DERECHO ADMINISTRATIVO DEL TURISMO

CAPÍTULO QUINTO

LA RESTAURACIÓN, LA OFERTA COMPLEMENTARIA Y LOS

DENOMINADOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES
RECREATIVAS.

I. El nuevo concepto de actividad turística y su contenido

1. Concepto de actividad turística

 La esencia de lo turístico ha sido vinculada a la idea de ocio como justificación del

traslado o cambio de residencia de las personas, pero progresivamente, esa idea de
ocio se ha ido sustituyendo por otras motivaciones que justifican asimismo el
desplazamiento de las personas de un lugar a otro. Parece claro que viajar no es hacer
turismo. El turismo en su esencia, es un turismo de ocio aunque puedan, y de hecho
existan, otras motivaciones personales adicionales al ocio.
 Por ello, el legislador ha ido progresivamente integrando en la garantía que supone la
norma turística para el consumidor turístico, a todo tipo de empresas y actividades que,
de alguna manera, contribuyen al ocio, aunque, en sentido estricto no sean empresas y
actividades turísticas, o no en su totalidad.

 La tendencia en las últimas leyes de ordenación turística (Cantabria, Baleares, Madrid

y Castilla-La Mancha) es incluir bajo el paraguas del turismo toda actividad que
contribuya a la diversificación de la oferta y del desarrollo del turismo. A veces este
tipo de oferta se configura como oferta o actividad turística complementaria y en otras
ocasiones no recibe esta denominación. De esta forma en algunas CCAA., se regula
como oferta turística complementaria lo que en otras se configura como la suma de la
ordenación del turismo activo, de restauración o de parques recreativos, entre otras
varias. Con ello, en realidad, se configura como oferta turística complementaria a
aquella que lo es sólo en parte o como complemento de los agentes turísticos
tradicionales.

 En Castilla-La Mancha señala su ley que son empresas de servicios

turísticos complementarios los Centros recreativos turísticos, parques
temáticos y aquéllas dedicadas a proporcionar mediante precio,
actividades y servicios para el esparcimiento y recreo de sus clientes,
de tipo deportivo, medioambiental, cultural, recreativas o de salud y
que reglamentariamente se clasifiquen como tales.

 Ver las diferentes definiciones que distintas CCAA dan de las

actividades turísticas complementarias (Madrid, Baleares, Galicia,
Navarra).

... El motivo de esta ampliación es, de un lado, la mayor reglamentación del sector turístico y
del control que, en definitiva, opera sobre las empresas y establecimientos de estas naturaleza
y, de otro, la aparición de nuevos mecanismos e instrumentos de actividad que sin duda
integran o pueden llegar a integrar ciertos elementos turísticos en la medida en que, de forma
complementaria o accesoria, llevan a cabo actividad turística.

 Sin embargo, esta realidad normativa no parece que sea definitiva para que tales
empresas puedan ser calificadas como turísticas en sentido estricto, por cuanto no sólo
desde una perspectiva competencial, sino también funcional, sus actividades y
objetivos exceden de la esencia de lo turístico.

 Hay que tener en cuenta que cuando a la pluralidad de oferta –parques recreativos, de
ocio, turismo activo, etc- se le denomina actividad turística, se hace normalmente con

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el matiz de que es turística “en su actividad hostelera”, “en la actividad de

restauración”, o en su “actividad turística y hostelera” porque, en definitiva, sólo en
estos aspectos puede considerarse que determinadas actividades de ocio o recreación
son efectivamente turísticas al acoger un servicio que tradicionalmente así lo ha sido y
que resulta fundamental proteger: la hostelería y la restauración.

2. Concepto de Restauración

 La restauración se define en algunas normas autonómicas como un agente turístico

más, mientras que en otras, se integra en el concepto más amplio de oferta turística
complementaria.
 El concepto de restauración se halla vinculado a otros servicios complementarios que
de forma accesoria pueden ser prestados, sin perjuicio de los establecimientos clásicos
que de forma principal o única llevan a cabo esta actividad (restaurantes, cafeterías y
bares o similares).
 El concepto en las leyes autonómicas es diverso (por ejemplo en la ley de Cantabria y
en la de Castilla-La Mancha), pero en definitiva, se incluya o no dentro de la
denominada oferta complementaria, la restauración es una actividad turística ordenada
por las leyes estatales y autonómicas turísticas. La norma estatal de ordenación
turística de restaurantes es la Orden de 17 de marzo de marzo de 1965 y la de
cafeterías la Orden de 18 de marzo de 1965 y ambas son de aplicación directa en
varias CCAA que no han ordenado la materia de forma específica.

 De hecho, la ordenación turística autonómica cabe dividirla en dos grupos:

 Las Comunidades que han regulado específicamente el sector de la

restauración.
 Las Comunidades que no lo han hecho y lo integran en parte en la regulación
de la oferta turística complementaria o en la correspondiente a los
espectáculos y establecimientos públicos o actividades recreativas.

 Además, junto a estas normas vertebrales de la restauración, otras muchas normas

han regulado de forma fraccionada aspectos específicos relativos a menús, cartas,
precios, o los horarios de apertura y cierre.

 Todas estas normas confluyen en la ordenación de este sector turístico sin duda
caracterizado por la falta de integración normativa de toda su ordenación, generándose
una gran inseguridad, no sólo en el consumidor turístico, sino en las empresas de
restauración y en la propia Administración turística en su relación con otras
Administraciones Públicas cuyas competencias son conexas con la turística.

 Tradicionalmente en el concepto de restauración se incluye la ordenación de

restaurantes y cafeterías. La Orden del Mº de Información y Turismo reguladora de los
restaurantes comprende en este concepto “cuantos establecimientos, cualquiera que
sea su denominación, sirvan al público, mediante precio, comidas y bebidas, para ser
consumidas en el mismo local”. De esta definición genérica se excluye a las cafeterías
(que tienen su regulación propia), los comedores universitarios, las cantinas escolares,
los comedores para trabajadores de una empresa, “así como todo establecimiento
dedicado únicamente a servir comidas y bebidas a contingentes particulares”, y los
servicios de comidas y bebidas facilitados en los comedores de los establecimientos
hoteleros, tanto a sus huéspedes como al público en general, los cuales estarán
sujetos a lo dispuesto para los mismos en las normas vigentes para la industria
hotelera, aunque los restaurantes explotados por un establecimiento hotelero quedarán
sometidos a esta ordenación aunque estén en el mismo edificio.

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 Los servicios de restauración prestados en ferrocarriles o naves o los servicios

relativos a aperitivos, tapas, raciones, bocadillos u otros alimentos, según la Orden de
1965, sólo quedan sujetos a ciertas prescripciones de la norma pero no a todas.

 Con el mismo criterio, la Orden de 18 de marzo de 1965 que regula las cafeterías, las
define como “aquellos establecimientos, cualquiera que sea su denominación, que,
además de helados, batidos, refrescos, infusiones y bebidas en general, sirvan al
público, mediante precio, principalmente en la barra o mostrador y a cualquier hora,
dentro de las que permanezca abierto el establecimiento, platos fríos y calientes,
simples o combinados, confeccionados de ordinario a la plancha para refrigerio rápido”,
quedando excluidos los supuestos en que tales servicios se presten únicamente a
contingentes particulares y no al público en general.

 Posteriormente, mediante Orden de 19 de junio de 1970, se incluyen en la ordenación

turística de restaurantes a los cafés, bares, salas de fiestas, clubes y similares, de tal
forma que se empezó a abrir el elenco de empresas y actividades incluidas bajo la
protección de la restauración.

II. La desigual reglamentación autonómica de la actividad turística de restauración y su

relación con la denominada oferta turística complementaria.

 Ya hemos visto que no todas las CCAA ordenan de forma específica la denominada oferta
turística complementaria, y las que lo hacen, tampoco articulan una legislación completa ni
integrada sobre estos servicios.

 El paradigma es Andalucía que, tras derogar la aplicación de las normas estatales sobre
restauración y establecer un futuro desarrollo a través de una Ley de Consumidores y
Usuarios de Andalucía, simplemente ha regulado mediante Decreto de 1987 los aspectos
relativos a precios, facturas, cartas y publicidad, sin prever autorización administrativa de
apertura alguna, ni categorías de estos establecimientos o régimen de inspección
específico, lo cual remite a la Ley reguladora de disciplina y sanción turística. La Ley
12/1999 del Turismo en Andalucía, confirma esta situación.

 Otras Comunidades se limitan a regular aspectos promocionales relacionados con la

restauración, como Asturias respecto a las denominadas “Sidrerías”.

 La mayoría de las Comunidades ordenan los servicios de restauración de forma específica

con una u otra denominación (Baleares, Cataluña o Castilla y León).

 Baleares lo acoge como oferta turística complementaria, término que la Ley madrileña
define como “la ejercida por empresas que se dedican a prestar servicios especializados de
contenido cultural, deportivo, recreativo, de turismo activo, comercial, de transporte, de
organización y consultoría y similares, que con su actividad contribuyen a la diversificación
de la oferta y desarrollo del turismo. En el mismo sentido lo hace la ley foral navarra
7/2003.
 La Ley balear no define la oferta turística complementaria, sino que la agrupa en oferta de
restauración y oferta de entretenimiento, de forma que, lo que afecte esta oferta al
desarrollo turístico, está sujeta a disposiciones turísticas.
 La Ley catalana se refiere a “empresas turísticas de servicios complementarios” como
oficinas de turismo, parque acuáticos y otros servicios y actividades de interés turístico.

Baleares
 Es la Comunidad que lleva a cabo una ordenación más pormenorizada de esta oferta
turística complementaria que agrupa a todos los establecimientos abiertos al público en
general que se dediquen como actividad principal o secundaria a suministrar de forma

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profesional y habitual comidas y/o bebidas, para consumir en el mismo local

(heladerías, creperías, tortillerías, chiringuitos…).
 En la oferta complementaria se incluye a los clásicos establecimientos de restauración
(restaurante, bar o café y cafetería), y también a todas las actividades prestadas con
carácter complementario en locales de pública concurrencia, y que se hallen
comprendidos en el vigente catálogo de espectáculos, actividades recreativas y
establecimientos públicos.
 La instalación y funcionamiento de cualquiera de las actividades reguladas debe ser
objeto de autorización por la Consejería de Turismo previa petición del interesado y
consta de dos fases:
1. Autorización previa anterior al inicio de la instalación.
2. Autorización de apertura, otorgada una vez finalizada la instalación y
comprobada la adecuación a las condiciones, y consecuente inspección por la
Consejería.

 Además se establece un registro de establecimientos de oferta complementaria y la

constitución de la Comisión Mixta de Restauración de Baleares.
 La autorización previa exige acompañar toda una serie de documentación como cédula
urbanística, DNI o CIF, proyecto de construcción etc.
 La autorización de apertura de la Comunidad exige para los establecimientos de
restauración la autorización municipal de apertura, certificación final de obras, etc.
 Si la actividad de restauración es complementaria en la empresa, deben acompañar
otros documentos a la solicitud de apertura según sean:
1. Asociaciones, sociedades culturales, recreativas, deportivas, de espectáculos
o similares, y medios de transporte de índole turística, cuyo acceso esté restringido a
socios o previo pago de entrada, excepto clubes nocturnos, discotecas, salas de fiesta,
restaurante-espectáculos, parques acuáticos, etc.
2. Demás establecimientos independientemente de cuál sea su actividad
principal y de acceso al público en general.
3. Los establecimientos de hospedaje cuyos servicios de bar, cafetería y/o
restaurante sean de uso exclusivo para sus clientes y no tengan acceso directo desde
la vía pública y dispongan de la autorización de apertura para su actividad principal.

 El Decreto prevé otras intervenciones de índole limitativa o de control de las

previsiones reglamentarias (precios, cambios de titularidad, etc.).

Cataluña
 No utiliza la expresión de oferta complementaria como la balear para ordenar servicios
de restauración. Distingue entre los establecimientos de restauración que pueden ser
de la modalidad de restaurantes, bares y restaurantes-bares.
 No se prevé la modalidad de cafetería ni categorías específicas de estos
establecimientos.
 Los restaurantes y restaurantes-bares han de obtener de la Administración autonómica
la autorización de apertura, mientras que los bares sólo necesitan inscripción registral y
obtención de las hojas de reclamaciones y placa distintiva.
 Se refiere a los “otros establecimientos públicos donde se ofrecen estos servicios de
restauración de forma complementaria”, sin entrar a regularlos.
 Se reglamentan diferentes aspectos como los cambios de titularidad o los precios.

Castilla y León
 Se regulan los restaurantes, cafeterías y bares, sin reglamentar los otros
establecimientos que ofrezcan a los usuarios baile, juegos, actividades deportivas y
espectáculos en directo o audiovisuales y sirvan comidas y bebidas, que en todo caso
deberán cumplir, en lo que a la parte de bar, restaurante o cafetería se refiere, lo
previsto en esta norma.

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 Clasifica a estos establecimientos en diferentes categorías según su modalidad y de

todos ellos exige la autorización de funcionamiento, clasificación y categoría, otorgada
por la Consejería.
 Prevé otras intervenciones administrativas relacionadas con modificaciones y reformas
de los locales, cambios de titularidad, ceses o cierres de los mismos.

Galicia (Decreto 108/2006)

 Regula de forma pormenorizada los requisitos y condiciones de restaurantes y
cafeterías, con mención especial de distintivos y publicidad de estos establecimientos,
menús y menús de la casa.
 Se simplifican las normas de autorización de apertura y clasificación turística de forma
similar a como se procede para el resto de empresas turísticas, sustituyendo el
sistema de doble autorización por una única autorización administrativa.

III. Espectáculos públicos y actividades recreativas

La inclusión de estos establecimientos y actividades en la ordenación turística se ha de

concretar a los aspectos turísticos, bien porque presten de forma complementaria actividades
turísticas de restauración, bien, como señala la Ley madrileña, porque con su actividad
contribuyen a la diversificación de la oferta y desarrollo del turismo.

El hecho de la incidencia sobre el turismo de otros ámbitos jurídicos funcional y

competencialmente no convierte en turísticas sus ordenaciones específicas, sin perjuicio de
que la Administración turística recabe los informes de esas otras Administraciones, como los
espectáculos públicos y actividades recreativas, costas, puertos, transporte, urbanismo o
medio ambiente.

Los aspectos y exigencias administrativas más importantes respecto a estas

actividades y establecimientos exceden de lo turístico por cuanto sus normas reguladoras
responden a la protección de múltiples intereses.

Sobre los espectáculos públicos y actividades recreativas corresponde la competencia

al Ministerio del Interior quedando de este modo sujetos a las medidas de policía administrativa
que dicte el Gobierno en atención a toda una serie de fines que recoge el art. 8 de la Ley de
protección de seguridad ciudadana (Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero), pero ya antes de
esta atribución competencial, el RD de 27 de agosto de 1982 había aprobado el Reglamento
General de Policía de espectáculos públicos y actividades recreativas, en el que se ordenaron
las diferentes intervenciones administrativas de carácter limitativo y sancionador respecto a
ellos.

De la diferente regulación de las leyes de las distintas Comunidades Autónomas se

deduce que tratan de evitar que ningún local se dedique a la celebración de espectáculos
públicos y actividades recreativas sin haber obtenido previamente las licencias de actividad y
de apertura, distinguiendo según se trate de espectáculos o actividades habituales o
permanentes, eventuales o excepcionales o extraordinarias.

Además, necesitan autorización administrativa expresa determinados espectáculos y

actividades como los taurinos, los que se celebren en la vía pública, los que discurran por más
de un municipio, o los juegos de azar.

Todo ello contribuye a un mejor desarrollo turístico, pero su control y sanción se

articula por centros competenciales y normas de carácter no turístico, siendo la Consejería de
Presidencia y los Ayuntamientos las Administraciones competentes, y en actividades turísticas,
lo son en coordinación con la Administración turística.

El problema es que en muchas CCAA la reglamentación turística de restauración es

nula o insuficiente y da lugar a que de un lado, sea de aplicación supletoria la reglamentación
turística estatal de restauración, que en algunas CCAA derogan de forma expresa, y, de otro,

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en ocasiones, la única legislación autonómica que prevé las actividades de restauración con
carácter principal o complementario sea la relativa a los espectáculos públicos y actividades
recreativas, por lo que, en la práctica, estas normas son el único cauce de control y sanción
administrativa de estos agentes turísticos en normación turística.

Éste es uno de los motivos por el que las recientes leyes de ordenación turística
incluyen a todas las actividades de restauración de forma principal o complementaria, por
cualesquiera establecimientos o actividades recreativas e incluso incluyen a estas últimas –
desvinculadas de la prestación de restauración- en la medida en que contribuyan al desarrollo
turístico del territorio, lo cual sin duda resultará más difícil integrar y articular en la práctica con
la legislación turística.

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