Análisis de constitucionalidad del Decreto 546 del 2020

A nuestro grupo en la presente materia se le asignó el análisis constitucional

del decreto en mención, y que se adoptara una posición a favor o en contra de
este, nosotros determinamos estar a favor, por ende debemos adoptar una
posición de autoridad judicial; por ende en el siguiente ejercicio lo vamos
realizar de acuerdo a los parámetros establecidos por la corte constitucional,
pero con un diseño propio en el cual podamos movernos con una mayor
libertad.

Hechos
El día 14 de abril hogaño la presidencia de la república, expide el presente
decreto, con el fin de prevenir una emergencia sanitaria dentro de los centros
carcelarios, a causa del nuevo COVID 19, para sustituir la pena de prisión y la
medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos
penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria
transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentran en
situación de mayor vulnerabilidad frente a dicha pandemia.
Lo anterior basándose en la realidad actual que está enfrentando la nación
frente a la situación especial y sin precedentes en la historia actual del país;
8teniendo en consideración todo el avance de la enfermedad a partir del 6 de
marzo que se logró confirmar el primer caso del nuevo COVID 19 en Colombia.

Situación a dirimir (Problema Jurídico)

Determinar la constitucionalidad del Decreto 546 del 14 de abril de 2020 "Por
medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida
de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y
carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en
el lugar de residencia a personas que se encuentran en situación de mayor
vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el
hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica".
Para resolver el problema jurídico planteado se abordara los siguientes temas:
i) Derechos a la salud y dignidad humana de los reos en Colombia, ii) Estado
de cosas inconstitucionales en el sistema carcelario colombiano, iii) Facultades
especiales del presidente de la república en los Estados de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, iv) y una revisión y análisis de
constitucionalidad del Decreto sub examine.

Consideraciones
 i) Derechos a la salud y dignidad humana de los reos en Colombia
Ley 1709 de 2014 por medio de la cual se reforman algunos artículos de la
Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 5°. Respeto a la dignidad humana. En los establecimientos de
reclusión prevalecerá el respeto a la dignidad humana, a las garantías
constitucionales y a los Derechos Humanos universalmente reconocidos. Se
prohíbe toda forma de violencia síquica, física o moral.
Las restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad estarán
limitadas a un estricto criterio de necesidad y deben ser proporcionales a los
objetivos legítimos para los que se han impuesto. La carencia de recursos no
podrá justificar que las condiciones de reclusión vulneren los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno colombiano ha establecido
distintas medidas y herramientas, con el fin de promover y garantizar el respeto
a la dignidad humana bajos los criterios de igualdad, para las personas que se
encuentran privadas de la libertad, haciendo énfasis en que no existe
justificación alguna que permita que se materialice la vulneración de derechos
fundamentales de los reclusos en el país.

En atención a lo señalado en la Ley 1709 de 2004 el Gobierno expidió el

Decreto 2245 de 2015, “por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de
2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado
con la prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la
libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC”.
Concretamente, sobre el modelo de atención en salud para la población
privada de la libertad precisó que este debía ser especial, integral, diferenciado,
con perspectiva de género y contar como mínimo con una atención intramural y
extramural y una política de atención primaria en salud. De igual forma, que
debía incluir todas las fases de la prestación de los servicios de salud, esto es,
el diagnóstico, la promoción de la salud, la gestión del tratamiento y
rehabilitación, así como intervenciones colectivas e individuales en salud
pública (Artículo 2.2.1.11.4.2.1.).
Mediante el Decreto 2245 del 24 de noviembre de 2015, “por el cual se
adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector
Justicia y del Derecho, en lo relacionado con la prestación de los servicios de
salud a las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC”.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que, por regla general, el
derecho a la salud de los reclusos debe ser protegido y garantizado, ya que el
estar privado de la libertad no exime a la persona del goce de la dignidad
humana.

Dice la Corte Constitucional en Sentencia T-193-17que:

“es preciso recordar que el derecho a la salud no puede ser suspendido ni

restringido a quienes se encuentran privados de la libertad, ya que en razón a
esta limitación se afectan otras garantías superiores como la vida y la dignidad
humana. Al respecto, la Corte ha sostenido lo siguiente:
“En el campo de la salud es claro que, por su misma circunstancia, quien se
encuentra privado de la libertad no goza de autonomía -como la persona libre-
para acudir al médico cada vez que lo desee o necesite, y que, por lo general,
tampoco le es posible escoger a los facultativos que deban examinarlo, tratarlo
u operarlo. Ha de someterse a unas reglas generales y predeterminadas,
indispensables por razones de organización y seguridad.[16]
Empero, lo anterior no puede significar que se diluya o haga menos exigente la
responsabilidad a cargo del INPEC y de los establecimientos de reclusión, o
que pueda el sistema desentenderse de la obligación inexcusable de prestar a
todos los presos, en igualdad de condiciones, una atención médica adecuada,
digna y oportuna. (…)
El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los campos médico,
quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o terapias debe ser
oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte tardío respecto a la
evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos en que la patología
admita espera, si el preso sufre dolores intensos la atención médica o
farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que
la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una modalidad de
tortura” .[17]
El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe entonces ser
garantizado en condiciones de igualdad a todos los habitantes del país, no solo
porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la
dignidad humana, sino también porque tratándose de los internos existe una
“relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de
justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo”.

Sigue diciendo la misma sentencia:

En conclusión, los patrones internacionales vinculantes para Colombia y la

normativa interna contienen disposiciones que exigen al Estado y, en
particular, a las autoridades penitenciarias, garantizar las condiciones mínimas
que permitan a las personas privadas de la libertad llevar una subsistencia
digna en el lugar en el que se encuentren recluidos. La atención en salud para
esa población no puede ser restringida ni limitada; por el contrario, debe ser
adecuada, digna, oportuna y cumplir con las condiciones de infraestructura y
personal médico necesarios para garantizar su goce efectivo.
Modelo de Atención en salud para la población privada de la libertad bajo la
custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
Reiteración de Jurisprudencia.

ii) Estado de cosas inconstitucionales en el sistema carcelario

colombiano
La corte constitucional ha sido reiterativa respecto a este tema en concreto en
su jurisprudencia, y en el auto A 110/19 expresa lo siguiente:

    A través de la Sentencia T-388 de 2013, la Corte Constitucional declaró un

Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante ECI), que fue reiterado en
la Sentencia T-762 de 2015, bajo la premisa de que la desarticulación de la
política criminal engendra la vulneración masiva y generalizada de los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
La Sala Especial de Seguimiento profirió el Auto 121 de 2018, por medio del
cual reorientó la estrategia de seguimiento al ECI en materia penitenciaria y
carcelaria, a partir de (i) los roles de las entidades en el seguimiento [1]; y (ii) los
mínimos constitucionalmente asegurables que fueron definidos en esa
providencia respecto de los siguientes aspectos: infraestructura,
resocialización, alimentación, salud, servicios públicos domiciliarios y acceso a
la administración pública y de justicia.
En este proveído se establecieron, además, los cuatro bastiones del
seguimiento: (i) la base de datos y el sistema de información sobre política
criminal; (ii) las normas técnicas sobre privación de la libertad; (iii) la línea
base; y (iv) la definición de los indicadores de goce efectivo de derechos,
mismos que deben dar cuenta de los mínimos constitucionalmente asegurables
en un escenario carcelario.

Continúa la corte diciendo:

    La Sala Plena de este Tribunal Constitucional, en ejercicio de sus

competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profirió el Auto 613
de 2018 del 19 de septiembre de 2018, por medio del cual convocó la
celebración de una audiencia pública, en el marco del seguimiento al ECI en
materia penitenciaria y carcelaria.
Tal audiencia se llevó a cabo el 25 de octubre de 2018 alrededor de cuatro ejes
temáticos: (i) estado actual de la vida en reclusión en Colombia; (ii) medidas
contingentes o de choque para la garantía de los derechos fundamentales de
la población privada de la libertad; (iii) estado de los cuatro bastiones del
seguimiento; y (iv) coherencia en la política criminal.
El Auto 613 de 2018 formuló preguntas a los intervinientes con relación a
dichos ejes temáticos. En particular, sobre el segundo eje temático la Corte
señaló que, “si bien es imprescindible que el seguimiento cuente con los
presupuestos señalados en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de
2018, la gravedad de la vulneración de los derechos fundamentales de la
población recluida en algunos establecimientos del país, informada por los
órganos de control a la Sala Especial, exige medidas de choque que atiendan
la urgencia de la situación”[9].

Dentro de mismo auto, respecto del estado actual del sistema penitenciario y
carcelario, el Ministerio de Justicia y del Derecho hizo referencia a lo siguiente:
 
(a) Estado de cosas inconstitucional y reglas de equilibrio y equilibrio
decreciente. El Ministerio señaló que la aplicación de tal medida está
condicionada a la implementación de “medidas que agilicen al menos los
procedimientos para conceder prisiones domiciliarias, libertades condicionales
y subrogados penales, evitar el uso inadecuado de la detención preventiva
cuestiones que, hasta el momento, no han sucedido como se quisiera” [26] y
añadió que, en la actualidad, existen distintas autoridades que han dado
alcance a la regla de equilibrio decreciente, entre ellos los jueces de la
República, a través de la acción de tutela, las autoridades penitenciarias y los
sindicatos del INPEC[27]. Ello con fundamento en: (i) la aplicación del principio
de igualdad y los remedios jurídicos de la Sentencia T-388 de 2013; (ii) las
órdenes judiciales adoptadas en sentencias de tutela que recaen sobre
determinados establecimientos y que les ordenan no recibir internos; y (ii) la
expedición de actos administrativos proferidos por autoridades
[28]
penitenciarias .
En ese sentido, el Ministerio reportó que en 39 establecimientos se aplica
la regla de equilibrio decreciente[29], mientras que 55 establecimientos
penitenciarios y carcelarios han sido cerrados por una medida judicial o
administrativa[30].
(b) Población privada de la libertad. El Ministerio informó que se encuentran en
funcionamiento 135 establecimientos carcelarios y penitenciarios con una
capacidad de 80.175 cupos, los cuales cuentan con una población de 119.612
personas. Es decir, se excede en 39.437 personas la capacidad instituida por
el sistema penitenciario, lo cual equivale a 49,19% de hacinamiento.
Sobre las cifras reportadas, para el Ministerio el problema carcelario no puede
abordarse únicamente desde las medidas cuantitativas que impliquen “la
ampliación de la oferta de cupo en las cárceles, sino que más allá de ello
deberán tenerse en cuenta parámetros que tengan la aptitud de evidenciar el
goce efectivo de los derechos de los reclusos” [31], por lo cual citó lo expresado
por la Defensoría del Pueblo en su diagnóstico sobre el sistema carcelario y
penitenciario[32]. De conformidad con lo anterior, el Ministerio indicó que, pese a
los esfuerzos del Gobierno Nacional por crear una política criminal racional, el
nivel de hacinamiento sigue en ascenso[33].

Y finalmente:
Ante la amenaza o la vulneración efectiva de bienes constitucionales
superiores, como la vida, la dignidad y la integridad personal, esta Sala
Especial de Seguimiento debe ordenar medidas contingentes, que aseguren la
protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad en el país.
Así, debido a la gravedad y a la complejidad de las problemáticas que afectan
a la mayoría de los centros de reclusión en el país, es necesario que los
esfuerzos del Gobierno Nacional se dirijan, por una parte, a establecer los
presupuestos para el seguimiento y, por otra, a la adopción de las medidas
estructurales necesarias para el goce efectivo de derechos y para la
superación del ECI.
Por consiguiente, la atención a riesgos inminentes a los derechos
fundamentales a través de medidas contingentes y las acciones para lograr la
superación de los déficits estructurales de la política pública carcelaria son
tareas simultáneas, y no posteriores, a la determinación final de los cuatro
bastiones del seguimiento abordados en el Auto 121 de 2018. 
Para la Sala, es necesario el diseño de un sistema de priorización e
intervención de los centros de reclusión del país para garantizar la atención
progresiva y efectiva de los derechos de la población recluida en todos
establecimientos carcelarios y penitenciarios del país.

iii) Facultades especiales del presidente de la república en los

Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica son una facultad
extraordinaria que tiene el Presidente de la República para afrontar situaciones
extraordinarias que no podría enfrentar con sus funciones ordinarias. El cual le
otorga al presidente facultades excepcionales; específicamente, la habilidad de
expedir decretos con fuerza de ley. Es decir, de realizar función reservada para
el legislador (el Congreso).
En el capítulo 6 de la Constitución Política de Colombia y la ley 137 de 1994.
Allí se explican los tres estados de excepción: Estado de Guerra Exterior,
Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia. 
En términos generales, los tres estados pueden ser declarados por el
presidente con la firma de todos los ministros (como ya explicamos), pero cada
uno tiene sus particularidades de cuánto tiempo pueden permanecer
declarados y sobre el alcance que tienen las normas impuestas durante ese
tiempo.

El artículo 214 de la Constitución explica todo lo relacionado con los límites de

los estados de excepción. Resumimos lo que señala.
El presidente debe demostrar que tiene motivos para declarar el estado de
excepción y para poder declararlo debe contar con la firma de todos los
ministros. 
Con el fin de que el presidente no se extralimite y legisle sobre lo que se le
ocurra, los decretos que expida durante ese tiempo solo podrán referirse
directa y específicamente a la situación que generó el estado de excepción.
También deben contar con la firma de todos los ministros.
Durante el estado de excepción no se podrán suspender los derechos
humanos ni las libertades fundamentales y se seguirán respetando las reglas
del Derecho Internacional Humanitario (DIH).
Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los
hechos. 
No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado. 
Por último, y no por ello menos importante, tanto la declaratoria del estado de
excepción, como todas y cada una de las medidas que tome el presidente
durante ese tiempo, serán analizadas automáticamente por la Corte
Constitucional para que ella decida sobre la constitucionalidad de dichas
medidas. La Corte es quien ejerce el control y pone el límite a los poderes
excepcional que adquiere el gobierno.

Por otro lado la corte constitucional en la sentencia C-466 de 2017 respectos a

los límites de los decretos en los estados de emergencia expresa lo siguiente:

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de

los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo de un Estado de Emergencia económica, social y ecológica, debe
ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de
finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no
contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de
incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no
discriminación.

En la misma sentencia respecto el Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica expresa la alta corte que:
La calamidad pública alude, entonces, a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas [23], que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente. Al respecto, la Corte ha señalado que “los acontecimientos, no
solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”[24]. En tales términos, la Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, por
ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos,
inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica como por ejemplo
“accidentes mayores tecnológicos”.

iv) Revisión y analisis de constitucionalidad

Control de constitucionalidad formal

El examen formal consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con
los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el
Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en
desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine
el ámbito territorial para su aplicación.
En el caso concreto, el Decreto Legislativo No. 546 de 2020 cumple con todos
y cada uno de tales requisitos. En efecto, dicho Decreto:
i. Está debidamente motivado. Así, en sus considerandos, este
Decreto Legislativo expresamente señala los hechos y razones que motivan su
expedición, los propósitos que persigue, así como los fundamentos específicos
de las medidas adoptadas, su importancia, su necesidad, y, finalmente, su
relación con la calamidad pública que dio lugar a la expedición del Estado de
Emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto
Legislativo 417 de 2020.
 ii. Fue expedido y suscrito por el Presidente de la República, con la
firma de todos sus Ministros. En consecuencia, esta Sala encuentra satisfecho
el requisito de la suscripción.
iii. Fue expedido durante la vigencia y en desarrollo del Estado de
Emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto
Legislativo No. 417 de 17 de Marzo de 2020. En este orden de ideas, este
Decreto se expidió dentro de los treinta (30) días siguientes a la declaratoria del
Estado de Emergencia en el caso concreto y en desarrollo del mismo, habida
cuenta de que justamente tuvo por objeto adoptar medidas para superar la
crisis del nuevo COVID 19. Además, tal como se desarrollará líneas adelante,
lo cierto es que este Decreto contiene una autorización especial de la cual solo
se podrá hacer uso por un término de seis meses, quienes resulten
beneficiados, según su artículo 3, con lo cual delimita claramente su ámbito de
aplicación temporal.
iv. Determinó su ámbito territorial de aplicación. En efecto, tal como se
señala en su motivación, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub
examine aplican para los centros carcelarios del país. En todo caso, dichas
medidas se destinan de manera exclusiva a los reclusos que cumplan con los
requisitos establecidos dentro del decreto legislativo en análisis. Así las cosas,
las medidas adoptadas en este decreto tienen por ámbito territorial de
aplicación a todo el país, y, en todo caso, se focalizan en beneficiar a los
reclusos que por su estado de vulnerabilidad tengan mayor riesgo de contagio
dentro de los centros penitenciarios y/o carcelarios.
Control de constitucionalidad material
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de
los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo de un Estado de Emergencia económica, social y ecológica, debe
ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de
finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no
contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de
incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no
discriminación.

Tal como se ha podido evidenciar, el Decreto Legislativo No. 546 de 2020

contiene dos tipos de medidas generales, a saber: (i) la autorización a los
centros penitenciarios y/o carcelarios a nivel nacional para que se tomen las
medidas necesarios para garantizarle el beneficios a los reclusos que sean
cobijados por el Decreto sub examine, y, (ii) los mecanismos judiciales para
asegurar que dicho proceso se realice con la observancia de los jueces de
ejecución de penas y de conocimiento. Pues bien, los siguientes juicios se
aplicarán a ambos tipos de medidas.
Se estudiará de manera conjunta las dos clases de medidas a la luz de todos
los juicios enunciados.

(i) Juicios de conexidad material y finalidad

El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las
medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica,
entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación
directa y específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha
señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a
saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el
decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia.

Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE. A

la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. Tal como se señalará a
continuación, además de guardar una relación de conexidad, interna y externa,
con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Emergencia, lo
cierto es que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo No. 546 de 2020
tienen por finalidad y resultan ser medios idóneos para conjurar la calamidad
pública ocasionada por la pandemia denominada COVID 19, así como para
evitar el contagio y propagación de sus efectos.

Desde el punto de vista de la conexidad interna, se verifica que las medidas

adoptadas en el Decreto sub examine guardan una relación específica con las
consideraciones que motivaron la expedición del mismo. En efecto, en sus
consideraciones, tras referir que el presente Decreto Legislativo se expidió en
el marco y en desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, así como la necesidad de adoptar
medidas para evitar una catástrofe sin precedentes, los considerandos incluyen
motivaciones relacionadas con la importancia social, económica y más que
todo sanitarias de los centros penitenciarios y/o carcelarios del país, la
necesidad de disminuir los índices de hacinamientos y la protección de la
población recluida que presenta mayores riesgos de vulnerabilidad frente al
virus COVID 19.

Las consideraciones expresan concretamente las necesidades apremiantes de

el porque se deben tomar este tipo de medidas para protección de la población
carcelaria a nivel nacional; poniendo en conocimiento el avance del virus por
orden cronológico, mostrando cuales han sido sus efectos y consecuencias en
los aspectos de la vida normal de la nación. Así mismo, el Decreto contiene
consideraciones concretas que motivan la adopción de medidas de control
encaminadas a la debida protección de todas las personas que se encuentran
dentro del territorio nacional y la ejecución de los planes de contingencia
adoptados a nivel nacional para afrontar dicha situación. Así las cosas, los
grupos de medidas adoptadas en el Decreto Legislativo No. 546 de 2020
guardan relación concreta con las consideraciones del mismo, por lo cual sí
cumple con el requisito de conexidad interna.

Desde el punto de vista de la conexidad externa, se encuentra que el Decreto

Legislativo sub examine está relacionado, directa y específicamente, con el
Decreto Legislativo 417 de 2020 “por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional”, toda vez
que (i) fue expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho Estado
de Emergencia económica, social y ecológica, (ii) está relacionado
directamente con las motivaciones que el Gobierno Nacional expuso para tal
declaratoria, y, (iii) su propósito es adoptar medidas para conjurar dicha
calamidad pública.

Primero, el Decreto Legislativo 546 de 2020 expresamente reconoce que se

expide “en función de la declaratoria del Estado de Emergencia, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución”. Segundo, el
Decreto Legislativo objeto de estudio tiene conexidad con los motivos
expresamente reconocidos en el Decreto Legislativo 417 de 2020, en particular,
con la urgencia de “atender las necesidades de los directamente afectados y
los más vulnerables frente a esta, e impedir la extensión de los efectos para
todos los habitantes del país,”. Finalmente, el Decreto Legislativo se propone
formular medidas eficaces que permitan conjurar los efectos de la crisis, así
como mejorar la situación de los afectados y posibles afectados por el nuevo
COVID 19.

Se verifica que el Decreto Legislativo sub examine contiene medidas que

guardan una relación, concreta e inmediata, con el asunto por el cual se
declaró la emergencia. En efecto, este Decreto dispone la autorización,
excepcional, para conceder la sustitución de la pena privativa de la libertad en
establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena de detención domiciliaria,
en beneficio de los reclusos declarados por su estado y condición para tener el
amparo de los derechos esbozados en el Decreto.
Pues bien, tanto la medida de autorización del traslado de reclusos, como los
específicos mecanismos judiciales de control para garantizar la la adecuada
ejecución de los mismos, guardan conexidad, inmediata y concreta, con la
crisis que causó la declaratoria del Estado de Emergencia. Es más, tales
medidas son idóneas y tienen por finalidad exclusiva contribuir sustancialmente
al objetivo explícito del Decreto Legislativo 417 de 2020 consistente en
“canalizar recursos y esfuerzos institucionales que mejoren la situación de los
colombianos”. En particular, las dos clases de medidas contenidas en el
Decreto Legislativo sub examine son adecuadas para proveer a los reclusos
con las exclusivas finalidades previstas por los preceptos expuestos por la alta
corte constitucional respecto al verdadero alcance de garantizar el principio
superior de la Dignidad Humana, a todas las personas en la nación, sin
importar su condición.

Se logra evidenciar que la finalidad de las medidas del Decreto Legislativo

estudiado coincide plenamente con la conjuración de la causa de la crisis y de
la prevención de la extensión de sus efectos anunciadas en el Decreto
legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual explícitamente se estableció
que se requerían medidas para paliar y superar la crisis ocasionada por el
nuevo COVID 19, así como el problema sanitario que debe ser mitigado de
manera inmediata, pues la inacción frente a la situación puede generar que el
brote pandémico que actualmente vive el planeta pone en inminente riesgo la
salud y la vida de los habitantes de la nación.

En tales términos, se considera que las medidas contenidas en el decreto sub

examine, que permite conceder la sustitución de la pena privativa de la libertad
en establecimiento penitenciario y/o carcelario, por la pena de detención
domiciliaria a los reclusos que cumplan los requisitos en el establecidos por la
emergencia acaecida en la nación y el mundo, guardan una relación de
conexidad, interna y externa, y persiguen de manera adecuada conjurar las
causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia por medio del
Decreto Legislativo 417 de 17 de abril de 2020.

(ii) Juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad

El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el

Decreto Legislativo sub examine no se establezcan medidas que desconozcan
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia. Al respecto, en términos generales, la Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii)
no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en
particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.

Al respecto, no se advierte que el Decreto Legislativo No. 546 de 2020 límite,

afecte o, mucho menos, suspenda derechos humanos o libertades
fundamentales. El principal propósito de este Decreto es “garantizar la dignidad
humana, los derechos a la igualdad, la vida y la salud” para los reclusos a nivel
nacional, por medio de la sustitución de la pena privativa de la libertad en
establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena de detención domiciliaria
a los reclusos que sean declarados en estado de vulnerabilidad frente al nuevo
COVID 19 y los demás que cumplan con los requisitos, con ocasión de los
factores que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica.

En tales términos, la finalidad y las medidas adoptadas en el Decreto

Legislativo No. 546 de 2020 son de contenido puramente sustancial y formal,
específicamente relacionadas con la protección de la Dignidad Humana y a fin
evitar una crisis sanitaria de gran escala en los centros penitenciarios y/o
carcelarios, y, bajo ninguna perspectiva suspenden o vulneran los derechos
fundamentales. Todo lo contrario, su finalidad es prevenir que los reclusos
oficialmente reconocidos, por estados de cosas inconstitucionales en el que se
encuentra el sistema penitenciario colombiano termine desencadenando una
tragedia previsible en el marco de la emergencia aludida.

Finalmente, el Decreto Legislativo sub examine no contiene medida alguna que

siquiera esté relacionada o, mucho menos, altere el normal funcionamiento de
las ramas del poder público o que implique una modificación o suspensión de
las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento. Ya que la pena
domiciliaria no es un tema novedoso en el marco jurídico-penal de la nación, y
en el Decreto Legislativo que atañen a la función de la entidad judicial son
aquellas que precisamente reafirman el rol institucional y las específicas
funciones de los Jueces de Ejecución de Penas y los Jueces de Conocimiento.

En efecto, este Decreto instituye a partir del capítulo en adelante, toda la parte
procedimental, bajo la cual se deben movilizar los diferentes actores de la rama
judicial para el correcto cumplimento y funcionamiento de las medidas
adoptadas por el Decreto sub examine.

En consecuencia, se concluye que el Decreto Legislativo 546 de 2020 supera

el juicio de ausencia de arbitrariedad habida cuenta de que (i) no suspende o
vulnera derechos fundamentales, (ii) no desconoce los límites materiales
previstos en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia, (iii) ni altera el normal funcionamiento de las
ramas del poder público, mucho menos en lo relacionado con las funciones de
básicas de investigación y juzgamiento.

Por su parte, el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho

la jurisprudencia constitucional acerca de la intangibilidad de algunos derechos,
los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. En la sentencia C-
723 de 2015, la Corte estableció que, en virtud del derecho internacional de los
derechos humanos, se consideran como derechos intangibles los siguientes:
“el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho
al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.”

Pues bien, tal como se expuso en los anteriores párrafos, resulta evidente que
el Decreto Legislativo 546 de 2020 no contiene medida alguna que afecte
derechos fundamentales, mucho menos aquellos señalados como intangibles
por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, este Decreto también
supera el denominado juicio de intangibilidad.

(iii) Juicio de no contradicción específica

Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, con el juicio de no

contradicción específica la Corte verifica que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos (i) no contengan “una contradicción específica con la
Constitución y los tratados internacionales” y que (ii) no desconozcan “el marco
de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica esto es el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”.
En primer lugar, la Corte no advierte contradicción específica alguna entre el
contenido del Decreto sub examine y el ordenamiento constitucional. En efecto,
ninguna norma de rango constitucional (i) prohíbe que se conceder la
sustitución de la pena privativa de la libertad en establecimiento penitenciario
y/o carcelario a la pena de detención domiciliaria bajo los parámetros
establecidos, (ii) limita las facultades de los de los diferentes instituciones que
hacen parte del marco jurídico-penal de la nación, (iii) limita el régimen de
responsabilidad de los órganos de judiciales. Por consiguiente, las medidas
insertas en el Decreto Legislativo 546 de 2020 no contienen ninguna
contradicción específica con normas de orden constitucional.

Por el contrario, se encuentra que las medidas contenidas en el Decreto sub

examine se ajustan, y, en cierta medida, son desarrollo concreto del principio
de solidaridad constitucional (Arts. 1 y 95 de la CP), en especial respecto de los
sujetos de especial protección constitucional, así como de la dignidad humana.

En segundo lugar, tampoco se advierte que el Decreto No. 546 de 2020

desconozca los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. El
primero de tales límites, esto es, que los decretos legislativos expedidos tengan
por única finalidad conjurar la crisis, impedir la extensión de sus efectos y que
guarden relación directa y específica con dicho estado, es cumplido por el
Decreto Legislativo sub examine. Por su parte, en relación con los otros dos
elementos, resulta claro que ninguno de los cinco artículos del Decreto
Legislativo sub examine contiene norma alguna (i) que despierte siquiera
mínima sospecha por afectar la competencia del Congreso para reformar,
derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo, o (ii) que
desmejore los derechos sociales de los trabajadores. Tales temas no son
objeto de regulación en este Decreto y, por lo tanto, la Corte concluye que, en
el presente asunto, también se supera el juicio de no contradicción específica.

(iv) Juicio de motivación suficiente

El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben “señalar

los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales (…)”. De esta manera, con el juicio de motivación
suficiente, se busca verificar si en el decreto legislativo se indican las razones
suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos
fundamentales. Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
En el presente caso, el juicio de motivación suficiente resulta entonces menos
exigente, dado que, como se señaló en el párrafo anterior, el Decreto
Legislativo No. 546 de 2020 no contiene medida alguna que imponga
limitaciones a los derechos fundamentales. En suma, sobre el juicio de
motivación suficiente, se concluye que, a pesar de no contener medidas que
limiten derechos fundamentales y, por lo tanto, no incluir motivaciones al
respecto, el Decreto Legislativo sub examine está debidamente motivado en
sus considerandos.

(v) Juicio de incompatibilidad

El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de

incompatibilidad. Según este artículo, “los decretos legislativos que suspendan
leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente Estado de Excepción”. Al respecto, se encuentra que la
conceder la sustitución de la pena privativa de la libertad en establecimiento
penitenciario y/o carcelario a la pena de detención domiciliaria resulta no
resulta incompatible con norma alguna, ya que se realizó una exclusión de los
pueden ser beneficiados por este decreto, determinada por la gravedad de los
delitos cometidos, salvaguardando así la seguridad de la sociedad en general.

En consecuencia, se encuentra que no presenta incompatibilidad ya que en

este Decreto se expusieron las razones concretas, ponderadas y suficientes,
por las cuales debe permitirse conceder la sustitución de la pena privativa de la
libertad en establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena de detención
domiciliaria descrita en aras de superar la crisis que dio lugar a la declaratoria
del Estado de Emergencia. En estos términos, el Decreto Legislativo 546 de
2020 también supera el juicio de incompatibilidad.

(vi) Juicio de necesidad

El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las

medidas que se adopten en el decreto legislativo sean “necesarias para lograr
los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. Se ha
señalado que el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad
debe versar sobre dos aspectos. Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica
verificar “la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones
legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la
medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio
de subsidiariedad”.

Desde el punto de vista de la necesidad fáctica, se evidencia que al menos tres

razones justifican las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub
examine relativas a la autorización de conceder la sustitución de la pena
privativa de la libertad en establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena
de detención domiciliaria y a los específicos mecanismos procedimentales para
garantizar la adecuada ejecución de los mismos. Primero, la insuficiencia de los
recursos públicos disponibles para resolver el estado de cosas
inconstitucionales en el que se encuentra el sistema penitenciario colombiano y
sumado al calamidad pública que motivó el Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica en la nación. Segundo, la dimensión y relevancia de la
dignidad humana y el derecho a la igualdad dentro del marco jurídico nacional.
Y, tercero, la importancia de prevenir una crisis sanitaria dentro de estos
establecimientos en el caso de que lleguen a producirse contagios por nuevo
COVID 19.

En suma, el Gobierno no solo no incurrió en error manifiesto en su apreciación

respecto de la utilidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub
examine, sino que, a juicio de esta Corte, acertó en su valoración, fáctica y
jurídica, de la autorización para la sustitución de la pena privativa de la libertad
en establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena de detención
domiciliaria del Decreto Legislativo, así como de los dispositivos para garantizar
su adecuada ejecución y seguimiento, dispuestos en los capítulos II, III y IV,
como medidas necesarias para conjurar la crisis acaecida por el nuevo COVID
19, así, evitar la propagación de sus efectos.

(vii) Juicio de proporcionalidad

El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en

desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia
constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos legislativos de
desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que dicha medida
“debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías
constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la
normalidad”. Segundo, que la medida excepcional “guarde proporcionalidad
con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos”.
En tales términos, se evidencia que el decreto legislativo sub examine supera
el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, tal como se señaló en
secciones anteriores, las medidas adoptadas no limitan o restringen derechos y
garantías constitucionales y, de otro lado, son proporcionales con los hechos
de la crisis que se pretenden conjurar. En relación con esto último, lo cierto es
que (i) ninguna de las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo sub
examine resulta excesiva en relación con la naturaleza de la calamidad pública
que se pretende conjurar, (ii) todas las medidas son plenamente compatibles
con la naturaleza, fines, principio de la dignidad humana, y de las actividades
de inspección, control y vigilancia a la que están sometidas, (iii) las medidas
contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos de los reclusos por la
situación que motivó la declaratoria del Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica, y, finalmente, (iv) están debidamente limitadas y
restringidas a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de
la crisis y del despliegue de sus efectos.

Primero, tanto la medida de autorización de conceder la sustitución de la pena

privativa de la libertad en establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena
de detención domiciliaria, prevista en el Decreto Legislativo sub examine, como
los medios de control para asegurar la adecuada ejecución de tales
procedimientos, dispuestos en los capítulos II, III y IV ibídem, no resultan
excesivos en relación con la crisis que se pretende conjurar. Por el contrario,
todas son medidas razonables y legítimas para efectos de alcanzar los
objetivos descritos en los párrafos anteriores de esta providencia, y, por lo
tanto, en este caso, constitucionalmente justificadas para conjurar la crisis y
evitar que se desplieguen sus efectos. La Corte no advierte (i) extralimitación
alguna por parte del Gobierno Nacional, (ii) exceso en el ejercicio de sus
competencias, (iii) ni que el alcance las medidas sean exorbitantes de cara a la
crisis que se pretende conjurar. Por el contrario, la Corte encuentra que dichas
medidas se ajustan y responden, de manera mesurada, a la emergencia
pública acaecida en el país.

Segundo, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 456 de 2020 las

medidas son plenamente compatibles con la naturaleza, fines, principio de la
dignidad humana, y de las actividades de inspección, control y vigilancia a la
que están sometidas. De una parte, la sustitución de la pena privativa de la
libertad en establecimiento penitenciario y/o carcelario a la pena de detención
domiciliaria a los reclusos que cumplan con los requisitos en Colombia, es
plenamente compatible con los principios constitucionales de la dignidad
humana, el derecho a la igual y a la salud, con tratamientos médicos en el caso
partículas, de carácter preventivo.
Tercero, las medidas del Decreto Legislativo sub examine están destinadas
exclusivamente a cubrir las actividades de una vida digna y la prevención de
una crisis sanitaria, en beneficio de todos reclusos en el país. Tales
actividades, descritas en el Decreto, están intrínsecamente relacionadas con
las necesidades que, en atención a la tragedia acaecida, resultan en extremo
apremiantes. Por lo tanto, en estos términos, habida cuenta de su idoneidad y
necesidad, las medidas contenidas en este Decreto Legislativo contribuyen
altamente a la satisfacción de los derechos fundamentales de dicha población a
la salud, dignidad humana, igualdad, entre otros.

Por último, los reportes sobre el traslado y ejecución de los procedimientos que
deben presentar las organizaciones que hacen parte de la rama judicial, así
como su periodicidad, además de adecuados y necesarios para garantizar el
uso y la destinación correcta de los procesos, son medidas que no comportan
exceso alguno por parte del Gobierno Nacional y resultan plenamente
compatibles con el rol institucional de este ente de control. Tampoco resulta
exagerada y, por el contrario, es por completo moderada y ajustada el régimen
ordinario, la específica responsabilidad de los órganos de la rama judicial con la
adecuada ejecución de los procesos. En fin, dado que no son excesivas, sino
por el contrario, adecuadas, necesarias y razonables, estas medidas no
merecen reproche alguno en sede de proporcionalidad.

(viii) Juicio de no discriminación

El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE.

Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados
de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones
de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.
Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica
que el Decreto Legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con
base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia
constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.

No se advierte que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo No. 546 de

2020 impongan trato discriminatorio alguno y, mucho menos, fundado en
criterios sospechosos como los mencionados en el anterior párrafo. Dicho
Decreto no contiene tratamientos discriminatorios ni distinciones, entre los
beneficiarios. Por el contrario, el Decreto autoriza a todos los órganos de la
rama judicial en Colombia, a efectuar el mencionado traslado de reclusos, sin
distinción alguna mientras cumplan con los requisitos establecidos en el mismo.

Finalmente, tampoco se advierte trato discriminatorio alguno entre las medidas

de control previstas en el Decreto Legislativo objeto de estudio para asegurar la
sustitución de la pena privativa de la libertad en establecimiento penitenciario
y/o carcelario a la pena de detención domiciliaria. En efecto, (i) se fijan los
requisitos mínimos para efectuar el traslado de reclusos señalados si aplica, sin
distingo alguno, a todas las organizaciones de la rama judicial antes descritas
que lleven a cabo dicho traslado, (ii) la obligación de presentar los reportes,
iniciales, periódicos y finales, está igualmente a cargo de todas las
organizaciones que hagan uso de la autorización para el traslado de tales
reclusos.

En conclusión, se encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto

Legislativo No. 546 de 2020 superan el juicio de no discriminación.

Resta solo mencionar que el artículo 33 del Decreto Legislativo sub examine, el
cual dispone que “el presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación”, no amerita ningún reparo de constitucionalidad.

Conclusión

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el

Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por medio del cual se
adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y
carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en
el lugar de residencia a personas que se encuentran en situación de mayor
vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el
hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” sí cumple
con los requisitos, formales y materiales, previstos en la Constitución, en la
LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo No. 546 de 14 de abril de 2020,

“Por medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la
medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos
penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria
transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentran en
situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras
medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo
de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica"”.