CONTRATACIÓN

ESTATAL
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE
LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA
DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN
 DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN

A continuación, usted encontrará respuesta
a las 10 preguntas recurrentes sobre proble-
máticas en la supervisión e interventoría de la
contratación estatal.
1. ¿Cuándo se requiere
supervisión y cuando
interventoría?
Salvo que la ley obligue a que haya interven-
toría, dependerá de cada entidad, de la justi-
ficación que realice en el marco de ley, si el
contrato tiene supervisión o interventoría.
La especialidad del contrato, en los casos en
los que la interventoría no es obligatoria, será
justificada por la entidad contrante.
“En efecto, se observa que la labor de la interven-
toría se llevó a cabo de manera conjunta con la
supervisión ejercida directamente por la entidad,
a través del ingeniero Édison Ospina Rúa, quien,
a pesar de haber sido distinguido como “interven-
tor” y haber sido el profesional que, en términos
de la parte actora, impuso de manera deliberada
y contraria a lo prescrito en el pliego la realización
repetitiva de las visitas no exitosas, fuente de los
sobrecostos reclamados, en realidad su labor se
identificó con una verdadera supervisión.
La Sala encuentra que quien supuestamente ejer-
ció la interventoría fue un funcionario que estuvo
al servicio de la entidad durante 18 años y que fue
designado por una de sus dependencias directivas
para ejercer el control directo de la ejecución del
contrato que ocupa la atención de la Sala, en nom-
bre y representación de EPM”.

Para dar claridad, diremos, que cuando la exi-

gencia no es de ley, la entidad discrecional-
mente dirá si el contrato es vigilado por un
supervisor o un inteventor, pero eso no inclu-
ye, como se denomina quien vigila el contrato,
es decir, cuando un servidor público, es quien
vigila la correcta ejecución del contrato, y es
denominado interventor por la entidad con-
tratante, para efectos de responsabilidad se
entiende que es un supervispr, ya que ningún
funcionario, es interventor. Así lo ha indicado
el Consejo de Estado: 1

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección

Tercera. Subsección A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁS-
QUEZ RICO. Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve
(2019). Radicación número: 050012331000200600318 01 (58895)

PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

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2. ¿Cuál es la prinicpal función
del supervisor y del interventor?
De conformidad con el artículo 3º de la Ley
80 de 1993 con la celebración y ejecución de
los contratos estatales “las entidades buscan el
cumplimiento de los fines estatales, la continua y
eficiente prestación de los servicios públicos y la
efectividad de los derechos e intereses de los ad-
ministrados que colaboran con ellas en la conse-
cución de dichos fines.”.
Por su parte el numeral 1º del artículo 4º del
mismo estatuto nos enseña que las entidades
estatales
“Exigirán del contratista la ejecu-
ción idónea y oportuna del objeto
contratado”.
En el mismo sentido, numeral 1º del artículo
14 de la Ley 80 de 1993 señala que para el
cumplimiento y los fines de la contratación la
entidades estatales “tendrán la dirección ge-
neral y la responsabilidad de ejercer el con-
trol y vigilancia de la ejecución del contrato”.
Finalmente, el numeral 1º del artículo 26 de
la Ley 80 de 1993 –principio de responsabili-
dad- dispone que: “Los servidores públicos están
obligados a buscar el cumplimiento de los fines de
la contratación, a vigilar la correcta ejecución del
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
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objeto contratado y a proteger los derechos de la
entidad, del contratista y de los terceros que pue-
dan verse afectados por la ejecución del contrato”.
En este mismo sentido, el artículo 83 de la Ley
1474 de 2011, nos recuerdan que la finalidad
de todos los contratos que realiza el Estado,
es que se cumpla su objeto.
El contrato del Estado, tiene esa finalidad, sa-
tisfacer las necesidades que dieron origen a su
suscripción.
Es decir, el contratista no sólo, se dedica a la
vigilancia de las obligaciones del contratista,
como equivocadamente, se piensa en algunos
casos, la ley recuerda que vigilar la correcta
ejecución del objeto contratado, implica la re-
visión de las obligaciones del contratante, ya
que es la suma de las dos, la que permite el
cumplimiento de la finalidad del contrato.
Sin embargo, es importante, mencionar que
la jurisprudencia ha hablado que el supervi-
sor y el interventor revisan incluso actos pre-
contractuales y la liquidación del contrato. Al
respecto indicó2 “Esta labor se realiza a través
de figuras conocidas como la interventoría y/o su-
pervisión, las cuales dan cuenta de una función de
control administrativo que se caracteriza por ejer-
cerse respecto de los negocios jurídicos de la ad-
ministración pública, con el propósito de verificar
que los procesos de selección, celebración, ejecu-
2 Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda – subsec-
ción A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D. C.,
24 de enero de 2019. Radicado. 11001-03-25-000-2012-00340-
00. Número Interno: 1338-2012

ción y liquidación de aquellos actos jurídicos que
resultan del consuno del Estado con otra persona
de la misma naturaleza o de índole privada, natu-
ral o jurídica, se lleven a cabo con estricto apego
a los principios y reglas que regulan la actuación
contractual o convencional estatal y a aquellas
que surgen del acuerdo de voluntades alcanzado
por las partes, todo ello en pro de la transparencia
que debe permear tales procedimientos y a efectos
de que se garantice la satisfacción de los intereses
generales por los que propende el respectivo con-
trato o convenio”.
Así mismo, la labor del supervisor y del in-
terventor, no puede considerarse como una
labor mecánica o formal, ya que éste cuenta
con herramientas, importantes, para ejercer su
labor, como las siguientes3:
3 Con relación a las funciones del interventor y del supervisor, se
puede revisar, entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional.
Sentencia C-037 de 2003. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis,
en la que se indicó “Así mismo de acuerdo con el numeral 1 del artí-
culo 26 del mismo estatuto los servidores públicos están obligados
a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la
correcta ejecución del objeto del contrato y a proteger los derechos
de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afec-
tados por la ejecución del contrato.
“Ahora bien, para la Corte de los elementos que se desprenden de
la ley resulta claro que al interventor le corresponde vigilar que el
contrato se desarrolle de acuerdo con lo pactado en las condiciones
técnicas y científicas que más se ajusten a su cabal desarrollo, de
acuerdo con los conocimientos especializados que él posee, en razón
de los cuales la administración precisamente acude a sus servicios.
“Dicha función de control, que las normas contractuales asignan a los
servidores públicos, pero que excepcionalmente en virtud del con-
trato de interventoría puede ser ejercida por un particular, implica en
realidad el ejercicio de una función pública.
“Téngase en cuenta que el interventor, como encargado de vigilar la
buena marcha del contrato, podrá exigir al contratista la información
que estime necesaria; efectuará a nombre de la administración las
revisiones periódicas indispensables para verificar que las obras eje-
cutadas, los servicios prestados o los bienes suministrados cumplan
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
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• Solicitar informes, pidiendo claridades, al-
cances, explicaciones y todo cuanro con-
sidere necesario, para que él y la entidad
contratante, tengan con claridad la infor-
mación de todo cuanto acontece, en el
contrato y pueda tomar los correctivos que
considere necesarios de forma oportuna.
• La labor del supervisor y del interventor
es oportuna, bajo el entendido, que debe
observar y narrar lo que sucede en el con-
trato, cuando pueden tomarse correctivos,
y recuerda que no basta con que el super-
visor y el interventor observen problemas,
sino que los informan correctamente u
omiten informar.
• Sugerir, solicitar las modificaciones que
considera son necesarias, en aras de cum-
plir con el objeto del contrato.
con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas; podrá
dar órdenes que se consignarán necesariamente por escrito; de su
actuación dependerá que la administración responsable del contrato
de que se trate adopte oportunamente las medidas necesarias para
mantener durante su desarrollo y ejecución las condiciones técnicas,
económicas y financiaras que fueron previstas en él, es decir que tie-
ne atribuidas prerrogativas de aquellas que en principio solo corres-
ponden a la Administración, al tiempo que su función se convierte
en determinante para el cumplimiento de los fines de la contratación
estatal”

Lo anterior, sin perder de vista que, la princi-
pal función del supervisor y el interventor, de
conformidad con lo en la ley, es la de
“vigilar permanentemente la correcta
ejecución del objeto contratado a través
de un supervisor o un interventor, según
corresponda”.
Así las cosas, afirmaremos que la obligación
prinicipal del supervisor y del interventor será
la de velar porque el objeto del contrato cum-
pla, incluso cuando algunas clausulas del con-
trato no se estén cumpliendo.
3. ¿ Qué pasa cuando en un
contrato hay ausencia de Plazo
para el cumplimiento de una
obligación?
Depende del momento en el que se encuen-
tre, aquí tenemos un problema originado en
una omisión en el contrato y en prinicipio, di-
remos que la forma de solucionarlo es la mo-
dificación en el contrato, sin perder de vista la
obigación de revisar e interpretar el contrato,
de acuerdo con el objeto del mismo, y si exis-
ten plazos implicitos para su cumplimiento.
Al respecto, ha indicado el Consejo de Estado,
que pese a que el contrato no tenga la clari-
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dad en el plazo de las obligaciones, estás de-
berán interpretarse, dependiendo de si estas
condicionan el cumplimiento de otras, en este
sentido indicó4: “Por lo tanto, aunque no se tie-
ne claridad del momento y las condiciones en que
debían entregarse los predios, tal circunstancia no
desvirtúa el incumplimiento de la entidad, toda
vez que la entrega de los predios era inherente a
la ejecución del objeto contractual, de donde se
desprende que no era dable exigir al contratista un
cumplimiento diferente a aquel al que se compro-
metió, por lo que la entrega parcial de los predios
con posterioridad a la suscripción del acta de ini-
ciación, puede entenderse como una modificación
a dicho objeto contractual”.
Así las cosas, quienes vigilan la correcta ejecu-
ción del cumplimiento del objeto del contrato,
deberán revisar la totalidad de los documentos
con el fin de proponer las posibles soluciones.
Igualmente, cuando la obligación de anticipo,
carece de plazo, ha manifestado el Consejo
de Estado, que este debía pagarse, antes de
que iniciará la ejecución del mismo, ya que mal
podría la entidad excusarse en que la ausen-
cia de estipulación en este sentido, permitiera
afirmar que el contratista, debía ejecutar las
obligaciones sin que se cumpliera con el an-
ticipo5 “Como se observa, del contrato se deduce
4 Sección Tercera - Subsección B. Consejera Ponente: Stella Contó
Díaz del Castillo (E). Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil
dieciocho (2018). Expediente: 37935. Radicación: 47001-23-31-
000-1998-01143-01
5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Subsección “ B”. Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del
Castillo. Bogotá, D. C , diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Proceso numero: 680012331000199901452-01 (41186).
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claramente que la entidad estaba obligada a entre-

gar un anticipo al contratista y que este no estaba
en el deber de ejecutar el objeto del contrato has-
ta tanto lo recibiera. De otra manera no se habría
pactado como condición para la firma del acta de
iniciación de las obras.

Como las clausulas del contrato deben interpretar-

se en forma sistemática, atendiendo la intención y
voluntad de las partes, la Sala considera que si se
condicionó la ejecución del contrato a la entrega
de un anticipo, mal podría afirmarse ahora que la
entidad no estaba obligada en tales condiciones”

A pesar de lo anterior, debe recordarse, que

el no pago del anticipo, obliga a la entidad del
Estado, a responder por los perjuicios causa-
dos, pero no exime del cumplimiento de las
obligaciones por parte del contratista6.

6 “No obstante, cabe precisar que la Sala ha expresado en anteriores

providencias que la circunstancia de que la entidad incumpla la obli-
gación de entregar el anticipo, comporta responder por los perjuicios
causados, pero no exime al contratista de la obligación de ejecutar las
obras a su cargo.

Siempre que, como en el caso de autos, la entrega del anticipo no

condiciona la ejecución, pues de ser así el incumplimiento libera al
otro extremo de la relación, de la prestación condicionada.

En este orden, el incumplimiento de la entidad de las obligaciones a

su cargo afectó la ejecución contractual, la programación de las obras
y el equilibrio financiero”.

Al respecto, cabe consultar las sentencias proferidas el 11 de diciem-

bre de 2003, expediente 13348 y el 29 de enero de 2004, expedien-
te 10779, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. Reiteración en sentencia
de 28 de septiembre de 2006, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, exp.
15307.

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Igualmente el Consejo de Estado7, al referir-
se la no fijación de plazos para unas actas de
terminación de obra, y en esa ocasión afirmó
que la no fijación de plazos no podía suplirse
con el del silencio administrativo, ya que su
función no es la de completar o reemplazar el
acuerdo entre las partes.
La misma decisión menciona que en cumpi-
miento del 1551 del Código Civil, cuando no
hay plazo para cumplir una obligación deter-
minada, esta debe hacer inmediatamente o en
el término indispensable para cumplir, pero
sólo existirá plazo para cumplir cuando el con-
trato expresamente lo contempla.
Así las cosas, podemos afirmar que la fijación
de algunos plazos, no requerirán de modifica-
ción del contrato, sino la interpretación de las
obligaciones, garantizando siempre el cumpli-
miento del objeto del contrato.
4. ¿ Todas las obligaciones
que no tienen un plazo de
cumplimiento, se consideran que
carecen de esta característica?
Distinto al caso anterior, es el que se presente
cuando si bien, no se da un número de días,
se mencionan una serie de hechos, que condi-
cionan el cumplimiento de la prestación.
7 Consejo de Estado.Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Subsección B. Consejero ponente: Martín Bermúdez Múñoz.
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación
número: 25000-23-26-000-2002-00397-01 (42962).
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
7
DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN
Ejemplo de esta situación, se da cuando en el
contrato no se indican días para la realización
de los pagos, perso este se condiciona a que
se cumplan los requisitos necesarios para éste
(entrega de productos, aprobación del super-
visor, programación del PAC, entre otros)
En estos casos el Consejo de Estado, ha seña-
lado que al no haber un número de días impli-
cito en el cumplimiento de la obligación, para
probar la mora, lo que debe probarse es que
cumplidos los requisitos a los que estaba con-
dicionado el cumplimiento de la misma, este
no se cumplió.
En este sentido ha indicado8, “Del recorrido pro-
batorio que antecede, la Sala evidencia, en primer
lugar, que el procedimiento de pago de las actas
mensuales de obra no se supeditó a un término o
plazo específico sino al cumplimiento de una serie
de condiciones de tipo técnico por parte del con-
tratista, cuya verificación correspondía efectuarla
a la interventoría y a la Subdirección de Plantas
Físicas, tales como verificación de su valor en fun-
ción de la medición de la obras ejecutadas, recibo a
satisfacción de estas, requisitos que, en caso de no
ser cumplidos, debían ser ajustados por el contra-
tista. Igualmente, se sujetó a la comprobación del
pago de aportes a la seguridad social integral y a la
conservación de la vigencia de la garantía”
….
8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-
TRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A. Consejera ponente:
Marta Nubia Velásquez Rico. Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos
mil veinte (2020) Radicación número: 250002326000201200225
01 (63.123)  

“Así pues, se observa que el transcurso del tiempo
entre la presentación de las actas parciales de obra
y la aprobación que sobre su pago impartió la SED,
además de obedecer al trámite propio que se deri-
vaba de la revisión y aprobación de las condicio-
nes técnicas que soportaban las obras cobradas,
también radicó en cuestiones de tipo financiero
que debían adelantarse por la SED en el marco del
plan anualizado de caja, junto con el trámite del
pago de pasivos exigibles, sin que por ello se pudie-
ra afirmar que la entidad contratante incurrió en
una mora en su reconocimiento y pago.
En ese sentido, para configurar el re-
tardo que acusa el apelante en el pago
correspondiente a las actas parciales
de obra debía acreditarse que su des-
embolso desatendió el plan anual de
caja de la Secretaría de Educación y
que habiéndose surtido el proceso
de pago de pasivos exigibles, al cual
quedó atado por ministerio de am-
bas partes, su pago no se llevó a cabo
tan pronto culminó este último trá-
mite, aspecto que, además de no ser
demostrado en el proceso, ni siquie-
ra fue discutido por el demandante,
dado que, como se advirtió, su argu-
mento se estructuró en la existencia
de un retardo en el pago de las actas
sin hacer referencia a las razones de
tipo financiero al que este se hallaba
ligado”.
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
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Es decir, de conformidad con lo anterior, el
tiempo que tome realizar los trámites co-
rresondientes, es legítimo y amparado en el
acuerdo entre las partes, y sólo podrá afirmar-
se que existe mora, cuando cumplidos los trá-
mites, no se realizó la conducta que procedía,
la simple demora en el mismo, no constituye
por si sola, mora.
5. ¿ Que sucede cuando en el
contrato hay clausulas que se
prestan para confusión en la
determiación de las cantidades,
las calidades, la asunción de
riesgos cualquiera de los costos
relacionados con el contrato?
Con alguna frecuencia, las partes del contra-
to del Estado, se enfrentan a dificultades en
el momento de interpretar las clausulas con-
tentivas de algunas obligaciones, ya que en
el contrato, ni en los documentos previos, se
encuentra una solución que le permita a las
partes amparar la solución en cualquiera de
los documentos, y se debe recurrir a la inter-
pretación de las mismas, para darle alcance a
las prestaciones del contrato.
En este punto, vuelve a tomar importancia el
articulo 28 de la Ley 80 de 1993, en el que se
menciona que los contratos estatales deben
interpretarse, teniendo en cuenta su carácter
de conmutativo. Esto significa que ninguna
duda u oscuridad del contrato podrá inter-
prestarse, ignorando este principio, ya que el

contratista estará obligado a cumplir las obli-
gaciones que consulte la conmutatividad en-
tre el valor que le pagan y el servicio que este
preste, es decir la que mantega la ecuación
contracual.
En este sentido, ha manifestado, el Consejo de
Estado9, “[A]nte la dualidad- interpretativa que
ofrece la estipulación que se revisa, la comprensión
que habrá de privilegiarse corresponderá a aquella
que consulte el acatamiento de la disposición legal
reguladora del mantenimiento de la ecuación con-
tractual, no solo porque así lo orientan las reglas
de interpretación contractuales que descansan en
la protección del principio de conmutatividad, sino
porque el entendimiento dispensado por esta Sub-
sección a las renuncias anticipadas en torno a los
efectos derivados del desequilibrio económico del
contrato, esto es, realizadas antes de que ocurra el
supuesto de fractura, apunta a señalar que las mis-
mas no estarían llamadas a producir efectos por
cuenta de su ineficacia. (…)
9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del
23 de noviembre de 2016, exp. 52161, C.P. Marta Nubia Velásquez
Rico.
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
9
DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN
Regresando al examen de la cláusula en referencia,
es preciso al mismo tiempo acotar que, según se
desprende de su texto expreso, al concesionario
se le trasladaron todos los riesgos inherentes a la
ejecución del contrato, cuestión que de suyo lleva
a concluir que su asunción se enmarcó dentro del
supuesto de ocurrencia de alteraciones razonable-
mente previsibles y propias del álea normal del ne-
gocio suscrito que llegaren a producirse, acaecidas
dentro del escenario de las condiciones inicialmen-
te pactadas, hecho que no podría hacerse extensi-
vo a los eventos en que se alteraran las condicio-
nes iniciales por disposición del ente contratante”.
Así las cosas, en todos los eventos en los que
se haga necesaria, la interpretación de las
clausulas contentivas del contrato, no se debe
perder de vista el carácter conmutativo del
contrato del Estado.
6. ¿ Cuál es la importancia
de la labor del supervisor o
del interventor cuando en el
contrato se pactan precios
unitarios?
Resulta de la mayor importancia, señalar, que
cuando en un contrato se estipulan precios
unitarios, este es simplemente una referencia,
ya que el valor final del mismo, será el produc-
to de multiplicar las cantidades de empleadas,
por los valores estimados en cada uno de los
ítems, lo que significa, que no se podrá afir-
mar que el contratante ha cumplido con sus
obligaciones, cuando simplemente la entidad
 DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN

cancela el valor del contrato, ya que éste pue-

de ser superior o inferior.

Es decir el precio real del contrato, puede ser

distinto, al que incialmente se pactó, en este
sentido ha indicado el Consejo de Estado10:
“En efecto, en los contratos a precios unitarios, la
cláusula que usualmente se denomina “valor del
contrato” es apenas una estimación del precio, que
sirve para diversos propósitos, entre los que pue-
den enumerarse la fijación del valor del anticipo,
la determinación del procedimiento de selección a
seguir, la expedición de certificados de disponibili-
dad presupuestal, la constitución de pólizas de se-
riedad de la oferta y de cumplimiento, entre otros.
El precio real del contrato, se reitera, corresponde
al resultado de multiplicar las cantidades efecti-
vamente ejecutadas por el precio unitario de cada
una de ellas”.

Esto significa, de parte de la supervisión y la

interventoría, la obligación de revisar y certi-
ficar lo que en efecto se ejecuta, con el fin de
pagar no sólo lo que indica el contrato, sino
lo que efectivamente se realizó. Es decir, en
estos contratos, el valor que finalmente se pa-
gue, será aquel que resulte necesario para el
cumplimiento del objeto del contrato.

10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-

ción Tercera. Subsección B. Consejero ponente: Alberto Montaña
Plata .Bogotá D.C., 5 de marzo de 2020. Radicación número: 19001-
23-00-000-2003-00891-01 (46.764)

PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

10
 DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN

7. ¿ Que solución existe cuando
en el contrato hay clausulas que
se contradicen y que incluso, se
excluyen?
Cuando en la elaboración de un contrato, las
clausulas se contradicen o se excluyen, és-
tas deberán interpretarse en contra del que
acreedor del contrato que en este caso es el
contratante, es decir el Estado.
Como sustento de esta solución, menciona-
remos el fallo, del Consejo de Estado, en que
se revisa un contrato del Estado, en el que se
revisa una clausula en la que se remite para el
tema de los intereses de mora, tanto al Códi-
go de Comercio, como al Código Civil, lo que
implica que una diferencia entre uno y otro, ya
que el régimen comercial, regula una tasa de
interés más alta que el régimen civil.
En esta oportunidad, el Consejo de Estado,
acudió a las normas del Código Civil, para re-
solver la mencionada contradicción, indicando
que en estos casos, debe interpretarse en con-
tra de quien ha debido hacer la claridad nece-
saria para su interpretación11: “Para resolver la
aparente contradicción, la Sala estima pertinente
acudir a la regla de interpretación contra profe-
rente, establecida en el inciso segundo del artículo
1624 del Código Civil, según la cual “las cláusulas
ambiguas que hayan sido extendidas o dictadas
por una de las partes, sea acreedora o deudora, se
interpretarán contra ella, siempre que la ambigüe-
dad provenga de la falta de una explicación que
haya debido darse por ella”. En ese sentido, como
la cláusula de intereses moratorios fue incluida en
el contenido del contrato No. 322 de 2000 por el
Fondo Rotatorio de la Policía –lo cual se constata
al evidenciar que la referida cláusula estaba inclui-
da en la minuta del contrato que hacía parte de los
términos de referencia del proceso de contratación
directa No. 77 de 2000-, esta cláusula se interpre-
tará en contra de la entidad y, por ese motivo, la
Sala aplicará la tasa de interés moratorio prevista
en el artículo 884 del Código de Comercio, esto es,
1.5 veces el interés bancario corriente. En efecto,
esta tasa es más gravosa para la entidad.”
En este caso, se debe tomar uno u otro régi-
men, y el escogido es el mas oneroso para la
entidad, teniendo en cuenta que la esta situa-
ción es producto de la omisión de la entidad
contratante.

11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-

ción Tercera. Subsección B. Consejero ponente: Alberto Montaña
Plata .Bogotá D.C., 5 de marzo de 2020. Radicación número: 19001-
23-00-000-2003-00891-01 (46.764)

PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

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8. ¿ Que sucede cuándo el en el ordenamiento jurídico12,

objeto del contrato se está
cumpliendo; pero se estan
incumpliendo algunas clausulas?
que tiene el propósito de asegurar el
De la manera en que esta redactadas las nor- cumplimiento del objeto de los contra-
mas de la contratación pública, se evidencia, tos estatales,
como lo mencionamos en extenso, que la fi-
nalidad de éstos, es que el contrato cumpla
con su objeto, lo que implica que el proceso
de incuplimiento requiere un análisis objetivo
de las circunstancias que se presentan y de los en defensa de los fines de la contratación publica,
interes generales, y no los del contratista. para la satisfacción de los intereses generales y de
las necesidades básicas de la colectividad” 13
Esto significa, que habrá casos, en los que se
incumplan algunas clausulas, pero no el objeto Así las cosas, el inicio del proceso de incum-
del contrato, y ese será, un balance en lo que plimiento, es un análisis integral, que persigue
esta pasando en el contrato que deberá hacer como único fin, el cumplimiento de los intere-
el supervisor, con el fin de revisar si se justifica ses generales.
o no, tanto el inicio del proceso de incumpli-
miento como la imposición de sanciones.

Así lo ha indicado el Consejo de Estado, citan-

do jurisprudencia de la Corte Constitucional,
al decir:

“Respecto a lo anterior, debe recordarse que la in-

terventoría en los contratos estatales comprende
todas aquellas actividades que, en representación
de la entidad contratante, realiza una persona, na-
tural o jurídica, con el fin de vigilar o inspeccionar,
controlar, verificar y colaborar en la ejecución de
los contratos o convenios, para lo cual debe pres-
tar asesoría y apoyo tanto a la entidad como al
contratista. Se trata de una exigencia establecida
12 Numeral 1 de los artículos 14 y 32 de la Ley 80 de 1993.
13 Tal y como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C – 618
del 8 de agosto de 2012. Cita tomada de la sentencia del Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Subsección “A”. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barre-
ra. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dieciocho
(2018). Radicación: 25000232600020050261101. Expediente:
38.098

PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

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9. ¿ Un mal contratista supone
automáticamente fallas de la
supervisión?
La respuesta es NO y en este punto, preten-
demos evidenciar que el supervisor y el inter-
ventor, son encargados de la vigilancia de la
conrrecta ejecución del objeto del contrato,
pero no de la ejecución del contrato que vigi-
lan. Es decir, al supervisior, y al interventor se
le endilgan las fallas en su labor, pero no las
fallas del contratista al que vigila.
Así lo ha determinado el Consejo de Estado al
decir “Debe distinguirse entre el contrato de obra
pública y el de interventoría, pues el incumplimien-
to del contratista de obra no puede imputarse al
del interventor como si éste fuera obligado a la eje-
cución de la obra”14.
Así que, siempre se deberán separar las ac-
ciones del contratista de las del supervisor y
el interventor, con el fin aplicar correctivos al
contrato que corresponda, y no se llegue a ge-
neralizaciones que afectan las finalidades para
las que se celebra el contrato.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec-
ción Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, expediente n.°
5127, C.P. Carlos Betancur:
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
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DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN
10. ¿ Pueden el supervisor
e interventor modificar el
contrato?
Igualmente, el supervisor y el interventor, su-
gieren modificaciones del contrato, pero no
pueden realizar dichas modificaciones, ya que
el único que puede modificar el contrato, son
aquellos quienes lo suscribieron, contratante y
contratista y el supervisor y el interventor, no
son partes del contrato, colaboran con la labor
de vigilancia del objeto del mismo, que esta en
primera línea, en el ordenador del gasto.
Así las cosas, las diferencias de criterio entre
supervisor e interventor y el ordenador, se
resolverán de la forma en que el ordenador
decida, ya que es quien tiene el control y vigi-
lancia del contrato, en primera instancia.
Los supervisores y/o los interventores, no
reemplazan a los ordenadores del gasto o
aquellos competentes para la toma de deci-
siones, tal como lo ha sostenido, el Consejo
de Estado15 “De entrada debe advertirse que la
supervisión de los contratos es un deber de las en-
tidades públicas (artículo 4 de la Ley 80 de 1993),
que bien pueden realizarla a través de superviso-
res o interventores para que verifiquen la ejecu-
ción y cumplimiento de los trabajos y actividades
del contratista de la entidad pública. Esa labor es
principalmente de intermediación entre la entidad
contratante y el contratista, dirigida a cumplir el
15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del
28 de febrero de 2013, exp. 25.191, Consejero Ponente. Danilo Ro-
jas Betancourth.

control y vigilancia de la correcta ejecución de las
obligaciones surgidas del contrato y no la de susti-
tuir o reemplazar a la entidad en la toma de las de-
cisiones, quien conserva dicha potestad y la ejer-
ce a través de su propio representante legal, que
adelanta las actuaciones que le corresponden en
virtud de su posición de parte dentro de la relación
negocial”.
Esto que parece elemental, es una fuente de
muchas fallas, en la realización de las activida-
des de los controles de ejecución, ya que me-
diante actas, modifican el contenido y alcance
del contrato.
Cuando un acta modifica por ejemplo los pla-
zos del contrato, carecen de validez dichas cir-
cunstancias, por las razones antes anotadas.
Excepcionalmente, existen casos en que los
pliegos de condiciones, dan la facultad al in-
terventor de introducir modificaciones al con-
trato que vigila, y ha considerado, que, si bien
la función del interventor es técnica y por lo
tanto excluye, per se, la de modificación, son
válidas estas variaciones y hacen parte de la
autonomía de la voluntad.
En este sentido, el Alto Tribunal manifestó16
“De la literalidad ofrecida por el pliego de condi-
ciones se tiene que, en principio, la entidad pública
pre-contratante revistió a la interventoría de atri-
16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-
ción Tercera. Subsección A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VE-
LÁSQUEZ RICO. Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil dieci-
nueve (2019). Radicación número: 050012331000200600318 01
(58895)
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
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DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN
buciones que comportaron la facultad de introdu-
cir los cambios que considerara necesarios tanto
en los planos como en las especificaciones o en
alguno de estos documentos, bajo la prevención
de que, si por estos cambios se afectaba tanto el
plazo como el precio o uno de estos, señalados en
este contrato, las empresas debían convenir con
el contratista, antes de ordenar los cambios, los
ajustes de plazo y de precios que de ellos pudiera
desprenderse, de lo cual se elevaría el acta corres-
pondiente.
Es importante en este punto destacar
que, aun cuando esta Subsección ha
considerado que la gestión de la inter-
ventoría es de naturaleza instructiva
de tipo técnico y, por ello, no goza de
un poder vinculante respecto de las
decisiones que le compete adoptar al
ente estatal en su condición de co-con-
tratante durante la actividad negocial,
ciertamente en este caso los alcances
de la función de la interventoría en re-
lación con la posibilidad de introducir
cambios a las planos y especificacio-
nes, debía establecerse de conformidad
con el pliego de condiciones elaborado
por EPM, en virtud del cual fue el mis-
mo ente contratante el que revistió a la
firma interventora de las mencionadas
facultades.
 DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN

(…..) a cargo del contratista llamado a cumplir con

“En relación con la gestión de la supervisión y de
la interventoría, la Sala entiende que en la función
de supervisión del contrato el poder decisorio de
la actividad negocial de la Administración radica
en su representante legal o gerente, o su delegado,
para los casos en que la ley lo permite”.
dicho objeto e, igualmente, debe realizar un
acompañamiento directo al contratista para
asegurar la adecuada y total ejecución
del contrato.
(…..)

Entonces este caso, requerirá que el ordena-

dor delegue al supervisor o al interventor, la
facultad de modificación del contrato.

Así las cosas, lo que se cuestiona por parte

del supervisor o del interventor, es no hacer
las sugerencias, las observaciones propias de
su labor. En este sentido, podemos citar al
Consejo de Estado, en un fallo en el que se
reprochó duramente, la calidad de los mate-
riales, y el hecho que el interventor no haya
sugerido las modificaciones del caso. Es decir,
en este caso, falló su labor de seguimiento a la
ejecución del objeto de contrato, al no haber
solicitado las modificaciones que corrigieran
los errores, que finalmente, se prueba en el
proceso, causaron daños a la administración
pública17:

“ El interventor debe velar porque se cumplan

las especificaciones técnicas del objeto del
contrato al que deba hacerse la interventoría,
al igual que las actividades o acciones adminis-
trativas, legales, financieras y presupuestales

17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-

ción Tercera. Subsección “A”. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zam-
brano Barrera. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil
dieciocho (2018). Radicación: 25000232600020050261101. Expe-
diente: 38.098

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La interventoría tenía el deber, entonces, de Como se ve, no era claro que el relleno fluido
verificar de manera permanente las activida- fuera la opción adecuada y, de hecho, la in-
des a cargo del contratista, al igual que la co- terventoría indicó que se debían hacer unos
rrecta utilización de los materiales, para lo cual estudios en relación con las fisuras y consul-
-como ya se dijo- debió efectuar una visita al tar al respecto a ASOCRETO, pero ocurre
terreno donde se llevaría a cabo la obra18 y, que el concepto de esta asociación no era
en caso de duda frente a la calidad de aque- vinculante, ni exoneraba de responsabilidad
llos, debió proponer modificaciones al contra- al interventor, ni al contratista de la obra, ni
to, basado para ello en soportes y en pruebas al mismo IDU; incluso, quien debía prestar su
técnicas; sin embargo, esto fue precisamente apoyo técnico era, precisamente y conforme
lo que no sucedió en este caso o, al menos, no al contrato de interventoría 146 de 2000 y al
hay prueba de lo contrario en el expediente. Manual de Interventoría del IDU, el interven-
tor contratado para tal fin, quien, de conformi-
18 Numerales 2.1.3 y 2.1.4 del Manual de Interventoría del IDU (fo-
dad con la naturaleza y la finalidad del contra-
lios 387 al 440, cuaderno 6), que consagran: to de interventoría y con las consideraciones
“2.1.3. Revisar y estudiar la documentación del proyecto
“Es responsabilidad del interventor revisar y estudiar los documen-
del contrato 146, se supone que tenía todos
tos e información general, suministrados por el coordinador, con el los conocimientos necesarios para establecer
propósito de establecer criterios claros y precisos sobre el proyecto,
que le permitan adelantar con efectividad las labores encomendadas.
cuáles eran los mejores materiales para la eje-
“2.1.4. Verificar la información técnica contenida en los documentos cución de la obra.
“Es indispensable que interventor efectúe una visita al terreno donde
se ejecutará el proyecto, para verificar sus condiciones, detectando
posibles modificaciones en el contrato de obra”.
1.1.7. Presentar las modificaciones del proyecto (se transcribe lite-
ral) “Si de acuerdo con la reunión entre interventor y contratista, se
determina la necesidad de implementar ciertas modificaciones en la
programación u otro aspecto del proyecto, el interventor en conjunto
con el consultor, deberá elaborar la propuesta que justifique las mo-
dificaciones planteadas. Dichio a propuesta deberá presentarse en
una reunión en el IDU, en donde participarán Interventor, Consultor,
Coordinador del Proyecto y Director de la unidad involucrada.
“El coordinador del Proyecto será el responsable de preparar la re-
unión”.
2.1.7. Presentar las modificaciones del proyecto (se transcribe literal)
“Si conforme a los estudios y diseños y a los acuerdos establecidos en
la reunión entre interventor y contratista, se determina la necesidad
de implementar ciertas modificaciones en el diseño, programación u
otro factor del proyecto, el interventor en conjunto con el consultor,
deberá elaborar la propuesta que justifique las modificaciones plan-
teadas. Esta propuesta deberá presentarse en una reunión en el IDU,
en donde participarán interventor, contratista, coordinador, director
de la unidad involucrada, el Subdirector correspondiente y el Director
General o su delegado.
“Si los cambios no afectan en gran proporción el proyecto, en la re-
unión además del interventor y contratista, sólo deberá participar el
coordinador y el director de la unidad involucrada.
“El interventor y el coordinador serán los responsables de preparar
la reunión”.

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 DEPARTAMENTO DE CAPACITACIÓN

Además, previo a utilizar relleno fluido

para la renivelación, lo mínimo que de-
bía realizar la interventoría era hacer
las pruebas correspondientes, para de-
mostrar la calidad y durabilidad del ma-
terial y no esperar a que el contratista
de obra las hiciera sin su participación,
pues así se lo imponían sus obligacio-
nes, en particular, las establecidas en
numerales 1.1.7 y 2.1.7 del Manual de
Interventoría del IDU, de las cuales se
infiere que el interventor debía presen-
tar al IDU, previa reunión con el contra-
tista de obra, las propuestas de modifi-
cación al proyecto relacionadas con su
diseño, programación u otro factor que
lo afectara, dentro de lo cual necesaria-
mente se encontraban los materiales
que se requerían para la ejecución de
aquélla, esto es, de la obra”

Nótese, que en la labor del supervisor o del

interventor, a diferencia del contratista, se re-
visa la diligencia en sus acciones, y como éstas
deben contribuir al cumplimiento del objeto
del contrato.

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