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Tab Number: 25
F D - D DEB
*
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
20
,--
Cuadernos de Divulgacion
de la Cultura Democratica
OTROS TiTULOS APARECIDOS EN ESTA COLECCION:
• • I. : .. ,
©2001, hlstituto Federal Electoral
Vladucto Tlalpan 100, esquina Peril"rico Sur
Col. Arenal'fopepan, 14610 Mexico, D.E
fSBN: 968·6.'>81·99·5
Presentacion ........................................................................................................... 7
Introduccion ........................................................................................................... 9
I. Elementos te6ricos .... ..... ... ..... ........ ........ ..... ..... ... ........ ... ... ... ... ....... ... ... ...... ... 15
2. Origen y estructura ........................................................................................ 17
3. Interacci6n ..................................................................................................... 23
I. Elementos te6ricos ....... ........... ........ ........ ..... ........ .............. ...... ............. ........ 27
2. Origen y estructura ........................................................................................ 28
3. Interacci6n ..................................................................................................... 36
Bibliografia ............................................................................................................. 53
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ----------~
En una reflex ion final, el doctor Espinoza afirma que la eficacia en el desempefio de
cualquier sistema politico no depende unicamente del disefio institucional 0 de los siste-
mas jurfdico, electoral 0 de partidos -si bien tienen una influencia decisiva en el con-
junto--, sino que es necesario considerar como igualmente importantes otros elemen-
tos, como la historia y la cultura politica de cada sociedad. Asf, implicitamente, situa en
un marco mas amplio el analisis sobre las condiciones reales para el desarrollo de una
democracia.
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Introducci6n
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;~
to
terse gobernantes y gobernados y que con- derechos fundamentales: el de formular
sagra, esencialmente, la existencia de los las leyes en sustituci6n del monarca y el
derechos del hombre, inalienables e in- de controlar el ejercicio del poder. EI
transferibles. como principios preexisten- monarca deja de ser absoluto y el Estado
tes al Estado y al derecho, y la creacion absolutista se va resquebrajando en la
de una organizacion polftica sujeta al res- misma mediv.a en que se desarrolla elli-
peto de los principios liberales -entre beralismo, sobre todo a traves del Parla-
ell os el Parlamento- que, en reaccion mento moderno.
contra el absolutismo, desemboco en go-
biernos moderados, no democraticos, pero Aparecieron entonces tres principios
tampoco absolutos. liberales de organizaci6n del poder polf-
tico: I. Can base en el pacto social. los
Los Estados liberales se instauraron ciudadanos determinan la esfera de dere-
sobre la base de una estructura juridica chos y libertades que el gobernante debe-
expresada en la norma fundamental. la ra garantizar: basicamente, el derecho a
CoJistituci6n. Lo que la Constitucion 10- la vida y a la propiedad; 2. La sociedad
gr6 fue dar forma escrita a ciertas pnkti- polftica de hombres libres se dota de un
cas polfticas que se habfan venido desa- gobierno cuyas decisiones SOn tomadas
rrollando, pnicticas propiamente liberales por mayoda. Por ello, el gobierno de ma-
que iban en el sentido de limitar el ambi- yorfa es un gobierno representativo que
to de competencias del rey y abrir el ca- se erige, a traves de las instituciones re-
mino al ascenso de nuevos grupos orga- presentativas, en garante de la libertad;
nizados de la sociedad. 3. Aparece la idea segun la cual un poder
moderado es un poder dividido; a la in-
EI rey. que justificaba en Dios su po- versa. la autocracia es el poder concen-
der absoluto, fue conducido. desde fines trado en un solo hombre 0 en uno de los
del siglo XVIII, a negociar el ejercicio de organ os del poder. Un poder moderado,
su poder con los detentadores del poder entonces, es aquel en el que las compe-
econ6mico: la nobleza y la burguesfa. Es tencias 0 facultades estan distribuidas en
asf como se Ie fueron imponiendo Ifmi- organos separados los unos de los otros,
tes. EI primero y mas importante fue el es decir, el principio de division de los
desarrollo del Parlamento y de sus facul- poderes que integran el Estado, conoci-
tades, hasta lIegar a obtener para este dos dos como Ejecutivo, Legislativo y Judi-
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SISTEMAS PARLAMENTARIO, PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL --;;;;;;;;;;;;;;;;;;====;;;;;;=
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de gobiemo nombrado por la mayorfa no, 0 bien, se aplica para dar paso a la
parlamentaria, y un Parlamento organiza- conformacion, por medio de elecciones,
do en dos camaras, de las cuales una de de mayorfas afines. Son dos modos dis-
elias, la Camara baja, dispone de atribu- tintos de construir mayorfas coherentes.
ciones y facultades mas amplias que la
Camara alta. EI sistema presidencial, por su lado,
corresponde a otro tipo de diseno, pues
Entre ellos hay tambien diferencias. responde a otras necesidades. Es, por de-
Entre otras, derivadas de aspectos especf- finicion, opuesto a las formas absolutistas
ficos del diseno institucional, las decisi- y de despotismo, y funciona sobre la base
vas estan en los sistemas electorales y de de un complejo mecanismo de balances y
pltrtidos, diversos en cada pais. Las for- contrapesos. Combina un doble sistema
mas de relacion e interaccion entre los de division de poderes: por un lado, tiene
distintos elementos del sistema y su re- un Poder Ejecutivo monocefalo --el pre-
sultado son, por tanto, diferentes. Otra sidente de la Republica- acorn pan ado de
diferencia observable esta en los termi- un Congreso depositado en dos camaras.
nos empleados para llamar (0 designar) a Cada uno de ellos surge de elecciones in-
los titulares del gobierno y a los organ os dependientes. Por otro lado, mantiene una
representativos: el jefe de Estado puede estructura federalista, que modera los im-
ser un rey (Inglaterra 0 Espana) 0 un presi- petus centralistas. En este modelo no tie-
dente de la Republica (!talia oAlemania); ne relevancia la disciplina de partidos ni
el jefe de gobierno puede ser un primer la existencia de una mayoria pari amenta-
ministro (Inglaterra 0 [talia), el presiden- ria afin al Ejecutivo, predeterminada y
te del gobierno (Espana) 0 el canciller permanente.
(Alemania). En todos los casos, sus fun-
ciones son simi lares. Presidencialismo y parlamentarismo
son dos modelos considerados clasicos.
EI principio de disoluci6n del Parla- Por su longevidad y desarrollo son los que
mento, propio de los sistemas pari amen- mas han atraido la atencion de los estll-
tarios, por ejemplo, tiene motivaciones diosos de la vida poiftica. Sin embargo,
diferentes y produce efectos distintos de ya muy entrado el siglo xx surgio un ter-
un pais a otro. Puede servir como amena- cer modelo que combino principios de
za para consolidar una mayoria de gobier- organizacion del poder tanto del sistema
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ==========;;;;
presidencial como del parlamentario. Se simb6lico del jefe de Estado (puede re-
trata del diseno institucional de la Quinta caer en 1a figura del rey, como en Inglate-
Republica Francesa, fundada en 1958. rra y Espana, 0 en la del presidente, como
Desde el punto de vista constitucional el en ltalia). EI sistema presidencial es la com-
sistema frances no es ni presidencial ni binaci6n de un presidente de la Republica
parlamentario, sino un sistema mixto. Por electo con base en el sufragio directo 0 casi
ello, algunos autores 10 ubican como un directo, con un Congreso tambien electo
sistema semiparlamentario, mientras que pero sin facultades de gobierno. En el sis-
la mayorfa 10 concibe como un sistema tema semipresidencial el Poder Ejecutivo
semipresidencial. se divide en presidente de la Republica 0
jefe de Estado, electo de manera directa,
Los sistemas parlamentario, presiden- y un primer ministro 0 jefe de gobierno,
cial y mixto son estructuras de gobierno nombrado por el Parlamento.
con poderes divididos. Esto es, en todos
ellos las funciones del Estado se encuen- Este Cuaderno tiene el prop6sito de
tran distribuidas en tres 6rganos: Ejecuti- presentar los elementos basicos de cada
vo, Legislativo y Judicial, los cuales man- uno de los tres modelos referidos, sin pre-
tienen formas de relaci6n diferenciadas de tender agotar la discusi6n sobre los dis-
acuerdo con el tipo de sistema, pero nece- tintos y complejos temas abordados. Es
sari as para el funcionamiento regular de un intento de sistematizaci6n que puede
las instituciones. La caracteristica distin- ser de utilidad a lectores interesados en
tiva del sistema parlamentario es la capa- acercarse al estudio de los modern os di-
cidad del Parlamento, electo por votaci6n senos institucionales.
directa, para crear y destituir gobiernos,
que se combina con el papel meramente RICARDO ESPINOZA TOLEDO
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I. Sistema parlamentario
Los sistemas parlamentarios deben su rfa parlamentaria. Esa mayorfa puede sur-
nombre al principio fundador de que el gir directamente de las elecciones, 0 bien,
Parlamento es el asiento principal de la de una coalici6n. No es suficiente con que
soberanfa. Por tanto, no permiten una se- el Parlamento elija al jefe de gobierno para
paraci6n organica 0 rfgida del poder en- hablar de un sistema parlamentario. Es
tre el gobierno y el Parlamento. ' necesario tam bien que el Parlamento no
comparta con ningun otro organa del Es-
tado la direcci6n de los asuntos publicos.
I. ELEMENTOS TE6RICOS
En este sistema se pueden distinguir los
EI sistema parlamentario designa una for- siguientes elementos: un Poder Ejecutivo
ma de gobierno representativa en la que -dividido entre el jefe de Estado (mo-
el Parlamento participa en forma exclusi- narca 0 presidente) y el jefe de gobierno
va en la direcci6n de los asuntos del Esta- (primer ministro, presidente del gobierno
do. En ese sentido, en este sistema la for- o canciller)- y un Poder Legislativo, el
maci6n del gobierno y su permanencia Parlamento, compuesto por dos camaras:
dependen del consentimiento de la mayo- la alta, de donde derivan las de Senadores
o equivalentes (la de los Lores, en Ingla-
terra, sigue siendo el refugio de la aristo-
J Para Giovanni Sartori. la caracterfSlica primordial
del sistema parlamenlario es que el Pader Ejecutivo- cracia) y la baja, lIamada asf por ser, des-
Legislativo se compane. Vease Ingmier(a cOIIslilu- de su origen, la no aristocratica (de los
donal comparada. FCE, Mexico. 1994. p. 116. De
acuerdo con Silvana Tosi, el sistema pa:-lamentario Comunes en Inglaterra, que representa
sc caracleriza por eI rcconocimiento de que, princi- al pueblo, equivalente a la Camara de
pa/mente en cl Parlamento, pero no dnicamente en el
Parlamento, se cncam3 In soberanfa cxprcsada por
Representantes en Estados Unidos, a la
In voluntad general de los coasociados. Vcasc Due- Asamblea Nacional en Francia 0 al Con-
clIO par/(imeTltario. Miguel Angel Pornla y LVI Le-
gislatunl de In Camara de Dipulados, Mexico. 1996,
greso de los Diputados en Espana). Con
pp.20-21. la excepci6n inglesa, en todos los pafses
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL - -_ _ _ _ _ _ _ _ =
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tivo con el Legislativo. Los partidos opo- del poder. Este sistema conoce diversas
sitores, por su lado, son los vigilantes mas modalidades. entre las que encontramos
atentos, los mas criticos y quienes exigen la monarquia parlamentaria, la republica
mayores controles sabre el gobierno. La y la democracia parlamentaria. que sur-
integraci6n del Parlamento traduce la es- gen de la mezcla original de la historia y
tructura del sistema de partidos. EI Pari a- la cultura polfticas y de los diseiios insti-
mento es el resultado del sistema de par- tucionales de cada pais.
tidos en combinaci6n con los mecanismos
electorales. Esto es valido para todos los La caracterfstica institucional distinti-
sistemas polfticos, pero en el caso de los sis- va del sistema parlamentario es la capaci-
temas parlamentarios, entre menos disper- dad del Parlamento electo par votaci6n di-
sos son los votos y menos polarizado es recta para crear y destituir gobiernos, asi
el sistema de partidos, se logra dar paso a como la facultad del Ejecutivo de disol-
mayorfas s6lidas y, par tanto, se data de ver el Parlamento, que se combina can el
mayor estabilidad y eficacia al gobierno. papel meramente simb6lico del jefe de
Estado.
EI sistema de partidos puede ser bipar-
tidista con escrutinio mayoritario (como
en Inglaterra donde, por 10 mismo. no hay 2. ORIGEN Y ESTRUCTURA
coaliciones); de pluralismo moderado con
sistema electoral mix to, como en Alema- La teoria del sistema parlamentario surge en
nia; can representaci6n proporcional co- Inglaterra, en donde aparecen por primc-
rregida (Espana), y de pluralismo polari- ra vez las Iibertades publicas, la separaci6n
zado con representaci6n proporcional de poderes y la elecci6n de los gobernan-
(ltalia). tes. Tiempo despues -en la mayorfa de
los casas luego de la Segunda Guerra
EI sistema parlamentario es mas flexi- Mundial- otros paises adoptaron el mo-
ble para gobernar sociedades afectadas delo parlamentario de organizaci6n del
par conflictos etnicos, culturales, religio- poder politico.
sos, Iingiiisticos a ideol6gicos, precisa-
mente porque el Parlamento permite la Las caracteristicas institucionales esen-
discusi6n, la confrontaci6n pacifica,la ne- ciales del sistema parlamentario son, pri-
gociaci6n, el compromiso y la repartici6n mero, la divisi6n del Ejecutivo entre el jefe
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S ISTEM A S PA RLAM ENTA RIO. PRES IDENC IA L Y S EM IPR ES /DEN C IA L ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;=
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bargo, no era incondicional al rey- y la sario solicitaba el respaldo del Parlamen-
Camara de los Comunes, elegida sobre to. Progresivamente, sin embargo, el Par-
una base mas amplia y que representaba lamento, particularmente la Camara de
al pueblo 0, mas exactamente, a las elites los Comunes, fue estableciendo la cos-
sociales no aristocniticas.' tumbre de desarrollar una especie de ne-
gociaci6n cuando el rey Ie solicitaba vo-
Las funciones del Parlamento tar nuevos impuestos al acordar un cierto
numero de medidas legislativas que el rey
Hasta el siglo XIII el Pari amen to s610 in- deb fa acatar.
tervenfa en la toma de las decisiones rela-
tivas al establecimiento de impuestos, pero El Parlamento votaba un proyecto de
progresivamente se fue desarrollando, gra- texto que el rey transformaba en ley, con-
cias sobre todo a su poder financiero, hasta virtiendolo asf en obligatorio. Como po-
conquistar tambien la facultad de hacer dfa esperarse, esta situaci6n se desarroll6
las leyes. EI regimen representativo ad- en un marco conflictivo, pues el monarca
quiri6 la forma de aquel en cuyo seno una defendfa la idea de mantener su poder. No
o dos asambleas electas representan al obstante, hacia finales del siglo XVII el
pueblo frente al poder central y partici- regimen britanico era ya completamente
pan en el gobierno, pri mero por el voto representativo. La Carta de Derechos re-
de los impuestos y luego por el voto de afirmo la exclusividad del Parlamento
las leyes 6 para el establecimiento de los impuestos
y precisaba que esta medida podfa acor-
En Inglaterra, hasta el siglo XIII, era darse s610 una vez al ano, 10 que forzaba
el rey quien detentaba el poder legislati- al rey a reunir al Parlamento cuando me-
vo y s610 cuando 101 10 consideraba nece- nos anualmente. Por otra parte, qued6 es-
tablecido que el rey no tomarfa ninguna
decision que no hubiese sido previamen-
.5 Vease Claude Emeri. Droit canstiJuliannel et
DEUG, ano uno, us Cours de
institutions poUrique!, te objeto de un acuerdo parlamentario. Por
Droil, /992-/993, Universidad de Paris 1,1992, pp. su parte, al rey no Ie quedaba mas que la
173 Y55. Igualmente. Olivier Duhamel. Droit cansti-
politi que. Universidad de Seuil. Paris,
IUlianlle/ el
posibilidad de rechazar dichos acuerdos
1994. pp. 439 Y55. parlamentarios, porque hasta entonces
6 Maurice Huuriou. Precis de droit constitutiOTillel. disponfa del derecho de veto. Como re-
Paris, CNRS, 1965. p. 147, cilado en Emen. op. cit.,
p.173. sultado del principio de aprobaci6n anual
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;==;;;;;;;;;;;;=;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;
del presupuesto, que se habfa convertido bres de confianza del rey; el los nombra-
en un arma muy importante en man~s de ba y revocaba como y cuando querfa. y
los Comunes, a principios del siglo XVIII no eran mas que los ejecutantes de su
el rey renunci6 al derecho de veto. politica y, des de luego. responsables s610
frente a el. Esos ministros eran a menudo
Desde los primeros anos de ese siglo, miembros de la Camara de los Lores que,
la separaci6n de poderes fue indiscutible: por tanto. no tenfan acceso a la Camara
el Parlamento detentaba el Poder Legis- de los Comunes. Sin embargo. desde el
lativo y votaba los impuestos; el rey de- siglo XVII se dispuso la responsabilidad
tentaba el Poder Ejecutivo, es decir, las penal e individual de los ministros frente
cargas de la administraci6n civil y militar al Parlamento. Se trataba del recurso de
y de la diplomacia. Si bien la justicia era acusaci6n a aqueHos ministros 0 altos
todavfa impartida a nombre del rey, la li- funcionarios por infracciones penales,
bertad politica quedaba garantizada por promovido por la Camara de los Comu-
una ley Hamada Habeas Corpus, votada nes. Por este procedimiento, los Comunes
en 1679, segun la cual ninguna detenci6n lograron controlar la selecci6n de los mi-
debfa ser irregular.' nistros.
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cenSllra, por la cual los diputados incon- en discusi6n'como condici6n de su man-
formes con la polftica del gobierno Ie re- tenimiento en el poder; si los Comunes
tiran su confianza y exigen su renuncia. no votaban la ley con los creditos que cl
Es, como se puede observar, una verda- gabinete juzgara necesarios para la reali-
dera revocaci6n del gabinete y un arma zaci6n de su polftica, renunciaba. Por la
cuya iniciativa qued6 en manos de los cuesti6n de confianza el gabinete podia
Comunes.' incitar a sus partidarios a apoyarlo. Esta
no fue la unica arma del gabinete.
La cuestion de confianza
El derecho de disolucion
Contra 10 que pudiera parecer, el gobier-
no no qued6 a expensas de los Comunes. Junto a la cuestion de confianza apareci6
En el siglo XIX surgi6 un procedimiento la practica del derecho de disolucion.
que permitia poner en juego la responsa- Debe recordarse que el Parlamento naci6
bilidad politica del gobierno: la cuestion del Consejo del Rey y que este tenfa todas
de confianza. A diferencia de la primera, las facultades para cambiar a sus conseje-
esta fue un arma en manos del gabinete, ros cuando asi 10 deseara. Progresivamen-
un medio de presi6n sobre los Comunes: te, la prerrogativa real que desemboc6 en
el gabinete, para conducir a buen puerto la revocaci6n del mandato de los diputa-
su politica, debia disponer de medios ju- dos se transfiri6 al primer ministro. En
ridicos y, sobre todo, financieros. Gene- efecto, desde mediados del siglo XVII se
ralmente, en ocasi6n del voto del presu- habfa impedido al rey disolver la Camara
puesto, el gabinete planteaba la cuestion de los Comunes, si no contaba con el con-
de conJianza, es decir, solicitaba a la Ca- sentimiento de la propia asamblea. De no
mara su aprobaci6n del proyecto de ley haber sido recuperado por el gobierno, el
derecho de disolucion habrfa desapareci-
do. Tal recuperaci6n tuvo dos finalidades:
8 Entre 1847 y 1867 casi lodos los gohiemos cafan permitir, por un lado, solicitar al pueblo
con 5610 perdcr una vOlaci6n, 10 eual sc consideraba arbitrar un conflicto entre las dos GAma- .
enfonces como manifestaci6n de censura 0 descon·
fianza de la Camara ante el gobierno. faztSn pOf In ras del ParIamento si una oposici6n per-
que no se hac(a necesario prcscntar una moci6n de manente y fundamentada aparecfa entre
censura en forma ex.plfcita. Vease Pedro Planas, Re-
g{menes po/fticos conlemporcineos, ~CE. Peru, 1997, los Comunes y los Lores. La Camara de
pp. 176.177. los Comunes podrfa ser disuelta, pero los
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
Lores acatarian la voluntad popular expre- los poderes de la Camara alta. Los Lores
sada por los nuevos Comunes. Por otro comparten el Poder Legislativo con los
lado, permiti6 tambien al primer ministro Comunes, pero no pueden destituir al ga-
y al gabinete presionar a su mayorfa, no binete, que es responsable frente a la Ca-
tanto por el ejercicio de la disoluci6n, sino mara electa. Los Lores deben mostrar cierta
sobre todo por la amenaza de utilizarla en discreci6n en materia financiera, porque los
caso de que la confianza les fuera retirada Comunes representan a la mayoria de
o rechazada. EI derecho de disolucion los contribuyentes, mientras que los Lores
apareci6 entonces como el corolario de la no se representan mas que a sf mismos:
cues/ion de conjianza. Cuando los parti- es una clase aristocratica. La tradici6n ha
dos politicos britanicos eran todavia poco establecido que los Lores voten, general-
disciplinados, la amenaza de disoluci6n mente, las leyes de caracter financiero en
unia a las mayorias, porque los diputados el sentido establecido por los Comunes.
temian los riesgos y costos de una cam- Para las leyes de caracter no financiero,
pana electoral. EI primer ministro podia una oposici6n entre los Lares y los Co-
utilizar esta arma en caso de conflictos munes se trata de manera diferente cuan-
entre los 6rganos del poder.' do tiene LIn aspecto tecnico 0 cuando es
politico. En el primer caso se negocia,
La democratizaci6n del mientras que cuando reviste un canicter
parlamentarismo politico la resistencia de los Lores tiene
un alcance muy grande, pues significa que
Los mecanismos del regimen pari amen- consideran que los Comunes no represen-
tario no desembocan necesariamente en tan la opini6n de la naci6n. Se recurre
la democracia. Se puede decir que el re- entonces a la disoluci6n de la Camara de
gimen politico britanico realiza la demo- los Comunes, en el entendido de que la
cracia parlamentaria desde el momento en Camara alta admitini el veredicto de los
que el derecho al voto se extiende a todo electores y no se opondra a los nuevos
el pueblo, por un lado; pero, por otro, el Comunes si estos retoman la iniciativa de
parlamentarismo democratico encuentra la legislatura precedente.'"
su origen en una disminuci6n sensible de
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Como hemos reseiiado, el gobierno El gobierno tiene la direccion y la fun-
dispone de mecanismos para influir so- ci6n ejecutiva. Realiza su programa de
bre el Parlamento (la Camara baja) del gobierno; interpone el recurso de incons-
cual surge: por la cuesti6n de conjianza titucionalidad; dirige la administraci6n
el gabinete presiona al Parlamento para civil y militar; puede promover e iniciar
obtener los medios de acci6n que requie- leyes, y tiene la obligaci6n de ejecutar-
re para construir su polftica, en tanto que las; pueden censurarlo 0 retirarle la con-
el derecho de diso/uci6n logra operar fianza. pero a su vez puede disolver el Par-
como estabilizador de las mayorfas par- lamento.
lamentarias.
La composicion de cad a una de las ca-
maras del Parlamento fluctua entre 400 y
3. INTERACCI6N 700 miembros: la Camara baja de Ingla-
terra tiene 650 miembros, su mandato es
E/ gobierna y el Par/amenta por cinco aiios y puede ser disuelta. En
Inglaterra las elecciones se realizan con
El gobierno es responsable ante el Pari a- base en el sistema uninominal mayorita-
mento (en realidad, la Camara baja) del rio a una vuelta; en Italia se aplica el prin-
cual surge; el jefe de Estado formalmen- cipio de representaci6n proporcional, y en
te, y el jefe de gobierno en la realidad, Alemania el sistema mixto. Entre sus fa-
tienen la facultad de disolver el Parlamen- cultades destacan las de votar las leyes,
to. El gobierno es comunmente conocido nombrar al gobierno y controlar su acti-
como gabinete (el nombre proviene de la vidad.
habitacion en la que se reunian los minis-
tros del rey a deliberar). El gabinete es La Camara alta de Inglaterra tiene al-
presidido por uno de los ministros, de rededor de 1,200 miembros (Lares), com-
donde surge el primer ministro, jefe del puestos por SOO hereditarios, 370 vitalicios,
gabinete, jefe de gobierno 0 presidente 26 espirituales y los nuevos miembros. No
del gobierno."
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ =
puede ser disuelta. Entre sus facultades es la monarqufa parlamentaria, que com-
se encuentran la de participar en la apro- bina el principio de pluralismo politico
baci6n de leyes -aunque son mas impor- con la naturaleza parlamentaria de la mo-
tantes los Comunes, es decir, las camaras narqufa. EI jefe de Estado es el rey, sfm-
no estan en pie de igualdad-, y la de bolo de la unidad nacional y de su perma-
controlar la actividad del gobierno, pero nencia. 12
no tiene ninguna injerencia en su confor-
maci6n. Mecanismos de control
y equilibrios illsliTllciollales
En este sistema se registra una depen-
dencia organica recfproca entre el jefe de La supervisi6n mutua de poderes permite
Estado y el Parlamento, a traves del gabi- el control del gobierno y de la adminis-
nete, y entre el Ejecutivo y el Legislativo, a traci6n. EI control sobre el gobierno es
traves del primer ministro. Este ultimo es politico, es decir, el gobierno debe contar
poderoso, pero limitado y controlado por con la confianza del Parlamento tanto en
el Parlamento y por los partidos opositores
yes, por 10 general, el lider del partido
mayoritario 0 de la coalici6n mayoritaria. 12 Las facultades del jefe de Estado en Espana (eJ rey)
son, sobre lodo. de canicter simb6lico. aunque tienc
Dirige institucionalmente al gobierno y poderes conerclos fijados estrictamenlc en In Cons-
polfticamente a su mayoda. Los ministros tituci6n. Imerviene en la composici6n del gabinctc.
aunque tiene que ajustarse a la mayoria parlamenta-
pertenecen al Parlamento. Mayoda par- ria 0 a las alianzas que permitan formar cl gobiemo.
lamentaria y mayoda de gobierno coinci- Es arbitro y moderador del funcionamiento regular
de las instituciones. Sanciona y promulga leyes: con-
den. La disciplina de partido es una regIa. voca a referendum; ex pi de deere los acordados por
A final de cuentas, el primer ministro di- el Consejo de Ministros; confiere los empJeos civi·
les y militares y concede honores y distinciones; a
rige la mayorfa pariamentaria, aunque pelici6n del presidenle del gobiemo, preside el Con·
no tiene atribuciones de control sobre el sejo de Minislros; ostenta el mando supremo de las
Legislativo. De hecho, regularmente se fucrzas armadas: ejercc el derecho dc gracia; acre·
dita a los embajadores y altos rcpresenlantes diplo-
presenta ante el Legislativo (mayoda y mjticos; se hace cargo de los tratados internaciona·
oposici6n) para responder a preguntas les y, mediante autorizaci6n de las Cortes Generales,
declara la guerra y acuerda la paz. Es polfticamente
y cuestionamientos de los legisladores. irresponsable y su persona es inviolable. En Espana
eSla comprometido a guardar y hacer guardar la
Constituci6n, al momenta de ser proc1amado como
A diferencia de !talia y Alemania, la rey par las Cortes Generales. V~ase Maurice Duver-
forma de gobierno en Inglaterra y Espana gcr, op. cit., p. 528.
24
su gestion polftica como en su actividad ra constructiva. 14 EI control de la gesti6n
concreta. 13 La falta de confianza 0 la exi- gubernamental concreta se da a traves del
gencia de la responsabilidad del gobierno hostigamiento al gobierno y de la utiliza-
se puede ejercer con la moci6n de censu- cion de los medios de comunicaci6n, del
derecho a recabar informaci6n del gobier-
no, a reclamar la presencia de sus miem-
13 En ingialerra ex iSle un "gabincte en la sombra"
bros en algunas sesiones parlamentarias,
(shadow cabinet), y aunquc cs propiamente un gabi- a efectuar interpelaciones y preguntas, y
netc paraieio, no ejcrce Inhores de gobiemo. Consti- con la actuaci6n de las comisiones de in-
luye un "contragabinete". formalmentc conocido
como In Leal Oposici6n de su Majestad. confonnado vestigaci6n, t5
por los Ifderes del panido de oposici6n. Obedece a In
tradicional estructura bipartidisla del regimen brita-
nicc y se institucionaliz6 a mediados del sigle pasa-
do, aunque su canicter legal debi6 esperar hasla In
Ministers of the Crown Act (Ley de los Ministros de
1<1 Corona) de 1937. que consagr6 un sueldo alicial minislro, tambicn el shadow cabinet se perfila como
para cl jefe del "gabinclc en la sombra" 0 "Uder de In el nuevo equipo de gobicrno. Dtras funciones que
oposici6n", es decir. del principal partido opositor. Si cumple estn instituci6n tipicamente anglosajona son
ha cjercido fundones gubemamentales y luego pier· asegurar canales cfectivos para el ejercicio del plum·
de las elecciones, es costumbre conservar In compo· lismo y de In oposici6n poHtica, asf como, en liempos
sici6n del ex gabinete hasta que se produzcan cambios de crisis 0 de confrontaci6n belica que requieren la
al interior de In dirigencia del partido. Se compone unidad nacional. ofrecer inmediata asesorfa al gabi·
con el mismo numero de minislros que corresponden nete oficial. Vease Pedro Planas, op. cil., pp. 165·166.
al gabinele en funciones, en virtud de 10 cual cada 14 Desarrollada en Alemnnia y aplicada en Espana, esla
ministro en ejercido esta sujcto al control dircclo y condicionada a la pn:sentaci6n y elecci6n de un suce·
permanenle de un "miniSlro en la sombra". La fun· sor, Asi, el debate en lorno a la censura del candllcr 0
ci6n de este shadow cabinet, ndemas de oponerse ofi· jefe de gobiemo en funciones resulta dcsplazudo por
cialmente al gobierno y de canalizar sus cuestiona· el debate sobre las cunlidades y opciones del posiblc
mientos hacia el eleclorado, consiste en manlencr sucesor. Expresi6n del parlamentarismo racionaliza·
sistematicamente informadn a la oposicion de los asun· do, Irata de evilar un fen6meno tipico de la cpoca de
loS gubemamentales para tenerln preparada en la even· la Republica de Weimar: la uni6n de fuerzns extre·
tualidad de que asuma funciones de gobierno. ~i el mas que son capaces de reunir VOIOS para derrumbar
partido opositor gana In elecci6n, In composici6n del al cancilleren funciones, pero incnpaces de nominar a
nuevo gabinete suele tener muy pocas sorpresas. As! un gobierno alternativo. Vease Planas, 01'. cit .. p. 238.
como e\ "I(der de la oposici6n" cs el virtual primer 15 Duverger, 01'. cit .. p. 535.
25
II. Sistema presidencial
27
SISTEMAS PARLAMENTARIO, PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;=
28
ses adineradas, tampoco querfan un Par- ingles: una representarfa a los estados,
lamento desp6tico, compromiso que sub- pequefios 0 grandes, en pie de igualdad, y
yace a la idea -modificada despues- de la otra a la poblaci6n sin distinci6n. Mas
un Senado elegido por las asambleas le- precisamente, el Senado representarfa a
gislativas de los estados, pues se Ie conci- los gobiernos estatales y no tanto a la po-
bi6 como un 6rgano de control de los ex- blaci6n, mientras que la Camara de Re-
cesos de las mayorfas. 17 presentantes serfa la representaci6n de la
voluntad popular. De ese aClierdo naci6
La invencioll de La Republica el federalismo, como forma de distribuirel
poder entre el gobicrno federal y los de
La Constituci6n estadounidense es pro- los estados. Las atribllciones del gobier-
ducto de muchos acuerdos entre estados no federal no sertan amplias, pues los es-
relativamente aut6nomos, celosos de sus tados poseerfim una cuota de poder muy
intereses y de su independencia. Para con- importante. Adicionalmente, las autorida-
ciliar los intereses de los pequefios y gran- des surgirfan del sufragio universal, direc-
des estados, de los del Norte con los del to 0 indirecto.
Sur, etc., se estableci6 el compromiso de
organizarse en dos camaras, pero con un EI Ejecutivo serra electo con base en el
contenido muy diferente a las del sistema sufragio universal indirecto. Los conven-
cionistas vefan mllchos riesgos para la de-
mocracia en la elecci6n directa del presi-
11 Roberto Gnrgnrella seiiala que, por ejcmplo. los auto· dente, porque al liberar al Ejecutivo este
res de El Federalista estaban preocupados fundamen·
lalmente por controlar los posibles "excesos" de In podrfa apelar directamente a las masas y
voluntad colccliva, supuestamente motivada por im- crear un poder personalizado. Para frenar
pulsos facciosos. La larea del Sen ado. cn 1a) sentido,
IUVD el objclivo de frenar 0 canlcneT In actividad de In
al maximo la posibilidad de desviaciones
Camara de Represcmantes. Pcro In instituci6n presi- demag6gicas, se impidi6 la elecci6n di-
dencial es, seguramente. In que sc consider6 mas im- recta del presidente, que qlled6 en manos
portante en cuanta a su posihilidad de contener los
posibles "desbordes" de In mayorfa. De ahi que, tanto de grandes electores, nombrados por es-
en su forma de elecci6n como en su capacidad dc'ac- tado en proporci6n a su poblaci6n." La
luaci6n. se Ie haya dOlado de las herramientas nece-
sarias par cumplir con tales prop6sitos. Vease "EI Republica qued6, asf, disefiada.
pre.sidencialismo como sistema contramayoritario", en
Carlos Santiago Nino et at., El presidellcialismo pueJ·
to a prueba, Centro de Estudios Constitucionales. 18 EI presidcme es e1ecto par un Colegio Electoral con·
Madrid. 1992, pp. 90-91. fonnado par 538 miembros que son seleccionados en
29
SISTEMAS PARLAMENTARIO, PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;_ _ _;;;;;_ _ _ _ _ =
30
bierno central y a reducir conflictos im- dos por el Senado (que puede rechazar-
portantes en otros niveles politicos. Si se los), por mayorfa simple, luego de escu-
agrega el hecho hist6rico de que en Esta- char al candidato, si fuera el caso.
dos Unidos siempre ha existido una im-
portante esfera del mundo no guberna- El arbitraje de la Corte Suprema puede
mental --el sector privado-, el peso y la declarar como inconstitucional una ley
responsabilidad del Estado son menores. aprobada por el Congreso y propuesta por
En este sentido, hay una fuerte autono- el presidente. Es cierto que a 10 largo del
mfa del mundo civil en relaci6n con el tiempo la Corte Suprema de Estados Uni-
gobierno. 21 dos no se ha apartado mucho de las ma-
yorfas congresionales; sin embargo, en
La separaci6n de poderes es uno de los momentos coyunturales ha actuado como
principios fundamentales del sistema es- arbitro en los conflictos suscitados entre
tadounidense. Se conserva intacto desde los poderes del Estado, incluso entre el
que 10 consagraron los constituyentes de Congreso y el presidente. Para los esta-
Filadelfia (1787) y se proyecta en todos dounidenses, la Suprema Corte de lusti-
los niveles de la vida politica y social. cia juega un papel esencial: en realidad,
es el elemento que mantiene el equilibrio
Un Suprema Corte de Justicia ejicaz del sistema federal y el de los poderes en
general.
En las entidades de la Federaci6n, las fun-
ciones judiciales son atribuidas por me- Una vida politica de civiles
dio de elecciones, del mismo modo que
10 son las funciones legislativas 0 ejecuti- El control de los militares por el poder
vas. En cuanto a los jueces de la Suprema civil es otro fen6meno que debe mencio-
Corte (nueve en total), la 16gica es dife- narse. En Estados Unidos, durante la Se-
rente: no son electos sino nombrados por gunda Guerra Mundial, hubo un rechazo
el presidente de la Republica y ratifica- abierto a la nocion de un poder militar
muy profesional. Desde entonces, se va-
lora mucho mas la concepci6n del ciuda-
21 Vc!ase Arturo Valenzuela, EI debate actual sobre dano en armas, las milicias estatales, cons-
presidencialismo y pariamentarismo en America La-
tina, Col. Temas de la Democracia, serie Confercn- tituidas por ciudadanos comunes que
cias Magistrates. mlm. 7, n·r.. Mexico. 1999. aportaban parte de su tiempo al entrena-
31
SIS TEM AS PA R LAM ENTA RIO. PRES ID ENC 1A L Y S EM 1PR ES 1DEN CIA L ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;=
32
prema Corte de lusticia garantiza esa le- ner a las fuerzas armadas, de instituir y
galidad. sostener a la marina. No obstante, la evo-
luci6n institucional provocada por el as-
De los principales poderes atribuidos censo de Estados Unidos al estatuto de
al presidente por la Constituci6n, la pri- gran potencia dio al presidente la posibi-
mera frase del articulo 2, sobre.1a Presi- lidad de preparar la guerra y dirigirla.
dencia, dec1ara: "EI Poder Ejeclltivo sen!
confiado a un presidente". La funci6n es La Constituci6n no preve explfcitamen-
monocefala, y los poderes expresamente te que el presidente pueda presentar ante
atribuidos al presidente en el articulo ci- el Congreso un proyecto de ley, aunque
tado son relativamente poco numerosos y siempre se encuentra un senador 0 lin re-
a menudo compartidos." presentante dispuesto a presentar tal pro-
puesta a nombre propio. En cambio, sf esta
Los alcances del presidente prevista una cierta funci6n legislativa del
presidente: "EI presidente dani de liempo
La Constituci6n atribuye al presidente un en tiempo al Congreso informaciones so-
poder que es la base esencial de su autori- bre el Estado de la U ni6n y someteni a su
dad: vel ani por la ejecuci6n fiel de las le- consideraci6n las medidas que 61 juzgue
yes. De aquf deriva el enorme poder de necesarias."" A traves de esos mensajes
reglamentaci6n del Ejecutivo. Aqui se del presidente, presentados regularmente
encuentra el fundamento mas importante al principio de cada ano, se plantean ver-
del poder del presidente, quien en la prac- daderos programas legislativos al Congre-
tica dispone de una gran libertad de ac- SO.26 Tambien interviene directamente en
ci6n. Es el comandante en jefe de las fuer- el proceso legislativo para intentar obte-
zas armadas de tierra y de mar de Estados ner el res pal do de los parlamentarios para
Unidos y de la milicia de los estados, su programa legislativo. La ausencia de
cuando esta se encuentre efectivamente al
servicio de Estados Unidos. Sin embar-
go, es el Congreso el que Ie da el poder de 25 Vease e\ articulo 2, secci6n 3, de 10 Cmutitllci6n de
los E.Hados U"idos.
dec1arar la guerra, de trasladar y de soste- 26 Marie-France Toinct. UI fJresidence (lmeric{line, Clefs
Politique, Monlchrcslicn. Paris, 1991. pp. 71 Y 73.
De In misma autora, una obra de referenc1a cs I.e
24 Vease Olivier Duhamel. Doil COIlstilUl;onllei et systime polilique des Etats Vlli,l" Presses Univcrsi.
politique, Seuil, Parfs, 1994, pp. 465-467. taires de France, 1987.
33
SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;0;;
una mayorfa presidencial y de la discipli- si6n de los poderes legislativos del pres i-
na de partidos 10 obligan efectivamente a dente. Una lista amplia de instituciones
negociar, convencer y, eventual mente, federales fueron creadas por decreto pre-
hasta amenazar, con el prop6sito de obte- sidencial, en su caracter de comandante
ner los votos que necesita. Los esfuerzos en jefe de las fuerzas armadas, entre las
presidenciales logran, a menudo, el exi- que se encuentran los consejos de la Gue-
to; sin embargo, el presidente no es abso- rra y Econ6mico, la Agencia Nacional de
lutamente poderoso en el plano legislati- Vivienda y muchas oficinas de produc-
vo. No solamente pueden ser rechazadas ci6n, incluida una oficina de la censura.
sus propuestas, sino que aquellas que son Todos estos decretos y muchos otros, an-
adoptadas pueden lIegar a alejarse mucho tes y despues, en tiempos de guerra pero
de su versi6n original. En suma, el presi- tambien en tiempos de paz, fueron con-
dente no controla el Poder Legislativo, cretados sin ninguna autarizaci6n legis-
s610 puede influenciarlo. En contraparti- lativa. Esa practica no fue frenada y oper6
da, si bien no dispone de la iniciativa le- en detrimento de algunas de las funcio-
gislativa mas que de manera indirecta, la nes del Congreso.
practica ha tendido a atribuirle facultades
esenciales. Eso se observa, por otro lado, El veto
en todos los grandes sistemas polfticos
contemporaneos. Los presidentes tienen un amplio margen
para interponer su derecho de veto a una
EI presidente puede intervenir activa- ley con la que esten en desacuerdo. En la
mente en favor de las leyes que Ie convie- practica, buscan amp liar en su beneficio
nen 0 abstenerse de aplicarlas. La inten- este derecho presentado de manera flexi-
ci6n de la prensa, de los cabildeos, se ble por la Constituci6n. Los constituyen-
enfoca principal mente en el voto de una tes se opusieron abiertamente a dar un veto
ley, pues se piensa que entra en vigor des- al presidente; s610 Ie dejaron el poder
de que es firmada par el presidente. En -por 10 demas bastante grande- de li-
rigor, esto no es asf, pues son necesarios mitar al Congreso a reconsiderar su posi-
decretos de aplicaci6n. ci6n y adoptar el texto solamente con una
mayorfa amplia, es decir, de dos tercios
La Segunda Guerra Mundial constitu- de cada Camara. No obstante, el presiden-
y6 la ocasi6n de una importante expan- te puede interponer su veto -cabe acla-
34
rar que la palabra nO aparece en la Cons- una polftica, simplemente se Ie puede
tituci6n- a cualquier ley y por cualquier impedir.
raz6n. 27
EI Congreso
Bien utilizado, el veto es una arma po-
derosa. Un presidente necesita disponer EI Congreso es bicameral; 10 integran la
del voto de 34 de los 100 senadores para Camara de Representantes y el Sen ado.
mantener sus vetos y asf gobernar. Desde La Camara de Representantes tiene 435
luego, debe elegir las batallas que puede miembros, su mandato es por dos anos y
ganar; por estrategia, cuando el presiden- se elige con base en el sistema uninominal
te sabe que va a perder, firma la ley para mayoritario a una vuelta. La brevedad de
mantener un principio a cambio de la de- su mandato y la posibilidad de reelccci6n
ITota. No obstante, la sola amenaza de veto hacen que sus miembros esten en campa-
puede darle el triunfo. Debe notarse que, na electoral permanente. EI Senado tiene
fundamental mente, esta es una revelaci6n dos senadores por estado, es decir, 100
de debilidad -eS decir, una situaci6n de miembros; su mandato es por seis anos,
ausencia de mayorfa- y un arma pura- renovable por tercios cad a dos anos y se
mente defensiva: no se puede promover elige por sufragio universal, con sistema
mayoritario. Comparte con la Camara de
Representantes la tarea de confeccionar
27 EI prcsidenle pucde utilizar dos lipos de velo. En el leyes, en un plano de estricta igualdad.
veto nannal. el presidenlc rcehaza exprcsamcnte fir·
mar In proposici6n de ley y In devuelvc 31 Congreso
con una c,,-pJicaci6n dctallada de sus razanes. Con el EI primer poder que la Constituci6n
Unmado "velo de bolsillo", se limila a no firmar In otorga al Congreso es el que concierne a
propucsta de ley. pera esto 5610 acurre cuaoda el Con·
grcso no esla en periodo de scsiones. En eSlc casa el
la ley de finanzas: "EI Congreso tendra el
Congreso debe retomar complclamcmc eI procedi· poder de establecer y de percibir los im-
mienlo de voto de In ley en el siguicmc pcriodo, si- puestos, [... ] los derechos e impuestos di-
tuaci6n que vuelve al "veto de bolsillo" mucha mas
eficaz porque no pucde ser rcchazado. ESlc procedi- rectos e indirectos". Agrega que "ningu-
miento ha sido objclo de una larga comroversiajuri- na cantidad sera obtenida sobre el Tesoro,
dica. AClualmenle.los tribunnles parecen estimarque
el "veto de bolsillo" es anticonslilucionnl; cl presi- sal vo a partir de una apertura de credito a
dentc no puede ulilizar In suspcnsi6n de trabajos del traves de una ley", ademas de que "el Con-
Parlamento como si se Iralara de un fin de scsi6n. Vea-
se Marie-France Toinet. La presidence americaine, greso tendra el poder de establecer y de
op. cil., pp. 75-76. Y Pedro Plunas. op. cit., p. 444. obtener los impuestos sobre los ingresos".
35
SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ =
En contra partida. el presidente no tiene presidente. pero dispone del poder de jui-
ninguna prerrogativa en la materia. No cio polftico (impeachment).29 EI presiden-
obstante. en este dominio el Congreso no te no puede disolver el Congreso. pero tie-
dej6 de delegar poderes al Ejecutivo. yesto ne un poder de veto. EI Congreso vota las
desde los orfgenes. porque muy pronto. leyes y el presupuesto. pero debe escu-
por ejemplo. el Congreso dio al presidente char los mensajes presidenciales; el pre-
el derecho de regular los impuestos segun sidente ejecuta las leyes. a condici6n de
sus necesidades econ6micas y financie- que sea en una situaci6n estrictamente
ras. En general. el Congreso modi fica muy definida por el Congreso. A pesar de ello.
poco las proposiciones presidenciales. 28 poco a poco el presidente se convirti6 en
la piedra de toque del edificio federal y el
Congreso fue cediendo algunas prerroga-
3. INTERACCI6N tivas que Ie habfan sido atribuidas por la
Constituci6n.
La Constituci6n garantiza la independen-
cia organica del Legislativo y del Ejecuti- Los constituyentes habfan previsto
Yo. Por 10 demas. los poderes se regulan que el Congreso controlara la formaci6n
y se control an a sf mismos. A diferencia del Ejecutivo al men os en cierta medida.
de Inglaterra. los ministros 0 colaborado- Le confiaron al Congreso un papel en la
res del presidente estadounidense no tie- elecci6n presidencial y en la designaci6n
nen responsabilidad polftica ante el Con- del personal gubemamental y la vfa total del
greso ni el presidente puede disolver el procedimiento de juicio polftico. A pesar
Congreso. A ello se debe agregar la real y
definitiva divisi6n de poderes.
29 El Congreso puede remover de sus cargos al presi-
dente, vicepresidcntc y atros funcionarios federales
Formalmente. en la Constituci6n los si se les encuenlra culpables de traici6n. soboma y
pesos y los contrapesos estan muy bien arros deli loS. La Cdmara de Representantes vOla los
cargos. El Senado los enjuicia en sesi6n presidida
establecidos para delimitar las relaciones porel presidente de In Suprema Corte con el voto con-
equilibradas entre el Legislativo y el Eje- forme de dos Icrcios de sus miembros. Vease Pedro
Planas. op. cit .. p. 444. EI jefe de ESlado puede seT
cutivo. EI Congreso no puede destituir al sometido a un juicio politico (conocido como im-
peachment) y removido de su cargo por el Congreso
si se comprueba que cometi6 traici6n al pais, aetos de
eorrupei6n u otros delitos graves durante su mandu-
28 Marie-France Toinet, ibid., p. 75. to. Vease Pedro Aguirre el al., up. cir., p. 170.
36
de algunos intentos de utilizarlos, estos EI procedimiento de juicio polftico
poderes han quedado practicamente en pudo convertirse en el medio para dicta-
desuso. En 10 que concierne a la elecci6n minar sobre la responsabilidad del gobier-
del presidente y del vicepresidente, el no, pero nunca se pretendi6 convertirlo en
Congreso casi nunca pudo sustituir al el instrumento a traves del cual el Legis-
Colegio Electoral. En principio, el Sena- lativo dominara al Ejecutivo. Por esa ra-
do tiene participaci6n en la formaci6n del z6n qued61imitado a los actos considera-
gobierno porque se requiere tanto de su dos extremos y se evit6 su usa facil. Como
visto bueno como de su consentimiento 10 seoala James Bryce, el juicio polftico
para que el presidente pueda elegir a los es la pieza de artillerfa mas pesada del ar-
miembros de su gabinete, pero en la in- senal parlamentario, tanto que resulta in-
mensa mayorfa de los casos las nomina- adecuada para un uso ordinario."
ciones prcsidenciales han sido aceptadas
por el Scnado. No obstante, la perspecti- Las relaciones entre el Legislativo y el
va de un rechazo ejerce influencia sobre Ejecutivo son interdependientes. En par-
las propuestas del presidente. Una vez ticular, el Legislativo puede frenar, modi-
nombrados los miembros del gobierno, ficare inclusive rechazar los proyectos del
dejan de ser responsables ante el Congre- Ejecutivo. Aunque es el presidente quien
so, y 10 mismo vale para el presidente 0 el en much os casos propone las leyes i m-
vicepresidente. Se encuentra aquf una re- portantes y es el Congreso quien ejerce
gIa fundamental del regimen presidencial, una suerte de poder de veto al evitar pro-
que obliga a una separaci6n esencial de nunciarse 0 al rechazar las proposiciones
poderes: el Congreso no puede ser disuel- presidenciales, los equilibrios se mantie-
to, pero ni el presidente ni los ministros nen. EI Congreso puede bloquear impu-
son responsables frente al Congreso. JO nemente el programa de un presidente por
mas poderoso que este sea. Para obtener
la realizaci6n de su programa el presidente
30 "[, .. )10 que los Estados Unidos lienen es realmente
separaci6n de poderes. Par tanto. con la scparaci6n esta obligado a negociar, ceder y admitir
de podcrcs. el Parlamcnto no pucde interferir en los compromlsos.
asunlo$ inlcmos. en el ifltema cOIporis. del campo
que correspondc a1 Ejccutivo y. especial mente. no
puede desliluir a un presidente. Si scguimos In misma Unidos y en la mayorin de los sistemas prcsidencia-
16gica, 0 cl mismo principia, la separaci6n de pode- les". Yeasc Giovanni Sartori. Ingenierra cWlsrilUc:io-
res implica que un presidente no pucde disolver un lIai comparada. vp. cit .. p. 102.
Parlamento. Este es de hecho el caso en los Estados )1 Citado en Marie-France Toinel. op. cit .. p. 104.
37
SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;=
38
general, frente a un presidente y su admi- competente, ha impuesto cierta responsa-
nistraci6n, que disponen de medios de in- bilidad polftica y obtenido las informacio-
formaci6n y de documentaci6n superio- nes que necesita. No esta por demas sena-
res y de numerosos expertos, el Congreso lar que el Congreso influye a traves de la
ha logrado modelar una burocracia mas prensa sobre la opini6n pUblica.
39
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III. Sistema semipresidencial
41
SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;=========;;;
42
do a la Quinta Republica Francesa, naci- En estas circunstancias, el general
da en 1958 y, en efecto, al sistema mixto. Charles De Gaulle, considerado heroe
nacional de la Segunda Guerra Mundial,
De nuevo se presenta un caso especifico desempeii6 un papel singular. Desde el
--el frances- para ejemplificar con de- principio de la Cuarta Republica habfa
talle los mecanismos institucionales carac- sido uno de los criticos mas acerrimos de
terfsticos de este sistema. Por tanto, se in- esta estructura de Asamblea que, a su jui-
siste tambien en la necesidad de considerar cio, otorgaba una excesiva preponderan-
las diferencias historicas, culturales y po- cia a los partidos politicos. Ademas, exis-
liticas para el estudio de otros paises. tia un problema adicional: los partidos
habian perdido capacidad de representa-
Superar la ingobernabilidad cion, esto es, su calidad representativa era
seriamente cuestionada en razon de que
EI problema al que se enfrentaron los fran- vivian un desfase con respecto a la soc ie-
ceses despues de la Segunda Guerra Mun- dad en su conjunto.
dial era, sobre todo, el de establecer un
diseno institucional que permitiera la co- EI problema era de gobernabilidad. EI
existencia y la bUsqueda de acuerdos y diseno de la Cuarta Republica era el de
evitara la polarizacion social, no solo po- un parlamentarismo extremo, en el cual
litica, que habia caracterizado su historia el gobierno estaba subordinado a los par-
anterior. La mas importantc conclusion tidos. Uno de los aspectos descubiertos
durante la Cuarta Republica fue que la por De Gaulle es que hada falta una figu-
estructura del poder de la que se habia ra 0 una institucion encargada de velar por
dotado era ultraparlamentaria, 0 mejor, el funcionamiento regular de las institu-
partidocratica, y sencillamente no ser- ciones, con capacidad de poner orden,
via para gobernar. No se trataba de una pero necesariamente sustraida de la deci-
democracia ingobemable, sino de institu- sion y del interes de los partidos politi-
ciones que no permitian ejercer el gobier- cos." En el nuevo diseno que promovio
no de la sociedad. Si bien el diseno de la
Cuarta Republica surgio de las rupturas
de la Segunda Guerra Mundial, en nin- 35 Vease Ja~ques Julliard. La Quatribne Repub/ique.
Calmann-LCv),. Paris. 1980. y Fran~ois Borella, l.es
gun momento logro dar estabilidad a la partis politiqueJ dalls la France d'auj()urd'Jllli. Edi·
vida politica francesa. tions du Scuil, Paris. 1990.
43
S 1ST EM AS PARLA M ENTARIO. PR ES ID ENC IA L Y S EM IPRES III EN C IAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;
44
Como el presidente de la Republica es intermedias anteriores la mayorfa de los.
electo por votaci6n universal y directa, el escanos habfan side ganados por la coali-
Parlamento no tiene la posibilidad de obs- cion de la derecha moderada. Lo interc-
truir la funcion presidencial ni puede sante es que en las dos ocasiones la iner-
destituirlo. Sin embargo, el presidente sf cia de la eleccion presidencial hizo que
puede disolver el Parlamento. Aquf la di- las f6rmulas representadas por el Partido
soluci6n es el mecanismo a traves del cual Socialista Frances lograran obtener una
se pretende evitar el imperio de los parti- mayorfa mas 0 menos comod. luego de
dos, asf como dar paso a la construcci6n las nuevas elecciones.
de mayorfas coherentes.
Dos principios combinados
EI presidente goza de cierta suprema-
cia porque, entre otras disposiciones, la EI Parlamento puede nombrar gobiernos,
Constitucion 10 instituye y faculta como aunque no tiene nada que ver con el jefe
el garante del funcionamiento regular de de Estado. Dado que nombra al gobierno
las instituciones. Una de sus responsabili- (al primer ministro y a su gabinete) tiene
dades esenciales es, por tanto, la de velar tambien la facultad de destituirlo, es de-
por que toda la estructura institucional cir, puede censurarlo. 38 De esta y otras
funcione sin obstrucciones. EI recurso de
la disolucion adquiere, por esa raz6n, su 38 La tradicional moci6n de censura prescnlada a inicia·
verdadera dimension. Hay, por tanto, cierta liva de rnicmbros de In oposici6n y rcgulada en cl ar-
preeminencia constitucional del presidente ticulo 49.2 de In Consliluci6n francesa, sc cncuenlru
afeclada en su funcionamicnto por los mismos limi-
sobre la Asamblea Nacional. En las dos tes que afcelnn el ejcrcicio de In ccnsura en In casi
ocasiones en las que Fran<;ois Mitlerrand totalidad de los regimencs parlamcntarios curopeos.
En primer lugar, la cjerec In Camara baja {Asamblca
conquisto la Presidencia de la Republica, Nacional) en forma cxclusiva. como succde en Gran
en 1981 la primera vez, y en 1988 la se- Brctatla. Espana a Alemania. En segundo lugar. como
sucede en Alemania y Espana. s610 el primer minis-
gunda, disolvio la Asamblea Nacional y tro es susceptible de ser censurado. Y en tercero, aun-
convoco a nuevas elecciones, y 10 hizo por que la iniciativa para la presenlaci6n de 13 moci6n de
la sencilla raz6n de que en las elecciones censura sea reconocida y regulada par una poteslad
31 alcance de las minonas (basta la dccima parte de
los miembros de la Asamblea Nacional para presen-
tarla). se exige mayoria absoluta para aprobarla, como
ria unificada. cl presidente prevalccc dccisivamentc lambien sucede en alros rcgirnenes de parlamentaris-
sabre el primcrministro y In Consliluci6n que sc aplica rna rnayoritario. Yeasc Pedro Planas, Reg{menes 1'0-
es In 'material' (las convenciones conslilucionalcs)." Utica! cOlltempord'leO.f, 01'. cit .. p. 320.
45
SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL ;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;~
maneras -como las explicaciones y las formar gobiernos y, por tanto, de cam-
justificaciones de los actos de gobierno- biarlos. Esta es la estructura basica del
existen, como en los sistemas parlamen- otro sistema de poderes divididos, el mix-
tarios, mecanismos de control entre Par- to, correspondiente a la Quinta Republica
lamento y gobierno; este ultimo esta su- Francesa.
jeto a la vigilancia y al control permanente
de la mayorfa parlamentaria de la que sur- El Parlamento y sus Juncianes
ge. Esa mayorfa puede surgir de un solo
partido 0 de una coalici6n de partidos. En La Asamblea Nacional tiene 577 diputa-
general, las mayorfas legislativas france- dos, su mandato es por cinco an os y goza
sas surgen de coaliciones de partidos, de del principio de reelegibilidad. En reali-
derecha 0 de izquierda. dad, es diffcil que la Asamblea Nacional
termine su periodo, situaci6n comun en
Constitucionalmente hablando, encon- paises en que el Parlamento puede ser di-
tramos la coexistencia de dos principios, suelto. Su sistema electoral es mayorita-
ausentes en Estados Unidos, caso c1iisico rio pero, a diferencia del caso ingles, en
del sistema presidencial, y en Gran Bre- Francia las elecciones son ados vueltas:
tan a, caso prototfpico de los sistemas par- si los candidatos no obtienen el 50% mas
lamentarios. En el sistema presidencial uno de los votos en la primera vuelta, los
estadounidense, el Congreso no tiene fa- dos candidatos mas votados se presentan
cultades para formar ni destituir gobier- a una segunda. EI sistema de dos vueltas
nos, pues corresponde al presidente de la tambien se aplica en la elecci6n del presi-
Republica nmnbrar.a su equipo y ejercer dente. Con este mecanismo se busca que
las funciones ejecutivas a traves de sus los candidatos triunfadares obtengan mas
colaboradores (los secretarios de Estado): del 50% de los votos efectivos. La Asam-
el presidente los nombra con una san- blea Nacional tiene, entre sus facultades,
ci6n del Senado y los remueve Iibremen- la de votar las leyes, controlar la autori-
te. En los sistemas parlamentarios el jefe dad del gobierno y crear gobiernos. Sus
de Estado carece de atribuciones polfti- responsabilidades de gobierno no son
cas efectivas. En e\ sistema mixto existe compartidas con el Senado.
otra combinaci6n: par un lado, un jefe de
Estado e\ecto y, por otro, un Parlamento EI Sen ado frances tiene 321 miembros,
tambien electo, encargado, a su vez, de cuyo mandato es por nueve aiios, pero se
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renueva por tercios cada tres; se elige con El Consejo Consrirucional
base en el voto indirecto (a traves de gran-
des electores) y se trata de una Camara Existe una instancia en cierta forma pare-
que, a diferencia de la Asamblea Nacio- cida a la Suprema Corte de Justicia esta-
nal, no puede ser disuelta por el presiden- dounidense: el Consejo Constitucional. Es
te. Los senadores son electos por un Co- un organo compuesto por nueve miembros
legio Electoral en el cual intervienen que permanecen en funciones nueve ailas,
diputados, consejeros regionales de los de- sin posibilidad de reelecci6n. De estos
partamentos y representantes de las mu- nueve miembros, tres son elegidos por el
nicipalidades. EI Sen ado frances tiene una presidente de la Republica, tres son nom-
connotacion real mente conservadora. En brados por el presidente de la Asamblea
realidad representa mas a los llamados Nacional y tres por el Senado. Los ex pre-
notables locales que control an la polftica sidentes de la Republica SOn miembros
en el medio rural frances. Aunque sea por con derechos vitalicios del Consejo, aun-
voto indirecto, su elecci6n es tambien a que nunca participan en el.
dos vueltas con base en listas que presen-
tan los partidos. Las listas que en la pri- EI presidente del Consejo Constitucio-
mera vuelta obtienen la mayorfa absolu- nal es nombrado de entre sus miembros
ta, triunfan; las que no la obtienen pasan por el presidente de la Republica. Entre
a una segunda vuelta. Como s610 pas an las funciones esenciales del Consejo se
dos listas, alguna de las dos necesariamen- encuentran lajurisdicci6n electoral, en el
te obtiene la mayoda. dominio de las elecciones presidenciales,
pues es el 6rgano encargado de cuidar
EI Senado, al igual que en Inglaterra, que se cumplan los requisitos para ser pre-
participa en la votacion de las leyes, pero sidente de la Republica, veri fica la regu-
tiene una funci6n secundaria -Ia predo- laridad de las operaciones electorales y
minante corresponde a la Asamblea Na- proclama los resultados de la elecci6n pre-
cional. Aunque puede controlar la acti- sidencial. Tambien tiene funciones en
vidad del gobierno, no tiene ninguna cuanto al desarrollo de un referendum. La
injerencia en la creaci6n 0 destitucion de realizaci6n de un referendum es decidida
gobiernos, es decir, no tiene atribucio- por el jefe de Estado, a propuesta del jefe
nes gubernativas. de gobiemo 0 de las dos camaras. EI refe-
rendum s610 puede darse en torno a ini-
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ _;;;;
ciativas de ley, proyectos sobre la organi- frances estamos igualmente ante un siste-
zaci6n de los poderes publicos, asuntos ma de poderes divididos consistente en un
relativos a la Comunidad Europea 0 a la Pariamento bicameral y un Ejecutivo bi-
ratificaci6n de tratados que, sin contrave- cefalo: un Ejecutivo compartido entre el
nir la Constituci6n, podrian tener una in- presidente de la Republica, que es el jefe
cidencia directa en el funcionamiento de del Estado, y un primer ministro, jefe del
las instituciones. gobiemo. El Senado juega un papel se-
cundario, pues no esta en un nivel de igual-
Otra funci6n del Consejo es ser el guar- dad con laAsambleaNacional, ya que no
dian juridico de la Constituci6n, es decir, tiene ninguna incidencia en la formaci6n
velar por la constitucionalidad de las le- de gobiemos; esa facultad esta reservada
yes. En esa direcci6n, se ha convertido en excIusivamente a la Asamblea Nacional.
un 6rgano dotado de una incuestionable
legitimidad social. Se ubica entre el Par- Poderes divididos, separados
lamento y el Ejecutivo, y tiene la facultad y comparlidos
de revisar las refarmas hechas par el pri-
mero. En caso de detectar alguna falta El presidente, jefe de Estado, constituye
de correspondencia 0 algun principio de un poder unipersonal, elegido con base en
inconstitucionalidad en la reforma, esa ley el sufragio universal, y en este sentido este
no IIega al Ejecutivo y, por tanto, no se sistema se parece a los presidenciales. El
promulga. Se !rata de una innovaci6n muy Parlamento, por su parte, es electo; el pri-
importante. mer ministro, que surge de la Asamblea
Nacional, es quien nombra a sus minis-
tros. Esa combinaci6n de un jefe de Esta-
3. INTERACCI6N do electo con base en el sufragio univer-
sal, con un Pariamento tambien electo
La divisi6n de poderes, como conjunto de -vale la pena insistir- es 10 que Ie da a
mecanismos, busca moderar y equilibrar este sistema el caracter de mixto.
el ejercicio del poder. De acuerdo con
Montesquieu, el principio que guia esta El Pariamento no tiene ninguna influen-
necesidad de separar y dividir los pode- cia, ninguna incidencia, en las funciones
res es aquel segun el cual el poder mode- sustantivas ni en la permanencia del pre-
ra al poder. En el caso del sistema mixto sidente. Esto tiene una explicaci6n: en el
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diseiio de la Quinta Republica se trat6 de general de las instituciones. Sin embar-
liberar al Poder Ejecutivo de los lfmites go, ello tuvo algunas consecuencias.
que Ie imponfa el Parlamento durante la
Cuarta Republica. En esta, el gobierno y Lo que De Gaulle no previ6, y que fi-
las funciones ejecutivas estaban comple- nalmente Fran90is Mitterrand vino a de-
tamente subordinadas a la Asamblea. Con mostrar, es la importancia de los partidos
esa base, en la Quinta Republica se modi- polfticos para el funcionamiento del regi-
fico radical mente el esquema con el pro- men. EI diseiio de la Quinta Republica iba
posito de evitar que la Asamblea tenga a producir un efecto tal sobre la vida polf-
alguna posibilidad de obstruir la funcion tica que forzarfa a los partidos a de sarro-
presidencial. lIarse y a modernizarse. Las dos gran des
tendencias fundamentales de la polftica
Ellugar de los partidos po/[ricos francesa, la izquierda y la derecha mode-
radas, fueron sometidas a una reestruc-
Otro aspecto a destacar es el relativo a los turaci6n radical de su vida interna y de su
partidos polfticos. La crftica que esta de- relacion con los otros partidos y con la
tnlS del diseiio institucional de la Quinta sociedad. Puede afirmarse que el ex ito de
Republica es al control casi exclusivo que Mitterrand en 1981 fue, en buena medi-
tenian los partidos sobre las instituciones da, resultado de la Quinta RepUblica, por-
y sobre la vida polftica. Charles De Gaulle que desde 1971 fue el quien se convirti6
los consideraba practicamente elementos en el lfder del proceso de renovaci6n del
de disoluci6n polftica. Para el, el fracaso Partido Socialista. Algo similar ocurri6
de la Cuarta Republica se debfa al inefi- con la derecha moderada. U nos y otros se
caz predominio de los partidos. En con- vieron forzados a convertirse en autenti-
trapartida, al otorgar facu !tades centrales cos partidos. Cuando De Gaulle desapa-
y exclusivas al presidente de la Republica y reci6 de la escena polftica, estos movi-
limitar al Parlamento, 10 que se busco no mientos fueron obligados a tomar forma
fue tanto disminuir las facultades 0 las organica. La Quinta Republica se volvio
funciones parlamentarias, sino desactivar un importante catalizador para el desarro-
a los partidos. En 10 sucesivo, se les hizo llo de partidos polfticos modernos.
jugar una nueva funci6n, pero ya sin po-
sibilidades <Ie dis~oner del mando ni de Al mismo tiempo, la fuerza organiza-
las decisiones sobre el funcionamiento tiva, social y politica que los partidos fue-
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SISTEMAS PARLAMENTARIO. PRESIDENCIAL Y SEMIPRESIDENCIAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ =
ron desarrollando los convirti6 en facto- Los sistemas politicos no son s610 nor-
res del perfeccionamiento de las institu- mas 0 instituciones gubemamentales, tam-
ciones. Instituciones politic as y partidos bien constituyen un conjunto de institu-
empezaron a tener una interacci6n que los ciones politicas que se hacen acompaiiar
transform6 en dimensiones complemen- de una dimensi6n valorativa. Por ello, un
tarias y recfprocamente dependientes. 39 Ni elemento que ha contribuido al funciona-
el Parlamento puede instaurarse y funcio- miento de la Quinta Republica Francesa
nar sin los partidos ni la Presidencia de la es el compromiso de las fuerzas politicas
Republica puede instituirse ni operar si no en torno a la defensa de sus propias insti-
es con el respaldo de una organizaci6n tuciones y de su pais. En eso coinciden
polftica que Ie de sustento social y Ie sir- fuerzas politicas divergentes como la iz-
va de apoyo en el desarrollo de los pro- quierda y la derecha moderadas. Ideol6-
gramas de gobiemo. Asf, la Quinta Repu- gicamente diferentes, ambas tienen prin-
blica no se agota solamente en el diseiio cipios comunes que defender y esto hace
institucional. Su comprensi6n es mas de la cultura polftica francesa un s6lido
completa cuando se integra a los partidos sosten del conjunto institucional.
politicos, que aparecen como el motor del
conjunto institucional.
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IV. A manera de conclusion
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Sobre el autor
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S~temns parlamentario, pmsidencial y semipm.,idencial,
de Ricardo Espinoza Toledo, sc tennin6 de imprimir
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