LA SUPRESIÓN DE LICENCIA ADMINISTRATIVA CON

RELACIÓN A DETERMINADAS ACTIVIDADES

COMERCIALES Y DE SERVICIOS, COMENTARIO DE
LA LEY 12/2012 (PARTE II)
 22/11/2013
En la segunda parte del artículo, el autor analiza con detalle la nueva
situación creada por la Ley 12/2012, abordando sucesivamente la
desaparición de licencia apertura en relación a determinadas actividades
clasificadas, el nuevo régimen fiscal, la clausura de actividades
realizadas sin comunicación previa o declaración responsable, la
intervención de entidades colaboradoras (Disposición adicional segunda
de la Ley) y la posible contradicción de la legislación sectorial con la
Directiva de Servicios y la propia Ley 12/2012.

Prudencio Moreno Trapiella es Doctor en Derecho.

Este artículo ha sido publicado en la Revista General de Derecho Administrativo

n.º 34 (Iustel 2013)

SUMARIO: I. INTRODUCCION. II. SITUACION ANTERIOR A LA DIRECTIVA DE

SERVICIOS, LA EXIGENCIA DE LICENCIA ADMINISTRATIVA. La licencia comercial
especifica. La licencia urbanística y de actividad. La regla del silencio
administrativo positivo en el proceso de obtención de licencias. 4. La integración
de las licencias: comercial, medioambiental y urbanística. 5. El análisis de la
regulación autonómica de la licencia comercial específica. III. LA NUEVA
SITUACION CREADA POR LA LEY 12/2012. La desaparición de licencia apertura en
relación a determinadas actividades clasificadas. El nuevo régimen fiscal. La
clausura de actividades realizadas sin comunicación previa o declaración
responsable. La intervención de entidades colaboradoras (Disposición adicional
segunda de la Ley). La posible contradicción de la legislación sectorial con la
Directiva de Servicios y la Ley 12/2012.

III. LA NUEVA SITUACION CREADA POR LA LEY 12/2012

1. La desaparición de licencia apertura en relación a determinadas

actividades clasificadas

Dentro del ámbito material delimitado por la Directiva de Servicios, yendo por
delante del legislador nacional, la doctrina había cuestionado la subsistencia de la
obligación de obtener licencia municipal de apertura en aquellas actividades con
menor afección ambiental.(1)

La Ley 12/2012 sustituye el control preventivo (licencia de apertura) por un

control a posteriori, una vez iniciada la actividad comercial o de servicios. Estos
establecimientos estarán igualmente exentos de licencia municipal de obras
asociada a la de actividad, cuando las referidas obras de adecuación del
establecimiento -de conformidad con la Ley 38/1999 (LOE)- no requieran la
redacción proyecto.

La Ley aquí comentada exime del deber de obtener la previa licencia municipal en
todas las actividades comerciales y de servicios contempladas en el anexo de la

1
Ley y que, conforme a la normativa actual, estaban sujetas a licencia de actividad
por venir afectado el medioambiente. La normativa medioambiental autonómica
(o, en su caso, el RAMINP en el supuesto de las Comunidades en que continua
todavía vigente el mismo) con relación a las llamadas actividades clasificadas (con
afección medioambiental) suele exigir una licencia de actividades clasificadas o de
apertura.

Las diferentes regulaciones autonómicas han tenido que adaptarse al

requerimiento impuesto por la DS de simplificación administrativa que impone la
necesidad de coordinar los procedimientos, estableciendo resoluciones únicas o,
incluso, en los supuestos de menor incidencia ambiental, sustituyendo la licencia
por la comunicación previa. (2)

La Ley atiende, de este modo, una antigua demanda de diversos sectores de

nuestra economía y de la distribución comercial, que venían reclamando la
liberalización de la distribución comercial. Desde otro punto de vista la Ley (en el
concreto ámbito comercial a que va destinada) aboga en favor de unidad de
mercado en materia de distribución comercial, unidad seriamente limitada como
consecuencia de las dispares regulaciones autonómicas en la materia, así como en
la necesidad de solicitar diferentes autorizaciones (solapamiento de los controles)
cuando un operador comercial pretenda implantarse en más de una Comunidad
Autónoma.(3)

Con relación a un específico grupo de actividades comerciales y de servicios (las

relacionadas en el anexo) -con independencia de las normas medioambientales
autonómicas- se establece un único procedimiento para la puesta en práctica de
las mismas. La norma estatal, en base al titulo competencial de la igualdad de los
comerciantes en el conjunto del Estado, procede a regular, con carácter unitario
para el conjunto del Estado, el procedimiento de puesta en funcionamiento y
apertura de estos establecimientos comerciales. Este es precisamente el titulo
competencial esgrimido por el legislador, la igualdad de todos los españoles,
coordinación de la actividad económica, hacienda general (números 1, 13, 14, 16
y 18 del art. 149.1 CE, adicional decimoprimerade la Ley 12/2012).(4)

Se superan al mismo tiempo los problemas derivados del solapamiento y no

integración en la práctica de la licencia de actividad, y de obras, pese a que la
competencia en ambos casos es municipal.

En cuanto al ámbito material de la exención de licencia municipal, el mismo es el

definido en el anexo de la Ley. Son las actividades comerciales minoristas y las
que tienen por objeto la prestación de determinados servicios realizados en
establecimientos permanentes, siempre que la superficie útil no supere los 300
m2 (v.gr. Industria del calzado y vestido y otras confecciones textiles, comercio al
por menor de productos alimenticios, bebidas y tabaco realizado en
establecimientos permanentes; comercio al por menor de productos industriales
no alimenticios realizado en establecimientos permanentes, reparación de
artículos eléctricos para el hogar, vehículos automóviles y otros bienes de
consumo, etc).(5)La exención de licencia atiende por tanto a dos criterios: la
actividad desarrollada y la superficie útil de exposición y venta al público. Con
todo, los criterios materiales por los que se ha decidido por la inclusión o
exclusión de licencia no parecen demasiado precisos y coherentes. (6)

La declaración responsable, o la comunicación previa, deberán contener una

manifestación explícita del cumplimiento de aquellos requisitos que resulten
exigibles de acuerdo con la normativa vigente incluido, en su caso, estar en
posesión de la documentación que así lo acredite y del proyecto cuando

2
corresponda. Como requisito adicional se exige que el declarante esté en posesión
del justificante de pago del tributo correspondiente (art. 4 Ley).

En definitiva, se sustituye la licencia administrativa de actividad por la declaración

responsable o la comunicación previa, siempre que se trate de establecimientos
no superen una determinada superficie (300m2) y la actividad sea inocua o de
escaso impacto ambiental. Igualmente, no será exigible la licencia de obras
siempre y cuando las obras a abordar sean de escasa entidad técnica, por lo que
no requieren la redacción de proyecto.

Con relación a la licencia de obra, conviene recordar que los supuestos en que
exige proyecto son los reseñados en el art. 2.2 de la Ley 38/1999 (LOE): Tendrán
la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y
requerirán un proyecto las obras de edificación de nueva construcción,
modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica
de los edificios. (7)

El contenido de la comunicación previa. Tratándose de actividades con una

importante afección al medio ambiente y que requieran declaración de impacto
ambiental, ésta deberá realizarse con anterioridad a la comunicación previa o la
declaración responsable. Esta obligación viene expresamente contemplada en la
adicional quinta de la Ley 25/2009, al señalar que cuando se exija una declaración
responsable o una comunicación previa, para el acceso a una actividad o su
ejercicio y una evaluación de impacto ambiental, <<la declaración responsable o
la comunicación no podrá presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación
de impacto ambiental y, en todo caso, deberá disponerse de la documentación
que así lo acredite>>.

Igualmente, en las diferentes regulaciones autonómicas viene contemplado que a

la comunicación previa se acompañe, en el caso de las actividades clasificadas,
certificación técnica suscrita por técnico competente (incluyendo documentación
acreditativa como planos), y caso necesario, se acompañará las mediciones
acústicas necesarias para justificar los diferentes parámetros. Podemos citar a
título de ejemplo el caso de Cataluña, la Ley 20/2009, de prevención y Control
Ambiental, en los supuesto de actividades sujetas a comunicación previa
(actividades comprendidas en el Anexo III de la Ley), a la comunicación a
presentar ante el Ayuntamiento deberá acompañarse (art. 52 de la Ley) la
descripción de la actividad mediante un proyecto básico con memoria ambiental
que acredite que la actividad y las instalaciones se adecuan al estudio ambiental.
(8)

2. El nuevo régimen fiscal

La Disposición final primera de la Ley modifica la Ley de Haciendas Locales. Con el

fin de no mermar los recursos de las haciendas municipales la Ley faculta ahora a
las Entidades locales a gravar con un tributo (tasa/impuesto) los supuestos
anteriormente sujetos a licencia y que ahora simplemente están sujetos a
declaración responsable o comunicación previa. (9)

El hecho imponible de la tasa –además del tradicional por la tramitación

administrativa de la licencia- es ahora la realización de las actividades
administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia
fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación
previa (art. 20.4. h LHL).

3
En el caso del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, el
hecho imponible (además del tradicional de la realización, dentro del término
municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija
obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística), está constituido
por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción,
instalación u obra para la que se exija presentación de declaración responsable o
comunicación previa (art. 100.1).

Ahora bien, gravar con una tasa la tramitación de la comunicación previa o la

declaración responsable, puede ser considerado como una restricción no
proporcionada y, por tanto, contraria a la libre prestación de servicios. En la
STJUE de 24 de marzo de 2011, Comisión c. España (C-400/08), (grandes
establecimientos comerciales de Cataluña), la Comisión consideraba que las tasas
exigibles por la concesión de una licencia no se corresponden con el coste de
tramitación y eran desproporcionadas, el Estado español había argumentado que
la tasa se fijaba en función del metro cuadrado de superficie de venta proyectada
y, por tanto, era proporcionada. Es ilustrativo el examen efectuado por la abogada
general Sharpston, en el ordenamiento español: <<La imposición de las tasas por
la tramitación de solicitudes de licencia parece un medio apropiado para
garantizar que las solicitudes hayan sido estudiadas con detenimiento y que el
necesario control de su conformidad con los objetivos medioambientales,
urbanísticos y de protección de los consumidores no imponga una carga excesiva
al contribuyente>>.

Pero una cosa es justificar la exigencia de una tasa por la tramitación

administrativa compleja de una licencia y, otra, que sea proporcional exigir esa
misma tasa por la mera comunicación previa, sin necesidad de tramitar un
procedimiento administrativo de verificación de la legalidad de la solicitud. Por
ello, como señala ORDOÑEZ SOLIS, cabe plantearse <<si cabe gravar con tasas
las comunicaciones previas o las declaraciones responsables dado que resultan
situaciones que están al límite por tratarse de formas de intervención mínima y,
en consecuencia, los costes difícilmente pueden ser disuasorios y en todo caso
deben ser proporcionados a la actividad administrativa desplegada>>. (10)

3. La clausura de actividades realizadas sin comunicación previa o

declaración responsable

El TS, como se sabe, negaba la naturaleza sancionatoria a la clausura de un

establecimiento careciendo de la preceptiva licencia: <<La clausura de una
actividad desarrollada sin licencia no integra una sanción: es simplemente una
consecuencia que deriva de la falta del control previo necesario para la
comprobación de que aquella actividad no lesiona los intereses que el
ordenamiento protege en esta materia>> (STS 17 julio de 1989).

Obviamente ya no podrá clausurarse una actividad por no disponer de licencia en

los supuestos de exención de licencia contemplados en el ámbito material de la
Ley 12/2012.

La pregunta, ahora, es si la clausura de un establecimiento por no haber realizado

la comunicación previa es o no una sanción administrativa y si, en el caso de que
se realice la actividad sin la comunicación previa, cabría entender aplicable, en
caso de clausura del establecimiento por falta de comunicación, la doctrina
sentada por el TS relativa a las actividades clandestinas o sin licencia. La cuestión
la dejamos simplemente apuntada. (11)

4
La Ley aclara que la presentación de la declaración responsable, o de la
comunicación previa, con el consiguiente efecto de habilitación a partir de ese
momento para el ejercicio material de la actividad comercial, no limitará el
ejercicio de las potestades administrativas, de comprobación, inspección, sanción,
y en general de control que a la administración en cualquier orden, estatal,
autonómico o local, le estén atribuidas por el ordenamiento sectorial aplicable en
cada caso (art. 5).

4. La intervención de entidades colaboradoras (Disposición adicional

segunda de la Ley)

Para el ejercicio de comprobación posterior de la actividad iniciada, la Ley habilita

a las Entidades locales a recurrir a la colaboración de entidades privadas. Para el
desempeño de la actividad de comprobación de los requisitos y circunstancias
referidos en la declaración responsable o comunicación previa reguladas en el
artículo 4 de esta Ley, las corporaciones locales competentes podrán recurrir a
la colaboración privada de entidades de valoración, comprobación y
control(adicional segunda).

Sobre la legalidad de este tipo de habilitaciones a la intervención privada en el

ejercicio de facultades públicas ya han tenido ocasión de pronunciarse los
tribunales. (12)

La Sentencia de 17 de febrero de 2011, sección 2ª, TSJ de Madrid, aborda esta

cuestión. En el caso era alegada por los recurrentes la vulneración de la reserva
de Ley, al prever la norma reglamentaria (Ordenanza municipal) la intervención
de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas de verificación y
control de los proyectos sometidos a licencia, y optar por un sistema basado en la
colaboración privada en el ámbito de la preparación de la solicitud de licencia y
vigilancia en el mantenimiento de las condiciones que justifican su otorgamiento.

Igualmente, era alegada por los recurrentes, la vulneración del art. 31.3 CE, al
establecer una prestación patrimonial de carácter público sin la necesaria
cobertura legal, por el hecho de venir establecida la citada prestación en una
Ordenanza municipal. La Sala, tras constatar que el particular debía
necesariamente acudir a la Administración para solicitar la licencia que le faculte
para la implantación, desarrollo, modificación o cambio de las actividades que
enumera en el art. 9.2º de la Ordenanza, impliquen o no la realización de obras,
concluye que se trata efectivamente de la imposición coactiva de una prestación
patrimonial determinante de la reserva de ley del art. 31.3 CE (FJ 6º).

Se vulnera, por tanto, la reserva de Ley al prever la intervención de entidades

privadas en el ejercicio de facultades públicas a través de una norma
reglamentaria: (13)

<<(FJ Quinto) Las entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas

se erigen, de esta forma, en una pieza importante y novedosa en el modelo que
diseña esta ordenanza (...). Constituye, por lo tanto, este certificado un requisito
imprescindible para la tramitación del procedimiento, que sigue siendo de derecho
público y de responsabilidad municipal (...). El nuevo sistema establecido por la
Ordenanza impone al particular que desee obtener una licencia el deber de
contratar con una Entidad Colaboradora en la Gestión de Licencias Urbanísticas, a
la que deberá pagar un precio por la emisión de "un certificado de conformidad", y
posteriormente las actividades enunciadas en el artículo 58 de la Ordenanza, para
poder seguir ejerciendo su actividad, cada siete años, deberán contratar
nuevamente los servicios de estas Entidades Colaboradoras a las que deberán

5
pagar un precio por la emisión de un "Informe de control periódico", además el
particular deberá pagar la correspondiente tasa al Ayuntamiento por la emisión de
la licencia.

Igualmente, por su contundencia, aunque aborda la cuestión desde una

perspectiva diferente, merece ser destacada la STSJ Canarias, Sala de Las Palmas
de Gran Canaria, de 19 de diciembre de 2009:

Por supuesto no existe el más mínimo argumento para sostener que ni la

Consejería ni en el resto de la Administración autonómica, existan funcionarios
con capacitación para la emisión de un informe que es elaborado por un
economista externo. Menos justificación tiene que todo el aparato técnico-
burocrático de la Dirección General de Comercio sea incapaz de informar la
solicitud de una licencia comercial que constituye el núcleo esencial de las
funciones que justifican su propia existencia (...).Como hemos dicho en anteriores
sentencias, no es posible lícitamente que los titulares de potestades públicas
acudan, a su conveniencia y sin una razonable justificación, a asesoramientos
externos a los propios servicios técnicos de la Administración.

Sea como fuere, la Ley 12/2012 da cobertura legal ahora a la intervención de

entidades privadas en el ejercicio de actividades públicas de verificación y control
de actividades privadas.

5. La posible contradicción de la legislación sectorial con la Directiva de

Servicios y la Ley 12/2012

Restaría por abordar el problema del posible conflicto normativo entre la norma
autonómica y la estatal, en concreto qué respuesta jurídica han de dar los
operadores jurídicos, normalmente los Ayuntamientos, cuando conforme a la
normativa autonómica aplicable se siga exigiendo licencia para la puesta en
funcionamiento de establecimientos comerciales dentro del ámbito material
delimitado por la Ley 12/2012.

El problema se plantea porque la norma estatal afecta a las licencias municipales

de apertura y funcionamiento (actividades clasificadas), licencia que venía
justificada hasta ahora por la protección del medioambiente, competencia que
aunque la legislación básica esta reservada al Estado, desde los diferentes
traspasos de competencias del Estado a las Comunidades autónomas se ha
configurado de facto como competencia autonómica. (14)

En el caso de que se entienda que la incompatibilidad es con la normativa

comunitaria europea, cabe recordar aquí la doctrina del efecto directo y primacía
del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional, con inaplicación en su caso de
la norma interna contraria.(15) Igualmente, los órganos jurisdiccionales
nacionales podrán plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia
acerca de cómo ha de interpretarse una determinada disposición comunitaria,
consiguiéndose por esta vía un control indirecto del Derecho nacional.

En la hipótesis de la contradicción entre la normativa estatal y la autonómica, en

donde la relación entre ambas normas no es jerárquica sino competencial, la
solución para el aplicador, normalmente el Ayuntamiento que ha de otorgar la
licencia, no es tan sencilla. Por todo ello, sería de desear que delege ferenda se
produjese una adaptación de la normativa autonómica a la Directiva de Servicios
y, por derivación, a las leyes de trasposición y, ahora a la Ley 12/2012.(16)

6
Pero la integración de la DS en nuestro ordenamiento no ha terminado, se
anuncia un nuevo Proyecto de Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. De
acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto de Ley, buscaría “hacer
efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional”, para eliminar
el coste que para los operadores económicos supone la fragmentación del
mercado nacional, que “dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las
economías de escala derivadas de operar en un mayor mercado”. La norma
pretende, con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y
de las Entidades Locales, un entorno más favorable a la competencia y a la
inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las
ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en
favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los
consumidores y usuarios.(17)

BIBLIOGRAFIA

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7
ORDOÑEZ SOLIS, D. <<La incidencia de la Directiva de Servicios en las
ordenanzas reguladoras de los servicios>>, XVI Seminario sobre gestión pública
local. La Administración que demanda la ciudadanía: el reto de hacer sencillo lo
complejo, pág. 21.

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El consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, Madrid, 2008, (La Ley
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TORRES COBAS F.: <<Los desafíos de la Directiva Bolkestein para las entidades
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locales>>, Revista Electronica CEMCI, nº 4, 2009, pág. 25.

VILLAREJO GALENDE H. : <<Licencias comerciales: su persistencia tras la

Directiva de Servicios>>,ICE, septiembre-octubre 2012.

NOTAS:

(1). Como ha señalado GRANADOS: <<el sometimiento de una actividad a un

instrumento de prevención ambiental por la legislación sectorial no conlleva
necesariamente su sometimiento al régimen de autorización y, de tratarse de una
actividad de servicios, puede sujetarse a la mera presentación de comunicación
previa o declaración responsable>>, GRANADOS RODRIGUEZ, J.C :<<Las licencia
urbanística y los títulos habilitantes para el ejercicio de actividades>>:
http://www. portal.uned.es/, pag. 24, nota 69. O, como también se ha dicho: <<
Será difícil justificar, prima facie, la necesidad de mantener dicha licencia cuando
la incidencia ambiental sea media o baja, sobre todo a la vista de la amplia
liberalización existente en materia de seguridad industrial. Con ello quiero decir
que aquellas actividaes contenidas en el anexo i de la Ley 16/2002 (...) y en la
legislación de desarrollo de las CA se mantendrán, puesto que tienen fundamento
en la nueva Directiva 2008/1/CE>>, F. TORRES COBAS: <<Los desafíos de la
Directiva Bolkestein para las entidades locales: el adiós a las licencias y el posible
renacer de las ordenanzas locales>>, Revista Electronica CEMCI, nº 4, 2009, pág.
25.

(2). En materia de actividades clasificadas, como se ha señalado: <<Todas las

regulaciones [autonómicas] intentan, aunque no siempre lo consigan, simplificar
los procedimientos estableciendo resoluciones únicas, y algunas CCAA han
establecido para los supuestos de menor incidencia, con las debidas garantías, un
procedimiento de simple comunicación a la Administración. d) El sistema
proteccionista del medio ambiente se cierra en la mayoría de las regulaciones con
la exigencia de requisitos finales que aseguren el control mediante licencias o
exigencias de autorizaciones de inicio o de apertura, después de las
comprobaciones necesarias (...). Tales comprobaciones irán precedidas de la
presentación de certificados de los técnicos directores de los proyectos,
acreditativos de que su ejecución se ha efectuado conforme a lo proyectado y a
los condicionamientos impuestos por la Administración. Como novedad, en
algunas regulaciones autonómicas, para la formulación de estos informes o

8
certificados se da entrada a órganos de control o entidades colaboradoras
externas, especialmente autorizadas para esta finalidad>>, P. MARTIN
HERNÁNDEZ: << Las licencias para actividades clasificadas>>, La Ley nº 21893,
2011, pág. 29. En algunas legislaciones autonómicas –como ha constatado
ALONSO GARCÍA– se venía produciendo cierta adaptación a la liberalización
europea, sustituyendo la autorización por la comunicación previa para cierto
grupo de actividades consideradas inocuas o de escasa afección al medio
ambiente, o reduciendo en sus anexos a fin de excluir las de menor incidencia
ambiental. Sin embargo, las legislaciones autonómicas para calificar la actividad
como inocua-y por tanto exenta de licencia- suelen exigir que la actividad ocupe
una superficie más reducida que la prevista en la ley estatal, o que no superen
una determinada potencia mecánica; ALONSO GARCIA, C.: <<La supresión de las
licencias de actividad y de obras para la puesta en marcha de determinados
comercios como medida de dinamización de la economía>>, www//uspeceu.es/,
págs. 4-5.

(3). Se tramita en la actualidad Proyecto de de Ley de Garantía de la Unidad de

Mercado.

(4). La Exposición de Motivos de la Ley 1/2010, de modificación de la LOCM, ya

reconoce la complejidad competencial: <<Se ha decidido abordar la reforma de la
Ley de Ordenación del Comercio Minorista de forma independiente y separada de
la del resto de normas estatales con rango de ley, cuya modificación se efectúa
mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes
para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio, entre otros motivos, por la
extraordinaria relevancia del sector de que se trata, más acusada si cabe en la
actual coyuntura económica y por la complejidad de la distribución competencial
en la materia, lo que motiva que se trate de alcanzar el máximo consenso posible
tanto con las Comunidades Autónomas como con los operadores comerciales>>.

(5). El Anexo de la ley: Agrupación 45. Industria del calzado y vestido y otras
confecciones textiles. Agrupación 64. Comercio al por menor de productos
alimenticios, bebidas y tabaco realizado en establecimientos permanentes.
Agrupación 65. Comercio al por menor de productos industriales no alimenticios
realizado en establecimientos permanentes. Agrupación 69. Reparaciones.
Agrupación 75. Actividades anexas a los transportes. Agrupación 86. Alquiler de
bienes inmuebles. Agrupación 97. Servicios personales.

(6). La CNC en su Posición en relación con el Real Decreto-Ley 19/2012, de 25 de

mayo, de medidas urgentes de impulso del comercio, pone de manifiesto como:
<<A este respecto no parecen claros los criterios por los que se ha optado por la
elección de determinadas actividades y la exclusión de otras actividades muy
cercanas, que parecen contar con un impacto similar a las incluidas, y a los que
posiblemente podría resultar aplicable la inexigibilidad de la licencia. Por ejemplo,
por lo que respecta, en particular, al primero de los grupos que incluye el
mencionado Anexo (Industria del calzado y vestido y otras confecciones textiles),
se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto-Ley las
actividades de fabricación de calzado de artesanía y a medida, o la confección a
medida de prendas de vestir y sus complementos. Sin embargo, el Anexo no
incluye actividades que pueden considerarse análogas a estas, como la confección
de otros artículos con materias textiles, la fabricación de artículos de cuero y
similares, o la fabricación de envases y embalajes de madera. De la misma
manera, no se sujetan al Real Decreto- Ley categorías enteras de actividades cuya
inclusión podría haber resultado procedente, en atención a las mismas razones
por las que se incluye a otras categorías (como por ejemplo el comercio al por

9
menor por correo o catálogo, alquiler de determinados bienes muebles, como
vehículos sin conductor, o las actividades de enseñanza)>>.

(7). Art. 2. 2 LOE: Tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo

dispuesto en esta Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en el artículo
4, las siguientes obras:

Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de

escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual
o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.

Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la

configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan
carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial
de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema
estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o

que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-
artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas
otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de
protección.

Cabe recordar que el RD 100/2010, que desarrolla la Ley 25/2009, suprime la

necesidad de visado colegial para el proyecto básico, no así para el de ejecución.
Al poder obtenerse la licencia con el proyecto básico en un buen número de
supuestos de licencia de obras se han producido reticencias por parte de
determinados colectivos, en especial los de arquitectos.

(8). En el art. 52 de la Ley 20/2009 se establece que: <<La descripción de la

actividad mediante un proyecto básico con memoria ambiental (...). La
certificación entregada por el personal técnico competente que, si procede, debe
ser el director o la directora de la ejecución del proyecto que acredite que la
actividad y las instalaciones se adecuan al estudio ambiental y al proyecto o a la
documentación técnica presentados y que se cumplen todos los requisitos
ambientales. En los casos que se determine reglamentariamente, atendiendo a la
necesidad de comprobar emisiones de la actividad a la atmósfera, como por
ejemplo ruidos, vibraciones, luminosidad y otros, y al agua, o la caracterización de
determinados residuos, es preciso acompañar también la comunicación de una
certificación entregada por una entidad colaboradora de la Administración
ambiental o por los servicios técnicos municipales. Una vez efectuada la
comunicación, el ejercicio de la actividad puede iniciarse bajo la exclusiva
responsabilidad de las personas titulares y técnicas que hayan entregado las
certificaciones, las mediciones, los análisis y las comprobaciones a los que se
refieren los apartados anteriores, sin perjuicio que para iniciar la actividad hay
que disponer de los títulos administrativos habilitantes o controles iniciales que,
de acuerdo con la normativa sectorial no ambiental, sean preceptivos>>.

(9). Las Entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de
prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de
competencia local, entre otras, <<Otorgamiento de las licencias urbanísticas
exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las
actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de
licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o
comunicación previa. Otorgamiento de las licencias de apertura de
establecimientos o realización de las actividades administrativas de control en los

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supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación
de declaración responsable o comunicación previa>> (Art. 20.4.h LHL).

En lo relativo al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), la

LHL establece ahora : <<El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización,
dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la
que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se
haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de
declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la
licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición>>
(Art. 100. 1)

(10). ORDOÑEZ SOLIS, D. <<La incidencia de la Directiva de Servicios en las

ordenanzas reguladoras de los servicios>>, XVI Seminario sobre gestión pública
local. La Administración que demanda la ciudadanía: el reto de hacer sencillo lo
complejo, pág. 21.

(11). << Por otro lado el problema puede plantearse respecto de las actividades
sujetas a control ambiental, en el que éste es previo e inexcusable para el
ejercicio de la actividad. En este caso, se encontrará la actividad sin licencia o se
ejercerá de forma clandestina si previamente no se ha obtenido por el prestador
de la misma la correspondiente declaración ambiental. También nos encontramos
con actividades que necesitando el previo control ambiental, y por así disponerlo
la normativa autonómica necesiten licencia de apertura y puesta en marcha, en
vez de la comunicación previa o declaración responsable. En este caso el
problema que se suscita es que el prestador de la actividad presente ante el
Ayuntamiento la comunicación previa y declaración responsable en vez de la
solicitud de licencia de apertura. El conflicto jurídico que se produce viene
inducido por el hecho de que el control que se realiza por parte de la
Administración sea anterior al inicio de la actividad (régimen de la licencia de
apertura) en vez de que el mismo sea posterior (régimen de la comunicación
previa y declaración responsable)>>, A. CANO MURCIA: <<El ejercicio de
actividades sin licencia. Nuestra perspectiva legal desde la directiva de servicios y
de la ley 17/2009 y normativa de desarrollo. Su regulación en el derecho
autonómico>>http://www.Blog.efl.es/.

(12). Sobre este tema PUERTA SEGUIDO F. : <<Las entidades colaboradoras en

materia de protección ambiental>> en Tratado de Derecho Ambiental, ALONSO
GARCIA C; ORTEGA ÁLVAREZ L. (Dirs.), Tirant lo Blanc, 2012, pág.417

(13). Cierto, que con posterioridad se dio cobertura normativa, pero esta
circunstancia no tiene consecuencias para el caso concreto: (FJ 8º) “La
Disposición Adicional Segunda de Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas
Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña bajo el epígrafe "Colaboración
de entidades privadas en el ejercicio de las funciones administrativas de
verificación, inspección y control en el ámbito urbanístico" dispone que "1. Las
entidades privadas que cumplan los requisitos establecidos en esta disposición y
estén debidamente habilitadas pueden colaborar en la realización de las
actuaciones de verificación, inspección y control del cumplimiento de la normativa
correspondiente en el ámbito urbanístico” (...).Dicha norma fue promulgada
posteriormente que la Ordenanza por lo que no da cobertura legal a la misma,
aunque abre la posibilidad a que en el futuro y una vez que se desarrolle dicha
norma reglamentaria el sistema dibujado por la Ordenanza impugnada tenga
cabida en el Ordenamiento Jurídico”.

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(14). En este sentido ALONSO GARCIA, C.: <<La supresión de las licencias de
actividad y de obras para la puesta en marcha de determinados comercios como
medida de dinamización de la economia>>: http://www.uspeceu.es/, pag. 2

(15). Como ha puesto de manifiesto Lozano, <<la disposición legal de que se

trate podrá considerarse como contraria a la Directiva de Servicios si afecta a una
de las actividades incluidas en su ámbito de aplicación, lo que tendría como
consecuencia, en aplicación del principio de primacía del Derecho comunitario
(afirmado por el TJUE desde la sentencia Flaminio Costa/E.N.E.L., de 15 de julio
de 1964), el deber del juez nacional de dejar sin aplicación la disposición de la ley
nacional eventualmente contraria a aquél, ya sea anterior o posterior a la norma
comunitaria (sentencia Simmenthal del TJUE, de 9 de marzo de 1978). En España,
el Tribunal Constitucional ha reconocido esta facultad de los tribunales para
inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho comunitario previo
planteamiento, en caso de suscitarse dudas —como ocurriría en este caso, pues la
Directiva de Servicios no establece de modo absolutamente <<claro, preciso e
incondicional>> una restricción a la previsión de la regla del silencio negativo— de
la cuestión prejudicial ante el TJCE (SSTC 29/1991, de 14 de febrero y 58/2004,
de 19 de abril) >>, B. LOZANO CUTANDA: << Ley Ómnibus: silencio
administrativo, declaración responsable y comunicación previa>>, Diario La Ley,
nº 7339, 10 febrero 2010. pag. 3.

(16). Opinión un tanto diferente es la de Alonso García, la incompatibilidad de la

nueva medida con las previsiones autonómicas que sigue exigiendo autorización
para la apertura de todo tipo de negocios deberá abocar necesariamente a la
supresión de las mismas; ALONSO GARCIA, C.: <<La supresión de las licencias de
actividad y de obras para la puesta en marcha de determinados comercios como
medida de dinamización de la economia>>, www//uspeceu.es/ pág. 8.

(17). Vid. en este sentido Informe de la CNC al Anteproyecto de Ley.

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