Capítulo 1

Aspectos básicos de la política

económica
JOSEP Ma JORDÁN GALDUF

1 . INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE POLÍTICA ECONÓMICA

Las economías de los países desarrollados constituyen unos sistemas
mixtos donde los poderes públicos desempeñan una importante función
junto a los mecanismos del mercado. Por política económica se entiende
esa parte importante de la política pública cuyo contenido es esencial-
mente económico. En el mundo de hoy los problemas económicos preocu-
pan notablemente a los ciudadanos, y la resolución de los mismos y la
buena marcha en general de la economía alcanzan un alto nivel de
consideración en los programas de actuación de los distintos gobiernos.
Al fin y al cabo, el éxito del conjunto de su acción política dependerá, en
buena medida, del éxito de su gestión en materia económica.
La política económica es, así, la intervención deliberada del Gobierno
en la actividad económica con el objeto de conseguir ciertos fines u
objetivos mediante la utilización de determinados medios o instrumen-
tos. Se trata de un proceso de elaboración de decisiones en el ámbito
económico, cuyas categorías o elementos fundamentales son los siguien-
tes: unos-sujetos de actuación (los poderes públicos o policy-makers),
unos fines u objetivos y unos medios o instrumentos (que incluyen
también cambios institucionales).
El objeto de este capítulo (que luego se desarrolla a lo largo del libro)
es exponer los aspectos más relevantes que influyen en el proceso de
elaboración de las políticas económicas: los objetivos generalmente
perseguidos por los poderes públicos (y las dificultades que entraña su
alcance), los instrumentos que se hallan á su disposición y las posibili-
dades (y limitaciones) de su uso. En realidad, la intervención del
Gobierno en la economía es susceptible de ser estudiada desde distintos
enfoques: económico, político, jurídico, sociológico, etc. Nuestro plantea-
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miento será fundamentalmente de carácter económico, aunque resulta-
rá inevitable la utilización de la perspectiva política en determinadas
ocasiones.
Téngase en cuenta que el término política económica contiene un
sustantivo ("política") y un adjetivo ("económica"). El adjetivo sugiere el
necesario apoyo que ha de tener la acción gubernamental en la ciencia
económica. La política económica representa, en ese sentido, una apli-
cación del análisis económico a la resolución de los problemas económi-
cos de la sociedad.
A la postre, la Economía es una ciencia social y empírica orientada a
la práctica. Es precisamente su preocupación por los problemas reales
lo que la hace necesaria e importante, tratando de explicar las causas de
dichos problemas y sugerir políticas que mejoren la evolución de la
actividad económica. Las actuaciones de política económica reflejarán
en cada momento, hasta cierto punto, el estado de conocimientos sobre
la realidad económica o, al menos, el predominio de una determinada
visión sobre la misma.
Pero, por otro lado, el sustantivo ("política") nos recuerda que la
política económica forma parte del conjunto de la política pública, por lo
que su estudio requiere el concurso de otras ciencias sociales, y particu-
larmente de la ciencia política. Como ha indicado Bruno Frey, "la política
económica no es una simple aplicación de la teoría económica, mas bien
precisa que sobrepasemos los estrechos confines de la economía para
abarcar también la esfera de lo político".
En efecto, son numerosos los factores cuyo análisis corresponde a la
ciencia política y que pueden influir sobre la acción económica guberna-
mental. Entre otros, la estructura y el modo de funcionamiento de las
instituciones, el juego de las fuerzas que pesan sobre los centros de
decisión, las actitudes y conductas de los funcionarios y políticos, etc.
Resulta imprescindible, por tanto, considerar también la política econó-
mica desde la lógica política, viéndola como un espacio de conflicto de
intereses en el que participan múltiples actores (agentes económicos y
grupos sociales) junto a los responsables públicos.
Por último, es preciso considerar dos fenómenos actuales de gran
trascendencia que están condicionando sensiblemente las políticas
económicas de los diferentespaíses. Por un lado, el proceso de globalización
económica (esto es, la internacionalización y mayor interdependencia de
las distintas economías) que limita la capacidad de maniobra autónoma
de los diferentes gobiernos nacionales. Por otro lado, el proceso de
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
integración económica de algunos países (siendo el mejor exponente el
caso de la Unión Europea) que incorpora un nuevo ámbito de decisión
supranacional en materia de política económica (junto al nacional y el
regional de cada país).
2. RAZONES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIÓN DEL
GOBIERNO EN LA ECONOMÍA ,
¿Qué razones justifican la intervención de los poderes públicos en la
economía? ¿Qué limitaciones tiene también dicha intervención guber-
namental? Pensemos, como indica Luis de Sebastián, que la doctrina
neoliberal propugna una intervención de las autoridades que sea limi-
tada, transparente, coherente y la menor posible. Sin embargo, desde
otra perspectiva, se apunta que el mercado no es más que una entele-
quia, una abstracción de los innumerables mercados reales y concretos
que funcionan con mayor o menor libertad en nuestro mundo. Dichos
mercados a menudo son imperfectos y, como ha destacado Joseph E.
Stiglitz, Premio Nobel de Economía de 2001, los Gobiernos pueden y,
deben adoptar políticas económicas que contribuyan al crecimiento de
los países y a su distribución de modo equitativo. ,
En los países desarrollados, una primera misión fundamental que
cumple el Estado es la fíe ser creador y garante del marco institucional
dentro del cual operan los agentes económicos privados, definiendo y
salvaguardando unas reglas de juego que hagan posible el funciona-
miento mismo del mercado. Se trata ésta, sin duda, de una tarea
imprescindible que establece las bases de la organización económica de
toda sociedad, a la vez que encauza y trata de reducir los niveles de
conflicto entre los distintos agentes económicos y sociales. Dicha tarea,
como ha subrayado el Banco Mundial, resulta a su vez esencial para los
países en desarrollo, que necesitan unas instituciones apropiadas para
respaldar y completar los mercados.
Ahora bien, en segundo lugar, el Gobierno interviene también en el
propio proceso económico con el fin de corregir y superar ciertos "fallos"
o imperfecciones que observa el mecanismo del mercado. Se admite que,
en términos generales, el desarrollo sin interferencias de dicho mecanis-
mo es la vía más adecuada para alcanzar soluciones económicas eficien-
tes. Pero, al mismo tiempo, se pueden identificar algunas situaciones en
que el mercado no funciona adecuadamente y cabe intervenir para

24 JOSEP M1 JORDÁN GALDUF
mejorar sus resultados, atendiendo a unos objetivos que responden a
unas demandas sociales generalizadas.
2.1. Los fallos del mercado
%
Los llamados "fallos" del mercado pueden ponerse de manifiesto, al
menos, en tres ámbitos de problemas: a) el propio ámbito de la eficiencia;
b) el ámbito de la distribución de la renta y la riqueza; y c) el ámbito
macroeconómico (relativo a la evolución cíclica de la economía).
a) Respecto al primer grupo de problemas, se produce un fallo de
eficiencia en la asignación de recursos por parte del mercado en presen-
cia de fenómenos tales como los bienes públicos, los efectos externos en
la producción y las prácticas restrictivas de la competencia. Además,
pueden haber unos fallos de información, de mercados incompletos y de
costes de transacción, que sugieran también la intervención de los
poderes públicos en pro de la eficiencia.
Como es sabido, los bienes públicos se caracterizan por el hecho de que
su consumo por parte de una persona no restringe su consumo por parte
del resto de la sociedad, no existiendo un precio individualizado a pagar
por su disfrute. Es el caso, por ejemplo, de los servicios públicos de
justicia, seguridad o defensa, de los parques públicos, de la red viaria sin
peaje, etc., bienes todos ellos que reportan un gran beneficio al conjunto
de la sociedad, pero cuya producción no se determina adecuadamente a
través del mercado.
La existencia de externalidades o efectos externos (cuando la produc-
ción o el consumo de un bien incide directamente sobre otras actividades
económicas o sobre el bienestar de otros individuos) también puede
implicar que se produzca una cantidad excesiva de unos bienes e
insuficiente de otros si los costes y beneficios sociales no se reflejan en
el sistema de precios. Entre los efectos externos de carácter negativo
aparecen, por ejemplo, la contaminación y la inseguridad ciudadana; y
entre las externalidades de carácter positivo, cabe mencionar la educa-
ción, la investigación tecnológica y la protección sanitaria. Del mismo
modo, cabe distinguir entre unos bienes (y necesidades) preferentes y
unos bienes (y necesidades) no deseables.
Por último, en presencia de prácticas restrictivas de la competencia
(monopolios, oligopolios, etc.), el mercado pierde casi siempre también
sus propiedades de eficiencia (ya que las empresas pueden fijar unos
?
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 25
precios por encima de los costes, provocando que los consumidores
consigan una cantidad de bienes y servicios inferior a la alcanzable
mediante la competencia), por lo que el Gobierno habrá de intervenir
regulando las condiciones de mercado (bien controlando las tarifas o
bien estableciendo leyes antimonopolio).
b) El segundo ámbito de problemas en que puede producirse un fallo
de mercado es el relativo a la distribución de la renta y la riqueza. La
mayoría de los economistas acepta que el mercado fomenta en general
la eficiencia (con las limitaciones expuestas), pero su funcionamiento no
asegura la consecución de una distribución de la renta que se considere
justa o deseable por parte de la sociedad (por razones éticas o políticas).
Se abre así la posibilidad de una intervención pública en la economía
ante este fallo de distribución, como consecuencia de incorporar también
criterios de justicia distributiva.
En efecto, el mercado da lugar a una distribución de la renta de
acuerdo a la productividad de los recursos aportados al proceso produc-
tivo, pero ello comporta generalmente grandes desigualdades (ocasiona-
das, en parte, por las diferentes dotaciones de recursos de los distintos
individuos). Además, la sociedad puede no aceptar determinadas situa-
ciones de privación. Todo lo cual justifica la intervención de los poderes
públicos con el fin de modificar la distribución de la renta entre los
distintos grupos sociales o individuos (realizando determinados ajustes
para alcanzar una distribución distinta de la que se produciría de una
forma espontánea a través del mercado) y tratar de conciliar mejor los
objetivos de eficiencia y equidad (garantizando un mínimo nivel de
bienestar para todos los ciudadanos, promoviendo la igualdad de opor-
tunidades, etc.).
c) El tercer grupo de problemas ante los cuales puede producirse un
fallo de mercado tiene que ver con la existencia de comportamientos
cíclicos y crisis en la economía. Desde el punto de vista keynesiano, la
aparición de recesiones y desocupación, o alternativamente de un
sobrecalentamiento de la economía, constituyen auténticos "fallos
macroeconómicos" que reclaman la intervención de los poderes públicos
en pro de la estabilidad económica. Un punto de vista que, con matices,
se ha incorporado al sistema de ideas de la mayoría de los economistas
desde el final de la Segunda Guerra Mundial.
Sin duda, la actividad económica no evoluciona normalmente de
manera regular o equilibrada, sino más bien de forma cíclica. La razón
estriba en que el crecimiento económico depende de la inversión, y las
26 JOSEP M" JORDÁN GALDUF
decisiones de inversión son tomadas individualmente por cada empre-
sario sin coordinarse globalmente. Ello provoca movimientos
acumulativos al alza y a la baja de la inversión total, originando
oscilaciones cíclicas en las principales macromagnitudes económicas
(producción nacional, nivel de empleo, tasa de inflación, etc.). Además,
pueden producirse algunos shocks imprevistos (de oferta o de demanda)
sobre la actividad económica. Por todo lo cual, puede ser de interés que
los gobiernos actúen con el fin de moderar las fluctuaciones excesivas y
lograr una senda de crecimiento económico regular y sostenido.
2.2. Los fallos del Gobierno
Los "fallos" o insuficiencias del mecanismo de mercado, que acabamos
de comentar, justifican en principio la intervención de los poderes
públicos en la actividad económica. Ahora bien, no hay un consenso
(académico o político) sobre la valoración de dichos fallos en cada una de
las situaciones referidas.
Por ejemplo, con relación a los problemas ligados a la evolución
cíclica, existen desde hace bastante tiempo dos tradiciones intelectuales
en macroeconomía. Una escuela de pensamiento de corte neoclásico cree
que los mercados funcionan mejor si no se interviene sobre ellos, en tanto
que, como ya se ha dicho, otra de corte keynesiano cree que la interven-
ción del gobierno en materia de estabilización puede mejorar notable-
mente el funcionamiento de la economía.
Así, los monetaristas (liderados por Milton Friedman) y los nuevos
macroeconomistas clásicos (entre los que se halla Robert E. Lucas)
conciben el mundo como un lugar donde los individuos actúan racional-
mente buscando cada uno su propio interés en mercados que se ajustan
rápidamente a condiciones cambiantes. Por el contrario, los keynesianos
(con Franco Modigliani y James Tobin a la cabeza) piensan que la
intervención del Gobierno desempeña un papel útil en una economía
dominada por ajustes lentos, falta de información y hábitos sociales que
impiden el rápido equilibrio en los mercados.
Con todo, es cierto también que existen acuerdos entre ambas
escuelas en áreas importantes y que a través de la investigación, la
discusión y la experiencia se están logrando continuamente nuevas
áreas de consenso, a la vez que se clarifican los exactos puntos de
divergencia.
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 22
Ahora bien, en general (tanto en el ámbito de la estabilización
macroeconómica, como en los ámbitos relativos a la asignación de
recursos y la redistribución de la renta), la magnitud y la orientación de
la intervención pública en la economía han sido siempre objeto de un
fuerte debate entre los economistas y los políticos.
Además, si es cierto que hay unos fallos del mercado, también lo es
que puede haber unos "fallos del Gobierno", de manera que la interven-
ción pública llegue a traspasar los límites de lo conveniente (o lo
deseable) y obstruya él funcionamiento mismo del mercado. En conse-
cuencia, en lugar de mejorar sus resultados, podría llegar a empeorar la
dinámica económica.
Dos razones, al menos, por las que puede fallar el Gobierno son las
siguientes. Por un lado, los agentes públicos se hallan sujetos a muchas
restricciones y son sensibles a las influencias tanto de los electores como
de distintos agentes económicos y sociales, por lo que sus objetivos no son
siempre fáciles de definir. Por otro lado, pueden plantearse serios
problemas de eficiencia (de organización y de incentivos) en la gestión de
los servicios públicos a los que se dedican hoy muy importantes recursos.
La postura más extendida, como decíamos, es que hay sólidas razones
para que el Estado intervenga en la economía. Pero eso no significa que
las intervenciones que se llevan a cabo, ni por su volumen ni por la forma
que adoptan, queden automáticamente justificadas. Frente a la existen-
cia de unos fallos del mercado, no cabe pensar ingenuamente que haya
un "Estado benevolente" que vaya a resolver sin posibles perjuicios los
distintos problemas. Una interpretación más ponderada ha de reconocer
tanto los fallos del mercado como los posibles fallos del Gobierno. En
consecuencia, es preciso ponderar permanentemente los beneficios y los
costes sociales de cualquier intervención pública en la actividad econó-
mica.
3. FUNCIONES ECONÓMICAS DE LOS PODERES PÚBLICOS
De acuerdo con lo indicado anteriormente, el Gobierno cumple una
doble misión en las economías de los países desarrollados (y también en
las de los países en desarrollo): por un lado, establece y regula el marco
institucional dentro del cual operan los agentes económicos privados;
por otro lado, interviene activamente en el propio proceso económico con
el fin de corregir ciertos fallos del mercado.
 28 JOSEP M§ JORDÁN GALDUF
1
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 29 '

En la terminología del economista alemán Walter Eucken, a la 3.2. La política de proceso

primera tarea se la denomina política de ordenación y a la segunda
política de proceso. Y para el cumplimiento de ambas misiones, los En la actualidad, además de la política de ordenación ya comentada,
poderes públicos disponen de dos grandes grupos de instrumentos: las los poderes públicos realizan una amplia política de proceso cuya
regulaciones normativas (desde las más amplias y estables hasta las actuación se despliega (según la conocida clasificación de Richard
más minuciosas y cambiantes) y el presupuesto (que representa el Musgrave) en tres campos distintos: la asignación de recursos, la
soporte financiero de la actividad económica estatal). Además, cabe redistribución de la renta y la estabilización macroeconómica (véase el
mencionar la política monetaria y de tipo de cambio y la empresa esquema 1). Tales campos, no obstante, son muy difíciles de separar en
pública. la práctica. Además, con independencia del objetivo concreto que persiga
una determinada actuación pública, es muy probable que la misma
repercuta también, indirectamente, sobre otros objetivos.
3.1. La política de ordenación
Esquema 1
La política de ordenación, como se decía, aporta el fundamento mismo
ÁMBITOS DONDE SE FUNCIONES ECONÓMICAS DE
de la organización económica de toda sociedad, estableciendo las nor- PRODUCEN "FALLOS" DE LOS PODERES PÚBLICOS
mas, las reglas de juego y las instituciones que regulan tanto la MERCADO
actuación de los individuos en el mercado como la propia actuación del
Gobierno en la economía. A través de la misma, por ejemplo, se ordena ORDENACIÓN POLÍTICA REGULADORA
- marco institucional y legal - aprobación de leyes y normas
el acceso a las distintas actividades económicas, los procesos de produc- - conflictos económicos y sociales - arbitraje y regulación social
ción, de distribución, transporte y comercialización, las obligaciones de
• información de los agentes económicos y las acciones de inspección, EFICIENCIA POLÍTICA ASIGNATIVA
control y sanción. En suma, se regulan los derechos y obligaciones de los - bienes públicos - provisión de bienes públicos
agentes privados, y las reglas y procesos de decisión colectiva y de acción - efectos externos - regulación de mercados
pública. - restricciones a la competencia - defensa de la competencia
- provisión de infraestructuras
Los economistas clásicos ingleses preconizaban una política de orde- - empresas públicas
- política industrial
nación destinada a crear un "sistema de libertad económica". Según
Adam Smith, la misión fundamental del Estado era establecer un DISTRIBUCIÓN POLÍTICA REDISTRIBUTIVA
conjunto de reglas de juego a las que se había de atener el sector privado - grandes desigualdades - físcalidad progresiva
y contribuir a la provisión de unos bienes públicos esenciales (tales como - situaciones de pobreza - provisión pública de bienes y servi-
la defensa nacional, el orden interno y la administración de la justicia). cios
- sistemas asistenciales
En la práctica, muchos gobiernos europeos llevaron a cabo una - sistema público de pensiones
política liberal durante la mayor parte del siglo XIX, desmantelando
EVOLUCIÓN ECONÓMICA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN
gradualmente las viejas instituciones heredadas del mercantilismo. - fluctuaciones excesivas - política macroeconómica y de apoyo
Ahora bien, desde finales de dicho siglo se pasó a propugnar con al crecimiento
generalidad un papel más activo del Gobierno en la economía. De hecho,
a lo largo del siglo XX las funciones económicas de los poderes públicos
se han ido ampliando y.. diversificando enormemente en los países A) En primer lugar, los poderes públicos llevan a cabo una política
occidentales, sobre todo a partir de la crisis de 1929 y de la Segunda asignativa (o de reasignación de recursos) a través de la provisión de
Guerra Mundial (cuando se entra en la llamada "era keynesiana" y del determinados bienes y servicios públicos y la puesta en práctica de una
Estado de Bienestar). serie de medidas que controlan, limitan y orientan las actividades de los
agentes que operan en el mercado.
 30 JOSEP M» JORDÁN GALDUF
En síntesis, cabe destacar las siguientes funciones económicas del
Gobierno en este ámbito: a) la provisión de ciertos bienes y servicios
públicos, y el control público de ciertos recursos esenciales (suelo, subsuelo,
espacio aéreo, costas, etc.); b) la defensa de la competencia y la regulación
y control de las condiciones de mercado (contaminación, seguridad e
higiene en el trabajo, etc.); c) la provisión de las infraestructuras necesarias
para el crecimiento económico y que la iniciativa pavada no puede
acometer por implicar fuertes inversiones de rentabilidad a muy largo
plazo o de tipo social (como las relativas al transporte y las comunicaciones,
las obras hidráulicas, el sistema educativo, etc.); d) la creación de determi-
nadas empresas públicas (industriales o de servicios) por razones estraté-
gicas, de garantía de suministro, de equilibrio en la estructura productiva
o de regulación de sectores monopolizados; y e) el fomento de ciertos
procesos de producción y comercialización que se consideran socialmenb*
deseables (I+D, reconversión industrial, internacionalización de la empre-
sa, formación ocupacional, etc.).
B) En segundo lugar, en el ámbito de la distribución de la renta (ante la
existencia de grandes desigualdades y situaciones de pobreza), el Gobierno
lleva a cabo unapolítica redistributiva a través de los siguientes instrumen-
tos: a) el establecimiento de unos sistemas fiscales progresivos que gravan
con tipos impositivos crecientes las rentas más altas (posibilitando una
transferencia de rentas de los ricos a los pobres); b) la provisión de bienes
y servicios gratuitos (educación, sanidad, etc.) y de un sistema asistencial
(becas, subsidio de desempleo, etc.) que tratan de garantizar una cobertura
de las necesidades mínimas de todos los ciudadanos; c) el funcionamiento
de un sistema público de pensiones que, aunque financiado en parte por los
propios beneficiarios, genera unas transferencias intergeneracionales de
renta; y d) otras actuaciones que buscan la redistribución regional o
sectorial de la renta (Fondo de Compensación Interterritorial, subvencio-
nes a la agricultura, etc.), o incluso la redistribución internacional de la
renta (los fondos de ayuda al desarrollo, por ejemplo).
C) Por último, en el ámbito de la evolución macroeconómica (y ante
la existencia de unas fluctuaciones cíclicas excesivas), el Gobierno lleva
a cabo una política de estabilización, a través de la cual realiza dos
funciones diferentes (aunque muy relacionadas entre sí): por un lado,
trata de garantizar una estabilidad aceptable en la evolución de las
principales variables macroeconómicas (nivel de producción, empleo e
inflación, saldo de la balanza de pagos, etc.); por otro lado, trata de
apoyar la consecución de unas tasas de crecimiento y desarrollo econó-
mico que contribuyan a incrementar el bienestar social. En ese sentido,
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
el Gobierno actúa a través de distintas vías, unas de carácter general
(política monetaria, fiscal y de rentas) y otras de carácter sectorial.
» En suma, además de llevar a cabo una política de ordenación y regula-
ción, los poderes públicos realizan una política de proceso centrada en tres
grandes tipos de actuaciones económicas: una política asignativa, una
política redistributiva y una política de estabilización. Dichas políticas
engloban, como se ha visto, un amplio conjunto de intervenciones que
tratan de: a) establecer una provisión suficiente de bienes y servicios
públicos; b) generar una oferta adecuada de infraestructuras productivas
que reduzca los costes de producción privados y favorezca el crecimiento
económico; c) hacer frente a las situaciones de pobreza de ciertos colectivos
sociales y lograr una distribución más equitativa de la renta; y d) regular
la marcha de la economía en pro del crecimiento y la reducción de las
fluctuaciones cíclicas excesivas.
Ahora bien, como se ha dicho más arriba, esta amplia actuación de los
poderes públicos en la actividad económica no está exenta de ciertas
limitaciones y problemas, lo cual hay que tener en cuenta a efectos de
calibrar alternativas, proponer soluciones y evitar mayores costes o
distorsiones. Así, la acción pública puede tener limitaciones objetivas de
información, de conocimiento teórico, de competencia legal y de disponi-
bilidad de recursos, lo que hace posible una serie de "fallos del gobierno"
como, por ejemplo, los que se presentan en el esquema 2.
Esquema 2
POSIBLES FALLOS DEL GOBIERNO
A) EN LA POLÍTICA ASIGNATIVA
- Errores en la previsión de la oferta y la demanda'a medio y largo plazo.
- Subestimación de los costes reales de las políticas asignativas.
- Mantenimiento excesivo en el tiempo de políticas asignativas agotadas.
B) EN LA POLÍTICA REDISTRIBUTIVA
- Diñcultad de evitar los beneficiarios fraudulentos.
- Dificultad de eliminar la evasión fiscal.
C) EN LA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN
- Errores de diagnóstico.
- Errores de previsión.
- Errores de instrumentación.
32 JOSEP M1 JORDÁN GALDUF
4. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓ-
MICA
Como se ha señalado ya en el primer apartado, el término política
económica tiene un adjetivo (económica) y un sustantivo (política),
incidiendo ambos aspectos en el proceso de elaboración de la misma. Su
campo de actuación (la economía) implica que la política económica se
haya de apoyar necesariamente en la teoría económica, aportándole ésta
una interpretación de la realidad que constituye una base fundamental
para aquélla. Ahora bien, su sustantivo (política) nos recuerda asimismo
que en la elaboración de la política económica intervienen todos los
ingredientes típicos de un proceso político de decisión. Analizaremos
ambos aspectos en este apartado, si bien dedicaremos una mayor
atención a lo estrictamente económico.
4.1. La vertiente económica del proceso de decisión
La teoría y la política económica se hallan fuertemente relacionadas.
El objeto de la teoría económica es explicar ciertos hechos y realizar
predicciones sobre las probables consecuencias de algún cambio en la
situación económica. Por su parte, el objeto de la política económica es
conseguir algunos cambios en la situación o evitar que determinados
cambios ocurran.
De entrada, pues, la teoría económica es utilizada para explicar las
causas de los problemas que preocupan a los responsables de la política
económica. Ahora bien, como es sabido, pueden existir diferentes teorías
alternativas sobre las causas de dichos problemas, sin que sea fácil
discernir cual de ellas resulta la más apropiada. La contrastación de
hipótesis y teorías no está libre de serios problemas. Con frecuencia las
teorías disponibles no explican todos los hechos, ni la selección y
sustitución de hipótesis funciona de un modo automático. De ahí que se
produzca a menudo una fuerte controversia entre los economistas en
torno a la relevancia de las diferentes teorías disponibles y, en conse-
cuencia, sobre la evaluación también de las distintas vías alternativas
de intervención para afrontarlos.
Sea como fuere, la teoría económica es utilizada para explicar las
causas de los problemas económicos y para analizar y predecir las
posibles consecuencias de cualquier línea de actuación político-económi-
ca. Además, la teoría económica apoya la formulación de la política
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 33
económica de dos maneras adicionales: por un lado, ayuda a traducir los
fines generales a objetivos económicos, y los objetivos a cifras-objetivos;
por otro lado, ayuda a detectar y explicar los posibles conflictos o trade-
offs existentes entre los diferentes objetivos propuestos, sugiriendo
medios para reducirlos. Por contrapartida, mediante el estudio de los
efectos producidos por las actuaciones de política económica podemos
mejorar también nuestro conocimiento sobre el propio funcionamiento
de la economía.
El punto de partida lógico de la política económica lo constituye la
identificación de unos problemas económicos (fruto de una evolución
crítica de la economía o de unos sucesos imprevistos) o la voluntad de
modificar algunos aspectos de la realidad económica (en función de una
determinada visión sobre la misma). A partir de ahí, se definirán unos
objetivos (que son las variables sobre las que se pretende incidir) y se
utilizarán unos instrumentos (que son aquellas variables plausibles de
manipular y cuyos efectos pueden repercutir sobre las variables objeti-
vo). La política económica implica, así, una selección de objetivos y de
instrumentos, y una adecuación de los segundos a los primeros, aunque
no cabe establecer una separación tajante entre ambos grupos de
variables.
En esquema, y desde un punto de vista estrictamente lógico, todo
proceso de elaboración de la política económica sigue las cinco etapas
siguientes: 1) identificación de los problemas económicos a afrontar (en
cuyo reconocimiento juegan un papel importante la información estadís-
tica disponible, los indicadores relevantes al respecto y los modelos de
previsión); 2) análisis de dichos problemas (tratando de conocer las
causas que los provocan, a partir de un modelo o una determinada
interpretación de la realidad económica); 3) consideración de posibles
soluciones (o diseño de medidas de política económica); 4) ejecución de
tales medidas (tras las pertinentes consultas o el trámite que se
requiera); y 5) supervisión de la política económica aplicada (evaluando
la misma a tenor de los objetivos perseguidos y los resultados alcanza-
dos).
Todo ello revela a su vez la importancia del elemento tiempo en la
política económica y subraya el problema de los desfases en su proceso
de elaboración. Unos desfases que pueden tener bien un carácter interno
(inside lags) o externo {outside lags), derivando los primeros de los
retrasos en la información y en el trámite administrativo, y los segundos
del período de gestación antes de que los efectos de una cierta medida se
dejen sentir sobre la variable objetivo.
34 JOSEP M§ JORDÁN GALDUF
4.2. Los objetivos de política económica
La intervención del Gobierno en la economía está orientada, en última
instancia, a la satisfacción de las necesidades sociales o colectivas. Los
poderes públicos habrán de establecer, así, en primer lugar, una estructura
de preferencias colectivas sobre la bas'e de las diversas preferencias
individuales. En un sistema democrático, los ciudadanos expresan sus
preferencias por medio del voto a los diferentes partidos políticos (cada uno
con su respectivo programa), con lo que el resultado electoral marcará la
orientación general de la política económica. Ello se traducirá después en
la formulación de una serie de objetivos de política económica (aunque una
cosa es orientar el sentido general de la política económica y otra muy
distinta fijar su agenda específica, en lo que influyen a su vez otros factores).
Los ciudadanos, los políticos y los economistas discrepan sobre lo que
debe entenderse por bienestar económico o social. No cabe instituir, así,
la consecución del "máximo" u "óptimo" bienestar como el único objetivo
válido de política económica. En cambio, se puede entender el bienestar
social como una función dependiente de toda una serie de variables, que
son los objetivos mismos de la política económica. A saber, el ritmo de
crecimiento económico, el nivel de ocupación, la estabilidad de precios,
el equilibrio exterior, el grado de igualdad en la distribución de la renta
y la riqueza, la reducción de las disparidades regionales, etc.
Como ha señalado Hutchinson, una visión "monista" de la política
económica tiende a oscurecer las incompatibilidades existentes entre los
distintos objetivos y la necesidad de llevar a cabo elecciones y valoracio-
nes sobre los mismos. Se impone, en consecuencia, en palabras de dicho
autor, "hacer la disección de la formulación monista del bienestar y
reconocer y exponer una serie de alternativas opuestas o en franca
competencia". Es decir, resulta imprescindible asumir una formulación
"pluralista" de los objetivos de la política económica.
La política económica se halla integrada dentro de un programa
político de gobierno más global, con amplias finalidades que van más
allá de lo económico. Los objetivos de política económica expresan, por
tanto, las preferencias políticas de cada gobierno. En su elección influ-
yen unos juicios de valor determinados, pero también inciden otros
factores tales como: el tipo de análisis económico predominante, las
circunstancias reales que operan en cada momento y la interacción del
Gobierno con otros agentes políticos, económicos o sociales. Por todo lo
cual, lógicamente, los objetivos de política económica varían a lo largo
del tiempo y de país a país.
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 35
La formulación de los objetivos de política económica exige su especifi-
cación. Es decir, su definición lo más precisa posible en términos cuantita-
tivos y temporales. Sólo así cabe evaluar adecuadamente el grado de
cumplimiento de un programa de política económica. La cuantificación de
una variable objetivo puede realizarse de cuatro modos distintos:
a) En forma de un nivel absoluto deseado para la misma (como, por
ejemplo, conseguir un equilibrio en la balanza comercial o un
determinado nivel de reservas exteriores);
b) Fijándose un porcentaje de variación determinado para la variable
en cuestión (un cierto nivel de inflación o una tasa de crecimiento
económico);
c) Maximizar o minimizar una magnitud, lo que nos sitúa en el
terreno de los objetivos flexibles (esto es, ante un problema de
máximos o mínimos condicionados, teniendo en cuenta la repercu-
sión que la maximización o minimización de una variable tiene
sobre otras que operan como restricciones al respecto);
d) Proponiéndose la estabilidad de la variable referida (de manera
que sus fluctuaciones se sitúen entre determinadas bandas consi-
deradas como aceptables).
Con referencia al horizonte temporal, se suele distinguir entre
objetivos a corto plazo y objetivos a medio y largo plazo (véase el esquema
3). Dicha división se justifica por el interés que puede tener examinar
separadamente las políticas de estabilización (utilizadas para contra-
rrestar las fluctuaciones cíclicas excesivas) a corto plazo, de otras
políticas de ámbito estructural o a más largo plazo. Sin embargo, es
cierto que todos los objetivos presentan simultáneamente aspectos a
corto y a largo plazo, con factores que influyen en los mismos tanto por
el lado de la oferta como por el lado de la demanda.
Esquema 3
OBJETIVOS DE POLÍTICA ECONÓMICA
Principalmente a corto plazo Principalmente a largo plazo
(Política Coyuntural) (Política Estructural)
Aumento del empleo (o reducción del - Crecimiento económico
paro) - Mejora en la distribución de la renta
Estabilidad de precios y la riqueza
Mejora de la balanza de pagos - Reducción de las disparidades regio-
nales
- Desarrollo sostenible
36 JOSEP M° JORDÁN GALDUF
Por último, otro aspecto importante que conviene destacar es el de la
relación entre objetivos. Porque, en efecto, los objetivos de política
económica raramente son independientes entre sí. Existe una estrecha
interdependencia entre los mismos que se cifra en relaciones bien de
complementariedad o bien de competencia (o conflicto).
Desde luego, las relaciones entre objetivos vienen definidas por el tipo
de instrumentos que se utiliza para alcanzarlos. Así, dos objetivos se dice
que son independientes cuando los instrumentos utilizados para conse-
guir uno no tienen ningún efecto sobre el otro. Dos objetivos se dice que
son complementarios cuando los instrumentos empleados para alcanzar
uno tienen también efectos favorables sobre el otro, contribuyendo a su
consecución simultánea. Y dos objetivos se dice que son competitivos
cuando los instrumentos utilizados para alcanzar el primero ejercen
efectos desfavorables sobre el segundo, dificultando de algún modo su
consecución simultánea. En tal caso se da un trade-off entre ambos
objetivos, puesto que uno sólo puede alcanzarse en determinada propor-
ción a expensas de una cierta pérdida del otro.
De cualquier manera, las relaciones de complementariedad o de
competencia son siempre una cuestión de grado, ya que no todos los
instrumentos utilizados para conseguir un objetivo tienen por qué
influir favorable o desfavorablemente sobre el otro. Podemos encontrar,
así, objetivos que son sólo parcialmente complementarios o parcialmen-
te competitivos, u objetivos que son a la vez parcialmente complemen-
tarios y parcialmente competitivos.
En definitiva, dada la posible existencia de una cierta relación de
competencia o de conflicto entre los objetivos de política económica (y
dado además el carácter limitado de los recursos disponibles), es inevi-
table que en el proceso de elaboración de la política económica se plantee
la necesidad de elegir; esto es, de establecer unajerarquía o un orden de
prioridades en el programa que se formule.
4.3. Los medios o instrumentos
Hemos definido anteriormente los fines u objetivos como aquellas
variables sobre las que se pretende incidir y cuya deseabilidad deriva de
que forman parte de una determinada función de bienestar social. Por su
parte, los medios o instrumentos han sido definidos como aquellas varia-
bles plausibles de manipular y cuyo manejo puede facilitar la consecución
de los fines u objetivos. De cualquier manera, no cabe establecer una
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 371
1
dicotomía o una separación tajante entre ambos grupos de variables: hay
una cadena de fines y medios en todo programa de política económica, y lo
que constituye un objetivo en un determinado nivel del proceso, puede
suponer realmente un instrumento en otro nivel más cercano a los fines
últimos de la política económica (por ejemplo, la mejora de la competitividad
es un medio al servicio del objetivo crecimiento, pero es también un objetivo
hacia el que apuntan otros instrumentos).
Por eso, en la formulación de las distintas programas de política
económica, pueden aparecer términos similares a los siguientes (en
función del nivel que ocupa cada variable en el programa en cuestión):
1) objetivos últimos; 2) objetivos intermedios; 3) variables operativas de
control; 4) instrumentos propiamente dichos. Así, la autoridad económi-
ca se propone alcanzar en un determinado programa unos objetivos
últimos que traduce a unos objetivos intermedios, se plantea unas
variables operativas de control (adecuadas al respecto) y actúa mediante
la manipulación de unos instrumentos (cuyos efectos espera transmitir
hasta los objetivos últimos por la vía referida).
En consecuencia, quedan un tanto trasnochados los planteamientos que
afirman que los juicios de valor sólo afectan a los fines u objetivos de la
política económica (correspondiendo pronunciarse sobre ellos al ciudadano
y al político), en tanto que los medios son "neutrales" (constituyendo su
elección una tarea exclusivamente técnica que corresponde a los expertos).
Como en su día apuntó Gunnar Myrdal, "es obvio que hay valores unidos
no sólo a los fines, sino también a los medios. Los medios no son éticamente
neutrales. El juicio de valor debe comparar y escoger entre caminos
alternativos. Así pues, los juicios de valor afectan siempre a secuencias
completas, no únicamente al resultado final anticipado. Aún en el caso de
que fuese posible aislar los medios como neutrales, todavía tendríamos que
discutir los efectos secundarios que pueden no ser neutrales. El juicio de
valor afecta no sólo al fin, sino a cada componente de todas las posibles
secuencias alternativas que deben ser comparadas".
¿Qué factores influyen en la elección de los medios o instrumentos de
la política económica? Sin duda, el uso deliberado de unos instrumentos
determinados presupone un cierto conocimiento de las relaciones exis-
tentes entre las distintas variables del sistema económico. Es decir, el
modelo teórico de referencia (el análisis que se haga de la realidad)
determinará las posibles relaciones entre los objetivos y los instrumen-
tos de la política ecoríómica. En ese sentido, recordemos que pueden
existir diferentes teorías sobre las causas de los problemas económicos,
sugiriendo cada una de ellas distintas vías de intervención para afron-
 38 JOSEP M« JORDÁN GALDUF
tarlos. Ahora bien, además de esto, la elección de los medios o instrumen-
tos dependerá también del marco institucional existente, del coste de
utilización de unos instrumentos u otros y, por supuesto, de las preferen-
cias de los responsables de la política económica. Por todo lo cual, al igual
que sucedía en el caso de los objetivos, los instrumentos de la política
económica varían sensiblemente a lo largo del tiempo y de país a país.
Los programas de política económica nos presentan, en general, unas
combinaciones de políticas específicas (las cuales articulan una serie de
objetivos e instrumentos) aplicadas en un sentido finalista (con vistas a
conseguir unos objetivos últimos de carácter económico, los cuales se
hallan a su vez al servicio de otros fines de carácter superior). De acuerdo
con Jane Sola, esas políticas específicas pueden clasificarse enpolíticas
instrumentales y políticas sectoriales.
Laspolíticas instrumentales son aquellas que afectan (o son susceptibles
de afectar) a la economía en su conjuntó, apareciendo entre las mismas: la
política presupuestaria o fiscal, la política monetaria y financiera, la
política de comercio exterior, la política de rentas, etc. Por su parte, las
políticas sectoriales son aquellas orientadas a actuar sobre un determinado
ámbito de la actividad económica, apareciendo entre las mismas: la política
agraria, la política industrial, la política energética, la política de vivienda,
la política de comercio interior, la política turística, etc.
Por supuesto, aparte de esta interesante clasificación, cabe presentar
otras. Por ejemplo, la relativa apolíticas macroeconómicas (cuya atención
se centra en los agregados y las variables que se relacionan con los grandes
equilibrios de la economía) y políticas microeconómicas (que tratan de
influir en la toma de decisiones y la asignación de recursos por parte de
unidades económicas individuales); la política coyuntural y la política
estructural (ya referidas anteriormente); la política de demanda y la
política de oferta (que guarda también relación con las anteriores), etc.
4.4. La vertiente política del proceso de decisión
En este último punto del apartado dedicado al proceso de elaboración
de la política económica, insistiremos un poco más en la vertiente
política de dicho proceso, aludiendo a distintos factores cuyo análisis
corresponde a la ciencia política y que son susceptibles de influir en la
acción económica gubernamental. Como complemento de la dimensión
estrictamente económica, se trata de considerar también la política
económica desde la lógica política, viéndola como un espacio en el que
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 39
participan el Gobierno y otros actores (económicos y sociales) cada uno
con diverso tipo de motivaciones e intereses.
En efecto, de lo dicho hasta aquí no cabe inferir que el Gobierno sea
un agente impersonal que intente alcanzar el bien común sin ningún
tipo de interferencias, a partir de las recomendaciones técnicamente
más solventes que emanan de expertos o asesores neutrales. Los
procesos de decisión en política económica son, por supuesto, mucho más
complejos. Los gobiernos, y los políticos en general, tienen sus propios
intereses que influyen en el resultado final del proceso, del mismo modo
que inciden también en éste los grupos de presión organizados y los
mismos funcionarios de la Administración Pública.
La llamada teoría de la Elección Pública (Public Choice) ha destacado
la influencia de parámetros extraeconómicos en las decisiones político-
económicas. Frente a una consideración de los responsables de la
política económica como meros maximizadores de una determinada
función de bienestar social, dicha teoría (cuyos pioneros fueron Downs,
Buchanan y Tullock) subraya que las decisiones de política económica en
una democracia son el resultado de un proceso en el que concurren, por
un lado, los políticos y los funcionarios y, por otro, los votantes y los
grupos de interés especiales (véase el gráfico 1).
Gráfico 1
ACTUACIÓN DEL GOBIERNO
ECONOMÍA GOBIERNO OPOSICIÓN
VARIABLES RESULTADOS
ECONÓMICAS ELECTORALES
40 JOSEP M- JORDÁN GALDUF
En las primeras formulaciones de esa teoría se presentaba a los
políticos como agentes que trataban únicamente de maximizar sus votos
para ser elegidos, mientras que en los trabajos posteriores se considera
la existencia de un cierto equilibrio entre la fidelidad a determinados
principios ideológicos y la búsqueda del poder. En el contexto de esta
corriente de pensamiento y de otros enfoques de la ciencia política, se
analizan cuestiones relativas a la influencia de los sistemas electorales
(con sus mayorías y sus coaliciones), las estructuras de los partidos y las
instituciones sobre el comportamiento de los políticos, del mismo modo
que se estudia el papel de los funcionarios y los grupos de presión en los
procesos de elaboración de la política económica. Complementariamente,
se trata de diseñar instituciones que puedan reducir los costes de
transacción y mejorar la cooperación entre los distintos actores políticos
y privados.
Por ejemplo, los grupos de presión organizados (que representan
intereses económicos o sociales circunscritos a determinadas activida-
des o colectivos), tratan de influir sobre los dirigentes políticos y sobre
los poderes públicos en aspectos como los siguientes: la evaluación de la
acción pública; la detección de nuevas necesidades de actuación; la
ordenación de las prioridades de acción gubernamental; la elaboración
de los proyectos de normas legales y de los presupuestos, etc.
En definitiva, el problema más importante que afronta una sociedad
a través del proceso político es cómo conciliar las diferentes opiniones e
intereses de sus miembros. Las sociedades democráticas confían en la
regla de la mayoría para tomar sus decisiones. Mediante el juego
político, las preferencias individuales se convierten en decisiones colec-
tivas. Los ciudadanos expresan sus preferencias a través del voto a los
distintos partidos políticos, y los poderes públicos habrán de establecer
una estructura de preferencias públicas a partir de aquellas preferen-
cias individuales. Los políticos elegidos desarrollan, así, su función de
acuerdo con su programa e interpretando las preferencias de los ciuda-
danos. En consecuencia, los representantes políticos actúan de interme-
diarios entre los votantes individuales y las instituciones públicas, y
sobre ellos inciden al mismo tiempo los diferentes grupos de presión
organizados.
Como se ha señalado más arriba, el marco institucional de cada país
establece las normas que regulan tanto la actuación de los agentes
privados en el mercado como la de los poderes públicos, y cualquier
reforma en dichas normas modifica tanto los derechos y obligaciones de
los primeros como las competencias y capacidad de intervención de los
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 41
segundos. En ese sentido, un aspecto de gran interés es el grado de
discrecionalidad que el marco institucional permite a los poderes públi-
cos en su acción económica, pudiendo establecerse una serie de reglas
que limiten la misma (por ejemplo, al conceder un elevado grado de
autonomía al banco central en la política monetaria, o fijar un determi-
nado límite al déficit que puede alcanzar el presupuesto público). De esa
manera se cree que determinadas políticas económicas podrían quedar
menos condicionadas por la interferencia de distintos agentes en el
proceso político.
5. EL MARCO GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA EN LA
UNIÓN EUROPEA
Según se indicaba en la introducción del capítulo, en las últimas
décadas se ha ido configurando un escenario internacional donde la
política económica de los diferentes gobiernos nacionales se halla cada
vez más influida o condicionada por el exterior. Por un lado, se ha
intensificado la tendencia a la globalización de los mercados de bienes,
servicios y capitales. Por otro lado, han proliferado las iniciativas de
integración económica internacional en diversas áreas geográficas.
Centrándonos ahora en este segundo fenómeno, la Unión Europea
(UE) constituye, sin duda, la experiencia más avanzada y madura de
integración económica internacional. Por esa razón, y por su relevancia
en nuestro caso, dedicaremos este último apartado a esbozar los grandes
trazos de la política económica de la UE, un ámbito de actuación de
carácter supranacional que se superpone al ámbito de gobierno de
carácter nacional y regional en cada país miembro de la misma.
5.1. Fines y medios de la política económica comunitaria
De acuerdo con el artículo 2 del vigente Tratado de la UE, los objetivos
fundamentales de la misma son: promover el progreso económico y
social, alcanzar un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo
equilibrado y sostenible. Estos objetivos se tratan de alcanzar mediante
la creación progresiva de un espacio sin fronteras interiores (esto es, un
auténtico mercado común), el fortalecimiento de la cohesión económica
y social, y el establecimiento de una unión económica y monetaria.
42 JOSEP M" JORDÁN GALDUF
La UE lleva a cabo una política económica que es tanto una política
de ordenación como una política de intervención en el proceso económico.
La política de ordenación es desde luego muy importante, estableciendo
el marco institucional para que pueda funcionar tanto un mercado único
europeo como una unión económica y monetaria. Si mediante el mercado
único se persigue la obtención de unas ganancias de eficiencia en la
asignación de los recursos, a través de la unión económica y monetaria
se quiere contribuir a la consecución de una mayor estabilidad
macroeconómica, y se pretende que todo ello incida en el progreso y
bienestar de la UE.
En cuanto a la política de proceso, la UE realiza unas funciones
asignativas, unas funciones redistributivas y unas funciones
estabilizadoras, utilizando como instrumentos tanto las regulaciones
normativas como el presupuesto comunitario. La política asignativa de
la UE no contempla tanto la provisión de bienes y servicios públicos
(cuya competencia recae esencialmente, en los gobiernos nacionales,
regionales y locales) como la regulación de los mercados comunitarios,
la salvaguarda de las condiciones de competencia, el apoyo de una
determinada oferta de infraestructuras y unas actuaciones (horizonta-
les y sectoriales) en favor del desarrollo de la actividad productiva (I+D,
PYMEs, agricultura, pesca, transporte, etc.) y del medio ambiente.
La política redistributiva de la UE (en pro de una mayor equidad en
el conjunto de la Unión) se centra fundamentalmente en el ámbito
interterritorial (dado que en el ámbito interpersonal la misión principal
le sigue correspondiendo a los gobiernos nacionales). Se trata de conse-
guir un objetivo de cohesión económica y social (y evitar que actúen unos
procesos de polarización que aumenten las divergencias regionales)
utilizando unos fondos estructurales que apoyan el desarrollo de las
regiones menos favorecidas. Todo ello en cooperación con los gobiernos
nacionales y regionales, que siguen teniendo grandes responsabilidades
al respecto. De igual modo, la UE lleva a cabo una política social que
pretende incidir también en las condiciones de vida y de trabajo de los
colectivos más desfavorecidos. Por otra parte, la UE realiza una política
de cooperación al desarrollo en favor de los países menos desarrollados
en el ámbito internacional.
Finalmente, la UE lleva a cabo unapolítica de estabilización, a través
de una política monetaria única y la coordinación de las políticas fiscales
y de empleo de carácter nacional. Con todo lo cual se pretende mejorar
el funcionamiento de la economía europea, consiguiendo un desarrollo
más estable y sostenido y una posición más sólida de la misma en el
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 43
contexto mundial. La unión monetaria resultaba el corolario lógico del
logro de un mercado único europeo, y a las ventajas de tipo microeconómico
que representa éste, aporta otras ventajas de carácter macroeconómico.
Pero la UE, que es ya una unión económica y monetaria, dista de ser aún
una unión política, por lo que pueden plantearse serios desajustes y
problemas en la consecución equilibrada de esos tres grandes objetivos
de política económica a los que hemos hecho referencia en este capítulo:
la eficiencia, la estabilidad y la equidad.
En efecto, la UE todavía se halla lejos de ser una entidad política de
tipo federal. A la situación actual se ha llegado fruto del consenso y de
las condiciones que lo han hecho posible. Hoy por hoy, el sistema
institucional de la UE, de naturaleza tan especial, es el que se represen-
ta de manera simplificada en el esquema 4.
Esquema 4
EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE
FUNCIONES INSTITUCIONES
Legislativa Consej o/Parlamento
Ejecutiva Comisión/Consejo
Judicial Tribunal de Justicia
Control Gasto Público Tribunal de Cuentas
Consultiva Comité Económico y Social,
Comité de las Regiones y
Comité de Empleo
Autoridad Monetaria Banco Central Europeo/Sistema
Europeo de Bancos Centrales
Agente financiero Banco Europeo de Inversiones
5.2. Funciones centralizadas y descentralizadas
Según el diseño de política económica aprobado en el Tratado de la
UE, en la Unión Económica y Monetaria (UEM) debe convivir una
política monetaria centralizada junto a unas políticas fiscales y estruc-
turales descentralizadas. En efecto, la política monetaria, al igual que
la aprobación de normas relativas al funcionamiento del mercado único,
son competencia exclusiva de las autoridades comunitarias, mientras
que las políticas fiscales, de empleo y la mayor parte de las políticas
estructurales siguen siendo competencia de los Estados miembros (o de
las autoridades regionales y locales).
44 JOSEP M1 JORDÁN GALDUF

Este enfoque tiene la ventaja de que cada país puede adaptar las
políticas fiscales y estructúrale^ a sus problemas específicos. Ahora
ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Esquema 5
PROCEDIMIENTOS DE COORDINACIÓN MACROECONÓMICA EN LA UE
.1
bien, ello puede dificultar también la adopción de una combinación
Orientaciones
adecuada de políticas económicas (ya que unas medidas de política Generales de
nacional erróneas tendrán efectos nocivos sobre la política monetaria Política
única y el tipo de cambio del euro). Económica
Las políticas nacionales constituyen, pues, una cuestión de interés
común y, en consecuencia, el Tratado prevé el establecimiento de unos
mecanismos de coordinación adecuados en el marco del Consejo de
Ministros (que supervisa dicha coordinación, basándose en los informes Reformas es- Diálogo mac
Seguimiento • Control de défi- 1 •Reforma de los
presentados por la Comisión). Con el tiempo, la UE ha ido creando unos ;
periódico de la citydela'deuda mercados de tructurales.^ económico
procedimientos de coordinación al respecto y ha ido aprendiendo tam- política econó- '. públicos excesi- . trabajo para Principales ins- ••
bién de la práctica. mica de los Es- vos. crear empleo. trumentosjí.in-! O
tados miembros • Principales ins- • Principales ins- formes de pro- .
Entre los mecanismos o procedimientos puestos en marcha para ylaUE. trumentos: pro- trumentos: pla- greso naciona- •
materializar una coordinación adecuada de las políticas nacionales, Se verifica el gramas dtesta- nes nacionales Sffrsb i
aparecen los siguientes (véase el esquema 5): a) el procedimiento del respeto a las bilidad y con- de empleo y
Orientaciones vergencia na- orientaciones
déficit excesivo, que genera una presión para la contención de los déficit cionales. de empleo. ¡ni a! o ob amo?. rrtJ'o It
públicos nacionales; b) el procedimiento de consulta y coordinación en
materia de empleo, conocido como "Proceso de Luxemburgo"; c) el
establecimiento de unas líneas maestras de reforma para el mejor
funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, conocido como
"Proceso de CardifF (e impulsado también con la llamada "Estrategia de CONCEPTOS CLAVE
Lisboa"); y d) el procedimiento de cooperación y diálogo macroeconómico, Objetivos
conocido como "Proceso de Colonia". Instrumentos
Para dar coherencia al marco general de política económica de la UE, Marco institucional
Política de ordenación
el Tratado (artículo 99) establece que el Consejo formulará anualmente
Política de proceso
unas Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE). Dichas Fallos del mercado
Orientaciones constituyen unas recomendaciones sobre las políticas Fallos del Gobierno
macroeconómicas y estructurales de los países miembros, ejercitadas Política asignativa
con la fuerza de la persuasión y la presión recíproca. Su aprobación por Política redistributiva
los Jefes de Estado y de Gobierno les dota de un peso político considera- Política de estabilización
ble. Su objetivo es evitar graves contradicciones entre las distintas área Grupos de presión
de política económica. Representan, por tanto, el punto de referencia de
los procedimientos de coordinación mencionados anteriormente. Unos
procedimientos basados en un método abierto de coordinación donde
hay: a) directrices y calendarios; b) indicadores para medir los avances; CUESTIONARIO DE PRÁCTICAS
c) objetivos para la plasmación de las directrices y 4) una evaluación de 1 Ponga algún ejemplo en el que se ponga de manifiesto la siguiente consideración:
los resultados. "si el enfoque que caracteriza a la teoría económica es fundamentalmente causal,
el enfoque de la política económica es esencialmente normativo".