TEMA 5: NORMAS DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY

El gobierno tiene reconocida la potestad reglamentaria en virtud de la cual adopta normas

jurídicas subordinadas a la ley: reglamentos. Pero las constituciones actuales le atribuyen
también la posibilidad de adoptar normas con rango de ley. La razó n de ser de esta
previsió n, que se produce principalmente a partir del 1920, son las necesidades que
generan la 1ª Guerra Mundial y la crisis econó mica y que exigen dar una respuesta
inmediata. Surgen así las normas del gobierno con rango de ley que tienen como razó n de
ser bien la urgencia y su carácter provisional (legislació n de urgencia); bien la sobrecarga
de funciones parlamentarias o la existencia de una regulació n técnica para la cual el
Parlamento no cuenta con medios suficientes (legislació n delegada).
La CE de 1978 incorpora estas dos modalidades de normas gubernamentales con rango de
ley: legislació n de urgencia a través de los decretos ley y la delegació n legislativa mediante
los decretos legislativos. El propio nombre de estas normas (nomen iuris) nos indica su
cará cter hibrido: normas de origen gubernamental (decreto: norma que emana del
gobierno), pero dotadas de fuerza de ley (ley / legislativo: rango de ley). En ambas normas
se requiere la intervenció n del gobierno y parlamento (se requiere acuerdo de voluntades
conjunto, la intervenció n del Parlamento con carácter previo).

1) DECRETO LEY: “disposición legislativa provisional que emana del Gobierno en supuestos
de extraordinaria y urgente necesidad”. Es una disposició n que emana del Gobierno en de
modo directo (no requiere de una previa autorizació n del Parlamento) y sobre la que el
Congreso se pronuncia solo a posterior. Requiere, en todo caso, la colaboració n del
Congreso de los Diputados para obtener una vigencia indefinida en el OJ. Art. 86 CE:
1) Primer apartado: presupuesto de hecho habilitante (hecho que habilita al gobierno a
actuar a través de decreto ley). El gobierno podrá adoptar disposiciones con forma de
decreto-ley “en casos de extraordinaria y urgente necesidad”. De la previsió n de la CE
puede deducirse que en principio del decreto-ley es una norma excepcional. Sin embargo,
el TC anunció que el decreto-ley es un instrumento especial pero no excepcional. Es un
mecanismo ordinario dentro de la actuació n del gobierno, para hacer frente a situaciones
extraordinarias y de urgente necesidad.
- Extraordinaria necesidad: situació n no previsible, inusual.
- Urgente necesidad: se requiere la adopció n de medidas de efecto inmediato sin
posibilidad de demora para no producir una lesió n de los intereses pú blicos.
El TC ha señ alado que son criterios de oportunidad política los que justifican esta acció n
gubernamental (apreciació n política de la situació n que puede ser calificada de
extraordinaria y urgente necesidad). Pero a pesar de este criterio de apreciació n política,
desde el punto de vista jurídico se exige: 1) las medidas adoptadas deben adecuarse al
caso concreto (conexió n de sentido entre la situació n definida y las medidas adoptas en el
decreto ley); 2) se exige que el gobierno justifique por qué esa situació n puede ser
calificada de extraordinaria y urgente necesidad. Por ello el supuesto de hecho habilitante
es jurisdiccionalmente controlable ante el TC. Un decreto ley es nulo si no se aporta
ninguna justificació n que permita apreciar la existencia de una situació n extraordinaria y
urgente necesidad.
Esta disposició n entra en vigor de forma inmediata pero de forma provisional ya que
requiere posteriormente de la intervenció n del Congreso de los Diputados que valida la
apreciació n política (supuesto habilitante). El congreso acepta o rechaza en su integridad
(sin ningú n tipo de modificació n) el decreto ley, a los 30 días de su entrada en vigor (por
tanto vigencia provisional de 30 días). La intervenció n del Congreso en el plazo de 30 días
comporta que el decreto-ley pierda su provisionalidad, de manera que pasa a integrarse
de forma indefinida en el OJ como decreto-ley (no se cambia su naturaleza jurídica). Si el
Congreso rechaza el decreto-ley, éste deja de producir efectos jurídicos de manera que
caduca.

1
2)Segundo apartado: el decreto ley tiene un ámbito material prohibido, de manera que
“no podrá afectar a una serie de materias:
1) Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado: lo que se excluye de
regulació n mediante decreto ley es el desarrollo legislativo directo de estas instituciones,
no el que meramente se incida en ellas. En todo caso, debe tenerse en cuenta que, dada la
naturaleza del decreto ley, parece difícil de justificar qué normas cuya finalidad sea
resolver una urgencia puedan regular instituciones.
2) Los dº y deberes del Título I CE: en cuanto al alcance que cabe dar al termino
“afectar”, el TC señ ala que la previsió n constitucional pretende impedir que por decreto
ley se regule el régimen jurídico general de los dº, deberes y libertades o se atente contra
el contenido esencial de alguno de esos dº. Sin embargo, no se puede interpretar el
termino afectar tan ampliamente que reduzca a la nada el uso del decreto ley, impidiendo
cualquier regulació n que incida en un aspecto referido a las materias incluidas en el titulo
I de la CE, ya que ello llevaría a la “inoperancia absoluta” del decreto ley. En definitva,
segú n el TC el término “afectar” se debe interpretar restrictivamente pero de forma
flexible: se prohíbe que el decreto ley regule directamente un dº, pero se permite que
pueda incidir en el ámbito definido por algú n dº (ej.: expropiació n).
3) Régimen de las CCAA: leyes que permiten delimitar las competencias entre el
estado y CCAA. La CE reserva en muchos supuestos a tipos específicos de leyes la
configuració n de los diferentes aspectos del sistema autonó mico (ej.: estatutos de
autonomía), que integran el denominado bloque de constitucionalidad y cuya regulació n
se encuentra vedada al decreto ley.
4) Dº electoral general: este enunciado puede equiparse a la formula expresada
en el art. 81.1 CE: “régimen electoral general” como materia reservada a la ley orgá nica.
3) Tercer apartado: la CE configura al decreto ley como una “disposición legislativa
provisional”, expresió n que pretende indicar que le decreto ley nace con una vigencia
provisional. Entra en vigor el mismo día de su publicació n (no existe vacatio legis) y a
partir de ese momento es una norma con rango de ley que produce efectos jurídicos. Sin
embargo, esa vigencia del decreto ley esta condicionada (de ahí su calificativo provisional),
pues necesita de un pronunciamiento expreso del Congreso de los Diputados en el plazo
de 30 días, sobre la aceptació n o no del decreto ley. En caso de ser negativa el decreto ley
pierde vigencia y deja de producir efectos jurídicos. Por tanto, el acto de rechazo supone
una derogació n del decreto ley, que ha estado vigente hasta el pronunciamiento del
congreso. En el caso de ser positiva, el decreto ley deja de tener una naturaleza provisional
y pasa a integrarse de forma indefinida en el OJ. Dicha intervenció n recibe el nombre de
convalidación. En definitiva, la convalidació n tiene un efecto jurídico: el decreto ley deja
de ser norma provisional y pasa a ser una norma con una vigencia indefinida. El Congreso
solo puede aceptar el decreto ley o rechazarlo en su totalidad, es decir, no puede
introducir enmiendas. En todo este proceso, el Senado no interviene en ningú n momento.
Ademá s, má s allá del principal efecto que produce la convalidació n (perdida de la
provisionalidad y adquisició n de una vigencia indefinida), el acto de convalidació n es una
manifestació n de la funció n de control que el Congreso ejerce sobre esa disposició n
normativa del Gobierno. Es pues un control político con efectos jurídicos (repercute en la
vigencia de las norma).

Conversión en ley del Decreto ley

Junto a la convalidació n, la CE contempla la conversió n en ley del decreto ley. Posibilita
que, en el plazo de 30 días, y siempre que el decreto ley haya sido convalidado por el
Congreso, las Cortes lo puedan tramitar por el procedimiento de urgencia como
proyecto de ley, a fin de posibilitar la conversió n en ley del decreto ley.
Así, solo en el supuesto de que el decreto ley haya sido convalidado, y previa solicitud de
algú n grupo parlamentario al Congreso, puede tramitarse el texto como proyecto de ley
por el procedimiento de urgencia. El procedimiento de conversió n de un decreto de ley en
ley es potestativo, a diferencia de la convalidació n que es obligatoria, y es ademá s

2
acumulativo, ya que se exige la previa convalidació n. El decreto ley se lleva a las Cortes
Generales (Congreso y Senado) y puede ser objeto de enmiendas.
El resultado final de esa tramitació n es una ley, que se denomina ley de conversión:
convierte ese decreto ley en ley formal, dá ndose un cambio de naturaleza jurídica. Por ello,
la ley posterior o ley de conversió n sana los posibles vicios o limites materiales en que
hubiese podido incurrir el decreto ley, pero ú nicamente respecto de aquellos preceptos
que se incorporan en la leu. La ley formal sustituye (no deroga) al decreto ley, y puede
coincidir en todo o en parte con el articulado del decreto ley.

Posición del decreto ley en el sistema de fuentes

- Respecto CE: relació n de jerarquía.
- Respecto a las normas con rango de ley: es una norma con rango de ley, cuya validez está
supeditada a los limites materiales; por tanto, tiene fuerza activa y pasiva respeto de su
ámbito material.
. Respecto reglamentos: superioridad.

Control jurisdiccional: la competencia del Tribunal Constitucional

Como norma con rango de ley, el decreto ley puede ser objeto de control de
constitucionalidad (TC a través del recurso y la cuestió n de constitucionalidad).
El decreto ley puede ser objeto de recurso de inconstitucionalidad, que puede ser
planteado desde el momento en que produce efectos jurídicos y que debe interponerse en
el plazo de tres meses tras la aprobació n de la norma. Si el decreto ley ya se ha
transformado en ley, y todo el texto del decreto se ha convertido en ley, el recurso decae.
En el caso de la cuestión de inconstitucionalidad, planteada por los jueces, el decreto ley
puede ser objeto de ella mientras haya ido produciendo efectos jurídicos como decreto ley.
Este control del TC es un control jurídico, que permite verificar que el decreto ley respeta
los limites constitucionales: limites materiales y supuesto de hecho habilitante. Aunque el
supuesto de hecho habilitante es de apreciació n política, el TC puede controlar la
existencia del supuesto de hecho habilitante a través de dos elementos: 1) el uso abusivo o
arbitrario; 2) las medidas que incorpora el decreto ley para hacer frente a esa situació n.
Esto solo es factible si el decreto ley no se ha convertido en ley, ya que la ley de conversió n
sana los vicios materiales que tuviera el decreto ley.

2) DECRETO LEGISLATIVO (arts. 82-85 CE): norma que emana del Gobierno previa
delegació n parlamentaria conferida a través de una ley. El Gobierno, no actú a habilitado
directamente por la CE (caso de los decretos ley), sino que requiere de una habilitació n del
propio Parlamento que delega en el Gobierno el ejercicio de la potestad legislativa. La ley
que otorga la habilitació n al Gobierno para dictar normas con rango de ley se denomina
ley de delegación (arts. 82-84 CE) y la norma que adopta el Gobierno fruto de esa
delegació n recibe el nombre de decreto legislativo (art. 85 CE). El decreto legislativo
refleja una doble naturaleza, ya que es fruto de una labor normativa conjunta del
Parlamento y del Gobierno: se perfecciona con la actividad normativa del Gobierno pero
requiere de una previa y expresa delegació n de las Cortes Generales.
Así pues, la ley de delegació n es la ley formal que tiene por objeto delegar en el gobierno la
posibilidad de aprobar una norma diferente, que se denominará decreto. El destinatario
de la ley de delegació n es el gobierno. Fruto de la ley de delegació n el gobierno aprueba el
decreto legislativo, que para ser vá lido debe respetar la ley de delegació n (su validez viene
determinada por un aná lisis de confrontació n respecto de la ley de delegació n). El decreto
legislativo, como norma con rango de ley, goza de la fuerza activa y pasiva propia de las
leyes, y por ello podrá derogar las disposiciones de rango legal e infra-legal posteriores
que sean contrarias a sus previsiones, con la excepció n de que no puede modificar la
propia ley de delegació n.
La CE regula los limites que las Cortes Generales deben observar al elaborar las leyes de
delegació n. El incumplimiento de dichos limites determinaría la inconstitucionalidad de la

3
ley de delegació n. En primer lugar, la CE contempla un limite de cará cter subjetivo. La
delegació n debe ser efectuada por las Cortes Generales y exclusivamente al Gobierno, no
siendo posible las subdelegaciones (que el Gobierno a su vez faculte a otros ó rganos el
ejercicio de la delegació n atribuida). En segundo lugar, se excluyen expresamente de la
delegació n legislativa las materias reservadas a leu orgá nica (art. 82.1 CE: limite material).
En tercer lugar, la CE exige que la ley otorgue de forma expresa la delegació n (se prohíbe
constitucionalmente que la misma pueda entenderse concedida de forma implícita).
Finalmente, la CE regula también la eficacia de la ley de delegació n. Las Cortes Generales
delegan al Gobierno el ejercicio de la potestad legislativa, pero no pierdan la titularidad de
la misma, por ello, las propias Cortes pueden dejar sin efecto la delegació n efectuada ya
sea a través de revocación expresa (aprobació n de una ley que anule la delegació n antes
de que se haya promulgado el decreto legislativo) o revocación tácita (aprobació n de una
ley que regula de forma detallada el mismo objeto que ha sido delegado. Sin embargo, en
este caso, la CE faculta al Gobierno oponerse a toda tramitació n parlamentaria que tenga
por objeto el mismo que el de la ley de delegació n. Se otorga al gobierno la posibilidad de
alertar a las Cortes que se esta tramitando una propuesta en un ámbito material que le
había sido delegado, forzá ndolas así a proceder a una revocació n expresa.
- Art. 82 .2 CE: establece dos tipos de leyes de delegació n, en funció n de su contenido o
estructura:
1) Ley de bases: ademá s de contener una delegació n al gobierno, regula la materia a nivel
de bases (principios o directrices). La actuació n del gobierno deberá respetar las bases
establecidas en la ley de delegació n. Se delega al gobierno la facultad de desarrollar las
bases, de manera que se trata de elaborar una nueva normativa respecto de una
determinada materia.
2) Ley ordinaria: se delega al gobierno la facultad de refundir textos legales en uno solo,
evitando así la dispersió n normativa. En este contexto la actividad normativa del gobierno
es menos creativa aunque también mantiene un cierto poder de innovació n para cubrir
lagunas o clarificar los textos legales que deben ser refundidos. La ley ordinaria debe
establecer cual es la materia que debe ser sistematizada, la normativa dispersa que hay
que armonizar.

Control jurisdiccional (problema jurídico): una vez aprobado el decreto legislativo por el
Gobierno y publicado en el BOE se incorpora al sistema de fuentes como norma con rango
y fuerza de ley. EL control de constitucionalidad de las normas con rango de ley
corresponde al TC. En este caso, sin embargo, se da una peculiaridad, y es que el objeto de
control puede ser tanto el decreto legislativo como la propia ley de delegació n.
La validez constitucional del decreto legislativo esta condicionada por dos elementos:
1) El respeto de los limites impuestos por la ley de delegació n: la ley de delegació n se
convierte en parámetro de control de la validez del decreto legislativo y, así, el alcance del
control por parte del TC radica en determinar las posibles extralimitaciones formales y
materiales de la norma aprobada por el gobierno. Su incumplimiento debe general la
sanció n de nulidad del decreto legislativo, pues ese exceso de delegació n es competencia
del TC.
2) Adecuació n del contenido material del decreto legislativo a los principios
constitucionales: la posible vulneració n del contenido material dela CE debe comportar en
todo caso la sanció n de invalidez y nulidad de dicha norma, competencia que tiene
atribuida en monopolio el TC.
Sin embargo, existe toda una doctrina (avalada por el art. 82.6 CE, art. 27 LOTC y art. 1
LJCA) que establece que en todo lo que el decreto legislativo no respete a la ley de
delegació n, ese exceso ultra vires no tiene en principio rango de ley, sino que tendrá rango
reglamentario (degradación del rango). Por tanto, como reglamento, su control será
objeto de los jueces ordinarios, atribuyendo así una competencia a la jurisdicció n
ordinaria para que efectú e un cierto tipo de control sobre los decretos legislativos.

4
3) REGLAMENTO (sin adjetivar). La potestad reglamentaria del gobierno viene regulada
en el art. 97 CE. Características esenciales del reglamentos: 1) el titular de la potestad
reglamentaria es el Gobierno (ó rgano colegiado compuesto por el Presidente,
vicepresidentes y ministros) o Administració n; 2) subordinació n jerá rquica del
reglamento respecto de la ley. La CE establece que el Gobierno ejerce la potestad
reglamentaria “de acuerdo con la CE y las leyes” y que la Administració n actú a “con
sometimiento pleno a la Ley y al Dº”. Ello significa que la ley y las normas con rango de ley
tienen plena fuerza activa y pasiva frente a los reglamentos.
El concepto de reglamento es un concepto genérico, de manera que las normas
reglamentarias pueden recibir diversas denominaciones: 1) real decreto: reglamento
elaborado por el presidente de gobierno o por el consejo de ministros; 2) orden
ministerial: elaborado por el ministro competente. Las relaciones entre ellos se articulan
en base a dos principios:
- Principio de jerarquía: 1) disposiciones aprobadas por real decreto del presidente de
gobierno o consejo de ministros; 2) disposiciones aprobadas por orden ministerial.
- Principio de competencia: cada ó rgano ejerce la potestad reglamentaria dentro de las
funciones que tiene asignadas, aunque si la ley no designa expresamente al ó rgano, la
competencia corresponde al Consejo de Ministros.
Hay una cierta tendencia en intentar establecer una tipología de reglamentos en funció n
de varios criterios:
1) Segú n su relació n con la ley:
- Ejecutivos: ejecuta lo establecido por una ley previa, el reglamento realiza una
funció n de concreció n.
- Independientes: regula una materia sin que exista una ley previa a desarrollar.
Se encuentra incardinado directamente respecto de la CE.
2) Segú n la materia que regulan:
- Jurídicos o normativos: crean una situació n jurídica nueva y afecta a los dº y
libertades de los ciudadanos o incide en ellos. Tienen eficacia ad extra.
- Organizativos o administrativos: reglamentos que tienen una funció n de
organizació n o reestructuració n dentro de una administració n o ministerio. Tienen
eficacia ad intra (en el seno de la propia administració n).
La validez del reglamento depende de que respete la CE y la ley. Los reglamentos
ejecutivos son vá lidos siempre que respeten las previsiones de la ley que desarrollan. La
validez del reglamento independiente dependerá de que respeta los contenidos
constitucionales; por tanto, que no esté regulando las materias reservadas a la ley. El
principio de reserva de ley expresa la existencia de determinadas materias que por
exigencia de la CE deben ser reguladas por una ley o norma con rango de ley, con exclusió n
del reglamento como norma alternativa. Esta exigencia no implica la imposibilidad de
colaboració n del reglamento en la funció n normativa, aunque limita su actuació n. La
intervenció n del reglamento en este ámbito depende absolutamente de la ley: debe haber
una ley previa que remita al reglamento la regulació n de ciertos aspectos, pero la ley no
puede entregar al reglamento la propia materia reservada. Esta técnica es conocida con el
nombre de cláusula de remisión. Así, la remisió n al reglamento en materias reservadas a
ley debe ceñ irse a “cuestiones de detalle”, excluyéndose cualquier remisió n genérico que
equivaldría a una deslegalizació n.

Control jurisdiccional
En principio, cualquier juez o tribunal de cualquier orden jurisdiccional puede controlar la
legalidad o constitucionalidad de los reglamentos. Art. 6 LOPJ: “los jueces y tribunales no
aplicará n los reglamentos contrarios a la CE, a la ley o al principio de jerarquía normativa.
Ese control consiste en la inaplicación: si un juez está resolviendo un litigio, y se
encuentra con una norma reglamentaria contraria a la ley, puede directamente inaplicarla

5
sin consultar a nadie. Pero la norma subsiste en el OJ, no ha sido expulsada. Para evitar la
inseguridad jurídica que genera este control difuso, se atribuye la competencia a la
jurisdicción contencioso-administrativa para proceder a decretar la nulidad del
reglamento con efecto erga omnes, lo cual provoca su expulsió n directa del OJ. Esta
nulidad puede plantearse a través de un recurso directo (sujetos legitimados que plantean
directamente ante el ó rgano judicial competente un procedimiento para conseguir la
declaració n de la nulidad) o a través de un recurso indirecto (un juez inaplica un
reglamento, y eleva el caso a un ó rgano competente para que decrete su nulidad).
El TC tiene en algú n caso competencia para realizar un control de constitucionalidad de los
reglamentos. Procedimientos: 1) Recurso de amparo (defensa de dº fundamentales);
2) Conflictos de competencias entre Estado y CCAA.