Fernando López Ramón

Crítica Jurídica de la nueva Ley

de Montes
suJ.\tIARIO

1. CONTEXTO MUNDIAL DE RENOVACIÓN DEL DERECHO FORESTAL

2. DIFICULTADES Y CONSENSOS EN LA ElABORACIÓN DE LA LEGISLA-
CIÓN BÁSICA FORESTAL
3. ALCANCE DE LOS OBJETIVOS Y PRINCIPIOS GENERALES DE DEFENSA
DE LA BIODIVERSIDAD FORESTAL
4. IDENTIFICACIÓN Y PROBLEMÁTICA DEL PRINCIPIO DEL ÓRGANO FO-
RESTAL
5. CONTINUIDAD Y NOVEDADES EN EL CONCEPTO DE MONTE
6. INTERROGANTES SOBRE EL DOMINIO PÚBLICO FORESTAL
7. UNA REFLEXIÓN FINAL SOBRE EL MERCADO COMO ALTERNATIVA A
LA REGULACIÓN FORESTAL
FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

1. CONTEXTO MUNDIAL DE RENOVACIÓN DEL DERECHO

FORESTAL

El Derecho forestal ha experimentado un importante proceso de renova-

ción a partir de la Conferencia de Río (1992), que difundió la conciencia
sobre la necesidad de emprender acciones eficaces contra la deforesta-
ción l. En ese contexto, diversos tratados multilaterales, como los Conve-
nios sobre el Cambio Climático (Nueva York, 1992), la Diversidad Bioló-
gica (Río, 1992) o la Desertificación (París, 1994), han ido asumiendo
compromisos cada vez más amplios de protección de los bosques2• La
Conferencia de Johannesburgo (2002) ha propugnado la ordenación fo-
restal sostenible'\.

Ciertamente, el cuadro forestal internacional resulta, como ha destacado

DOUMBE-BILLE (2002), «relativamente decepcionante», ante la «ausencia per-
sistente» de un instrumento general de vocación mundial para la protección
de los bosques y al situarse su evolución «entre las oscilaciones de un patri-

I Véase el Programa 21, documento de estrategia global adoptado en la Conferencia de

las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de janeiro, 14 junio
1992), en el que se dedica especial atención a la lucha contra la deforestación (sección
n.l1).
~ El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Nueva York, 9
mayo 1992) obliga a promover la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de
los bosques (art. 4.1.d). El Convenio sobre la Diversidad Biológica (Río deJaneiro, 5junio
1992) exige in tegrar la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en
los planes, programas y políticas sectoriales e intersectoriales (art. 6.b). La Convención de
las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (París, 17junio 1994) trata de evitar
la degradación de las tierras, consistente en «la reducción o la pérdida de la productividad
biológica o económica y la compl<-;jidad de las dehesas, los pastizales, los bosques y las tierras
arboladas, ocasionada, en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas, por los sistemas de
utilización de la tierra o por un proceso o una combinación de procesos, incluidos los resul-
tantes de actividades humanas y pautas de poblamiento» (art. l.f); el ámbito global de apli-
cación de la Convención no impide dar prioridad a los países afectados de África, «teniendo
en cuenta la situación especial que prevalece en esa región» (art. 7).
Estos tratados se encuentran en permanente proceso de actualización, a través de la
actividad de las respectivas Conferencias de las Partes. Cabe también destacar la actividad
del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, constituido en octubre 2000 por el
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas para proseguir una línea de actuacio--
nes iniciada en 1995. Sobre todo ello véase el último de los informes bienales de la FAO,
,Situación de los bosques en el mundo 2003, Roma, 2003, pgs. 42-53.
:J Véase el Plan de Aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo, 4 septiembre 2002), donde se mantiene que la ordenación forestal soste-
nible es esencial para lograr el desarrollo sostenible y un medio fundamental de erradica-
ción de la pobreza.
6
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE ¡\I10NTES

monio común de la humanidad y el principio de la soberanía estatal»1. No

obstante, aun siendo conscientes de las limitaciones de los mecanismos in-
ternacionales, cabe identificar en ellos las bases de importantes cambios
jurídicos, que están produciéndose en relación con el tratamiento tradicio-
nal del bosque como objeto de explotación.

En el ámbito de la Unión Europea se advierte también la progresiva consoli-

dación de elementos de una política forestal proteccionista. El Comité Fo-
restal Permanente y las Conferencias Ministeriales sobre Protección de los
Bosques contribuyen a afianzar compromisos comunitarios de cooperacións,
El Consejo Europeo ha formulado una Estrategia Forestal, que articula me-
didas para asegurar la explotación sostenible de los bosques en la Unión
Europeao. Las acciones tradicionales de lucha contra la contaminación at-·
mosférica de los bosques y contra los incendios forestales se han integrado
.en un amplio sistema de seguimiento de los bosques7•

4 Véase Stéphane DOl!MRE-BIl.LE, «Le cadre forestier internationa¡" en las actas del colo-
quio dirigido por Jéróme FRoMAcEAu,La forel ti l'aube du XX1bne siecle: Aspects politiques et
juridiques. Résumés des inlerventions, Université Paris Sud (5-6 diciembre 2(02), pg. 4.
" El Comité Forestal Permanente, que está compuesto por representantes de los Esta-
dos miembros y presidido por un representante de la Comisión (Decisión 89/367/CEE
del Consejo de 29 mayo 1989), ha servido para incrementar la cooperación y apoyar las
acciones forestales emprendidas dentro de la Política Agrícola Común.
Desde 1990, se reúnen periódicamente las Conferencias Ministeriales sobre la Protección
de los Bosques en Europa, integradas por los ministros de los Estados miembros de la
Unión Europea responsables del sector forestal. La Primera Conferencia promovió la
cooperación interestatal para la protección y gestión sostenible de los bosques (Declara-
ción de Estrasburgo, 1990), En la Segunda Conferencia se propugnaba un convenio inter-
nacional global sobre la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todo tipo de
bosques (Declaración de Helsinki, 17 junio 1993). En la Tercera Conferencia se asumió
<<laresponsabilidad de Europa en la demostración de la integración de todas las funciones
de los bosques» (Declaración de Lisboa, 4 junio 1998). La Cuarta Conferencia establece
compromisos de mejora de las comunidades rurales y de profundización en el carácter
intersectorial de las políticas forestales (Declaración de Viena, 30 abril 2003),
ti Resolución del Consejo de 15 diciembre 1998 (DO C 56 de 26 febrero 1999), en la
que se realiza una destacada apuesta a favor del sistema de certificación forestal (punto
15), como medio de implicar a la opinión pública y a los consumidores en la protección
de los bosques.
7 La lucha contra la contaminación atmosférica de los bosques y conlra los incendios
forestales son líneas de acción comunitaria establecidas en 1987, que han merecido suce-
sivas prórrogas hasta el año 2002.
La primera ha permitido, mediante una red de puestos permanentes que operan con
una metodología común, elaborar un inventario periódico de los daños ocasionados a
los bosques y garantizar la vigilancia intensiva y continua de los ecosistemas forestales
(Reglamen to CEE 3528/86 del Consejo de 17 noviembre 1986, modificado por Regla-
mentos 1613/89,2159/92,1484/2001 Y804/2002).
La segunda, limitada inicialmente a establecer medidas de fomento, fue modificada para
incluir un programa comunitario de objetivos más ambiciosos, que ha permitido detectar
causas de-";hcendios forestales, crear sistemas de prevención, clasificar los territorios de
los Estados miembros según el grado de riesgo de incendio forestal y formar planes
estatales de protección contra los incendios forestales (Reglamento CEE 3529/86 del
Cons~jo de 17 noviembre 1986, modificado por Reglamento 1614/89 y luego sustituido
7
 FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

En el mismo período, numerosos Estados en las diversas partes del

mundo han revisado su legislación forestalH• Siguiendo a MEKOUAR (2002),
puede constatarse que la anterior visión del bosque como reserva de
recursos principalmente económicos va siendo abandonada en beneficio
de planteamientos más equilibrados de gestión forestal, que integran
dimensiones ambientales, sociales y culturales y amplían el juego de los
actores forestales!!.

2. DIFICULTADES Y CONSENSOS EN LA ElABORACIÓN DE LA

LEGISLACIÓN BÁSICA FORESTAL

En España ha venido aplicándose la Ley de Montes de 8junio 1957, a pesar

de la obsolescencia de una parte de sus contenidos, paulatinamente incre-
mentada desde los inicios del período constitucionalw. La aprobación de
diversas' Leyes forestales de las Comunidades Autónomas planteaba la exis-

por Reglamento CEE 2158/92 del Consejo de 23 julio 1992, modificado a su vez por
Reglamentos 1485/2001 y 805/2002).
Ambas acciones se han integrado en el nuevo sistema de seguimiento de los bosques
denominado Forest Focus, que pretende también evaluar las necesidades en materia de
suelos, retención de carbono, cambio c1imático, biodiversidad y otras cuestiones (Regla-
mento CE 2152/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 noviembre 2003).
HEntre los variados análisis del nuevo Derecho comparado forestal, cabe citar:
- Para América del Norte, Franz SCHMITHÚSEN y William C. Sll·:CEI.(eds.), Developments in
Jorests and environmental law influencing natural resource management and Jorestry practices in
the United States oJ America and Canada, IUFRO World Series, vol. 7 (1997), 373 pgs.
- Para África, FAO, Forestry policies oJselected countries in AJrica, Roma, 1999, 566 pgs.
- Para Iberoamérica, CONAF, IV Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal Ambiental, Libro
de Resúmenes, Santiago de Chile, 26-28 noviembre 2003, 154 pgs.
- Para Europa, F. SCHMITHÚSEN. P. HERBST y D. C. LE MASTER (eds.), Forging a new framework
for sustainable Jorestry: recent developments in European Forest Law, IUFRO World Series vol.
10 (2000), 354 pgs., donde se analizan los cambios en la legislación forestal de 25 Estados
europeos, tanto de países del Este que han adaptado sus legislaciones forestales a la
economía de mercado, como de países occidentales que han modificado su Derecho
forestal conforme a las nuevas demandas sociales. Con posterioridad, pueden añadirse
las reformas de Italia (Ley Forestal 227/2001) y Francia (Ley de Orientación sobre el
Bosque de 9 julio 2001).
9 Ali MEKOUAR, «Le droit forestier aJohannesburg: la mise en oeuvre nationale», en las
actas del coloquio La farét ti l'aube du XX1eme siecle, cit., pg. 5, quien también indica:
«Las preocupaciones por la sost.enibilidad, esenciales en Derecho forestal comparado, se
traducen en la importancia que las nuevas leyes dan a la plurifuncionalidad de los bos-
ques, así como a la planificación y la ordenación forestales. Además, se advierte la tenden-
cia creciente a favorecer una participación más efectiva de un más amplio abanico de
actores públicos y privados -en particular, las comunidades locales- tanto en la toma de
decisiones como en su puesta en práctica en el dominio de los bosques. Por añadidura,
amplificando el doble movimiento mundial de privatización y descentralización que ha
marcado el último decenio, los operadores privados y las autoridades locales han visto
afirmar y reforzar sus papeles en las legislaciones forestales contemporáneas».
lO Sobre el régimen forestal de la Ley de Montes de 1957 me permito remit.ir a Fer-
nando LÓI'EZRAMÓN,Principios de Derecho Forestal, Pamplona, Aranzadi, 2002, 146 pgs.,
estudio cuya publicación vino a coincidir con el período final de vigencia de dicha Ley.
8
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

tencia de disparidades de régimen jurídico pendientes de valoración por el

Estado en su legislación básica (art. 149.1º.23ª Constitución) 11. Sin embargo,
los proyectos de reforma se sucedían estérilmenteI2•

El panorama de la política forestal se complicaba aún más tras la aproba-

ción, sin previa base normativa, de la Estrategia Forestal Española, por la
Ministra de Medio Ambiente (20 enero 2000) y del Plan Forestal Español
para los próximos treinta años, por el Consejo de Ministros (5 julio 2002).
Por su parte, las Comunidades Autónomas, al diseñar sus sistemas de planifi-
cación forestal, habían oscilado entre configurar un régimen sectorial o in-
tegrar la planificación forestal en el sistema de protección de los recursos
naturales 13.

Por fin, el Estado ha conseguido aprobar la nueva Ley de Montes (Ley 43/
~003, de 21 noviembre, BOE del 22), tras ocupar en su gestación buena
parte del año 2003. A comienzos del ejercicio, se conoció el texto del ante-
proyecto, que fue informado favorablemente por el Consejo Nacional de

11 Las leyes forestales de alcance general aprobadas en las Comunidades Autónomas

han sido las siguientes:
Ley 6/1988, de 30 marzo, Forestal de Cataluña.
Ley ForaI13/1990, de 31 diciembre, de Protección y Desarrollo del Patrimonio Forestal
de Navarra.
Ley 2/1992, de 15 junio, Forestal de Andalucía.
Ley 3/1993, de 9 diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana.
Ley 2/1995, de 10 febrero, de Protección y Desarrollo del Patrimonio Forestal de La
Rioja.
Ley 16/1995, de 4 mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de
Madrid.
En País Vasco la competencia para regular los montes corresponde a los Territorios Histó-
ricos, que han aprobado las siguientes normas:
Normal Foral 13/1986, de 4 julio, Reguladora del Régimen de los Montes de Álava.
Norma ForaI3/1994, de 2junio, de Montes y Administración de Espacios Naturales Prote-
gidos de Vizcaya.
Norma Foral 6/1994, de 8 julio, de Montes de Guipúzcoa.
12 Sobre diversos borradores y proposiciones de nueva legislación forestal del Estado,
véanse los datos y consideraciones de José María DEAnRf:uy PIDAL,«Fundamentación de
una normativa [orestah" en Revista Forestal Española núm. 29 (2000), pgs. 9-13.
En la VI Legislatura se rechazaron diversas iniciativas parlamentarias: proposición de Ley
de Montes del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida (BOCD, serie B, núm. 31 de 31
mayo 1996); proposición de Ley de Uso y Aprovechamiento Sostenible de los Espacios
Forestales, presentada por el Grupo Socialista (BOCD, serie B, núm. 214 de 2julio 1998)
y proposición de Ley de Régimen Fiscal de los Aprovechamientos de las Comunidades
de Montes Vecinales en Mano Común, presentada por el Bloque Nacionalista Gallego
(BOCD, serie B, núm. 336 de 29 noviembre 1999).
13 La primera opción, que se había seguido en las Leyes Forestales de Cataluña (1988:
arts. 6-9), Valencia (1993: arts. 20-21) y Madrid (1995: arts. 28-31), planteaba el problema
de la distinción, el encaje y la relación de los planes forestales con los planes territoriales
y ambient<ftes. Por ello, la Ley Forestal de Andalucía (1992: arts. 7-16) dio a los planes
forestales el tratamiento de planes de ordenación de los recursos naturales, opción que
ha sido defendida por Ricardo DE VICENTE DOMINGO, Espacios forestales (Su ordenación juridica
como recurso natural), Madrid, Civitas, 1995, 232 pgs.

9
 FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

Bosquesl4 y la Conferencia Sectorial de Medio Ambientel:;, A pesar de 1.

brevedad de1 tiempo disponible, la intervención de estos órganos no fw
meramente formal, pues se introdujeron en el anteproyecto más de cm
renta modificaciones de distinta procedencia y significadolfi• El trámite par
lamentario, por su parte, ha servido para introducir una cincuentena de el
miendas, tras ocupar seis meses en el Congreso de los Diputadosl7 y dos el
e1 Senado IX.

14 El Consejo Nacional de Bosques es un órgano colegiado del Ministerio de Medi<

Ambiente creado por RD 203/2000, de 11 febrero. Según la nueva Ley de Montes, «e:
el órgano consultivo y asesor de la Administración General del Estado en materia de
montes y recursos forestales y sirve como instrumento de participación de todas aquella:
partes interesadas en la planificación y organización del sector forestal» (art. 10.2). Er
la actual composición reglamentaria está integrado por un total de 64 miembros, qU(
representan a la Administración General del Estado (11), a las Comunidades y Ciudade~
Autónomas (19), a la Administración Local (8) ya diversos actores económicos (8), profe
sionales (6), científicos (7) yecologistas (4).
Los miembros del Consejo presentaron un amplio conjunto de alegaciones al antepro
yecto de Ley de Montes, como puede comprobarse en el documento del propio Consejc
«Anteproyecto de Ley de Montes. Resumen de Alegaciones» (5 febrero 20(3). Con fecha
24 febrero 2003, el Consejo adoptó informe favorable sobre la Ley de Montes con el
voto de 37 de los 50 de los miembros presentes, registrándose 3 votos en contra y 10
abstenciones.
)" La Conferencia Sectorial de Medio Ambiente agrupa a los Consejeros del ramo de
las Comunidades Autónomas, bajo la presidencia del Ministro de Medio Ambiente (art.
4 de la Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonómico). En la nueva Ley de Montes
se le atribuye «la coordinación entre la Administración General del Estado y las Comuni-
dades Autónomas para la preparación, estudio y desarrollo de las cuestiones propias de
la política forestal española» (art. 10.1), asistida por la Comisión Nacional de Protección
de la Naturaleza (que fue creada por el art. 36 de la Ley 4/1989, de 27 marzo, de Conser-
vación de Espacios Naturales).
Con fecha 10 marzo 2003, la Conferencia adoptó por mayoría el acuerdo de informar
favorablemente el anteproyecto de Ley de Montes.
lIi El conjunto de alegaciones y debates producidos en el Consejo Nacional de Bosques
constituye un importante material para el estudio de la diversidad de intereses que conflu-
yen en la nueva Ley de Montes. En este sentido conviene recordar que la firma por la
Unión Europea de la Convención sobre el acceso a la información, la participación del
público y el acceso a la Justicia en asuntos ambientales (Aarhus, 25 junio 1998) obligará
a todos los Estados miembros en la elaboración de las normas ambientales a «promover
una participación efectiva del público en una fase apropiada y cuando las opciones estén
aÚn abiertas» (art. 8).
17 El Proyecto de Ley de Montes se admitió a trámite por la Mesa del Congreso el 25
marzo 2003 (BOCD, VII Legislatura, serie A, núm. 138-1 de 28 marzo 2003, pgs. 1-26).
Hubo dos enmiendas a la totalidad de devolución de los Grupos Parlamentarios Mixto
(Bloque Nacionalista Gallego) y Socialista y una enmienda con texto alternativo del
Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida, todas ellas rechazadas gracias al apoyo
de los Grupos Parlamentarios Popular y Vasco y a la abstención de los Grupos de Coali-
ción Canaria y Catalán de Convergencia y Unión (DSCD. Pleno núm. 247 de 30 abril
2003, pgs. 12684-12700).
Se presentaron 314 enmiendas parciales (BOCD, serie A, núm. 138-7 de 23 mayo 2003,
pgs. 37-147), de las cuales 24 fueron incorporadas en el Informe de la Ponencia (BOCD,
serie A, núm. 138-8 de 23 junio 2003, pgs. 149-175), 6 en el Dictamen de la Comisión de
Medio Ambiente (DSCD. Comisiones núm. 786, pgs. 24932-24940 YBOCD, serie A, núm.
10
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

Pese a la falta de entendimiento en tre los grandes partidos en el gobierno

(PP) y en la oposición (PSOE), la legislación básica forestal se presenta
arropada por varias Comunidades Autónomas. Ya en el inicio de la tramita-
ción parlamentaria los nacionalistas vascos expresaban su «conformidad bá-
sica» con el proyecto de Ley!'!y los nacionalistas catalanes, aunque se abstu-
vieron en la votación por discrepancias de tipo competencial, manifestaban
buscar el consenso~o. Algo nada desdeñable, al corresponder a las Comuni-
dades Autónomas las restantes competencias legislativas y ejecutivas en la
materia.

La Estrategia Forestal Española y el Plan Forestal Español previamente apro-

bados parecen convalidados por la nueva Ley de Montes~l. Así se entiende,

138-9 de 14 julio 2003, pgs. 177-203) Yninguna en el Pleno (DSCD. Pleno núm. 275 de
11 septiembre 2003, pgs. 14430-14440).
IH El texto del Proyecto de Ley de Montes fue remitido por el Congreso de los Dipu-
tados al Senado el 20 septiembre 2003 (BOS, VII Legislatura, serie U, núm. 141-a de 20
septiembre 2003, pgs. 1-28).
Se presentaron dos propuestas de veto y 545 enmiendas parciales (BOS, vn Legislatura,
serie n, núm. 141-d de 11 octubre 2003). Las propuestas de veto de los Grupos Parlamen-
tarios Mixto (Bloque Nacionalista Gallego) y Socialista sólo recibieron el voto adicional
del grupo Parlamentario de Entesa Catalana, siendo rechazadas gracias al apoyo de los
grupos Parlamentarios Popular, de Coalición Canaria y de Senadores Nacionalistas Vas-
cos, mediando la abstención del Grupo Parlamentario de Convergencia y Unión (DSS.
Pleno núm. 157 de 30 octubre 2003, pgs. 9805-9835).
Finalmente, el Senado introdujo 24 enmiendas parciales en el texto del Proyecto de Ley
remitido por el Congreso (BOS, serie n, núm. 141-g de 6 noviembre 2003, pgs. 271-302),
todas las cuales fueron aprobadas por el Congreso de los Diputados (DSCD. Pleno núm.
293 de 6 noviembre 2003, pgs. 15439-15445).
19 Intervención del Diputado del Grupo Vasco Txueka Isasti en el Pleno del Congreso
de los Diputados de 30 abril 2003 (DSCD. Pleno núm. 247, pgs. 12695-12696), señalando
que «cra una cuestión compartida que se necesitaba una ley básica actualizada en el
Estado", por lo que «dcsde Euzkadi se ofreció una negociación honrada y seria", concre-
tada «en forma de 52 alegaciones, que prácticamente fueron recogidas en su totalidad
en el proyecto de Ley»; por consiguiente, «como Grupo Vasco expresamos nuestra con-
formidad básica a este proyecto de Ley",
211 Intervención en el Pleno del Congreso de los Diputados de 30 abril 2003 (DSCD
Pleno núm. 247, pgs. 12696-12698), del Diputado del Grupo Catalán de Convergencia y
Unión Companys Sanfeliú.
21 La nueva Ley de Montes, dentro del título IU, dedicado a la gestión forestal sosteni-
ble, ha atribuido al Estado la aprobación de esos instrumentos. La Estrategia contiene el
diagnóstico, las previsiones y las directrices «que permiten articular la política forest.al
española" (art. 29.1). El Plan desarrolla la Estrategia (art. 30.1). Ambos instrumentos se
elaboran por el Ministerio de Medio Ambiente con la participación de las Comunidades
Autónomas, la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza y el Consejo Nacional
de Bosques, correspondiendo su aprobación al Consejo de Ministros previo informe de
la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (arts. 29.2 y 30.2).
Entre los elementos que posibilitan la gestión forestal sostenible incluye la nueva Ley
también la Estadística Forestal Española, en la que el Ministerio de Medio Ambiente
sistematiz:r1a información forestal proporcionada por las Comunidades Autónomas (art.
28.1). Elementos de la Estadística son el Inventario Forestal Nacional y el Inventario
Nacional de Erosión de Suelos (art. 28.l.a y h). Toda la información utilizada se integra
en el Banco de Datos de la Naturaleza (art. 28.5).
11
 FER.I\IANDO LÓPEZ RAMÓN

al menos, por la responsable del Ministerio de Medio Ambiente, al indicar

que la Estrategia «debatió y definió las prioridades» y el Plan «previó las
inversiones y los mecanismos financieros»22. Para los planes de ordenación
de los recursos forestales de las Comunidades Autónomas se propugna la
in tegración «en el marco de la ordenación del territorio» (art. 31.1), aun-
que permitiendo que su función sea asumida por los planes de ordenación
de los recursos naturales (art. 31.8).

Buena parte de los conceptos y soluciones de la nueva Ley son perfecta-

mente asequibles para quien conociera el anterior sistema legal en la mate-
ria23. No obstante, variados problemas jurídicos pueden ser planteados24.
Aquí se han seleccionado cuatro cuestiones que parecen particularmente
importantes. La primera se refiere al alcance de los principios generales
recogidos en la Ley. La segunda, de tipo organizativo, sirve para plantear
algunas dudas sobre las competencias estatales, dada la trascendencia de las
funciones directamente encomendadas al órgano forestal en la legislación
básica. La tercera versa sobre las novedades del concepto de monte, como

22 InteIVención de la Ministra de Medio Ambiente (RodrÍguez Herrer) en el Pleno del

Congreso de Diputados en defensa del proyecto de la nueva Ley de Montes (DSCD, VII
Legislatura, núm. 247 de 30 abril 2003, pg. 12685).
23 La estructura de la nueva Ley de Montes es la siguiente: en el título 1 se establecen

los conceptos generales y la distribución de competencias; el título II se dedica a la clasifi-

cación y régimen jurídico de los montes públicos y privados; el título III comprende
los mecanismos que aseguran la gestión forestal sostenible, mediante la información, la
planificación y la ordenación de los montes y los aprovechamientos forestales; en el título
IV se contienen las reglas relativas a la conseIVación y protección de los montes, que
comprenden los usos del suelo forestal, la conseIVación de suelos y la actuación hidroló-
gico-forestal, los incendios forestales y la sanidad y genética forestal; el título V com-
prende las cuestiones de investigación, formación, extensión y divulgación; el título VI
se dedica a las medidas de fomento forestal; y en el título VII se establece el régimen
sancionador.
24 Entre los elementos problemáticos de la nueva Ley de Montes, que podrían ser
destacados, cabe relacionar los siguientes: la amplitud de las competencias reconocidas
al Estado (art. 7), la continuidad del anticuado criterio de la doble competenciajurisdic-
cional en relación con los deslindes de montes públicos (art. 21.7), la discutible exigencia
para la inscripción registral de fincas colindantes con montes demaniaJes de informe
favorable de los titulares de éstos e incluso, tratándose de montes catalogados, del órgano
forestal de la Comunidad Autónoma (art. 22.1), la extraña vinculación de la declaración
de los montes protectores a la exclusiva iniciativa del propietario de los mismos (art.
24.1), aunque sin extender ese beneficio a los propietarios de montes protectores ya
declarados (disp. transit. 5"), la insólita persistencia de los derechos de adquisición prefe-
rente de la Administración en las transmisiones onerosas de ciertos montes (art. 25), la
práctica ausencia de regulación de la certificación forestal (art. 35), la tipificación como
infracción del incumplimiento de una sanción previa (art. 67.m), la sorprendente conti-
nuidad de un tipo genérico de infracción forestal (are 67.q), la clasificación de las sancio-
nes en función del resultado de las conductas reprochadas (are 68), el regresivo carácter
solidario de la sanción en caso de pluralidad de infractores, en vez de la pluralidad de
sanciones (art. 70.1), la improcedente aplicación de multas coercitivas para la ejecución
de sanciones pecuniarias (are 78), la prórroga del plazo de gracia para el acceso a incenti-
vos económicos cuando cambia el propietario de montes no ordenados (disp. transie 3ª).
12
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

ámbito objetivo característico de la legislación forestal española. En cuarto

lugar, se valora la opción consistente en formar el dominio público forestal,
poniendo de relieve los interrogantes que suscita.

3. ALCANCE DE LOS OBJETIVOS Y PRINCIPIOS GENERALES

DE DEFENSA DE LA BIODIVERSIDAD FORESTAL

La nueva Ley de Montes parece dar plena y pletórica acogida a las modernas
corrien tes de defensa de la biodiversidad foresta1. En la misma exposición
de motivos se explica la recepción de la concepción internacional «para la
reorientación de la conservación, mejora y aprovechamiento de los espacios
forestales». Yal inicio del articulado se establece que el objeto de la Leyes
«garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promo-
viendo su restauración, mejora y racional aprovechamiento, apoyándose en
la solidaridad colectiva" (art. 1). No falta incluso alguna fórmula legal de
contenido más didáctico que normativo, dado que llega a explicarse que
<dosmontes desempeñan una función social relevante, tanto como fuente
de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples servicios am-
bientales, entre ellos de protección del suelo y del ciclo hidrológico, de
f~ación del carbono atmosférico, de depósito de la diversidad biológica y
como elementos fundamentales del pais~e» (art. 4).

De cualquier manera, desde e! punto de vista de las formulaciones genéri-

cas, no puede afirmarse que nos encontremos ante una legislación exclusiva-
mente atenta hacia los valores ambientales de los montes. Entre los princi-
pios inspiradores de la Ley, junto a las referencias a la gestión sostenible
(art. 3.a), a la conservación y restauración de la biodiversidad de los ecosiste-
mas forestales (art. 3.f) y a la integración de los objetivos de la acción inter-
nacional sobre protección del medio ambiente (art. 3.g), también se men-
cionan el fomento de las producciones forestales (art. 3.d), la creación de
empleo y el desarrollo de! medio rural (art. 3.e), postulándose, en definitiva,
«el cumplimiento equilibrado de la multifuncionalidad de los montes en
sus valores ambientales, económicos y sociales» (art. 3.b).

Sería difícil estar en desacuerdo con toda esta batería de objetivos, valores
y criterios. Cabe comprender, por añadidura, que su incorporación al texto
de la Ley de Montes ha podido servir para contentar a alguno de los varia-
dos grupos de interés que confluyen en la materia forestal.
No dejan, sin embargo, de suscitarse dudas sobre el exacto alcance de los
indicados principios legales, especialmente en caso de confrontación entre
ellos. Con carácter general, parece que habrán de predominar los elemen-
tos que garanticen «la conservación y protección de los montes», pues tal es
el «objeto» de la Ley (art. 1). Aunque no deja de verse también que el
empleo <;Le estas referencias para resolver problemas reales dependerá de la
existencia de lagunas en el texto de la Ley. Dicho de otra manera, será de
la comprensión y crítica de las concretas reglas establecidas en la Ley para
ordenar el sector forestal de donde cabrá deducir elementos para valorar el
13
FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

grado de cumplimiento de los principios formalmente proclamados como

inspiradores de la misma.
En definitiva, conviene acoger con cierto escepticismo este inicial conjunto
de declaraciones legales. De ellas, directamente solo cabe deducir que en
su propia presentación la nueva Ley de Montes se ajusta al conjunto de
preocupaciones y valores que dominan el moderno Derecho forestal. No es
objetivo de este trabajo colgar un rótulo del texto legal examinado, sino
realizar una crítica de sus principales planteamientos jurídicos.

4. IDENTIFICACIÓN Y PROBLEMÁTICA DEL PRINCIPIO DEL

ÓRGANO FORESTAL

La búsqueda de lo que podríamos denominar los principios ocultos de la

nueva Ley de Montes resulta más interesante que el desarrollo teórico de
eventUales contenidos de los principios explícitamente formulados en la
misma Ley. En verdad, leer entre líneas, induciendo valores no expresados
directamente en el texto, plan tea el riesgo de caer en el juego de las suposi-
ciones. Pero, aun extremando las precauciones en tal sentido, no parece
pueda dejar de observarse que el texto legal persistentemente inscribe sus
contenidos en lo que podríamos llamar el principio del órgano forestal.
El órgano forestal es omnipresente en la Ley de Montes, aunque no aparece
en su lista de definiciones (art. 6):!!i.Le corresponde dar informes previos
(arts. 16.5 y 39), muchos de ellos con carácter vinculan te, al exigirse su
informe favorable (arts. 15.2,15.4,17.2,22.1,31.8,39 Y40.1) o su propuesta
para la toma de decisiones (arts. 16.3, 16.4 Y31.5). Se le atribuyen directa-
mente variadas competencias de gestión (arts. 21.2, 23.3, 24.3, 31.6, 33.3,
36.5, 37.a, 38 y disp. adie. 3ª y 10ª) e incluso competencias de regulación
de ciertas materias (arts. 36.3, 37.1, 40.2 Y40.3).
No estamos ante un mero uso linguístico, similar a la locución «órgano
competente de la Comunidad Autónoma», frecuentemente empleada en
nuestra legislación básica para resaltar la indiferencia y la abstención del
Estado ante las opciones organizativas de las Comunidades Autónomas. El
único punto en común de las expresiones órgano forestal y órgano compe-
tente sería la admisibilidad de un poder de la Comunidad Autónoma para
dar a ambos cualquier forma jurídica, con personalidad o sin ella, y cual-
quier denominación. Pero al margen de las posibilidades de travestir, nor-
malmente bajo ropaje ambiental, al órgano forestal, las referencias al mismo
en la Ley de Montes tienen por objeto asegurar la competencia y el poder
forestales frente a otros sectores administrativos. Así se advierte con toda
claridad en la regla que, para atribuir «carácter» de plan de ordenación de
los recursos forestales a un plan de ordenación de recursos naturales, exige
informe favorable del órgano forestal, pero únicamente «cuando éste sea
distinto del órgano que aprueba el plan de ordenación de los recursos natu-

~:, En alguna ocasión, la Ley se refiere a la Administración forestal (arts. 39 y 40).

14
 CRÍ11CAjURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

rales» (art. 31.8); supuesto que se repite en relación con la participación en

el procedimiento de declaración de montes como espacios naturales prote-
gidos, en el que «será preceptiva la participación del órgano forestal de la
Comunidad Autónoma cuando éste sea distinto del órgano declarante»
(disp. adie. 3ª).
La Ley garantiza el poder forestal frente al poder agrícola y al poder am-
biental, que conformarían las alternativas de organización viables en el sec-
tor. La Ley se muestra beligerante en materia organizativa autonómica, op-
tando por atribuir directamente competencias que permitan la expresión
del interés forestal. Corresponde exclusivamente al órgano forestal expresar
el interés forestal. En la Ley de Montes el órgano forestal no es una abstrac-
ción que permita cualquier solución en el reparto del poder organizativo.
El órgano forestal es la denominación legal de la estructura controlada por
los técnicos forestales, esos «profesionales con titulación forestal universita-
ria» a quienes se atribuye en exclusiva la elaboración de los instrumentos
de gestión forestal (art. 33.4).
Estamos, en definitiva, en presencia de una de las formas de dominio corpo-
rativo de las estructuras administrativas que caracterizara el profesor CARCÍA
DEENTERRÍA (1961)20.Como es sabido, la Ley de Medidas para la Reforma de
la Función Pública (Ley 30/1984, de 2 agosto) intentó corregir ese vicio
histórico de las Administraciones públicas españolas, disponiendo con al-
cance básico que <<loscuerpos y escalas de funcionarios no podrán tener
asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los órganos admi-
nistrativos» (art. 26.1) y estableciendo la «adscripción indistinta» de todos
los funcionarios para cubrir las relaciones de puestos de trabajo (art. 15.2).
Sin embargo, la fortaleza de los planteamientos corporativos sigue presente
en nuestras estructuras administrativas, como cabe comprobar en la nueva
Ley de Montes.

5. CONTINUIDAD Y NOVEDADES EN EL CONCEPTO DE

MONTE

El ámbito objetivo de la legislación forestal española son característicamente

los montes, concepto más amplio que el de bosques. El bosque es tierra
con árboles, exigiéndose incluso en la normativa comunitaria europea los
siguientes requisitos adicionales: cobertura de copas superior al diez por
ciento, superficie superior a 0,5 hectáreas y altura mínima de los árboles de
cinco metros en su madurez27• El monte, en cambio, es «todo terreno en el

21;Véase Eduardo CARCÍA DE ENTERRÍA,«La organización y sus agentes: revisión de estruc-

turas», publicado originalmente en su libro La Administración española. Estudios de ciencia
administrativa, Madrid, IEP, 1961 (hoy 6ª ed., Madrid, Civitas, 1999). La actualidad del
estudio justifica su inclusión en el Liber amicorum. Economía, empresa y trabajo. Homenaje a
Manuel Alr;nso Olea, Madrid, Civitas, 2003, pgs. 125-157.
27 Reglamento CE 2152/2003 sobre el seguimiento de los bosques y las interaccioncs

medioambientales en la Comunidad (art. 3.a). Téngase en cuenta que el mismo Regla-

mento emplea el concepto de «otras tierras arboladas», para referirse a tierras con una
15
FERNANDO LÓrEZ RAMÓN

que vegetan espeCIes forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbá-

ceas» (art. 5.1)21'1.
La definición legal de monte excluye los terrenos dedicados al cultivo
agrícola (art. 5.2.a), conforme viene siendo tradicionaf9. De esta manera, el
concepto de monte termina teniendo una formulación claramente negativa:
tierra cubierta de especies vegetales que no supongan un cultivo agrícola.
No obstante, se advierte en la nueva Ley de Montes el intento de construir
un concepto positivo, pues la definición inicial de monte no contiene la
exclusión del cultivo agrícola, que se sustituye por la referencia a ciertos
elementos finalistas de los montes: «que cumplan o puedan cumplir funcio-
nes ambientales,'lO
protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreati-
vas» (art. 5.1)' .

cobertura de copas de menor envergadura, pero precisándose en todo caso la presencia

de árboles (art. 3.b).
~x La nueva Ley toma la definición de la Ley de Montes de 1957 (art. 1). Con anteriori-

dad, las Ordenanzas Generales de Montes de 22 diciembre 1833 comprendían bajo la

denominación de montes "todos los terrenos cubiertos de árboles a propósito para la
construcción naval o civil, carboneo, combustibles y demás necesidades comunes, ya sean
montes altos, bajos, bosques, sotos, Plantíos o matorrales, de toda especie distinta de los olivares,
frutales, o semejantes plantaciones de especial fruto, o cultivo agrario» (art. 1).
~!) En ese sentido se orientaban la Ley de Montes de 1957 (art. 1) Y las Leyes del
Patrimonio Forestal de Navarra (1990: art. 4) y La Rioja (1995: art. 4). También el Regla-
mento CE 2152/2003 establece que «de la definición de bosque se excluyen las tierras
utilizadas predominantemente para fines agrícolas» (art. La).
En el caso de los «terrenos de condición mixta agrosilvopastoral», la nueva Ley de
Montes opta por la aplicación de la legislación forestal "en 10 relativo a sus características
y aprovechamientos forestales», salvando la aplicación de <da normativa que les corres-
ponda por sus características agropecuarias» (art. 2.1). En cambio, en la Ley de Montes
de 1957 se excluían expresamente del concepto legal de monte: a) los terrenos de fincas
fundamentalmente agrícolas destinados al sostenimiento del ganado de la propia explota-
ción agrícola y no cubiertos apreciablemente con especies arbóreas o arbustivas de carác-
ter forestal; b) los prados desprovistos sensiblemente de arbolado de carácter forestal; y
c) las praderas de las provincias del litoral cantábrico (art. 1.2).
:{O Parecen seguirse, así, los planteamientos de algunos legisladores autonómicos, que
habían criticado la tradicional definición negativa del monte. En el preámbulo de la Ley
Forestal de Andalucía (1992) llegaba a leerse que los montes "difícilmente se pueden
ordenar o proteger partiendo de un concepto residual, imperante en la legislación vi-
gente, que los considera como aquel espacio rural del que no se pueden obtener rendi-
mientos agrícolas»; se buscaba entonces, como aseguraba el preámbulo de la Ley Forestal
de Valencia (1993), establecer «una concepción positiva a la hora de catalogar los montes
o terrenos forestales, en cuanto se basa en las características intrínsecas de las distintas
áreas territoriales, e1uc!icndo así la concepción residual»; un nuevo concepto, ya que,
segÚn se insistía en el preámbulo de la Ley FÓrestal de Madrid (1995), «hoy difícilmente
se puede asumir el carácter casi residual, hasta ahora imperante». Por eso inicialmente,
en las citadas Leyes de Andalucía (art. 1) YValencia (art,2), al igual que se ha hecho en
la nueva Ley de Montes, se sustituye la referencia negativa al culúvo agrícola por la rela-
ción de funciones ecológicas, protectoras, de producción, paisajísticas o recreativas, que
corresponden a los montes.
De esa manera, no se proporciona ningÚn concepto «positivo» de monte. Lo que se
hace es complicar la definición de un objeto de la realidad, incluyendo en el mismo los
objetivos de la legislación reguladora del objeto en cuestión, objetivos que comparte con
16
 CRÍTICA JURÍDICA. DE LA NUEVA LEY DE MONTES

La amplitud y el carácter residual del concepto de monte sirven práctica-

mente para otorgar un régimen jurídico de utilización de toda la tierra no
urbanizada ni cultivada. Función ésta nada desdeñable, habida cuenta de
los problemas de contaminación en origen y degradación paisajística que
pueden fácilmente plantearse en relación con terrenos que, de no ser mon-
tes, se configurarían como susceptibles en forma indeterminada de nuevas
utilizaciones. En tal sentido cabe entender la ampliación del concepto legal
de monte, para incluir explícitamente en el mismo «los terrenos yermos,
roquedales y arenales» (art. 5.l.a)31. Tienen también la consideración de
monte las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte
(art. S.l.b) 3~,<<losterrenos agrícolas abandonados que cumplan las condi-
ciones y plazos que determine la Comunidad Autónoma, y siempre que
hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal» (art. 5.l.C)33y los
terrenos adscritos a la finalidad de ser repoblados o transformados al uso
forestal (art. 5.l.d)34. Se admiten, por Último, las denominadas «plantacio-
nes forestales tem porales» (art. 40.2), aunque no han sido incluidas expresa-
mente en el concepto legal de monte3:i.

La Ley no prevé con carácter general la posible ampliación del concepto de

monte por las Comunidades Autónomas, a pesar de que en la legislación

otros sectores normativos. El elemento negativo del concepto de monte es tan necesario
que el legislador básico estatal, al igual que había sucedido antes con los legisladores
autonómicos (arts. l.b Ley de Andalucía, 3.1.b Ley de Valencia y 3.1.a Ley de Madrid),
debe precisarlo, excluyendo los terrenos dedicados al cultivo agrícola del concepto su-
puestamente positivo de monte (art. 5.2.a Ley de Montes de 2003).
~I En cambio, la inclusión de los yermos en la Ley Forestal de Cataluña (1988: art. 2.1)
podía plantear problemas de determinación, al menos en ausencia de un formal acto de
clasificación, pues la Ley únicamente se refería a los yermos que fueran «necesarios,)
para la protección de los bosques o «adecuados» para la forestación o reforestación con
árboles.
:\2 Las infraestructuras forestales se incluyeron en el concepto legal de monte en las
Leyes del Patrimonio Forestal de Navarra (1990: art. 4.1.d) y La Rioja (1995: art. 4.1.f).
Una enumeración de infraestructuras forestales se encuentra en el Reglamento CE 2152/
2003, que incluye en la definición de bosque «los viveros forestales y los huertos semilleros
que constituyan parte integral del bosque, los caminos forestales, las zonas desbrozadas,
los cortafuegos y otras áreas abiertas de superficie reducida dentro del bosque» (art. 3.a).
~:\ Los terrenos agrícolas abandonados por más de diez aÚos que tuvieran pendiente
superior al 20 por ciento recibieron la consideración de montes en Ley del Patrimonio
Forestal de La Rioja (1995: art. 4.1.e). Con anterioridad, se habían incluido en el con-
cepto legal de monte: por la Ley del Patrimonio Forestal de Navarra (1990: art. 4.1.b),
los enclavados agrícolas de propiedad comunal y asimismo los de propiedad privada que
llevaran cinco años abandonados o fueran de superficie inferior a la unidad mínima de
cultivo; y por la Ley de La Rioja (1995: art. tI.1.c), Lodos los enclavados agrícolas, salvo
los de propiedad particular explotados en los últimos cinco aÚos.
:H Los terrenos que fueran a ser repoblados o transformados en terrenos forestales ya

se consideraban montes en la Ley de Montes de 1957 (art. 1.3).

:\" Los.-«"terrenosforestales temporales», que circunstancialmente son objeto de explota-
ción forestal con especies de crecimiento rápido, se regulaban ya, incIuyéndolos en el
concepto de monte, en las Leyes Forestales de Cataluí1a (1988: art. 2.3), Navarra (1990:
art. 4.2), La Riqja (1995: art. 4.2) y Madrid (1995: art. 3.2).
17
FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

forestal que éstas habían ido aprobando cabe constatar la existencia de algu-
nas ampliaciones3<i. En relación con ello, parece que el concepto de monte
únicamente debiera formar parte de las bases del Derecho estatal en la
materia entendido como objeto mínimo de protección, planteamiento que
permitiría, pues, su ampliación por las Comunidades Autónomas. Un con-
cepto uniforme e inmodificable de monte solo podría fundarse en la necesi-
dad de reconocer la competencia del Estado para determinar el objeto de
sus competencias, a fin de evitar que las Comunidades Autónomas invadie-
ran objetos que no les corresponderían. Fundamento que, sin embargo,
escasamente sirve frente a unas Comunidades Autónomas que resultan tam-
bién competentes sobre los otros posibles objetos afectados. Es decir, si un
terreno no es monte, no por ello dejará de situarse bajo la competencia
autonómica sobre la ordenación del territorio, el urbanismo o la agricul-
tura. Con lo cual, la Comunidad Autónoma que amplía el concepto de
monte, en realidad lo está haciendo a costa del ámbito de sus propias com-
petencias territoriales, urbanísticas o agrícolas.

En cambio, parece que la capacidad de disminuir el concepto básico de

monte no debiera reconocerse a las Comunidades Autónomas. Ello es de-
bido a la íntima relación que ha de establecerse entre el concepto de monte
y la función de la legislación básica, que consiste en «garantizar la conserva-
ción y protección de los montes» (art. 1 Ley de Montes de 2003). En conse-
cuencia, el objeto de la protección no ha de poder ser disminuido por las
Comunidades Autónomas. Criterio que, por añadidura, debe servir para
examinar el alcance de los supuestos en los que la nueva Ley autoriza a las
Comunidades Autónomas a llevar a cabo algunas exclusiones del concepto
legal de monte.
a) Por una parte, se establece que no tienen la consideración de monte
«los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad Autónoma
en su normativa forestal y urbanística» (art. 5.2.b). Los «terrenos urbanos»
son los clasificados como suelo urbano, al disponer de los típicos servicios
urbanísticos o estar consolidados por la urbanización (art. 8 Ley 6/1998, de
13 abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones). Los «otros» terrenos que
las Comunidades Autónomas pueden excluir del concepto de monte se limi-
tan, pese a la aparente amplitud de la potestad en la literalidad de la Ley, a
los relacionados con el proceso de urbanización. A'ií lo pone de relieve la
exposición de motivos de la Ley, al asegurar que el concepto de monte «da
entrada a las Comunidades Autónomas en el margen de regulación sobre
suelos urbanos y urbanizables».

El cambio del uso forestal al urbanístico no puede considerarse una potes-

36 Así, se incluyeron expresamente como terrenos forestales los prados o pastizales de

regeneración natural en las Leyes Forestales de Cataluña (1988: art. 2.2), Navarra (1990:
art. 4.1.d) y La Rioja (1995: art. 4.1.{); los humedales y las turberas en las Leyes de Navarra
(art. 4.1d) YLa Rioja (art. 4.1.{); los marjales y las rasas en determinadas circunstancias
en la Ley de Cataluña (art. 2.2); Ylos sotos naturales y masas arboladas de las riberas y
zonas de policía de los cauces públicos en la Ley de La Rioja (art. 4.1.b).
18
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

tad discrecional. Resultaría inadecuado permitir con carácter general la ur-

banización de los montes en una Ley que, como ya se ha destacado, tiene
por objeto su «conservación y protección>, (art. 1 Ley de Montes de 2003)
y en la que los montes se definen precisamente por sus «funciones ambien-
tales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas>, (art.
5.1). La función urbanística del monte no está contemplada en la Ley. De
ahí la regla de la propia Ley estableciendo que «el cambio de uso forestal
de un monte tendrá carácter excepcional y requerirá informe favorable del
órgano forestal competente» (art. 40.1), regla que lleva implícita una gené-
rica consideración de los montes como suelo no urbanizable37• Sólo con
«carácter excepcional», en definitiva, cabe autorizar la urbanización del
monte, imponiéndose entonces la descalificación forestal del correspon-
dien te terreno.

b) Por otra parte, se permite a las Comunidades Autónomas «determinar

la dimensión de la unidad administrativa mínima que será considerada
monte» (art. 5.3 Ley de Montes de 2003), de manera que se parece posibili-
tar la exclusión del régimen forestal de las propiedades de superficie infe-
rior a la determinada en cada Comunidad Autónoma3H• En tal caso, nos
encontraríamos ante una posibilidad insólita en nuestro Derecho forestal
histórico e incoherente con los valores proclamados en la nueva Ley de
Montes. Por ello, cabe interpretar que la determinación de la unidad admi-
nistrativa mínima de monte debiera tener más bien el efecto contrario, esto
es, la agrupación de montes, aunque el texto legal no regula ésta con carác-
ter obligatorio (art. 27).

6. INTERROGANTES SOBRE EL DOMINIO PÚBLICO

FORESTAL

Bajo la óptica de las categorías jurídicas, una de las novedades más destaca-
das de la nueva Ley de Montes es, sin duda, la figura de los montes demania-
les. Dentro de los montes públicos, la Ley integra en el dominio público a
los montes catalogados, los montes comunales y otros montes afectados a
un uso o servicio público (art. 12.1), considerando, en cambio, montes patri-
moniales a <dosde propiedad pública que no sean demaniales» (art. 12.2).
Con la formación del dominio público forestal se pretende dar «el máximo
grado de integridad y permanencia al territorio público forestal de mayor

:17 La clasificación de los montes como suelo no urbanizable se encuentra generalizada

en la legislación forestal autonómica, siguiendo el modelo de la Ley Forestal de Cataluña
(1988: art. 22), admitiéndose otra clasificación urbanística únicamente cuando los montes
estén «afcctados por procesos de consolidación y expansión de estructuras urbanas».
El informe forestal deja, en cambio, de ser vinculan te (salvo si se trata de montes cataloga-
dos o pro.lectores) cuando esté implicada, no ya la clasificación del suelo, sino la «califica-
ción de terrenos forestales» (art. 39).
:JH No se refiere aquí la Ley a la parcela forestal mínima indivisible, cuyo estableci-
miento se permite también a las Comunidades Autónomas (art. 26).
19
FE&'\IANDO LÓPEZ RAMÓN

calidad», según se dice en la exposición de motivos de la nueva Ley~9.Sin

embargo, la operación no deja de presentar algunos interrogantes.
Tradicionalmente, la clasificación forestal de los montes públicos permitía
distinguir entre montes catalogados y no catalogados. Todos ellos se consi-
deraban bienes patrimoniales, aunque la regulación de los montes cataloga-
dos se aproximaba mucho a las notas distintivas del dominio público, cate-
goría jurídica que «admite grados e intensidades», como decía GUAITA
(1970), recordando la «escala de la dominialidad duguitiana», tras haber
subrayado algunos elementos del régimen jurídico de los montes cataloga-
dos, como la reserva de Ley para su enajenación, en lugar de la inalienabili-
dad, o la presunción posesoria con requisitos excepcionales para la usuca-
pión, en vez de la imprescriptibilidad40•
A la clasificación forestal de los montes públicos se unía entonces la clasifica-
ción derivada de la legislación de bienes públicos, en general y especial-
mente de la reguladora de los bienes municipales, dada la gran importancia
de las masas forestales de los Municipios. Como es sabido, la legislación de
régimen local permite clasificar los bienes municipales en las categorías de
dominio público, si se adscriben a algún uso o servicio público, comunales,
cuando la titularidad es municipal pero el aprovechamiento corresponde al
común de los vecinos, y patrimoniales, en los restantes casos.

La nueva Ley de Montes mezcla ella misma ambas clasificaciones, inte-

grando en el dominio público forestal, tanto los montes que lo merecen
por motivos de interés forestal (los catalogados), como los montes cuya de-
manialidad, en realidad, deriva de fundamentos no propiamente forestales
(los com unales y los de uso o servicio público) . No había ninguna razón
para ello, pues ningún beneficio deriva del doble carácter demanial que, en
lo sucesivo, va a recaer sobre los montes comunales y los montes afectados
a un uso o a un servicio público. Pueden producirse, en cambio, problemas
en la identificación de los correspondientes regímenes jurídicos.

En relación con los montes comunales sorprende que la nueva Ley de Mon-
tes los integre en el dominio público «en tanto su aprovechamiento corres-
ponda al común de los vecinos» (art. 12.1.b). Ciertamente, los comunales
son bienes demaniales de titularidad municipal cuyo aprovechamiento co-
rresponde al común de los vecinos (arts. 79. 3 Y80.1 Ley 7/1985, de 2 abril,
Básica del Régimen Local), pero la falta del aprovechamiento común no
determina directamente su desafectación, como parece sugerir la locución
«en tanto».

:I\JLa Ley de Montes (2003) ha seguido la opción anteriormente establecida en las

Leyes Forestales de Andalucía (1992: art. 21) y de Valencia (1993: art. 7), que incluyeron
en la categoría forestal de los montes de dominio público prácticamente los mismos casos
que determinaban la declaración de montes de utilidad pública en la legislación estatal
(art. 8 Ley de Montes de 1957).
40 Aurelio GUAITA, Derecho Administmtivo Especial, t. V, Zaragoza, Librería General, 1970,
pg.219.
20
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

Por otra parte, difícilmente parece aplicable a los montes comunales el régi-
men de usos generales (libres), especiales (sujetos a autorización) y privati-
vos (necesitados de concesión) previsto con carácter general para el domi-
nio público forestal (art. 15 Ley de Montes de 2003). El aprovechamiento y
disfrute de los montes comunales debe seguir el régimen tradicional, que
prioriza su explotación colectiva o implica, en caso de imposibilidad de dis-
frute general simultáneo, seguir la costumbre u ordenanza local y, en su
defecto, otras modalidades vinculadas a los vecinos (p. ej.: art. 75 Texto
Refundido del Régimen Local, aprobado por RDLeg 781/1986, de 18 abril).
Incluso si se interpreta que el régimen de usos del dominio público forestal
debe añadirse al régimen de usos de los bienes comunales, parece superfluo
exigir en todo caso el sistema de racionalización de los aprovechamientos
del dominio público forestal, cuando no siempre concurrirán en los montes
comunales razones forestales para su especial protección.
En cuanto al supuesto de los montes públicos afectados a un uso o servicio
público, debe resaltarse que se tratará de afectaciones carentes también de
interés forestal. Por ello, no acaba de comprenderse la razón de incluirlos
nada menos que en el dominio público forestal.

El interés forestal está exclusivamente presente en los montes catalogados,

debiendo valorarse en tal sentido positivamente la amplia lista de funda-
mentos determinantes de la inclusión en el Catálogo de Montes de Utilidad
Pública: protección del suelo contra la erosión, regulación hidrológica, evi-
tación de desprendimientos y aterramientos, conservación de la diversidad
biológica y «aquellos otros que establezca la Comunidad Autónoma en su
legislación» (art. 13). En cambio, siguen planteándose interrogantes en rela-
ción con la opción demanializadora de los montes catalogados.
No es seguro que la categoría del dominio público resulte directamente
adecuada para las necesidades de defensa y utilización de los montes catalo-
gados, aunque debe reconocerse que tal ha venido siendo la opción de
diversos grupos políticos4I• La legislación forestal había ido tejiendo un com-
plejo régimen de los montes catalogados, muy adaptado a sus necesidades.
La defensa de los mismos había logrado tender un puente entre la presun-
ción posesoria derivada de la inclusión en el Catálogo y la protección pro--
porcionada por la inscripción del monte catalogado en el Registro de la
Propiedad. Los deslindes funcionaban con normalidad, aceptándose las
pruebas de particulares acreditativas de la posesión de treinta años, quieta,
pacífica y en concepto de dueño (art. 14.b Ley de Montes de 1957). En el
régimen de utilización de los montes catalogados se aceptaba la existencia
de «servidumbres y demás derechos reales» (art. 16.1 Ley de Montes de
1957) .

41 Así cabe comprobado en las proposiciones de Ley presentadas en la VI Legislatura

por el Gr.upo de Izquierda Unida (art. 14 proposición de Ley de Momes, BOCD, serie B,
núm. 31-1 de 31 mayo 1996) y por el Grupo Socialista (art. 14 proposición de Ley de Uso
y Aprovechamiento Sostenible de los Espacios Forestales, BOCD, serie B, núm. 214-1 de
2 julio 1998).

21
FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

Frente a tales matices, tan arraigados en la complejidad de relaciones econó-

micas, sociales y jurídicas de nuestros montes, la opción demanializadora
parece demasiado simplificadora. El legislador ha debido establecer en la
nueva Ley de Montes un plazo de diez años para la revisión de servidumbres
y gravámenes de los montes que pasen a integrar el dominio público fores-
tal, a fin de «garantizar su compatibilidad con su carácter demanial» (disp.
tranist. 1ª). En relación con situaciones consolidadas por el tiempo, acaso
pueda dudarse de la justicia de la opción demanializadora, especialmente si
se considera que la imprescriptibilidad de los montes demaniales (art. 14)
ha determinado el traslado del plazo de usucapión de treinta años a los
montes patrimoniales (art. 19.1).

7. UNA REFLEXIÓN FINAL SOBRE EL MERCADO COMO

ALTERNATIVA A LA REGULACIÓN FORESTAL

En conjunto, la nueva Ley de Montes se muestra bastante tradicional y no se

embarca en las modernas corrientes privatizado ras. En tal sentido, conviene
reivindicar el esencial papel de las supuestamente obsoletas regulaciones
forestales, frente a los planteamientos de esforzados economistas, que imagi-
nan instrumentos de mercado para sustituirlas42• Decir que la política de
reglamentación, de policía administrativa en sentido genuino, ha sido un
fracaso en materia forestal y que debe ser sustituida por mecanismos de
mercado, supone desconocer tanto las causas del fracaso relativo de esa
política administrativa, como las limitaciones de los instrumentos alternati-
vos, basados en la introducción de condicionamientos éticos y legales en el
juego de las fuerzas del mercado.
La política de reglamentación en materia forestal ha fracasado en buena
medida por su misma inexistencia y, secundariamente, por la falta de me-
dios para su aplicación. No se puede, en efecto, hablar de fracaso de unas
prohibiciones inexistentes. Hasta época muy reciente, el mejor principio de
la legislación forestal era el de la explotación racional del monte, e incluso
ese principio admitía en la propia legislación abundantes excepciones y rela-
jaciones por la incidencia del absoluto derecho de usar y disfrutar de los
propietarios y el entendimiento del territorio corno un espacio apto para la
dominación económica, hasta el punto de hablarse de colonización interior
en las legislaciones nacionales. Junto a ello, deben resaltarse las grandes
carencias para la aplicación de la legislación forestal. Sin medios humanos
ni financieros no hay manera de lograr resultados.
Por otra parte, es exagerada la crítica a la política tradicional con el argu-
mento de que el regulador, al establecer las prohibiciones o fuar los niveles
de utilización racional de los montes, puede equivocarse o puede fallar en
los medios de control de tal política. Esas críticas no tienen en cuenta la

42 Véase Adel BEN YOUSSEF, «Gestion durable des forets: la pertinence du recours aux
instruments de marché», en las actas del coloquio La foret a l'aube du XXleme siecle, cit.,
pg.3.
22
 CRÍTICA JURÍDICA DE LA NUEVA LEY DE MONTES

incidencia de idénticas limitaciones y problemas en los instrumentos de

mercado que se presentan como la alternativa milagrosa. Así, para que el
mercado pueda ser orientado hacia la protección de los montes, hacen falta
también intervenciones públicas, que fijen la extensión y la cuantía de las
tasas y subvenciones. Iguales presiones de los grupos maderero y papelero
son imaginables sobre el diseño y aplicación de estas medidas de promoción
(o encuadramiento) del mercado que sobre las tradicionales medidas de
policía administrativa forestal. Ni siquiera puede afirmarse que los instru-
mentos de mercado no requieran medidas de control; ¿o es que acaso los
impuestos se pagarían sin la necesidad de inspectores? ¿o las subvenciones
se aplicarían espontáneamente por sus perceptores a los fines previstos?
Por último, conviene tener en cuenta que, entre las causas de degradación
de los montes, se cuentan elementos que no están relacionados con la ex-
plotación de la madera. La deforestación para fines agrícolas y ganaderos,
los incendios (naturales y provocados), la urbanización turística y las obras
públicas (autopistas, líneas eléctricas, etc.) vienen contribuyendo al dete-
rioro de los montes.

En definitiva, sería una locura abandonar los sistemas tradicionales de plani-

ficación, prohibición, autorización, inspección y sanción; y menos ahora,
que aparecen vertebradas por fines claramente tutelares. Los instrumentos
de mercado no pueden ser concebidos como una alternativa a la tradicional
policía administrativa. Son medidas complementarias que no dejan de preci-
sar ellas mismas los mecanismos de la policía administrativa. Siempre habrá
productores, fabricantes y consumidores dispuestos a infringir las reglas.
Para combatirlos, siguen haciendo falta guardas, inspectores, agentes y, en
definitiva, intervención pública.
A veces, se tiene la sensación de que las mejores técnicas para proteger los
montes han de surgir de la adecuada combinación de los mecanismos de la
tradicional policía administrativa y del moderno llamamiento al mercado.
Cabe imaginar una certificación forestal obligatoria para toda transacción
sobre productos forestales y sus derivados, al menos en el ámbito de la con-
tratación pública. Sin embargo, la nueva Ley de Montes se manifiesta extre-
madamente prudente cuando se refiere a la certificación forestal, que se
limita a definir, como "procedimiento voluntario por el que una tercera
parte independiente proporciona una garantía escrita tanto de que la ges-
tión forestal es conforme con criterios de sostenibilidad como de que se
realiza un seguimiento fiable desde el origen de los productos forestales»
(art. 6.q), dirigiendo una admonición a las Administraciones para que pro-
curen «que las condiciones de transparencia, voluntariedad, ausencia de
discriminación y libre competencia se cumplan por parte de todos los siste-
mas de certificación forestah, (art. 35)4~.

4:1 En la Estrategia Forestal para la Unión Europea (Resolución del Consejo de 15

diciembrº,," 1998), el Consejo Europeo daba, en cambio, una gran importancia al meca-
nismo de certificación forestal: «Pone de relieve que debe darse prioridad a la mejora de
la opinión pública y de los consumidores acerca del sector forestal y de los productos
forestales, garantizando que los bosques se explotan de manera sostenible, señalando
23
FERNANDO LÓPEZ RAMÓN

que los sistemas de certificación forestal son instrumentos de mercado para mejorar el
conocimiento de los consumidores respecto al valor medioambiental de la explotación
sostenible de los bosques y para estimular la utilización de la madera y de los productos
forestales como materia prima respetuosa del medio ambiente y renovable, y que los
sistemas de certificación deben ser comparables y los requisitos que exijan deben ser
compatibles con principios internacionalmente reconocidos de gestión sostenible de los
bosques. Asimismo, deben satisfacer condiciones relativas a su carácter voluntario, credibi-
lidad, transparencia, relación coste-eficacia, libre acceso y el carácter no discriminatorio
con respecto a los tipos de bosques y las categorías de propietarios de bosques, y, conside-
rando que un punto esencial para garantizar la credibilidad debe ser el control indepen-
diente de la explotación de los bosques, invita a la Comisión a que examine la posibilidad
de una acción a escala de la Unión Europea».
Entre los sistemas de certificación forestal de mayor prestigio se encuentra el del
«Forest Stewardship Council», asociación sin ánimo de lucro constituida en 1993 por
representantes de diversos grupos: organizaciones no gubernamentales, grupos de pro-
ductores y comerciantes de madera y organizaciones certificadoras de productos foresta-
les. El FSC acredita a Entidades de Certificación, las cuales, a través de un proceso de
evaluación regido por estándares previamente establecidos, garantizan al consumidor que
la madera u otros productos forestales proceden de un bosque gestionado de manera
responsable y sostenible. Con fecha 4 noviembre 2003 en el sistema del FCE había 560
bosques certificados, con una superficie total de casi 40 millones de hectáreas en 57
países, entre ellos España, aunque con un solo bosque certificado (de 449 hectáreas).
24
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BIBLIOGRAFIA

,r.