CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique La Seguridad Dentro Del Estado de Garantías Colección Textos de Aquí y Ahora 13 Bogotá ILSA, 2008

LA SEGURIDAD
DENTRO DEL ESTADO

DE GARANTÍAS
LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y EL CASO DE LAS

PRIVACIONES DE LA LIBERTAD EN COLOMBIA
DURANTE EL PERÍODO 2002-2006
Jorge Enrique Carvajal Martínez

EL ESTADO DE SEGURIDAD DENTRO DEL ESTADO DE GARANTÍAS
La seguridad democrática y el caso de las privaciones de la libertad en Colombia
durante el período 2002-2006
Investigador: Jorge Carvajal
Publicaciones ILSA
ISBN colección: 958-9262-28-7
ISBN este número: 978-958-8341-10-1
Cordinación editorial: Publicaciones ILSA

Diseño y diagramación: Gente Nueva Editorial
Impresión: Gente Nueva editorial
Bogotá, D.C., Colombia, julio de 2008
© Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA)

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320.000
Carvajal Martínez, Jorge Enrique

La seguridad dentro del Estado de garantías / Jorge Enrique Carvajal Martínez.
Bogotá : ILSA, 2008
132 p. (Textos de Aquí y Ahora; No. 13)
1. DERECHO 2. CIENCIAS POLÍTICAS 3. SEGURIDAD

A la mujer que con
su espíritu crítico y dulzura
acompaña cada momento de mi vida,
Pilar.
Contenido
11 PRÓLOGO
15 PRESENTACIÓN
1
19 LOS CONFLICTOS ARMADOS Y EL CONTROL
DEL ORDEN PÚBLICO
21 LA GUERRA Y EL CONFLICTO COL
CONFLICTO OMBIANO
COLOMBIANO
31 LA DEGRADACIÓN DE LA GUERRA: LA VIOLACIÓN DE
LOS DERECHOS DE LLOS
OS NO COMBA TIENTES
COMBATIENTES
36 FORMAS DE CONTROL DEL ORDEN PÚBLICO FRENTE A
L A AMENAZA
AMENAZA:: LOS ESTADOS DE EX
ESTADOS CEPCIÓN Y LA
EXCEPCIÓN
NORMALIDAD AP ARENTE
APARENTE
2
51 DEL ESTADO DE GARANTÍAS AL
ESTADO DE SEGURIDAD
54 EL ESTADO MODERNO Y EL GARANTISMO JURÍDICO
ESTADO
58 LA APARICIÓN DEL MODEL
APARICIÓN MODELOO DE SEGURID AD
SEGURIDAD
63 Los órdenes legales especiales construidos desde el
concepto de seguridad
65 Seguridad y terrorismo: el campo normativo internacional
para combatir el terrorismo
69 El modelo de seguridad en América Latina
73 EL MODELO DE SEGURIDAD EN COLOMBIA
73 La Corte Constitucional colombiana y su posición frente a
la seguridad nacional y al orden público
82 El modelo de «Seguridad Democrática» del Gobierno de
Álvaro Uribe Vélez (2002-2006)
CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Bogotá : ILSA, 2008. 132 p. (Textos de Aquí y Ahora; No. 13) ISBN 978-958-8341-10-1
ILSA - Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos. http://www.ilsa.org.co/
3
89 DE LAS DETENCIONES MASIVAS A LAS DETENCIONES
SELECTIVAS: LA LIBERTAD EN EL GOBIERNO DE LA
«SEGURIDAD DEMOCRÁTICA» (2002-2006)
92 LA PRIV
PRIVAACIÓN DE LA LIBERTAD
LIBERTAD
96 LAS PRIV
PRIVAACIONES DE LA LIBERTAD EN EL GOBIERNO
LIBERTAD
DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA
98 El origen normativo
99 Las zonas de rehabilitación: laboratorio de las capturas
104 Las circunstancias de las detenciones masivas
109 Dinámica de las detenciones. De las capturas masivas a
las detenciones selectivas (2002-2006)
117 INDEPENDENCIA JUDICIAL: ¿UN CONTRAPESO A LA
POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA?
127 CONCLUSIÓN
131 BIBLIOGRAFÍA

Índice de tablas
TABLA 1
68 Instituciones y medidas que se tomaron en la lucha contra el
terrorismo en los años 2001 y 2002
TABLA 2
72 Subregiones de America Latina, temas de seguridad y tipos de
conflicto
TABLA 3
106 Detenciones presentadas durante el desarrollo de operaciones
militares entre los años 2002 y 2004
TABLA 4
110 Evolución de las detenciones por departamento en el primer
gobierno de Uribe Vélez (2002-2006)
TABLA 5
119 Índice de independencia judicial (de derecho)
TABLA 6
120 Índice de independencia judicial (de hecho)

Índice de gráficos
GRÁFICO 1
111 Evolución de las detenciones (2002-2006)
GRÁFICO 2
112 Proporción de las detenciones por regiones (2002-2006)
GRÁFICO 3
113 Evolución de las detenciones en los departamentos de Arauca,
Antioquia, Cauca, Bogotá y Sucre ocurridas durante el primer
gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006)

Prólogo
E l presente estudio, titulado: La seguridad dentro del Estado de garantías se

ocupa de una de las estrategias más polémicas de la llamada «Política de
Seguridad Democrática» del gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez, par-
ticularmente durante los dos primeros años de su mandato: las retenciones
masivas de personas bajo el expediente de la sospecha de pertenecer o auxi-
liar a los grupos guerrilleros de las Farc y el ELN.
Desde sus inicios, y particularmente durante el siglo XIX, el Esta-
do de derecho ha enfrentado la contradicción derivada de mantener la
vigencia de los principios de legalidad –específicamente en materia penal–,
de respeto a los derechos fundamentales y de independencia de los pode-
res –especialmente de la rama judicial–, en períodos de crisis caracteriza-
dos por la alteración del orden público, al tiempo que tales principios
deben ser restringidos y limitados precisamente para hacer frente a las cir-
cunstancias nacidas de dicha alteración. Pero esta contradicción se hace
todavía más patente cuando las restricciones y limitaciones a los funda-
mentos mismos del Estado de derecho no se emplean exclusivamente para
contrarrestar las acciones de los individuos y grupos que atentan contra la
paz pública, sino que afectan los derechos de otros miembros de la comu-
nidad, con respecto a los cuales se proclama la necesidad de su defensa y
protección por parte del Estado y en cuyo favor precisamente se dictan las
medidas restrictivas.
Este es sin duda el núcleo duro del trabajo del profesor Carvajal
Martínez, cuando demuestra, en forma documentada, cómo la estrategia
de retenciones masivas, a las cuales se apeló durante los dos primeros
años del gobierno de Uribe Vélez, afectó en forma indiscriminada a un
gran número de personas que luego, una vez sometidas al rigor de la judi-
cialización, debieron ser puestas en libertad por ausencia de mérito para
ser procesadas.

12
LA SEGURIDAD DENTRO DEL ESTADO DE GARANTÍAS
Recuerda el autor que el fenómeno de las retenciones masivas no

es nuevo en Colombia. Durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala
(1978-1982), bajo la vigencia del ingrato Estatuto de Seguridad, expedido
al amparo del régimen de excepción constitucional conocido entonces
como Estado de sitio, fueron retenidas ilegalmente más de cinco mil per-
sonas en todo el país, de las cuales a lo sumo trescientas enfrentaron pro-
cesos penales ante tribunales de excepción a cargo de jueces militares. Un
número todavía menor resultó efectivamente condenado por delitos rela-
cionados con la alteración del orden público que padecía entonces el país.
Valdría la pena preguntarse aquí por qué se acudió nuevamente
al expediente de las retenciones masivas al inicio del primer gobierno de
Uribe Vélez, si en su momento se había demostrado la inutilidad de esta
medida para enfrentar el problema de la alteración del orden público como
consecuencia de la insurgencia armada que desde hace más de cincuenta
años sufre el país. A los magros resultados de la medida habría que añadir
el desprestigio, tanto interno como internacional, que comportan este tipo
de estrategias anti-insurreccionales, como lo demostró igualmente la ex-
periencia de Turbay Ayala, que pasó a la historia nacional ingratamente
recordado por su Estatuto de Seguridad, igualado en su naturaleza liberti-
cida con la tristemente célebre Ley de los Caballos, expedida durante otro
de los más oscuros períodos de nuestra vida republicana, la Regeneración
de finales del siglo XIX.
Con todo, no sobra destacar, como lo hace el profesor Carvajal
Martínez, que Colombia, a contracorriente de gobiernos y políticas aleja-
das del Estado de derecho, conserva importantes reservas democráticas
que han impedido que el país se despeñe y caiga en el Estado autoritario.
El papel de muchos fiscales y jueces fue definitivo para restablecer los de-
rechos fundamentales de los retenidos en forma masiva e ilegal durante el
período analizado en la presente obra. De otra parte, en igual sentido
obró la Corte Constitucional al declarar contrarias a la ley fundamental las
normas de excepción que establecían las denominadas «zonas de rehabi-
litación», en las cuales, sin control legal alguno, operaron los procesos
iniciales de retenciones masivas. Igualmente, negándole el paso de consti-
tucionalidad a una reforma a la Carta que pretendía introducir en esta un
conjunto de normas «antiterroristas» de dudosa ortografía constitucional.
Como lo observará el lector atento, la obra del profesor Jorge
Enrique Carvajal rebasa en sus alcances el período analizado en su investi-
gación y proyecta importantes conclusiones para la defensa de la demo-
cracia colombiana, amenazada no solamente por la insurgencia armada
sino muchas veces por quienes proclaman ser sus defensores. Habría que
13
PRÓLOGO
concluir, por tanto, afirmando que la democracia, como forma de gobier-

no y de vida social no se defiende más que por medios y procedimientos
democráticos. No menos sino más democracia será siempre el verdadero
antídoto contra la violencia.
ÁLVARO ECHEVERRI URUBURU

Exconstituyente

Presentación
L a última década del siglo XX representó para Occidente significativos

cambios en lo político. El hecho más importante fue el fin de la Guerra
Fría y la consecuente promesa de que la democracia liberal, junto con la
revitalización del discurso de la libertad y de los derechos humanos sería
el modelo que cobraría vigencia. Este discurso fue liderado por la que,
desde entonces, sería la única potencia militar, económica y política a esca-
la global, Estados Unidos. Los nuevos estados de Europa del Este asumie-
ron, por lo menos en teoría, el modelo político liberal y, a nivel económico,
el neoliberalismo. En ese mismo período, en América Latina se presenta-
ron innumerables reformas políticas tendientes a la profundización de la
democracia constitucional en la región.
Sin embargo, a finales del siglo XX, en gran parte de Asia, África y
Europa del Este se presentaban innumerables conflictos armados de or-
den interno, en los cuales se evidenciaba una violación profunda de los
derechos humanos. Adicionalmente, adquirió fuerza un terrorismo de corte
transnacional, con importantes acciones y efectos sobre la sociedad. Emergió
entonces con profunda fuerza el concepto de seguridad como un discurso
desde el cual debía enfrentarse la lucha contra el terrorismo. A nivel mun-
dial, los atentados ocurridos en Nueva York el 11 de septiembre de 2001
convirtieron el tema de la seguridad en una preocupación permanente de
la sociedad y de diversos gobiernos de América y de Europa, que la asu-
mieron como política de Estado. La estrategia de seguridad se puso en
marcha contra las redes transnacionales de terroristas, pero con el tiempo
también afectó a las minorías nacionales, a los extranjeros y a los grupos
de oposición. Al respecto, la preocupación fundamental de las institucio-
nes internacionales, particularmente de Naciones Unidas, radica en el he-
cho de que las medidas adoptadas en este contexto por parte de los
gobiernos pueden desconocer las garantías establecidas en el marco inter-
nacional de los derechos humanos y en el ordenamiento jurídico interno
16
de los países. En efecto, no tener en cuenta las normas internacionales y el

marco constitucional puede conducir a escenarios de arbitrariedad del Es-
tado con respecto a la sociedad. Sin embargo, los gobiernos afirman la
necesidad de establecer excepciones o políticas que procuren solucionar
la demanda social de seguridad. Hoy día, diferentes Estados han asumido
el discurso de la seguridad para manejar conflictos de orden interno y
mantener estados de excepción permanente.
Los estados de excepción y algunas reformas normativas son pre-
sentados como un medio o instrumento para la realización plena de las
libertades públicas y para garantizar la democracia de los países frente a
enemigos internos o externos. Paradójicamente, la reglamentación cons-
truida alrededor de la imagen de seguridad es criticada por obstruir consi-
derablemente la realización de los derechos fundamentales y de las
libertades reconocidas en los pactos internacionales de derechos huma-
nos y en las constituciones de los países.
La mayor parte de la reglamentación o de las acciones inspiradas
en la perspectiva de la seguridad limitan las garantías individuales y otor-
gan importantes prerrogativas a las autoridades de policía en el momento
de proceder a la privación de libertad de los individuos, así como a las
detenciones, allanamientos e interceptación de comunicaciones. En algu-
nos casos se llega a transgredir la institucionalidad democrática al limitar el
ejercicio del poder judicial o del legislativo.
El modelo actual de seguridad rompe con el paradigma del Estado
constitucional, caracterizado por la existencia de un régimen de control jurí-
dico que otorga importancia a las garantías individuales y a los principios de
libertad, igualdad y seguridad jurídica, establecidos en las cartas políticas, en
pactos y tratados internacionales. Lo anterior va en contravía del Estado de
derecho y puede repercutir en un cierre de la democracia, en la medida en
que los Estados vienen desarrollando sistemas represivos o de prevención
que limitan o desconocen el sistema de garantías.
El modelo de seguridad debilita los principios de libertad, igualdad,
legalidad y la independencia de las instituciones, reglas que han sido protegi-
das por un amplio sistema de garantías; también otorga mayor discrecionali-
dad al poder ejecutivo y restringe las funciones de control y de garantía del
poder judicial. Estos cambios en el sistema político ocasionan la reconfigura-
ción del modelo de Estado de garantías por un Estado de seguridad.
En el caso colombiano, el modelo de seguridad se instaura con el
primer gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), quien ha
estructurado su mandato con base en una propuesta política y programá-
tica denominada «Seguridad Democrática». El presente trabajo pretende

17
PRESENTACIÓN
establecer los efectos de esta estrategia, particularmente en lo relativo al

modelo de Estado y al derecho de libertad. Se plantea como hipótesis que
la política de detenciones se convirtió en una estrategia que, so pretexto
de mantener la seguridad, hizo que garantías jurídicas fundamentales fue-
ran afectadas en amplios sectores de la población. Durante los dos prime-
ros años del primer mandato de Uribe Vélez, las capturas se distinguieron
por su carácter masivo; posteriormente, se han venido convirtiendo en
detenciones selectivas, dirigidas contra determinados grupos sociales o
individuos, considerados peligrosos, o contra supuestas bases sociales de
los actores del conflicto armado, particularmente de la guerrilla.
El trabajo se divide en tres capítulos. En el primero, se realiza una
explicación sobre las nuevas formas de conflicto armado y los efectos que
estas han generado sobre los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario. La degradación de las actuales formas de confrontación y el
incremento de la violencia han servido para justificar los cierres de las garan-
tías individuales, de manera tal que este capítulo mostrará la tensión entre
la degradación de la guerra y el discurso de los derechos humanos. En el
segundo capítulo, se hace un recorrido que abarca desde el Estado de garan-
tías hasta el Estado de seguridad, a partir del cual se sostiene que el modelo
de garantías ha sido desplazado por el modelo de seguridad, trayendo como
consecuencia la afectación negativa de los derechos de orden individual. En
el último capítulo, se analiza el tema de la libertad y las detenciones en
Colombia, en el marco de la política de Seguridad Democrática, establecien-
do, para ello, la dinámica de capturas, su marco normativo y la evolución de
las mismas durante el primer gobierno del presidente Álvaro Uribe.
Para la realización del presente trabajo se utilizaron diversas fuen-
tes de orden documental, como investigaciones publicadas, leyes, senten-
cias de la Corte Constitucional, decretos, resoluciones de la Organización
de Naciones Unidas y material de prensa. Gran parte de la información en
el capítulo tercero se obtuvo de las bases de datos de organizaciones no
gubernamentales, más específicamente, del banco de derechos humanos
y violencia política del Centro de Investigación y Educación Popular (CI-
NEP); del Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario, per-
teneciente a la Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos; y la base
de datos de violencia socio-política, derechos humanos y derecho huma-
nitario de la Comisión Colombiana de Juristas. La información obtenida
de estas bases de datos fue supremamente útil a la hora de establecer las
dinámicas y la evolución de las detenciones durante el período estudiado.
Finalmente, es necesario precisar que el texto que el lector tiene
en sus manos, es a la vez un texto de sociología jurídica y de sociología

18
política o, mejor, de instituciones políticas. Pero ello aquí no es una coin-

cidencia, ya que considero que la sociología jurídica no puede desarrollar-
se sin un fuerte enfoque político. En consecuencia, la investigación acomete
un análisis de los instrumentos jurídicos con los cuales, en los tiempos
actuales, se ha buscado, supuestamente, edificar una política de paz y re-
conciliación; así como de sus efectos, legitimidad y eficacia.1 Al mismo
tiempo, también dentro de la órbita de la sociología jurídica penal, se ha
dado algo más que un vistazo al modo específico como operan, en la
realidad de la vida social, instituciones penales como la detención. Por
otro lado, el texto incursiona en el tema de las instituciones políticas, para
cuestionar el tipo de Estado y, así mismo, de régimen político democráti-
co, que se debilita y entra en crisis ante las medidas que adoptan los go-
biernos como el de Álvaro Uribe Vélez.2
Quiero expresar mi sincera gratitud a todas las personas que acom-
pañaron con sus aportes y comentarios el presente trabajo. En particular,
quisiera agradecer al doctor Álvaro Echeverri Uruburu, quien con su espí-
ritu crítico y su compromiso con los principios que orientaron la Consti-
tución de Colombia de 1991, ha servido de guía en mi labor académica y
profesional; a Germán Silva García, por su lectura juiciosa del texto, sus
sugerencias y sus aportes metodológicos y teóricos; al profesor Mario An-
guilera Peña quien acompañó de principio a fin la elaboración del presen-
te documento, discutió conmigo los capítulos, los críticó y me hizo algunas
recomendaciones; al Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alter-
nativos (Ilsa), institución de un enorme espíritu crítico y compromiso so-
cial; finalmente a Héctor Moncayo, quien es para mí un gran maestro.
El texto fue financiado con el apoyo del gobierno de Canadá a
través de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, en el marco
del proyecto Red Latinoamericana para la Educación e Investigación en
Derechos Humanos (Redleidh). Su contenido, sin embargo, no compro-
mete a esta agencia de cooperación.
1
Lo dicho sobre la inscripción del presente trabajo en la sociología jurídica puede ser
constatado en: Vincenzo Ferrari, Derecho y sociedad, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 2006, p. 17; Jean Carbonnier, Sociología jurídica, Madrid, Tecnos,
1977, pp. 90 y ss, en cuanto a la relación estrecha con la sociología política p. 38.
Roger Cottorrell, Introducción a la sociología del derecho, Barcelona, Ariel, 1991,
pp. 41 y ss; Germán Silva García, «Sobre el objeto, las fuentes y el oficio de la
sociología jurídica desde una perspectiva interdisciplinaria», en Diálogos de Saberes,
No. 17, Bogotá, Universidad Libre, 2002, pp. 117 y ss.
2
Ver: David Easton, Enfoques sobre teoría política, 2ª ed., Buenos Aires, Amorrortu,
1992, pp. 35 y ss; Fernando Harto de Vera, Ciencia política y teoría política
contemporáneas: una relación problemática, Madrid, Trotta, 2005, pp. 57 y ss.

19
PRESENTACIÓN
Capítulo 1
Los conflictos armados y el

control del orden público
E n el siglo XIX, los Estados modernos incorporaron al derecho interna-

cional la figura del «derecho de gentes», institución creada para dar un
tratamiento normativo a las confrontaciones entre los Estados. En esta
normatividad, las partes contratantes establecían diversos tipos de regula-
ciones destinadas a someter a normas racionales las confrontaciones que
pudieran suscitarse entre ellas, como el tratamiento que se debía dar a los
prisioneros y la conducta que debía observarse frente a la población civil.
Posteriormente, en el siglo XX, el marco legal internacional se transformó.
Apareció en el escenario interestatal el derecho internacional humanitario
(DIH) y su desarrollo en diversos protocolos, en particular en los conve-
nios I y II de Ginebra. Esta estructura jurídica evolucionó en el contexto de
los enfrentamientos armados de corte internacional que se presentaron
durante el siglo XX, particularmente, la primera y segunda guerras mun-
diales. Con este marco normativo aceptado y suscrito por los Estados, se
esperaba humanizar los conflictos armados internacionales, pero también,
con ciertos matices, se pensaba que dicha normatividad podía ser aplicada
a los conflictos internos.
Hoy día, en una situación de conflicto armado interno o externo,
el derecho internacional de los derechos humanos y, más específicamente,
el derecho internacional humanitario, es el marco jurídico que pretende la
defensa de los derechos humanos mínimos o inderogables, en los casos
de enfrentamientos armados de orden interno o externo entre los Esta-
dos, promoviendo en particular el respeto a la vida e integridad de las
personas no combatientes.
Ahora bien, en situaciones de guerra civil o de confrontaciones
interestatales, se han expedido normas de carácter internacional que
permiten a los Estados asumir medidas excepcionales, con el objetivo

20
esencial de recuperar el control del orden público trastornado por aque-

llas situaciones. Los Estados, en estos casos, proceden a la expedición
de legislaciones penales especiales; promulgan gran número de medi-
das; recurren a la creación de nuevos impuestos y tributos, y elaboran
políticas públicas que tienen como fin dotar al Estado, pero particular-
mente a las fuerzas armadas, de mayor capacidad de actuación, aten-
diendo a las necesidades de la guerra. Estas medidas permiten ampliar
las estrategias para la confrontación amparadas en el ordenamiento ju-
rídico interno.
Las adecuaciones legislativas en tiempos de guerra, aunque per-
mitidas, generan innumerables debates, la mayoría de ellos orientados a
establecer si tales reformas son o no necesarias, su grado de validez y efica-
cia y sus consecuencias para los derechos humanos y el derecho interna-
cional humanitario, implicaciones que tienen relación con los efectos que
en la sociedad y en los derechos pueden generar los marcos legislativos
creados para resolver los conflictos.1 En este sentido, los gobiernos que
desarrollan cambios en el ordenamiento jurídico de carácter ordinario o
especial, se encuentran, de todas formas, en la obligación de respetar los
tratados internacionales de derecho público reconocidos hoy en día por
la mayoría de los Estados.
Sin embargo, con el final de la Guerra Fría los enfrentamientos
armados de orden externo e interno han desembocado en un nuevo
modelo: las garantías que se habían establecido para el respeto de los
combatientes y no combatientes se han debilitado, y los métodos de
hacer la guerra se han transformado; en particular, se destaca el surgi-
miento de técnicas terroristas y la aparición de redes internacionales que
utilizan estas técnicas, lo cual dificulta el manejo racional de la guerra.
Este nuevo modelo de la guerra coloca a la población civil en condición
de objetivo de la misma, llevando a la degradación humanitaria de los
conflictos.
1
El ejercicio de la guerra genera efectos que van más allá de los efectos sociales y de
las garantías de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. El
conflicto puede ayudar a consolidar la formación de los Estados y de sus instituciones
(ver: Charles Tilly, Coerción, capital y los Estados europeos 990-1990, Madrid, Alianza
Editorial, 1990, p. 40). Algunas veces la guerra acompaña a la consolidación de los
regímenes de democráticos (ver: María Emma Wills, «En contra de la marca o cómo
las violencias, a veces, producen democracia», en Revista de Estudios Sociales, No. 1,
Bogotá, Universidad de los Andes, 1998, p.16) y por último, la guerra puede ocasionar
el exterminio de otras culturas.

21
LOS CONFLICTOS ARMADOS Y EL CONTROL DEL ORDEN PÚBLICO
En este contexto los Estados desarrollan estrategias jurídicas y de

guerra para enfrentar las nuevas dinámicas de confrontación y restablecer
el orden público, con lo cual reaparece la tensión entre el tipo de medidas
y estrategias que desarrolla el Estado y las normas internacionales de dere-
cho público que regulan esta materia. El presente capítulo tiene como
objetivo determinar las características de los actuales conflictos armados y
conocer el tratamiento que los Estados les dan con el fin de restablecer el
control del orden público, haciendo especial énfasis en el caso colombia-
no. Para este propósito hemos dividido nuestra reflexión en tres partes.
En primer lugar, se analizarán las características de los actuales conflictos
armados de orden interno; en particular, se presentarán los marcos analí-
ticos desde donde se aprecian las «nuevas guerras», surgidas con posterio-
ridad al fin de la Guerra Fría, relacionando las mismas con el conflicto
armado colombiano. En segundo lugar, se analizará el caso de Colombia,
señalando los niveles de degradación del conflicto interno que vive el país
como consecuencia de la violación de los derechos de los no combatien-
tes por parte de los diversos actores armados. Por último, desde una pers-
pectiva teórica, se abordará el problema del control del orden público
mediante la figura de la excepcionalidad o de los estados de excepción,
antiguo modelo jurídico de los Estados de Occidente, que ha sido utiliza-
do en innumerables ocasiones para enfrentar situaciones de guerra.
LA GUERRA Y EL CONFLICTO COLOMBIANO

A lo largo de la historia hemos presenciado diversas formas de hacer la
guerra. La mayoría de las clasificaciones tienen como variables el tipo de
actores, los motivos que llevan a la confrontación, las formas de hacer la
guerra, etc. A partir de estas variables, nos interesa resaltar tres modelos: la
guerra interestatal, la guerra civil o insurgente y la guerra de redes (o net-
war). En cada uno de estos escenarios, la violencia se sustenta mediante
formas narrativas o discursivas, se ajustan reglas o normas para regular el
enfrentamiento, se centraliza y aumenta el poder Estatal o se establecen
coaliciones internacionales para hacer frente a estas luchas.
La forma de violencia clásica es la guerra entre Estados, también
denominada guerra interestatal. En ella se enfrentan cuerpos armados es-
tatales organizados con una lógica de mando; los motivos de estas con-
frontaciones difieren, pero suele tratarse de disputas fronterizas o de
intereses económicos y geopolíticos encontrados. Otro tipo de guerra, lla-
mado conflicto de orden interno o guerras civiles, se caracteriza porque el
conflicto tiene origen en las disputas internas que se presentan en los

22
Estados. Las motivaciones han sido diversas y responden a situaciones

propias del desarrollo social, político y económico de cada país.2
Durante la segundad mitad del siglo XX proliferaron, en varios
países, conflictos internos, la mayoría de las veces inspirados, promovidos
o insertados por los bloques de poder constituidos durante la Guerra
Fría; los actores, de un lado, eran fuerzas insurgentes que se enfrentaban a
las fuerzas del Estado; tenían vínculos o preferencias por algún modelo
político y económico, y las motivaciones dependían de la situación inter-
na del país. Así, algunas luchas tenían como objetivo acabar con el colo-
nialismo y otras pretendían superar situaciones de represión producto de
regímenes dictatoriales. Por último, recientemente encontramos las net-
wars, denominadas por otros «nuevas guerras»3, «guerras asimétricas»4 o
«extra-estatales».5 Estos conflictos se caracterizan por ser liderados por acto-
res armados no estatales, dispersos en múltiples grupos pequeños y con
un alto nivel de movilidad que hace difícil su localización. Los Estados se
enfrentan a una situación en la que el enemigo no tiene fronteras claras ni
objetivos concretos de acción. Esta nueva forma de violencia ha adquirido
dimensiones globales, porque los movimientos de las netwars son de ca-
rácter transnacional; además, sus acciones causan enormes efectos en las
2
Para el caso de América Latina, en el siglo XIX se presentaron constantes conflictos
internos violentos, que tenían por objeto la construcción y consolidación de los Estados
nación, en un escenario de transición hacia una política propia luego de la ruptura
con la metrópli española. Sobre este tema, ver Sabato Hilda, (coordinadora) Ciudadanía
política y formación de las naciones. Perspectivas históricas de América Latina, Colegio
de México y Fondo de Cultura Económica, 1997, pp. 13 y ss.
Para el caso colombiano, desde una perspectiva histórica se han presentado tres
períodos de guerra civil prolongados; el primero de ellos en el siglo XIX, como un
enfrentamiento de dos visiones de Estado y de poder político, el Estado liberal frente
al Estado conservador. Un segundo período, el conflicto violento bipartidista que se
presentó a mediados del siglo XX y, finalmente, en la década de 1960, el surgimiento
de un conflicto armado fundamentado en causas sociales y motivaciones ideológicas
de izquierda.
3
Esta denominación hace parte del título de la obra de Mary Kaldor, Las nuevas
guerras. La violencia organizada en la era de la globalización, Barcelona, Editorial
Tusquest, pp. 16 y ss.
4
«La denominada guerra asimétrica a la que se alude en los debates estratégicos
norteamericanos de la actualidad se refiere precisamente a estos grupos armados no
estatales que son capaces de hacer frente casi indefinidamente al poder doméstico y
a las potencias internacionales». Eric Hobsbawm, Guerra y paz en el siglo XXI, Barcelona,
Editorial Crítica, 2007, p. 87.
5
Ver Eduardo Pizarro Leongómez, «¿Cómo caracterizar el conflicto armado en Colombia?»
en Una democracia asediada. Balance y perspectivas del conflicto armado en Colombia,
capítulo uno, Bogotá, Editorial Norma, 2004, pp. 38-39.

23
sociedades al sumergirlas en un estado permanente de temor e inseguri-

dad, puesto que los ataques afectan en gran medida a los no combatien-
tes. En la mayoría de los casos estos grupos se organizan en forma de red,
lo que les permite moverse con facilidad en distintos países, haciendo
difícil la captura de sus líderes, y afectar con más facilidad el poder militar
de los Estados. A partir del 11 de septiembre de 2001, la política de Esta-
dos Unidos considera fundamental la lucha contra este tipo de conflicto.
En la guerra clásica o interestatal, en los conflictos insurgentes y
en las guerras civiles, el objetivo fundamental es el control de territorios y
recursos. Por esta razón, se considera que su característica principal es la
ocupación o control del territorio del enemigo por parte del ejército de
uno de los bandos; la población civil no es objetivo militar, aunque en
ocasiones resulta inevitablemente involucrada. En este escenario se cons-
truyó como marco jurídico el llamado «derecho de gentes» que buscaba
establecer reglas para la guerra. Por medio de este, se establecieron normas
que señalaban los límites de los ejércitos, el trato que se debía dar al rival
y el comportamiento que se debía seguir respecto de la población civil.
Durante el siglo XIX, el derecho de gentes no se aplicó exclusivamente a
los conflictos entre Estados, también se constituyó en un marco de refe-
rencia para los enfrentamientos de orden interno.6 Posteriormente, en el
siglo XX, como resultado de la Segunda Guerra Mundial, se creó el dere-
cho internacional humanitario (DIH), un marco normativo que tiene como
objetivo la humanización de la guerra.7
La Organización de las Naciones Unidas buscó promover estas
normas del DIH en el mundo bipolar de la llamada Guerra Fría, que im-
plicó el enfrentamiento de las dos superpotencias de la segunda posgue-
rra –Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviética
(URSS)– por más de cuatro décadas, conflicto en el que se vio involucra-
6
La aplicación del derecho de gentes se presentó con frecuencia en los conflictos de
orden interno, como sucedió en Colombia durante el siglo XIX. Para el caso colombiano
ver Memorias de la II Cátedra Anual de Historia «Ernesto Restrepo Tirado». Las guerras
civiles desde 1830 y su proyección en el siglo XIX. Bogotá, Museo Nacional de Colombia,
1998.
7
Sobre el tema, ver el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los
heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar (Convenio II);
el Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio
III) y el Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en
tiempo de guerra (Convenio IV), aprobados el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia
diplomática para elaborar convenios internacionales destinados a proteger a las
víctimas de la guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949.

24
do el mundo entero, como consecuencia de la pretensión por parte de

estas potencias de imponer, a escala global, su modelo económico, políti-
co y social. En ese enfrentamiento, la carrera armamentista y la amenaza
nuclear fueron instrumentos de disuasión utilizados por los dos bandos.
Muchas de las guerras internas y las que se dieron entre Estados fueron el
resultado de esta confrontación, lo cual fomentó la justificación de las
superpotencias para intervenir directa o indirectamente en esos conflictos.
En este escenario, el derecho internacional desarrollado por las Naciones
Unidas cumplió un papel de distensión entre las dos fuerzas. Aunque este
tipo de confrontación no tenía como fin el control territorial directo por
parte de las superpotencias enfrentadas, sí exigía la instauración de go-
biernos «amigos» o «leales» a una u otra. De esta forma, la URSS o EE.UU.
apoyaban insurrecciones internas, guerras de guerrillas o incluso guerras
civiles para lograr dicho propósito, lo cual desembocó en conflictos arma-
dos de orden interno con una alta injerencia externa. A pesar de que estas
guerras fueron apoyadas por las potencias extranjeras, la mayoría de ellas
tenían su origen en causas objetivas, como, por ejemplo, la lucha contra el
colonialismo, contra regímenes dictatoriales o contra situaciones de extre-
ma exclusión y desigualdad social. Esto les daba algún grado de indepen-
dencia frente a las superpotencias y explicaría por qué, al terminar la Guerra
Fría, algunas de ellas se mantuvieron y por qué se generaron nuevas con-
frontaciones armadas.8
Con posterioridad a la Guerra Fría, las guerras interestatales han
tendido a disminuir, mientras que ha habido un incremento considerable
de los conflictos internos y de orden extra-estatal.
Entre 1989 y 1996, más del 80 por ciento de las confrontaciones
violentas fueron luchas internas o extra-estatales. Los elementos que ex-
plican la disminución de las guerras interestales están relacionados con los
altos costos económicos y políticos que producen, así como con el incre-
mento del poder destructivo de las armas modernas,9 factores que disua-
den a los Estados de hacer uso de la violencia.
Entre las décadas de 1980 y 1990, los conflictos internos y netwars
comenzaron a ser relevantes, en particular en regiones como Europa del
Este, África y Asia. En la región de los Balcanes, en Sierra Leona o en Pakis-
tán, los conflictos se caracterizaron por su alto grado de violencia contra la
población civil, su justificación étnica o confesional y los intereses econó-
8
Ver Peter Waldmann, Sociedades en guerra civil. Conflictos violentos de Europa y América
Latina, Paidós, Barcelona, 1999.
9
Ver Eduardo Pizarro Leongómez, op. cit., pp. 40 y ss.

25
micos presentes en los mandos. Pequeños grupos que ejecutaban accio-

nes violentas empezaron a proliferar, provocando efectos de temor en la
sociedad.10 Este tipo de violencia trajo consigo el aumento de violaciones
contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Mientras tanto, Latinoamérica se constituía como la excepción.
En efecto, durante la década del ochenta y principios de los años noventa
esta región vivió el retorno a la democracia. En gran parte de América Lati-
na, los países reformaron las constituciones, dando paso a un nuevo cli-
ma de apertura política y de cambios institucionales que promovieron
procesos de negociación y condujeron a la entrega de armas de los grupos
insurgentes.11 A inicios del siglo XXI el conflicto colombiano, que tuvo
origen en la década de 1960, es el único vigente en la región.
Las nuevas guerras traen consigo la creación de nuevos discursos
por parte de sus actores. El discurso ligado a un objetivo de transforma-
ción social y de construcción de un nuevo modelo político y económico
deja de prevalecer y, en su lugar, las nuevas formas de confrontación se
encuentran ligadas a reivindicaciones de carácter particular, étnico y/o reli-
gioso. Los combates mutuos, característicos de la guerra interestatal, pier-
den intensidad y empiezan a prevalecer los actos de guerra indiscriminados
dirigidos contra la sociedad desarmada. En los nuevos conflictos, los efec-
tos territoriales son difusos, no se pretende lograr la posesión del territo-
rio sino su control. Las estructuras de los aparatos militares en la mayoría
de los casos no responden a una unidad de mando jerarquizada, que es
10
Las principales de estas acciones son las ejecutadas por los terroristas suicidas: esta
«… práctica –nacida como consecuencia indirecta de la revolución iraní de 1979, la
cual trajo aparejada la potente ideología del chiísmo, con su visión idealizada del
martirio– fue utilizada por primera vez en el año de 1983 por el Hizbolá en el Líbano,
con efectos decisivos contra los estadounidenses. Su eficacia quedó tan de manifiesto
que fue adoptada por los Tigres Tamiles en 1987, por la palestina Hamás en 1993,
y por Al Qaeda y otras formaciones islámicas ultras en Cachemira y Chechenia entre
los años 1998 y 2000». Erick Hobsbawn, op. cit., p. 143.
11
En Centro América se realizaron procesos de paz que concluyeron con varias décadas
de conflictos internos. En El Salvador, bajo el gobierno de Alfredo Cristiani, se realizó
un proceso de paz exitoso con el Frente para la Liberación Nacional (FMLN), que
concluyó con la firma de un acuerdo el 16 de enero de 1992. En Guatemala, tras seis
años de negociación con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)
se logró la firma de un acuerdo de paz el 29 de diciembre de 1996, y en 1990,
Nicaragua, bajo el gobierno de Violeta Chamorro, logró la desmovilización de «los
contras».
Sobre el contexto y las características de estos procesos y los del Cono Sur, ver Harold
Rizo, Evolución del conflicto armado en Colombia e Iberoamérica, Bogotá, Corporación
Universitaria Autónoma de Occidente, 2002, pp. 113 y ss.

26
remplazada por la figura de los «señores de la guerra», los cuales dirigen

ejércitos personales y combaten por intereses privados de orden econó-
mico, de modo que los intereses políticos se desvanecen. En este tipo de
conflictos, las reglas del derecho internacional humanitario pueden ser o
no obedecidas, lo que constituye quizá el fenómeno más perturbador de
las netwars y de los conflictos internos actuales. En ellos, la población civil
se convierte en objetivo militar, es extorsionada, desplazada, desposeída
de sus pertenencias, y se convierte en víctima del asesinato, la humillación
y el abuso sexual, dando como resultado una violación sistemática de los
derechos humanos a gran escala por parte de todos los actores vinculados
a los conflictos.
Los conflictos internos, aunque localizados, generan efectos na-
cionales, regionales y globales. Sobre ellos recaen las miradas de diversas
organizaciones, unas de orden internacional, como las instituciones per-
tenecientes al sistema de la Organización de las Naciones Unidas, otras
como las organizaciones no gubernamentales (ONG) de carácter nacional
o internacional y organizaciones de víctimas de la violencia. Por su parte,
los países limítrofes temen recibir los efectos de la guerra, bien porque a
través de sus fronteras atraviesan miles de refugiados buscando protec-
ción o bien porque se convierten en tránsito de armas ilegales. Finalmen-
te, los países desarrollados del Norte intervienen directa o indirectamente
en los escenarios de guerra, ya sea porque por medio de su cooperación
tratan de mitigar los efectos sociales del conflicto, o porque venden armas
o brindan apoyo político a las confrontaciones.
Las guerras del siglo XXI se caracterizan por una intensificación
de las interconexiones económicas, políticas y mediáticas que son propias
de la globalización, de tal manera que la guerra es alimentada por los tra-
ficantes internacionales de armas, los asesores militares, los mercenarios,
las organizaciones no gubernamentales y las Naciones Unidas. Todas las
interconexiones que se presentan producen en las nuevas guerras efectos
extraterritoriales.
Las acciones militares tienen como característica fundamental el
uso del terror. Esta dinámica crea un ambiente de miedo en el interior de
las comunidades y de descrédito de la sociedad frente al orden legal, oca-
sionando una deslegitimación del Estado. Si las fuerzas estatales no lo-
gran ser efectivas a la hora de evitar los efectos de la guerra sobre la población,
ello puede ocasionar la disminución del poder del Estado y generar la
desintegración del mismo.12 Frente a esta situación, los Estados optan por
12
Ver Peter Waldmann, op. cit.

27
crear nuevas estrategias de orden militar-represivo o policivo-preventivo,

con lo cual aparece el modelo de la seguridad13 como opción para preve-
nir y enfrentar los actos de terrorismo. En ese marco, buena parte de las
medidas que se toman son cuestionadas por los efectos que pueden cau-
sar en la población y por la posible violación de las normas del derecho
internacional y de los derechos humanos.
Las confrontaciones violentas que surgieron con posterioridad a
la Guerra Fría implicaron la superación de las contradicciones binarias y
basadas en argumentos teleológicos. En la actualidad se admite que estos
conflictos internos y las netwars son procesos complejos y ambiguos, en
los cuales se ponen en juego diversos intereses de orden privado, político,
colectivo e individual y de los cuales la población civil no puede escapar, al
ser objeto de señalamiento o de acciones de tipo disuasivo, represivo o de
intimidación. En esta nueva etapa de violencia, la guerra contra Iraq y Afga-
nistán liderada por Estados Unidos marcó un giro impredecible, consis-
tente en que el uso de la violencia puede ser legitimado por el discurso de
los derechos humanos.14 A nivel internacional, la lucha contra el terroris-
mo ha ocasionado un nuevo tipo de intervención armada, una guerra de
orden transnacional. Esta violencia se caracteriza por la utilización de un
enorme poderío militar de alta tecnología liderado por la única superpo-
tencia existente desde la caída del socialismo ruso en 1991 y amparada en
el discurso de la seguridad.
Al finalizar la Guerra Fría, en América Latina existían siete conflic-
tos internos. Una década después, solo subsistía la guerra interna colom-
biana. La mayoría de estos conflictos se solucionaron por medio de
procesos de negociación y acuerdos que se han sostenido hasta el mo-
mento. Los conflictos en esta parte del continente tenían unas característi-
cas particulares, nacieron impregnados con los ideales políticos propios
de la izquierda, que tenían como objetivo la toma del poder para trans-
formar las estructuras sociales, económicas y políticas y promover un nue-
13
El modelo de la seguridad se abordará en el capítulo 2.
14
En relación con la intervención de Estados Unidos en Iraq y la guerras transfronterizas,
Hobsbawm señala: «Se ha planteado una cuestión menos vergonzosa, si no en
relación con la guerra de Iraq, sí al menos en referencia a la afirmación general de
que en una época de barbarie, violencia y desorden global crecientes, las intervenciones
armadas transfronterizas destinadas a salvaguardar o a establecer los derechos
humanos resultan legítimas y a veces necesarias. Para algunos, esto implica que es
deseable la existencia de una hegemonía imperial mundial, y más concretamente la
de una hegemonía ejercida por la única potencia capaz de imponerla: los Estados
Unidos de América». En Eric Hobsbawn, op. cit., p. 14.

28
vo modelo de sociedad. Aunque casi la totalidad de las guerrillas se inspi-

raban en el marxismo, su estrategia de guerra y sus tesis sustantivas varia-
ban según la «línea socialista», el modelo revolucionario al que se adscribían
(soviético, chino, cubano e, incluso, albanés).
Las guerrillas cubana y la nicaragüense lograron el objetivo de
tomar el poder, pero la mayoría de los movimientos insurgentes triunfa-
ron y se mantuvieron durante décadas en la confrontación. Al permanecer
a lo largo de los años en la lucha armada, algunos procesos fueron per-
meados por las características que degradaban la acción militar. En particu-
lar, con la aparición de grupos paraestatales, que orientaron sus acciones
contra la población civil y el control de recursos económicos, se evidenció
un modelo que tendía al incremento de violaciones de los derechos hu-
manos. Por su parte, los grupos insurgentes promovieron una economía
de guerra con el tráfico de armas, el contrabando y la extorsión que termi-
nó por debilitar su ideario político.
En el caso colombiano, el conflicto interno presenta variables que
provienen del pasado, dada su vinculación original a la lucha con fines
políticos y cambios sociales, pero al mismo tiempo se recrea con las lógi-
cas del presente, adquiriendo ciertas dinámicas propias de las nuevas gue-
rras. Hoy en día, para comprender el conflicto armado interno de Colombia,
es necesario tener en cuenta variables como los efectos locales, nacionales
e internacionales que caracterizan al actual enfrentamiento como un pro-
blema de orden regional; los orígenes ideológicos del conflicto; la prolon-
gación de la lucha armada que ha llevado a procesos de negociación
exitosos con algunos grupos y fracasados con otros y, finalmente, la degra-
dación de la guerra con actores como los paramilitares que han exacerba-
do la guerra sucia y han logrado el control de buena parte del territorio
colombiano y el manejo de importantes recursos económicos.15
En algunos momentos, la guerra en Colombia ha dejado de ser
una lucha interna para constituirse en un conflicto de carácter regional16,
en la medida en que su impacto ha afectado cada vez más los países veci-
nos (Venezuela, Ecuador, Perú y Panamá), en temas como el desplaza-
miento de personas que cruzan las fronteras en busca de refugio; las
incursiones de los actores armados a territorio vecino con el propósito de
establecer posiciones de retaguardia; y el tráfico de armas y drogas.
15
Estas variables las encontramos en la caracterización que sobre el conflicto armado
hace Pizarro Leongómez, op. cit. Adicionalmente, ver PNUD, El conflicto, callejón con
salida, Bogotá, 2003.
16
Ver Eduardo Pizarro Leongómez, op. cit., p. 46.

29
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que Estados Unidos ha

desempeñado un papel importante en la regionalización del conflicto co-
lombiano. La política auspiciada por este país en la lucha contra el narco-
tráfico y la insurgencia ha implicado su apoyo económico, militar y táctico
al Estado colombiano, estrategia que ha tomado forma en el denominado
«Plan Colombia».17 Este modelo ha provocado preocupación entre los
países vecinos, en particular en relación con la fumigación de extensas
zonas de cultivos ilícitos, muchas de ellas ubicadas en las fronteras del
país, principalmente en el sur, en los límites con Ecuador y Perú. Por este
motivo se presentan continuos debates diplomáticos, promovidos por
los países vecinos, que buscan hacer visibles los efectos de estas fumiga-
ciones sobre la salud de las personas y los daños ambientales producidos
por ellas. Adicionalmente, los combates entre el ejército y los grupos in-
surgentes, así como el fortalecimiento del paramilitarismo en estas regio-
nes del país, han agravado el fenómeno de los refugiados en las zonas de
frontera con países como Panamá, Venezuela, Ecuador y Perú, generando
una preocupación adicional por la situación de las víctimas del conflicto.
A diferencia de las llamadas «nuevas guerras»18, no hay que olvi-
dar las fuertes raíces ideológicas del conflicto armado interno colombia-
no. Este es uno de los más antiguos del mundo, superado en el tiempo
únicamente por el conflicto palestino-israelí y el conflicto entre India y
Pakistán. Las guerrillas colombianas de izquierda fueron influenciadas por
modelos ideológicos y de guerra foráneos que aparecieron durante la dé-
cada de 1960, se expandieron en los setenta y han mantenido dinámicas
diferentes en su proceso de confrontación con el Estado y de consolida-
ción interna, tanto militar como económica. Así, en el país surgieron nu-
merosos grupos insurgentes, de tendencias y pensamientos ideológicos
disímiles, tanto como afloraron mundialmente las tendencias políticas de
izquierda: grupos insurgentes con pensamiento marxista, maoísta, tros-
kista o nacionalista, conformados según distintos modelos de construc-
ción de guerrillas y estrategias para la toma del poder, por bases de origen
campesino, obrero, estudiantiles o clases medias urbanas. A pesar de sus
17
En el marco de la política conocida con el nombre de «Plan Colombia», Estados
Unidos ha provisto a Colombia de armas, tecnología y dinero para combatir
inicialmente los cultivos de coca y a las organizaciones del narcotráfico. A partir del
2002 los recursos y el apoyo militar se utilizaron también en la lucha contra la
guerrilla y los paramilitares. Esta estrategia fue concebida durante el gobierno del
presidente Andrés Pastrana (1998-2002) y se ha mantenido a lo largo del mandato
de Uribe Vélez.
18
Ver Mary Kaldor, op. cit.

30
diferencias, la mayoría de las guerrillas que aparecieron en el escenario

nacional tenían como objetivo político el derrocamiento del sistema so-
cioeconómico vigente en el país y la instauración de un nuevo modelo
político, económico y social.
A mediados de los años ochenta, en Colombia existían, por lo
menos, ocho grupos guerrilleros distintos: las Fuerzas Armadas Revolu-
cionarias de Colombia, Farc-EP (de pensamiento comunista y ascenden-
cia campesina); el Ejército de Liberación Nacional, ELN (de pensamiento
guevarista y conformado en sus inicios por estudiantes universitarios); el
Ejército Popular de Liberación, EPL (de pensamiento maoísta, conforma-
do por disidentes del Partido Comunista); el Partido Revolucionario de
los Trabajadores, PRT (movimiento armado menor, focalizado en los de-
partamentos de Sucre y Bolívar); el Movimiento Indígena Guerrillero Quin-
tín Lame (conformado por indígenas, y que actuaba principalmente en el
departamento del Cauca); el Movimiento 19 de abril, M-19 (nacionalista y
con mayor presencia urbana); el grupo guerrillero Autodefensa Obrera (ex-
periencia eminentemente urbana de orientación maoista); y la Corriente
de Renovación Socialista (disidencia del ELN).
Entre 1989 y 1994, en forma simultánea con procesos de nego-
ciación que se daban en Centroamérica entre gobiernos y grupos insur-
gentes, en Colombia gran parte de estos grupos guerrilleros se
desmovilizaron. Estas desmovilizaciones tuvieron lugar en un escenario
internacional marcado por el derrumbe del comunismo y, en la región
latinoamericana, por el fin de las dictaduras y una apertura en lo político
que en Colombia dio impulso a la nueva Constitución de 1991. El primer
grupo insurgente que se acogió a un proceso de desmovilización fue el M-
19, bajo el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), proceso que culminó
el 8 de marzo de 1990 tras tres años de negociaciones. En este ambiente de
negociación asumió la presidencia César Gaviria Trujillo (1990-1994), du-
rante su administración se desmovilizaron el Partido Revolucionario de
los Trabajadores (PRT), el Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Movi-
miento Quintín Lame.
A pesar del éxito de estos procesos de desmovilización y de rein-
serción, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP) y el
Ejército de Liberación Nacional (ELN) no accedieron a suscribir un acuer-
do para llegar a la paz. Sus argumentos se centraron en dos aspectos: en
primer lugar, señalaron la ausencia de reformas estructurales que permitie-
ran superar las causas del conflicto. Temas como la reforma agraria y el
manejo de recursos naturales, en particular el petróleo, fueron sacados de
la agenda. Y en segundo lugar, la presencia cada vez más activa del para-

31
militarismo hacía temer que se produjera un genocidio similar al perpetra-

do contra la Unión Patriótica (UP), organización política de izquierda que
surgió en los de diálogos entre las Farc y el gobierno de Belisario Betan-
court en 1885 y que fue aniquilada por grupos de extrema derecha con-
tando para ello con la conducta omisiva de los gobiernos y el apoyo de
mandos de la Fuerza Pública.
En definitiva, en la década de 1990 se dieron acuerdos exitosos
de negociación que estuvieron acompañados de una nueva Constitución
con la que se buscaba dar un nuevo marco político, social e institucional
al país. Sin embargo, los actores que persistieron en la vía armada –los
grupos guerrilleros Farc-EP y ELN, y los paramilitares– emprendieron una
confrontación que paso a paso ha llevado a la degradación de la guerra, al
incorporar algunas lógicas de las llamadas nuevas guerras, como aquella
que involucra a la población civil convirtiéndola en la principal víctima del
conflicto armado.
LA DEGRADACIÓN DE LA GUERRA: LA VIOLACIÓN

DE LOS DERECHOS DE LOS NO COMBATIENTES
El derecho internacional público19, que se ha desarrollado a partir de una
serie de convenios internacionales destinados a proteger a las personas y a
regular situaciones de guerra y cuyo fin último es el respeto a la vida y el
cumplimiento de los derechos humanos, tanto de los combatientes como
de los no combatientes, es un instrumento valioso para evitar la degrada-
ción de los conflictos. En conflictos armados se recurre al derecho interna-
cional humanitario para regular situaciones como el uso de armas, el trato
que se debe dar a los combatientes y la distinción entre combatientes y no
combatientes. Esta normatividad, conocida como derecho de Ginebra, se
desarrolló a comienzos del siglo XX y ha evolucionado hasta llegar a la
aprobación de los protocolos I y II de Ginebra. Adicionalmente, existen
los tratados internacionales de derechos humanos y las normas jurídicas
de orden interno desarrolladas por los Estados democráticos de Occiden-
te, que prevén la posibilidad de crear estatutos especiales con el fin de
superar situaciones que alteren el orden público, castigar a los responsa-
bles de la alteración y proteger a la sociedad civil de los actores armados en
confrontación.
19
Hoy en día el derecho internacional de los derechos humanos se agrupa en tres
categorías: los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho
penal internacional.

32
El derecho internacional humanitario constituye la principal he-

rramienta para limitar el uso de la violencia y establecer límites al conflicto
armado. En el texto La humanización de la guerra, escrito por el profesor
Alejandro Valencia Villa, se encuentran las principales definiciones del con-
cepto de derecho internacional humanitario. Todas ellas tienen una raíz
común. Se entiende que el DIH está constituido por normas jurídicas
escritas o consuetudinarias de carácter internacional, que buscan humani-
zar los conflictos armados, limitando el uso de la violencia, protegiendo a
las personas que no participan en los combates y amparando a los grupos
vulnerables y a sus bienes. Finalmente, pretende que se dé un trato digno
a los militares o combatientes que hayan resultado enfermos, heridos o
prisioneros.
El objetivo humanitario del DIH es la civilización del conflicto.
Este derecho tiene dos raíces: la primera de ellas es el derecho de Ginebra
que se plantea como propósito distinguir entre combatientes y no com-
batientes y asistir a las víctimas y a la población civil afectada; la segunda,
el derecho de La Haya, que pretende regular la conducción de las hostili-
dades y restringir la utilización de los métodos y medios de guerra.20 El
derecho internacional humanitario se constituye, por tanto, en una herra-
mienta indispensable para humanizar los conflictos entre los Estados, lo
mismo que los conflictos internos.
Sin embargo, como ya lo hemos mencionado, en las netwars ac-
tuales, así como en los conflictos de orden interno y extra-estatal, la vio-
lencia afecta de forma considerable a los civiles. Se ha presentado un
aumento significativo de las violaciones de los derechos humanos y, en
particular, del derecho internacional humanitario (DIH), representadas en
hechos de torturas, desplazamientos, asesinatos indiscriminados, viola-
ciones contra mujeres, reclutamiento de niños, utilización del secuestro
como instrumento de guerra y masacres. Se calcula que en los actuales
conflictos armados internos, alrededor del 90 por ciento de las muertes
causadas por la guerra son civiles.21
20
Alejandro Valencia Villa, La humanización de la guerra, Bogotá, Tercer Mundo Editores
y Ediciones Uniandes, 1992.
21
Desde el fin de la Guerra Fría, el aumento de las víctimas civiles producto de la
guerra ha sido evidente y muestra un cambio en torno a la forma de combatir,
poniendo de relieve el irrespeto por los tratados sobre el tema. Al respecto, el profesor
Marc Chernick señala: «A comienzos del siglo XX, internacionalmente, se calculaba
que las bajas de combatientes armados comprendían más o menos el 90% de todas
las muertes relacionadas con la guerra. Pero a principios del siglo XXI, a pesar del
desarrollo de un corpus de derechos humanos y del derecho internacional humanitario

33
El derecho internacional humanitario no es tenido en cuenta por

los nuevos protagonistas de la guerra. Los comportamientos que se en-
cuentran reglamentados por el DIH como la obligación de distinguir entre
combatiente y no combatiente o la prohibición del uso de minas antiper-
sona, el atentado contra monumentos históricos, y las violaciones a hom-
bres y mujeres, se han convertido en una táctica de guerra recurrente en el
escenario de la confrontación, ocasionando la degradación del conflicto.
El terrorismo se convierte en un medio permanente en las netwars y en los
conflictos internos.
La mayoría de los autores coinciden en identificar el terrorismo
a partir de dos características fundamentales: en primer lugar, la violencia
utilizada suele tener como objetivo a la población civil y en segundo
lugar, con ella se busca causar miedo y terror en el interior de toda la
sociedad. Estos elementos diferencian al terrorismo de otras manifesta-
ciones de guerra.22
El caso colombiano no escapa de esta dinámica de guerra. Desde
la década de 1980 ha persistido la violación reiterada y sistemática de los
derechos humanos de personas que son vistas como «colaboradores» o
«enemigos» por parte del Estado, de los paramilitares y de los grupos in-
surgentes. En este contexto, la población civil se ha convertido en objeto
de actos de violencia tan execrables como las masacres, los asesinatos se-
lectivos, la eliminación de movimientos políticos (como el caso de la Unión
Patriótica, UP), el desplazamiento y las desapariciones forzadas.
Aunque para el presente análisis resulte de suma importancia
observar que, al menos en el discurso, el conflicto armado interno que
vive el país conserva un componente político, que es reivindicado por los
grupos insurgentes Farc-EP y ELN, también es importante señalar que en
la práctica viene prevaleciendo la lógica militar y una economía de guerra
que se nutre de los secuestros, las extorsiones y el narcotráfico, métodos
que oscurecen los objetivos de transformación institucional, social y eco-
nómica que pretenden los actores insurgentes.
(Declaración Universal de los Derechos Humanos, Protocolo II de los convenios de

Ginebra, tratados que prohíben el genocidio, la tortura, la desaparición forzada, las
minas terrestres, el secuestro como instrumento de guerra y, más recientemente, el
establecimiento de una Corte Penal Internacional para juzgar crímenes de guerra y
crímenes de lesa humanidad), se estima que el 90% de las muertes relacionadas con
la guerra son de civiles no combatientes». Marc Chernek, Acuerdo posible. Solución
negociada al conflicto armado colombiano, Bogotá, Ediciones Aurora, p. 22.
22
Eduardo Pizarro Leongómez, op., cit., p. 134.

34
Del lado de las autodefensas, organizaciones vinculadas a grupos

terratenientes locales, al narcotráfico y a sectores políticos de las regiones
donde actúan, las violaciones al derecho internacional humanitario se
derivan del tipo lucha contrainsurgente que han desarrollado y cuyo obje-
tivo es el control territorial de zonas de producción de estupefacientes y
de tierras de producción agrícola. En dichos escenarios, estos grupos con-
sideran a la población civil como su principal enemigo, pues en la mayoría
de los casos la señalan de auxiliar a la guerrilla. Por este motivo a estos
grupos se atribuye el mayor número de masacres, asesinatos, ejecuciones
sumarias, torturas, abusos sexuales y desplazamientos ocurridos en el país.
Desde la segundad mitad de la década de 1980, la guerra en Co-
lombia ha venido adquiriendo una dinámica de degradación permanente,
producto del uso sistemático de actos de terrorismo que van en contravía
de las reglas del derecho humanitario. Esta lógica está unida al deseo de
controlar territorios y de eliminar cualquier tipo de oposición, destruyen-
do las «bases sociales» del enemigo.
Así, entre 1988 y el 2003, cerca de 33.000 personas fueron vícti-
mas de masacres, 70 por ciento de las cuales son atribuidas a los grupos
paramilitares. En el mismo período, se presentaron 12.398 asesinatos se-
lectivos, los cuales en su mayoría fueron realizados por los grupos de au-
todefensa. Se calcula que en el mismo lapso de tiempo cerca de dos millones
y medio de personas han sido desplazadas de sus hogares y zonas de
cultivo por razones relacionadas con el conflicto armado interno, la ma-
yoría motivadas por el temor a ser asesinadas a raíz de las amenazas del
paramilitarismo. El resultado del éxodo interno que ha vivido el país es el
despojo de cerca de cuatro millones de hectáreas a sus legítimos propieta-
rios y poseedores.
Hay que añadir a ello el uso de carros bomba, pipetas de gas y
minas antipersonal, que no discriminan a los combatientes de los no com-
batientes y, finalmente, el secuestro, que se ha convertido en un medio de
negociación y de obtención de recursos por parte de los actores armados,
particularmente de las Farc-EP. Sin embargo, el canje de secuestrados en
poder de las Farc-EP por presos de ese movimiento en las cárceles del país,
es la principal bandera que utiliza este grupo insurgente para promover
procesos de diálogo y negociación con los gobiernos de turno incluido, el
de Álvaro Uribe Vélez.
Estas prácticas recurrentes de los actores armados, han generado en
la sociedad un efecto de terror y pánico colectivo y son el motivo por el cual
hoy en día algunos ven en la política de seguridad del gobierno de Álvaro

35
Uribe Vélez una vía a la solución del conflicto, a lo que se suma la tendencia
de la sociedad a polarizarse como consecuencia de las acciones terroristas.
Por otra parte, en la medida en que los grupos armados al mar-
gen de la ley han necesitado incrementar sus rentas, con el objetivo de
sostener un aparato militar cada vez más robusto, han recurrido a nuevas
prácticas para obtener recursos, entre las que sobresalen la extorsión y la
producción y comercialización de cocaína.
En la actualidad, la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico
son objetivo prioritario de la agenda internacional, lo cual ubica a Colom-
bia en el centro del debate regional, en particular alrededor de la caracteri-
zación de los actores armados y de los efectos del conflicto sobre los países
vecinos, Norte América y Europa, ya sea por el tráfico de drogas, por el
fenómeno de los refugiados, por la crisis humanitaria que produce la gue-
rra interna, o por los escándalos de corrupción que traspasan las fronteras
y que están ligados a la venta de armas con destino a los actores armados.
Por lo anterior, se han generado continuos debates en torno al
significado del conflicto interno colombiano y al carácter de los grupos
armados, con el fin de establecer si el país enfrenta a una lucha contra el
terrorismo o a una lucha contrainsurgente. En estas discusiones hay quie-
nes tienden a catalogar a todos los actores armados como grupos terroris-
tas, y quienes procuran distinguirlos a partir de sus motivaciones y de sus
prácticas. Pero, dada la degradación de la guerra, la primera tendencia se
impone cada vez más.
Las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) se proclaman como
un grupo contrainsurgente amparado en una ideología de extrema dere-
cha. Sus métodos de acción han estado dirigidos contra la población civil,
que ha sido víctima de masacres, asesinatos selectivos, desplazamiento y
acciones tendientes al exterminio de partidos de izquierda como la Unión
Patriótica. Por esta razón, las AUC son consideradas una organización te-
rrorista.23
Por su parte, las Farc-EP y el ELN, a pesar de que su constitu-
ción en la década de 1960 estuvo inspirada en un pensamiento de iz-
quierda que promulgaba la transformación de las estructuras políticas,
sociales y económicas, y que, en un principio, operaban con la lógica de
la guerra de guerrillas, desde la última década del siglo XX han transfor-
mado sus métodos y han incrementado las acciones que involucran a la
población no combatiente con los carros bomba, las minas antipersona,
23
Eduardo Pizarro Leongómez, op. cit., p. 149.

36
el uso de cilindros de gas y el secuestro. El hecho de que estas organiza-

ciones combinen en la actualidad las acciones propias de la lucha guerri-
llera con acciones terroristas, hace que la distinción entre una organización
insurgente y una terrorista se vuelva difusa. Como consecuencia de este
tipo de prácticas, las guerrillas han venido perdiendo legitimidad, tanto
en el interior de la sociedad colombiana, como frente a la comunidad
internacional, de tal manera que con harta frecuencia son catalogadas
como terroristas.
FORMAS DE CONTROL DEL ORDEN PÚBLICO FRENTE

A LA AMENAZA: LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LA
NORMALIDAD APARENTE
Para enfrentar un conflicto interestatal, una confrontación interna o las
netwars, los Estados pueden establecer medidas de orden policivo o de
carácter excepcional, que tienen como propósito garantizar la seguridad y
restablecer el monopolio de la fuerza legítima dentro de su territorio. Ello
se obtiene con la adecuación de las instituciones encargadas del control
del orden público, es decir: las fuerzas armadas, la policía, el sistema peni-
tenciario, el derecho penal y las legislaciones especiales.
Cualesquiera que sean las medidas que desarrolle un gobierno,
resulta inevitable que los gobernados se vinculen al conflicto, bien por-
que son parte de la estrategia de guerra24, bien porque son víctimas o bien
porque la preparación para la guerra implica un elevado costo que termi-
na siendo asumido por la sociedad en su conjunto. Como señala Tilly:
La preparación de la guerra, especialmente a gran escala, involu-
cra a sus gobernantes, inevitablemente, en la extracción. Con ello
se crea una infraestructura de tributación, abastecimiento y admi-
nistración que exige su propio mantenimiento y que a menudo
aumenta más rápidamente que los ejércitos y marinas a los que
sirve; sus intereses y su poder limitan de modo considerable el
carácter y la intensidad de la actividad bélica que cualquier Estado
puede llevar a cabo.25
24
Para el caso colombiano desde el primer gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006) se
propuso la creación de una red de informantes de un millón de personas que, a
cambio de una recompensa, otorgarían información a los organismos de seguridad
para enfrentar a los grupos armados. Ver documento «Política de defensa y seguridad
democrática», en http//www.mindefensa.gov.co, consultar documento por buscador.
25
Charles Tilly, op. cit., p. 46.

37
Adicional a los tributos que se generan para costear el conflicto,

los Estados desarrollan nuevas legislaciones penales y castigos, que son
propios de la política criminal. De manera usual, los gobiernos deciden
incrementar medidas penales y/o establecer estados de excepción con el
objetivo de limitar o neutralizar las acciones militares de sus oponentes. El
castigo o la amenaza del castigo se convierten en elementos estratégicos de
los Estados para enfrentar las amenazas. Además, se desarrolla un impor-
tante dispositivo discursivo que se construye con el objetivo de legitimar
las medidas tomadas. Por esto, en los discursos de los entes oficiales y en
los medios de comunicación es recurrente el uso de términos como el de
«seguridad» y «enemigo», o de expresiones como «lucha contra el terroris-
mo» y «defensa de la democracia». En particular, la «democracia» se ha
convertido en la única forma dominante de Estado, de manera que un
gobierno no elegido democráticamente es considerado ilegítimo y trasgre-
sor del orden. Para David Garland, ese componente discursivo es insepa-
rable del ejercicio estrictamente punitivo:
Se considera el castigo como el procedimiento legal que sanciona
y condena a los transgresores del derecho penal, de acuerdo con
categorías y procedimientos legales específicos. Este proceso, com-
plejo y diferenciado, se conforma de procesos interrelacionados:
legislación, condena y sentencia, así como administración de san-
ciones. Involucra marcos discursivos de autoridad y condena, pro-
cesos rituales de imposición del castigo, un repertorio de sanciones
penales, instituciones y organismos para el cumplimiento de las
sanciones y una retórica de símbolos, figuras e imágenes por medio
de las cuales el proceso penal se representa ante los diversos es-
tratos de la sociedad.26
Las medidas de excepción y las adecuaciones legislativas perma-

nentes se constituyen en un orden jurídico que esconde un nuevo para-
digma de gobierno o de Estado, denominado por Agamben «estado de
excepción».27 En el ámbito del derecho público, las medidas de excep-
ción no son analizadas desde su paradigma discursivo ya que este pro-
blema se ha considerado de orden meramente político y no jurídico. Se
plantea que el estado de necesidad que justifica las medidas de emer-
gencia surgidas en el marco de una situación de conflicto, bien sea de
26
Garland, David, Castigo y sociedad moderna. Un estudio de teoría socia», México D.F.
Siglo veintiuno editores. 1999, p. 33.
27
Tesis expuesta por Giorgio Agamben en el libro Estado de excepción, Buenos Aires,
Adriana Hidalgo editora, 2003.

38
guerra civil o de guerra interestatal28, es una situación extralegal. En ese

sentido, las medidas de excepción que se establecen en el marco de un
problema de orden público son vistas como asuntos políticos y no como
concernientes al derecho público –orden legal–, postura bastante polé-
mica y que cuenta con muchos adeptos en el campo jurídico que preten-
den separar el derecho o la norma jurídica de lo político. Muchas de las
medidas legales que se desarrollan con base en la necesidad o la urgencia
frente a una amenaza están relacionadas con la libertad y la vida, y al
convertirse en permanentes terminan por afectar aquello que preten-
dían proteger, pues eliminan del ordenamiento importantes titularida-
des del hombre.29 En otras palabras, con las medidas de excepción o los
métodos de lucha contra el terrorismo se da una transformación del or-
den legal y se trasgrede el derecho público en sus principios fundamen-
tales de «libertad y vida».
El estado de excepción es contemplado en el ordenamiento ju-
rídico de los Estados modernos de diferentes modos. En Alemania reci-
be el nombre de «estado de necesidad»; en Italia y Francia, la doctrina lo
denomina «estado de urgencia» y «estado de sitio»; en Estados Unidos
recibe el nombre de «ley marcial» (martial law) y «poderes de emergencia»
(emergency powers). Esta figura se encuentra también en todos los orde-
namientos jurídicos de América Latina y ha sido denominada de dife-
rentes formas en los países de la región: «estado de sitio», «estado de
emergencia», «suspensión de garantías», «medidas prontas de seguridad»
y «facultades extraordinarias».
Los países de Occidente tienen algunos elementos en común
en lo concerniente a la instauración de los estados de excepción: por
ejemplo, corresponde a quien esté a la cabeza del poder ejecutivo pro-
clamar el estado de necesidad y a su vez existen dos tipos de control
frente a estas medidas, uno de orden legal que corresponde a la rama
judicial, y otro de orden político que compete al poder legislativo. Sin
embargo, en algunos países, el poder judicial o el legislativo pueden ejer-
28
Ver ibid., pp. 24 y ss.
29
Agamben señala la existencia de un totalitarismo moderno: «El totalitarismo moderno
puede ser definido, en este sentido, como la instauración, a través del estado de
excepción, de una guerra civil legal, que permite la eliminación física no sólo de los
adversarios políticos sino de categorías enteras de ciudadanos que por cualquier
razón resultan no integrables en el sistema político. Desde entonces, la creación
voluntaria de un estado de emergencia permanente (aunque no declarado en sentido
técnico) devino una de las prácticas esenciales de los Estado contemporáneos, aún
de aquellos así llamados democráticos». Ibid., p. 25.

39
cer un control mixto. Las medidas que se toman producen una suspen-
sión del ordenamiento jurídico o de las garantías constitucionales. Fi-
nalmente, existe la tendencia a extender las medidas de emergencia a
otros ámbitos: originariamente, se aplicaban en casos de guerra o de cri-
sis del orden público, pero hoy en día estas medidas se pueden aplicar
so pretexto de crisis económicas o ambientales.
Las medidas de excepción que el Estado pone en ación para
combatir al enemigo han desbordado la naturaleza clásica del poder del
ejecutivo, pues este tiene la capacidad de crear decretos con fuerza de ley
para controlar la situación de crisis, desarrollando estrategias que llevan
en la mayoría de los casos a limitar las garantías constitucionales y los
derechos fundamentales, como el debido proceso, la presunción de ino-
cencia, el control jurisdiccional y el principio de legalidad.
La creación y aplicación de disposiciones de excepción afectan el
régimen político democrático ya que con ellas la rama ejecutiva concentra
mayor poder, debilitando la institución parlamentaria y la independencia
del sistema judicial. Por esta razón, la aplicación de «estados de excep-
ción» o de procedimientos especiales de orden penal es cuestionada por
las organizaciones internacionales de derechos humanos que, a la luz del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacio-
nal humanitario, ven en este tipo de normas una excesiva concentración
del poder y una pérdida de garantías de la sociedad.
El derecho internacional público señala cuáles son los derechos y
las libertades fundamentales que pueden ser suspendidos en los estados
de excepción. Igualmente se han desarrollado una serie de convenios in-
ternacionales destinados a proteger a las personas y a regular situaciones
de guerra. El fin último de estas normatividades es el respeto a la vida y el
cumplimiento de los derechos humanos.
En conflictos armados la sociedad recurre al derecho internacio-
nal humanitario por cuanto esta normatividad regula situaciones como el
uso de armas, el trato que se debe dar a los combatientes y la distinción
entre combatientes y no combatientes. Esta normatividad, conocida como
derecho de Ginebra, se desarrolló a comienzos del siglo XX y ha evolucio-
nado hasta llegar a la constitución de los protocolos I y II de Ginebra.
Adicionalmente, existen los tratados internacionales de derechos huma-
nos y las normas jurídicas de orden interno desarrolladas por los Estados
democráticos de Occidente, que prevén la posibilidad de crear estatutos
especiales con el fin de superar situaciones que alteren el orden público y
castigar a los responsables de la alteración.

40
El derecho internacional humanitario, así como los pactos de

derechos humanos y el derecho penal internacional, son instrumentos
que tienen como fin contrarrestar el efecto de concentración del poder y la
defensa de los derechos fundamentales de los seres humanos, que son
actualmente considerados como atributos de la persona. Los Estados es-
tán en la obligación de respetar y hacer cumplir los tratados sobre dere-
chos humanos. Estas obligaciones se encuentran establecidas en los pactos,
tratados, convenciones y/o acuerdos de derechos humanos suscritos y ra-
tificados por los Estados.30 La obligación implica respetar y garantizar el
cumplimiento de los acuerdos, adoptar las medidas legislativas o de otro
carácter, necesarias para su realización y prevención, y adicionalmente, crear
los recursos eficaces para reparar el daño en caso de violación.
La legislación internacional en derechos humanos permite a los
Estados desarrollar medidas para restablecer el orden público frente a un
conflicto interno o externo, pero también establece unos límites a los go-
biernos que expidan estatutos especiales o medidas ordinarias. Estos lími-
tes se encuentran señalados en el Pacto internacional de derechos civiles y
políticos y en la Convención Americana sobre derechos humanos.
El Pacto internacional de derechos civiles y políticos, adoptado y
abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de
1966, señala en el artículo 4º que:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de
la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los
Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones
que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este
Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con
las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y
no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en moti-
vos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del dere-
cho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás
30
Daniel O´Donnell, «Introducción al derecho internacional de los derechos humanos»,
en Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional, Volumen I,
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, Bogotá, 2001, pp. 61 y ss.

41
Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario Ge-

neral de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación
haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspen-
sión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la
fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.31
El Pacto internacional de derechos civiles y políticos permite pues

que los Estados miembros desarrollen medidas para superar situaciones
de peligro, pero establece los siguientes límites: el deber de proteger el
derecho a la vida; la obligación de que nadie pueda ser sometido a tortu-
ras ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes; el principio de
legalidad que supone que nadie será condenado por actos u omisiones
que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho
nacional o internacional y, por último, la protección a la libertad de pen-
samiento.
Por otra parte, la Convención Americana sobre derechos huma-
nos o Pacto de San José de Costa Rica, suscrita en 1969, durante la Confe-
rencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, señala en
su artículo 27 que en caso de conflicto armado es permitida la suspensión
de garantías, posibilitando que el Estado adopte las medidas necesarias
para la superación de la guerra, siempre y cuando las medidas que se to-
men no sean incompatibles con las obligaciones que tienen los Estados
relacionadas con el derecho internacional de los derechos humanos o ten-
gan como resultado la discriminación. La disposición precedente no auto-
riza la suspensión de los derechos que son considerados como
intangibles.32
Al igual que el Pacto internacional de los derechos civiles y políti-
cos, la Convención Americana sobre derechos humanos permite la crea-
ción de medidas que suspendan algunas garantías pero establece la
31
Pacto internacional de derechos civiles y políticos, artículo 4º, 1966.
32
La Convención Americana protege expresamente los siguientes derechos: derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 3); derecho a la vida (art. 4); derecho
a la integridad personal (art. 5); prohibición de la esclavitud y servidumbre (art. 6);
principio de legalidad y de retroactividad (art. 9); libertad de conciencia y de religión
(art. 12); protección a la familia (art. 17); derecho al nombre (art. 18); derechos del
niño (art. 19); derecho a la nacionalidad (art. 20), y derechos políticos (art. 23). «Todo
Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente
a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de
la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión».

42
prohibición de suspender los derechos considerados como absolutos, los

cuales no admiten restricción alguna, como es el caso de las garantías consa-
gradas en el numeral 2 del artículo 27 de dicha Convención. Además, señala
que la vida, la prohibición de la esclavitud y el acceso a la justicia son dere-
chos absolutos sobre los cuales no existe posibilidad de restricción.
De otra parte, existen derechos que admiten restricciones, parti-
cularmente en situaciones de orden público o seguridad nacional. Se pue-
den restringir las libertades públicas como la libertad de expresión,
asociación, reunión y circulación. Sin embargo, en estos eventos los Esta-
dos deben aplicar el principio de legalidad33 y el principio de necesidad.34
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial y en el marco de la Gue-
rra Fría, los tratados sobre derechos humanos presentaron un importante
desarrollo e impulso. En el caso particular de los conflictos, estos promo-
vieron una nueva narrativa vinculada con reglas de derecho como el dere-
cho de Ginebra y con el fortalecimiento de instituciones nacionales e
internacionales que buscaban poner en práctica todo este esquema. En
América Latina, a partir de la década de 1980, pero particularmente en los
años noventa, con los procesos de democratización, el derecho interna-
cional público adquirió una mayor relevancia.
Sin embargo, en la actualidad, los conflictos armados han empe-
zado a tener nuevas dinámicas; la degradación de los conflictos internos y,
en particular, las llamadas netwars, y el uso cada vez más frecuente de actos
terroristas, han ocasionado que algunos gobiernos pongan en tela de jui-
cio los instrumentos internacionales de derechos humanos, al considerar
que estos no se ajustan a las nuevas guerras, ni a sus dinámicas terroristas.
Por ello, están promoviendo la idea de que en una situación de excepcio-
nalidad, las medidas que se tomen para proteger el orden interno, pue-
den estar por encima del ordenamiento internacional. Planteamiento que,
a pesar de tener adeptos, no ha logrado romper con los lineamientos bá-
sicos del discurso de los derechos humanos.35
33
El principio de legalidad obliga al Estado a señalar por medio de la ley las conductas
que se restringen, sin ir en contravía de los principios del derecho internacional de los
derechos humanos. El principio de necesidad exige que se constate una situación
real antes de declarar las medidas extraordinarias, es decir, la excepción debe estar
justificada en hechos que pongan en riesgo el régimen constitucional.
34
Daniel O’Donnell, op. cit., p. 80.
35
El hecho más sobresaliente en este aspecto ha sido el ataque que en el 2003 realizó
Estados Unidos, junto con Inglaterra y España, contra Iraq, al margen de las Naciones
Unidas, el cual constituyó una violación al derecho internacional.

43
En los momentos en que el orden público se declara transgredi-

do, el ejecutivo extiende su poder hacia los demás poderes del Estado,
con la proclamación del estado de excepción que le otorga plenas faculta-
des para decretar medidas con fuerza de ley. Otra estrategia del ejecutivo
es el desarrollo de políticas gubernamentales que, en la práctica, producen
el aumento del poder por medio del impulso de leyes permanentes o de
actos administrativos que promuevan un mayor control social.
El poder ejecutivo fundamenta las medidas de urgencia basado en
un hecho o una situación fáctica que debe ser evidenciada empíricamente.
Los gobiernos señalan como motivación para declarar la excepción la guerra
exterior, los conflictos internos o la calamidad económica. Aquello que fun-
damenta el estado de excepción es la idea de la legítima defensa del poder
constituido. Sin embargo, las medidas de urgencia traen como consecuencia
en muchos casos la no aplicación de aquello que, precisamente, justifica al
Estado moderno, esto es, la libertad y el respeto de los derechos humanos.
Cuando se establece el estado de excepción se presenta en la prác-
tica una suspensión, total o parcial, del derecho o del ordenamiento jurí-
dico, que afecta los principios sobre los cuales se constituyó el Estado
moderno. Las medidas que se establecen tienen como objetivo el control
de aquello que se proclamó al inicio de la modernidad, desvaneciéndose
inclusive la distinción entre lo público y lo privado. Sin embargo, la sutile-
za de la medida radica en el hecho de que la norma no desaparece; existe
un estado de ley en el cual esta no se aplica, pero permanece vigente.36 Al
mismo tiempo, le corresponde al poder ejecutivo establecer qué ordena-
miento jurídico deja vigente en un estado de excepción y qué norma jurí-
dica suspende, todo ello por medio de actos que tienen fuerza de ley, lo
cual trae como consecuencia una confusión entre los actos del poder eje-
cutivo y los del poder legislativo.37
En Colombia ha existido una larga tradición en el uso de medi-
das de excepción. En su historia reciente estas constituyen una situación
rutinaria desde 1949. Los gobiernos, amparados en el estado de sitio, crea-
ron innumerables medidas que restringieron la libertad y las garantías de-
mocráticas y civiles. De ahí que Colombia haya enfrentado constantes
cuestionamientos de la comunidad internacional por la aplicación de los
estados de excepción y el incumplimiento de los pactos internacionales
de derechos humanos.
36
Ver Giorgio Agamben, op. cit., p. 77.
37
Ibid., p. 80.

44
Durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), se

presentó uno de los hechos más sobresalientes de la historia colombiana
del siglo XX en la aplicación de medidas de excepción. Mediante la pro-
mulgación del Decreto extraordinario número 1923 del 6 de septiembre
de 1978, conocido como «Estatuto de Seguridad», que tenía como fin
fortalecer el control social, se tipificaron nuevos delitos, se aumentaron
las penas y se sometió a los particulares al juzgamiento por tribunales y
cortes marciales. Diversas ONG de derechos humanos, como Amnistía
Internacional, cuestionaron en su época dicho estatuto.
El Estatuto de Seguridad constituyó un conjunto de medidas apli-
cadas en lo fundamental contra dirigentes sociales, sindicalistas, académi-
cos y estudiantes.
Dicha ley emanada del poder ejecutivo, colocaba a la policía judi-
cial bajo la tutela militar y suspendía garantías ciudadanas del
Habeas Corpus y de inviolabilidad del domicilio, amparando una
serie de allanamientos militares a la residencia de cuanto intelec-
tual tuvo el infortunio de simpatizar con los rebeldes, pues la dis-
posición atribuyó al mando militar funciones de investigación,
seguimiento y juicio de civiles por delitos de orden público (...) Bajo
la legislación de emergencia de los años ochenta, cualquier opi-
nión política quedaba bajo sospecha, y el disenso y la protesta
social podían ser acusados de rebelión y asonada: toda oposición
podía ser condenada a la pena prevista en las disposiciones ordi-
narias, en búsqueda del unanimismo, destinadas a reprimir el
motín y la insurgencia.38
Sin embargo, es necesario establecer algunos matices que dife-

rencian el Estatuto de Seguridad del gobierno de Julio César Turbay Ayala
(1978-1982) y la Seguridad Democrática de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010).
El Estatuto de Seguridad de Turbay Ayala estaba enmarcado a ni-
vel mundial en el contexto social y político de la Guerra Fría y la lucha
contra el comunismo. Con respecto a América Latina, entre las décadas de
1950 y 1980, Estados Unidos promovió la llamada doctrina de la «seguri-
dad nacional», sobre la cual se constituyeron innumerables regímenes dic-
tatoriales y cierres de la democracia. Esta doctrina se basó en la idea de
combatir la amenaza comunista interior, para lo cual se buscaba eliminar a
los insurrectos y a aquellos que simpatizaran con la causa. La lucha fue
38
Comité permanente por la defensa de los derechos humanos, Derechos Humanos en
Colombia, veinticinco años, Bogotá, 2004, p. 15.

45
liderada por el aparato militar que, además de combatir las manifestacio-

nes comunistas de cualquier tipo, terminó por tomar todo el control del
Estado, so pretexto de salvarlo del caos.39 Muchos de estos procesos de
facto implantaron de manera recurrente la figura del estado de conmo-
ción o de excepción como instrumento para restringir las garantías legales
de la población. Este modelo altamente represivo e ilegítimo terminaría
con los llamados procesos de democratización ocurridos en Latinoaméri-
ca desde finales de la década de 1980.
Por otra parte, el contexto político en el cual tienen lugar el go-
bierno de Álvaro Uribe y la seguridad democrática se caracteriza por una
revitalización del discurso de la democracia liberal, basada en los princi-
pios de un Estado constitucional que ofrece la garantía del imperio de la
ley, cuyas autoridades son elegidas por medio del sufragio universal y con
una clara división de poderes. La amenaza que se combate en este caso es
aquella que atenta contra este modelo ya no ligado a un discurso antico-
munista, sino a la lucha contra el terrorismo. Para ello se pretende hacer
una analogía entre las acciones que se emprenden en las netwars y la vio-
lencia interna, estando con ello a tono con el principal aliado del gobier-
no de Uribe, Estados Unidos. Sin embargo, la seguridad democrática está
obligada a enmarcarse en los nuevos derroteros que se establecieron en
Colombia con la reforma constitucional de 1991, la cual establecería un
camino para poner fin al abuso del estado de excepción y robustecer los
principios del Estado constitucional.
La Constitución de 1991 quiso poner límites a la conmoción in-
terior y con ello evitar abusos del poder y violaciones de los derechos
humanos.40 Para ello, estableció límites temporales a los estados de ex-
cepción y un control político llevado a cabo por el Senado y otro de tipo
constitucional a cargo de la Corte Constitucional. De acuerdo con la Car-
ta, mediante la declaración de excepcionalidad al Gobierno se le conceden
las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la per-
39
Francisco Leal Buitrago, El oficio de la guerra. La Seguridad Nacional en Colombia,
Bogotá, Tercer Mundo editores, IEPRI, 1994, pp. 30 y ss.
40
El artículo 213 de la actual Carta Política señala: «En caso de grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de
Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de
noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales
requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.

46
turbación e impedir la extensión de sus efectos, y se le permite dictar de-

cretos legislativos, los cuales podrán suspender las leyes incompatibles
con el estado de conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público. La norma constitucional suprimió, de una
vez por todas, el juzgamiento de los civiles por tribunales castrenses.
Desde su creación en 1991 hasta la fecha, la figura de la conmoción
interior ha sido utilizada en cinco oportunidades por diferentes motivos.
Con el propósito de combatir a los grupos guerrilleros y a las
organizaciones del narcotráfico el gobierno de César Gaviria (1990-1994)
promulgó en dos ocasiones la conmoción interior (decretos 1155 de 1992
y 874 de 1994). Al amparo de esta figura se expidieron 43 decretos, que
tocaban temas relacionados con el control del orden público en aspectos
como: el procedimiento penal, el otorgamiento de funciones de policía
judicial a las fuerzas armadas, la restricción del uso de aparatos de comu-
nicación, el establecimiento de nuevos tributos, la promoción de la dela-
ción y la deserción de los integrantes de grupos al margen de la ley, la
restricción de la libertad provisional, la asunción de medidas para la pro-
tección de bienes que fueran afectados como producto de acciones terro-
ristas y de medidas para la atención de las víctimas de atentados. El
presidente Ernesto Samper (1994-1998) promulgó en dos ocasiones el
estado de conmoción. En este escenario se expidieron 23 decretos, entre
los cuales vale la pena resaltar el decreto 0717 del 18 de abril de 1996 que
estableció la creación de zonas especiales de orden público41, y se conce-
41
Decreto 0717 del 18 de abril de 1996. Artículo 1º. «Defínanse como zonas especiales
de orden público aquellas áreas geográficas en las que con el fin de restablecer la
seguridad y la convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de las organizaciones
criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o más de las medidas
excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de
las demás medidas que se hayan dictado con base en la conmoción y que se encuentren
vigentes. (...) Artículo 3º. Restríngese el derecho de circulación y residencia en las
zonas especiales de orden público a que se refiere el presente Decreto. La restricción
consiste en la limitación o prohibición del ejercicio de tal derecho mediante medidas
como toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización,
salvoconductos, inscripción en la Alcaldía, comunicación anticipada a ésta de
desplazamiento fuera de la cabecera municipal. En tal virtud, el Gobernador o los
Gobernadores correspondientes podrán dentro del territorio de su jurisdicción adoptar
directamente o a solicitud del Comandante Militar que ejerza el control operacional
en la zona la medida adecuada a las condiciones especiales de su territorio, señalando
las áreas geográficas, lugares, períodos de duración y vías de comunicación en que
se aplicarán tales medidas». Ver también el decreto 0900 de 1996, por el cual se
adoptan medidas tendientes a controlar la acción de las organizaciones criminales y
terroristas en las zonas especiales de orden público.

47
dieron importantes prerrogativas a las fuerzas armadas en temas como

aprehensión, registro, circulación, empadronamiento y comunicaciones.
Finalmente, en el primer mandato de Uribe Vélez, bajo la figura de la
conmoción interior se expidieron 18 decretos que atañen a aspectos re-
lacionados con la creación de nuevos impuestos, cambios al presupues-
to nacional, reformas al código de procedimiento penal y zonas de
rehabilitación.
En total, desde la Constitución de 1991 hasta el 2006, los gobier-
nos, amparados en la conmoción interior, han expedido 84 decretos, que
en su conjunto tocan aspectos tan diversos como el manejo de las finan-
zas, los impuestos, el código penal y de procedimiento penal, la libertad,
la movilización, la inviolabilidad de domicilio y demás derechos civiles.
Estas medidas en algún grado logran trastocar el ordenamiento jurídico
colombiano y afectar las libertades y derechos de los colombianos.
Durante los cuatro años del gobierno de Andrés Pastrana (1998-
2002), no se expidió ningún decreto de conmoción interior. Esta adminis-
tración intentó un proceso de negociación con el principal grupo guerrillero
del país, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP). Sin
embargo, dicho proceso se llevó a cabo sin pactar un cese al fuego, de
forma tal que en medio de los diálogos de paz las acciones militares por
parte de los grupos guerrilleros, de los paramilitares y de las fuerzas arma-
das se incrementaron, lo mismo que la capacidad militar de todas las par-
tes del conflicto. En definitiva, se buscó la paz armándose para la guerra.
Al finalizar dicho gobierno, los resultados del proceso fueron extremada-
mente negativos con respecto al objetivo de alcanzar la paz. En el contexto
del fracaso del proyecto de negociación política con la guerrilla, fue elegi-
do Álvaro Urbe Vélez como Presidente de la República para el período
2002-2006, quien en su campaña mantuvo un discurso de «guerra total»
contra la subversión.
Desde los primeros días de su gobierno, Uribe Vélez adoptó
medidas de excepción con el objetivo de enfrentar la situación de orden
público y fortalecer la llamada «Seguridad Democrática». En tal sentido,
declaró la conmoción interior mediante decreto legislativo 1837 de 2002,
prorrogando en dos ocasiones su vigencia, mediante los decretos 2555 de
2002 y 245 de 2003. En este escenario de excepción, se expidieron normas
que limitaron las libertades individuales, se impulsó la modificación del
sistema penal y se afectó el presupuesto nacional con destino al financia-
miento de la guerra. Cada uno de estos decretos llegó a conocimiento de
la Corte Constitucional, y el último de ellos no obtuvo el grado de consti-
tucionalidad (sentencia C-327-2003).

48
Bajo el modelo de estado de excepción, se genera una distinción

entre las normas de derecho, entendidas como el principio orientador del
ordenamiento jurídico, y las normas de realización del derecho, que son el
sistema de garantías que rodea el orden jurídico para asegurar su eficacia.
Esta misma distinción se da en el paradigma de seguridad. En los estados
de excepción, como en el modelo de seguridad, se valida el ordenamiento
jurídico suspendiendo temporalmente su eficacia. Agamben lo describe
como un estado dual, que permite a los gobernantes constituir una forma
de organización política que está por fuera del ordenamiento constitucio-
nal, pero amparada en el discurso de la conservación del Estado de dere-
cho como fin último. Lo anterior permite que los principios orientadores
que se encuentran en el ordenamiento interno y en el derecho internacio-
nal puedan ser ignorados.
De aquí un doble paradigma, que signa el campo del derecho con
una ambigüedad esencial: por una parte, una tendencia normati-
va en sentido estricto, que apunta a cristalizarse en un sistema
rígido de normas, cuya conexión con la vida es, sin embargo, pro-
blemática si no imposible (el estado perfecto de derecho, en el
cual todo se regula por normas); por otra parte, una tendencia
anómica que desemboca en el estado de excepción o en la idea
del soberano como ley viviente, en el cual una fuerza de ley, vacía
de norma, actúa como pura inclusión de la vida.42
En Europa y América Latina, la figura del estado de excepción se

utilizó principalmente como instrumento de represión contra sectores de
oposición, por parte de gobiernos autoritarios. Al finalizar el siglo XX, con
la revitalización del discurso de la democracia y los derechos humanos,
esta figura se encontraba deslegitimada. Sin embargo, el uso de medidas
justificadas en el estado de excepción fue sustituido por un nuevo discur-
so sustentado en el paradigma de la seguridad: «conforme a una tenden-
cia activa en todas las democracias occidentales, la declaración del estado
de excepción está siendo progresivamente sustituida por una generaliza-
ción sin precedentes del paradigma de seguridad como técnica normal de
gobierno»43. La técnica utilizada en este modelo, ya no responde a un
juicio de razones de urgencia o necesidad para restablecer el orden consti-
tucional violentado generalmente por causa de una guerra interna o ex-
traestatal, sino a un valor que nace con la modernidad y el cual se encuentra
estrechamente unido al valor de la libertad: ese valor es la seguridad.
42
Giorgio Agamben, op. cit., p. 135.
43
Ibid., p. 44.

49
Bajo el paradigma de la seguridad, el sistema de garantías se dilu-

ye para poder proteger un valor connatural o superior a la existencia del
ser, «su seguridad», es por ello que en este nuevo modelo existe un con-
senso favorable de los gobernados hacia las medidas que toman los go-
biernos y que en gran medida coartan y restringen los derechos
fundamentales.

Capítulo 2
Del Estado de garantías

al Estado de seguridad
L a filosofía política liberal individualista y la política económica liberal

fueron las bases sobre las cuales se fundó el Estado moderno. En este
contexto se promovieron los principios de libertad, propiedad privada y
libre mercado, que se erigieron en los pilares sobre los cuales se construyó
el sentido de la sociedad moderna. Una nación justa, según estas tenden-
cias, era aquella que protegía las libertades de los individuos y la propie-
dad privada, y que respetaba el libre cambio. El Estado tenía como función
mantener el nuevo orden social y para ello estableció medidas de control
social a través del sistema penal y policivo. Por otra parte, la política eco-
nómica liberal del laissez-faire exigía la no intervención del Estado en asun-
tos económicos. Se afirmaba que la buena marcha de la economía se lograría
espontáneamente impulsada por los intereses individuales. En sus comien-
zos, al Estado le correspondía intervenir únicamente en la defensa del te-
rritorio nacional, la creación de infraestructura, la administración de justicia
–con particular énfasis en asuntos relacionados con el control social–, y
garantizar el libre cambio entre los individuos.
Al Estado de derecho propio del siglo XIX le correspondió un
derecho liberal, el cual se fundó sobre dos metarrelatos: la libertad y la
propiedad. El primero de ellos tenía como referente de finales del siglo
XVIII dos textos: la Declaración de Virginia –Constitución de Estados Uni-
dos– de 1776 y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudada-
no de 1789, este último producto de la Revolución Francesa. Estos dos
textos se convirtieron en los pilares ideológicos que irrigaron el pensa-
miento político y constitucional del siglo XIX en el mundo occidental. En
la carta de Estados Unidos y en la Declaración de los Derechos del Hom-
bre y del Ciudadano se proclamó la igualdad jurídico-política de todos los
hombres y la promesa de la libertad individual, que se expresó en un
amplio catálogo de derechos individuales como el de expresión, moviliza-

52
ción, elección, asociación y la división de poderes. El segundo metarrela-

to, la propiedad privada, se concretó en el Código Civil napoleónico de
1804, que influyó en todos los sistemas normativos de la Europa conti-
nental y en América Latina gracias a la traducción que del mismo hiciera
Andrés Bello. El código civil, en cuanto norma jurídica, reguló la propie-
dad privada y las relaciones económicas entre los individuos y fue la ver-
dadera medida del nuevo orden económico.
El Estado liberal de derecho se fundaría sobre la ley, la triparti-
ción del poder y los derechos individuales. Estos elementos, en su con-
junto, establecerían una orientación política, social y económica al Estado
moderno e impondrían unos los límites al poder, en virtud de los cuales
este se diferenciaría de los Estados monárquicos o de corte personalista.
A lo ya expuesto, el profesor Ernst-Wolfgang Böckenförde en su
texto Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, agrega que la organi-
zación del Estado implicaba también el reconocimiento de
(...) los derechos básicos de la ciudadanía (la llamada ciudadanía
del Estado), tales como la libertad civil (protección de la libertad
personal, de fe, de conciencia, la libertad de prensa, la libertad de
movimiento y la libertad de contratación y adquisición), la igual-
dad jurídica y la garantía de la propiedad (adquirida); y junto a
ello, la independencia de los jueces (seguridad en la administra-
ción de justicia, tribunales de jurados), un gobierno constitucional
que responde al dominio de la ley, la existencia de una represen-
tación del pueblo y su participación en el poder legislativo.1
En las primeras décadas del siglo XX, el mundo occidental y Amé-

rica Latina en particular, presenciaron importantes movimientos sociales y
cambios de orden económico que ocasionaron la transformación del Es-
tado. En América Latina, la Revolución Mexicana de 1910 representó el
principal movimiento que reivindicaba significativos derechos sociales en
la región. Posteriormente, se desarrollarían acontecimientos como la Re-
volución Rusa de 1917 y la crisis económica de 1929, que hicieron necesa-
rias reformas constitucionales y legales por medio de las cuales se
reconocieron derechos sociales y se promovió la creación del Estado bene-
factor. Las principales conquistas jurídicas y sociales concernieron a los
trabajadores, quienes lograron reconocimientos como el derecho a la huel-
ga, a la asociación y a la seguridad social, la garantía de la educación básica
y la asistencia pública en salud. De esta manera, los derechos civiles y polí-
1
Ernst-Wolfgang Böckenförde, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia,
Madrid, Editorial Trotta, 2000, p. 20.

53
DEL ESTADO DE GARANTÍAS AL ESTADO DE SEGURIDAD
ticos consagrados en el siglo XIX se complementarían con la idea de dere-

chos sociales que implicaban una mayor intervención del Estado por me-
dio de la política económica y social.
Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, y con el propó-
sito de prevenir la aparición de regímenes totalitarios similares al nazismo
y al fascismo, se promovió el desarrollo del Estado constitucional. Con
este nuevo modelo se buscaba reforzar los límites del poder estatal, para
lo cual se hizo especial énfasis en el valor de las cartas constitucionales, de
tal forma que se promovieron como verdaderas guías de la sociedad y de
la política. También se creó el sistema de Naciones Unidas, en virtud del
cual se promovieron tratados internacionales que pretendieron ser la ex-
presión de un propósito común de respeto y cumplimiento de los dere-
chos individuales y de los derechos económicos, sociales y culturales, y
que fueron ratificados por la mayoría de los Estados. Finalmente, las cons-
tituciones establecieron un importante sistema de garantías que serían las
herramientas con las cuales los individuos podrían hacer respetar sus de-
rechos, armonizar la sociedad y evitar el exceso de poder. A finales del
siglo XX, el constitucionalismo recogió esta tendencia de derechos y liber-
tades junto a las necesidades materiales, incorporando en las constitucio-
nes un amplio catálogo de derechos y garantías de tipo individual, lo mismo
que de corte social, económico y cultural. De otra parte, los tratados inter-
nacionales suscritos por los Estados fueron incorporados a los ordena-
mientos jurídicos internos.
Sin embargo, este modelo que venía orientando la dinámica po-
lítica y social en los países, se enfrentó a un nuevo escenario surgido de la
recomposición política que tuvo lugar a partir del fin de la Guerra Fría y en
virtud de la llamada «lucha contra el terrorismo» a una escala global. El
nuevo orden mundial le ha dado un carácter prioritario a este tipo de
lucha, privilegiando discursivamente la seguridad sobre el sistema de ga-
rantías jurídicas que se construyeron a lo largo de los siglos XIX y XX, y
que son el fundamento del Estado constitucional. Lo anterior está gene-
rando un modelo de Estado que conduce al detrimento de las garantías
individuales y a la aparición de una situación de excepción que tiende a la
promoción de un Estado de corte autoritario, en contravía del sistema de
garantías creado para el cumplimiento de los derechos. En este capítulo
nos ocuparemos precisamente del cambio de paradigma del modelo de
garantías al modelo de seguridad que acompaña a la actual política econó-
mica y social de las naciones contemporáneas.
Para abordar este tema, hemos estructurado el capítulo en tres
partes: en primer lugar, expondremos las características de lo que se ha

54
denominado el sistema de garantías. En segundo lugar, analizaremos el

nuevo modelo de carácter jurídico-político que promueve un orden de
excepción, a partir del discurso de la seguridad y en detrimento del garan-
tismo jurídico. Finalmente, abordaremos el modelo de seguridad del go-
bierno de Álvaro Uribe, denominado Política de Seguridad Democrática,
que se legitima a partir del discurso global de la lucha contra el terrorismo.
EL ESTADO MODERNO Y EL GARANTISMO JURÍDICO

A lo largo de su evolución, el Estado moderno se ha caracterizado por
establecer una separación de poderes y un control jurídico que permitan
el cumplimiento de los derechos. Así mismo, en el curso de la historia de
la modernidad, se ha producido un incremento considerable de titulari-
dades, particularmente en el campo de los derechos humanos, los cuales
han sido expresados en los ordenamientos jurídicos internos y en los
numerosos tratados que en el ámbito del derecho internacional público
se han propiciado, especialmente desde las Naciones Unidas.
Ahora bien, en lo concerniente a la relación entre la libertad indi-
vidual y el poder ejecutivo, el Estado constitucional promueve la necesi-
dad de imponer unos límites a este último, con el fin de evitar abusos en
el ejercicio del poder y de obstaculizar la aparición de regímenes totalita-
rios. Para lograr este propósito, se estableció un sistema de garantías y de
procedimientos incorporados en las cartas constitucionales. Este sistema
busca robustecer el nuevo modelo de Estado constitucional contemporá-
neo y proteger a los individuos de eventuales abusos.
Las garantías y los procedimientos formales –señala Ernst-Wolfgang
Böckenförde– son precisamente lo que ampara y protege la liber-
tad individual y social, en tanto son un medio de defensa frente a
los ataques que se dirigen directamente contra los individuos y los
grupos sociales en nombre de contenidos materiales, o de su-
puestos valores, establecidos o interiorizados como algo absolu-
to; se revelan pues, como instituciones de la libertad, que tienen
poco que ver con el formalismo o incluso el positivismo. La supre-
sión de la libertad en los regímenes totalitarios no comienza nun-
ca con un respeto escrupuloso a las garantías formales y los
procedimientos, sino más bien con su quebrantamiento en nom-
bre de un derecho material y pre-positivo superior, ya sea este el
de la ‘religión verdadera’, el de la ‘comunidad popular de miem-
bros de la misma especie’ o el del ‘proletariado’.2
2
Ibid., p. 42.

55
El modelo garantista se encuentra íntimamente vinculado al sis-

tema jurídico y político del Estado moderno y, de una u otra manera, ha
evolucionado con el mismo. En términos generales, podemos señalar que
el garantismo jurídico consiste en el desarrollo de un sistema de princi-
pios, normas, procedimientos e instituciones jurídicas, que tienen como
función sujetar los poderes públicos a la ley y, con ello, evitar la concentra-
ción de poder y el autoritarismo de Estado, de tal manera que el sistema
de garantías establece límites y controles al poder, particularmente al eje-
cutivo.
Los antecedentes del garantismo, que tiene un valor supremo en
el Estado constitucional, se remontan al siglo XIX. En un primer momen-
to, en el período decimonónico, se consagró en el interior del Estado de
derecho un sistema de garantías diseñado para tutelar los derechos indivi-
duales de libertad. Este modelo estaba sustentado sobre el principio de
legalidad y el hábeas corpus. Posteriormente, en el marco del Estado social
de derecho, se construyó un nuevo sentido del derecho y del papel del
Estado con el cual se complementaban los principios de legalidad y há-
beas corpus con otros instrumentos que hicieran posible el cumplimiento
de los derechos sociales. En particular, estos nuevos mecanismos estaban
relacionados con la libertad y la protección de asociación. Por último, en
el modelo constitucionalista, el sistema de garantías adquirió su máxima
expresión al incorporar como norma constitucional los tratados interna-
cionales de derechos humanos, ampliando con ello el rango de protec-
ción y la tutela de los derechos por medio de la justicia constitucional y de
los demás tribunales de justicia, que se convirtieron en los garantes de los
derechos de los ciudadanos y de las personas.
Vale la pena aquí profundizar sobre el principio de legalidad, pri-
mer eslabón del sistema de garantías. Con él se pretendía establecer clara-
mente los límites del Estado en el manejo de la desviación social o del
control social. Por medio de la legalidad, se obligó al poder a señalar,
mediante la ley, las penas que serían aplicadas en caso de que se presenta-
se una conducta desviada para, de esta forma, evitar la arbitrariedad del
ejecutivo y de los jueces. Bajo el axioma «nullu crimen, nulla poena sine
praevia lege» (ningún crimen, ninguna pena sin ley previa), se sometió al
juez a la aplicación de la ley, y al legislador a la construcción de un ordena-
miento jurídico que estableciera con anticipación los procedimientos y las
penas que deberían imponerse. El principio de legalidad establece una
separación entre los intereses políticos y las concepciones morales, dán-
dole al legislador la función de crear la norma jurídica, y a los ciudadanos,
la garantía de protección de su libertad. Como se puede ver, en su origen,

56
el principio de legalidad se encontraba vinculado al sistema penal –dere-

cho positivo–, pero en el siglo XX se trasladó a un ámbito más amplio,
ligado a la protección de los derechos individuales y sociales. Pasó a ser,
por tanto, un elemento constitutivo del Estado de derecho, el cual impo-
ne límites formales y sustanciales al poder que emana del Estado.
Con el fin de la Segunda Guerra Mundial, a mediados del siglo
XX, se promueve la creación de una serie de instituciones de carácter
internacional –la principal de las cuales es la Organización de las Na-
ciones Unidas, ONU (1945)–, entre cuyos objetivos se encuentra ga-
rantizar y tutelar el respeto de los derechos humanos, en particular los
derechos civiles y políticos, por parte de los Estados miembros. Poste-
riormente, en 1968, en el marco de la Conferencia sobre Derechos
Humanos en Teherán, se incorporan los derechos sociales y culturales
como parte de los derechos humanos. Estas titularidades, tanto indivi-
duales como sociales, harán parte de la agenda del derecho internacio-
nal3 y del derecho interno en los Estados constitucionales. En esta etapa,
el garantismo jurídico se complementa con instituciones de naturaleza
internacional, en particular aquellas pertenecientes al sistema de Na-
ciones Unidas, lo mismo que de carácter regional como la Corte Intera-
mericana o, más recientemente, de orden universal como la Corte Penal
Internacional. Adicionalmente, aparecerán con un importante prota-
gonismo, tanto en la esfera nacional como en la internacional, las orga-
nizaciones no gubernamentales (ONG). Todos estos nuevos escenarios
comparten un lenguaje común en torno a la promoción, la defensa y el
cumplimiento de los derechos, así como la vigilancia de sus garantías
por parte de los Estados.
El modelo de Estado constitucional se desarrolló en Europa a
finales de la Segunda Guerra Mundial, pero en el ámbito latinoamericano
tendría su expresión con las reformas constitucionales realizadas a lo largo
de la década de 1990. En el Estado constitucional, la validez de la norma
jurídica se da no solo por el adecuado desarrollo procedimental para su
creación, sino porque, además, esta debe contar con la adecuación a los
principios sustanciales señalados en la constitución y en los tratados in-
ternacionales. Esto es lo que, en últimas, limita al poder legislativo y da un
nuevo sentido al positivismo jurídico.
3
Para profundizar sobre la agenda internacional, particularmente en lo relacionado
con el derecho internacional público, ver Rajagopal Balakrishnan, El derecho
internacional desde abajo. El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del
Tercer Mundo, Bogotá, Ilsa, 2005.

57
En efecto, el sistema de las normas sobre la producción de nor-

mas –habitualmente establecido en nuestros ordenamientos con
rango constitucional–, no se compone sólo de normas formales
sobre la competencia y sobre los procedimientos de formación de
las leyes. Incluye también normas sustanciales como el principio
de igualdad y los derechos fundamentales, que de modo diverso
limitan y vinculan el poder legislativo excluyendo o imponiéndole
determinados contenidos. Así, una norma –por ejemplo, una ley
que viola el principio constitucional de igualdad– por más que ten-
ga existencia formal o vigencia, puede muy bien ser inválida y como
tal susceptible de anulación por contraste con una norma sustan-
cial sobre su producción.4
El modelo garantista adquirió enorme peso en todos los ordena-

mientos jurídicos de Occidente. Este dinamismo es el resultado de una
compleja composición entre el positivismo jurídico, el derecho constitu-
cional y el derecho internacional de los derechos humanos. El resultado
de esta combinación es la constitución de vínculos jurídicos formales y
sustanciales, nacionales e internacionales, en el sistema de legalidad. En la
actualidad, todos los Estados de Occidente cuentan en sus sistemas nor-
mativos con principios y valores construidos a partir del escenario de los
derechos humanos. Este rasgo pudo observarse recientemente en las re-
formas constitucionales que se dieron en América Latina a lo largo de la
década de 1990, pues todas ellas otorgaron a los derechos humanos y al
sistema de garantías un lugar central de sus cartas políticas.
Los derechos fundamentales, precisamente porque están igual-
mente garantizados para todos y sustraídos a la disponibilidad
del mercado y de la política, forman la esfera de lo indecidible que
y de lo indecidible que no; y actúan como factores no sólo de legi-
timación sino también y, sobre todo, como factores de deslegiti-
mación de las decisiones y de las no-decisiones.5
Como resultado de este nuevo sentido de garantismo, los pode-

res en el Estado constitucional de derecho se encuentran limitados por los
principios de los derechos fundamentales, los cuales han sido el producto
de un debate político internacional y que fueron recogidos en la Declara-
ción Universal de Derechos Humanos, proferida por la ONU en 1948, y el
Pacto sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, de
este mismo organismo.
4
Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías, Madrid, Editorial Trota, 2002, p. 21.
5
Ibid., p. 24.

58
La ampliación de titularidades en el contexto internacional y na-

cional ha suscitado nuevas discusiones sobre los derechos humanos, en
particular sobre los derechos civiles y políticos y su relación con los dere-
chos económicos, sociales y culturales. Alrededor del tema han emergido
diferentes posiciones con respecto al grado de relación existente entre los
diferentes pactos de derechos humanos y su nivel de exigibilidad por vía
jurídica. Algunos sectores consideran que los derechos civiles y políticos
son derechos fundamentales, lo cual conduce a su exigibilidad jurídica
inmediata, pues son de obligatorio cumplimiento en todo momento y
lugar, y el juez debe hacerlos cumplir y respetar como derechos funda-
mentales; mientras que los derechos sociales son de orden prestacional y
programático, y, por tanto, no son exigibles por vía judicial, sino que su
cumplimiento está sujeto al desarrollo de las políticas públicas de los go-
bernantes. Desde nuestra perspectiva, sin embargo, prevalece el enfoque
de la interdependencia, la indivisibilidad y la universalidad de los dere-
chos, de tal manera que entendemos los derechos humanos, tanto los
civiles y políticos como los económicos y sociales, como derechos funda-
mentales. En el actual orden constitucional, las garantías jurisdiccionales
tienen como función permitir la exigibilidad de cualquier derecho, sin
importar su denominación.6
LA APARICIÓN DEL MODELO DE SEGURIDAD

Como ya se señaló, la Guerra Fría implicó el enfrentamiento de las dos
superpotencias de la segunda posguerra: Estados Unidos (EE.UU.) y la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviética (URSS), con el propósito de
imponer, a escala global, su modelo económico, político y social. En ese
enfrentamiento, la seguridad se perfiló como una estrategia de corte mili-
tar respaldada en la acumulación de armas nucleares y el desarrollo de alta
tecnología de guerra por parte de las superpotencias. Por otra parte, en el
interior de los demás Estados durante el período de la Guerra Fría primó
una concepción de seguridad ligada a lo militar y al control territorial, la
cual estaría en manos de las fuerzas armadas.
6
Existe una bibliografía numerosa sobre la relación entre los derechos civiles y políticos
y los derechos económicos, sociales y culturales y su grado de exigibilidad por vía
judicial. Al respecto, ver Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos sociales
como derechos exigibles, Madrid, Editorial Trotta, 2002. Rodolfo Arango, El concepto
de los derechos sociales fundamentales, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia,
Editorial Legis. Herreño, Libardo, ¿Todo o nada? Principio de integralidad y derechos
sociales, Textos de la colección Aquí y Ahora, Bogotá, Ilsa, 2008.

59
A partir de la década de 1990, ha emergido con fuerza creciente

un nuevo modelo de seguridad, que ha dado lugar al surgimiento de di-
versos matices y comprensiones del problema. En primer lugar, la seguri-
dad se entiende como la lucha contra el terrorismo global y las nuevas
formas de confrontación que se dan a partir de las netwars o guerras asimé-
tricas. En segundo lugar, se la ha comprendido como una necesidad de la
sociedad misma, ante el incremento del temor cotidiano de las personas,
que deben enfrentar el aumento de la delincuencia juvenil, el deterioro de
las normas de convivencia y el incremento de los delitos contra el patri-
monio.7 En tercer lugar, se ha tematizado el asunto de la seguridad huma-
na, con la cual se buscaría promover el vínculo entre la protección y el
bienestar material de las personas y su libertad8. Por último, se ha pensa-
do la seguridad como un componente discursivo que construye nuevos
enemigos y temores en el seno de la sociedad.9 Las nuevas dimensiones
del concepto de seguridad desbordan el plano exclusivamente militar y
territorial, y abren un espectro más amplio, cuyo centro de interés desde
lo discursivo es la protección del individuo frente a las diversas amenazas
y riesgos que puedan afectarlo.
A partir de estos cuatro componentes se han creado en varios paí-
ses de Occidente leyes que son presentadas como un medio o instrumento
para la realización plena de las libertades públicas y para garantizar la demo-
cracia frente a la amenaza de enemigos internos o externos. Paradójicamen-
te, la reglamentación construida a partir de la imagen de la seguridad es criticada
por obstruir considerablemente la realización de los derechos fundamenta-
7
Este trabajo se referirá a las medidas que se adoptan en el plano legal con el objetivo
de garantizar la seguridad. Sin embargo, existen otras medidas que requerirían un
profundo análisis como es el caso de las empresas de vigilancia.
8
La seguridad humana ha sido colocada como propuesta por parte del PNUD en su
informe sobre el desarrollo humano de 1994. Esta propuesta establece un vínculo
entre el desarrollo, el bienestar y la seguridad de las personas. Al respecto ver el
artículo del profesor Karlos Pérez de Armiño, «Seguridad humana: el cruce entre la
seguridad y el desarrollo», en De los derechos y la seguridad humana, de todos o de
nadie, Bilbao, PTM, pp. 19-27.
9
Ese temor se representa de diversas maneras y se construye con múltiples retóricas.
Según Hobsbawn, los ciudadanos del Norte han «sido inundados por una oleada
retórica política que nos habla de los desconocidos pero terribles peligros que pueden
llegar del extranjero (la histeria de las armas de destrucción masiva), de la guerra
contra el terror y de la defensa de nuestra forma de vida frente a unos enemigos
externos mal definidos y sus elementos terroristas, infiltrados en el interior de nuestras
sociedades. Se trata de una retórica concebida más para poner la piel de gallina a
los ciudadanos que para contribuir a combatir el terror…». Eric Hobsbawm, op. cit.,
p. 168.

60
les y las libertades individuales reconocidas en los pactos internacionales de

derechos humanos y en las propias constituciones.
Las leyes promulgadas en el marco del nuevo modelo de seguri-
dad limitan las garantías individuales, pues otorgan importantes prerroga-
tivas a las autoridades de policía en el momento de proceder a la privación
de libertad, las capturas, los allanamientos y la interceptación de comuni-
caciones; intervención que, de otra parte, termina por debilitar la indepen-
dencia del poder judicial. La mayoría de estas legislaciones no prevén un
sistema de garantías efectivas contra las violaciones de los derechos a la
libertad y a la seguridad personal, lo cual, de alguna manera, va en contra-
vía del principio de legalidad construido por el Estado moderno.
El Estado constitucional de derecho se erige sobre dos elemen-
tos: el principio de división de poderes y la soberanía de la ley. Esta estruc-
tura tiene como fin limitar el poder del soberano y dotar al ciudadano de
las garantías de derecho que le permiten ejercer su libertad. El Estado debe
respetar el sistema democrático, evitar que se lesionen las libertades y dar
satisfacción a los derechos sociales. En cuanto al manejo del orden públi-
co y del control social, existen unos límites reconocidos en los tratados
internacionales de derechos humanos e incorporados en los ordenamien-
tos internos de los países. En general, se establece que cualquier ley de
control social debe respetar los principios de la libertad, debido proceso,
hábeas corpus, doble instancia y defensa técnica. El sistema jurídico está
constituido precisamente para proteger las libertades y aplicar las garantías
procesales propias del Estado constitucional de derecho.
El modelo de garantías se constituyó en un elemento primordial
de los Estados de Occidente e imperó al menos de manera formal en los
países de Europa y América hasta finales del siglo XX. Obviamente, el mo-
delo presentó diversos grados de aplicación y períodos de desconocimiento
del mismo. Basta mencionar los gobiernos de corte fascista y nazista que
tuvieron lugar en Alemania e Italia, así como los períodos de dictadura
militar y los gobiernos autocráticos y represivos en América Latina durante
las décadas comprendidas entre 1960 y 1980. Sin embargo, a pesar de las
situaciones de excepcionalidad, los principios garantistas prevalecieron en
el discurso político y se revitalizaron a nivel universal con la creación del
sistema de Naciones Unidas. Con el fin de la Guerra Fría, este hecho pro-
dujo un auge del sistema democrático y de los principios garantistas que
rigen el Estado de derecho, particularmente en los países de América Lati-
na y de Europa oriental.
El derecho penal, como escenario de control social y de represión,
comenzó a tener un giro en la década de 1960, cambio que se dio de mane-

61
ra paralela a la crisis del Estado benefactor.10 Aparecieron entonces discursos

que propendían por una transformación del sistema penal, se empezó a
promover la idea de combatir el riesgo o la amenaza, las funciones de la
resocialización y la rehabilitación de la pena fueron puestos en duda y, fi-
nalmente, se comenzó a cuestionar la importancia de las garantías legales,
las cuales tenían como sustento el respeto a la persona humana y a la vida,
la unión entre legalidad y libertad y el acatamiento a los derechos humanos.
Este cambio se intensificó en la década de 1990 tanto en Europa como en
Estados Unidos, donde las nuevas propuestas de la política criminal empe-
zaron a propender por castigos más severos, a involucrar análisis económi-
cos, y a caracterizarse por la excepcionalidad penal y la tolerancia cero.11
Las nuevas propuestas de política criminal contarían con el apo-
yo de los ciudadanos de las grandes urbes, temerosos ante el incremento
de la delincuencia común y la amenaza del terrorismo internacional. En
ese escenario de miedo se propició la «tolerancia cero»12 que propendía
por un incremento en la fuerza policial y la persecución a la delincuencia
común, aumentando las penas y las medidas punitivas para los delitos
leves. Adicionalmente, las nuevas propuestas de política criminal coinci-
dieron con el tema de la lucha contra el terrorismo. La «tolerancia cero»
empezó a extenderse hacia cualquier forma de violencia, de manera que el
uso de la violencia justificado políticamente o como parte de la acción
política (combinación de formas de lucha), sería en adelante calificado,
por parte de los Estados y de diversos organismos internacionales, como
una acción terrorista .
Paradójicamente, pese al buen momento que atravesaba el dis-
curso de la democracia y del Estado de derecho a finales del siglo XX, estos
10
Con respecto al vínculo existente entre la crisis de Estado benefactor y el giro de la
política penal por una más represiva y menos garantista, ver Iñaki Rivera Beiras,
«Forma-Estado, mercado de trabajo y sistema penal («nuevas» racionalidades punitivas
y posibles escenarios penales)», en Mitologías y discursos sobre el castigo. Historia del
presente y posibles escenarios, Barcelona, Anthropos, 2004, pp. 287-305.
11
Para el caso de las nuevas tendencias acerca del castigo en Estados Unidos, se puede
observar la presencia de tres escuelas que desde diferentes enfoques y perspectivas
teóricas promueven una transformación del ordenamiento jurídico penal; estas escuelas
son: just desert, law and economics y new penology. Para una rápida compresión de
estas corrientes, ver Diego Zysman Quirós, «El castigo penal en Estados Unidos.
Teorías, discursos y racionalidades punitivas del presente», en Mitologías y discursos
sobre el castigo. Historias del presente y posibles escenarios, Barcelona Anthropos,
2004, pp. 251-285.
12
Los antecedentes de la «tolerancia cero» se encuentran en el año de 1993, en la
ciudad de Nueva York, con la posesión del alcalde Rudolph Giuliani.

62
postulados han sido fuertemente cuestionados. En la nueva agenda inter-

nacional, el terrorismo es el nuevo actor que debe ser combatido y para
ello, se asume como herramienta una política criminal más represiva. Esto
ha motivado, de una parte, que el discurso internacional reciente promue-
va la utilización de cualquier medio para combatir al enemigo y, de otra,
que la idea de seguridad comience a prevalecer sobre el sentido de liber-
tad. Ambas variables traen como consecuencia que el modelo garantista
comience a ser desplazado por el modelo de seguridad.
El actual modelo de seguridad rompe con el paradigma construi-
do por el Estado liberal de derecho, caracterizado por la creación de un
sistema jurídico que otorgaba mucha importancia a los principios de li-
bertad, igualdad, legalidad y seguridad jurídica, preceptos protegidos por
un amplio sistema de garantías jurídicas. El modelo garantista se quiebra
cuando aparecen regímenes que desarrollan sistemas represivos limitando
o desconociendo el sistema de garantías mediante la puesta en marcha de
mecanismos de excepción, la creación de regulaciones especiales, la im-
plantación de modelos de control social que le restan toda eficacia a los
principios garantistas o el desconocimiento del derecho internacional pú-
blico. Una última característica del modelo de seguridad vigente es la am-
pliación de la intervención y el control social por parte de los órganos de
seguridad y de policía al amparo de políticas preventivas y de la declara-
ción de situaciones de «riesgo».
El «riesgo» constituye un elemento del discurso que permea el
ámbito de la teoría social y de la criminología. Se parte del supuesto de
que existen situaciones de peligro que afectan a todos los miembros de la
sociedad y, con base en ello, se sostiene que la mejor manera de prevenir
la amenaza consiste en dotar de nuevas técnicas de vigilancia y control a la
policía (sistemas de monitoreo) y de herramientas jurídicas como la de-
tención preventiva o administrativa, el incremento de penas y el aumento
del número de cárceles. El argumento del riesgo o la amenaza otorga una
gran discrecionalidad a la fuerza pública y permite el desarrollo de accio-
nes que vulneran los derechos y las garantías de los individuos.
En la agenda actual de Occidente, el tema de la seguridad viene
ocupando los primeros renglones en los diseños de políticas jurídicas.
Los países buscan incorporar en acuerdos internacionales y en los siste-
mas legales nuevas medidas con las cuales combatir el terrorismo y garan-
tizar la seguridad.
Frente a esta política, algunos sectores plantean que es necesario
establecer claramente una frontera que permita garantizar la seguridad sin

63
que la libertad y los derechos humanos sean sacrificados o restringidos

más allá de lo razonable. Sin embargo, la cuestión es más compleja: la
política de seguridad es un modelo concomitante con una ideología de
corte neoconservador, en confrontación con el modelo constitucional y
garantista, lo que genera una nueva situación de excepcionalidad perma-
nente con implicaciones profundas sobre la libertad, los derechos de las
personas, el sistema jurídico y los grupos sociales de oposición.
Los órdenes legales especiales construidos desde el

concepto de seguridad
Sin duda, el acontecimiento contemporáneo que ha transformado el or-
den político y jurídico mundial fue el que tuvo lugar el 11 de septiembre
de 2001. Hasta ese momento, las medidas que se habían desarrollado
para combatir el terrorismo a nivel internacional se encaminaban princi-
palmente a la cooperación judicial y policial, por lo que generalmente se
proponía fortalecer los sistemas de intercambio de información y de inte-
ligencia y atacar puntos centrales de las organizaciones criminales y, parti-
cularmente, sus fuentes de financiación. En este esquema no se ponían en
cuestión los límites que el sistema de Naciones Unidas había establecido
para los países, ni el ordenamiento jurídico internacional de los derechos
humanos.
Después de los atentados ocurridos en Nueva York el 11 de sep-
tiembre de 2001, se dio un giro estratégico: Estados Unidos comenzó a
promover un discurso orientado hacia la seguridad pública y nacional, y
una respuesta de corte militar para enfrentar el terrorismo. Así mismo, se
establecieron medidas que restringen los derechos fundamentales, con-
trariando los tratados internacionales de derechos humanos. Muchas de
estas medidas han sido adoptadas por varios Estados de Europa y América
Latina, pero el uso indiscriminado de las mismas ha llevado al abuso del
poder y a prácticas contrarias a los principios del Estado constitucional.
Muchas veces las medidas adoptadas para combatir el terrorismo
son aplicadas para restringir las libertades públicas, para enfrentar a la
oposición política o social y, en algunos casos, para promover situaciones
de discriminación, particularmente contra los inmigrantes, en un contexto
donde el incremento de la xenofobia se ampara en la defensa de la identi-
dad cultural. En Estados Unidos la estigmatización de la población negra y
en Europa la xenofobia contra los inmigrantes han contribuido a señalar a
estos grupos como los causantes de la inseguridad social, y como conse-
cuencia, sobre ellos ha recaído el sistema punitivo; lo que se pone de

64
manifiesto con el incremento considerable de estos sectores de la socie-

dad en el sistema carcelario.13
Este proceso de estigmatización de los grupos sociales de negros,
inmigrantes y opositores se agudizó con los atentados a las Torres Geme-
las en septiembre del 2001.
Después del 11 de septiembre –señala Adreu-Guzmán– en nu-
merosos países, las condiciones de algunos grupos humanos se
debilitaron y con frecuencia, se han enfrentado con diversas difi-
cultades o se han visto afectados por medidas tomadas en la lu-
cha antiterrorista. Los defensores de derechos humanos, los
inmigrantes, los solicitantes de asilo, y los refugiados, los miem-
bros de minorías religiosas y étnicas, los militantes políticos y los
periodistas, pertenecen a estas categorías de grupos.14
A nivel mundial, el modelo de la seguridad se viene imponiendo

por encima del modelo garantista. La nueva política de seguridad tiene las
siguientes características: En primer lugar, intensifica el control social por
parte del Estado al aumentar las normas represivas y las funciones de vigi-
lancia. En segundo lugar, profundiza la ingerencia de los organismos de
seguridad del Estado en la sociedad por medio de medidas preventivas para
controlar situaciones de riesgo.15 En tercer lugar, limita la acción de la ad-
ministración de justicia y en algunos lugares promueve la creación de cor-
tes especiales o tribunales militares de justicia, medida que afecta la
separación de los poderes.16 En cuarto lugar, restringe el Estado de dere-
cho, particularmente con el debilitamiento del sistema garantista y del
derecho de defensa, al señalar excepciones al hábeas corpus o impedir la
defensa técnica. Finalmente, en él prevalece la acción militar y represiva
sobre la investigativa.
Uno de los aspectos de mayor relevancia en el actual modelo de
seguridad tiene que ver con la puesta en marcha de medidas preventivas,
que adquieren con el paso del tiempo mayor importancia en el ejercicio
13
Al respecto ver Loïc Wacquant, «Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos
del milenio», Capítulos 4 y 5, Buenos Aires, Manantial, 2005.
14
Federico Andreu-Guzmán, Terrorismo y derechos humanos: nuevos retos y viejos peligros,
Germany, Internacional Commission of Jurists, 2003, p. 17.
15
El aumento de normas de control y medidas preventivas es la base de la política de
seguridad del estado Español con la creación de la Ley Orgánica 1/1992 sobre
Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC).
16
Este caso se presenta en Egipto. Ver «Observaciones finales del Comité de Derechos
Humanos: Egipto», documento de naciones Unidas CCPR-CO-76-EGY.

65
del control social, por encima de los sistemas de sanción desarrollados

por el derecho penal tradicional. En el modelo anterior, para llegar a ser
castigado, el presunto infractor era sometido a un proceso caracterizado
por la existencia de principios que garantizaban su transparencia.17 En cam-
bio, el modelo de seguridad desarrolla nuevas medidas que se van a unir
a las formas tradicionales de intervención arbitraria; se aumenta la vigilan-
cia y el control en aspectos como el tratamiento de datos con carácter
personal, las medidas de ingerencia en la vida privada, la detención pre-
ventiva, el monitoreo por medio de cámaras y la extradición.
Uno de los pilares del modelo de seguridad es la implantación de
medidas de prevención y el aumento de penas por delitos leves a partir de
situaciones que el Estado considera de riesgo para la sociedad. Bajo este
modelo, se da mayor autonomía a los cuerpos de policía o a los organis-
mos de investigación judicial y de seguridad. Esta autonomía desemboca
en el desconocimiento de los derechos, las libertades y garantías funda-
mentales de los ciudadanos. Lo anterior sucede de manera impune, por-
que las medidas de prevención no llegan a la judicialización, con lo cual se
evita el control del juez, quien es el encargado de aplicar las medidas ga-
rantistas.18 Al limitar o suprimir el papel del juez y la independencia judi-
cial, se limita el Estado de derecho, ya que principios como el derecho de
defensa, legalidad de los delitos y las penas, la doble instancia, la no retro-
actividad de la ley y la prohibición de analogía no son tenidos en conside-
ración.19
Seguridad y terrorismo: el campo normativo

internacional para combatir el terrorismo
A nivel internacional, diversas organizaciones de orden mundial como las
Naciones Unidas, y de orden regional como la Organización de Estados
Americanos, el Consejo de Seguridad de la Unión Europea y la Organiza-
17
Los principios más importantes del sistema penal son: legalidad, debido proceso,
defensa técnica, hábeas corpus, doble instancia y juicio imparcial.
18
En el caso latinoamericano, el poder judicial tiene un nivel bajo de independencia.
Ver Germán Burgos, «¿Qué se entiende hoy por independencia judicial? Algunos
elementos conceptuales» en Independencia judicial en América Latina. ¿De quién?
¿Para qué? ¿Cómo?, Bogotá, Ilsa, 2003.
19
Tras la guerra contra Afganistán, Estados Unidos decidió llevar a su base militar
enclavada en Guantánamo, Cuba, a prisioneros de la «guerra contra el terrorismo».
Estos prisioneros no tienen posibilidad de defensa alguna ante ningún tribunal o
corte norteamericana o internacional.

66
ción de la Conferencia Islámica (OCI), entre otras, asumieron o promo-

vieron medidas para enfrentar el terrorismo.
Si bien es cierto que todo Estado tiene el derecho de crear medi-
das de excepción para combatir el terrorismo (como se mostró en el pri-
mer capítulo), estas medidas deben estar en concordancia con los principios
del Estado de derecho, del derecho internacional de los derechos huma-
nos y del derecho internacional humanitario. La ONU ha sido enfática en
señalar los límites del Estado para combatir el terrorismo, pero también
ha acordado herramientas para dotar a los Estados miembros de estrate-
gias para atacarlo y prevenirlo. La principal medida ha sido la Resolución
1373 de 2001 del Consejo de Seguridad.
Dicha resolución está orientada a la creación de disposiciones
dirigidas a atacar las fuentes de financiación al terrorismo y aprobar una
normatividad que lo tipifique. Además, prohíbe a los Estados miembros
apoyar a personas o entidades que estén implicadas en acciones terroris-
tas. Se hace especial énfasis en el desarrollo de medidas de cooperación en
materia de asistencia, ayuda judicial, administrativa y policial e intercam-
bio de información, así como en la obligación de denegar el asilo a quie-
nes financien o cometan actos terroristas.20 Sin embargo, esta resolución
tiene importantes vacíos. Uno de los principales es la ausencia de una
definición clara del concepto «terrorismo», con lo cual muchos países tipi-
fican actos lícitos o legítimos como actos terroristas21, criminalizando con
ello la protesta social o limitando el ejercicio normal de la oposición. De
igual manera, bajo el amparo de esta medida, Estados Unidos atacó a Afga-
nistán, so pretexto de que ese país protegía a terroristas; esta acción trajo
consigo la adopción de la llamada «legítima defensa preventiva», con la
cual cualquier país se puede arrogar el derecho de atacar a otro, sobre el
supuesto de estar en riesgo su seguridad. Colombia ha sido, después de
Estados Unidos, el segundo país en violar la soberanía de otro Estado
amparada en la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU, el
primero de marzo de 2008, cuando bombardeó un campamento de las
Farc ubicado en territorio ecuatoriano, dando muerte a ‘Raúl Reyes’.
En efecto, uno de los aspectos que más preocupa en todo este
proceso es la difícil definición del concepto «terrorismo» o de apoyo al
terrorismo. La mayoría de las naciones tipifican este concepto «sin mucha
20
Federico Andreu-Guzmán, op. cit., p. 192.
21
Es el caso de los movimientos que luchan contra la dominación colonial, la ocupación
extranjera o los regímenes racistas, luchas que se dan en ejercicio del derecho de
libre determinación de los pueblos.

67
precisión» lo cual abre el camino al ejercicio de actos arbitrarios por parte

de los gobiernos. Al estar apoyados en un concepto abierto, las medidas
adoptadas por los Estados tienden a restringir los derechos civiles y políti-
cos, y en ocasiones pueden estar dirigidas contra comunidades en resis-
tencia o grupos de oposición, lo cual, a la postre, conduce a debilitar los
principios fundantes del Estado democrático de derecho. Con el fin de
controlar las medidas arbitrarias, en diciembre de 2002, las Naciones Uni-
das adoptaron la Resolución 57-219 de «Protección de los derechos hu-
manos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo», en
la que se hizo un llamado al respeto de estos derechos y de las libertades
individuales, características del Estado de derecho. Incluso, en respuesta al
terrorismo o al temor al terrorismo, la Resolución señala que las medidas
que se tomen deben estar en armonía con todo el sistema internacional
de los derechos, del derecho de los refugiados, del derecho internacional
humanitario y, en particular, con el artículo 4 del Pacto Internacional de
los Derechos Humanos que establece una protección especial a un grupo
de derechos que no pueden ser derogables ni limitados, ni siquiera en
una situación de excepción. Nos referimos a principios como la legalidad
en materia penal, la libertad de pensamiento, de conciencia y de opinión,
y la prohibición de la tortura y la esclavitud. En la Resolución 57-219, la
ONU compromete al Secretario de la Organización y al alto comisionado
de Naciones Unidas para los Derechos Humanos a realizar informes pe-
riódicos que den cuenta de su aplicación y cumplimiento.
Otras instancias han tomado similares determinaciones. Así, el
Consejo de la Unión Europea, en junio de 2002, adoptó la Decisión-mar-
co del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo. En esta disposición se
instituyen dos conceptos importantes: «infracción terrorista» y «grupo te-
rrorista». La infracción terrorista es definida de la siguiente forma:
(…) actos intencionados tipificados como delitos según los respec-
tivos derechos nacionales que, por su naturaleza o por su contex-
to, puedan lesionar gravemente a una población, obligar
indebidamente a los poderes públicos o a una organización inter-
nacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo, o desestabi-
lizar gravemente o destruir las estructuras fundamentales políticas,
constitucionales, económicas o sociales de un país o de una orga-
nización internacional.22
La misma decisión tipifica como «grupo terrorista» a la «organiza-

ción estructurada de más de dos personas, establecida durante cierto pe-
22
Artículo 1 de la Decisión-marco del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo.

68
ríodo de tiempo, que actúa de manera concertada con el fin de cometer

delitos de terrorismo».23
No solo la Unión Europea se preocupó por generar nuevos mar-
cos normativos en la lucha contra el terrorismo, producto de los atenta-
dos ocurridos el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos de América.
En otras regiones del mundo se expidieron numerosas disposiciones con
el fin de adoptar medidas de protección contra el terrorismo, como se
ilustra a continuación:
TABLA 1
Instituciones y medidas que se tomaron en la lucha
contra el terrorismo en los años 2001 y 2002
Institución Medidas
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas Resolución 1373 de 2001
Organización de Estados Americanos (OEA) Convención Interamericana contra el terrorismo
(junio de 2002)
Organización para la Seguridad y la Plan de acción para luchar contra el
Cooperación en Europa (OSCE) terrorismo (diciembre de 2001)
Carta de la OSCE sobre la prevención del
terrorismo y lucha contra ese fenómeno
Unión Europea Decisión-marco del consejo de la Unión
Europea sobre la lucha contra el terrorismo
(13 de junio de 2002)
Conferencia africana sobre el terrorismo Declaración contra el terrorismo
(Octubre de 2001)
Organización de la Conferencia Declaración y plan de acción de Kuala Lumpur
Islámica (OCI) sobre el terrorismo internacional
(abril de 2002)
Fuente: Tabla realizada a partir de los datos de diversos artículos del libro Las políticas de seguridad y sus implicaciones para la región andina,
Varios autores, Bogotá, Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, 2005.
A pesar de los esfuerzos de las diferentes instituciones de orden

multilateral por evitar los abusos en las medidas que se toman en la lucha
contra el terrorismo y por mantener como límite el marco internacional de
los derechos humanos, Estados Unidos ha persistido en construir su pro-
pia agenda articulada en torno a tres aspectos: en primer lugar, la idea
según la cual Estados Unidos tiene el deber moral de liderar la cruzada
mundial en la lucha contra el terrorismo. Segundo, la consideración de
que la lucha contra el terrorismo es un problema prioritariamente de or-
den nacional y no multilateral. Por último, la promoción de medidas mi-
23
Artículo 2 de la Decisión-marco del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo.

69
litares de orden preventivo más que de cooperación en información y apoyo

de la investigación.24 Este modelo desconoce o debilita instancias de or-
den multilateral como la ONU y coloca en un plano secundario el discur-
so de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
En términos generales, el modelo de seguridad adaptado por Es-
tados Unidos, so pretexto de combatir el terrorismo, se impone como
modelo hegemónico a partir de los atentados del 11 de septiembre de
2001 y comienza a ser asumido por otros países. El principal reparo que se
hace al modelo de seguridad es su primacía sobre las garantías y los dere-
chos humanos, con lo cual se aumenta el poder del Estado y en particular
de los gobiernos de turno. También se reprocha la vaguedad de las defini-
ciones del concepto de terrorismo, que permite su uso arbitrario por parte
de los Estados; en particular, resulta preocupante la instrumentalización
legal de este concepto contra los movimientos sociales y políticos de opo-
sición. De ahí la necesidad de que las normas que se expidan para comba-
tir el terrorismo se sometan a los principios y pactos internacionales de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario, así como a
los principios del derecho penal y al control jurisdiccional.
El modelo de seguridad en América Latina

Después de la Segunda Guerra Mundial, el modelo de seguridad se con-
centró en la lucha contra una amenaza exterior representada por el bloque
comunista. En ese contexto, los países desarrollaron modelos de defensa
en los cuales aplicaron el concepto de «seguridad nacional». En 1947 se
firmó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que tenía
como objetivo la defensa regional. Se concebía que un ataque contra un
Estado de la región se entendería como un ataque a todos los demás Esta-
dos miembros de la OEA. En los países de la región, la noción de «seguri-
dad nacional» fue utilizada por los gobiernos autoritarios y las dictaduras
que surgieron en Latinoamérica durante las décadas de 1960 al 1980, para
combatir a los enemigos internos. Sus ataques se dirigieron contra parti-
dos de izquierda, movimientos sociales, organizaciones estudiantiles y
cualquier persona que cuestionara las formas autoritarias. Las dictaduras
militares de este período utilizaron medios como la tortura, la desapari-
ción forzada, la eliminación selectiva, la clausura de partidos políticos, las
24
Silvia Mantilla y Fernando Núñez, «La nueva doctrina de seguridad de Bush y sus
implicaciones en la región andina», en Las políticas de seguridad y sus implicaciones
para la región andina, Bogotá, Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Políticas
y Relaciones Internacionales, 2005, p. 9.

70
masacres y la violencia sexual, entre otras, ocasionando con ello innume-

rables violaciones a los derechos humanos.
A finales de la década de los ochenta y principios de los noventa,
se produjo el fin de las dictaduras y de los regímenes autoritarios en la re-
gión. La agenda de estos países se centró entonces principalmente en la
transformación del Estado, la democratización y la inserción de las econo-
mías nacionales en el mercado global. En este contexto, se desarrolló un
nuevo discurso en torno al modelo de seguridad. Para la última década del
siglo XX, el punto principal en materia de seguridad era el fomento de la
cooperación interamericana en materia de información; este nuevo sentido
de la seguridad se ajustaba a las recientes transformaciones, en particular a la
idea de democratización y libre comercio. La amenaza tenía que ver con
dimensiones que superaban los temas de orden interno y de conflicto entre
Estados. Los nuevos temas abarcaban aspectos económicos, políticos y so-
ciales, es decir, el fortalecimiento de la democracia como condición de esta-
bilidad política y económica, la lucha contra el crimen organizado, el tráfico
de drogas y su influencia en la seguridad, la reducción de la pobreza y el
apoyo en materia de información contra el tráfico de armas.
La Organización de Estados Americanos (OEA), en su condición
de organismo regional, quiso tener un papel central en la región en cuan-
to al tema de la seguridad. La institución otorgó a este problema en su
mandato25 un lugar prioritario entre los puntos por desarrollar. Este se
convirtió en el principal argumento de la institución para incidir en políti-
cas relacionadas con el fenómeno. A esto se sumó la creación, en 1991, de
la Comisión de Seguridad Hemisférica, una de las primeras tareas que con-
dujeron a la OEA a dialogar con la nueva agenda de seguridad. Pese a que
la Comisión tenía dentro de sus objetivos promover la cooperación de
información entre los países de la región, el papel del organismo en mate-
ria de seguridad ha sido intrascendente, fundamentalmente por la inter-
vención unilateral de Estados Unidos en los problemas internos26 o
regionales de América, con lo cual se han hecho nugatorios los intentos de
aquella por construir un acuerdo común sobre el tema.
25
Sobre el mandato de la OEA ver Carta de constitución, el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca y el Pacto de Bogotá. www.OAS.org/documentos
26
Estados Unidos tiene una larga historia de intervenciones directas en los asuntos
internos de los países de Latinoamérica, que data del siglo XIX con la célebre doctrina
Monroe de 1823. Amparado en esta doctrina, este país ha realizado intervenciones
militares directas en 14 países de América Latina. Ver Guenther W. Roppel, Estados
Unidos. Intervenciones del poder imperial en cuarenta países del mundo, Bogotá,
Ediciones Aurora, 2005, pp. 25-83.

71
Estados Unidos, que ha liderado la agenda de seguridad desde

los atentados del 11 de septiembre de 2001, ha promovido una estrategia
basada en la prevención frente a las amenazas. Esta política está vinculada
con un fuerte componente militar y un nuevo discurso que desconoce o
limita la aplicación de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario. Sin embargo, a pesar del alto grado de intervención del país
del Norte en el tema de la seguridad hemisférica, los Estados latinoameri-
canos no han estado ausentes del debate sobre la seguridad, desde la re-
valorización considerable de que fue objeto después del 11 de septiembre
de 2001. Este acontecimiento generó una discusión global sobre el con-
cepto y las estrategias de seguridad que deben ser adoptadas frente a ame-
nazas que ponen en riesgo la estabilidad política, social y económica de
un país. Para el caso de América Latina, la diversidad de sus condiciones
políticas y sociales ha llevado a que los Estados adopten diferentes medi-
das de seguridad, que responden principalmente a las necesidades nacio-
nales o subregionales.
En los primeros años del siglo XXI, se presentó nuevamente un
giro en el sentido y orientación de los temas de seguridad: reapareció el
concepto de la «seguridad nacional» en la agenda de los países de la re-
gión, unido al concepto de terrorismo. En la actualidad los conceptos de
«seguridad nacional» y «terrorismo» están ligados a conflictos de diversa
naturaleza. Por un lado, se encuentran los problemas políticos entre Esta-
dos, que pueden repercutir en la región (por ejemplo, en el caso de las
tensiones entre Colombia y Venezuela); por otro lado, se hallan los con-
flictos interestatales aún no resueltos (por ejemplo, sobre la frontera entre
Bolivia y Chile); existen también las amenazas de carácter transnacional
ligadas al terrorismo internacional (México, Argentina, Brasil); finalmente,
la aplicación del concepto de seguridad a los conflictos armados de orden
interno y a los problemas sociales que puedan existir en diversos países de
la región (Colombia, Venezuela, Ecuador, Bolivia y Perú).
La respuesta de los países latinoamericanos frente a esta agenda
es diferente, pues las acciones en materia de seguridad se encuentran liga-
das al tipo de conflicto prevaleciente en lo intraestatal, interestatal o trans-
nacional. Los conflictos intraestales o internos de orden político o militar
adquieren mayor relevancia y son ubicados como problemas de seguridad
regional. En esta lógica encajan los problemas que existen, específicamen-
te, entre los países del área andina: Colombia, Venezuela, Bolivia y Ecua-
dor. En cambio, los países de rango medio como Brasil, Argentina, México
o Chile, se insertan en una lógica de orden global en la cual se privilegian
las alianzas de orden económico y político para alcanzar un protagonismo
internacional, como sucedió en el caso del Mercosur.
72
En relación con la Organización de Estados Americanos, el conse-

jo permanente de la organización emitió el 21 de septiembre de 2001 una
resolución para el «Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para
prevenir, combatir y eliminar el terrorismo».27 Más adelante, en el 2002, se
promulgó la «Convención interamericana contra el terrorismo». En esta
no se establece una definición del fenómeno, sino que se adoptan una
serie de convenciones aprobadas por las Naciones Unidas que hacen refe-
rencia al tema. Igualmente, en la misma se hace énfasis en la necesidad de
respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales. Sin embar-
go, estas medidas se subordinan o inaplican dependiendo de la política
prevalente de Estados Unidos, de los intereses particulares de cada Estado
o de la agenda de las diferentes subregiones del continente.
A continuación presentamos el escenario de las subregiones y los
temas de seguridad que son desarrollados en América Latina, dependien-
do del tipo de conflicto y de los actores presentes en estos.
TABLA 2
Subregiones de América Latina, temas de seguridad y tipos de
conflicto
Región y tipo Actores Temas de Acuerdos Escenarios de discusión
de conflicto responsables interés en regionales de regional sobre el tema de
de la seguridad materia de cooperación seguridad
Fuerzas seguridad
Región Andina armadas y de Tráfico de Compromiso ·
Conferencia de Ministros
policía drogas, de Lima de la de Defensa. Inició en 1995
responsables de inestabilidad Comunidad
la seguridad política Andina de
Fuerzas Naciones (2002)
Cono Sur policiales Terrorismo Zona de Paz del ·Consejo permanente de la
locales transnacional, Mercosur, OEA
Fuerzas tráfico de armas Bolivia y Chile
de destrucción (1999). ·Comisión de Seguridad
masiva, desarme Hemisférica del consejo
nuclear permanente de la
Organización de los
México y policiales Tráfico de Tratado-marco
Estados Americanos, OEA
Centro América locales drogas y de de seguridad
armas, democrática de
migración, Centro América
pobreza, (1995)
violencia y
corrupción
Fuente: Tabla realizada a partir de los datos obtenidos del texto La seguridad regional en las Américas. Enfoques críticos y conceptos alternativos,
Varios autores, Bogotá, Fescol, Cerec, 2003.
27
RC. 23-RES-1-01 de la OEA.

73
El modelo de seguridad desarrollado en América Latina tiene dife-

rentes matices ya que la agenda responde a lógicas tanto internacionales
como internas. Por un lado, existen intereses trasnacionales como la lucha
contra el narcotráfico, el tráfico de armas, la migración y el desarme nuclear.
Por otro lado, se encuentran las necesidades propias de los países, como la
inestabilidad institucional, la pobreza, la violencia y la corrupción. De tal
manera que se presentan dos niveles que deben tenerse en cuenta para
tratar el tema de la seguridad: el plano internacional y el plano interno. A
nivel internacional prevalecen los discursos que tienden a la cooperación
multilateral tanto en información como en operaciones policivas conjun-
tas, acuerdos que están dirigidos a contrarrestar las rutas de comercio ilegal
y a desarticular las redes de narcotraficantes y comerciantes ilegales interna-
cionales. En el ámbito interno, las estrategias para poner en marcha acciones
de seguridad pueden variar y afectar de distinta forma tanto a las organiza-
ciones delincuenciales como a los movimientos y organizaciones sociales a
los cuales se intenta deslegitimar o desmovilizar acusándolos de terrorismo.
EL MODELO DE SEGURIDAD EN COLOMBIA

Colombia evidencia en la actualidad un retroceso en su sistema de garan-
tías constitucionales y de derecho, como producto del modelo de lucha
contra los grupos armados no estatales, implantado en el gobierno de
Álvaro Uribe Vélez (2002-2004). Este gobierno ha sostenido la tesis de
que en el país no existe un conflicto armado interno, sino unos grupos
terroristas que atentan contra la democracia. Con este argumento ha puesto
en primer plano la lucha antiterrorista como objetivo de Estado, colocán-
dose a tono con el lenguaje internacional. Con el tiempo se ha desarrolla-
do un modelo que privilegia la solución militar y que constriñe las garantías
constitucionales so pretexto de la «seguridad democrática». En este esce-
nario, la Corte Constitucional, en algunos momentos, ha desempeñado
un papel importante en la defensa de las garantías y los derechos demo-
cráticos. Sin embargo, como se verá más adelante, el modelo impuesto
por Álvaro Uribe ha prevalecido.
La Corte Constitucional colombiana y su posición

frente a la seguridad nacional y al orden público
Entre 1940 y 1990 Colombia permaneció de manera casi ininterrumpida
bajo la figura de «estado de sitio», lo cual ocasionó una enorme concen-
tración del poder en manos de la rama ejecutiva en el control del Estado.

74
La Constitución de 1991 buscó limitar el poder excesivo del ejecutivo en

lo relacionado con los temas de seguridad nacional y de orden público,
para lo cual se propuso establecer un marco constitucional que señalara
de forma clara los límites relacionados con estos aspectos. Se trataba de
superar los excesos del régimen jurídico-político que se presentaron antes
de la nueva Carta y que habían significado el cierre de la democracia co-
lombiana durante más de cuatro décadas.
Los principales aspectos que la Carta Política consagra en rela-
ción con este tema hacen referencia al tratamiento de los Estados de ex-
cepción; la independencia de la administración de justicia, incluida la Fiscalía
General de la Nación; el establecimiento de límites a las Fuerzas Armadas;
el fortalecimiento de las garantías constitucionales en lo relacionado con
la protección de los derechos humanos fundamentales; el reconocimien-
to de los tratados internacionales, en particular aquellos vinculados con
los derechos y libertades de las personas, como el Pacto internacional de
derechos civiles y políticos y la Convención americana sobre derechos
humanos, los cuales señalan de manera clara los límites de los Estados en
períodos de excepción con respecto a los derechos.
En consonancia con la Carta Política, la Corte Constitucional ha
señalado como uno de sus pilares la efectiva protección de los derechos
humanos, con particular énfasis en los derechos fundamentales, los cua-
les, por su trascendencia en el escenario de los derechos individuales, re-
quieren de protección especial. Desde sus orígenes, la Corte Constitucional
ha señalado insistentemente que los principios y valores de la Constitu-
ción deben tener un profundo contenido material, en particular los dere-
chos fundamentales. Con esto se pretende que los valores constitucionales
no queden en mera retórica y, por el contrario, tengan cumplimiento efec-
tivo y prevalezcan sobre el resto del ordenamiento legal.28
La Constitución de 1991, busca la instauración de un régimen
político democrático y pluralista. Para cumplir con este propósito, se pro-
movió la creación de un Estado constitucional. Sin embargo, a pesar de
los cambios institucionales, en Colombia existe un sector de la clase polí-
tica y económica reticente a este modelo, y que ha mostrado un interés
permanente por retornar a los viejos cauces de la concentración del poder
en cabeza del presidente y la limitación de las libertades y los derechos, so
pretexto de mantener el orden público. De esta manera, se ha buscado la
construcción de un sistema legal que restrinja derechos, bien sea a partir
28
Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992. Magistrado ponente Ciro Angarita,
pp. 12 y ss.

75
de la aplicación de la figura de estado de conmoción interior, que se ha

vuelto tan recurrente como el antiguo estado de sitio de la constitución
anterior, bien a través de reformas al texto constitucional o mediante el
uso indebido de la normatividad vigente.
Frente a lo anterior, la Corte Constitucional ha proferido algunas
sentencias que tienen como finalidad evitar el abuso del poder y el retor-
no al viejo modelo de excepción que se mantuvo en el país desde la déca-
da de 1940 hasta la Constitución de 1991. En este aspecto vale la pena
resaltar dos sentencias: la C-251 de 2002 que hace referencia a la demanda
de inconstitucionalidad de la Ley 684 de 2001 presentada en el gobierno
de Andrés Pastrana (1998-2002), y la sentencia C-816 de 2004, que decla-
ró inexequible el acto legislativo 02 de 2003 para enfrentar el terrorismo,
presentado en el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006).
Las anteriores propuestas fueron presentadas en el marco del re-
crudecimiento de la guerra interna, pues la Ley 684 de 2001 fue resultado
del gobierno de Andrés Pastrana y la fallida negociación con las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP). De otro lado, el acto
legislativo 002 de 2003 está inscrito en el escenario de lucha frontal contra
el terrorismo, propuesta que le dio el triunfo en las elecciones para el
período 2002-2006 al presidente Álvaro Uribe Vélez.
Ley 684 de 2001, gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002)

La Ley 684 de 2001, propuesta al final del mandato del presidente Andrés
Pastrana (1998-2002) después del fracaso de los diálogos de paz entre el
gobierno y las Farc, pretendía regular el manejo del orden público y tenía
como trasfondo la aplicación permanente de medidas que chocaban abier-
tamente con el modelo de Estado constitucional y con el sistema de ga-
rantías establecido en la Carta Política. Por medio de esta ley se promovía
la concentración del poder en cabeza del Presidente de la República, se
intervenía en la independencia de la justicia, en particular de la Fiscalía
General de la Nación, y se daban excesivas atribuciones a miembros de las
fuerzas armadas en el control del orden público, al otorgarles funciones
de policía judicial y limitar el control del poder civil sobre estas. En sínte-
sis, la Ley 684 de 2001 se convertiría en la instauración de un régimen
político de corte autoritario, que implantaría nuevamente esquemas de
control social que la Constitución de 1991 había tratado de superar.
Las anteriores figuras, propias de regímenes políticos de carácter
autoritario, fueron complementadas con la creación del «poder nacional»29
29
Artículo 3, Ley 684 de 2001.

76
figura que le daba un nuevo sentido al Estado. El poder nacional consistía

en concentrar toda la capacidad del Estado en cabeza del presidente con el
pretexto de proteger las libertades y derechos de las personas. De esta
manera, la cabeza del poder ejecutivo podría dar órdenes que involucra-
ran a todos los poderes del Estado, crear impuestos y otorgar funciones
de policía a las fuerzas armadas. Adicionalmente, podría crear un tribunal
disciplinario especial para juzgar a los miembros de las fuerzas armadas en
caso de presentarse fallas del servicio y realizar empadronamientos a los
ciudadanos. La ley establecía medidas que afectarían directamente la inde-
pendencia de la justicia, en particular la de la Fiscalía General de la Nación,
que se vería en la obligación de suministrar toda información solicitada
por el presidente sobre temas concernientes a la seguridad nacional. Los
anteriores componentes estaban acompañados por el llamado a la «movi-
lización nacional»30 que consistía en una convocatoria hecha por el presi-
dente a todo el sector público y privado en torno a conjurar cualquier
emergencia y a unirse alrededor del poder nacional, prácticas utilizadas en
los regímenes que muestran una absorción de la sociedad por el Estado.
Aunque la norma permitiría que el poder nacional se aplicase en
cualquier momento y lugar, la Ley 684 de 2001 creaba la figura de los
«teatros de operaciones»31, definidos como áreas geográficas en las cuales
se hallaban en peligro el orden constitucional, la soberanía, la indepen-
dencia o la integridad del territorio nacional. Allí el presidente tendría la
posibilidad de aplicar el poder nacional, lo cual, de hecho, establecería un
estado de conmoción interior permanente con atribuciones amplias para
el primer mandatario, sin límite de tiempo y sin que las medidas que se
tomasen estuvieran bajo el control político y jurídico. Con ello, las liberta-
des y garantías de los ciudadanos quedaban seriamente en entredicho.
Finalmente, en lo relacionado con la libertad de las personas, la
norma permitía la detención en flagrancia, dejando abierta en el tiempo la
entrega física del capturado. Lo anterior fue cuestionado por los sectores
democráticos, en la medida en que esta medida violaba el derecho de
libertad personal y desconocía el hábeas corpus, el cual obliga a que el
detenido sea puesto a disposición de la autoridad judicial dentro de las
treinta y seis horas siguientes a su captura. Esta disposición, en un país
con graves antecedentes de desapariciones y torturas, era motivo de pro-
funda preocupación por parte de diversos sectores vinculados a la defensa
de los derechos humanos.
30
Artículo 62, Ley 684 de 2001.
31
Articulo 54, Ley 684 de 2001.

77
La Ley 684 de 2001 fue demandada por inconstitucionalidad. Los

diferentes demandantes promovieron once cargos, en los cuales ponían
de manifiesto lo regresivo de la norma en relación con el régimen político
de garantías constitucionales, señalaban la ingerencia de esta en la separa-
ción de los poderes y la trasgresión de los límites impuestos por la Cons-
titución a los estados de excepción; junto a lo anterior, se planteaba que la
noción de poder nacional y los poderes que se otorgaban a las fuerzas ar-
madas abrían el escenario a la promoción de un Estado autoritario.
La Corte Constitucional entendió que la ley demandada era un
cuerpo legal que promovía un sistema de seguridad y defensa que afecta-
ba directamente los pilares filosóficos y políticos de la Constitución de
1991 en lo relacionado con la pluralidad, la independencia de los poderes
y las garantías y derechos de las personas. Por tal motivo, en la sentencia
C-251 de 2002, analizó no sólo los diferentes cargos que promovían los
demandantes sino la totalidad de la Ley, observando si se adecuaba o no
a los principios de la Carta Política. El tribunal se dio a la tarea de señalar
los principios y los límites que la Constitución establece en lo relacionado
con temas de seguridad y defensa nacional y de indicar una vía para hacer
compatible una política de orden público con el respeto y cumplimiento
de los derechos y garantías de las personas. En tal sentido, observó los
siguientes principios, consagrados en la Carta Política de 1991, que deben
ser respetados para garantizar el orden democrático.
La Constitución colombiana contempla los principios de defen-
sa de la integridad nacional, preservación del orden público y convivencia
pacífica, y los considera soportes para la materialización de los derechos y
libertades que tienen todos los ciudadanos, de tal forma que es un deber
del Estado y del presidente garantizar que estos principios se cumplan.
Sin embargo, no cualquier sistema de seguridad es legítimo. Este debe
respetar los principios constitucionales y los tratados internacionales que
han sido ratificados por Colombia, en particular los relacionados con los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
En la sentencia C-251 de 2002, la Corte señaló que la Constitu-
ción Política promueve un Estado fundado en la dignidad humana, al
servicio de la comunidad y la prevalencia de los derechos y las garantías de
las personas. Lo anterior significa que un modelo de seguridad no debe
permitir la puesta en marcha de medidas de carácter autoritario y que,
cualesquiera que sean las estrategias adoptadas, estas deben respetar los
derechos y las libertades de los individuos y promover la idea del Estado
al servicio de la comunidad en lugar de poner a los ciudadanos al servicio

78
del Estado a través de figuras como el «poder nacional». En la sentencia, el

tribunal afirmó que un Estado que hace que sus ciudadanos se subsuman
a sus intereses, obedece al modelo de los regímenes totalitarios y va en
contravía de los principios democráticos de libertad, pluralidad y de los
derechos y garantías de las personas. En este mismo sentido, señaló que,
con el argumento de fortalecer las políticas de seguridad y defensa, no se
pueden menoscabar la participación democrática y la pluralidad de pensa-
miento consagradas en la Carta Política y que son fundamentales para el
desarrollo del sistema democrático. La Corte señaló que es indispensable
que el Estado respete y proteja valores y fenómenos sociales como la plu-
ralidad, la crítica, las organizaciones políticas y los movimientos sociales,
para evitar caer en la lógica de la confrontación «amigo-enemigo» e impe-
dir que quienes no compartan las políticas del gobierno sean considera-
dos enemigos de la nación y, por ende, perseguidos por medio del aparato
de control del Estado.
Lo anterior se encuentra relacionado con la cuestión de si se debe
dar prioridad a los derechos y garantías de las personas o al interés gene-
ral. La Corte expresó en la sentencia referida que el principio de interés
general no puede estar por encima de los derechos y garantías de las per-
sonas, de tal manera que cualquier medida que se tome para conservar o
recuperar el orden público y la seguridad no puede suprimir los derechos
consagrados en la Constitución nacional. En caso de su afectación, esta
debe ser proporcionada y respetar el contenido esencial del derecho, así
como lo señalado en los tratados internacionales firmados por Colombia
que tienen relación con la materia, en particular el Pacto internacional de
los derechos civiles y políticos y la Convención interamericana que han
sido ratificados por Colombia y que son parte del bloque de constitucio-
nalidad. En este sentido, el tribunal constitucional entendió que en el
actual ordenamiento jurídico político existen unos derechos y garantías
que son irrenunciables.
En relación con la distinción entre combatientes y no combatien-
tes, en la sentencia C-251 de 2002, el tribunal constitucional indicó que
conforme al derecho internacional y, en particular, al derecho internacio-
nal humanitario, las partes en confrontación no pueden involucrar a la
población civil en el conflicto so pena de convertirla en actor del mismo y,
por ende, en objetivo militar de alguno de los contendientes. Por ello,
cualquier medida que el Estado desarrolle para mantener el control del
orden público y la seguridad nacional no puede contemplar a los indivi-
duos en una posición de aliados o enemigos; las personas están en la

79
obligación de colaborar con la administración de justicia y de denunciar,

pero no de convertirse en espías del Estado ya que esta es función de los
organismos de seguridad. Esta situación, como se verá más adelante, reco-
brará vigencia durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), con
la puesta en marcha de la llamada «red de informantes». Políticas de este
tipo menoscaban la distinción entre combatientes y no combatientes y
ponen en peligro la seguridad de las personas.
En la sentencia, la Corte señaló con claridad los límites del Estado
en relación con la seguridad y la libertad. De acuerdo con la posición de
este tribunal, debe buscarse un marco institucional que garantice el orden
público sin menoscabar las garantías y los derechos de las personas, pues
solo de esta manera es posible construir una verdadera política de seguri-
dad que responda a un régimen democrático.
Un Estado de derecho debe armonizar la libertad y el orden, de tal
forma que para lograr la seguridad no vulnere los derechos fun-
damentales y las libertades puedan ser ejercidas dentro de un or-
den justo, respetuoso del pluralismo y de la libertad de crítica. Y en
eso consiste el orden público democrático que aspiran a consoli-
dar los regímenes constitucionales, que fundan su legitimidad en
el reconocimiento y garantía de los derechos humanos.32
Por estas razones, la Ley 684 de 2001, no constituía un modelo

de seguridad legítimo, pues estaba dirigido contra un enemigo armado,
con gran poder económico, una estructura organizativa y el control so-
bre los poderes locales. Las medidas que se establecían otorgaban un
poder total al Presidente de la República y afectaban las garantías y li-
bertades de todos los asociados sin distinción; así mismo, la indepen-
dencia de los poderes se veía debilitada y se le concedía un papel
protagónico a las fuerzas armadas. No obstante, la citada ley no estable-
cía un modelo que atacara las estructuras militares, financieras y de po-
der de los grupos armados no estatales. Esta ley, elaborada durante el
gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), sin duda representó un pri-
mer intento por parte de algún sector de la clase dirigente del país por
volver al viejo modelo de concentración de poder y de estado de sitio
permanente, intento que en un primer momento se frustró pero que se
hizo efectivo con la política de «Seguridad Democrática» del gobierno
de Uribe Vélez (2002-2006).
32
Sentencia C-251 de 2002, Orden público democrático y diseños institucionales.

80
La Corte Constitucional frente al acto legislativo 02 de 2003,

En su primer mandato, Uribe Vélez (2002-2006) se propuso una refor-
ma constitucional que habría afectado de manera permanente las ga-
rantías y libertades de la personas y que en la práctica habría sido más
gravosa que la Ley 684 de 2001 propuesta durante el gobierno de An-
drés Pastrana (1998-2002). Los cambios estarían plasmados en la mis-
ma Constitución Política, con el acto legislativo 02 de 2003, llamado
«Estatuto antiterrorista». La propuesta afectaba cuatro artículos sustan-
ciales de la Constitución: el primero de ellos era el artículo 15 referido a
la intimidad personal, pues con este acto legislativo se permitía a las
autoridades interceptar correspondencia y cualquier forma de comuni-
cación sin que mediara orden judicial alguna. En segundo lugar, se afec-
taría la libre movilización mediante la reforma del artículo 24 de la Carta,
al establecer la posibilidad del empadronamiento o informe de resi-
dencia de los habitantes del territorio nacional. El siguiente artículo,
que pretendía reformar el acto legislativo 002 de 2003, era el artículo 28
de la Constitución nacional que tenía relación con el principio de lega-
lidad y pretendía dar a las autoridades el poder de realizar detenciones,
allanamientos y registros domiciliarios sin previa orden judicial. Final-
mente, la modificación al artículo 250, referente a la independencia en-
tre los poderes, proponía crear unidades especiales con funciones de
policía judicial entre las fuerzas armadas y la Fiscalía General de la Na-
ción, las cuales estarían bajo la responsabilidad de las primeras. De for-
ma tal que las operaciones militares estarían acompañadas por miembros
de la Fiscalía General de la Nación, lo cual constituía una interferencia
en la independencia de los fiscales ya que ellos estarían subordinados a
los mandos de las fuerzas armadas, por lo menos durante el desarrollo
de las operaciones militares.
El acto legislativo, que contó con la aprobación del Congreso,
fue duramente cuestionado por representantes de organizaciones inter-
nacionales y miembros de ONG, por considerar que contrariaba disposi-
ciones internacionales que han sido ratificadas por Colombia y que son
parte del bloque de constitucionalidad, como el Pacto internacional de
los derechos civiles y políticos33 y la Convención americana sobre dere-
33
El Pacto internacional de los derechos civiles y políticos fue aprobado mediante Ley 74
de 1968 de la República de Colombia.

81
chos humanos.34 Entre los múltiples argumentos de los opositores se des-

tacaba el que señalaba la inconveniencia de que dichas disposiciones fue-
sen permanentes, pues, como se observó en el capítulo anterior, si bien es
cierto que los tratados internacionales permiten que en situaciones de
perturbación del orden público ocasionadas por guerra exterior o de con-
moción interior, se limiten ciertos derechos, esta prerrogativa es temporal
y en ningún momento puede convertirse en una medida de orden perma-
nente como lo pretendía el gobierno de Álvaro Uribe en su primer manda-
to (2002-2006). Otro argumento presentado contra el acto legislativo 002
de 2003 indicaba la violación de importantes garantías constitucionales
relacionadas con los principios de libertad de locomoción, independencia
judicial y reserva legal, transgresiones contrarias al Pacto internacional de
los derechos civiles y políticos y a la Convención americana sobre dere-
chos humanos.
Con este intento de reforma a la Carta Política, las bases constitu-
cionales sobre las cuales se construyó el Estado colombiano a partir de
1991 fueron puestas en cuestión por el presidente Uribe Vélez. Apoyado
en el discurso de la lucha contra el terrorismo y la búsqueda de seguridad,
el gobierno pretendió socavar derechos y garantías sustanciales de la ac-
tual constitución referidos a la inviolabilidad de correspondencia, la liber-
tad de locomoción, la intimidad, la libertad personal, la inviolabilidad de
domicilio y la independencia del juez, entre otros. La Corte Constitucio-
nal, mediante sentencia C-816 de 2004, declaró inexequible el acto legisla-
tivo 02 de 2003 por vicios de forma en su trámite y no realizó un análisis
de fondo sobre el mismo.
Una de las características del régimen político colombiano ac-
tual es la pretensión de desarrollar sistemas que permitan concentrar el
poder en cabeza del Presidente de la República y vulnerar la constitución
garantista, bien sea con soportes legales o extra legales o con el uso inde-
bido de los marcos legales. El trasfondo de todo ello es privar al país de
los principios de pluralidad y democracia estructurados en nuestra cons-
titución, para impulsar la creación de un régimen de corte autoritario.
No obstante el desmonte de algunas de sus reformas, el gobierno de
Álvaro Uribe Vélez ha conseguido sumarse al discurso del modelo de
seguridad global y revertir algunos de los pilares democráticos de la ac-
tual constitución colombiana.
34
La Convención americana sobre derechos humanos fue aprobada mediante Ley 16
de 1972 de la República de Colombia.

82
El modelo de «Seguridad Democrática» del

El Estado constitucional, definido en la Carta Política de 1991, avanzó
considerablemente en el reconocimiento y desarrollo de los derechos y
garantías de las personas, lo cual, unido a la creación de nuevas institucio-
nes, como el tribunal constitucional y la Defensoría del Pueblo, posibilitó
el cumplimiento de estos nuevos principios. Otro rasgo importante de la
nueva Constitución fue la imposición de límites a las medidas de excep-
ción que habían permitido que desde la década de 1940 el estado de sitio
fuera una figura permanente en el país, situación que contribuyó a soca-
var importantes principios democráticos. Igualmente, los cambios del sis-
tema político que permitieron la creación de nuevos partidos y el
reconocimiento de diferentes movimientos sociales constituyeron un avan-
ce indiscutible. Estos tres elementos fueron esenciales y abrieron el paso a
un ejercicio de la política y de garantías por encima de los abusos y de los
excesos del poder, que hasta entonces habían sido el común denomina-
dor del ejercicio del poder en el país.
Pese a los avances y al propósito de establecer en Colombia un
modelo político que respetara los derechos y la garantías, limitara el poder
del Estado y permitiera espacios de participación política y ciudadana, se
han manifestado intereses que tienden a la transformación del régimen
político instaurado con la Constitución de 1991, mediante la implanta-
ción de un modelo de Estado que retome elementos del régimen político
anterior a la Carta Política. Una de las principales características de esta
tendencia consiste en la adecuación de un nuevo tipo de excepcionalidad
o de Estado de excepción, que limita las garantías constitucionales y con-
centra el poder con la excusa de recuperar el orden y defender el Estado de
derecho. La paradoja del modelo consiste, como ya lo ha señalado Agam-
ben, en que so pretexto de defender el Estado constitucional se termina
por destruirlo.
Lo anterior ha generado una profunda tensión entre los princi-
pios propuestos en la Constitución de 1991 y la política de los últimos
gobiernos, que puede tener dos posibles comprensiones del problema:
una transformación del modelo que tiende a una redefinición del esque-
ma de Estado propuesto en la Carta Política, con el regreso de prácticas
que tienden a limitar los espacios de participación; y un control represivo
enmarcado en nuevas prácticas y discursos neoconservadores concomi-
tantes con la actual era, en particular el discurso de la seguridad. Una se-
gunda interpretación, puede entenderse como una situación coyuntural o

83
de excepción, en la cual la sociedad y los poderes político y económico le

ceden al mandatario, por un tiempo limitado, mayores poderes con el fin
de reducir al máximo o destruir a los grupos armados, pretendiendo con
esto superar el fenómeno del conflicto armado que se extiende ya por
más de cinco décadas.
Durante el primer mandato de Uribe se promovió una redefini-
ción del régimen político colombiano que tenía como objetivo poner fin
a los principales logros obtenidos en la Constitución de 1991. Se trataba,
pues, de un cierre del sistema político en el que se otorgaba un lugar cen-
tral al poder presidencial y se disminuía considerablemente el sistema de
garantías y derechos consagrados en la Constitución. A continuación in-
tentaremos señalar cuáles son las principales políticas que llevan a esta
afirmación, con un énfasis particular en el tema de la Seguridad Democrá-
tica eje del discurso del gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.
Uribe Vélez asumió la presidencia para el período 2002-200635
proclamando a su gobierno como el de la Seguridad Democrática, política
que encontró un amplio respaldo popular en el contexto del fracaso de
las conversaciones de paz del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002)
con las Farc. Gran parte de la sociedad decidió apoyar la propuesta de
Uribe de derrotar militarmente a los grupos insurgentes y de lograr mejo-
res niveles de seguridad36, junto con la idea moralizante de combatir viejas
prácticas políticas.
La Seguridad Democrática fue el punto programático central de
su primer gobierno y ha sido mantenida a lo largo de todo su mandato.
Aunque el objetivo inicial era combatir a los grupos insurgentes, el Presi-
dente unió el aspecto de la seguridad con temas sensibles de la sociedad
como la pobreza, el desarrollo, el empleo, el desplazamiento y la movili-
dad. En síntesis, se pretendió ligar discursivamente la seguridad con el
desarrollo. Este vínculo entre seguridad y desarrollo humano ha sido pro-
movido desde inicios de la década de 1990 por el Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD), según el cual, para avanzar en el
desarrollo de un país es necesario potenciar las capacidades y libertades de
las personas, pero ello sólo se obtiene si existe un adecuado escenario de
35
En las elecciones del período 2002-2006 Uribe ganó en la primera vuelta, obteniendo
más del 50 por ciento de la votación y derrotando a los candidatos del partido liberal
y conservador.
36
El Tiempo, 7 de agosto de 2002, «Seguridad, mandato de Uribe». Según una encuesta
realizada por este medio, el 95 por ciento de los encuestados consideraban el tema
de la violencia y la seguridad como el principal problema del país.

84
seguridad. Lo anterior es una muestra de la capacidad de Uribe para co-

nectar el discurso global con la problemática nacional a favor de su «Segu-
ridad Democrática».
Sin embargo, pese al vínculo que Uribe pretendió establecer en-
tre la pobreza, la corrupción política, el desplazamiento y el tema del de-
sarrollo, la política de Seguridad Democrática dio prioridad al combate
contra las organizaciones terroristas, término con el que este gobierno ha
calificado desde sus inicios a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-
lombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP) y al Ejército de Liberación Nacional
(ELN). Este modelo de seguridad cuenta con cuatro componentes: en pri-
mer lugar, un componente de corte militarista que se plasma en la lucha
frontal contra las Farc, y que exigió el fortalecimiento de las estructuras de
las fuerzas armadas. En segundo lugar, se cambió el actor con el cual se
negociaba la paz, abriendo el diálogo con los grupos paramilitares. En
tercer lugar, se promovió una política que vinculaba a la sociedad civil
como actor del conflicto con la creación de la red de informantes, estrate-
gia que esperaba reunir a cerca de un millón de colombianos en tareas de
información sobre los movimientos de los grupos armados. Finalmente,
se impulsaron las detenciones con cierto nivel de permanencia, cobertura
y sistematicidad; una estrategia básica, según el gobierno, para menosca-
bar el poder guerrillero, pero que ha sido objetada por ONG y organiza-
ciones sociales por soslayar las garantías constitucionales y la libertades
democráticas.37
La estrategia de seguridad del gobierno de Uribe Vélez se comple-
menta con los siguientes elementos: a) una diplomacia efectiva que pre-
senta un discurso acorde a la preocupación internacional sobre la lucha
contra el terrorismo y el narcotráfico y la necesidad de garantizar la seguri-
dad; b) la promesa de que la seguridad genera prosperidad económica y
que esto se traduce en la solución a los graves problemas sociales que
enfrenta el país; c) la promoción de los valores de la democracia con énfa-
sis en las garantías electorales y los partidos políticos, unido a los discur-
sos del Presidente que de manera constante buscan mostrar al país como
una democracia legítima puesta en peligro por el enemigo terrorista; d) el
protagonismo de las fuerzas armadas como garantes de seguridad y, por
37
En el «Manifiesto democrático» (2002) se señalan algunos pilares de la política de
Seguridad Democrática. En particular, el punto 33 llama a la puesta en marcha de
un estatuto antiterrorista que facilite la detención, la captura y el allanamiento. El
punto 38 propone el desarrollo de una red de un millón de informantes y
frentes locales de seguridad, todo controlado por la fuerza pública. Ver:
www.presidencia.gov.co/prensa-new/documentoss/agosto/07/documen.htm

85
ende, de la prosperidad económica y de la protección a la democracia;

e) finalmente, el manejo mediático altamente efectivo con el cual el go-
bierno ha logrado un respaldo incuestionable por parte de la ciudadanía.
Días antes de la primera posesión de Uribe Vélez (7 de agosto de
2002), la política de apoyo que Estados Unidos venía ofreciendo al país
dió un giro. El gobierno de George W. Bush autorizó que la ayuda militar
del «Plan Colombia», que se concebía únicamente para combatir a las or-
ganizaciones de narcotraficantes y para erradicar los cultivos de coca, fuera
utilizada en adelante para la lucha contra la guerrilla y las autodefensas.38
Lo anterior estableció un vínculo entre el conflicto armado y el narcotráfi-
co, deslegitimando el proceder de los grupos insurgentes y abriendo el
paso para catalogarlos como grupos terroristas.
Nos encontramos entonces frente a un gobierno que ha logrado
adecuar un discurso que responde tanto a las expectativas nacionales como
a las dinámicas internacionales, a través de su política de Seguridad De-
mocrática. Sin embargo, este gobierno ha pretendido poner en marcha
medidas que so pretexto de combatir al terrorismo, afectan claramente la
estructura y los fines del Estado constitucional producto de la Carta Polí-
tica de 1991. En particular, durante el primer gobierno Uribe Vélez, se ha
pretendido la realización de un conjunto de reformas constitucionales
que afectan el significado que dio origen a la Constitución a principios de
la década del noventa. Por ejemplo, el acto legislativo 02 del 27 de diciem-
bre de 2004 dio paso a la reelección inmediata del presidente Uribe, refor-
ma que fue criticada porque cambiaba las reglas a favor del mandatario y
transformaba un aspecto del sistema político propuesto en la Carta de
1991. Igualmente, entre el 2002 y el 2004 Uribe promovió la necesidad de
una reforma constitucional a la administración de justicia, con la que, en
particular, pretendía cambiar las competencias de la Corte Constitucional
y reformar la acción de tutela.39 Sin embargo, a pesar de que hizo varios
pronunciamientos públicos sobre el tema nunca presentó el proyecto for-
malmente ante el Congreso.
Otras disposiciones tienen que ver con la interferencia del poder
ejecutivo en las otras estructuras del Estado, que afecta la independencia
38
El Tiempo, 5 de agosto de 2002, «Los cambios en el equilibrio de la guerra. Plan
Colombia ahora contra guerrilla y paras».
39
Sobre los contextos y las implicaciones de la reforma a la justicia, ver Rodrigo Uprimmy
y Diana Guarnido, «Reforma a la Justicia, un paradoja en salida» en Deshacer el
embrujo, Bogotá, Plataforma colombiana derechos humanos, democracia y desarrollo,
2006, pp. 75, 80.

86
del poder judicial representado en la Fiscalía General de la Nación. En lo

concerniente a este asunto, en el 2005, la terna para elección del Fiscal
General que presentó el presidente a la Corte Suprema de Justicia, incluía
el nombre de Mario Iguarán Arana, quien había sido su viceministro de
justicia; Iguarán fue elegido como Fiscal General de la Nación. Una situa-
ción similar ha ocurrido con la composición de la Corte Constitucional,
en especial cuando Uribe logró ubicar a Mauricio González Cuervo, su
secretario jurídico en la Presidencia de la República como magistrado de la
Corte. Así mismo, el manejo de las relaciones que establece el ejecutivo
con el legislativo profundizó los vicios de interferencia indebida, median-
te diferentes mecanismos de «acercamiento», diálogo, entrega de cargos
públicos o presión mediática. Este tipo de hechos produjeron una mayor
concentración del poder en el Presidente y el debilitamiento del poder
político nacional y local. Finalmente, se encuentran los continuos inten-
tos de reforma a los mecanismos de garantías instaurados en la Constitu-
ción, en particular el cierre de las libertades.
El modelo de la Seguridad Democrática y la política de Uribe han
enfrentado resistencias y contrapesos. Vale la pena señalar algunas de es-
tas situaciones en las que el gobierno ha sido derrotado. En primer lugar,
la pérdida del referendo que se realizó en el 2003. En segundo lugar, la
declaratoria de inconstitucionalidad del estatuto antiterrorista por parte
de la Corte Constitucional, ya analizada anteriormente. Finalmente, el fra-
caso frente a los intentos de reforma de la administración de justicia y, en
particular, la reforma a la acción de tutela. En lo político y en la esfera local,
vale la pena destacar el triunfo en las elecciones de movimientos políticos
y sociales divergentes con el gobierno de Uribe, al igual que algunos pro-
cesos de resistencia social, los cuales ponen en entredicho el pretendido
unanimismo del que se jacta el gobierno con respecto a sus políticas.
Sin embargo, a pesar de esas derrotas, no se ha debilitado la po-
lítica de Seguridad Democrática. Esta mantiene su lugar como primer pun-
to programático de los dos mandatos de Uribe Vélez. Perduran también
sus estrategias discursivas y mediáticas con un importante apoyo popular
y de las elites políticas y económicas del país quienes ven con optimismo
la seguridad y el crecimiento económico de Colombia. El gobierno conti-
núa asimismo desarrollando una política que busca sustituir el disenso y
las mediaciones de los partidos, de las organizaciones sociales y del poder
local, por una intervención directa del Presidente en la sociedad, princi-
palmente a través del mecanismo de los llamados consejos comunitarios.
En síntesis, tenemos que en un primer momento, la estrategia de
Seguridad Democrática se acompañó con una serie de medidas legales y

87
de reformas constitucionales que tenían como fin instaurar un estado de

excepción. En los primeros días de su primer mandato, Uribe proclamó la
conmoción interior mediante el decreto legislativo 1837 de 2002 prorro-
gando en dos ocasiones su vigencia mediante los decretos 2555 de 2002 y
245 de 2003. En este escenario de excepción se expidieron normas que
limitaron los derechos y garantías que protegen las libertades individua-
les; se impulsó la modificación del sistema penal y se afectó el presupues-
to nacional con destino al financiamiento de la guerra. Simultáneamente,
el gobierno de Uribe Vélez promovió el acto legislativo 002 de 2003 con el
deseo de efectuar una profunda reforma a los principios de la Constitu-
ción. Se pretendía establecer un estado de excepción permanente, con
importantes atribuciones a las fuerzas armadas, debilitando los poderes
legislativo y judicial. La creación de zonas especiales de guerra o «zonas de
rehabilitación y consolidación»40 y la conformación de una red de infor-
mantes fueron estrategias de guerra que estuvieron acompañadas de me-
didas para limitar las garantías y derechos de los ciudadanos en temas tan
esenciales como el hábeas corpus, la libertad de movilización, el derecho
de defensa y la privacidad de las personas, todo esto sustentado en la idea
de la Seguridad Democrática.
En su conjunto, estas medidas ponen en evidencia que con la
política de Seguridad Democrática la guerra deja de ser un tema exclusiva-
mente militar, para exigir una reconfiguración del Estado constitucional
de derecho, consolidando un nuevo régimen político, el cual pasa por
desmontar las garantías y las normas democráticas y la institucionalidad
establecidas en la Constitución de 1991.
40
Las primeras zonas de rehabilitación decretadas se dieron en los departamentos de
Bolívar, Sucre y Arauca.

Capítulo 3
DE LAS DETENCIONES MASIVAS

A LAS DETENCIONES SELECTIVAS:
LA LIBERTAD EN EL GOBIERNO DE
LA «SEGURIDAD DEMOCRÁTICA»
(2002-2006)
E n Colombia ha existido una larga tradición en el uso de medidas de

excepción. Estas fueron empleadas de manera rutinaria desde 1948
hasta la Constitución de 1991. Amparados en el estado de sitio, los go-
biernos crearon numerosas medidas que restringieron la libertad y los de-
rechos civiles y políticos de los ciudadanos, sin que existiera mayor control
de los poderes legislativo y judicial.
Por el anterior motivo, Colombia ha enfrentado constantes cues-
tionamientos formulados por la comunidad internacional, la cual ha cen-
surado el incumplimiento de los pactos internacionales de derechos
humanos en situaciones de excepción. El hecho más sobresaliente de la
historia del siglo XX fue el decreto extraordinario número 1923 del 6 de
septiembre de 1978, conocido como Estatuto de Seguridad y promulgado
durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982). Mediante
tal estatuto se tipificaron nuevos delitos, se aumentaron las penas y se
dispuso que los particulares fuesen juzgados por tribunales y cortes mar-
ciales. El Estatuto de Seguridad fue una medida aplicada en lo fundamen-
tal a dirigentes sociales, sindicalistas, académicos y estudiantes. Las capturas
realizadas fueron selectivas y su vigencia implicó la suspensión de impor-
tantes derechos como el hábeas corpus, la inviolabilidad del domicilio y el
debido proceso. Asimismo, a las fuerzas armadas les fueron otorgadas
atribuciones de administración de justicia como la de realizar investigacio-
nes y juicios a particulares por motivos de orden público. El ejército reali-
zó capturas sin orden judicial previa, lo que llevó a que en muchas
ocasiones se dieran abusos de autoridad y se cometieran delitos contra la
integridad de las personas detenidas. El Estatuto de Seguridad promovió
un unanimismo tal, que cualquier posición contraria al gobierno era en-
90
tendida como un acto contra el Estado y visto como un hecho delictivo.

En definitiva, la oposición fue la más golpeada por esta serie de medidas
excepcionales.1
La Constitución de 1991 quiso poner límites a los estados de
excepción o conmoción interior y con ello evitar abusos de poder y viola-
ciones a los derechos humanos.2 Se esperaba que con la imposición de un
límite temporal a las medidas excepcionales y con un control legislativo y
judicial al respecto se pudiera restringir cualquier abuso del gobierno, el
cual tendría las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. En ese marco, los
motivos de cada decreto de excepción deberían ser evidentes y el Congre-
so estudiaría la situación y las razones expuestas por el ejecutivo. Los de-
cretos legislativos que fuesen expedidos bajo el estado de conmoción
dejarían de regir tan pronto como se declarara restablecido el orden públi-
co. De la misma manera, se prohibía que los civiles fuesen juzgados por la
justicia penal militar.
En el primer mandato de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) se ex-
pidió el decreto de conmoción interior 1837 de 2002. En la motivación
de dicho decreto se estableció una caracterización de la guerra que fue
sostenida firmemente durante ese primer período. Allí se afirmaba que
la guerra estaba impidiendo el desarrollo económico del país, afectando
la actividad productiva e incrementando el desempleo. Se señalaba la
existencia de un vínculo entre los grupos irregulares y el fenómeno del
narcotráfico, que debilitaba el carácter ideológico del conflicto armado.
Se aseveraba que el aumento de las acciones terroristas había producido
un incremento de las violaciones a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario. Con el fin de enfrentar esta situación de per-
turbación se propuso fortalecer a la fuerza pública, para lo cual se plan-
teó la iniciativa de crear nuevos recursos financieros para dotarla con
mejores técnicas y armamento. De igual manera se pretendió ofrecerle
mecanismos jurídicos que sirviesen para facilitar la aprehensión, captura
o retención de personas presuntamente involucradas en actos subversi-
vos o terroristas. Además de los aspectos financiero y jurídico, se consi-
deró que era indispensable la promoción de la red de informantes y la
cooperación ciudadana.
1
Ver Comité permanente por la defensa de los derechos humanos, Derechos Humanos
en Colombia, Veinticinco años, Bogotá, 2004, p. 15.
2
Constitución Política de Colombia, artículo 213.

91
DE LAS DETENCIONES MASIVAS A LAS DETENCIONES SELECTIVAS
En este escenario de excepción y con amparo en el decreto 1837

de 2002, se expidieron normas que limitaban las libertades individuales,
se impulsó la modificación del sistema penal3 y se afectó el presupuesto
nacional para dar prioridad al financiamiento de la guerra.4 Cada uno de
estos decretos llegó a conocimiento de la Corte Constitucional, lo mismo
que las medidas adoptadas bajo su amparo, algunas de las cuales, como
las llamadas «zonas de rehabilitación», no pasaron exitosamente el exa-
men de constitucionalidad.5
Durante el primer mandato de Uribe el gobierno prorrogó en
dos ocasiones la conmoción interior, pero la última de estas fue declarada
inconstitucional por el tribunal constitucional. Ante la negativa de la Cor-
te, el gobierno se propuso convertir en permanentes algunos de los meca-
nismos contemplados en los decretos de conmoción interior, para lo cual
impulsó una reforma constitucional mediante el acto legislativo 02 de 2003.
La reforma afectaba derechos fundamentales de los ciudadanos, en parti-
cular los relacionados con la libertad, la movilización, la intimidad y la
organización. Adicionalmente, abría la posibilidad de evadir el control ju-
dicial previo en casos como las capturas, los allanamientos y la intercepta-
ción de comunicaciones.
Para el presidente Uribe era fundamental demostrar ante la opi-
nión pública resultados contundentes de su política de Seguridad Demo-
crática, lo cual lograría, en parte, a costa de los derechos y las garantías
constitucionales. Uno de los principales mecanismos utilizados por la fuer-
za pública fue el de las detenciones masivas, práctica que comenzó en las
zonas declaradas de rehabilitación pero que rápidamente se extendió a
todo el territorio nacional.
Las detenciones masivas enmarcadas en la política de seguridad
democrática se mantuvieron durante los dos años iniciales del primer go-
bierno de Uribe. Al inicio estuvieron amparadas en la conmoción interior
(decreto 1837 de 2002), después en un intento de reforma constitucional
3
Decreto 1900 de 2002, expedido por el Ministerio del Interior y de Justicia. Modifica
el Código Penal respecto de daños a la infraestructura y lo relacionado con el hurto
de hidrocarburos. Decreto 2001 de 2002, modificó la competencia de los jueces
penales civiles del circuito.
4
Decreto 1838 de 2002, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estableció impuestos dirigidos a dar recursos a las fuerzas armadas. Decreto 1949 de
2002, Impuesto de la seguridad democrática.
5
Ver Corte Constitucional, sentencia C-327 de 2003. Magistrado ponente Alberto
Beltrán Sierra, 29 de abril de 2003.

92
y, finalmente, en una legalidad aparente. Entre los años 2002 y 2004 y bajo
el amparo de la conmoción interior, las atribuciones otorgadas a las fuer-
zas armadas afectaron la independencia y el papel de la justicia, en parti-
cular de la Fiscalía General de la Nación, de tal manera que las capturas se
realizaban sin las garantías establecidas por la ley.
Entre los años 2004 y 2006 se evidenció una disminución consi-
derable de las capturas masivas y se puede establecer que estos procedi-
mientos se orientaron a la persecución de personas pertenecientes a sectores
sociales y sindicatos y a líderes comunales. Apareció entonces el carácter
selectivo de los arrestos, tal como ocurrió durante el gobierno de Turbay
Alyala y su Estatuto de Seguridad. La reducción de las detenciones puede
ser explicada como un giro de la estrategia gubernamental, pues en ade-
lante, el gobierno se concentraría en la negociación con los paramilitares y
focalizaría sus actividades relacionadas con arrestos y detenciones contra
sectores específicos de la sociedad.
En el presente capítulo se analizarán las implicaciones de la política
de Seguridad Democrática con respecto a las garantías constitucionales de
los ciudadanos, en particular en lo relacionado con la privación de la liber-
tad. Para ello hemos recurrido al análisis de bancos de datos, con especial
referencia a la información recolectada por el Observatorio de Derechos
Humanos y Derecho Humanitario perteneciente a la coordinación Colom-
bia, Europa, Estados Unidos, el banco de datos de derechos humanos y
violencia política del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep)
y la base de datos de violencia socio-política, derechos humanos y derecho
humanitario de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), instituciones
que han llevado a cabo el seguimiento de las detenciones que tuvieron
lugar durante el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006).
LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD
En la técnica jurídico procesal penal las expresiones «aprehensión», «captu-
ra», «detención», «arresto» y «prisión» son conceptualmente distintas, ya que
la primera informa el acto mediante el cual una persona es sujetada por
otra, quien, al efecto, le impide la libertad de locomoción; mientras que la
captura es un acto formal de privación de la libertad, ordinariamente reali-
zada por un servidor público, con fundamento en una orden de captura,
esto es, un escrito emitido por un operador judicial investido de tal potes-
tad, con el lleno de los requisitos legales esenciales, tales como la plena
identificación del capturado, la razón por la cual es capturado y la autoridad

93
que ordena la captura. La única excepción a la exigencia de tales requisitos

es la llamada «captura en flagrancia», que en todo caso sigue siendo un acto
formal. La detención es una decisión emitida por un juez cuando, en desa-
rrollo de un proceso, se concluye la necesidad de asegurar a una persona
con prisión preventiva. Por su parte, el arresto es una medida que si bien
implica igualmente la pérdida de la libertad, puede ser ordenada por un
juez a consecuencia de una contravención, o como medida correccional ad-
ministrativa. Finalmente, la prisión es una pena que conlleva la pérdida de
la libertad, como resultado de una sentencia condenatoria emitida por un
juez investido de tal potestad. Para efectos de esta exposición, se hará utili-
zación indistinta a nivel sintáctico de las expresiones, advirtiendo que no
por ello se están equiparando a nivel semántico, nada más que con el obje-
to de conservar una redacción menos fatigosa para el lector lego en materia
de privación de la libertad. Adicionalmente, es importante advertir que la
llamada «captura administrativa», normalmente entendida como la apre-
hensión que opera un servidor público sin orden judicial previa, bajo espe-
ciales condiciones, ha sido objeto de varios pronunciamientos
jurisprudenciales, lo que ha generado controversias acerca de su viabilidad
en el régimen legal colombiano.
La libertad es un derecho humano fundamental, pero no abso-
luto. En efecto, los gobiernos pueden privar a las personas de la libertad
cuando estas han cometido o se sospecha que han cometido una con-
ducta delictiva prescrita en el código penal. Para que la detención sea
legítima, se debe respetar el principio de legalidad y el control jurisdic-
cional. El primero de ellos establece que toda conducta considerada como
punible debe estar claramente establecida en las leyes, mientras que el
segundo de ellos exige que se observe un procedimiento con las garan-
tías necesarias para el detenido. El poder judicial será el encargado de
velar por que la privación de la libertad esté de acuerdo a los requisitos
previstos en las normas.6
En el ámbito internacional, se han establecido normas básicas
que señalan con claridad los derechos que tienen los individuos en rela-
ción con su libertad y los límites del Estado para proceder a su privación.
La importancia del derecho a la libertad en el ordenamiento internacional
es evidente. El artículo 3º de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos7 establece la libertad como un derecho. El artículo 9 del Pacto
6
Ver Observatorio de Derechos y Derecho Humanitario, Coordinación Colombia-Europa-
Estados Unidos, Libertad: rehén de la seguridad democrática, Bogotá, 2006, p. 18.
7
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 3. «Todo individuo tiene derecho
a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona».

94
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos8 consagra un sistema de

garantías relacionadas con situaciones de captura. Finalmente, el artículo 7
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace referencia a
los derechos y los límites del Estado frente a las personas que son privadas
de la libertad.
El Estado constitucional contemporáneo está en la obligación de
establecer garantías y desarrollar un marco institucional que dé cumpli-
miento al respeto de la libertad de las personas. Garantías como el hábeas
corpus, el principio de legalidad, la presunción de inocencia, la defensa
técnica y el debido proceso, entre otras, permiten a las personas contar
con un marco jurídico que protege su derecho a la libertad y establece
límites al poder. Sin embargo, lo anterior no es suficiente. Es importante
contar con un marco institucional que permita poner en marcha los recur-
sos necesarios para evitar posibles abusos. En tal sentido, la administra-
ción de justicia debe dar cumplimiento a las leyes prescritas y ejercer un
control jurisdiccional ante cualquier detención; su independencia frente
al poder ejecutivo es, por ello mismo, fundamental a la hora de realizar
los derechos y las garantías de las personas.
En términos generales, un arresto es arbitrario cuando los moti-
vos o los procedimientos para realizarlo no se encuentran contemplados
por la ley, circunstancia en la cual se viola el principio de legalidad. Sin
8
El artículo 9 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos señala que:
1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie
podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de
su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento
establecido en ésta.
2. Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las
razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra
ella.
3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin
demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones
judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser
puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas
no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías
que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier
momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.
4. Toda persona que sea privada de libertad en virtud de detención o prisión tendrá
derecho a recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible
sobre la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal.
5. Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho
efectivo a obtener reparación.

95
embargo, algunas instancias internacionales como el Comité de Derechos

Humanos de Naciones Unidas señalan que se puede dar un abuso en una
captura si, a pesar de que esta se encuentra prescrita en la ley, no se valoran
situaciones como la necesidad, la razonabilidad, la proporción, la injusti-
cia, la imprevisibilidad y la vigencia de las garantías procesales.9
Por regla general, una captura debe darse a través de una orden
expresa emitida por un juez, pero existen dos excepciones a este princi-
pio: la detención en flagrancia y la detención administrativa. En estas dos
situaciones se permite que una persona sea detenida sin que medie orden
judicial alguna. Sin embargo, cualquiera de estas dos situaciones está suje-
ta a reglas.
En lo concerniente a la captura en flagrancia, establecida en el
artículo 32 de la Constitución de Colombia, la ley señala con precisión lo
que puede ser considerado flagrancia. Esta existe únicamente en tres ca-
sos10: en primer lugar, cuando una persona es sorprendida y aprehendida
cometiendo un delito; en segundo lugar, cuando una persona es aprehen-
dida inmediatamente después de cometer el delito y como resultado de
una voz de auxilio o persecución. Y, finalmente, cuando una persona es
capturada con elementos que permiten deducir que ha sido autora de un
delito.
La captura administrativa es otra excepción al principio de legali-
dad y está permitida para la realización de detenciones por parte de la
fuerza pública. Este tipo de captura es reconocida por la Constitución de
Colombia y por tratados internacionales y permite a las autoridades que
desempeñan funciones policivas detener momentáneamente11 a una per-
sona sin que medie una orden judicial, de tal manera que constituye una
excepción al principio de reserva judicial, el cual señala que nadie puede
ser detenido sin una orden judicial emitida por autoridad competente. En
nuestro ordenamiento jurídico la captura administrativa está prevista en
el artículo 28 de la Carta Política.
En este tipo de captura, también conocida como «captura mo-
mentánea» o «detención preventiva gubernativa», se otorga a la policía la
potestad de retener a una persona sin orden judicial previa, con el fin de
establecer si ha participado o no en la realización de conductas delictivas,
9
Ver Observatorio de Derechos y Derecho Humanitario, op. cit., p. 21.
10
Ver Nuevo Código de Procedimiento Penal (expedido por la Ley 906 de 2004), artículos
301 y 302.
11
La detención administrativa no puede exceder las treinta y seis horas.

96
o para comprobar su identificación. Frente a esta captura, con el fin de

evitar el abuso o la arbitrariedad, se han establecido una serie de garantías
provenientes de la misma Constitución y de la jurisprudencia. Al respecto,
se establece la obligatoriedad de un control judicial posterior a la captura,
que debe realizarse dentro de las treinta y seis horas siguientes a la deten-
ción con el fin de que el poder judicial determine la legalidad de la apre-
hensión.12
La Corte Constitucional ha construido un marco interpretativo
mediante el cual se permite la detención preventiva gubernativa sin que se
viole la Constitución. Dentro de este marco es indispensable que las cap-
turas obedezcan a motivos razonables y necesarios; tengan como único
objetivo la verificación de manera breve de los hechos que se imputan a
una persona y estén limitadas temporalmente, pues no pueden exceder
las treinta y seis horas. En caso contrario, es posible acudir al hábeas cor-
pus. La captura debe ser proporcional a la gravedad del hecho y durante el
arresto se debe dar un trato digno a la persona.
LAS PRIVACIONES DE LA LIBERTAD EN EL GOBIERNO

DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA
Las detenciones fueron, sobre todo, una política de Estado del primer
gobierno de Uribe Vélez. Esta práctica estuvo vinculada con una serie de
estrategias y procedimientos mediante los cuales el gobierno pretendía
lograr sus objetivos: en primer lugar, la declaración de una ofensiva militar
contra las Farc-EP, acompañada de la promesa de propinarle a este grupo
al margen de la ley una contundente derrota militar a corto plazo; en se-
gundo lugar, la intención de vincular a la población civil al conflicto por
medio de la conformación de redes de informantes y soldados campesi-
nos (a los informantes se les ofrecería una recompensa por su efectiva
participación para evitar o denunciar posibles actos terroristas); en tercer
lugar, la apertura de una negociación con los grupos de extrema derecha,
en la que, efectivamente, se establecieron diálogos y el proceso fue dotado
de un marco regulatorio que ofreciera las garantías para la negociación con
este actor armado. Finalmente, la puesta en marcha de detenciones dirigi-
das a puntos estratégicos del territorio nacional.
Entre los años 2002 y 2004 las detenciones se convirtieron en
una herramienta mediática importante que permitió al gobierno mostrar
12
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, op. cit., p. 54 y ss.

97
logros significativos y rápidos en su lucha contra la subversión. La mayoría

de las capturas masivas se realizaban en el marco de operaciones militares
y se calificaban como un logro de las mismas. Sin embargo, fue obvio que
esta práctica presentaba innumerables inconsistencias, particularmente en
lo relacionado con el marco normativo y garantista consagrado en la Carta
Política colombiana.
Al terminar el primer mandato de Uribe Vélez (2002-2006), las
cifras mostraban un considerable incremento de las detenciones en rela-
ción con los años anteriores. En efecto, entre 1996 y 2002 se presentaron
2.869 aprehensiones13 en el marco del conflicto armado, mientras que
para el primer período del gobierno Uribe Vélez (2002-2006), las deten-
ciones realizadas contra supuestos miembros de grupos alzados en armas
sumaron un total de 7.134.14
El origen normativo
Las detenciones arbitrarias en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez han sido
una forma de actuación ligada a otros mecanismos del modelo de Seguri-
dad Democrática, particularmente la red de informantes y la ofensiva con-
trainsurgente. Frecuentemente, las capturas estuvieron sustentadas en
acusaciones realizadas por personas pertenecientes a la red de informan-
tes, en medio de operaciones militares y en retenes ubicados en zonas de
influencia insurgente.
Las capturas se promovieron a partir del decreto de conmoción
interior 2002 de 2002, que argumentaba lo siguiente:
Dentro de los principales soportes de la acción delincuencial de
parte de tales organizaciones se encuentra, por una parte, la mi-
metización de sus integrantes dentro de la población civil y el ocul-
tamiento de sus equipos de telecomunicaciones, armas y
municiones en las poblaciones y, por otra, el constante abasteci-
miento que funciona en los lugares en que permanecen (…) Que
en las actuales circunstancias de alteración de orden público las
13
Comisión Colombiana de Juristas. Colombia 2002-2006: situación de derechos
humanos y derecho humanitario, Bogotá, 2006, p.4.
14
Datos producto del análisis de tres bancos de datos: Base de datos del Observatorio
de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, perteneciente a la Coordinación
Colombia-Europa-Estados Unidos. Banco de datos de derechos humanos y violencia
política (Cinep). Base de datos de violencia socio-política, derechos humanos y derecho
internacional humanitario de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).

98
autoridades deben adoptar las medidas estipuladas en el artículo

38 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción,
como la aprehensión preventiva de personas, la interceptación de
comunicaciones y registro de correspondencia, la inspección o re-
gistro del domicilio, la comparecencia de extranjeros ante las au-
toridades, la restricción a la libertad de circulación de personas y
vehículos, la utilización temporal de bienes y la prestación de ser-
vicios técnicos y profesionales. (…) Que existen zonas del país es-
pecialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones
criminales, de manera que se hace necesario delimitarlas en zo-
nas de rehabilitación y consolidación, con el fin de aplicarles medi-
das específicas para conjurar las causas de perturbación del orden
público e impedir la extensión de sus efectos.15
Como puede verse, en este decreto se adoptan las acciones esti-

puladas en el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados
de Excepción, que se refieren al establecimiento de acciones dirigidas al
desmantelamiento de las organizaciones criminales. El uso de la captura
se ve como un instrumento importante para el logro de tal objetivo:
Con el fin de identificar y judicializar de manera eficaz a los miem-
bros de las organizaciones criminales y de prevenir la participa-
ción de estas en conductas punibles, es necesario contar además
con medidas tendientes a aprehender preventivamente a las per-
sonas sobre las cuales se tenga indicio sobre su participación o
sobre sus planes de participar en la comisión de delitos relaciona-
dos con las causas de perturbación del orden público.16
El decreto disponía que la Fiscalía General de la Nación y la

Procuraduría General de la Nación debían designar funcionarios para
acompañar a las unidades operativas militares.17 La medida fue dura-
mente cuestionada por los defensores de los derechos humanos y la
comunidad internacional en la medida en que ella representaba una
posible pérdida de la independencia de estas instituciones frente a las
fuerzas armadas.
15
República de Colombia, Decreto 2002 de 2002, Consideraciones.
16
Decreto 2002 de 2002, cuarta consideración por la cual se expide dicha norma.
17
Decreto 2002 de 2002, artículo 1: «La Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría
General de la Nación designarán en cada una de las unidades operativas menores
o sus equivalentes de las Fuerzas Militares, con dedicación exclusiva, por lo menos
un fiscal y una unidad del Cuerpo Técnico de Investigación y un agente especial del
Ministerio Público».

99
Con el decreto 2002 de 2002 se radicaron funciones permanentes

de Policía Judicial en la Fuerza Pública, para poder hacer más efectivas las
capturas; además, se estableció la restricción a la circulación en las zonas de
rehabilitación.18 De esta manera, el gobierno construyó un modelo de con-
trol social que, eventualmente, podría criminalizar a cualquier persona, al sos-
tener que el «enemigo» o el «criminal» se «mimetizaba» entre la población.
Mediante sentencia C-1024 de 2003, la Corte Constitucional se
pronunció sobre la exequibilidad del citado decreto. A partir de un análi-
sis proveniente de la tesis garantista, el tribunal estableció límites frente a
las detenciones para evitar que fuesen arbitrarias. En este sentido, señaló
que si bien es cierto que en una situación de excepción se pueden estable-
cer medidas que limitan o restringen el derecho de libertad, en ningún
momento esas medidas pueden ser arbitrarias. Para evitar el abuso, el arres-
to debe cumplir con el principio de legalidad, la orden judicial, el debido
proceso y el control jurisdiccional.19
Adicionalmente, en la misma sentencia, la Corte consideró que el
artículo 12 del decreto 2002 de 2002 era inconstitucional, pues en este se
definía la existencia de las zonas de rehabilitación sin determinarlas geo-
gráficamente. Teniendo en cuenta que en estas zonas operarían restriccio-
nes de los derechos fundamentales, la Corporación estimó necesario que
tal delimitación territorial fuera hecha mediante decreto legislativo, profe-
rido por el Presidente de la República y con la firma de todos sus minis-
tros, para que el establecimiento de dichas zonas no atentase contra los
principios de libertad y derechos consagrados en la Carta Política.
Las zonas de rehabilitación: laboratorio de las

capturas
La práctica de las detenciones comenzaría en las llamadas zonas de reha-
bilitación. Para establecer el ámbito de acción de estas zonas se promul-
gó el decreto 2929 del 3 de diciembre de 2002. Las llamadas zonas de
rehabilitación se definieron como lugares en los cuales era necesario res-
tablecer el orden público y brindar protección a la población civil. Para
esas zonas controladas por grupos «criminales», se establecieron regla-
mentaciones para la circulación, los arrestos y los allanamientos, y se
desarrollaron operativos militares contra la subversión. De acuerdo con
18
Decreto 2002 de 2002, artículo 2 y ss.
19
Corte Constitucional, sentencia C-1024 de 2002. Magistrado ponente, Alfredo Beltrán
Sierra, 26 de noviembre de 2002.

100
el decreto 2929 de 2002, las zonas de rehabilitación estarían circunscritas

a algunos municipios de los departamentos de Arauca, Sucre y Bolívar,
con un área de 18.679 kilómetros cuadrados, con una población de
1.026.306 habitantes.20
Mientras existió la conmoción interior, estos lugares estuvieron
bajo el control militar, para lo cual también fueron designados los respec-
tivos comandantes militares. Simultáneamente, allí aparecieron los prime-
ros resultados de la red de informantes y con base en ellos se realizaron las
primeras capturas masivas. Se puede afirmar que, dadas todas estas carac-
terísticas, estos lugares fungieron como escenarios de laboratorio de la
política de seguridad democrática.
El decreto que estableció la delimitación de las zonas de rehabili-
tación no señaló claramente por qué fueron seleccionados los departa-
mentos de Arauca, Bolívar y Sucre. Sin embargo, se advierten algunas
posibles razones:
Para la década de 1980, el paramilitarismo había incursionado en
los Llanos Orientales, inicialmente en los departamentos del Meta y Casa-
nare. Allí logró un importante dominio territorial, que posteriormente qui-
so expandir al departamento de Arauca. Para obtener el control de estos
territorios, los paramilitares adquirieron vastos terrenos, desarrollaron una
ofensiva contra las guerrillas de las Farc-EP y el ELN; y, por último, atacaron
a la oposición asesinando a líderes de las comunidades campesinas, a miem-
bros de la Unión Patriótica y a defensores de derechos humanos.
En el departamento de Arauca, los paramilitares iniciaron su ofen-
siva a comienzos de la década de 1990. En especial, estos grupos dirigie-
ron su ataque contra las organizaciones sociales y políticas que eran vistas
como enemigas y señaladas como colaboradoras de la subversión, afec-
20
Resolución 129 de 2002. Artículo 1. Delimítase como zona de rehabilitación y
consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de: Mahates, María
La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de
Bolívar, y los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé,
Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos,
Morrosa y Buena Vista, en el departamento de Sucre. Desígnase como comandante
militar de la Zona de Rehabilitación y Consolidación delimitado en el presente artículo
al señor Capitán de Navío C.M. 7418536 Luis Alejandro Parra Rivera. Artículo 2.
Delimítase como Zona de Rehabilitación y Consolidación en el área geográfica que
incorpora los municipios de: Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el
departamento de Arauca. Desígnase como comandante militar de la Zona de
Rehabilitación y Consolidación delimitada en el presente artículo al señor Brigadier
General C.M. 6947051 Carlos Homario Lemus Pedraza.

101
Mapa zonas de rehabilitación según resolución 129 del 21 de septiembre de 2002.

Proyección población Dane (2002) 1.026.306 habitantes
Fuente: Dane. Codhes. 26 de octubre de 2002. www.codhes.org.co
tando a los municipios de Saravena, Tame, Arauquita y Puerto Rondón.

Sin embargo, la incursión del paramilitarismo no fue fácil y para el 2002
existía una fuerte disputa entre los grupos de paramilitares y las guerrillas
por el control de la zona, con el evidente incremento de asesinatos a miem-
bros de la población civil causados por los actores del conflicto.21
La decisión de seleccionar el departamento de Arauca como zona
de rehabilitación puede explicarse como el intento del gobierno de debi-
litar la influencia guerrillera, aprovechando que estaba siendo ya atacada
21
Observatorio del programa presidencial de derechos humanos y derecho internacional
humanitario. «Panorama actual de Arauca y Casanare», Bogotá, junio de 2002.

102
por grupos de paramilitares y así mostrar una efectiva derrota en un esce-

nario con un importante arraigo histórico de los grupos insurgentes de las
Farc-EP y del ELN.
Los departamentos de Sucre y Bolívar, por su parte, son territo-
rios de tradición agrícola y ganadera. Entre las décadas de 1970 y 1990,
estaban habitados por una población campesina cuya estructura de te-
nencia de la tierra se caracterizó por la pequeña concentración de tierras,
producto de un importante proceso de colonización, durante el cual los
grupos insurgentes lograron desarrollar un trabajo político en importan-
tes sectores de la población. La zona de los Montes de María cubrió 15 de
los 26 municipios que se establecieron como zona de rehabilitación. Este
escenario está ubicado al sur de los dos departamentos en cuestión y se
convirtió en un lugar estratégico para las organizaciones guerrilleras por
constituir un importante corredor de comunicación, de movilización y de
retaguardia, que une el centro del país con la Costa Atlántica. Además de
lo anterior, el lugar es fuente de importantes recursos de financiación para
los grupos alzados en armas, ya que el corredor de la Cordillera de los
Andes, los Montes de María y la Costa Atlántica, es un sitio apto para la
extorsión y el secuestro, así como para el transporte drogas ilícitas.
A partir de los años noventa, los grupos de paramilitares incur-
sionaron en estos territorios considerados como estratégicos, convirtien-
do la zona en un lugar de disputa con los grupos guerrilleros. En este
enfrentamiento, la población civil fue víctima de asesinatos selectivos,
masacres y desplazamiento.22 En este sentido, el Observatorio del progra-
ma presidencial de derechos humanos y derecho internacional humanita-
rio señala que «el propósito de lograr la consolidación de la presencia de
las autodefensas en un territorio por largo tiempo bajo la influencia de la
guerrilla, se evidencia en el recurso de las masacres sucesivas».23 Así mismo,
desde 1997, es notable un incremento de los enfrentamientos de entre
grupos insurgentes y paramilitares, así como de los ataques contra la po-
blación civil.24
Para el 2002, los departamentos de Bolívar y Sucre, especialmen-
te la zona de los Montes de María y sus alrededores, eran una de las zonas
de mayor conflictividad del país. Existen, pues, varios motivos por los
22
Observatorio del programa presidencial de derechos humanos y derecho internacional
humanitario. «Panorama actual de la región de los Montes de María y su entorno»,
Bogotá, agosto de 2003, p. 4.
23
Ibid, p. 4.
24
Ibid, p. 6.

103
cuales este lugar se constituyó como zona de rehabilitación: en primer

lugar, con ello se pretendería romper, obstaculizar o aislar a la guerrilla
bloqueando sus senderos estratégicos, particularmente en los Montes de
María. En segundo lugar, es posible que se buscara una consolidación del
control de la zona por parte de los paramilitares y del Estado para desarro-
llar en esta región las negociaciones de desmovilización con las autode-
fensas. En tercer lugar, se trataría de crear una imagen de presión tanto a
los grupos insurgentes como a los grupos de extrema derecha. Finalmen-
te, aunque es menos probable, se trataría de controlar el crecimiento del
paramilitarismo en esta región.
En la práctica, de los tres departamentos seleccionados por el
gobierno, Arauca tuvo el mayor acumulado de detenciones realizadas du-
rante el primer mandato de Álvaro Uribe. De un total de 7.134 detencio-
nes ocurridas en su primer gobierno, 2.576 se presentaron en Arauca,
representando el 36 por ciento del total de capturas, mientras que Sucre
tuvo 304 y Bolívar únicamente 189 capturas en el mismo período.25 Como
veremos más adelante, esta política de detenciones se extendió a gran par-
te del territorio nacional y se convirtió en parte de una política de Estado.
Un buen número de las capturas se realizaron mediante procesos irregula-
res o arbitrarios, al no cumplir con las garantías judiciales mínimas que un
Estado de derecho establece, es decir, sin que existiera una orden judicial
y/o se respetara el debido proceso.
Como ya se ha mencionado, el gobierno de Uribe prorrogó en
dos ocasiones la vigencia de la conmoción interior. El tercer decreto de
prorroga, el 245 de 2003, fue declarado inconstitucional por la Corte Cons-
titucional. Lo anterior debilitó la política de la Seguridad Democrática,
puso fin a las zonas de rehabilitación y dejó sin sustento jurídico la nor-
matividad promovida mediante la figura de la conmoción interior. Esto
obligó al gobierno de Álvaro Uribe a establecer otra estrategia de orden
legal, ya no por medio de la figura del estado de excepción, sino a través
de un acto legislativo reformatorio de la Constitución Política.
Con el proyecto de acto legislativo 02 de 2003, se buscaba la
modificación de varios artículos de la Constitución nacional, especialmente
los relacionados con el establecimiento de restricciones de los derechos a
25
Datos producto del análisis de tres banco de datos: Base de datos del Observatorio
de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, perteneciente a la Coordinación
Colombia-Europa-Estados Unidos. Banco de datos de derechos humanos y violencia
política (Cinep). Base de datos de violencia socio-política, derechos humanos y derecho
internacional humanitario de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).

104
la intimidad, la inviolabilidad de correspondencia, la libertad de residencia,

la libertad personal y la atribución de funciones de policía judicial a los
miembros de las fuerzas militares. El proyecto fue aprobado por el Congre-
so en diciembre de 2003, pero la Corte Constitucional, mediante sentencia
C-816 de 2004, lo declaró inexequible por vicios de forma en su trámite.26
A pesar de que esta decisión del tribunal constitucional dejó al
gobierno sin sustento jurídico, tanto por el fracaso de la declaratoria de
estado de conmoción interior, como del intento de reforma constitucio-
nal, este no cedió frente a sus pretensiones de utilizar el mecanismo de las
detenciones como elemento de presión social o de demostración de la
efectividad de su política de seguridad por medio de las capturas masivas.
El camino a seguir fue el establecimiento de una normalidad aparente y el
uso de los medios jurídicos existentes como la flagrancia y la detención
momentánea para continuar con su modelo de capturas.
Las circunstancias de las detenciones masivas

Dentro del uso del dispositivo punitivo de detenciones masivas se pue-
den establecer una serie de elementos constantes en las detenciones reali-
zadas bajo el modelo de la Seguridad Democrática. Por lo general, estas
son realizadas en operaciones militares, o en medio de acciones conjuntas
entre las fuerzas armadas e instituciones como la policía y fiscalía; además,
la mayoría de las veces se recurre al arresto por vía administrativa o a la
flagrancia. Veamos algunos de estos elementos:
Detenciones en operaciones militares

En primer lugar, gran parte de las capturas se desarrollaron en medio de
acciones militares y operaciones conjuntas, promovidas por el gobierno
como parte de su estrategia de guerra frontal contra la subversión (ver
tabla 3). En los primeros dos años de análisis (2002-2004), las detencio-
nes fueron masivas y pretendían mostrar resultados positivos para generar
una imagen de recuperación del orden público ante la sociedad. De las
7.134 detenciones presentadas en el primer mandato de Uribe Vélez, en-
tre el 7 de agosto de 2002 y el 6 de agosto del 2004, se realizaron 6.332
capturas. Es decir que en los dos primeros años del gobierno se realizaron
el 91 por ciento de las privaciones de la libertad. Estas personas fueron
sometidas al régimen legal de la Ley 600 de 2000, es decir, el Código Pro-
26
Corte Constitucional, sentencia C-816, magistrados ponentes Jaime Córboba Triviño
y Rodrigo Uprimny Yepes, 30 de agosto de 2004.

105
cesal Penal vigente en el momento en que sucedieron. Conforme a este

régimen, cuando una persona es aprehendida con fundamento en una
orden de captura o la figura de la flagrancia, la persona debe ser conducida
en el término máximo de 36 horas ante autoridad judicial competente,
esto es, ante un Fiscal Delegado o ante los Jueces Penales de Circuito Es-
pecializados. El funcionario, conforme informa el Código citado, debe
abrir el proceso y escuchar en indagatoria a la persona que le ha sido pues-
ta a disposición. Si bien en los regímenes procesales ordinarios los fiscales
carecen de funciones judiciales, en Colombia la Ley 600 de 2000 se la
otorgó, por lo que conforme a esta normativa, la persona una vez ha sido
entregada al fiscal, se encuentra «judicializada», es decir, sujeta a un proce-
so penal ordinario. De donde cabe señalar que todas las personas apre-
hendidas, en rigor, fueron judicializadas, pero, sin embargo, no todas
fueron formalmente acusadas ante un juez de la República.
De las 1.00727 personas detenidas y acusadas en medio de accio-
nes militares y operaciones conjuntas durante los dos primeros años del
gobierno Uribe, 46% fueron acusadas del delito de rebelión, el 9 por cien-
to de rebelión en concurso con terrorismo y desplazamiento forzado y 4
por ciento de los detenidos fueron acusados de rebelión, en concurso con
terrorismo y concierto para delinquir. Sobre el 41 por ciento restante no se
obtuvo información.
El análisis de los datos del Observatorio de Derechos Humanos y
Derecho Humanitario señala que de las 1.007 personas capturadas y pos-
teriormente acusadas, el 62% de las aprehensiones se realizó sin orden de
captura previa, lo que se explicaría por la figura de la flagrancia y eventual-
mente la captura administrativa. El 29 por ciento de las capturas se realizó
con orden judicial y en el 9 por ciento restante, si bien se presentaron las
órdenes judiciales, éstas no cumplieron los requisitos legales como haber
establecido la identificación plena o las causas por las cuales se producía la
captura. En este mismo sentido, las pruebas que se utilizaron como base
para realizar las capturas tienen las siguientes características: el 51 por cien-
to habían sido proporcionadas por informantes y encapuchados; el 43
por ciento provenían de informes de inteligencia o informes de batalla y
en el 6 por ciento de los casos no existían pruebas. Como resultado de
ello, cerca de la mitad de las personas detenidas en operaciones militares
fueron dejadas en libertad una vez realizado el control jurisdiccional, sin
embargo, la mayoría de ellas continuaron el proceso de judicialización.
27
Datos obtenidos del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario,
op. cit., pp. 116 y ss.

106
TABLA 3
Detenciones presentadas durante el desarrollo de operaciones
militares entre los años 2002 y 2004
Departamento Zonas afectadas Nombre de Número de

la operación personas detenidas
ANTIOQUIA Comuna 3 - Medellín Saturno II 14
ANTIOQUIA Comuna 13 - Medellín Orión 422
ANTIOQUIA Comuna 13 - Medellín Orión II 13
ANTIOQUIA Casco urbano Urrao 31
de Urrao
ANTIOQUIA Municipios de Marconi 36
Yarumal, Angostura
y Campamento
ANTIOQUIA Casco urbano Fénix 16
de Murindó
CAQUETÁ Casco urbano Soberanía 74
de Chairá
CASANARE Municipio de Excalibur 15
la Salina
CAUCA Casco urbano Cajibío 24
de Cajibío
CUNDINAMARCA Casco urbano Quipile 53
de Quipile
CUNDINAMARCA Casco urbano y Viotá 45
rural de Viotá
VALLE DEL CAUCA Corregimiento el El Queremal 26
Queremal de Dagua
VALLE DEL CAUCA Casco urbano Cisneros 36
de Buenaventura
SUCRE Zona rural Mariscal Sucre 128
Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, op. cit., pp. 120- 210.
Detenciones por vía administrativa y en flagrancia

Las detenciones por la vía administrativa y en flagrancia son prácticas uti-
lizadas cada vez con mayor frecuencia, y su uso ha conocido un incremen-
to significativo a raíz de los hechos del 11 de septiembre de 2001. Estas
prácticas son cuestionadas por los defensores de los derechos humanos,
porque la persona detenida queda por fuera de la protección jurisdiccio-
nal y del recurso del hábeas corpus, todo esto mientras prospera la inves-
tigación, de tal forma que una detención de esa naturaleza puede
prolongarse por tiempo indefinido. Este tipo de situación es denominada

107
por algunos académicos como la «administrativización del sistema penal»28,

la cual se caracteriza por una búsqueda de mayor eficacia por parte de la
policía que termina socavando los principios garantistas al otorgar mayor
dotación de recursos a los cuerpos policivos en temas de vigilancia y con-
trol, lo que conlleva una mayor restricción de la libertad.
En Colombia, a pesar de los requisitos establecidos por la Corte
Constitucional con el fin de evitar los abusos del poder por parte de las
autoridades administrativas, este tipo de arrestos se producen con mucha
regularidad.
Para que la detención en flagrancia sea válida se deben cumplir
los siguientes requisitos: que la persona esté cometiendo un delito o sea
aprendida inmediatamente después y cuando existen indicios u objetos
que permitan deducir que participó en un hecho ilícito.29
Por otra parte, con la detención administrativa se busca estable-
cer si la persona ha participado efectivamente en la realización o no de
conductas delictivas, o bien comprobar su identificación.
Durante todo el primer mandato de Uribe Vélez, fue frecuente la
práctica de la detención administrativa, figura que permite detentar una
legalidad al menos aparente. Sin embargo, como se deriva de las observa-
ciones e informes de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, y de las estadísticas registradas por el banco
de datos de derechos humanos y violencia política del Centro de Investi-
gación y Educación Popular (Cinep), de las 7.134 detenciones practicadas
entre el 2002 y el 2004 más del 90 por ciento de los arrestos se realizaron
sin orden judicial previa.
Por otra parte, aunque se presentaron detenciones en las cuales
mediaba una orden judicial, este no fue el común denominador. De las
1.007 capturas analizadas por el Observatorio de Derecho Humanos y
Derecho Humanitario, en los dos primeros años de estudio (2002 2004),
únicamente 352 contaron con órdenes de captura adecuadas a la legisla-
ción, es decir que apenas el 29 por ciento de ellas se realizaron de acuer-
do a la ley. Al igual que lo ocurrido en las operaciones militares, los
motivos y las pruebas en las cuales se sustentaron los arrestos no fueron
lo suficientemente sólidos. Con frecuencia las capturas se llevaron a cabo
con base en la delación por parte de informantes o por indicios poco
28
Ver, Roberto Bergalli, «La construcción del delito y de los problemas sociales», en
Roberto Bergalli (Coord.), Sistema penal y problemas sociales, Valencia, Tirant lo
Blanch, 2003, p. 76.
29
Ibid., p. 73.

108
razonables presentados en informes de inteligencia. Las personas eran

acusadas e investigadas en la mayor parte de los casos por el delito de
rebelión.
La Procuraduría General de la Nación ha manifestado que las
detenciones realizadas durante el primer mandato de Uribe Vélez no
cumplían con las garantías constitucionales30 y que muchas de ellas fue-
ron dirigidas contra sindicalistas, líderes comunales y defensores de de-
rechos humanos.31
El mecanismo de las detenciones ha sido cuestionado también
por organizaciones internacionales. En particular, la oficina de la Alta Co-
misionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Luise Ar-
bour, señaló la preocupación por la forma y la dirección que adquirieron
las detenciones masivas ocurridas entre el 2002 y el 2204. En los docu-
mentos de esta oficina se afirma:
La práctica de detenciones individuales y masivas por parte de
miembros de la fuerza pública, en particular por miembros del
Ejército Nacional, con base en los precarios fundamentos antes
referidos, con o sin autorización judicial, continuó afectando prin-
cipalmente a los civiles que viven en regiones de continua presen-
cia o dominio guerrillero. Llama la atención que la mayoría de las
privaciones de libertad de las personas se generaran por fuera del
sistema judicial.32
30
«Las detenciones han sido llevadas a cabo sin cumplir con las garantías constitucionales,
ejemplo de ello fue la Operación Heroica desarrollada en el municipio Saravena,
departamento de Arauca. En Saravena –sitio donde se han producido la mayor parte
de las detenciones, en especial durante la Operación Heroica–, no hay policía judicial,
ni tampoco instalaciones carcelarias suficientes y adecuadas –para albergar p.e. el
súbito y significativo número de personas detenidas en la mencionada operación– y
funciona una sola Fiscalía Seccional, por cierto con enormes pero previsibles problemas
de seguridad. Durante el tiempo de la conmoción interior han despachado dos
titulares, dado que la primera de ellas se vio obligada a renunciar por presiones y
amenazas». Procuraduría General de la Nación, «Procuraduría General de la Nación
y Estados de Excepción», Bogotá, p. 103.
31
«… en las detenciones producidas con la Operación Heroica en Saravena el 12 de
noviembre de 2002, aparecen detenidos muchos líderes comunales y sindicales. Del
mismo modo, se produjeron allanamientos sin resultados positivos, a las oficinas de
sindicatos y de ONG regionales». Ibid., p. 117.
32
Comisión de Derechos Humanos, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en
Colombia. 61o período de sesiones, 2004, p. 21.

109
Dinámica de las detenciones. De las capturas

masivas a las detenciones selectivas (2002-2006)33
La práctica de las capturas fue una política enmarcada en el proyecto de la
Seguridad Democrática del primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Los
efectos de esta estrategia en la opinión pública fueron positivos, pues daba
la impresión de que la lucha contra la guerrilla era efectiva; los arrestos
eran presentados ante los medios de comunicación como logros de la
lucha contra la subversión y los detenidos eran exhibidos y trasladados de
sus lugares de residencia. Pero, por otra parte, las consecuencias para las
víctimas de esta política fueron nefastas, pues sobre ellos recayó un estig-
ma social, que en algunos casos tuvo como consecuencia que se produje-
ran asesinatos o desplazamientos.34
En los primeros dos años del gobierno de Uribe (2002-2004), las

capturas fueron masivas y se dirigieron de manera indiscriminada contra
grupos de campesinos y habitantes de los pueblos, es decir, población
común y corriente. Las detenciones masivas se aplicaron en primer lugar
en las zonas de rehabilitación, sin embargo, prontamente este tipo de
acciones se expandirían a varios departamentos del país, tal como se pue-
de detallar en las siguientes figuras.
33
Este apartado se ha realizado a partir del análisis de cuatro bases de datos de los
siguientes proyectos: Proyecto Banco de datos de derechos humanos y violencia política
del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep); base de datos de violencia
socio-política, derechos humanos y derecho humanitario de la Comisión Colombiana
de Juristas (CCJ); la base de datos de la Asociación Nacional de Desplazados (Andas)
y la base de datos del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario
de la Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos. Aunque esta última es la
mejor desarrollada en el manejo y análisis de los datos, únicamente aborda los dos
primeros años del primer mandato de Álvaro Uribe Vélez.
34
«La estigmatización que provocan las detenciones arbitrarias, donde además las
víctimas son expuestas a los medios de comunicación como pertenecientes a grupos
armados ilegales, pone la vida de aquellas en riesgo. Esto sucedió con el profesor
Alfredo Correa de Andreis, ejecutado en septiembre, en Barranquilla (Atlántico). La
víctima había sido detenida en junio y sindicada del delito de rebelión con base en
informaciones de un reinsertado. Su ejecución ocurrió quince días después de ser
puesto en libertad por ausencia de pruebas en su contra». Comisión de Derechos
Humanos, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, op.
cit., p. 52.

110
TABLA 4
Evolución de las detenciones por departamento en el primer
gobierno de Uribe Vélez (2002-2006)
2002 2003 2004 2005 2006 TTO

OTAL
ARAUCA 2.112 311 91 32 30 2.576
ANTIOQUIA 502 291 228 12 19 1052
CAUCA 67 185 64 22 70 408
BOGOTÁ 57 238 14 16 8 333
SUCRE 23 247 14 18 2 304
CAQUETÁ 20 138 65 66 0 289
VALLE DEL CAUCA 69 120 38 52 0 279
TOLIMA 17 131 92 0 0 240
META 0 136 5 24 32 197
BOLÍVAR 6 113 35 22 13 189
CUNDINAMARCA 5 145 14 6 0 170
NORTE DE SANTANDER 16 101 0 12 17 146
HUILA 11 89 12 3 3 118
RISARALDA 0 94 15 0 2 111
NARIÑO 12 26 17 35 12 102
SANTANDER 14 28 56 1 0 99
LA GUAJIRA 0 44 2 6 13 65
MAGDALENA 0 37 9 15 0 61
CESAR 0 28 16 12 2 58
CALDAS 0 54 0 0 3 57
GUAVIARE 23 1 25 0 0 49
CHOCÓ 10 7 16 9 2 44
ATLÁNTICO 4 5 32 2 0 43
CASANARE 0 12 14 0 15 41
PUTUMAYO 0 11 2 6 18 37
BOYACÁ 4 3 28 0 1 36
QUINDÍO 0 2 16 0 4 22
GUAINÍA 0 0 7 0 0 7
CÓRDOBA 0 1 0 0 0 1
TOTAL 2.972 2.598 927 371 266 7.134
Fuente: Información obtenida a partir de la comparación de los bancos de datos de derechos humanos y violencia política del Centro de Investigación
y Educación Popular (Cinep), del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, perteneciente a la coordinación Colombia- Europa-
Estados Unidos, y el sistema de información de la Comisión Colombiana de Juristas.

111
GRÁFICO 1
Evolución de las detenciones (2002-2006)
y Educación Popular (Cinep), del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, perteneciente a la coordinación Colombia-Europa-
A partir del 2004, el modelo anteriormente descrito se transfor-

mó, luego de varias críticas y denuncias presentadas por organizaciones
internacionales y ONG nacionales que pusieron en tela de juicio la legali-
dad de las detenciones masivas y llamaron la atención sobre los posibles
costos en los que incurriría la nación por las eventuales demandas que
serían interpuestas por las personas afectadas.
Así, desde el segundo año de gobierno de Uribe Vélez y hasta el
2006, las detenciones continuaron siendo en su mayoría arbitrarias, sin
embargo, disminuyó el carácter masivo de las mismas. En adelante, estas
se concentrarían en la captura de líderes sociales, campesinos, indígenas y
miembros de organizaciones comunales. Así mismo, se presentó con más
frecuencia la detención administrativa en la cual la persona de quien se
sospecha es retenida mientras se confirman datos; y en la mayoría de los
casos esta práctica se volvió sistemática y fue dirigida también contra las
personas más cercanas del «sospechoso».
El carácter arbitrario de las detenciones ha permanecido, de la
misma manera que se ha pretendido atribuir a los detenidos vínculos con

112
la guerrilla ya sea como miembros o colaboradores de esta. Los resultados

de estas detenciones han sido negativos para la democracia y para los pro-
cesos de participación ya que han terminado por afectar los procesos de
organización social y popular, y deben entenderse como una estrategia de
criminalización de la sociedad. La mayor parte de la población capturada
en estos operativos fue dejada en libertad por falta de pruebas o de fun-
damentos legales que justificaran la detención preventiva. En el gráfico 1
se presenta la evolución de las detenciones a lo largo del primer período
de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006).
Aunque el mecanismo de las capturas terminó por ser utilizado
en todo el territorio nacional, se concentró mayormente en la región de la
Orinoquia, en la parte correspondiente al departamento de Arauca; en la
región andina, particularmente en el casco urbano de Medellín, y en el
departamento del Cauca, donde los arrestos se dirigieron contra personas
pertenecientes a comunidades étnicas. Finalmente, se denunciaron pocas
capturas en los departamentos de la Costa Caribe en los cuales el predo-
minio del paramilitarismo ha sido evidente.
GRÁFICO 2
Proporción de las detenciones por regiones (2002-2006)
Fuente: Análisis de las bases de datos de los siguientes proyectos: Proyecto Banco de datos de derechos humanos y violencia política del Centro de
Investigación y Educación Popular (Cinep); base de datos de violencia socio-política, derechos humanos y derecho humanitario de la Comisión
Colombiana de Juristas (CCJ).
Como se observa en la evolución del modelo, a finales de 2003 la

curva de las capturas múltiples comenzó a descender precisamente en los
lugares que tuvieron mayor impacto en su aplicación, como Arauca, An-
tioquia, Cauca, Bogotá y Sucre (ver gráfico 3). Este descenso se presentó
en medio de un vivo cuestionamiento del uso de las detenciones por par-

113
te de distintos sectores de la sociedad. En este sentido, la revista Semana

afirmaría:
Después de evaluar las críticas, los resultados y los costos, el go-
bierno le ordenó a la Fuerza Pública suspender las capturas masi-
vas de personas sindicadas de pertenecer a grupos alzados en
armas. El presidente Uribe tomó la decisión tras revisar los cua-
dros estadísticos que demostraban que la detención en masa de
sospechosos no causaba estragos reales en la subversión, pues
esta reemplazaba rápidamente a sus miembros detenidos. De igual
manera, la Casa de Nariño encontró que cada operación tenía
un alto costo económico por la necesidad de desplazar uniforma-
dos, funcionarios judiciales, aviones, helicópteros y vehículos.35
Las resumidas por Semana no pueden ser, sin embargo, las únicas
razones de la suspensión de las detenciones masivas. Además de ello, el
Estado podía ser demandado por la arbitrariedad de las capturas, lo que
implicaría el pago de indemnizaciones y el descrédito de su gobierno por
despilfarro administrativo.
GRÁFICO 3
Evolución de las detenciones en los departamentos de Arauca,
Antioquia, Cauca, Bogotá y Sucre ocurridas durante el primer
y Educación Popular (Cinep), del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, perteneciente a la coordinación Colombia - Europa -
35
Revista Semana, 26 de agosto de 2004, sección «Secretos», edición 1164.

114
Luego de que las capturas masivas fueran suspendidas, el gobier-

no empezó a realizar detenciones selectivas. Vale la pena insistir en que de
los 7.134 arrestos realizados en el primer gobierno de Uribe, 6.332 ocu-
rrieron en los dos primeros años de su mandato y 802 se presentaron en
los últimos dos años, es decir el 11,2 por ciento. Esta práctica estuvo diri-
gida contra diversos sectores sociales (campesinos, comunidades de paz o
indígenas). También afectó a líderes sociales, sindicalistas, defensores de
derechos humanos y miembros de organizaciones políticas. En este tipo
de detenciones, en el período de estudio, se presentó la ausencia de una
orden judicial previa para el arresto, pues buena parte de las capturas rea-
lizadas por los organismos del Estado se realizaron en compañía de perso-
nas civiles pertenecientes a redes de informantes o reinsertados.
Dependiendo del lugar, hemos establecido un perfil de las per-
sonas capturadas36, examinando los departamentos de Arauca, Antioquia,
Cauca, Caquetá y Putumayo.
Arauca sigue siendo el departamento más afectado con el fenó-
meno de las detenciones: entre agosto de 2004 y agosto de 2006 se pre-
sentaron 92 capturas, lo que representa el 11,4 por ciento de los 802
arrestos ocurridos en ese mismo período. Estas se concentraron territo-
rialmente en los municipios de Tame, Arauca, Arauquita y Saravena. En
la ciudad de Arauca fueron capturadas ocho personas: dos educadores,
un sindicalista, un miembro de la Unión Patriótica, un líder campesino,
dos estudiantes y una persona sin identificar. En Arauquita, diecisiete
personas fueron privadas de la libertad: dos sindicalistas, cuatro miem-
bros de la Unión Patriótica, un defensor de derechos humanos, ocho
campesinos, un sacerdote y un obrero. En Saravena nueve personas fue-
ron arrestadas: tres empleados del sector salud, tres campesinos, una
mujer, un defensor de derechos humanos y un miembro del Partido
Comunista. Finalmente, en Tame cincuenta y nueve personas fueron
sometidas a detención: tres miembros de la Unión Patriótica, doce de-
fensores de derechos humanos, un líder campesino, un ciudadano esta-
dounidense y cuarenta y dos campesinos.
Entre el 2004 y el 2006, en Antioquia, cincuenta y cinco personas
resultaron detenidas. En este caso la medida estuvo dirigida contra miem-
bros de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, de la cual fueron
retenidas veintiséis personas. Esta comunidad ha promovido una propuesta
36
Para este análisis se recurrirá únicamente a los datos del proyecto Banco de datos de
derechos humanos y violencia política del Centro de Investigación y Educación Popular
(Cinep). Se toma esta base porque de ella se obtienen más datos cualitativos.

115
de exclusión del conflicto armado y de rechazo a cualquier actor armado,

incluyendo la Fuerzas Armadas del Estado. Frente a esta postura, el presi-
dente Uribe ordenó, en abril de 2005, militarizar este municipio, con las
consecuencias señaladas. El resto de las personas arrestadas fueron, en su
mayoría, campesinos de diversos municipios: once de Yondó, tres de Da-
beiba, uno de Segovia, dos de Granada, dos de Ituango, uno de Murindo,
uno de Remedios, dos de San Luis y, finalmente, en Medellín cuatro jóve-
nes y un defensor de derechos humanos.
En los departamentos del Cauca y el Valle del Cauca, el movi-
miento indígena ha sido protagonista de importantes manifestaciones en
defensa de su territorio y en contra de la política gubernamental de Uribe.
Las diversas comunidades indígenas se articulan en el Consejo Regional
Indígena del Cauca (Circ). Entre el 13 y el 16 de septiembre de 2004, se
realizó una marcha desde el municipio de Santander de Quilichao hasta
Cali, en la cual participaron cerca de 60.000 personas, la mayoría indíge-
nas. La protesta tenía como fin objetar las políticas de seguridad y el trata-
do de libre comercio con Estados Unidos. El 2 de septiembre de 2005, en
el municipio de Caloto, Cauca, se realizó una toma de tierras. Allí, durante
dos semanas, más de mil indígenas Nasa ocuparon la finca «La Empera-
triz». En el departamento del Cauca noventa y siete personas fueron dete-
nidas entre agosto de 2004 y agosto de 2006, entre ellas dos líderes
indígenas, cuatro defensores de derechos humanos, y veinte personas cap-
turadas en julio del 2005, en el municipio de Corinto, en medio de un
operativo conjunto. Finalmente, setenta y un personas fueron arrestadas
durante la realización de la cumbre nacional de organizaciones sociales
realizada a mediados de mayo de 2006.
En el departamento del Caquetá, fueron arrestadas ochenta y tres
personas y en el departamento del Putumayo, veintiséis, dando un total
de ciento nueve, todos ellos campesinos. En el Caquetá las detenciones se
concentraron en el municipio de Cartagena del Chairá, donde fueron cap-
turadas sesenta y dos personas, entre 2004 y 2006, hechos realizados, en
su mayoría, por parte del ejército y fuera del perímetro urbano de dicho
municipio.
En el departamento de Sucre, de las treinta detenciones, la totali-
dad estuvieron dirigidas contra miembros de las comunidades indígenas
Kankuamo, Kogui y Wayuú. Lo mismo sucedió en el departamento de la
Guajira, donde fueron arrestadas diez y nueve personas, en su totalidad
indígenas de las comunidades Wiwa y Wayuú. Mientras que en el departa-
mento de Bolívar se produjo un total treinta y ocho detenciones, treinta y
cuatro de ellas dirigidas contra población campesina.

116
Entre agosto de 2004 y agosto de 2006, las detenciones disminu-

yeron sustancialmente, sin embargo, las mismas continuaron siendo cues-
tionadas por falta de requisitos legales, en particular la ausencia de órdenes
de captura. Las retenciones siguieron teniendo como soporte informa-
ción de los reinsertados o informes del ejército y la policía, con poca capa-
cidad probatoria. En estas condiciones, las detenciones arbitrarias
continuaron siendo un elemento de preocupación para organismos inter-
nacionales y organizaciones defensoras de derechos humanos.37
Esta segunda fase de detenciones selectivas nos permite hacer las
siguientes consideraciones:
a. Desde la perspectiva jurídica o del cumplimiento de los requisi-
tos de ley encontramos la permanencia de la arbitrariedad por el
sistemático incumplimiento del principio de legalidad.
b. Con respecto a las zonas afectadas, es evidente que siguen sien-
do aquellas que fueron objeto de la declaración de zonas de re-
habilitación (en particular los departamentos de Arauca y Sucre)
y de detenciones masivas (Antioquia y Cauca).
Se trata, en algunos casos de zonas fronterizas (Arauca, Cauca y
Putumayo), estratégicas para la guerrilla, bien por su presencia
histórica (Arauca), bien como corredores importantes para la en-
trada de armas y el tráfico de drogas.
c. Son igualmente zonas con presencia de comunidades organiza-
das que expresan cierta oposición al Estado o que levantan la
bandera de la neutralidad frente al conflicto, tal es el caso de las
comunidades del Cauca o la comunidad de San José de Apartadó.
En Arauca se aprecia claramente que los sectores sociales afecta-
dos fueron los de los sindicatos de maestros, los reductos de la
Unión Patriótica y los defensores de derechos humanos.
d. La estrategia de las detenciones masivas se dirige contra presun-
tos militantes o colaboradores de la guerrilla, seguramente con la
37
En el informe de 2006 de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia
se señala: «La Oficina en Colombia del Alto Comisionado recibió información sobre
detenciones ilegales o arbitrarias, tanto individuales como masivas, en Arauca, Norte
de Santander, Putumayo, Santander, Nariño y Valle. En algunas oportunidades estas
privaciones de la libertad se apoyaron en declaraciones temerarias de reinsertados,
en el reconocimiento que ex miembros de grupos armados ilegales hicieron de
fotografías de las personas detenidas, o en informes poco objetivos de unidades de
inteligencia militar o de policía judicial». p. 14.

117
pretensión de aislar socialmente a estas organizaciones insurgen-

tes. Lo mismo puede advertirse de las detenciones en el departa-
mento de Sucre donde los privados de la libertad no son precisa-
mente los colaboradores del paramilitarismo, sino los indígenas
Kankuamos afectados por numerosos homicidios en buena pro-
porción atribuidos al paramilitarismo.
En este punto, es importante reflexionar sobre el papel que la
administración de justicia desempeña a la hora de proteger los derechos y
las garantías de los ciudadanos en un contexto de conflicto armado como
el colombiano.
INDEPENDENCIA JUDICIAL: ¿UN CONTRAPESO A LA

POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA?
En contextos como los que vive el país, las instituciones adquie-
ren cada vez mayor relevancia. En un Estado de derecho, la independencia
entre los poderes evita los posibles abusos que puedan presentarse por la
puesta en marcha de políticas que no estén sometidas a ningún control,
bien sea político o jurídico. En efecto, la falta de control o la irresponsabi-
lidad del poder ejecutivo pueden deteriorar la democracia constituyendo
regímenes de corte autoritario, de ahí la importancia que tienen los con-
trapesos en los Estados de derecho. Tal como lo señala Guarnieri: «Una
democracia con un poder judicial más fuerte es sencillamente una demo-
cracia más fuerte, porque es un régimen en el que los derechos de los
ciudadanos están mejor tutelados».38
El Estado constitucional instaurado en la mayoría de los países
de Occidente le da un carácter plenamente normativo a la Carta Política, la
cual tiene como fundamento el respeto y la satisfacción de los derechos
humanos. Esta característica propia del Estado constitucional condiciona
la legitimidad del poder y la producción del derecho al cumplimiento y
realización de los principios establecidos en la Constitución y establece
unos límites frente a los demás poderes y al principio de la mayoría.
Por lo demás, el nuevo derecho constitucional promueve la ma-
terialización de los derechos y vigila el contenido de los mismos; de tal
manera que son los derechos humanos los que se consolidan y se con-
vierten ellos mismos en el sistema de garantías. Bajo este esquema, los
38
Carlo Guarnieri y Patricia Pederzoli, Los jueces y la política. Poder judicial y democracia,
Editorial Taurus, Madrid, 1999, p. 24.

118
poderes trabajan en función del respeto y cumplimiento de los derechos

humanos, de manera que todas sus decisiones se encuentran subordina-
das a este propósito.
En tal sentido, al poder judicial ya no le corresponde exclusiva-
mente la aplicación de la ley, sino que también debe velar por la dimen-
sión sustancial de esta. Al juez le compete proteger al ciudadano de
cualquier abuso que se cometa en su contra, por medio de la aplicación
del sistema de garantías consagradas en la Carta Política. Para que esto se
cumpla, es necesario que exista un alto grado de independencia de los
jueces frente a los poderes legislativo y judicial.
En América Latina en general y en particular en Colombia, el po-
der judicial se ha caracterizado por tener niveles muy bajos de indepen-
dencia, especialmente frente al poder ejecutivo.39 Sin embargo, las reformas
políticas que se desarrollaron a lo largo de la última década del siglo XX
tuvieron como objetivo instaurar un modelo de Estado constitucional de
derecho. En este contexto, el poder judicial obtuvo herramientas para una
mayor independencia. A la administración de justicia le fueron otorgadas
nuevas tareas y se buscó crear nuevas instituciones que tuvieran como
objetivo procurar la realización de este nuevo escenario político. Dentro
de los aspectos más sobresalientes vale la pena resaltar la creación de los
tribunales constitucionales, la promoción de la carrera judicial y la confor-
mación de sistemas de administración y disciplinarios en manos del po-
der judicial. Estos elementos alentaron la posibilidad de que se diese un
mayor grado de independencia del poder judicial frente a los demás po-
deres y de esta manera evitar presiones y posibles intromisiones.
En el actual contexto regional la independencia de la justicia es

fundamental, ya que por medio de esta se espera que se garantice el cum-
plimiento de los derechos humanos y la realización del sistema de garan-
tías previsto en los ordenamientos constitucionales. En otras palabras, la
independencia judicial puede cumplir una doble función: en primer lu-
gar, proteger el sistema democrático de los abusos del poder; en segundo
lugar, garantizar a los ciudadanos la aplicación de la ley conforme a lo
señalado en el ordenamiento legal, que no es otra cosa que promover el
principio de legalidad.
39
Al respecto, ver Germán Burgos, «¿Qué se entiende hoy por independencia judicial?
Algunos elementos conceptuales» en Independencia judicial en América Latina. ¿De
quién? ¿Para qué? ¿Cómo?, Ilsa, Bogotá, 2003, pp. 7-42.

119
TABLA 5
Índice de independencia judicial (de derecho)
País 2002
ARGENTINA 0,665
BRASIL 0,907
CHILE 0,778
COLOMBIA 0,939
COSTA RICA 0,685
ECUADOR 0,835
GUATEMALA 0,499
MÉXICO 0,835
PARAGUAY 0,781
VENEZUELA 0,65
Fuente: Germán Burgos, op.cit., p. 9. Un valor cercano a cero

significa que las condiciones de independencia judicial son
precarias, mientras que un valor cercano a uno significa una
mayor independencia judicial.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos que se presentaron a lo

largo de la década de 1990, como resultado de los procesos de fortale-
cimiento de la democracia en América Latina, la justicia continúa siendo
blanco de presiones externas por parte de medios de comunicación,
políticos, élites económicas y mafias, y de presiones internas generadas
por los poderes ejecutivo40 y legislativo. Otro aspecto que resulta im-
portante señalar es la inclinación de los jueces a favor de valores contra-
rios a la defensa de los derechos humanos, con lo cual se tiende a
proteger a los gobiernos no democráticos, tal como ocurrió en casos
como el chileno durante la dictadura de Pinochet. A estas presiones se
40
Con respecto a la injerencia en el poder judicial por parte del ejecutivo y el legislativo
vale la pena citar los siguientes casos recientes: «En Argentina Carlos Menem, y en
cierta forma el actual presidente Kirchner, han utilizado mecanismos legales e informales
para constituir cortes que se ajusten a sus proyectos políticos. En Perú, en el marco de
la lucha contra el terrorismo y como parte del autogolpe de Fujimori, se destituyó a
trece magistrados de la Corte Suprema, a todos los miembros del Tribunal
Constitucional y de los Consejos Nacional y Distrital, y se comandó la reforma judicial
a través de un Comité Ejecutivo ajustado a sus políticas y dirigido por un exalmirante
(LCHR, 1998). En Venezuela, en el año 2000 el presidente Chávez destituyó a casi el
25% de los jueces del país (Transparencia). En Bolivia, en el mismo año tuvo lugar un
agrio enfrentamiento entre el presidente de la Corte Suprema con miembros del
congreso, el cual amenazó con derivar en su enjuiciamiento político y eventual
destitución.» Germán Burgos, op.cit., p. 27.

120
suma el alto grado de ineficiencia y corrupción y los altos niveles de

congestión propios de la administración de justicia. De esta forma, y en
resumidas cuentas, la administración de justicia padece bajos niveles de
eficacia e independencia.
Así, entre los avances constitucionales y legislativos que se pre-
sentan para fortalecer la administración de justicia y su efectivo cumpli-
miento existe una brecha aún por resolver, como se demuestra en las
siguientes cifras.
TABLA 6
Índice de independencia judicial (de hecho)
País Año 2002

ARGENTINA 0.333
BRASIL 0,494
CHILE 0,575
COLOMBIA 0,571
COSTA RICA 0,92
ECUADOR 0,4
GUATEMALA 0,55
MÉXICO 0,707
PARAGUAY 0,6
VENEZUELA 0,4
Fuente: Germán Burgos, op. cit., p. 11. Un valor cercano a cero

significa que las condiciones de independencia judicial son
precarias, mientras que un valor cercano a uno significa una
mayor independencia judicial.
En Colombia, el giro institucional de la administración de justicia

que se produjo en el marco de la Constitución de 1991 se caracterizó por
la creación de nuevas instancias como el Consejo Superior de la Judicatura
que brindaría mayor autonomía administrativa y presupuestal al poder
judicial; la Corte Constitucional como escenario del respeto y cumplimiento
de los derechos y las garantías consagrados en la Constitución; y la Fiscalía
General de la Nación que en Colombia hace parte del poder judicial y que
se encargaría de la etapa de la investigación y acusación en los procesos
penales.
La Corte Constitucional colombiana ha desempeñado un impor-
tante papel en la defensa de los principios del Estado constitucional de

121
derecho. El papel del tribunal ha sido acorde a la dinámica internacional

caracterizada por una mayor incidencia del poder judicial en la política, la
cual procura un efectivo cumplimiento y materialización de los derechos
civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y cultu-
rales. «Así el juez –señalan Guarnieri y Pederzoli– tiende a convertirse en
una especie de factótum institucional, cuya función parece consistir con
frecuencia no sólo en dirimir disputas sino también en resolver proble-
mas que las otras instituciones no han afrontado aún, o que han tratado
de manera no satisfactoria».41 Esta ampliación del papel del juez constitu-
cional en el sistema político ha ocasionado innumerables enfrentamien-
tos en el interior del sistema judicial y entre la administración de justicia y
el poder ejecutivo.
Algunos sectores consideran que la ampliación del papel de los
jueces en las democracias constitucionales es negativa, en particular en
temas relacionados con las políticas públicas y el desarrollo social y eco-
nómico, porque no son actores representativos al no ser elegidos median-
te votaciones o porque pueden generar distorsiones macroeconómicas,
debido a su escaso conocimiento en el tema. Otros consideran conve-
niente una mayor intervención de los jueces en temas de exigibilidad de
derechos, en particular ante la ineficacia de los poderes ejecutivo y legisla-
tivo o frente a los problemas de corrupción.
Si bien es cierto que en la década de los noventa en Europa y en
América Latina se dio una expansión del poder judicial y una revaloriza-
ción del juez en la sociedad, este nuevo papel de la judicatura ha sido
objeto de resistencias por parte de varios sectores del poder político, que
buscan a toda costa debilitar el papel político de la justicia en la defensa
de las garantías sociales y la implementación del Estado social. Para limitar
el poder del juez, el ejecutivo utiliza diferentes estrategias directas e indi-
rectas como, por ejemplo, la fragmentación de las competencias en la es-
tructura de la administración de justicia, la cooptación de ciertos sectores
del poder o, de manera indirecta, la interferencia en la composición de los
altos cargos del sistema judicial.
Para el caso colombiano, es evidente que durante el primer go-
bierno de Uribe Vélez, el Presidente buscó limitar el papel de la adminis-
tración de justicia en la tutela y garantía de los derechos tanto civiles y
políticos como económicos, sociales y culturales. Para ello, promovió la
necesidad de una reforma a las competencias de la Corte Constitucional y,
41
Carlo Guarnieri y Patricia Pederzoli, op. cit., p. 15.

122
adicionalmente, afianzó la cooptación de la Fiscalía General de la Nación.

A continuación, se analizará el tema de la independencia de la Fiscalía en
relación con las detenciones realizadas entre los años 2002 y 2006.
Con respecto al grado de independencia de la Fiscalía General de
la Nación, se observa que sobre la institución se han presentado presio-
nes indebidas en asuntos de relevancia política, lo cual se refleja en los
informes existentes sobre el tema.42 El poder judicial es, en última instan-
cia, el organismo que debe superar las posibles irregularidades que se hu-
biesen cometido en los procesos de capturas masivas y es el juez a quien
corresponde aplicar las garantías constituciones y hacer respetar los dere-
chos de las personas involucradas en los procesos.
En particular, la independencia judicial enfrentó importantes re-
tos bajo la política de Seguridad Democrática del presidente Uribe Vélez.
Durante la gestión de Luis Camilo Osorio como Fiscal General de la Na-
ción (2000-2004), existió una colaboración sumisa con la política de segu-
ridad democrática que afectó la independencia de la justicia.
El hecho más relevante en este sentido fue el del fiscal Orlando
Pacheco, identificado como uno de los casos emblemáticos y ejemplari-
zantes del costo de la independencia judicial. El abogado Orlando Pache-
co, quien ejercía como fiscal 16 ante el Tribunal Superior de Sincelejo,
resolvió en segunda instancia la situación de 128 personas que habían
sido detenidas de forma masiva en noviembre de 2003, en el ejercicio de
la operación militar denominada «Mariscal Sucre». Al analizar este caso, el
fiscal observó que no existían las pruebas contundentes para la privación
de la libertad de las personas que en su mayoría eran campesinos de los
municipios de Ovejas, Chalán, Colosó, Morroa y Corozal (región de los
Montes de María). Además concluyó que las pruebas existentes, basadas
en informes de inteligencia militar, tenían fundamento en testimonios de
reinsertados con poco valor probatorio. Ante esta situación, decidió dejar
en libertad a estas personas, lo cual fue ampliamente publicitado por los
medios de comunicación. Como reacción a esta decisión, el poder ejecuti-
vo, en cabeza de la ex ministra de Defensa Martha Lucía Ramírez, cuestio-
nó la decisión y ordenó la recaptura de las personas. Por su parte, el
entonces Fiscal General de la Nación cuestionó la medida, ordenó el retiro
de la institución del fiscal Pacheco e instauró una acción penal por preva-
ricato en su contra. Sin embargo, después de varios años de litigio ante la
42
Ver, varios autores, Independencia en juego. El caso de la Fiscalía General de la
Nación (2001-2004), Asonal Judicial, Fasol, Cátedra Gerardo Molina de la Universidad
Libre e Ilsa, Bogotá, 2005.

123
justicia colombiana por despido injustificado, el fiscal Pacheco fue exone-

rado de cualquier cargo.
Las medidas adoptadas en el marco de la Seguridad Democrática
o de la lucha contra el terrorismo han excedido el marco de garantías con-
sagradas en los tratados internacionales de derechos humanos, en la Cons-
titución y en las leyes. Como se ha observado, en particular con las
detenciones, en su realización se han presentado abusos en la medida en
que el Estado no ha observado las garantías legales o ha utilizado las exis-
tentes en menoscabo de los derechos de libertad de las personas. Además,
se evidencia una política aplicada de forma indiscriminada contra la po-
blación, que tiende a convertirse en un instrumento de intimidación, de
silenciamiento y de persecución política. Los excesos en la política de Se-
guridad Democrática debilitan sustancialmente los principios del Estado
de derecho. En este contexto, la independencia judicial puede restablecer
los principios de derecho y aplicar las garantías de libertad.
Las capturas no sólo dejaron en entredicho la imparcialidad e
independencia de la administración de justicia de cara a los funcionarios
judiciales y sus decisiones, sino que mostraron la vulneración sistemática
de los derechos y las garantías de las personas. ONG y organismos inter-
nacionales de derechos humanos han identificado la intervención directa
o indirecta de actores externos en las decisiones de los funcionarios que
conocen estos casos; han señalado la frecuencia y asiduidad con que se
presentaron este tipo de capturas durante el primer período presidencial
de Álvaro Uribe Vélez; han resaltado su carácter indiscriminado y sistemá-
tico en determinados lugares (zonas de conflicto armado o de orden pú-
blico) y la frecuente precariedad de las pruebas en que se fundamentan.
Así, el director a la OACNUDH señalaba:
Estas privaciones de libertad, además de vulnerar los derechos
fundamentales de sus víctimas, tienden a crear en la ciudadanía
un clima de zozobra e incertidumbre bajo el cual se quebranta la
tranquilidad pública, se nubla la pacífica convivencia y se alteran
las bases de un orden justo. Por lo demás ya es manifiesto que la
mayoría de las personas afectadas por estas irregulares e injusti-
ficables capturas recobran la libertad tras sufrir el encarcelamien-
to prolongado y la estigmatización social. En algunos casos esa
estigmatización parece haber producido consecuencias letales.43
43
Intervención del señor Michael Fruhling, Director de OACNUDH. «Las detenciones
arbitrarias son incompatibles con el Estado de derecho», Bogotá, 17 de agosto de
2005.

124
Durante el año 2002, la Oficina del Alto Comisionado de Nacio-

nes Unidas para Colombia manifestó tener conocimiento de denuncias
sobre varias detenciones arbitrarias adelantadas por autoridades estatales.
Como ya se ha señalado, las detenciones masivas se realizan sin orden
judicial, y haciendo uso de medios jurídicos como la flagrancia y la deten-
ción administrativa.44 En el citado informe, correspondiente al primer año
de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2003), la Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para Colombia indicó como fac-
tores que contribuían al desconocimiento del principio de independencia
judicial los siguientes: la existencia de poderes radicados en cabeza de las
fuerzas de seguridad del Estado para adelantar operaciones policiales (in-
cluidas capturas masivas) sin necesidad de orden judicial previa; la presen-
cia de miembros de la Fiscalía en instalaciones militares; el traslado de
investigaciones, cambio de asignación y relevo o pérdida del cargo de los
fiscales como reacción o manifestación directa de desaprobación de sus
superiores ante determinada decisión de esos funcionarios.
La vulneración del principio de independencia judicial en deci-
siones relacionadas con casos de capturas no sólo pone en tela de juicio la
autonomía de los funcionarios competentes, sino que convierte también
en el punto de partida de un espiral de violaciones de los derechos de las
personas involucradas en estos casos, en los cuales, como consecuencia
del desconocimiento de este principio, se vulneran también derechos como
la presunción de inocencia, el debido proceso, el principio de reserva judi-
cial y la dignidad humana, ya que las personas detenidas son exhibidas a
los medios de comunicación, sin que el sistema de garantías consagrado
en la Constitución sea aplicado. En estos eventos los señalamientos des-
bordan las reglas de jurisdicción y competencia establecidas en el marco
normativo nacional, al ser difundidos por los medios de comunicación,
motivando que los detenidos, una vez libres, sean víctimas de juicios su-
marios o ajusticiamientos cometidos por grupos al margen de toda auto-
ridad legalmente establecida.45
En situaciones donde se presentan cierres o limitaciones a la li-
bertad, el poder judicial se constituye en un medio para evitar la distor-
sión del régimen democrático y para hacer cumplir las garantías consagradas
en la Constitución. El garantismo jurídico en cabeza del poder judicial
44
Informe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
sobre Colombia, 2003. E/CN.472004/13 de 17/02/04.
45
Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 2004, p. 52.

125
busca evitar el cierre de las libertades y pretende poner en práctica los

límites que el ordenamiento constitucional y jurídico establece al ejercicio
del poder público. La intervención del poder ejecutivo sobre el judicial
trae como consecuencia la alteración del sistema político y el debilitamiento
del constitucionalismo.
Para garantizar el derecho a la libertad individual, el principio de
reserva judicial o de reserva de jurisdicción, consagrado en el artículo 28
de la Constitución Política de 1991, señala que las limitaciones a la liber-
tad individual deben provenir (por regla general) de actos emanados de
las autoridades encargadas de administrar justicia, de conformidad con
los motivos y los procedimientos señalados en la ley que solamente pue-
den ser limitados o restringidos de manera excepcional y reglamentada. Al
respecto, la Corte Constitucional señala que la Carta Política establece una
reserva judicial a favor de la libertad individual, siendo indispensable el
mandamiento escrito de una autoridad judicial competente para que una
persona pueda ser reducida a prisión, arresto o detención.46
Las privaciones de libertad efectuadas sin observancia de los re-
quisitos materiales y formales son contrarias a la ley y arbitrarias, y vulne-
ran no sólo el derecho a la libertad y a la seguridad personales, sino también
el derecho al debido proceso y el derecho a la presunción de inocencia.47
Al respecto ha sido reiterada la denuncia de órdenes de captura basadas
en informes de inteligencia militar, o expedidas por parte de la Fiscalía
General de la Nación con posterioridad a las detenciones adelantadas por
miembros de la fuerza pública; en otras ocasiones estas órdenes se expi-
den de manera simultánea al desarrollo de los operativos realizados por la
fuerza pública.48
La política de seguridad democrática desconoce abiertamente los
principios de distinción y proporcionalidad del derecho internacional
humanitario, invirtiendo la presunción de inocencia respecto de los habi-
tantes de zonas en conflicto, quienes tienen que desvirtuar la sospecha de
ser miembros o auxiliadores de grupos armados al margen de la ley. Al
46
Corte Constitucional, sentencia C-1024 de 2002, magistrado ponente Alfredo Beltrán
Sierra, 26 de noviembre de 2002.
47
Intervención del señor Michael Fruhling, Director de OACNUDH. «Las detenciones
arbitrarias son incompatibles con el Estado de derecho», Bogotá, 17 de agosto de
2005.
48
Ver: Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Fiscalía General de la
Nación, una esperanza convertida en amenaza. Balance de la Gestión del fiscal Luis
Camilo Osorio, Bogotá, 2004.

126
establecer la sospecha como principio, los pobladores han sido objeto de

capturas indiscriminadas y arbitrarias llevadas a cabo por parte de la fuerza
pública.
La inseguridad jurídica se ha convertido en uno de los principa-
les resultados de la aplicación de la política de Seguridad Democrática49,
pues con la precariedad de las pruebas que respaldan las capturas se vul-
nera la garantía del debido proceso y de un proceso penal independiente
e imparcial.
El argumento según el cual la lucha contra el terrorismo en Co-
lombia amerita un tratamiento institucional y jurídico particular, hace que
la seguridad jurídica quede a merced de las circunstancias coyunturales o
permanentes de orden público. Ello trae como consecuencia que se vul-
neren los derechos fundamentales y las libertades públicas; que se reali-
cen declaratorias injustificadas de estados excepción; y que se propicie la
tendencia a realizar cambios institucionales y legislativos encaminados a
dar un tratamiento también especial a las personas frente a las condicio-
nes de orden público.
49
Ver Observatorio Derechos Humanos y Derecho Humanitario, op. cit., 2005.

127
CONCLUSIÓN
Conclusión
E l inicio de la década de 1990 trajo consigo importantes cambios en lo

económico, en lo político y en lo social. Entre ellos se cuentan la des-
aparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), los pro-
cesos de democratización en los países de América Latina, el cambio de
régimen político en los países de Europa del Este y la propuesta de un
nuevo modelo de desarrollo económico basado en el libre mercado. Adi-
cionalmente, el discurso de los derechos humanos y de las garantías de los
individuos permeó todos los escenarios nacionales e internacionales y el
Estado constitucional se consolidó como el modelo a seguir en el mundo
occidental.
Todo lo anterior vaticinaba la promesa de un naciente nuevo or-
den mundial más equilibrado y democrático. Sin embargo, al poco tiempo,
esta expectativa optimista fue desvaneciéndose como consecuencia del au-
mento de la exclusión social, producto de la implantación del modelo eco-
nómico neoliberal. El mundo unipolar encabezado por Estados Unidos
comenzó a imponer sus perspectivas políticas y económicas, y los nuevos
conflictos sociales y armados surgieron en diversas partes del planeta.
El primer acontecimiento que cuestionaría el optimismo de la
nueva era fue la guerra de los Balcanes, seguido por la confrontación con-
tra las redes terroristas de origen islámico. Estos hechos nos llevaron a un
nuevo tipo de enfrentamiento, en el cual la población civil fue la más
afectada. Sobre ella recayeron innumerables violaciones de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario, particularmente en lo
referente a los derechos a la integridad física y a la vida.
Frente a la anterior situación, se promovió una política de segu-
ridad que, so pretexto de garantizar la vida, la propiedad y la protección
de las personas, afectó importantes derechos y garantías jurídicas de los

128
individuos, y permitió el aumento de la discrecionalidad del poder ejecu-

tivo en lo concerniente al manejo del orden público y a la libertad de las
personas. Esta realineación del poder ejecutivo obró en detrimento del
nuevo modelo de Estado constitucional, ya que ha permitido la concen-
tración del poder y el debilitamiento de la institucionalidad democrática.
Desde el ámbito jurídico, se promovió el desarrollo de legislaciones neocon-
servadoras que aumentaron las penas, desconocieron los principios de
derechos humanos y recortaron las garantías.
En todo el mundo se ha promovido la idea de la seguridad y la
lucha contra el terrorismo, y este se ha convertido en el nuevo paradigma
gubernamental. Esta política ha sido hábilmente instrumentalizada a par-
tir de circunstancias específicas por los Estados o por organizaciones re-
gionales. Las medidas asumidas han debilitado las instituciones
internacionales de derecho público y gran parte de ellas han recaído sobre
los débiles (inmigrantes en Europa o en Estado Unidos) o sobre las nue-
vas manifestaciones sociales que promueven cambios en el modelo eco-
nómico o social en países que son cuestionados por la apremiante situación
de exclusión social y política a la que están sujetos amplios sectores de la
población.
El manejo de la seguridad tal y como se viene realizando en la
actualidad a nivel mundial, fractura el paradigma de los derechos huma-
nos y pone en crisis el sistema de autoridad y legitimidad construido en
Occidente a lo largo del siglo XX. Nos encontramos ante un poder dual,
que afecta el sistema jurídico y político, y que debe ser analizado de ma-
nera conjunta con las nuevas dinámicas de la economía de mercado que
han exacerbado los niveles de desigualdad y exclusión social.
El poder dual se manifiesta en dos dimensiones: a nivel jurídico y
a nivel político. En primer lugar, se presenta la pugna entre el orden del
derecho constitucional y el estado de excepción o de seguridad. En este
caso se ha implantado una forma de organización política que está por
fuera del ordenamiento constitucional, pero que se ampara en el discurso
de la conservación del Estado de derecho, permitiendo la ejecución de
modelos de excepción. La figura del estado de excepción fue cuestionada
en Europa (luego de la Segunda Guerra Mundial) y en América Latina (en
la década de 1980) y perdió protagonismo con la instauración del Estado
constitucional, el cual buscó establecer un fuerte sistema de garantías. A
pesar de ello, la norma de estado de excepción no desapareció.
El sistema de garantías y los postulados de derechos humanos
buscan restringir el uso de medidas arbitrarias, a pesar de lo cual los go-

129
CONCLUSIÓN
biernos de Occidente han utilizado nuevas estrategias para evadir estos

principios y establecer medidas de control bajo el esquema de una «nor-
malidad aparente». Estas medidas estarían encaminadas a evitar el control
de legalidad por parte del poder judicial, práctica que ha recibido el nom-
bre de «administrativización del sistema penal» y que genera la mayoría de
las veces una situación de indeterminación frente al detenido.
Por otro lado, a nivel político, el poder dual es una técnica de
gobierno que instala la disputa entre el modelo de Estado constitucional
y un nuevo modelo de corte autoritario, que otorga al poder ejecutivo la
función de orientador absoluto del Estado, subordinando los demás po-
deres a su voluntad. Lo paradójico de este modelo es que se construye
sobre los pilares que proporciona el mismo régimen democrático: un sis-
tema de partidos pluralistas, sistemas electorales vigentes y elecciones de-
mocráticas.
Estos dos escenarios en los que se manifiesta el poder dual, el
jurídico y el político, comparten el ícono de la defensa del Estado de dere-
cho y los valores de la democracia, discursos sobre los cuales se enmarca
también el nuevo modelo de seguridad. Estos escenarios de excepción
terminan por afectar las libertades individuales y perjudican a sectores es-
pecíficos de la sociedad; así, en los países del Norte las medidas están
dirigidas contra los inmigrantes, mientras que en los países del Sur las
restricciones se dirigen contra movimientos sociales y partidos políticos
de oposición o de resistencia.
En Colombia la degradación del conflicto armado generó entre
la población un clima de inseguridad que dio lugar a una demanda de
endurecimiento de las políticas gubernamentales frente a la confronta-
ción existente. Esta petición fue encarnada en la figura del presidente
Álvaro Uribe Vélez, quien con su propuesta de Seguridad Democrática
prometió resolver la situación de inseguridad y violencia armada en la
cual estaba sumergido el país. Para ello, sostuvo la necesidad de una
guerra frontal contra los grupos insurgentes; promovió un acuerdo con
los grupos paramilitares y fomentó la vinculación de la sociedad al con-
flicto armado a través de una red de informantes conformada por un
millón de ciudadanos.
Esta política ha sido utilizada para endurecer los espacios de con-
trol social; se han fortalecido los aparatos como la policía y las Fuerzas
Armadas y se han reducido las garantías individuales. Lo anterior se ha
evidenciado con la estrategia de detenciones que ha afectado los derechos
y las libertades fundamentales de miles de colombianos.

130
En el caso de las detenciones efectuadas en el contexto de la po-

lítica de Seguridad Democrática durante el primer período de gobierno de
Álvaro Uribe (2002-2006), se observa que, en un principio, estas fueron
masivas, y con el correr del tiempo se fueron convirtiendo en selectivas.
Sin embargo, estos arrestos han sido duramente cuestionados por organi-
zaciones de derechos humanos ya que afectaron garantías sustanciales como
el principio de legalidad, el debido proceso, la presunción de inocencia y
el derecho a la intimidad, entre otros. Estas detenciones afectaron a secto-
res o grupos determinados de la población como los indígenas del Cauca
o de la Sierra Nevada de Santa Marta, las organizaciones campesinas de
Arauca, la Comunidad de Paz de Apartadó y a los defensores de derechos
humanos, grupos sociales que se han manifestado abiertamente en con-
tra de la política de Seguridad Democrática, por considerar que agudiza el
conflicto armado y pone en peligro la vida y bienes de las personas que
habitan estas regiones.
En estas condiciones, la política de Seguridad Democrática afecta
las garantías individuales y por ende el orden constitucional, cuestión que
no es posible eludir y que en alguna medida este trabajo ha pretendido
evidenciar. Ninguna demanda de seguridad realizada por la sociedad pue-
de justificar que se sacrifiquen los derechos y las libertades fundamentales
de las personas. Lo contrario conduce al surgimiento de un régimen de
«excepcionalidad» permanente en el cual las instituciones de control polí-
tico y judicial dejan de actuar eficientemente y las violaciones a los dere-
chos humanos se tornan cada vez más graves y frecuentes.

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CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique La Seguridad Dentro Del Estado de Garantías Colección Textos de Aquí y Ahora 13 Bogotá ILSA, 2008

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LA SEGURIDAD

DENTRO DEL ESTADO

LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y EL CASO DE LAS

Jorge Enrique Carvajal Martínez

Investigador: Jorge Carvajal

Cordinación editorial: Publicaciones ILSA

© Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA)

El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusivadel

Carvajal Martínez, Jorge Enrique

1. DERECHO 2. CIENCIAS POLÍTICAS 3. SEGURIDAD

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

E l presente estudio, titulado: La seguridad dentro del Estado de garantías se

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Recuerda el autor que el fenómeno de las retenciones masivas no

concluir, por tanto, afirmando que la democracia, como forma de gobier-

ÁLVARO ECHEVERRI URUBURU

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

L a última década del siglo XX representó para Occidente significativos

de los países. En efecto, no tener en cuenta las normas internacionales y el

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establecer los efectos de esta estrategia, particularmente en lo relativo al

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política o, mejor, de instituciones políticas. Pero ello aquí no es una coin-

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Los conflictos armados y el

E n el siglo XIX, los Estados modernos incorporaron al derecho interna-

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

esencial de recuperar el control del orden público trastornado por aque-

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En este contexto los Estados desarrollan estrategias jurídicas y de

LA GUERRA Y EL CONFLICTO COLOMBIANO

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Estados. Las motivaciones han sido diversas y responden a situaciones

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

sociedades al sumergirlas en un estado permanente de temor e inseguri-

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do el mundo entero, como consecuencia de la pretensión por parte de

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

micos presentes en los mandos. Pequeños grupos que ejecutaban accio-

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

remplazada por la figura de los «señores de la guerra», los cuales dirigen

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

crear nuevas estrategias de orden militar-represivo o policivo-preventivo,

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

vo modelo de sociedad. Aunque casi la totalidad de las guerrillas se inspi-

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que Estados Unidos ha

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

diferencias, la mayoría de las guerrillas que aparecieron en el escenario

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

militarismo hacía temer que se produjera un genocidio similar al perpetra-

LA DEGRADACIÓN DE LA GUERRA: LA VIOLACIÓN

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

El derecho internacional humanitario constituye la principal he-

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

El derecho internacional humanitario no es tenido en cuenta por

(Declaración Universal de los Derechos Humanos, Protocolo II de los convenios de

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

Del lado de las autodefensas, organizaciones vinculadas a grupos

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.

CARVAJAL MARTÍNEZ, Jorge Enrique. La seguridad dentro del Estado de garantías.