Ley 39/2015 de

procedimiento
administrativo común
Índice

Módulo introductorio. Introducción al procedimiento administrativo común: de la

Constitución Española de 1978 a la Ley 39/2015. ..........................................................2

Tema 1. Los interesados en el procedimiento administrativoué es el Estrés .............. 18

Tema 2. La actividad de las Administraciones Públicas .............................................. 33

Tema 3. La obligación de resolver. El silencio administrativo ..................................... 47

Tema 4. El acto administrativo ........................................................................................ 70

Tema 5. La eficacia del acto administrativo ................................................................. 82

Tema 6. La notificación y publicación del acto administrativo .................................. 94

Tema 7. Nulidad y anulabilidad ................................................................................... 108

Tema 8. La ejecución del acto administrativo ............................................................ 123

Tema 9. El procedimiento administrativo. Fase de iniciación ................................... 135

Tema 10. Fase de ordenación ...................................................................................... 163

Tema 11. Fase de instrucción ....................................................................................... 169

Tema 12. Fase de finalización ...................................................................................... 181

Tema 13. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común ........ 198

Tema 14. La revisión de los actos en vía administrativa ............................................ 205

Tema 15. Los recursos administrativos ..……………………………………………………218

0.Módulo introductorio
Introducción al procedimiento
administrativo común: de la
Constitución española de 1978 a la Ley
39/2015

Objetivos del tema

-Conocer el diseño constitucional de la Administración Pública española

-Hacer una retrospective a la regulación del Procedimiento Administrativo

Común a través de las Leyes 30/1992 y 11/2007.

-Destacar las principales características y novedades de la Ley 39/2015

0.1 El diseño constitucional de la Administración Pública española. El

procedimiento administrativo común.

La administración pública es una organización creada para alcanzar unos fines

que nuestra sociedad considera deseables, razón por la que la Constitución
Española de 1978 (en adelante C.E) acoge en su articulado las líneas básicas

2
de su actuación, tanto en las relaciones entre administraciones como cuando
esa relación se dé con los ciudadanos

El título IV C.E. establece los principios básicos que rigen a la Administración

Pública, cuyas notas caracterizadoras son:

a.-La administración es un instrumento al servicio de los ciudadanos (carácter

“instrumental o servicial”) debiendo satisfacer de manera objetiva los intereses
generales. (artículo 103 C.E.)
b.-La actuación administrativa está sometida plenamente a la Ley y al Derecho,
debiendo observar determinadas garantías de la ciudadanía, tal como el
procedimiento de elaboración de los actos administrativos y derecho de
audiencia. (artículos 103.1 y 105 c)

c.-El Gobierno dirige la actuación de la administración pública (artículo 97).

Esta referencia genérica debe ser contextualizada al coexistir junto con la
Administración del Estado las administraciones autonómicas (Comunidades y
Ciudades Autónomas) y las locales (principalmente los municipios)

d.-El control de la legalidad de la actuación administrativa por los Jueces y

Tribunales y el derecho de los particulares a ser resarcidos de los daños que se
produzcan como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos
(artículo 106)

3
e.-Los órganos administrativos tienen atribuidos para poder alcanzar los
objetivos que se les encomienden una serie de poderes y potestades (Leyes de
creación)

De las anteriores notas caracterizadoras podemos decir que la Administración

Pública es el conjunto de entes a los que el Derecho Administrativo (Derecho
Público) otorga unos poderes y encomienda la consecución de unos objetivos
de interés general, estando plenamente sometida a la Ley y al Derecho

A partir de la C.E. el “poder” político y administrativo deja de estar centralizado

en el Estado. Junto a los entes pertenecientes a la Administración Local, las
Comunidades Autónomas ejercerán un amplio abanico de competencias
conforme a la distribución establecida en la Carta Magna, principalmente en
los artículos 148 y 149.

La coexistencia de diversas Administraciones Públicas hace necesario el

establecimiento de instrumentos y normas que garanticen:

-La igualdad de derechos de todos los ciudadanos

-La coordinación y colaboración entre las Administraciones Públicas

La competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo común y el sistema
de responsabilidad de dichas Administraciones viene atribuida al Estado por el
artículo 149.1.18ª.

4
Aunque se trata de una competencia “exclusiva”, la formulación constitucional
es plenamente compatible con la capacidad de las Comunidades Autónomas,
de acuerdo con lo previsto en los correspondientes estatutos de autonomía,
para:

Dictar sus propias normas sobre el régimen jurídico de la Administración

autonómica, siempre que se ajusten a las bases estatales.

Establecer las normas de procedimiento administrativo derivado de la

aplicación del derecho sustantivo de cada autonomía, que deberán respetar
las reglas de procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado,
integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común.

0.2 La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común

En uso de la habilitación competencial mencionada la Ley 30/1992, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC) vino, como señalaba su exposición de motivos,
a regular el Procedimiento Administrativo Común, de aplicación general a
todas las Administraciones Públicas y a fijar las garantías mínimas de los
ciudadanos respecto de la actividad administrativa, todo ello sin agotar las
competencias estatales o autonómicas para establecer procedimientos
específicos, siempre que respeten las reglas del Procedimiento Administrativo
Común.
5
La LRJPAC no trató de establecer un único camino a seguir del que fuera
imposible separarse por las distintas Administraciones Públicas, sino de regular
los institutos y los pasos a utilizar, cuando resultara pertinente, en el desarrollo de
la actividad administrativa, con independencia del procedimiento que en
cada caso concreto resulte aplicable.

Existe por tanto una doble vía de diversificación de los procedimientos

administrativos respecto del Procedimiento Administrativo Común:

Por razón de la materia: dependiendo del ámbito material pueden

establecerse procedimientos específicos.

Por razón de la Administración Pública actuante: por ejemplo en el ámbito

autonómico mediante el establecimiento de procedimientos derivados del
derecho sustantivo propio. En el ámbito de la Región de Murcia la Ley 7/2004,
de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, establece en su
artículo 31 que la “Administración Pública de la Comunidad Autónoma ajustará
su actuación a las prescripciones del procedimiento administrativo común y a
las que se establezcan en razón de las especialidades derivadas de su propia
organización”.

La importancia de la LRJPAC no derivó únicamente de la regulación del

procedimiento administrativo común, sino del establecimiento de la obligación
de todas las administraciones públicas de adecuar la diversidad de
procedimientos existentes al contenido de la Ley en unos plazos concretos
(Disposición adicional tercera LRJPAC).

6
En este sentido hay que recordar que en los casi 14 años que mediaron entre la
aprobación de la C.E. y la LRJPAC, estuvo vigente la Ley de Procedimiento
Administrativo de 17 de julio de 1958, siendo además el período en el que
fueron aprobados los Estatutos de Autonomía de las diferentes regiones y
fueron creados una gran cantidad de organismos públicos, motores de las
múltiples reformas emprendidas en la nueva etapa democrática. Por lo tanto a
la importancia de regular el Procedimiento Administrativo Común se le añade,
históricamente, la no menos importante adaptación al nuevo marco legal de
los procedimientos existentes hasta su aprobación.

La necesidad de adaptar la LRJPAC a la realidad cambiante de nuestra

sociedad y entorno motivó la necesidad de introducir diversas reformas en su
articulado. Particularmente importante fue la introducida por la Ley 4/1999, de
13 de enero, de modificación de la LRJPAC, que cuantitativamente afectó a 40
artículos y 9 disposiciones y cualitativamente supuso una reforma, entre otros,
del silencio administrativo, el sistema de revisión de los actos administrativos, la
responsabilidad patrimonial y la suspensión del acto administrativo, buscando
en todos los casos equilibrar la posición del ciudadano ante las prerrogativas
administrativas.

Al igual que ocurrió con la obligación de adaptar a la LRJPAC los

procedimientos existentes a su entrada en vigor, la Ley 4/1999 estableció en su
Disposición adicional primera un plazo de dos años para la adecuación de las
diversas normas procedimentales vigentes al sentido del silencio administrativo
establecido en la Ley como parte integrante del Procedimiento Administrativo
Común. En la Región de Murcia tal adaptación se produjo a través de la Ley
1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los procedimientos de la
7
Administración Pública de la Región de Murcia a la Ley 30/1992, junto con el
Decreto 17/2004, de 27 de febrero, por el que se regularon los plazos máximos
para dictar y notificar la resolución expresa en determinados procedimientos
administrativos.

Para finalizar la referencia a la LRJPAC podemos decir que el procedimiento

administrativo común que diseña está informado por los principios generales
señalados en el artículo 103 C.E. y por los derechos que la propia Ley reconoce
a los ciudadanos en su artículo 35. Podemos citar con Entrena Cuesta los
siguientes:

1.- El de unidad de regulación de los institutos que integran el procedimiento,

respetuoso y compatible, como hemos visto, con la diversidad y especificidad
de procedimientos existentes.

2.- Flexibilidad, igualdad y contradicción (artículos 85.3 y 74.2).

3.- Cooficialidad lingüística en el procedimiento (artículos 35 d y 36)

4.- Celeridad en la tramitación y economía procesal (artículos 42.2 y 75)

5.- El principio de oficialidad (impulso de oficio en todos sus trámites-artículo

74.1-)

6.- Principio de antiformalismo

7.- Principio de congruencia con las peticiones formuladas por los interesados
(artículo 89.2)

8.- Principio de transparencia (artículos 35, 40 y 54, entre otros)

8
9.- Principio de seguridad jurídica de los ciudadanos y respeto y deferencia
hacia los mismos por las autoridades y funcionarios (artículos 35 i, 40 y 85)

10.- Principio de responsabilidad de las Administraciones Públicas y del personal

a su servicio (artículo 35 j)

0.3 La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los

ciudadanos a los servicios públicos

Además de la LRJPAC, otras dos leyes componen lo que podríamos denominar

el “eje central” del Derecho Administrativo español:

-La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998,

reguladora del control de la Administración por los juzgados y tribunales. El
sometimiento de la Administración a la Constitución, la Ley y el Derecho supone
que toda actuación administrativa debe regirse por la legalidad vigente y está
sometida al control jurisdiccional.

-La Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los

Servicios Públicos, que realizó diversas adaptaciones del texto de la LRJPAC a la
denominada “administración electrónica” reconociendo y regulando nuevos
derechos de los ciudadanos en materia procedimental.

Con la referencia puesta en el verdadero objeto de este curso no podemos

obviar la importancia en cuanto al procedimiento administrativo de los
cambios formulados por la Ley 11/2007, cuya razón de ser, según su propio
Preámbulo, no es otra que conseguir “… el mejor servicio al ciudadano…” a
través de una Administración Pública moderna que haga de los principios de

9
eficacia y eficiencia el eje vertebrador de dichos servicios, eliminando barreras
todavía subsistentes pese a la mayor proximidad alcanzada respecto a los
ciudadanos.

De entrada, el objeto de la Ley expresado en el artículo 1 es el reconocimiento

a los ciudadanos del derecho a relacionarse por medios electrónicos con las
Administraciones Públicas en condiciones que garanticen sus derechos, el
tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad
administrativa en condiciones de seguridad jurídica.

Como la LRJPAC gran parte del articulado y contenido de la Ley 11/2007 está
dictado al amparo de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.18ª
C.E. (ver Disposición final primera), teniendo el carácter de legislación básica
aplicable a todas las Administraciones Públicas, pero con la particularidad de
incluir dentro de ese ámbito a los propios ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas y a éstas en sus relaciones entre sí.

Sin ánimo exhaustivo los fines enumerados en el artículo 3 suponen un catálogo

de intenciones de cara a fomentar la utilización de los medios electrónicos
como forma de relacionarse entre la ciudadanía y las Administraciones
Públicas ( facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por
medios electrónicos, generar la confianza necesaria en la utilización de tales
medios, facilitar el acceso a la información y al procedimiento administrativo…),
pero donde encontramos la piedra angular de la Ley relacionada con el
procedimiento administrativo es en el artículo 6 “Derechos de los ciudadanos”,
que reconoce (apartado 1) a los mismos el derecho a relacionarse con las
Administraciones Públicas por medios electrónicos para el ejercicio de los

10
derechos previstos en el artículo 35 LRJPAC, además de otros derechos
incluidos en el artículo 6.2 entre los que figuran la libre elección de canal para
relacionarse con las Administraciones Públicas, la no obligación de aportar
datos o documentos que obren en poder de éstas, con la consiguiente
obligación de recabarlos por medios electrónicos cuando se cuente con la
autorización de los interesados, a conocer por medios electrónicos el estado de
tramitación de los procedimientos de los que sean parte, etc.

La entrada en vigor de la Ley 11/2007 no supuso la efectividad inmediata del

ejercicio de tales derechos para todos los procedimientos administrativos, sino
sólo respecto de aquéllos que ya estuvieran adaptados a los medios
electrónicos. Para el resto, es decir, para poder ejercer los derechos
reconocidos a los ciudadanos en la totalidad de los procedimientos
administrativos, la fecha prevista por la Disposición final tercera fue el 31 de
diciembre de 2009 en el ámbito de la Administración General del Estado, y esa
misma fecha pero condicionado a que lo permitieran las disponibilidades
presupuestarias en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las
Entidades que integran la Administración Local.

Precisamente el contexto de crisis económica padecida desde el año 2008,

con fuertes restricciones presupuestarias, ha impedido la puesta en marcha
total de los medios necesarios para el ejercicio de los derechos de la
ciudadanía en esta materia.

11
0.4 La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas

El programa nacional de reformas 2014 recogió expresamente la necesidad de

aprobación de nuevas leyes administrativas como instrumento para:

-Racionalizar la actuación de las instituciones

-Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos

-Aumentar la productividad de la Administración

El planteamiento reformista se articuló en dos ejes con el objetivo de ordenar y

clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones: por un lado
quedarían reguladas las relaciones <ad extra>, es decir, las que se producen
con los ciudadanos y empresas; y por otro las relaciones <ad intra> referidas a
la organización de las Administraciones Públicas y a sus interrelaciones.

A consecuencia de este planteamiento el contenido de la Ley 30/1992 queda

bifurcado en dos nuevas leyes: la Ley 39/2015, de 1 de octubre del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

A pesar de la separación por razón de la materia, en muchos aspectos será

necesaria una consulta a ambas normas para obtener una visión completa en
temas como el procedimiento sancionador o la responsabilidad patrimonial,
entre otros, cuyos principios generales se encuentran en la Ley 40/2015 ( en
adelante LRJ).

12
Centrándonos en la Ley 39/2015, tiene el carácter de legislación básica
aplicable a todas las Administraciones Públicas al amparo del artículo 149.1.18ª,
regulando los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los
ciudadanos respecto de la actividad de la administración, tanto en su vertiente
de la potestad de autotutela, que incide directamente en la esfera jurídica de
los interesados, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.

Los artículos 1 y 2 de la LPAC respectivamente, especifican el objeto de la Ley y

el ámbito subjetivo de aplicación, incluyendo algunas novedades respecto a la
LRJPAC.

Al procedimiento administrativo contenido en la Ley 39/2015 (en adelante

LPAC) le es de aplicación todo lo que se ha mencionado respecto a la LRJPAC
en cuanto que no agota las competencias estatales y autonómicas para
establecer especialidades por razón de la materia, etc., siempre que respeten
las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto
de Procedimiento Administrativo Común.

El objetivo de la LPAC de sistematizar toda la regulación relativa al

procedimiento administrativo se ha llevado a cabo integrando el contenido de
las Leyes 30/1992 y 11/2007, en un intento de culminar el derecho de los
ciudadanos a relacionarse electrónicamente con sus Administraciones y que
este tipo de interrelación deje de ser una forma especial de tramitación, lo cual
redundará en beneficio de toda la sociedad.

13
 0.4.1 Princiales cambios implementados

Una comparativa del articulado de la LPAC y su predecesora pone de

manifiesto coincidencias en una parte importante de las reglas del
procedimiento administrativo común. Sin embargo la integración de los
factores electrónicos en dicho procedimiento es la que origina la mayoría de
novedades. A continuación nos referiremos a las más importantes, teniendo en
cuenta que algunas de ellas (registro electrónico de apoderamientos, archivo
único electrónico…) producirán efectos a los dos años desde la entrada en
vigor de la Ley (Disposición final séptima):

- Sólo mediante Ley podrán establecerse trámites adicionales o distintos de

los contemplados en la LPAC. Reglamentariamente se podrán establecer
especialidades del procedimiento relativas a la identificación de los
órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación,
publicación e informes a recabar.

- La capacidad de obrar se extiende, por primera vez, a los grupos de

afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos cuando una Ley así lo
contemple.

- En cuanto a la representación, aparecen nuevas formas: el

apoderamiento “apud acta” puede ser también electrónico y puede
también acreditarse la inscripción en el registro electrónico de
apoderamientos que deberá tener cada Administración Pública.

- Se produce la separación entre “identificación” y “firma electrónica” y se

simplifican los medios para acreditarlas. Como norma general sólo será
14
 necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando se trate de
acreditar la voluntad y consentimiento del interesado.

- Identificación de los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente

con la Administración, dejando prácticamente como única excepción a
las personas físicas siempre que no estén incluidas entre los grupos de
obligados. Cada Administración Pública podrá extender la obligación a
otros grupos cuando se den una serie de circunstancias identificadas en
la LPAC.

- Cada Administración Pública deberá contar con un registro electrónico

general o adherirse al de la Administración General del Estado. Estos
registros estarán asistidos por las denominadas “oficinas de asistencia en
materia de registros”, que deberán convertir a formato electrónico los
documentos que los ciudadanos presenten en formato papel.

- Se establece la obligación de cada Administración de contar con un

archivo electrónico único de los documentos que correspondan a
procedimientos finalizados, debiendo conservar los expedientes en
condiciones que permitan garantizar su autenticidad e integridad.

- Se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, estableciendo

los requisitos para que una copia sea auténtica. Con carácter general no
se requerirán documentos ya aportados por los interesados, elaborados
por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo que lo
exija una Ley.

15
- Presunción de autorización a las Administraciones Públicas para recabar
electrónicamente los datos y documentos de los interesados que deban
obrar en el procedimiento.

- Introducción del cómputo de plazos por horas y declaración de los

sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo del
plazo administrativo y judicial.

- Respecto a las notificaciones, se realizarán preferentemente por medios

electrónicos (incluso cuando se trate de sujetos no obligados a
relacionarse por esos medios) en la sede electrónica o en la dirección
electrónica habilitada única. Como garantía adicional para los
interesados se prevé la posibilidad de enviar avisos de notificación a los
dispositivos electrónicos o a la dirección de correo electrónico que
hayan aportado.

- Una de las mayores novedades es la incorporación de los procedimientos

sancionadores y de responsabilidad patrimonial que la LRJPAC
contemplaba como especiales, al procedimiento administrativo común
con especialidades, lo que contribuye a la simplificación del
procedimiento y al aumento de la seguridad jurídica.

- Se incorporan los medios electrónicos con carácter generalizado y

obligatorio a todas las fases del procedimiento administrativo. Regula el
expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los
documentos que deben integrarlo así como aquéllos que no forman
parte del mismo.

16
- Regulación de los pagos de sanciones o derechos de la Hacienda
Pública preferentemente por medios electrónicos.

- Establecimiento de la tramitación simplificada del procedimiento

administrativo común: el plazo máximo de resolución será de 30 días y
constará con unos trámites limitados fuera de los cuales se deberá
tramitar el procedimiento de forma ordinaria.

- En materia de revisión de actos la LPAC establece la posibilidad de

suspender el plazo para resolver una pluralidad de recursos que traigan
su causa de un mismo acto administrativo cuando se haya interpuesto un
recurso judicial contra una resolución administrativa, hasta que recaiga
pronunciamiento judicial.

17
Tema 1. Los interesados en
el procedimiento
administrativo.
Objetivos del tema.

-Delimitar el concepto de interesado

-Conocer los requisitos necesarios para que los interesados puedan

actuar frente a la Administración, especialmente en el ámbito del
procedimiento administrativo electrónico

-Nuevos instrumentos de la e-Administración

1.1 La capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas.

Tradicionalmente han venido distinguiéndose dos tipos de capacidades en la

persona individual: capacidad jurídica y capacidad de obrar.

Mientras que la capacidad jurídica se define como la aptitud para ser titular de
relaciones jurídicas, es decir, sujeto activo o pasivo de derechos y obligaciones
( es una aptitud que se adquiere directamente en el momento del nacimiento
de la persona conforme a lo establecido en el Código Civil siendo por tanto
estática e invariable), la capacidad de obrar se define como la aptitud para
ejercitar relaciones jurídicas, o lo que es lo mismo, para ejercer derechos y

18
contraer obligaciones válidamente. Es una capacidad dinámica y variable que
admite graduaciones.

Así por ejemplo carece de ella el recién nacido, la tiene limitada el menor de
edad emancipado y la disfruta plenamente el mayor de edad, aun cuando
todos ellos disponen de capacidad jurídica.

La causa de esta distinta graduación deriva de la necesidad de tener un

determinado grado de conocimiento y de voluntad para poder tener
capacidad de obrar plena, y en la medida que todas las personas no tienen
estas cualidades en el mismo grado, la capacidad tampoco será igual en unas
que en otras.

En el ámbito administrativo el artículo 3 de la LPAC reconoce la capacidad de

obrar a:

-Las personas físicas o jurídicas que la ostenten conforme a las normas civiles.
Mientras que las personas tienen plena capacidad de obrar cuando alcanzan
los 18 años de edad, las personas jurídicas la tienen desde el momento de su
válida constitución.

-A los menores de edad de forma limitada para el ejercicio y defensa de

aquéllos derechos e intereses permitidos por el ordenamiento jurídico sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad.

-Los menores incapacitados, además de la limitación anterior, tendrán

capacidad de obrar sólo respecto a aquéllos derechos e intereses a los que no
afecte la incapacitación.

-Cuando así lo declare expresamente una Ley también tendrán capacidad de

obrar ante las Administraciones Públicas los grupos de afectados, las uniones y
entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o
autónomos.

19
Este último apartado supone una habilitación para extender la capacidad de
obrar ante las Administraciones Públicas a entidades, grupos o patrimonios
carentes de personalidad jurídica que sin embargo operan a diario en todos los
sectores de nuestra sociedad. La desvinculación entre personalidad jurídica y
capacidad de obrar es, sin embargo, limitada, al estar referida sólo a los casos
en que una Ley la reconozca.

Hay que tener en cuenta que la capacidad de obrar genérica debe

complementarse con la específica ya que en cada supuesto las normas de
Derecho Administrativo exigen unos requisitos de capacidad para establecer
una relación con la Administración, por ejemplo para obtener el permiso de
conducir, para ser funcionario, para cursar una carrera universitaria, etc.

1.2 Concepto de interesado.

Los interesados son uno de los sujetos que intervienen en un procedimiento

administrativo. Son las personas que inician el procedimiento ejerciendo una
pretensión en cuya concesión es competente una administración pública, y
aquéllos cuyos derechos e intereses legítimos pueden verse afectados por la
resolución que se adopte en un procedimiento.

Conforme al artículo 4 LPAC se consideran interesados en el procedimiento

administrativo:

-Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.

20
Existirá un interés legítimo cuando el acto que emane del procedimiento
reporte a quien lo inicia un beneficio material, moral, profesional, etc. Tanto el
interés como el beneficio deben ser objeto de una interpretación extensiva a la
hora de otorgar la condición de interesados en un procedimiento, pero no
puede otorgarse dicha condición cuando se trate de intereses genéricos, por
ejemplo el mero interés por la legalidad.
Además de los interesados promotores del procedimiento pueden
comparecer otros oponiéndose a la pretensión inicial por tener un interés
directo, es decir, que comparecen porque de dictarse el acto les ocasionaría
un perjuicio o un beneficio. Al aludir al interés colectivo se está haciendo
referencia a aquél que trasciende el individual, como puede ser el inicio
promovido por una asociación de afectados por unas inundaciones.
A este respecto la LPAC indica que las asociaciones y organizaciones
representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

-Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

-Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva.

La última previsión del artículo 4 hace referencia a la transmisión de la

condición de interesado, estableciendo que en aquéllos casos en que la
21
condición de interesado pueda transmitirse, el derecho-habiente sucederá en
tal condición cualquiera que fuera el estado del procedimiento.

Con el título “Nuevos interesados en el procedimiento” el artículo 8 establece la

obligación de la Administración de comunicar la tramitación del procedimiento,
cuando no se le haya dado publicidad, a aquéllas personas cuya
identificación resulte del expediente y que sean titulares de derechos o
intereses legítimos directos que puedan resultar afectados por la resolución.

1.2.1 Pluralidad de interesados.

La posibilidad de que una solicitud o escrito vaya firmado por varios interesados
ha sido abordada por la Ley desde la perspectiva de la agilización del
procedimiento administrativo, estableciendo la regla de que las actuaciones se
dirijan, por este orden, al representante si lo hubieran designado, al interesado
que hayan señalado para tal efecto o, en caso de no haberlo designado, al
que figure en primer término.

1.3 Representación

Los interesados con capacidad de obrar pueden actuar directamente ante la

Administración o pueden hacerlo a través de un representante, con quien se
entenderán todas las actuaciones del procedimiento mientras que el
interesado no manifieste lo contrario. El único requisito exigible al representante,
si se trata de una persona física, es que tenga capacidad de obrar y, en caso
de ser una persona jurídica, que tal actividad de representación esté
22
contemplada en sus estatutos. No se requiere en ningún caso el ejercicio de
una profesión determinada.

Al igual que ocurría en la capacidad de obrar, en la que era necesario tenerla

de forma genérica pero también cumplir los requisitos específicos exigidos en
las normas de cada procedimiento, la posibilidad de actuar a través de
representante no es absoluta, no siendo aplicable en los casos de relaciones o
actuaciones de carácter personalísimo, como examinarse para la obtención
del permiso de conducir, inscribirse como demandante de empleo, etc.

Siguiendo el artículo 5 de la LPAC podemos decir que la representación se

exige en distinta intensidad en función del trámite o actuación a realizar:

-Será obligatorio acreditar la representación cuando se trate de actos tales

como formular solicitudes, declaraciones responsables, interponer recursos,
desistir de acciones o renunciar a derechos u otros análogos.

-Se presumirá la representación cuando se trate de actos o gestiones de mero

trámite.

En cualquier caso la falta o insuficiente acreditación de la representación no

impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate siempre que tal
deficiencia quede subsanada dentro del plazo de 10 días que concederá el
órgano administrativo, o del plazo superior cuando las circunstancias lo
requieran.

23
1.3.1 Forma de acreditar la representación

La primera innovación derivada de la integración del procedimiento

electrónico en la LPAC la encontramos en el artículo 5.4 y en el extenso artículo
6 dedicado a los “registros electrónicos de apoderamientos”.

Junto al tradicional antiformalismo que permite acreditar la representación por

cualquier medio válido en derecho que deje constancia de su existencia, la
Ley enumera tres medios:

- Por apoderamiento “apud acta”, consistente en la comparecencia

personal del interesado ante el funcionario público para otorgar poderes
a un representante para que actúe en su nombre ante las
Administraciones Públicas. Algunos matices novedosos sobre esta forma
de apoderamiento los encontramos en el artículo 6.5 que indica que la
comparecencia se realizará “ en las oficinas de asistencia en materia de
registros”, que se encargarán de digitalizar el poder (artículo 16.5) y de
inscribirlo en el registro electrónico general de apoderamientos de la
Administración en que se presente (artículo 6.1).

- Por apoderamiento “apud acta” efectuado por comparecencia

electrónica en la correspondiente sede electrónica.

- Mediante la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de

apoderamientos de la Administración Pública competente.

La representación “apud acta” por comparecencia personal es ampliamente

conocida en nuestro Derecho y por esa razón la comparecencia electrónica
para otorgar poderes de representación viene a consistir en lo mismo, hecho
de distinta forma. En el artículo 6.5 LPAC se especifica que para la
comparecencia en la sede electrónica será necesario utilizar los sistemas de

24
firma electrónica previstos en esta Ley, quedando garantizada de esta forma la
identidad del interesado.

La acreditación de la representación a través de la inscripción en el registro

electrónico de apoderamientos despliega de manera novedosa un instrumento
que permitirá tener constancia desde cualquier Administración de la existencia,
contenido y validez de los poderes otorgados por los interesados sin necesidad
de aportarlos de forma reiterada en cada procedimiento.

Además de la representación otorgada por el interesado, la LPAC introduce la

posibilidad de que las Administraciones Públicas puedan habilitar a personas
físicas o jurídicas para la realización de determinadas transacciones
electrónicas en representación de los interesados, estableciendo las
condiciones y obligaciones bajo las que deberán ejercer dicha representación.

1.3.2 Registros electrónicos de apoderamientos

Vienen regulados en el artículo 6 LPAC que establece que la Administración

General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales
dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos, sin perjuicio
de la existencia de registros particulares en cada Organismo para la inscripción
de poderes referidos a trámites específicos.

En tales registros generales deberán inscribirse como mínimo los poderes de

representación otorgados “apud acta” por comparecencia personal o
electrónica, así como el bastanteo realizado del poder.

La existencia de los registros generales y particulares debe garantizar la plena

interoperabilidad entre sí, de modo que se garantice su interconexión y la
transmisión de los documentos que se incorporen a los mismos.

25
Igualmente tales registros deberán permitir la consulta a otros registros como el
mercantil o a los protocolos notariales, con la finalidad de comprobar la validez
de la representación otorgada.

1.3.2.1 Contenido de los asientos

Los asientos que se realicen en los registros electrónicos de apoderamientos

deberán contener, como mínimo los siguientes datos:

-Identificación del poderdante (nombre y apellidos, DNI, razón social, CIF...)

-Identificación del apoderado

-Fecha de inscripción

-Período de tiempo por el que se otorga el poder

-Tipo de poder según las facultades que otorgue

1.3.2.2 Tipos de poderes

Podemos distinguir entre las siguientes clases:

-Poder general, que faculta al apoderado para actuar en nombre del

poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier
administración.

-Poder que faculta para actuar en cualquier actuación administrativa limitado

a una Administración u Organismo concreto.

-Poder para la realización de determinados trámites, que vendrán

especificados en el propio documento.
26
1.3.2.3 Forma y validez de los poderes

La LPAC prevé con carácter básico y a través de una Orden del Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas la aprobación de los modelos de
poderes inscribibles en el registro. En concreto podrá aprobar el modelo
general válido ante todas las Administraciones y actuaciones, y los modelos
válidos ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales,
siendo competencia de cada Comunidad Autónoma la aprobación del
modelo aplicable en su ámbito.

Las solicitudes de inscripción del poder, revocación, prórroga o denuncia

podrán presentarse en cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta
circunstancia en el registro de la Administración u organismo en la que deba
surtir efectos.

La duración máxima de los poderes inscritos en el registro será de cinco años a

contar desde la fecha de inscripción, pudiendo el poderdante revocar o
prorrogar el poder en cualquier momento antes del vencimiento del plazo de
validez.

Las prórrogas tendrán una validez máxima de cinco años a contar desde la
fecha de inscripción.

1.4 Identificación y firma en el procedimiento

La LPAC dedica 4 artículos a regular, especialmente en su vertiente electrónica,

la identificación y la firma de los interesados en el procedimiento administrativo
estableciendo, con carácter general, que para realizar cualquier actuación
procedimental será suficiente acreditar la identidad por cualquiera de los
medios previstos (artículo 11).

27
No obstante, para la realización de actos en los que la voluntad expresada por
los interesados tenga una mayor repercusión jurídica, será necesario el uso de
la firma. Tales actos son:

-Formulación de solicitudes

-Presentación de declaraciones responsables o comunicaciones

-Interponer recursos

-Desistir de acciones

-Renunciar a derechos

1.4.1 Identificación de los interesados

El artículo 9 LPAC establece la obligación de las Administraciones Públicas de

verificar la identidad de los interesados mediante la comprobación de su
nombre y apellidos o razón social que consten en el Documento Nacional de
Identidad o documento identificativos equivalente.

Los interesados también podrán identificarse electrónicamente a través de

cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita
garantizar su identidad. Con carácter no limitativo, los sistemas de
identificación que concreta el artículo 9.2 LPAC son:

a) Firma electrónica basada en certificados electrónicos reconocidos o

cualificados, incluidos los de personas jurídicas y entidades sin personalidad
jurídica, expedidos por prestadores incluidos en la “lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación”.

28
b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de
sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la “lista de confianza
de prestadores de servicios de certificación”.

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las

Administraciones Públicas consideren válido.

La LPAC deja libertad a cada Administración Pública para adoptar alguno o

varios de los sistemas descritos a la hora de realizar determinados trámites, si
bien establece dos reglas:

-La admisión o el establecimiento de sistemas de clave concertada o

cualesquiera otros distintos a los de firma electrónica y sello electrónico
descritos en los dos primeros apartados, conllevará la obligación de aceptar
estos últimos como medio de identificación. Esta regla viene a significar que la
aceptación de un sistema con menos garantías supone la aceptación de
aquéllos que tienen una mayor seguridad.

-La aceptación de algunos de estos sistemas por la Administración General del

Estado servirá, salvo prueba en contrario, para acreditar la identidad de los
interesados ante todas las Administraciones Públicas.

1.4.2 La firma de los interesados

La estructura y el contenido del artículo 10 LPAC relativo a la firma de los

interesados en el procedimiento tienen altas dosis de similitud e inclusive
identidad en la redacción con el artículo 9 que acabamos de ver.

Tras declarar en el apartado 1 que los interesados podrán firmar a través de

cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su
voluntad y consentimiento establece, para el caso en que esa expresión se
29
realice de forma electrónica, que podrán utilizar los sistemas de firma y sello
electrónicos previstos para identificarse (artículo 9.2 a y b) añadiendo,
respectivamente, los sistemas de firma electrónica y sello electrónico
avanzados.

Además de estos sistemas la LPAC habilita a las Administraciones Públicas para

admitir cualquier otro sistema de firma que consideren válido en las
condiciones que establezcan, lo que viene a coincidir con lo previsto en el
artículo 9.2 c).

Siguiendo el paralelismo en su estructura y contenido el artículo 10 LPAC

permite a las Administraciones Públicas determinar si para realizar determinados
trámites admiten todos o algunos de los sistemas contemplados en la Ley
añadiendo dos reglas:

-Cuando la normativa reguladora aplicable lo disponga expresamente, las

Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación
contemplados en el artículo 9 como sistemas de firma.

-La firma electrónica de los interesados por alguno de los sistemas

contemplados supondrá, en el mismo acto, la acreditación de su identidad.

Un ejemplo de admisión de sistemas distintos a los basados en certificados

electrónicos lo constituye CL@VE (aprobado por Consejo de Ministros de 19 de
septiembre de 2004),

Se trata de un sistema “orientado a unificar y simplificar el acceso electrónico

de los ciudadanos a los servicios públicos. Su objetivo principal es que el
ciudadano pueda identificarse ante la Administración mediante claves
concertadas (usuario más contraseña) sin tener que recordar claves diferentes
para acceder a los distintos servicios”.

30
En el ámbito de la Región de Murcia la autorización para el uso en la sede
electrónica de la Administración Pública autonómica de otros sistemas de firma
distintos de la firma electrónica avanzada o reconocida se ha llevado a efecto
a través del Decreto 286/2015, de 28 de octubre ( BORM 251 de 30 de octubre).

El artículo 2 del Decreto autoriza, siempre que las correspondientes normas

procedimentales contemplen esas formas de identificación y autenticación, las
siguientes:

a) Sistema de firma con claves concertadas previa inscripción en un registro

como usuario.

b) Sistema de firma con información conocida por ambas partes.

La disposición adicional primera establece que el sistema de firma con claves

concertadas podrá prestarse a través de la plataforma CL@VE previa
suscripción del oportuno convenio con la Administración General del Estado.

1.4.3 Asistencia a los interesados en el uso de medios

electrónicos

El artículo 12 LPAC establece dos obligaciones de las Administraciones Públicas

en relación con la utilización de medios electrónicos por parte de los
interesados:

a) Deberán garantizar que los interesados puedan relacionarse por medios

electrónicos habilitando los canales de acceso y los sistemas y
aplicaciones que sean necesarios.

b) Prestarán asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados no

obligados a relacionarse por ese medio y lo soliciten, incluyendo en tal
31
 asistencia las funciones de identificación y firma electrónica y la
presentación de documentos a través del registro electrónico.

La previsión más relevante es precisamente la posibilidad de que los

interesados que no dispongan de los medios electrónicos adecuados puedan,
si así lo solicitan de forma expresa y previa identificación ante el funcionario
habilitado al efecto, realizar todas sus actuaciones procedimentales por medios
electrónicos a través del sistema de firma del que esté dotado dicho
funcionario.

De los funcionarios habilitados para asistir a los interesados en la identificación o

la firma electrónica quedará constancia en registros creados por la
Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales, que deberán ser interoperables y estar interconectados a los
efectos de poder comprobar la validez de las habilitaciones.

Entre los funcionarios que formarán parte de ese registro se encontrarán, como
mínimo, los que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de
registros.

32
Tema 2. La actividad de
las Administraciones
Públicas.
Objetivos del tema

 Conocer los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones
Públicas

 Identificar a los sujetos obligados y no obligados a relacionarse por medios

electrónicos

 Determinar los lugares de presentación de solicitudes y documentos por parte

de los interesados

 Conocer el concepto de copia auténtica y los requisitos de validez y eficacia

La LPAC dedica el Título II, que consta de 21 artículos (del 13 al 33) divididos en
dos capítulos, a la actividad de las Administraciones Públicas. A los efectos del
presente curso el contenido del Título II está comprendido en este y en el tema
3 dedicado a la obligación de resolver, el cómputo de plazos y el silencio
administrativo.

33
2.1 Derechos de las personas

El artículo 13 LPAC recoge un catálogo de derechos de “las personas” con

capacidad de obrar en sus relaciones con las Administraciones Públicas, “sin
perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el
procedimiento administrativo”.

En esta precisión encontramos una primera y acertada diferencia respecto a la

Ley 30/1992, que recogía en su artículo 35 una serie de “derechos de los
ciudadanos” cuya denominación era como mínimo poco acertada porque se
trataba mayoritariamente de derechos dentro del ámbito del procedimiento
administrativo.

En cualquier caso se trata de una relación no cerrada pues también quedarían

incluidos cualesquiera otros derechos reconocidos por la Constitución y las
leyes.

La relación de derechos reconocidos es la siguiente:

- A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de

Acceso General electrónico de la Administración.

- A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las

Administraciones Públicas (la regulación de la obligación de asistir a los
interesados viene regulada en el artículo 12).

- A la utilización de las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad

Autónoma.

- Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con

lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del
ordenamiento jurídico.

34
 - A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados
públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.

- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y

autoridades.

- A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma

electrónica.

- A la protección de datos de carácter personal.

En cuanto al derecho de acceso a la información pública es obligado citar

en el ámbito de la Región de Murcia la Ley 12/2014 de Transparencia y
Participación Ciudadana, el Consejo de la Transparencia constituido a
finales de julio de 2015 y el Portal de Transparencia como instrumento de
acceso de todos los ciudadanos a la información que genera la
Administración Regional.

2.2 Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con

las Administraciones Públicas

La LPAC diseña un modelo de Administraciones Públicas basado en la

utilización preeminente de medios electrónicos, tanto en su actividad interna
como en sus relaciones con la ciudadanía con la finalidad de conseguir una
mayor eficiencia y prestar servicios de calidad.

Dichos objetivos, que también estaban contemplados por la Ley 11/2007 de

acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, no pudieron ser
cumplidos por distintas causas, como las restricciones presupuestarias durante

35
el periodo de crisis económica, pero también por la carencia de un sector
importante de la población de los medios y conocimientos necesarios para
utilizar los servicios electrónicos puestos a su disposición por las distintas
Administraciones Públicas.

Consciente de ello el legislador se ha encargado desde los primeros artículos

de la Ley de crear instrumentos que permitan a todas las Administraciones
Públicas consultar documentos y acceder a la información sin necesidad de
que los interesados la aporten repetidamente. La interoperabilidad, la
presunción de autorización para consultar datos, etc., son reflejo de ello.

La intención de que los medios electrónicos sean la forma normal de relación

entre los ciudadanos y sus Administraciones Públicas queda reflejada
especialmente en dos artículos: el 12, relativo a la asistencia a los interesados
en el uso de medios electrónicos, y el 14, donde se determina quienes pueden
elegir el medio para relacionarse y quienes están obligados a hacerlo de forma
electrónica.

2.2.1 Sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente

El artículo 12.1 LPAC establece que sólo las personas físicas podrán elegir en
todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas a través de
medios electrónicos y modificar el medio de relacionarse en cualquier
momento.

Sin embargo el propio apartado contempla como salvedad que dichas

personas no se encuentren entre los sujetos obligados a relacionarse por
medios electrónicos que veremos a continuación, obligación que, además,
puede ser extendida por las Administraciones Públicas a determinados
colectivos de personas físicas por diversas razones.

36
2.2.2 Sujetos obligados a relacionarse electrónicamente

El artículo 12.2 establece la obligación de relacionarse con las Administraciones

Públicas de, al menos, los siguientes sujetos:

-Las personas jurídicas

-Las entidades sin personalidad jurídica

-Quienes ejerzan una actividad profesional que requiera la colegiación

obligatoria para los trámites y actuaciones derivadas de dicha actividad.

Junto a la alusión genérica a los profesionales colegiados cita específicamente

las profesiones de notario y registrador de la propiedad y mercantil quizás por
razones estratégicas, ya que uno de los requisitos del “registro electrónico de
apoderamientos” es precisamente la interoperabilidad y la posibilidad de
consultar la validez de la representación mediante el acceso telemático al
registro mercantil, de la propiedad y a los protocolos notariales, siendo por ello
imprescindible que toda la información de dichos registros y protocolos sea
accesible de forma electrónica.

-Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse

electrónicamente con la Administración.

-Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y

actuaciones que realicen con ellas por su condición de empleado público.

Esta lista de sujetos obligados tiene el carácter de “mínimo”, siendo ampliable

por las distintas Administraciones Públicas cumpliendo los siguientes requisitos
del artículo 12.3

37
a) Que la extensión de la obligación se haga a través de una norma de
rango reglamentario.

b) Que el ámbito material de la obligación esté circunscrito a

procedimientos concretos, es decir, que la obligación no sea general para
todos los procedimientos de esa Administración.

c) Que el ámbito subjetivo de la obligación lo constituyan colectivos de

personas físicas sobre los que quede acreditado o sea manifiesto que tienen
acceso y disponibilidad de medios electrónicos. Aunque legalmente la
extensión de la obligación debe basarse en algún motivo tal como la
capacidad económica, técnica, etc., la relación de las posibles circunstancias
no es cerrada y queda a la apreciación de cada Administración.

2.3 La actividad de registro

La constancia de los documentos y trámites realizados por los interesados ante

las Administraciones Públicas así como la salida de documentos oficiales
dirigidos a otros organismos o particulares se realiza a través de su anotación en
un registro.

El artículo 16 LPAC regula la actividad de registro disponiendo que cada

Administración contará con un “Registro Electrónico General”, sin perjuicio de
que los organismos públicos vinculados o dependientes puedan tener su propio
registro electrónico siempre que esté interconectado y sea inter-operable con
el Registro Electrónico General de la Administración de la que dependa.

Las normas de creación de los registros electrónicos serán publicadas en el

diario oficial correspondiente, y deberán hacer constar el órgano responsable
de su gestión, la fecha y hora oficial y los días declarados inhábiles.

38
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación
actualizada de trámites y procedimientos que puedan iniciarse en el mismo.

2.3.1 Lugares de presentación de documentos

Las solicitudes y documentos que los interesados dirijan a las Administraciones

Públicas podrán presentarlos en:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se

dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de
los sujetos comprendidos en el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se

determine.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en

el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.

Cabe destacar que respecto a la Ley 30/1992 desaparece la necesidad del

establecimiento de convenios con la Administración Local para que surtan
efectos los documentos en ella presentados, dado que los registros
electrónicos de todas las Administraciones Públicas deben estar
interconectados y ser inter-operables (obligación legal).

La LPAC incluye como lugar de presentación las denominadas “oficinas de

asistencia en materia de registros”, nueva denominación de las actuales
oficinas de registro, que se encargarán, en los casos de presentación de
documentos en soporte papel, de su digitalización e incorporación al
39
expediente electrónico, devolviendo los documentos originales al interesado
salvo en aquéllos casos en que resulte obligatoria su custodia por la
Administración

2.3.2 Otras disposiciones en materia de registros

-Los asientos registrales respetarán el orden temporal de recepción o salida de

documentos mediante la anotación del día en que se produzca.

-El registro electrónico de cada Administración dejará constancia en cada

asiento de un número de orden de entrada o salida, del día y hora de
presentación, identificación del interesado, naturaleza del documento,
referencia a su contenido y órgano al que se dirige.

-Deberá expedirse una copia autenticada del documento presentado en la

que conste el número de registro, el día y la hora de presentación, así como un
recibo acreditativo de la presentación de otros documentos que acompañen
a la solicitud.

-Correlativa a la posibilidad de establecer reglamentariamente la obligación

de relacionarse de manera electrónica, las Administraciones también podrán
obligar a presentar determinados documentos en formato electrónico a
determinados colectivos de personas físicas en los que quede acreditado que
tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

-Las cantidades que deban satisfacer los interesados con ocasión de la

presentación de documentos en los registros, podrán hacerse efectivas
mediante transferencia, o por otros medios que puedan habilitarse.

-No se tendrán por presentados en el registro aquéllos documentos e

información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.

40
-Las Administraciones Públicas deberán publicar y mantener actualizada una
relación de las oficinas en las que se preste asistencia en materia de registros.

2.4 Disposiciones en materia de archivo, documentos y copias

Aunque la actividad de archivo es primordialmente de índole interna y por

tanto no tiene una repercusión destacada en el ámbito del procedimiento
administrativo, la utilización de medios electrónicos permite el acceso y
traslado de los documentos, ganando mayor relevancia, por ejemplo, el
derecho de los interesados a no aportar documentos presentados con
anterioridad ante cualquier Administración Pública, o el derecho de acceso al
expediente administrativo previstos en el artículo 53 LPAC, razón por la cual, a
modo de extracto, se hace preciso conocer las principales disposiciones en
materia de archivos, y también respecto a los documentos y copias en orden
a determinar su validez.

2.4.1 Archivo de documentos

El artículo 17 LPAC establece los siguientes requisitos en materia de archivo de

documentos:

-Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los

documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados.

-El formato de los documentos electrónicos deberá garantizar su conservación,

su autenticidad e integridad, y permitir su consulta con independencia del
tiempo transcurrido desde su presentación.

41
-Los documentos electrónicos deberán permitir su transformación a otros
formatos y soportes para garantizar la posibilidad de acceso desde diferentes
aplicaciones.

-La eliminación de documentos electrónicos deberá contar con la previa

autorización conforme a la normativa aplicable.

-Los medios o soportes de almacenamiento de documentos electrónicos

deberán garantizar su conservación y su integridad, autenticidad,
confidencialidad y calidad.

-Los soportes de almacenamiento deberán cumplir con las exigencias de la

legislación en materia de protección de datos, así como la identificación de los
usuarios y el control de accesos a los documentos.

2.4.2 Disposiciones en materia de documentos

2.4.2.1 Emisión de documentos por las Administraciones Públicas

Tendrán la consideración de documentos públicos administrativos los

válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas, que lo
harán por escrito a través de medios electrónicos salvo que por su naturaleza
sea más adecuada otra forma de expresión y constancia (artículo 26 LPAC).

Los requisitos de validez de los documentos electrónicos administrativos son los

siguientes:

a) Deberán contener información archivada en un soporte electrónico

cuyo formato sea conocido y susceptible de identificación y tratamiento
diferenciado.

b) Con independencia de su incorporación a un expediente electrónico el

documento debe ser identificable, de forma que permita su
individualización.

42
 c) Deben tener una referencia temporal al momento de su producción.

d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

e) Deben ir firmados electrónicamente. Este requisito no será exigible

cuando se trate de documentos que se publiquen con carácter
meramente informativo o que no formen parte de un expediente
administrativo.

2.4.2.2 Documentos aportados por los interesados

El artículo 28 LPAC regula el régimen relativo a la aportación de documentos

en el procedimiento administrativo por parte de los interesados, estableciendo
el deber de aportar los que les sean exigidos por las Administraciones Públicas
conforme a la normativa aplicable (documentos preceptivos), como la libertad
de aportar cualesquiera otros documentos (facultativos) que consideren
oportunos y adecuados para la defensa de sus intereses.

La posibilidad de exigir la aportación de documentos por parte de las

Administraciones no es absoluta, sino que tiene las siguientes limitaciones:

a) Los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan

sido elaborados por cualquier Administración. Serán los propios órganos
administrativos que instruyan el procedimiento quienes recabarán por
medios electrónicos dichos documentos a través de las redes
corporativas o de intermediación de datos. Aunque el artículo 28.2 LPAC
condiciona ésta operativa a que el interesado haya prestado su
consentimiento, establece, de manera diferenciada respecto a la
legislación anterior, que se presumirá que la consulta u obtención es
autorizada salvo que conste en el expediente la oposición, o que la Ley
especial aplicable exija el consentimiento expreso.

43
 b) Cuando se trate de informes preceptivos elaborados por un órgano
distinto al que tramita el procedimiento, deberán ser emitidos en un plazo
de diez días desde su solicitud. Transcurrido este plazo el órgano
instructor informará al interesado de que puede aportar el informe o
esperar a que sea remitido por el órgano competente.

c) Las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados la

presentación de documentos originales salvo dos excepciones: que lo
exija la normativa aplicable, y cuando lo exija la relevancia del
documento en el procedimiento o existan dudas derivadas de la calidad
de la copia. En estos dos casos el requerimiento de presentación de los
originales deberá quedar motivado en la circunstancia que concurra.

d) Tampoco podrán las Administraciones Públicas requerir a los interesados

la aportación de documentos no exigidos por la normativa reguladora
aplicable, o que hayan sido aportados anteriormente ante cualquier
Administración. En éste último caso el interesado deberá indicar la fecha
y órgano ante el que presentó los documentos de forma que el instructor
pueda recabarlos electrónicamente, siendo de aplicación la presunción
de que la consulta es autorizada en los términos vistos en el apartado a).
Si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los documentos,
podrán solicitar al interesado su aportación.

2.4.2.3 Validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones

Conceptualmente una copia auténtica de un documento público

administrativo o privado es la realizada por los órganos competentes de las
Administraciones Públicas en la que quede garantizada la identidad del
órgano que ha realizado la copia y su contenido, teniendo la misma validez y
eficacia que el documento original.

44
El artículo 27 LPAC desarrolla los elementos que acabamos de mencionar de la
siguiente forma:

-Los órganos competentes para expedir copias auténticas vendrán

determinados por cada Administración Pública.

-Las copias auténticas podrán ser realizadas mediante procesos administrativos

automatizados o a través de funcionarios habilitados. Cada Administración
deberá contar con un registro actualizado, interoperable e interconectado que
permita al resto de Administraciones comprobar la validez de la habilitación.

-Las copias auténticas de documentos privados surten efectos sólo en el

ámbito administrativo.

-Las copias auténticas realizadas por una Administración tendrán validez ante
las restantes Administraciones Públicas.

-Para garantizar el carácter de copias auténticas las Administraciones Públicas

deberán: ajustarse a los esquemas nacionales de interoperabilidad y de
seguridad y a la exigencia de que las copias electrónicas incluyan los
metadatos que acrediten su condición de copia y se visualicen al consultar el
documento.

-Los interesados podrán solicitar la expedición de copias auténticas de

documentos públicos administrativos emitidos por las Administraciones Públicas,
que deberán ser expedidas como regla general en el plazo de 15 días desde la
recepción de la solicitud en la sede electrónica.

-Las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas

electrónicas de los documentos que los interesados presenten en soporte papel.

-Las copias en soporte papel de documentos electrónicos deberán hacer

constar su naturaleza de “copia” e incluir un código de verificación que
permita contrastar su autenticidad.

45
-Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho
soporte serán proporcionadas mediante una copia auténtica en papel del
documento electrónico que esté en poder de la Administración, o mediante la
puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento
original.

46
Tema 3. La obligación de
resolver. El silencio
administrativo.
Objetivos del tema

-Conocer el contenido y alcance de la obligación de dictar resolución, así

como los plazos y responsabilidades.

-Aprender las causas de suspensión del plazo para resolver, separando las que
posibilitan la suspensión de aquéllas que obligan a llevarla a efecto.

- Identificar el sentido y efectos del silencio administrativo en función de la

forma de inicio del procedimiento y las excepciones a la regla general.

-Aprender la aplicación práctica del cómputo de plazos, especialmente las

reglas aplicables a los plazos en los registros electrónicos.

47
3.1 La obligación de resolver

“La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en

todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”

Esta obligación legal establecida en el artículo 21.1 LPAC, heredada de la Ley

30/1992, LRJPAC tras la reforma efectuada por la Ley 4/1999, aúna las
obligaciones antaño separadas de resolver y notificar, y afecta a todos los
procedimientos, pues hasta la referida reforma la obligación sólo era respecto
a los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, no afectando a
los iniciados de oficio.

La obligación afecta también a aquéllos procedimientos en los que la decisión,

por así decirlo, deba limitarse a constatar un hecho determinado sin necesidad
de hacer una valoración o razonamiento que la justifique. Esto ocurre cuando
la resolución se produzca por:

-Haber prescrito el derecho

-Renuncia

-Caducidad del procedimiento

-Desistimiento de la solicitud

Aunque por inercia de la legislación anterior el desistimiento lo atribuimos al

interesado (el procedimiento termina porque el interesado manifiesta que no
quiere seguir adelante con sus pretensiones), hay que tener en cuenta que la
LPAC regula en el artículo 93 la posibilidad de que sea la Administración quien
desista en procedimientos iniciados de oficio, si bien este nuevo supuesto está
sujeto a la necesidad de motivar la resolución.

48
3.1.1 Excepciones a la obligación de resolver

La LPAC exceptúa de la obligación de resolver tres supuestos:

a) Supuestos de terminación del procedimiento mediante pacto o convenio

conforme a los requisitos establecidos en el artículo 86.

b) Derechos sometidos al deber de declaración responsable

c) Derechos sometidos al deber de comunicación previa a la

Administración

Los supuestos b) y c) son casos en los que el derecho ya está reconocido

previamente y por tanto no es necesario dictar una resolución, estableciendo
la Ley únicamente el deber de comunicación para que el interesado pueda
ejercerlo de manera efectiva.

3.1.2 Plazo máximo para notificar la resolución

El plazo máximo para notificar la resolución será el que establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento. No obstante la LPAC establece los
siguientes límites:

- El plazo establecido por la norma reguladora del procedimiento no

podrá ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley o
el Derecho de la Unión Europea establezcan uno mayor.

- En los casos en que las normas no fijen un plazo máximo, éste será de tres
meses.

49
Los plazos para resolver y notificar contarán a partir de:

-La fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos iniciados de oficio.

-La fecha en que la solicitud del interesado haya tenido entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación
en los procedimientos iniciados a instancia del interesado.

3.1.3 Deber de información de las Administraciones Públicas

En relación con los plazos máximos de resolución y los efectos del silencio
administrativo la LPAC establece para las Administraciones Públicas una doble
obligación de información:

-Una obligación genérica de publicar y mantener actualizadas en el portal

Web las relaciones de procedimientos de su competencia con indicación de
los plazos máximos de duración de cada uno y los efectos que produzca el
silencio administrativo.

Respecto a la Ley 30/1992, esta previsión del artículo 21.4 LPAC supone la
concreción del lugar donde puede ser consultada por los ciudadanos la
relación de los procedimientos tramitados por una Administración Pública.

-Una obligación individualizada de información que deberá ser incluida en la

notificación o publicación del acuerdo de iniciación cuando la forma de inicio
sea de oficio, o en la comunicación que se le dirija al efecto al interesado
dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del
procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para su tramitación. En éste último caso, además de la
información sobre el plazo máximo para notificar la resolución y el sentido del
silencio administrativo se deberá comunicar la fecha en que la solicitud ha sido
recibida por el órgano competente.
50
3.1.4 Responsabilidad de autoridades y funcionarios

La LPAC establece diversas medidas en orden a garantizar el cumplimiento de

la obligación de dictar y notificar las resoluciones finalizadoras de los
procedimientos dentro del plazo establecido por sus normas. Igualmente
identifica a los responsables de los posibles incumplimientos:

- El articulo 20 “Responsabilidad de la tramitación” señala como

responsables directos de la tramitación de los procedimientos a los
titulares de las unidades administrativas y resto del personal de las
Administraciones que tengan atribuidas esas funciones, imponiéndoles la
obligación de remover los obstáculos que impidan, retrasen o dificulten el
ejercicio de los derechos y cumplimiento de sus obligaciones por parte
de los interesados.

- En aquéllos casos en que se prevea que no se pueda cumplir con los

plazos máximos para resolver, bien por el número de solicitudes o de
personas afectadas, el órgano competente a propuesta del instructor, o
el superior jerárquico del órgano competente “podrán” habilitar los
medios personales y materiales necesarios para poder cumplir con los
plazos establecidos.

- Los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y

resolver así como el resto de personal de las Administraciones Públicas
son directamente responsables de la obligación de dictar resolución
dentro del plazo máximo legal establecido por la normativa aplicable.

- El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria sin perjuicio de cualquier otra a que hubiera
lugar.

51
 Respecto a la ampliación de medios materiales y humanos para cumplir los
plazos de resolución, parece que la expresión “podrán” no es del todo
adecuada cuando a continuación se establece la posibilidad de exigir
responsabilidades. La expresión más acorde sería “deberán”, pues
realmente los responsables de los órganos administrativos están obligados
(esa es la finalidad) a procurar, dentro de sus posibilidades, el máximo de
recursos humanos y materiales que sean necesarios.

3.2 Suspensión del plazo máximo para resolver

En el transcurso del plazo máximo establecido para resolver y notificar pueden

producirse circunstancias, unas conocidas y otras derivadas de la instrucción,
que supongan una dilación que impida a la Administración cumplir con el
referido plazo. Sin perder de vista la importancia de la obligación administrativa
de resolver y notificar la LPAC relaciona en el artículo 22 una serie de supuestos
en los que el plazo “se podrá suspender” y otros en los que el plazo “se
suspenderá” (encontramos aquí una diferencia importante respecto a la
regulación de la suspensión del artículo 42.5 LRJPAC que sólo recogía la
posibilidad de suspensión).

3.2.1 Supuestos en los que el plazo “se podrá suspender”

a) Cuando deba requerirse al interesado para la subsanación de deficiencias o

la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios. El plazo
máximo de suspensión será el otorgado para la aportación de documentos o la
subsanación, o el inferior en el caso de que el interesado cumplimente el
trámite con anterioridad al vencimiento del plazo. La subsanación o la
52
aportación documental debe estar referida a documentos indispensables para
resolver cuya no aportación podría acarrear la caducidad del procedimiento
(STS de 22 de abril de 1986).

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un

órgano de la Unión Europea. El plazo de suspensión será el que medie entre la
petición y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora,
que estará obligada a comunicar a los interesados tanto la petición como la
recepción del pronunciamiento.

c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión

Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se
trate. El plazo de suspensión será el comprendido entre el momento en que se
tenga conocimiento de la existencia del procedimiento hasta que se resuelva,
debiendo de ser comunicados ambos extremos a los interesados.

d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta

Administración, por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del
informe, debiendo de comunicar a los interesados ambos extremos, El plazo
máximo de suspensión no podrá exceder de tres meses, debiendo proseguir el
procedimiento en caso de no haber recibido el informe. (En este apartado
apreciamos que ha desaparecido la exigencia de la LRJPAC de que además
de preceptivo el informe solicitado fuera “determinante” para el contenido de
la resolución).

e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o

dirimentes propuestos por los interesados. La suspensión se prolongará hasta la
incorporación al expediente de los resultados de tales pruebas.

f) Cuando se inicien negociaciones para alcanzar un pacto o convenio que

ponga fin al procedimiento en los términos del artículo 86. La suspensión
abarcará el período comprendido entre la declaración planteando el inicio de

53
las negociaciones hasta la terminación de las mismas sin efecto, en ambos
casos a través de declaración formulada por la Administración y los interesados.

g) Cuando para dictar resolución sea indispensable la obtención de un previo

pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en
que se solicite y hasta que la Administración tenga constancia del mismo.

De los siete supuestos en los que la Administración podrá suspender el plazo

máximo, sólo dos de ellos fijan un límite máximo (los contemplados en los
apartados a y d), mientras que en el resto la duración de la suspensión, en
atención a los factores concurrentes, no puede ser determinada a priori.

3.2.2 Supuestos en los que el plazo “se suspenderá”

La LPAC contempla tres supuestos en los que obligatoriamente se producirá la

suspensión del plazo máximo para resolver y notificar:

a) Cuando una Administración pública requiera a otra para que anule o revise
un acto que considere ilegal y que constituya la base para que la primera
pueda dictar un acto administrativo en el ámbito de sus competencias
(supuesto previsto en el artículo 39.5). La suspensión comprenderá el período
entre el requerimiento hasta que este sea atendido por la otra Administración o,
en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso
administrativa, debiendo comunicar a los interesados tanto el inicio de la
suspensión como la finalización de la misma.

b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna

actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento
en que se notifique a los interesados hasta que finalice la actuación.

c) Cuando los interesados promuevan la recusación en los términos previstos en

el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

54
Sector Público. La duración de la suspensión abarcará desde el momento en
que se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico.

De estos tres supuestos de suspensión obligatoria, sólo el contemplado en el

apartado a) tiene una duración indeterminada al depender del tiempo que
tarde la Administración requerida en proceder a la anulación o revisión del
acto o, en caso de no hacerlo, de la resolución del recurso contencioso
administrativo que pueda interponer la Administración requirente.

Respecto a los supuestos de la recusación y de realización de actuaciones

complementarias, los plazos máximos de suspensión son:

-Quince días en las actuaciones complementarias (artículo 85)

-En la recusación el plazo de suspensión será de 1 día desde que se plantee

cuando el recusado admita la causa, o de tres días cuando el recusado no la
admita.

3.3 Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar

La LPAC contempla la posibilidad de ampliar el plazo máximo como remedio a

la insuficiencia de medios cuando se trate de procedimientos masivos en los
que el número de solicitudes o personas afectadas pudieran suponer el
incumplimiento del plazo máximo para resolver previsto.

Las notas caracterizadoras de la ampliación son las siguientes:

-Se trata de una medida excepcional que podrá ser acordada sólo tras la
habilitación de todos los medios posibles conforme a lo previsto en el artículo
21.5.

-El acuerdo de ampliación deberá estar motivado en la imposibilidad objetiva

de cumplir los plazos previstos atendiendo al número de solicitudes y personas
afectadas.

55
-La ampliación podrá ser acordada por una sola vez y con una duración que
no podrá ser superior al plazo establecido para la tramitación del
procedimiento.

-El acuerdo de ampliación, que deberá ser notificado a los interesados, no es

susceptible de recurso alguno.

3.4 El silencio administrativo

3.4.1 Concepto

“Históricamente la doctrina del silencio administrativo surge como

consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los
administrados ante la Administración. Esta disfruta del privilegio denominado
del acto previo, en cuya virtud para interponer un recurso en vía administrativa
o contenciosa deberá existir un acto que sea objeto de impugnación” (Entrena
Cuesta).
Así, mientras que la Administración puede emitir actos administrativos que de
forma unilateral producen efectos jurídicos inmediatos ante terceros, la simple
inactividad administrativa frente a solicitudes, recursos o reclamaciones de los
interesados dejaría a éstos en un estado de indefensión. Precisamente la
regulación sobre la obligación de resolver y notificar que acabamos de ver
deja claro que la falta de respuesta es una situación no deseada que, de
ocurrir, nunca debe causar perjuicios innecesarios al ciudadano, por lo que la
regulación del silencio administrativo y sus efectos hace valer el interés de
quien ha cumplido con las obligaciones que le vienen impuestas legalmente
frente a la inactividad administrativa.
56
Para Entrena Cuesta “En un sentido vulgar y etimológico existirá silencio
administrativo cuando la Administración no responde a las consultas, peticiones,
reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, etc., que le puedan ser
planteados. Sin embargo el Derecho positivo no asigna un contenido tan
amplio a lo que denominamos silencio administrativo. Sólo puede hablarse de
éste cuando el ordenamiento jurídico ante el incumplimiento por la
Administración de su deber de resolver dentro del plazo establecido en cada
caso los procedimientos iniciados a instancia de parte interesada o de oficio,
presume la existencia de un acto jurídico, generalmente positivo y
excepcionalmente negativo...”.

La LPAC establece un régimen jurídico del silencio administrativo distinto, en

función de la forma de inicio del procedimiento.

3.4.2 Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del

interesado

3.4.2.1 Regla general y excepciones

El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa

legitima a los interesados que hubieran deducido la solicitud a entenderla
estimada por silencio administrativo (artículo 24.1 LPAC).
No obstante y con marcada intención restrictiva del uso del silencio
administrativo negativo quedan establecidas una serie de excepciones a esta
regla general:

57
a) Cuando una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de la Unión
Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo
contrario.

Dentro de las excepciones a la regla general que pueda establecer una Ley,
cuando se refiera al acceso a actividades o su ejercicio el carácter
desestimatorio del silencio deberá basarse en “razones imperiosas de interés
general” exigencia que está en sintonía con la política liberalizadora tendente
a facilitar la puesta en marcha de nuevas actividades económicas, reduciendo
al máximo los trámites administrativos exigidos.

No cabe duda de que la exigencia de una Ley supone una limitación

importante a la extensión del silencio negativo, ya que la gran mayoría de
procedimientos suelen tener como normas reguladoras un reglamento,
quedando vedado a ese nivel jerárquico normativo la posibilidad de
establecer los efectos negativos del acto presunto.

b) Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el

artículo 29 de la Constitución Española, reconocido de forma individual y
colectiva a todos los ciudadanos, en la forma y con los efectos que determine
la Ley.

c) Aquéllos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran al

solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público.

d) Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. En estos casos el

silencio administrativo tendrá efectos desestimatorios. Como supuesto especial
se establece el efecto positivo del silencio administrativo cuando se trate de un
recurso de alzada no resuelto en plazo, interpuesto por los interesados contra la
58
desestimación por silencio administrativo de una solicitud. Se trata así de evitar
la doble inactividad (doble silencio) de la Administración.

e) En los casos en los que pueda derivarse la autorización para ejercer

actividades que puedan dañar el medio ambiente.

f) En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas.

3.4.2.2 Naturaleza de la estimación/desestimación producidas por silencio

administrativo

En congruencia con la regulación del artículo 24.1 que acabamos de ver, el

silencio positivo tiene la consideración de verdadero acto administrativo
finalizador del procedimiento, desplegando de manera automática los mismos
efectos que un acto dictado y notificado por la Administración en el plazo
establecido.

Sin embargo la Ley no otorga la misma naturaleza y efectos a la desestimación

por falta de notificación de la resolución expresa en el plazo establecido, que
está configurada como una ficción legal con la única finalidad de permitir a los
interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo.

3.4.2.3 Efectos

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer

valer frente a la Administración o ante cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, desde el mismo momento en que se produzca el

59
vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar, pudiendo ser
acreditados por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el
certificado acreditativo del silencio producido que deberá ser expedido de
oficio por el órgano competente para resolver en el plazo máximo de 15 días
desde que expire el plazo máximo previsto para resolver el procedimiento, sin
perjuicio de que los interesados puedan solicitar dicho certificado en cualquier
momento, en cuyo caso deberá ser expedido en el plazo de 15 días desde que
la solicitud tenga entrada en el registro electrónico de la Administración u
Órgano competente para resolver.
La obligación de expedir este certificado de oficio supone un cambio
sustancial con respecto a la LRJPAC que sólo preveía la posibilidad de que los
interesados solicitaran el certificado de actos presuntos.
Aunque el Derecho positivo pone en manos de los interesados un acto
administrativo que pueden hacer valer frente a terceros, incluyendo a otras
Administraciones Públicas distintas de la que ha tramitado el procedimiento,
sigue subsistiendo para el órgano competente la obligación de dictar y
notificar la resolución expresa del procedimiento conforme al régimen
establecido en el artículo 24.3, según el cual la resolución expresa posterior al
acto producido por el transcurso del plazo sólo podrá dictarse de ser
confirmatoria del mismo, mientras que en los casos de desestimación por
silencio administrativo la resolución expresa posterior podrá ser adoptada por la
Administración sin vinculación alguna con el sentido del silencio producido.

De esta forma, una vez producido el acto administrativo por falta de resolución
expresa en plazo, si el órgano competente quisiera dictar una resolución
contraria a ese acto estaría obligado previamente a dejarlo sin efectos
60
acudiendo a las vías de revisión del acto administrativo (declaración de
nulidad, declaración de lesividad...) basándose en los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos en la LPAC.
Menos problemática plantea la desestimación por silencio administrativo de la
solicitud, ya que al no tener naturaleza de acto administrativo la Administración
podrá dictar la resolución expresa sin vinculación con el sentido negativo del
silencio, es decir, podrá estimar o desestimar las pretensiones de los interesados.

A partir de que la resolución extemporánea les sea notificada se abrirá el plazo

legal previsto para interponer el recurso que proceda en caso de
disconformidad con el contenido o, si ya lo hubieran interpuesto, se abrirá un
nuevo plazo para modificarlo, tanto en vía administrativa como judicial.
Si la resolución expresa estimara las pretensiones de los interesados se dejaría sin
efecto el recurso interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo.

3.4.3 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

Respecto a los procedimientos iniciados de oficio el artículo 25 vuelve a reiterar
la obligación de la Administración de dictar resolución aun cuando hubiera
transcurrido el plazo máximo previsto.

El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio tendrá los

siguientes efectos:

a) En los procedimientos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o

constitución de derechos o situaciones jurídicas favorables, los interesados
61
podrán entender desestimadas sus pretensiones.
b) En los procedimientos en los que la Administración ejercite competencias
sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos
desfavorables para los interesados, la falta de notificación en plazo de la
resolución expresa determinará la caducidad del procedimiento.

En el primer caso, como hemos visto, la Administración sigue obligada a dictar y

notificar la resolución expresa, que no estará vinculada por el sentido
desestimatorio del silencio.
En el segundo, la Administración declarará la caducidad del procedimiento y
ordenará el archivo de las actuaciones teniendo en cuenta que podrá iniciar
un nuevo procedimiento por la misma causa si el derecho a hacerlo no hubiera
prescrito, y que el cómputo del plazo de prescripción no queda interrumpido
por aquéllos procedimientos que hayan caducado.
El cómputo del plazo para resolver y notificar quedará interrumpido cuando se
produzca una paralización del procedimiento por causa imputable al
interesado.

3.5 Disposiciones sobre cómputo de plazos

La LPAC dedica 5 artículos a regular los términos y los plazos que, conforme al
artículo 29 “obligan a las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así
como a los interesados en los mismos”.
Junto a otras novedades respecto a la LRJPAC, tiene especial relevancia la
62
regulación del cómputo de plazos en los registros electrónicos contenida en el
artículo 31, que recoge en su mayoría las previsiones del artículo 26 de la
derogada Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos.

3.5.1 Cómputo de plazos

El artículo 30 LPAC contiene las reglas sobre el cómputo de plazos

administrativos introduciendo como novedades el cómputo del plazo por horas,
la consideración de los sábados como días inhábiles, así como una
clarificación en cuanto a la fecha final del cómputo del plazo por meses o
años. Las reglas sobre el cómputo de plazos son las siguientes:

a) Plazos por horas

-Cuando un plazo esté señalado por horas, se considerará que son horas
hábiles excepto cuando una Ley o el Derecho de la Unión Europea señalen
otra cosa.
-Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.
-Los plazos señalados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en
minuto, comenzando en la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto administrativo.
-El plazo señalado por horas no podrá tener una duración superior a
veinticuatro horas, en cuyo caso se expresará en días.

A nivel práctico hay que considerar algunos aspectos para la aplicación de

63
este plazo:

-Cuando entre la hora y minuto de la notificación y el final de ese día no resten

las suficientes horas para completar el plazo concedido y el día o días
siguientes sean inhábiles, el plazo finalizará en la hora y minuto que
corresponda del siguiente día hábil.
-Teniendo en cuenta que un día hábil comprende desde las 00:00 hasta las
23:59 horas y que el cómputo del plazo por horas comienza a la hora y minuto
en que se produce la notificación, cabe entender que finalizará dentro de la
última hora del plazo, al cumplirse minuto anterior a aquél en que se produjo la
notificación.

b) Plazos por días

-Cuando los plazos se establezcan por días estos se considerarán hábiles salvo
que una Ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario.
-Tendrán la consideración de días inhábiles los sábados, domingos y los
declarados festivos.
-Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una
Ley o el Derecho de la Unión Europea, se hará constar tal circunstancia en las
notificaciones que se practiquen.
-El cómputo de los plazos señalados por días comenzará el día siguiente a
aquél que tenga lugar la notificación o publicación, o desde el día siguiente a
aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo.
La principal novedad en el cómputo del plazo por días es la consideración de
64
los sábados como inhábiles a efectos administrativos, unificando de este modo
el cómputo con el ámbito judicial.

c) Plazos por meses o años

-Si el plazo se establece por meses o años, el cómputo comenzará el día

siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación, publicación o la
estimación o desestimación por silencio administrativo.
-El plazo finalizará el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o
silencio administrativo, en el mes o año de vencimiento. En caso de no existir
día equivalente a aquél en que comienza el plazo, se entenderá que finaliza el
último día del mes.
-Aplicable a los plazos establecidos en días naturales, meses o años, cuando el
último día del plazo sea inhábil se entenderá prorrogado al siguiente día hábil.

d) Reglas sobre establecimiento y consideración de días inhábiles

-El establecimiento del calendario de días inhábiles a efectos del cómputo de

plazos corresponde a la Administración General del Estado y a las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, incluyendo éstas últimas los
días inhábiles de las Entidades Locales incluidas en sus ámbitos territoriales.
El calendario deberá ser publicado antes del comienzo de cada año en el
correspondiente diario oficial.

-La intervención en el procedimiento de uno o varios interesados y de una

Administración puede plantear problemas a la hora de determinar si un día es
65
hábil o inhábil dependiendo del ámbito territorial en que cada uno resida o
tenga su sede, respectivamente. La LPAC establece como regla que un día se
considerará inhábil cuando lo sea en el ámbito territorial en que resida o tenga
su sede cualquiera de las partes del procedimiento, independientemente de
que sea hábil en el ámbito territorial de la otra parte.

3.5.2 Cómputo de plazos en los registros

Las reglas sobre cómputo de plazos del artículo 30 LPAC deben conjugarse, en
una Administración eminentemente electrónica, con las de funcionamiento de
los registros electrónicos contenidas en el artículo 31, de manera que se
garantice la plena seguridad jurídica.

A los efectos del cómputo de plazos la LPAC determina que los registros
electrónicos de cada Administración u Organismo se regirán:

-Por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso.

-Por el calendario de días inhábiles que, en atención al calendario aprobado y

publicado por las administraciones General del Estado y de las Comunidades
Autónomas previsto en el artículo 30.7, conste en la sede electrónica del
registro de cada Administración u Organismo. Al tratarse de un registro
electrónico abierto ininterrumpidamente conforme a las reglas que veremos a
continuación, no le será de aplicación la consideración sobre días inhábiles en
función del ámbito territorial de residencia o la sede previstos en el artículo 30.6.

66
Las reglas de funcionamiento de los registros electrónicos son las siguientes:

a) Permitirán la presentación de documentos todos los días del año durante las
veinticuatro horas.

b) Teniendo en cuenta la regla anterior, para el cumplimiento del plazo fijado

en días hábiles por parte de los interesados, la presentación de documentos o
solicitudes en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del
primer día hábil siguiente, excepto cuando una norma permita la recepción en
día inhábil.

Para establecer el orden en la resolución de los asuntos, los documentos

presentados en un día inhábil se considerarán presentados con anterioridad a
los recibidos el primer día hábil siguiente.

c) Respecto al inicio del cómputo del plazo para resolver, vendrá determinado
por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada
Administración u Organismo, que deberá ser comunicada al interesado.

3.6 Otras alteraciones en los plazos: ampliación de plazos y

tramitación de urgencia

La LPAC contempla situaciones en las que los plazos con que cuentan los
interesados y las propias Administraciones pueden ser incrementados y
reducidos.

67
Ya hemos visto en el punto 3.3 que con carácter excepcional el plazo para
resolver y notificar puede ser ampliado en los procedimientos “masivos”,
cuando los medios disponibles sean insuficientes para cumplirlo.

El artículo 32 LPAC contempla la posibilidad de ampliar los plazos aplicables a

los interesados, bien de oficio o bien a petición de estos, siempre que se den las
siguientes circunstancias:

-La duración de la ampliación no podrá exceder de la mitad del plazo

establecido para la actuación o trámite.

-Deberá quedar acreditada la necesidad de la ampliación y que la misma no

produzca perjuicio a terceros.

-Tanto la petición como la decisión sobre la ampliación deberán producirse

con anterioridad al vencimiento del plazo que se pretenda ampliar. No será por
tanto ampliable un plazo ya vencido.

-Los acuerdos sobre ampliación deberán ser notificados a los interesados y

contra los mismos no cabe recurso alguno.

-En todo caso la ampliación de plazos se realizará por el tiempo máximo

permitido cuando afecte a procedimientos tramitados por las misiones
diplomáticas y oficinas consulares, o cuando tratándose de procedimientos
tramitados en territorio nacional exijan cumplimentar algún trámite en el
extranjero.

68
El artículo 32.4 incorpora la posibilidad de las Administraciones Públicas de
ampliar los plazos no vencidos cuando se produzca una incidencia técnica
que imposibilite el funcionamiento normal de los programas o aplicaciones a
través de los que los interesados realicen sus actuaciones. Como garantía se
establece la necesidad de que sea publicada en la sede electrónica
correspondiente tanto la incidencia como la ampliación del plazo.

La duración máxima de esta ampliación será hasta que quede resuelto el

problema.

De manera escueta el artículo 33 “tramitación de urgencia” prevé la

posibilidad de reducir a la mitad los plazos de tramitación de un procedimiento,
siempre que acontezcan razones de interés público apreciadas de oficio o a
petición de los interesados.

La reducción a la mitad de los plazos procedimentales ordinarios con que

cuentan los interesados y la propia Administración no podrá afectar a los plazos
de presentación de solicitudes y recursos. Contra el acuerdo de tramitación
urgente, que deberá ser notificado a los interesados no cabrá recurso alguno.

69
Tema 4. El acto
administrativo.
Objetivos del tema

-Delimitar el concepto de acto administrativo respecto a otros actos emanados

de la Administración.

-Analizar los elementos que intervienen en la producción del acto

administrativo.

4.1 Concepto de acto administrativo

Las distintas leyes que han regulado el acto administrativo no han dado un
concepto de lo que debemos entender por tal, sino que han regulado los
elementos que intervienen en su producción en orden a garantizar su validez y
eficacia.

Teniendo en cuenta esta premisa, las definiciones que podemos encontrar,

elaboradas por distintos autores, se diferencian básicamente en función del
énfasis o la importancia que cada uno le imprima a alguno de los elementos
que componen el acto administrativo.

Tal diversidad de conceptos podemos aglutinarlos en dos, uno amplio y otro

estricto, que pasamos a analizar:

70
a) Concepto amplio:

Para García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, acto administrativo es todo

acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho
Administrativo.

A pesar de la amplitud del concepto, ya permite distinguir el acto

administrativo de la actuación no jurídica (es decir, la actuación puramente
material de la Administración), de los actos producidos por los ciudadanos y de
los actos de la Administración no sometidos al Derecho Administrativo, sino a
otros ordenamientos como el civil (es tradicional el ejemplo del arrendamiento
de un local por parte de la Administración para instalar una dependencia
administrativa) o el laboral (un contrato de trabajo con personal no
funcionario).

b) Concepto estricto:

Es clásica la definición doctrinal del acto administrativo como toda

manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la
Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI),
a la que habría que añadir el inciso “diferente de la reglamentaria”, para
distinguirlo de la disposición administrativa o norma emanada de la
Administración.

Siguiendo las notas que ofrece esta definición podemos precisar algo más el
acto administrativo y distinguirlo de otras actuaciones que, por emanar de la
Administración o por presentar caracteres en parte similares con el verdadero
acto administrativo, pueden ser confundidas con él. Así:

-La exigencia de tratarse de una manifestación de voluntad (la normal en las

resoluciones administrativas, en tanto que decide resolviendo una situación
71
jurídica concreta, declarando derechos e imponiendo obligaciones), de juicio
(piénsese en el dictamen de un órgano consultivo), de deseo (la petición de un
órgano a otro, por ejemplo) o de conocimiento (la inscripción en un registro),
excluye de este concepto estricto de acto a la denominada actuación
material, como sería la actividad puramente técnica de la Administración
(atención sanitaria en un hospital público o impartición de clases en un centro
público).

-Que proceda de una Administración supone que no sea acto administrativo el

que emana de un particular ni de determinados órganos públicos (Cámaras
Legislativas y órganos del Poder Judicial), a menos que se dicten en ejercicio
de potestades materialmente administrativas.

-La exigencia de que se trate de actos dictados en ejercicio de una potestad

administrativa diferente de la reglamentaria distingue el acto administrativo de
la disposición reglamentaria, pues mientras ésta forma parte del ordenamiento
jurídico, tiene vocación de permanencia en el mismo mientras no sea
derogada, siendo por tanto susceptible de ser aplicada en múltiples ocasiones,
el acto administrativo es particular, en tanto que dirigido a una o varias
personas, no se integra en el ordenamiento jurídico, sino que se limita a
aplicarlo, y carece de vocación de permanencia, pues se agota con su
cumplimiento o ejecución.

4.2 Elementos del acto administrativo

La LPAC dentro del Título III, “De los actos administrativos” dedica el capítulo I a
los requisitos de los actos administrativos (artículos 34 al 36).

72
El artículo 34 señala tres de esos elementos al establecer que “los actos
administrativos que dicten las Administraciones Públicas… se producirán por el
órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento
establecido” y su contenido deberá ser acorde con lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico y perseguir como finalidad el interés público.
Los artículos 35 y 36 regulan los otros dos elementos que componen los actos: la
motivación y la forma.

4.2.1 La competencia

Tal como ocurre en otras materias, el régimen jurídico de los aspectos relativos
a la competencia y su ejercicio viene regulado en la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En este apartado desarrollaremos los aspectos esenciales de este elemento del

acto administrativo, quedando el mayor detalle para su estudio o consulta en
la citada Ley.

La competencia es el conjunto de facultades, deberes y atribuciones que tiene

un órgano administrativo conferido por el Derecho objetivo. Viene a delimitar la
esfera legal en la que un órgano administrativo puede actuar.
El artículo 8 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (en
adelante LRJSP) declara que la competencia es irrenunciable y deberá ser
ejercida por los órganos que la tengan atribuida.
No obstante la propia LRJSP contempla diversas figuras en las que se produce

73
la traslación de la titularidad de la competencia a otros órganos, como es el
caso de la desconcentración, su ejercicio, como ocurre con la delegación y la
avocación, o determinados aspectos materiales de su ejercicio, como ocurre
con la delegación de firma, la encomienda de gestión o la suplencia.

Con independencia de estas figuras, cuyo régimen y características pueden ser

estudiados en los artículos 9 al 13 de la LRJSP, esta Ley establece una serie de
reglas sobre la competencia que pasamos a desarrollar:

-Las competencias podrán ser desconcentradas en órganos jerárquicamente

dependientes con la finalidad de conseguir una mayor agilidad en la actividad
administrativa evitando los inconvenientes de la concentración de asuntos en
los órganos superiores (artículo 8.2 LRJSP).

-El artículo 8.3, establece una regla práctica para el caso en que una Ley
atribuya una competencia a una Administración sin especificar el órgano
concreto que deba ejercerla. En ese caso “se entenderá que la facultad de
instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores
competentes por razón de la materia y del territorio y, de existir varios de estos,
al superior jerárquico común”.
En idénticos términos se expresa en el ámbito autonómico el artículo 10.4 de la
Ley 7/2004 de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la
administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

-Respecto a los conflictos de atribuciones de la competencia, el artículo 14

74
LRJSP especifica que sólo podrán darse entre órganos de la misma
Administración que no sean jerárquicamente dependientes y respecto a
asuntos en los que no haya finalizado el procedimiento. Es típica la distinción
entre conflictos positivos (cuando dos órganos se consideran competentes) y
negativos (cuando ninguno de los órganos se considera competente). La Ley
establece las siguientes reglas:
a) Cuando un órgano se considere incompetente para resolver un
asunto, remitirá las actuaciones al órgano que considere competente,
debiendo notificar tal circunstancia a los interesados.
b) Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al
órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su
competencia y remita las actuaciones al órgano competente. Asimismo,
podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.

La resolución del conflicto de atribuciones corresponde al Presidente de la

Comunidad Autónoma de la Región de Murcia conforme a lo establecido en el
artículo 5.12 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto Básico del
Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia o, en el caso de
la Administración General del Estado, al Presidente del Gobierno de la Nación.

75
4.2.2 El contenido

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico

y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

El sometimiento de toda la actividad administrativa a la Ley y al Derecho

supone que los actos administrativos deben ser lícitos y su contenido
determinado, es decir, que pueda conocerse con seguridad y precisión qué
establecen y que sean posibles de cumplir.

Por lo que respecta a la finalidad del acto administrativo podemos decir que
tiene dos dimensiones:

-Por un lado siempre ha de perseguir la satisfacción de un interés público, que

es el fin último de toda la actuación administrativa.

-Por otro, cada acto tiene una dimensión particular o finalidad específica y
concreta cuyo incumplimiento puede afectar a la validez del propio acto
administrativo. Así ocurre por ejemplo con la denominada “desviación de
poder” que consiste en utilizar potestades administrativas para dictar actos con
fines distintos a aquél para el que fueron concebidos.

Un ejemplo de la desviación de poder sería la imposición de sanciones con

mero ánimo recaudador.

76
Conviene recordar que, con independencia de la utilización por los interesados
de los medios de defensa de sus intereses contemplados en la LPAC a través de
las alegaciones, práctica de pruebas y recursos administrativos, el artículo 106.1
de la Constitución Española impone a los Tribunales el control de la legalidad
de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican

4.2.3 La motivación

Para GARCÍA DE ENTERRÍA “motivar un acto administrativo es reconducir

la decisión que en el mismo se contiene, a una regla de derecho que autoriza
tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar,
en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales
hechos en el supuesto de una norma jurídica, y, en segundo lugar, a razonar
cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte
dispositiva del acto».

La motivación, pues, es un elemento material de los actos administrativos y no

un simple requisito de forma.

El artículo 35 LPAC enumera una serie de actos que obligatoriamente deben ser
motivados, si bien no se trata de una relación cerrada puesto que la obligación
de motivar puede venir impuesta por las normas que regulan cada
procedimiento, y también porque en el espíritu de toda la actuación
administrativa está garantizar al interesado la mejor defensa de sus derechos e
intereses, lo cual se consigue en gran medida a través de un mejor

77
conocimiento por parte de este de las razones que han llevado a la
Administración a adoptar una decisión concreta.

La motivación consistirá, como mínimo, en una sucinta pero suficiente

referencia a los hechos y los fundamentos de derecho (debe tener la suficiente
amplitud para que los interesados puedan tener conocimiento de las razones
que han llevado a la decisión adoptada).

Serán motivados los siguientes actos:

a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren
su inadmisión.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos así como la adopción de medidas

provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de

plazos y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los que acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, y los que acuerden el
desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

78
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador,
así como los que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad
patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como

los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Respecto a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (como

las oposiciones, concursos, convocatorias de subvenciones, etc.) la motivación
de la resolución que ponga fin a los mismos se realizará conforme a lo que
establezcan las respectivas convocatorias, debiendo quedar acreditados los
fundamentos de la resolución que se adopte.

4.2.4 Forma

“Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios

electrónicos a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de
expresión y constancia” (artículo 36.1 LPAC).

La forma escrita es, a este tenor, la principal forma de producción del acto
administrativo, que si bien admite en determinadas competencias la forma
verbal, cuando sea necesaria la constancia escrita del acto, ésta deberá ser
firmada por el funcionario u órgano inferior que la reciba oralmente haciendo
constar la autoridad de procedencia.

La última previsión del artículo 36 LPAC sobre la forma hace referencia a

aquéllos actos que, por su naturaleza, puedan ser dictados en serie, tales como
nombramientos, concesiones o licencias. Bajo el principio de economía
79
procedimental, podrá dictarse un solo acto acordado por el órgano
competente, que especificará las circunstancias que individualicen el acto
para cada interesado.

4.2.5 Procedimiento

Como hemos visto, la Administración puede dictar actos que afecten a

derechos de terceros sin necesidad de acudir a los tribunales. Esta actuación
no suele ser de tipo simple, sino compleja, precisando de una serie de
actuaciones que, relacionadas entre sí, den lugar a una decisión orientada a la
consecución de un fin.

Al proceso de formación de la declaración de voluntad, juicio o deseo en que

consiste el acto administrativo es a lo que llamamos “procedimiento
administrativo”. Entre la diversidad de definiciones que podemos encontrar,
una de las más clásicas es la contenida en la exposición de motivos de la Ley
de Procedimiento Administrativo de 1958 que alude al procedimiento
administrativo como «cauce formal de la serie de actos en que se concreta la
actuación administrativa para la realización de un fin».

La importancia del procedimiento administrativo queda reflejada en la

Constitución Española de 1978, cuyo artículo 105 ordena al legislador regular el
procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos
(mandato materializado con la aprobación de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y ahora de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas) cuyo incumplimiento, en función de la intensidad

80
de la vulneración, puede derivar en la nulidad o anulabilidad de los actos
administrativos (artículos 47.1 e y 48.2 LPAC).

El procedimiento administrativo cumple dos funciones principales:

a) Por un lado es una garantía para el ciudadano que podrá participar, en

tanto que interesado, en defensa de sus derechos e intereses en la formación
de la voluntad administrativa.

b) Es un presupuesto de eficacia y objetividad en la actuación de la

Administración.

«El procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los

derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es también, y
muy principalmente, la de la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del
interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias
por los órganos de la Administración, intérpretes de ese interés, y, al propio
tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo» (GARCÍA DE ENTERRÍA).

81
Tema 5. La eficacia del
acto administrativo.
Objetivos del tema

-Conocer y analizar los pilares que sustentan la eficacia del acto administrativo:
presunción de validez, ejecutividad y ejecutoriedad.

-Identificar los casos en los que se produce la demora de la eficacia del acto y
las situaciones que permiten su retroactividad.

-Analizar las condiciones que permiten suspender la eficacia del acto dentro
del procedimiento común.

Introducción

Dentro del Título III “De los actos administrativos” la LPAC dedica el capítulo II a
la eficacia de los actos (artículos 37 al 46). A los efectos de este curso
abordaremos el estudio de los artículos 37 al 39 que se refieren a la eficacia en
el presente tema, dejando el resto para el tema 6, dedicado específicamente
a la notificación y publicación del acto administrativo como supuesto más
común de la eficacia demorada.

82
5.1 La validez del acto administrativo

La Administración, como organización instrumental al servicio de los intereses

generales goza de una posición preeminente que le permite, a través del acto
administrativo constituir, modificar o suprimir situaciones jurídicas subjetivas sin
necesidad del consentimiento de los interesados ni de acudir a jueces y
tribunales para que autoricen esa actuación. A esta potestad administrativa se
la denomina “autotutela declarativa”.

El artículo 39.1 LPAC al establecer que “Los actos de las Administraciones

Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa”, hace referencia a dos cualidades del acto administrativo, la validez y la
eficacia, siendo la primera como veremos el presupuesto necesario, aunque no
el único, para que el acto pueda producir efectos.

Respecto a la validez del acto administrativo la LPAC establece una presunción

iuris tantum, desplazando la carga de probar la invalidez del mismo a los
interesados que la aleguen, quienes deberán impugnarlo por las causas
previstas en la Ley. La traslación de la prueba en contra a los interesados no es
uniforme en todos los casos, ya que en los procedimientos en los que se
imponga al administrado una obligación o sanción será la propia
Administración la que deberá fundamentar con mayor intensidad la legalidad
de la decisión adoptada. Así por ejemplo no podrá imponer una sanción si la
infracción no está legalmente tipificada.

83
No obstante, recordando el sometimiento de la Administración a la Ley y al
Derecho, la presunción de validez del acto exige en último extremo una
mínima apariencia de legalidad o cumplimiento de los elementos más básicos
que hemos visto en el tema 4, como es el caso de la competencia o la
exigencia del procedimiento adecuado de elaboración, sin los cuales
desaparecería el soporte de la presunción legal. GARCÍA DE ENTERRÍA refiere
esta consecuencia respecto a la competencia “cuando el propio aspecto
externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima…”.

Así por ejemplo cuando el acto sea dictado por un órgano manifiestamente
incompetente o se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento
previsto para su elaboración, se producirá la nulidad de pleno derecho
conforme a lo previsto en el artículo 47 LPAC.

5.2 La eficacia del acto administrativo

Por eficacia de un acto administrativo ha de entenderse su obligatoriedad

jurídica, es decir, su capacidad de producir los efectos que, conforme al
ordenamiento persigue.

La presunción de validez del acto es el pilar sobre el que se apoya su eficacia

desde el momento en que se dicte, salvo que el propio acto disponga otra
cosa (artículo 39.1). La cualidad de producir efectos inmediatos supone que
para dejar sin efecto un acto administrativo será preciso acudir a las vías de
eliminación previstas por el ordenamiento, bien de oficio (revocación o revisión

84
de oficio), bien a instancia de parte (recursos), pues desde el momento en que
se dicta vincula tanto a sus destinatarios como a la Administración, que no
podrá desconocerlo. Del mismo modo, dicha eficacia se extiende más allá de
los sujetos intervinientes (interesados y Administración), pues también los
terceros ajenos a la producción del acto se verán obligados a respetar la
situación jurídica por él declarada.

Ahora bien, los actos pueden producir efectos ipso iure, no siendo necesario
ejecutarlos (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario), o bien pueden
exigir un cierto cumplimiento por parte del destinatario, por contemplar un
mandato o una prohibición. En tales casos, es preciso ejecutar el acto
administrativo, llevarlo a la práctica, imponer de forma material el
cumplimiento del mandato o la prohibición. También aquí la Administración
cuenta con la facultad de hacerlo por sí misma (es la denominada autotutela
ejecutiva), sin necesidad de auxilio judicial, y a ello se refieren los artículos 38, al
afirmar que los actos administrativos serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto
en dicha Ley, y el 99, ambos de la LPAC, al establecer que las Administraciones
Públicas podrán, a través de sus órganos competentes, proceder a su
ejecución forzosa.

En este punto se hace preciso distinguir entre la ejecutividad a la que se refiere

el artículo 38 y la ejecutoriedad del artículo 98 LPAC:

El acto administrativo en cuanto que reviste una apariencia externa de

legalidad obliga a su inmediato cumplimiento, por lo que se dice que es
ejecutivo. La ejecutividad es por tanto la cualidad del acto administrativo de
producir todos sus efectos aún contra la voluntad del obligado, a diferencia de

85
los actos privados que necesitan el apoyo judicial para su ejecución. La
ejecutoriedad por su parte consistiría en la facultad de la Administración para
ejecutar por sí misma el acto administrativo.

5.2.1 Demora en la eficacia del acto

La regla general enunciada por el artículo 39.1 LPAC acerca de la eficacia

inmediata del acto desde la fecha en que se dicta es inmediatamente
matizada o excepcionada en la propia Ley, tanto que en la práctica lo
excepcional se convierte en común u ordinario.

En efecto, según los artículos 39.1 in fine y 39.2 LPAC, existen cuatro
excepciones a la eficacia inmediata del acto. Son las siguientes:

a) Que el propio acto disponga otra cosa. Es decir, es el mismo acto

administrativo el que somete su eficacia al cumplimiento de alguna condición
suspensiva (hecho futuro o incierto de cuya producción depende que el acto
produzca sus efectos, de forma que, en tanto no se realice la condición el acto
permanece ineficaz) o término (una fecha concreta, el establecimiento de un
plazo, transcurrido el cual el acto surte sus efectos).

b) Que así lo exija el contenido del acto. Hay dos ejemplos clásicos en la
doctrina: 1) la orden de un alcalde de retirar la nieve de las aceras a los
propietarios de los negocios colindantes, cuyos efectos sólo se producirían
cuando efectivamente haya nevado; 2) el nombramiento de un funcionario,

86
cuyos efectos quedan demorados hasta que se produce otro acto, la toma de
posesión del funcionario.

c) Que la eficacia esté supeditada a aprobación superior. Se refiere el

precepto a aquellos supuestos en que el ordenamiento reconoce un poder de
control a un órgano superior sobre la actividad del inferior, cuyos actos no
surtirían efectos hasta el momento en que se produce la aprobación del
superior. Cabe incluir aquí los casos en que la relación no es estrictamente
jerárquica, sino que se produce entre entes o Administraciones Públicas
diferentes. Sería el caso de la aprobación (provisional) por las entidades locales
de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico, los cuales no
surten efectos hasta la aprobación definitiva que ha de realizar la Comunidad
Autónoma.

d) Que la eficacia del acto quede supeditada a su notificación o publicación.

Es la excepción más significativa al principio de eficacia inmediata del acto,
pues la propia Ley (artículo 40.1) establece la obligación de notificar a los
interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos
e intereses. La amplitud de dicha obligación, que en la práctica supone que,
cualquier acto (definitivo o de trámite cualificado, como el de audiencia) ha
de ser comunicado a sus destinatarios, conlleva que la regla general sobre la
eficacia del acto no sea la inmediatez, como proclama el artículo 39.1 LPAC,
sino la demora hasta su comunicación al interesado.

87
5.2.2 Retroactividad del acto administrativo

La Ley configura como un supuesto excepcional la posibilidad de que los actos

retrotraigan sus efectos a un momento anterior a aquél en que fueron dictados,
afirmando la regla general, por razones de seguridad jurídica, de su
irretroactividad.

El artículo 39.3 LPAC sólo permite anticipar los efectos de un acto a fecha
anterior a su nacimiento, en los siguientes supuestos:

a) Cuando el acto se dicte en sustitución de otro anulado, ya sea éste

meramente anulable o nulo de pleno derecho. Santamaría Pastor pone el
siguiente ejemplo: si a un funcionario jubilado se le fija una pensión inferior a la
que corresponde y dicha resolución es anulada, parece evidente que la nueva
pensión debe surtir efectos desde la fecha de la primera resolución anulada,
abonándose al funcionario las diferencias de pensión devengadas desde esa
fecha.

b) Cuando el acto cumple las siguientes condiciones: 1) que produzca efectos

favorables al interesado; 2) que los supuestos de hecho que lo justifican existan
ya en la fecha a que se retrotraigan los efectos; y 3) que no se lesionen los
derechos o intereses legítimos de terceras personas afectadas por el acto, o el
interés general, según añade la jurisprudencia.

A través de este supuesto se pretende evitar que el retraso en la actuación

administrativa perjudique al interesado. Si bien parece que el precepto legal
deja a la discrecionalidad de la Administración la concesión de los efectos
88
retroactivos cuando se den los supuestos exigidos, no debe olvidarse que dicha
decisión debe regirse por el resto de principios de la actuación administrativa,
singularmente el de igualdad, evitando la producción de privilegios o agravios
comparativos derivados del otorgamiento de retroactividad a determinados
actos favorables sólo para ciertos individuos o grupos.

5.2.3 Suspensión de la eficacia del acto administrativo

La suspensión consiste en la interrupción temporal de los efectos del acto

administrativo. En tanto que excepción al principio general de eficacia y
continuidad de la acción administrativa, se configura como medida
excepcional que la Administración sólo pude adoptar cuando se den las
circunstancias previstas en la Ley.

Los supuestos legales se dan, esencialmente, en dos ámbitos: los

procedimientos de impugnación de los actos administrativos, de un lado, y en
los conflictos entre Administraciones territoriales, de otro. Dadas las
características de este curso, baste decir aquí, respecto de este último supuesto
que la Constitución (artículo 161.2) prevé la suspensión de la eficacia de los
actos administrativos y disposiciones normativas dictadas por las Comunidades
Autónomas cuando el Estado los recurra ante el Tribunal Constitucional. Del
mismo modo, los actos de las Corporaciones Locales pueden ser suspendidos
en caso de conflicto con el Estado o la respectiva Comunidad Autónoma
(artículos 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local).
89
En cuanto a la suspensión de los actos administrativos impugnados, su
regulación general se contiene en los artículos 117 para la suspensión de los
actos recurridos en alzada o reposición, y 108 LPAC, cuando la suspensión se
acuerde dentro de un procedimiento de revisión de oficio. En ambos preceptos
se establece un principio de no suspensión de la eficacia, de modo que, como
regla general, el acto impugnado continua surtiendo efectos, sin perjuicio de
habilitar la Ley al órgano competente para resolver el procedimiento de
impugnación a suspender dicha eficacia. Esta posibilidad, en tanto que
excepcional, queda sometida a la concurrencia de las circunstancias tasadas
que la Ley establece como requisitos para poder declarar la suspensión, y que
pueden resumirse en la necesidad de evitar la producción de situaciones
irreversibles y de asegurar, por tanto, la utilidad de la resolución del recurso que
en su día se dicte (Santamaría Pastor).

Las referidas circunstancias son tres:

a)La ponderación de los intereses en conflicto, al señalar el artículo 117.2 LPAC

que el órgano competente para resolver el recurso podrá suspender el acto
impugnado previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio
que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se
causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto. Si
bien el artículo 108 LPAC no hace referencia a dicha ponderación, la doctrina
afirma la necesidad de aplicarla igualmente en la determinación de la
procedencia o no de la suspensión de los actos sometidos a revisión de oficio.

90
b) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
Para la jurisprudencia, no existe tal imposibilidad o dificultad en la reparación
cuando es posible traducir el perjuicio en términos económicos, en una
indemnización sustitutoria.

c) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del

artículo 47.1 LPAC.

Estas tres circunstancias no operan de la misma forma, pues si bien la

ponderación de los intereses en conflicto ha de darse en todo caso, las dos
restantes son alternativas entre sí, de forma que bastará con que se dé una de
ellas para poder declarar la suspensión. En definitiva, el órgano competente
para resolver debe primero ponderar los intereses en conflicto y, si considera
que ha de primar la suspensión, sólo podrá acordarla si además concurre
alguna de las otras circunstancias.

Ha de tenerse en cuenta que la ejecución del acto impugnado se entenderá

suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya
tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para decidir sobre la misma, el órgano competente para resolver
el recurso no hubiera dictado y notificado resolución expresa al respecto.

Del mismo modo, y dado que supone una alteración del principio general de
eficacia inmediata y continuada de los actos administrativos, prevé el artículo
117.4 LPAC que, al dictar el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las
medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del
interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Asimismo, cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier

91
naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación, por quien solicite
la suspensión, de caución o garantía suficiente para responder de ellos.

Una vez acordada la suspensión, ésta puede mantenerse incluso más allá de la
vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se
extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera
recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto
del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5.2.4 Especialidades del procedimiento sancionador

La incorporación del sancionador como procedimiento con especialidades

dentro del procedimiento administrativo común hace necesaria una referencia
a la suspensión de las resoluciones sancionadoras.

A diferencia del régimen común en el que el acto administrativo continua

surtiendo efectos aunque el interesado lo impugne en vía administrativa, la
resolución del procedimiento sancionador no será ejecutiva hasta que no
quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, es decir, hasta
que adquiera firmeza por haber sido resueltos todos los recursos interpuestos
contra ella (artículo 90.2 LPAC).

La LPAC en orden a garantizar la eficacia de las resoluciones sancionadoras

una vez que adquieran firmeza, habilita al órgano competente para que
adopte las medidas cautelares necesarias mientras resuelve los recursos
interpuestos por los interesados.
92
Una vez que la resolución sea ejecutiva por haber adquirido firmeza existe la
posibilidad de acordar la suspensión cautelar cuando el interesado manifieste
ante la Administración su intención de interponer recurso contencioso-
administrativo.

En este supuesto, la suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya

interpuesto recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo interpuesto recurso contencioso-administrativo:

-No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la

resolución.

-El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar, en los términos

previstos en ella.

93
Tema 6. Notificación y
publicación del acto
administrativo.
Objetivos del tema

-Analizar el régimen jurídico de la notificación y publicación del acto

administrativo, especialmente de los elementos que deben contener.

-Identificar las condiciones y requisitos necesarios para la práctica de las

notificaciones por medios electrónicos y en papel.

-Conocer los aspectos novedosos introducidos por la LPAC referidos a las

notificaciones.

94
6.1 Introducción

La notificación y la publicación persiguen la misma finalidad: dar a conocer a

los interesados el contenido de los actos administrativos que puedan afectar a
sus derechos e intereses.

La principal diferencia entre ambas radica en que, en términos generales, la

notificación se corresponde con la comunicación de actos administrativos
singulares, es decir, aquellos que tienen un destinatario individual o un grupo
perfectamente determinado de individuos, mientras que la publicación se
corresponde con actos de destinatario general o indeterminado.

Como hemos expuesto en el tema 5, notificación y publicación constituyen la

excepción más significativa al principio de eficacia inmediata del acto,
consagrada por el artículo 39.1 LPAC. Frente a la regla general según la cual
los actos administrativos producen efectos desde el momento en que se dictan,
la obligación establecida por el artículo 40.1 de la misma Ley de notificar a los
interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos
e intereses, supone el cumplimiento de uno de los supuestos de demora en la
eficacia del acto que prevé el artículo 39.2, y dado que la mayor parte de los
actos administrativos producen efectos sobre la esfera jurídica de algún
particular, lo excepcional se convierte, de facto, en ordinario.

95
6.2 La notificación

6.2.1 Requisitos de la notificación

El artículo 40 recoge el régimen jurídico de la notificación, centrado

principalmente en su contenido. Los principales requisitos son los siguientes:

a) El plazo para cursar la notificación es de diez días desde la fecha en que el

acto haya sido dictado. Hay que indicar que el incumplimiento de este plazo
no tiene efectos invalidantes en el acto administrativo.

b) La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución con

indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos
que procedan, órgano ante el que interponerlos y el plazo para hacerlo.
Sobre los extremos relativos a los recursos la jurisprudencia ha considerado
defectuosas, privándolas de efectos, a las notificaciones que no incorporan
dicha información así como aquéllas que indican que no existe recurso alguno
cuando en realidad sí procede (Auto del Tribunal Constitucional 60/1980, de 22
de octubre), con base en el siguiente argumento: “la creencia por parte del
administrado en la veracidad de lo que le comunica un órgano de la
Administración, lo conduce, de hecho, a una situación de indefensión”.

Sin embargo las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto
omitan alguno de los demás requisitos pueden llegar a producir los siguientes
efectos (artículo 40.3 y 4):

96
 - Pueden surtir plenos efectos si el interesado realiza actuaciones o
interpone cualquier recurso que proceda. En estos casos el legislador
considera que al quedar acreditado con su actuación que es
conocedor del contenido y alcance del acto administrativo, éste debe
surtir efectos a partir de la fecha misma en que tal actuación o recurso se
haya realizado.
- Surten efectos en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de duración
de los procedimientos si se acredita debidamente el intento de
notificación de la resolución antes de que expire el citado plazo máximo.
Con esta previsión se impide que se produzca el silencio administrativo
como también, en los procedimientos iniciados de oficio, la caducidad
de los que puedan producir efectos desfavorables para los interesados.

6.2.2 Práctica de la notificación

Validez de la notificación

Teniendo en cuenta que la finalidad de la notificación es la de garantizar que

el interesado conoce el contenido del acto administrativo en orden a la
defensa de sus derechos e intereses, el artículo 41 LPAC considera, con
independencia del medio utilizado, la validez de la notificación siempre que
permita tener constancia “.. de su envío o puesta a disposición, de la recepción
o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del

97
contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario..”,
debiendo quedar incorporado al expediente la justificación de dichos extremos.

Medios de notificación

La apuesta decidida por la utilización de medios electrónicos en las relaciones

entre las distintas Administraciones y los ciudadanos tiene su reflejo a lo largo de
la LPAC.

En materia de notificaciones el artículo 41.1 establece la preferencia de la

utilización de medios electrónicos para practicarlas, que hay que entender
referida sólo a aquéllos casos en los que los interesados no estén obligados a
relacionarse por dichos medios. Sobre los sujetos no obligados conviene
recordar el epígrafe 2.2.1 del tema 2 de este curso, pues de forma paralela a lo
que allí expusimos la Administración tiene la posibilidad, por vía reglamentaria,
de establecer la obligación de recibir notificaciones electrónicas cuando
quede acreditado por su capacidad económica, técnica, profesional u otros
motivos que tienen acceso y disponibilidad de los medios necesarios.

Cuando las notificaciones hayan de realizarse por medios electrónicos, bien por
tratarse de sujetos obligados, o que no estando lo hayan elegido así, la LPAC
establece la posibilidad de que las notificaciones no se realicen de forma
electrónica en dos casos:

98
a) Cuando sea el propio interesado o su representante quienes soliciten, en
comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registro, la
entrega de la notificación en dicho acto.
b) Cuando en orden a garantizar la eficacia de la actuación administrativa se
considere necesario practicar la notificación mediante entrega directa por
parte de un empleado público de la Administración notificante.

El artículo 41.2 relaciona dos casos en los que queda excluido el uso de medios
electrónicos para efectuar la notificación:

a) Cuando el acto vaya acompañado de elementos no susceptibles de

conversión a formato electrónico.
b) Cuando la notificación contenga medios de pago a favor del interesado,
como cheques u otros efectos.

Respecto a los sujetos no obligados, podrán decidir y comunicar a la

Administración en cualquier momento la modificación del medio a través del
que deseen recibir las notificaciones, lo cual deberán hacer a través de los
modelos normalizados que se establezcan.

Un aspecto novedoso lo constituye el “aviso de notificación” (artículo 41.6

LPAC) que la Administración está obligada a enviar a los interesados, cuyas
características son las siguientes:
-Se realizará con independencia de que la notificación se realice en papel o
en formato electrónico.

99
-Será remitido al dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico que el
interesado haya comunicado.
-El contenido del aviso consistirá en la información sobre la puesta a disposición
de una notificación en la sede electrónica de la Administración o en la
dirección electrónica habilitada única.
-La falta de éste aviso no impedirá que la notificación sea válida.

El artículo 41 recoge otras previsiones respecto a la práctica de las

notificaciones:

a) Cuando el interesado o su representante rechacen la notificación de una

actuación administrativa, se hará constar las circunstancias del intento en el
expediente según el medio utilizado, y se considerará realizado el trámite,
siguiendo con el procedimiento.
b) Cuando el interesado fuera notificado por diversos medios, se tomará como
fecha de notificación la que se hubiera producido en primer lugar.

c) En los procedimientos iniciados de oficio las Administraciones Públicas

podrán recabar los datos del domicilio del interesado de la base de datos del
Instituto Nacional de Estadística.

d) En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados la notificación

se realizará según lo expresado en la solicitud y, cuando no fuera posible
practicarla así, se podrá practicar por cualquier medio y en cualquier lugar
adecuado a ese fin que permita tener constancia de la recepción (fecha,
identidad del receptor y contenido del acto).
100
6.2.2.1 Práctica de la notificación en papel

La regulación específica de las notificaciones en formato papel (artículo 42

LPAC) recoge, respecto a la legislación anterior, algunas modificaciones
sustanciales que pasamos a detallar:- Todas las notificaciones que se efectúen
en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede
electrónica de la Administración actuante para que pueda acceder a su
contenido de forma voluntaria. Como hemos visto en el apartado anterior la
Administración le dirigirá un aviso al dispositivo o correo electrónico facilitado
de forma voluntaria. Si el interesado accediera voluntariamente al contenido
de la notificación electrónica, la Administración le ofrecerá utilizar ese mismo
medio para el resto de notificaciones.

- En caso de que la notificación se practique en el domicilio del interesado y

este no estuviera presente, podrá hacerse cargo de la misma cualquier
persona mayor de 14 años que se encuentre allí y haga constar su identidad.

Es conveniente recordar que la Ley 30/1992 no especificaba la edad mínima

de quien pudiera hacerse cargo de la notificación. La única referencia la
podemos encontrar en el antiguo reglamento de correos de 1964, que la fijaba
precisamente en 14 años, por lo que es la primera vez que queda delimitada
legalmente en esa edad mínima la capacidad para recibir la notificación de
forma válida (que el menor tenga capacidad para comprender la
trascendencia de lo que se le entrega así como la necesidad de entregar la
notificación a su titular).
101
-La siguiente previsión hace referencia al caso, nada infrecuente, de que nadie
pueda hacerse cargo de la notificación. La LPAC mantiene la exigencia
respecto a la legislación anterior de realizar un segundo intento dentro de los
tres días (hábiles) siguientes al primero y en una hora distinta.

La principal modificación en este apartado se refiere a lo que debe entenderse

por hora distinta a los efectos de considerar válido el intento de notificación. El
segundo intento debe cumplir los siguientes requisitos:

a) Si el primer intento se realizó antes de las quince horas, el segundo

intento deberá realizarse después de las quince horas, y viceversa.

b) Entre ambos intentos de notificación según lo expresado en la letra a)

deberá haber como mínimo un margen de diferencia de tres horas.

A los efectos de considerar el margen de horas podemos entender vigente la

interpretación de la expresión “en una hora distinta”, que será la que guarde
una diferencia mínima de sesenta minutos respecto a la hora en que se
efectuó el primer intento (conforme a la jurisprudencia fijada por la Sentencia
del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de octubre
de 2004), por lo que la extrapolación al nuevo margen mínimo de tres horas
vendría a suponer una diferencia mínima de 180 minutos respecto a la hora del
primer intento.

102
6.2.2.2 Práctica de la notificación por medios electrónicos

El artículo 43 LPAC establece los requisitos y condiciones necesarias para que la

notificación por medios electrónicos se considere practicada.

A diferencia de la notificación en papel en la que el destinatario tiene una

posición pasiva en el sentido de que su única actividad es la recepción del
acto administrativo, en la notificación por medios electrónicos adquiere una
posición activa al establecer el artículo 43.1 que este tipo de notificaciones se
practicarán “…. mediante comparecencia en la sede electrónica..”
entendiendo por tal “…el acceso por el interesado o su representante
debidamente identificado al contenido de la notificación”.

En consecuencia la notificación por medios electrónicos se entenderá

practicada en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

La actividad de la Administración que emite la notificación consiste

fundamentalmente en la puesta a disposición de la misma en su sede
electrónica o dirección electrónica habilitada única (recordamos que tiene la
obligación de enviar un aviso al correo electrónico o dispositivo señalado por el
interesado), cumpliendo dicha puesta a disposición las siguientes funciones:

-La fecha de puesta a disposición será tomada a los efectos del cumplimiento
por la Administración de la obligación de notificar dentro del plazo máximo de
duración de los procedimientos.

103
-La fecha de puesta a disposición es la referencia para entender que el
interesado ha rechazado la notificación, lo cual se producirá cuando hayan
transcurrido diez días naturales desde dicha fecha sin que haya accedido a su
contenido.

6.2.3 Notificación infructuosa

Bajo el título de “notificación infructuosa” recoge el artículo 44 LPAC tres

supuestos en los que la notificación se realizará por medio de un anuncio en el
Boletín Oficial del Estado. Son los siguientes:

-Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos.

-Cuando se ignore el lugar de notificación.

-Cuando intentada la notificación personal, no se hubiera podido practicar.

Este tipo de notificación podrá realizarse sólo cuando hayan fallado todas las
vías de notificación personal, siendo por tanto complementaria (nunca
sustitutiva) de estas, pues su virtualidad se contrae a entender terminado el
trámite de notificación para evitar la pendencia indefinida de los efectos del
acto administrativo.

104
Respecto a la Ley 30/1992, desaparece la obligatoriedad de publicar
simultáneamente la notificación del acto en los diarios oficiales de las
comunidades autónomas o provincias y en los tablones de edictos del
Ayuntamiento donde radicara el último domicilio conocido del interesado, o en
caso de residir en el extranjero, en el Consulado o Sección Consular de la
Embajada correspondiente, si bien dicha posibilidad se mantiene con carácter
facultativo.

El segundo párrafo del artículo 44 establece que “… previamente y con

carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el
boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de
edictos…”.

Igualmente cabe la posibilidad de que las distintas Administraciones Públicas

puedan establecer otras formas de notificación a través de los restantes medios
de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente
anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

6.3 Publicación
El artículo 45.1 establece que los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas
por el órgano competente.

105
Atendiendo a las características de determinados actos administrativos y de sus
destinatarios la LPAC considera que la publicación de tales actos resulta más
adecuada que la notificación individualizada a la que sustituye. Está
contemplada para los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de

personas, o la Administración estime que la notificación a un solo interesado es
insuficiente para garantizar la notificación a todos. En este último caso la
publicación será adicional a la notificación individualizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. Será la convocatoria del
procedimiento la que determine el medio donde se realizarán las publicaciones,
careciendo de validez las que se realicen en lugares distintos.

La publicación debe contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige
para la notificación (texto íntegro, indicación de si pone fin o no a la vía
administrativa, recursos que procedan en vía administrativa y judicial, órgano y
plazo para interponerlos…), siendo igualmente considerada la fecha de
publicación a los efectos del cumplimiento de la obligación de la
Administración de dictar resolución en el plazo máximo establecido.

Atendiendo a la economía procedimental la publicación podrá contener

aquéllos elementos coincidentes que afecten a varios interesados,
especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

106
En cuanto al lugar donde deban publicarse los actos la LPAC establece que
será en el diario oficial que corresponda según cual sea la Administración de
procedencia del acto.

Por último en aquéllos casos en que por establecerlo así una disposición legal o
reglamentaria los actos deban ser publicados en el tablón de anuncios o
Edictos, se entenderá cumplida dicha obligación con su publicación en el
Diario oficial correspondiente.

6.4 Indicación de notificaciones y publicaciones

Esta previsión del artículo 46 LPAC supone una excepción respecto a la

necesidad de publicar todos los elementos integrantes del acto administrativo,
basada en la protección de determinados derechos o intereses que podrían
ser lesionados con la publicación del acto en su integridad.

De esta forma, si el órgano competente apreciase esa posible lesión de los

derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que
corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde
los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento y constancia del contenido completo del acto.

Adicionalmente la Administración podrá establecer otras formas de

notificación complementarias a través de otros medios de difusión.

107
Tema 7.Nulidad y
anulabilidad.
Objetivos del tema

-Conocer las reglas aplicables para determinar si un acto administrativo es nulo

o anulable.

-Analizar los distintos supuestos de nulidad de pleno derecho.

-Identificar las principales diferencias entre nulidad y anulabilidad.

-Aprender las principales manifestaciones del principio “favor acti” de

conservación del acto administrativo y sus principales características.

7.1 La invalidez del acto administrativo. Introducción

Como hemos visto al estudiar la eficacia de los actos administrativos estos se

presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa. Esta presunción de validez, salvo prueba en
contrario (iuris tantum), es la que legitima la ejecutividad y ejecutoriedad que

108
caracterizan al acto administrativo cuyo estudio completaremos en el tema 8
cuando analicemos la ejecución del acto.

Sin embargo el acto administrativo puede carecer de alguno de los requisitos

que el ordenamiento jurídico exige para ser considerado válido, como también,
en caso de que esto suceda, las distintas infracciones en que pueda incurrir
pueden tener una mayor o menor gravedad en función del elemento al que
afecten dichas irregularidades.

A diferencia de lo que sucede en el ámbito del Derecho Civil, cuyo artículo 6.3
estipula que “Los actos contrarios a las normas imperativas o prohibitivas son
nulos de pleno derecho salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para
el caso de contravención”, en el ámbito del Derecho administrativo, dada la
presunción de validez del acto, la infracción del ordenamiento jurídico no
implica necesariamente la invalidez absoluta o nulidad radical, sino que la
regla general es que el acto sea anulable.

Este diferente tratamiento de los vicios en que puede incurrir un acto en el seno
de relaciones jurídico privadas y relaciones jurídico públicas, es perfectamente
entendible en el contexto de la necesaria eficacia de que ha de dotarse a la
actuación de la Administración en aras del efectivo cumplimiento de la
finalidad que preside esta actuación: servir con objetividad los intereses
generales. Presunción de validez y eficacia, ya hemos visto, van de la mano.
Por el contrario, en el ámbito jurídico privado, la nulidad radical actúa como
contrapeso de equilibrio frente a la autonomía de la voluntad que se reconoce
a los particulares para la regulación de sus relaciones jurídicas.

109
Así, en el ámbito administrativo, la regla es la anulabilidad, artículo 48 LPAC, y
los casos de nulidad radical o absoluta se convierten en supuestos tasados,
limitados, artículo 47. Ello además, se completa con un principio, lógico
corolario de lo anterior, el de conservación del acto, principio que coadyuva a
la consecución de la eficacia de la actuación administrativa, pero eso sí,
siempre que la misma se ajuste a la ley, por lo que se posibilitan los mecanismos
“correctivos” de las eventuales infracciones.

7.2 Nulidad de pleno derecho

7.2.1 Nulidad de las disposiciones administrativas

El artículo 47 LPAC regula la nulidad de pleno derecho o “radical” de los actos

administrativos y de las disposiciones administrativas de carácter general.

Centrándonos en éstas últimas antes de abordar la nulidad del acto

administrativo, el artículo 47.2 contempla como regla general la nulidad de
pleno derecho de las “…disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales”, garantías jurídicas contempladas todas ellas en el
artículo 9.3 C.E.

Por lo tanto la ilegalidad de una disposición administrativa, como norma de

carácter general que es, queda sancionada con la nulidad de pleno Derecho,

110
a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos que pueden incurrir
en nulidad o anulabilidad en función de la gravedad de la infracción.

7.2.2 Nulidad de los actos administrativos

Conforme al artículo 47.1 LPAC los actos de las Administraciones Públicas serán
nulos de pleno derecho en los siguientes casos:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional

Estos derechos y libertades especialmente protegidos son los reconocidos en los

artículos 14 a 29 C.E., y el derecho a la objeción de conciencia del artículo 30.2:
igualdad ante la Ley de todos los españoles; derecho a la vida; libertad
ideológica y religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio,
residencia y circulación; libertad de expresión; derecho de reunión, asociación
y participación en asuntos públicos; tutela judicial efectiva; principio de
legalidad penal; libertad de enseñanza; derecho a la educación; libertad de
sindicación y derecho de petición.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la

materia o del territorio

Sobre estos supuestos hay que tener en cuenta que se debe tratar de una
incompetencia clara a simple vista, es decir, que no precise de excesiva
argumentación para determinarla. Quedan a priori fuera de esa casuística los
supuestos en los que se suscite la discusión acerca de quien sea el órgano
competente.

111
También hay que reseñar que no toda incompetencia es susceptible de
producir la nulidad pues la LPAC sólo menciona la que se refiera a la materia o
al territorio, quedando fuera de los supuestos de nulidad la incompetencia
funcional o jerárquica en la medida en que el acto dictado por un inferior
jerárquico del competente puede ser convalidado por éste conforme a lo
previsto en el artículo 52.3 LPAC.

Si quien dictó el acto fue un Director General cuando correspondería haberlo

hecho a un Consejero, el acto podrá ser objeto de convalidación por parte de
éste. No estaríamos en un supuesto de nulidad, sino de anulabilidad.

Puede ocurrir a la inversa, es decir, que el Consejero dicte un acto que

corresponde al Director General. En este supuesto nos encontraríamos ante una
irregularidad puesto que originariamente la competencia la tienen los órganos
superiores, si bien si tal actuación ocasionara indefensión al prescindir de algún
trámite derivado de la no intervención del inferior, podría incurrir en nulidad de
pleno derecho, aunque por un supuesto distinto a los contemplados en el
artículo 47 e).

c) Los que tengan un contenido imposible

La imposibilidad tiene que ser física o material desde el origen del acto,
quedando fuera de esta causa de nulidad aquéllos que inicialmente tenían un
contenido materialmente posible pero que a posteriori ha devenido imposible.

También sería causa de nulidad absoluta la imposibilidad lógica (que el

contenido del acto sea contradictorio consigo mismo), o que sea impreciso o
ininteligible en el sentido de que no se pueda determinar su contenido.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como

consecuencia de ésta
112
Por infracción penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas. El
acto nulo lo puede ser por constituir él mismo una infracción penal, como
también por dictarse como consecuencia de ésta.

En el primer caso la propia contravención legal de una norma penal es causa

suficiente para que el acto se considere nulo y no deba producir efectos.

En el segundo caso la nulidad no es originaria del propio acto sino que le viene
transmitida por otro acto anterior que incurre en infracción penal, por ejemplo
una resolución administrativa adoptada como consecuencia de un previo
delito de cohecho.

En cualquier caso, como la determinación de qué conductas son constitutivas

de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder
apreciar esta causa de nulidad será preciso contar previamente con una
sentencia condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

Este apartado comprende dos causas diferentes aunque relacionadas entre sí.

En la primera la jurisprudencia engloba dos tipos de actos:

-Los dictados omitiendo un trámite esencial del procedimiento, que tenga una
función decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su
ausencia se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento. Por ejemplo,
prescindir del trámite de audiencia impidiendo que los interesados puedan
actuar. Puede considerarse como esencial si no ha existido otro momento
procedimental para hacerse oír, con la consiguiente indefensión que esto
implica.

113
-Los dictados tras la tramitación de un procedimiento diferente al que señala el
ordenamiento jurídico. Supuesto típico es el de la revocación de un acto
declarativo de derechos o favorable para el interesado al amparo del artículo
109 LPAC, cuando el procedimiento adecuado sería el de revisión de oficio de
un acto nulo o el de declaración de lesividad de actos anulables previstos en
los artículos 106 y 107 que gozan de unas mayores garantías.

En la segunda causa, referida a la infracción de las normas de formación de la

voluntad de los órganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como
tales aquellas que se refieren a la existencia de quórum de constitución y de
votación para la adopción de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a
tratar consten en el orden del día, salvo justificada urgencia.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición

Para determinar si un requisito es “esencial” habrá que analizar la regulación de

los requisitos del derecho concreto que se adquiere y su finalidad, para concluir
si su falta determina la imposibilidad de acceder al derecho o es una infracción
menor que implicaría otras consecuencias distintas. Por ejemplo, un requisito
cuya carencia determinaría la imposibilidad de obtener una subvención frente
a otro que sólo afectaría al importe de la misma.

La configuración de los actos presuntos obtenidos por silencio administrativo

positivo como verdaderos actos administrativos, productores de efectos, lleva
al establecimiento de esta causa de nulidad como garantía de la legalidad,
pues es posible que por el mero transcurso del plazo máximo para resolver y
notificar un procedimiento puedan producirse situaciones jurídicas favorables al
interesado, a las que de conformidad con el ordenamiento jurídico no tendría
114
derecho. Sería el supuesto, por ejemplo, de una licencia urbanística concedida
por silencio y contraria al planeamiento.

Si el acto es expreso, la nulidad habrá de ser declarada por la propia

Administración mediante un procedimiento de revisión de oficio (artículo 106
LPAC), o bien por los Tribunales, ya que hasta ese momento el acto habrá
producido efectos, aunque la declaración posterior de nulidad radical
retrotraiga sus efectos hasta el momento en que el acto hubiera sido dictado.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con

rango de Ley

Es una cláusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por
las leyes, estatales o autonómicas. Un ejemplo sería el contenido en el artículo
103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que
establece que serán nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones
administrativas contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se
dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

7.3 Anulabilidad

El artículo 48.1 dispone que “son anulables los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación
de poder”, reafirmando la regla de que cualquier infracción determina la
anulabilidad, salvo los supuestos tasados previstos en el artículo 47 que
determinarían la nulidad de pleno derecho.

Incluso, y esa puede ser la razón de mencionarla como ejemplo teniendo en

cuenta su calado, la desviación de poder consistente en la utilización de
potestades administrativas para fines distintos a los fijados por el ordenamiento
jurídico no es un supuesto de nulidad, sino de anulabilidad.
115
Pero el propio precepto en su apartado 2 nos aclara que no toda infracción
del ordenamiento jurídico tiene un efecto invalidante. Particularmente los
defectos de forma sólo determinarán la anulabilidad “… cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar
a la indefensión de los interesados”, por lo que en caso de no incidir en la
consecución de tal fin o en las garantías de defensa de los interesados
estaríamos ante una mera irregularidad no invalidante.

Consagra de esta manera la tendencia jurisprudencial más antiformalista, que

sostiene la improcedencia de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto
que habría de dictarse si se considerara anulable aquél en que concurre el
vicio de forma, una vez subsanado éste, tendría que ser idéntico en sentido
material al anulado. El principio de economía procesal lleva a mantener la
validez del acto.

Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y

afecte a los interesados de manera sustancial ya sí que puede producir la
anulabilidad. Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que
presenta no puede llegar a alcanzar su fin, lo que lo convertiría en un acto inútil.
Para la doctrina, son supuestos de actos anulables por esta causa aquéllos en
los que el vicio de forma impide valorar la corrección del acto tanto desde la
perspectiva de la legalidad (adecuación del acto al ordenamiento jurídico)
como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el interés público del
acto adoptado). Normalmente los trámites en cuya omisión se basará la
apreciación de esta causa serán informes técnicos y de oportunidad.

También se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de

determinados trámites puede generar indefensión al interesado. La indefensión
se produce cuando ha existido una disminución efectiva, real y trascendente
de las garantías, es decir, cuando el titular del derecho o interés discutido, a
causa del vicio formal en que ha incurrido la Administración, se ve
imposibilitado para su defensa (GALLEGO ANABITARTE Y MENÉNDEZ REXACH).

116
Por ello, se entiende que no hay indefensión cuando el particular, a través de
los recursos administrativos y contencioso-administrativo, ha podido formular las
alegaciones y aportar las pruebas que hubiera podido presentar o acreditar en
el trámite omitido.

Entre los trámites cuya omisión pueden dar lugar a indefensión y, en

consecuencia, a la anulabilidad del acto, son clásicas las menciones al trámite
de audiencia y la inmotivada ausencia de práctica de pruebas propuestas por
el interesado.

Finalmente el artículo 48.3 establece una nueva excepción: “La realización de

actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo
implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del
término o plazo”.

Por lo tanto el incumplimiento del plazo para realizar una actuación

administrativa o para dictar un acto no lo invalida por sí mismo, sino que
dependerá de que el plazo incumplido tenga un carácter esencial, de forma
que una vez transcurrido ya no sea admisible la actuación, bien porque genere
indefensión o porque ya no pueda alcanzar el fin perseguido.

Un ejemplo de irregularidad no invalidante es el incumplimiento del plazo de

diez días para tramitar las notificaciones.

7.4 Diferencias entre nulidad y anulabilidad

Una vez analizado el régimen de la nulidad y anulabilidad previsto en los

artículos 47 y 48 LPAC podemos concretar las principales diferencias entre
ambas figuras. Para GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH son las
siguientes:

117
a) La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las
disposiciones generales (artículo 47.2 LPAC), mientras que para los actos
administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de
seguridad jurídica (que postula el mantenimiento o conservación del acto)-
constituye la excepción. En el caso de los actos administrativos, los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretación
restrictiva (artículo 47.1 LPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se
encuentra definida genéricamente en el art. 48 LPAC como “cualquier
infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder”.

b) La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por

cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administración, puesto
que la revisión de oficio se configura como una verdadera acción de nulidad
(artículo 106 LPAC), mientras que la invocación de la anulabilidad sólo puede
realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y está sometida a plazos
preclusivos, tanto para la Administración (cuatro años desde que se dictó el
acto para declarar su lesividad, artículo 107.2 LPAC) como para los particulares,
los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (artículo 122 LPAC),
y/o del recurso contencioso-administrativo (artículo 46.1 LJCA), de forma que
transcurrido el plazo legalmente establecido sin la impugnación del acto, éste
deviene consentido y, por tanto, firme.

c) Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el

acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde
el momento en que se declare por el órgano competente, por lo tanto, carece
de efectos retroactivos).

118
d) El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidación; sí
puede sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad
(artículo 52 LPAC).

7.5 El principio “favor acti”

La teoría del acto administrativo está presidida por un principio antiformalista,

una de cuyas expresiones más claras es otro principio, el denominado “favor
acti”, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre
que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las
encontramos en los artículos 49 a 52 LPAC, que tratan, por este orden, de los
límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad, de la conversión de los actos
viciados, de la conservación de actos y trámites y de la convalidación. Veamos
cada uno de estos supuestos.

7.5.1 Límites a la extensión de la nulidad y anulabilidad

El artículo 49 LPAC establece una doble medida de conservación de la validez

del acto administrativo:

-La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el

procedimiento que sean independientes del primero.

La independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado

como ausencia de relación de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede
dictarse sin necesidad del otro.

119
-La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de
las partes del mismo independientes de aquélla, con la salvedad de que esa
parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no
hubiera sido dictado.

7.5.2 Conversión del acto administrativo viciado

Esta medida del artículo 50 LPAC es aplicable a actos nulos y anulables y con
ella no se pretende mantener el acto viciado en su integridad, sino hacer que
produzca efectos aunque no sean los inicialmente previstos, todo ello en
aplicación del principio de eficacia que debe presidir la actuación
administrativa, y también en atención a la protección de los derechos e
intereses de los interesados a los que no les fuera aplicable la parte del acto
viciada.

Teniendo en cuenta que tanto la nulidad como la anulabilidad serán

declaradas en los respectivos procedimientos de revisión de oficio o a través de
las vías de resolución de los recursos presentados por los interesados, la
conversión del acto será declarada de forma expresa en aras de la seguridad
jurídica.

7.5.3 Conservación de actos y trámites

El artículo 51 LPAC señala que “El órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre de la conservación de aquéllos actos y trámites

120
cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción”.

Lo que se pretende con esta medida no es una corrección del acto, sino la
conservación de todas las actuaciones no viciadas, posibilitando de esta forma
que el acto administrativo pueda volver a ser dictado de forma válida sin tener
que reiterar todas las actuaciones del procedimiento seguido con anterioridad
(principios de economía y eficacia).

En la práctica se suele dar esta medida en aquéllos casos en los que tras
declarar la nulidad o anulabilidad de un acto, se retrotraen las actuaciones al
momento anterior a aquél en que se produjo el vicio. Por ejemplo, si se omitió el
trámite de audiencia se declarará la conservación de todas las actuaciones
anteriores al mismo, y se ordenará la continuación del procedimiento en ese
punto, debiendo realizar el órgano competente el resto de actuaciones
previstas hasta adoptar la resolución final (trámite de audiencia, propuesta de
resolución, adopción de la resolución, notificación).

7.5.4 Convalidación

Otra de las manifestaciones del principio “favor acti” es la convalidación, a

través de la cual la Administración dicta un acto que corrige los defectos de
otro anterior. Sólo cabe la convalidación respecto a actos anulables pues
como hemos visto al analizar las diferencias entre anulabilidad y nulidad de
pleno derecho, ésta última no puede ser objeto de convalidación.

El artículo 52 LPAC contempla dos supuestos:

a) Convalidación de la competencia: cuando el vicio que determine la

anulabilidad del acto sea la incompetencia del órgano que lo haya
dictado la convalidación podrá realizarse por el órgano competente
121
 cuando sea superior jerárquico de aquél. Junto a esta convalidación
expresa, que exige un nuevo acto dictado por el superior jerárquico,
también puede producirse una convalidación tácita cuando dicho
superior desestima el recurso de alzada interpuesto contra el acto
administrativo dictado por el inferior.

La convalidación no podrá efectuarse respecto a los actos nulos de

pleno derecho por razón de la falta de competencia a la que alude el
artículo 47.1. b).

b) Cuando el vicio consista en la falta de alguna autorización, el acto

podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de la misma por el
órgano competente.

La convalidación producirá efectos desde su fecha, remitiendo la posibilidad

de retroactividad de sus efectos a lo previsto en el artículo 39.3 LPAC.

122
Tema 8.La ejecución del
acto administrativo.
Objetivos del tema

-Distinguir entre ejecutividad y ejecutoriedad y relacionarlas con las potestades

administrativas a las que se corresponden.

-Aprender los requisitos formales y los principios de la ejecución forzosa del acto.

-Conocer los medios de ejecución forzosa y sus características principales.

8.1 Ejecutividad y ejecutoriedad

Ya vimos en el tema 5 dedicado a la eficacia del acto administrativo una

primera aproximación a los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad, que
aparte de la propia confusión terminológica han generado no pocas
polémicas doctrinales. En este apartado intentaremos delimitar el significado
de cada término mediante su identificación con las prerrogativas de la
Administración con las que se corresponden.

Así, la ejecutividad consiste en la cualidad de los actos administrativos de crear,

modificar o extinguir derechos, o de imponer deberes y obligaciones por sí
mismos, es decir, sin necesidad de que otro órgano, o un Juez o Tribunal, previa
o posteriormente, tenga que homologar o controlar la validez de lo declarado
123
(LÓPEZ MENUDO, Francisco). Es lo que se ha dado en llamar autotutela
declarativa, en cuya virtud, la Administración puede hacerse justicia a sí misma
(HAURIOU), de forma que, a diferencia de lo que ocurre con los particulares,
quienes han de acudir a los tribunales para conseguir la declaración de un
derecho controvertido y obtener mediante la correspondiente resolución
judicial un título que obligue a los demás a reconocer dicho derecho o
situación, el acto administrativo ya constituye en sí mismo un título jurídico, con
virtualidad suficiente para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en
que es parte la propia Administración autora del acto.

Por su parte, la ejecutoriedad consiste en que la Administración puede por sí

misma, sin necesidad de obtener autorización o auxilio de los órganos judiciales,
ejecutar coactivamente sus actos cuando el obligado no cumple
voluntariamente lo ordenado, es decir, la Administración, en virtud de esta
prerrogativa que se ha dado en llamar autotutela ejecutiva, ostenta la facultad
de imponer, incluso de forma coactiva frente a la resistencia del destinatario
del acto, la situación jurídica (derecho u obligación) por ella misma creada.

Así pues, e integrando ambos conceptos, si el destinatario de una obligación

declarada por la resolución la incumple, ésta constituye el título de ejecución
que habilita para realizar por la fuerza, venciendo la resistencia del obligado, el
contenido de lo ordenado (STS 31-10-1995).

La LPAC destina el Capítulo VII de su Título IV a regular estos extremos bajo la

rúbrica “Ejecución”. En los artículos incluidos en el Capítulo (97 a 105) podemos
encontrar manifestaciones expresas tanto de ejecutividad como de
ejecutoriedad. En efecto, el artículo 97.1 establece que las Administraciones

124
Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones
que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. En este precepto
se refleja el principio de autotutela declarativa, en la medida en que la
resolución o acto administrativo constituye en sí mismo un título jurídico.

El artículo 98, por su parte, si bien se titula “ejecutoriedad”, establece la

inmediata ejecutividad de los actos administrativos (de forma coherente con el
artículo 39.1 LPAC, que los dota de efectos desde el momento en que se
dictan), previendo no obstante las siguientes excepciones:

-Cuando se produzca la suspensión de la ejecución del acto. Ya hicimos

referencia a la regulación de la suspensión del artículo 117 LPAC por la
interposición de cualquier recurso y la que pueda acordarse igualmente en los
procesos de revisión de oficio regulada en el artículo 108 (revisión de oficio de
actos nulos y declaración de lesividad de actos anulables).

-Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora

contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo
de reposición.

-Cuando una disposición establezca lo contrario.

-Cuando necesiten aprobación o autorización superior.

Para encontrar una verdadera manifestación de la ejecutoriedad en la LPAC

hemos de acudir a su artículo 99 que, bajo el título de “ejecución forzosa”
habilita a las Administraciones Públicas para proceder, previo apercibimiento, a

125
la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los siguientes
supuestos:

-Que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley. Así ocurre, por ejemplo,
en el ámbito tributario, donde se prevé la suspensión de la ejecución de
liquidaciones tributarias en el procedimiento económico-administrativo,
cuando el recurrente afianza el pago del importe de la deuda.

-Cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Para LÓPEZ MENUDO, el precepto se refiere a la necesaria inserción, dentro del
procedimiento de ejecución, de una intervención judicial llamada a posibilitar
la utilización de medios coactivos por la Administración autora del acto,
cuando dicha utilización es susceptible de colisionar con derechos
fundamentales. Sería el caso previsto en el artículo 100.3 LPAC, en cuya virtud,
cuando para proceder a la ejecución del acto fuere necesario entrar en el
domicilio del afectado o en otros lugares que requieran la autorización de su
titular, la Administración, si no tiene el consentimiento del mismo, deberá
obtener la oportuna autorización judicial.

El otorgamiento de dicha autorización es competencia del Juzgado de lo

Contencioso administrativo (artículo 8.6 de la Ley 29/1998), mediante el
oportuno procedimiento, que se iniciará con la petición de la Administración
autora del acto cuya ejecución se pretende.

126
8.2 Principios de la ejecución forzosa

El artículo 96 LPAC explicita dos principios: el de proporcionalidad y el de menor

onerosidad de los medios a elegir (que se manifiesta expresamente en el de
menor restricción de la libertad individual del artículo 96.2). Junto a ellos, la
doctrina se ha encargado de apuntar otros que son igualmente aplicables,
como los de legalidad de los medios de ejecución, respeto a la dignidad de la
persona y a los derechos fundamentales, y congruencia. Pasamos a tratar
cada uno de ellos:

8.2.1 Principio de menor onerosidad y de proporcionalidad

Ambos principios son complementarios. El primero obliga a la Administración a

escoger de entre aquellos medios que sean igualmente adecuados para la
eficacia de la actuación, el que resulte menos gravoso para el interesado. Hay
que tener en cuenta, no obstante, que a menudo la Ley ya establecerá el
medio de ejecución forzosa a aplicar por la Administración, por lo que ésta no
podrá optar, debiendo aplicar el medio predeterminado, como ocurre en el
caso del cumplimiento de obligaciones pecuniarias, donde habrá de aplicar la
vía de apremio. Ahora bien, el legislador es consciente de que, en
determinados supuestos, la Administración puede verse en la tesitura de tener
que optar entre varios medios de ejecución posibles. Es entonces cuando
opera el principio enunciado.

La proporcionalidad, por su parte, conlleva que “la fuerza o intensidad de la

acción a desplegar no ha de ser mayor de la necesaria para conseguir el fin

127
propuesto. El juego de este principio es fundamental por su aplicabilidad a
todos los medios y momentos de la ejecución; por ejemplo, no embargar
bienes excesivos en relación al importe de la deuda (vía de apremio); no utilizar
medios sofisticados que encarezcan injustificadamente el derribo de una obra
(ejecución subsidiaria); ponderar la cuantía de las multas coercitivas, dentro de
los márgenes que la Ley permita, en función de la importancia de lo incumplido
(multa coercitiva); no disolver un tumulto empleando fuerza innecesaria
(compulsión sobre las personas). En suma, ha de haber una correlación entre
medios y fines de tal modo que se cumpla la idea expresada en el dicho
popular de que no se deben matar los gorriones a cañonazos” (LÓPEZ MENUDO).
Dicho principio, de tradicional aplicación en este ámbito, ha sido positivizado
por la LPAC en su artículo 100.1.

8.2.2 Principio de legalidad

Son varias las manifestaciones de este principio en relación a la ejecución

forzosa. Así, las siguientes:

1. Sólo se pueden utilizar los medios tipificados por el artículo 100 LPAC
2. La necesidad de una Ley que dé cobertura a la imposición de cargas
pecuniarias (artículo 101.2 LPAC).
3. Sólo pueden imponerse multas coercitivas y ejercer la compulsión sobre
las personas cuando una Ley así lo autorice (artículos 103 y 104 LPAC,
respectivamente).

128
8.2.3 Principio de congruencia

En su virtud, el medio de ejecución forzosa que se utilice debe dirigirse,

estrictamente, a hacer cumplir la resolución de cuya ejecución se trate, sin
modificar su alcance ni ampliar la obligación allí declarada y sin crear cargas u
obligaciones nuevas para el afectado.

8.3 Requisitos formales de la ejecución forzosa

Si bien se trata de procedimientos poco formalizados, al menos en la LPAC, sí

que pueden extraerse de ésta los siguientes presupuestos para que pueda
procederse a la ejecución forzosa.
El primero de ellos, lógicamente, ha de ser la preexistencia de un acto
administrativo finalizador de un procedimiento, que constituye el título
ejecutivo. El artículo 97.2 LPAC exige que se trate de una resolución,
debidamente notificada al interesado. Esta resolución, además, no debe estar
afectada por causas definitivas (caducidad) o temporales (suspensión).

Además, el artículo 98 exige que se dé al interesado la oportunidad de cumplir

voluntariamente el acto, pues la ejecución forzosa debe constituir la última
ratio, la alternativa extrema, ante el incumplimiento del obligado. Por ello, se
exige que antes de ejecutar el acto la Administración aperciba de ello al
afectado. Puede definirse el apercibimiento como la advertencia al interesado

129
de que, si no cumple lo ordenado en un plazo señalado al efecto, se pondrá
en marcha determinado procedimiento de ejecución.

8.4 Medios de ejecución forzosa

Según el tipo de acto administrativo a ejecutar la LPAC ofrece a la

Administración diferentes vías para ello. El artículo 100 establece los siguientes:
1) Apremio sobre el patrimonio.
2) Ejecución subsidiaria.
3) Multa coercitiva.
4) Compulsión sobre las personas.

Pasamos a desarrollar cada una de ellas.

8.4.1 Apremio sobre el patrimonio

Constituye el procedimiento de ejecución de actos por los que se obliga al
interesado a pagar una cantidad líquida.
El artículo 101 LPAC se contrae a establecer tres requisitos: existencia de previo
acto, cuantificación exacta de la deuda y necesidad de que la obligación
traiga causa de una norma de rango legal. En lo demás remite su regulación a
las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

130
En la actualidad, dicha remisión hay que entenderla efectuada a los artículos
70 y siguientes del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real
Decreto 939/2005, de 29 de julio (BOE número 210 de 2 de septiembre de 2005),
en los que se regula el denominado “procedimiento de apremio”, si bien su
estudio excede de los límites de este curso. Baste ahora indicar que dicho
procedimiento puede acabar con el embargo de los bienes del obligado, al
cual además, se le impondrán recargos por apremio de hasta el 20% de la
deuda.

8.4.2 Ejecución subsidiaria

Consiste en que la Administración autora del acto lo ejecuta por sí misma o a

través de un tercero, a costa del obligado (artículo 102 LPAC).

En consecuencia, sólo podrán ejecutarse por esta vía las obligaciones no

personalísimas, es decir, aquéllas cuya realización material puede ser llevada a
cabo por persona distinta del obligado. El ejemplo típico es el derribo de una
construcción ilegal o el deber de reposición del estado de una cosa a un
momento anterior (por ejemplo, la repoblación de un monte talado de forma
irregular).

131
La ejecución subsidiaria puede ser realizada por la Administración utilizando sus
propios medios, o bien, encargándolo a un tercero. En cualquier caso, los
costes (gastos derivados de la ejecución, pero también los daños y perjuicios
que ésta pudiera ocasionar) corren de cuenta del obligado, a quien incluso se
le puede liquidar el importe de los mismos de forma provisional, a cuenta de la
liquidación definitiva, a realizar una vez se haya culminado la ejecución del
acto.

8.4.3 Multa coercitiva

Consiste en una carga económica que se impone con la finalidad de forzar o

presionar al interesado al cumplimiento de una obligación.

Por ello, es característico de este tipo de multas su imposición reiterada, por

períodos de tiempo suficientes para que el obligado pueda cumplir el acto
administrativo.

Este tipo de multa, que no es propiamente una sanción, pues su fin no es

correctivo o represivo, sino coercitivo (“por ejemplo, para forzar a quien ha
realizado obras ilegales en un cauce o rambla a su demolición, se le pueden
imponer multas cada cierto periodo de tiempo y en tanto no cumpla con la
orden de demoler lo construido. De esta forma, si el interesado quiere dejar de
recibir multas, sólo le queda la alternativa de obedecer la orden de derribo”),
es independiente y compatible con las multas sanción (artículo 103.2 LPAC).

132
Conforme al artículo 103.1 LPAC la posibilidad de aplicar multas coercitivas,
como su cuantía han de venir determinadas por norma con rango de Ley (así
lo hacen, por ejemplo, el artículo 107.3 de la Ley de Costas y el 119 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas), que podrá prever este tipo de multas para
forzar la ejecución de los siguientes actos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la

persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara

conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

8.4.4 Compulsión sobre las personas

Este medio de ejecución forzosa previsto en el artículo 104 LPAC supone una
coacción inmediata, directa, incluso física, sobre el obligado por el acto
administrativo.

Su naturaleza invasora de ámbitos propios de los derechos fundamentales de la

persona hace que el legislador rodee su aplicación de garantías, como son el
requisito de que una Ley formal permita de forma expresa su aplicación y que
en su ejercicio se observe el debido respeto a la dignidad y los derechos
reconocidos en la Constitución.

133
Sólo puede utilizarse para forzar el cumplimiento de obligaciones personalísimas
de no hacer (por ejemplo, impedir la entrada de determinadas personas en un
local o el tránsito por determinadas calles) o soportar (por ejemplo, un
desahucio administrativo o la obligación de someterse a un determinado
tratamiento médico).

El apartado 2 del artículo 104, no se refiere propiamente a un supuesto de

compulsión sobre las personas. Según dicho precepto, cuando se trate de una
obligación personalísima de hacer y no se cumpliera, el obligado deberá
resarcir los daños y perjuicios causados. Establece, en definitiva, una
transformación de la obligación de hacer, que por naturaleza no es susceptible
de ser ejecutada mediante coacción, en otra pecuniaria, cuya ejecución
forzosa puede llevarse a efecto por vía de apremio.

134
El procedimiento
administrativo.

Tema 9.Fase de iniciación

Objetivos del tema

-Conocer el concepto de procedimiento administrativo, los derechos de los

interesados y los principios que lo inspiran.

-Determinar las clases de iniciación del procedimiento y las especialidades

respecto a los procedimientos de naturaleza sancionadora y de
responsabilidad patrimonial.

-Distinguir entre la subsanación y la mejora de la solicitud.

-Aprender los conceptos de declaración responsable y comunicación.

135
9.1 Introducción: concepto de procedimiento administrativo y
derechos de los interesados.

9.1.1 Concepto

El apartado II de la exposición de motivos de la Ley 39/2015 reproduce el

concepto más comúnmente conocido de procedimiento administrativo: “…
conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el
cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la
voluntad de la Administración”.

Por lo tanto el procedimiento administrativo es una herramienta, un medio,

para elaborar las decisiones administrativas con pleno sometimiento al
ordenamiento jurídico, que persigue no sólo la legalidad de la decisión, sino
también el acierto en la misma.

Podemos decir que dos son las finalidades que persigue el procedimiento
administrativo:

- Una primera finalidad dirigida a conseguir un interés público garantizando una

actuación administrativa sometida a los principios de objetividad, legalidad y
eficacia.

136
- En segundo lugar, la consecución de los intereses de los ciudadanos o
administrados. La Administración Pública debe garantizar el respeto y
realización de dichos intereses. No en vano uno de los derechos de los
administrados es la aplicación del procedimiento cuando ejerciten sus
derechos ante la Administración.

El procedimiento administrativo común que vamos a analizar se compone de 5

fases: iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.

9.1.2 Principios del procedimiento administrativo

De manera sucinta podemos enumerar los siguientes principios aplicables al

procedimiento administrativo común:

a) Principio de contradicción

Supone la posibilidad de confrontar por sus titulares diversos intereses, públicos y

privados, antes de que se adopte una decisión que afecte a los mismos.

En palabras del Tribunal Supremo (STS 8 febrero de 1988): “... es consustancial a

todo procedimiento administrativo su carácter contradictorio, lo cual supone la
existencia de la posibilidad de hacer valer, dentro del procedimiento, los
distintos intereses en juego, así como, en segundo término, que esos distintos
intereses puedan ser adecuadamente confrontados por sus respectivos titulares
antes de adoptarse una decisión definitiva...”

137
Manifestaciones de este principio las encontramos en los artículos 76-
alegaciones-78-práctica de prueba-,82-trámite de audiencia….

b) Principio de economía procesal

Este principio está relacionado con la eficacia en la actuación que persigue el

artículo 103.1 C.E.

Encontramos manifestaciones de este principio en el artículo 71-impulso-, o en

el artículo 72-concentración de trámites-, entre otros.

c) In dubio pro actione

Supone aplicar la regla general de la interpretación más favorable al ejercicio

de las acciones frente a reglas que imponen aspectos más formalistas en el
procedimiento.

Ejemplo de este principio lo encontramos en el artículo 68-subsanación y

mejora de la solicitud-, en el 73.2-cumplimiento de trámites-, o en el 115.2-
referido al error o ausencia en la calificación del recurso-.

d) Principio de oficialidad

La Administración tiene encomendada la tutela del interés público, por lo que

debe mantener una posición activa en el procedimiento sin necesidad de que
los administrados le requieran para ello.

138
A modo de ejemplo de este principio tenemos el artículo 58-iniciación de oficio-
,71-impulso- o el 88.1-contenido de la resolución-.

e) Imparcialidad

Contenido en el artículo 103.3 C.E., obliga a una actuación neutral, sin

favoritismos. Está íntimamente relacionado con el principio de objetividad-
artículo 103.1 C.E.-.

Se relaciona con el deber de abstención y el régimen de la recusación

regulados en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público.

f) Publicidad-Secreto

El artículo 105 de la Constitución Española consagra el principio de publicidad

o transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas, pero con una
serie de excepciones destinadas a proteger los intereses generales.

Manifestaciones del principio de publicidad y transparencia las podemos ver a

continuación en los derechos de los interesados en el procedimiento (conocer
el estado de la tramitación, a identificar a autoridades y funcionarios….).

No obstante el acceso a la información no es total o absoluto, sino que puede

ser restringido cuando produzca perjuicios que afecten a la seguridad nacional
y la defensa, las relaciones exteriores, la garantía de la confidencialidad o el
secreto requerido en procesos de toma de decisiones, etc.

139
g) Gratuidad

Este principio supone que la tramitación del procedimiento no originará un

coste para el interesado.

Aunque no tiene un reflejo expreso en la Ley, entendemos que se halla

plenamente vigente teniendo en cuenta que la finalidad del procedimiento es
la consecución del interés general.

Esto no impide sin embargo que puedan trasladarse al interesado

determinados costes, como ocurre con los derivados de las pruebas que él
mismo proponga cuando dicho coste no deba ser soportado por la
Administración (artículo 78.3 LPAC).

En cualquier caso existe la posibilidad legal de imponer o cobrar tasas por la

tramitación del procedimiento.

9.1.3 Derechos de los interesados

Como complemento de los derechos de las personas que ya tratamos en el

tema 2 (apartado 2.1) el artículo 53 LPAC recoge los derechos de los
interesados en el procedimiento administrativo, sin perjuicio de otros derechos
reconocidos en esta Ley:

a) A conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que sean parte, así como el sentido del silencio
administrativo que les sea aplicable. También podrán acceder y obtener copia

140
de los documentos contenidos en los procedimientos en los que sean
interesados.

Cuando los interesados se relacionen con la Administración por medios

electrónicos la información acerca del estado de tramitación del expediente,
así como el cumplimiento de la obligación de la Administración de facilitar
copias de los documentos obrantes en el mismo se materializará, mediante el
acceso de los interesados a través del Punto de Acceso General electrónico de
la Administración en el primer caso, y mediante la puesta a disposición de los
documentos en dicho Punto de Acceso General o en la sede electrónica
correspondiente, en el segundo.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones

Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales, salvo que de manera excepcional la

normativa específica establezca lo contrario, supuesto en el que tendrán el
derecho a obtener una copia autenticada del original.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por la normativa aplicable o

que ya se encuentren en poder de la Administración o hayan sido elaborados
por ella.

e) A formular alegaciones y utilizar los medios de prueba admitidos por el

Ordenamiento Jurídico y aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia. Este derecho viene reforzado
con la correlativa obligación de la Administración de tenerlos en cuenta a la
hora de redactar la propuesta de resolución.

141
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos y
técnicos para poder desarrollar los proyectos o actuaciones que se propongan
realizar.

g) A actuar asistidos por asesor.

h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos

previstos en el artículo 98.2: tarjeta de crédito o débito, transferencia bancaria,
domiciliación bancaria o cualquier otro que autorice el órgano competente.

En cualquier caso no estamos ante una relación cerrada de derechos, sino que
la LPAC remite a cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las
leyes.

En los procedimientos en materia sancionadora además de los derechos

descritos los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificados de los hechos que se les imputen, de las infracciones que
tales hechos constituyan y las sanciones que se les puedan imponer.
Igualmente deberán ser notificados de la identidad del instructor, de la
autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya la
competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras

no se demuestre lo contrario.

142
9.2 Fase de inicio: clases de iniciación (I)

El artículo 54 LPAC titulado “clases de iniciación” establece que “los

procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado”.

La forma de iniciación de un procedimiento lo condiciona no sólo en su

comienzo, sino a lo largo de todo su devenir. Así, determinadas normas
establecen trámites específicos y diferentes según el procedimiento se haya
iniciado de oficio o a instancia de parte, la no resolución en plazo (silencio)
tiene consecuencias distintas, etc.

Con carácter previo el órgano competente podrá abrir un período de

información o actuaciones previas (artículo 55 LPAC) con el fin de conocer las
circunstancias concretas y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones

previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos
susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la
persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias
relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas
funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en
defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por
el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

143
9.2.1 Medidas provisionales

Contempla el artículo 56 la posibilidad de que iniciado el procedimiento el

órgano competente para resolver pueda adoptar, de oficio o a instancia de
parte, y siempre de forma motivada, las denominadas medidas provisionales,
cuya finalidad es asegurar la eficacia de la resolución que finalmente se
adopte.

Consisten pues en medidas cautelares o aseguradoras pero adoptadas de

manera temporal. En palabras de J. GONZÁLEZ PÉREZ-F. GONZÁLEZ NAVARRO,
hablar de medida provisional o de medida cautelar es hablar de lo mismo
aunque atendiendo a dos de sus características. Es provisional en tanto que se
anticipa a una medida definitiva que será adoptada al final del procedimiento
y es cautelar en el sentido asegurador citado.

La adopción de tales medidas provisionales puede anticiparse incluso al inicio

del procedimiento administrativo. Estas medidas previas son comúnmente
conocidas como medidas “provisionalísimas” y sólo pueden ser adoptadas, de
oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable para la
protección de los intereses que concurran en el procedimiento.

La vigencia de estas medidas “provisionalísimas” es muy corta pues la LPAC

establece que:

-Las medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el

acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse en el plazo

144
de los quince días siguientes a su adopción, siendo susceptible del recurso que
proceda.

-Las medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en el plazo de

los quince días, o si el acuerdo de iniciación no hace mención alguna acerca
de las mismas.

La adopción de medidas antes del inicio del procedimiento o coincidiendo

con éste deberá estar debidamente motivada y respetar los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Así, numerosas Sentencias
del Tribunal Supremo confirman la legalidad de estas medidas provisionales,
como la STS 14 de septiembre de 1987 (RJ 1987\6006), que enjuicia un supuesto
de imposición de medida provisional consistente en la declaración del cese de
la actividad, comiso e intervención administrativa de los elementos de juego y
precinto de los locales de la entidad mercantil que promovía, vendía y
distribuía los cupones y boletos, todo ello, en el marco del correspondiente
procedimiento sancionador, pues la sentencia indica que aquí "la medida
provisional tiende no sólo a asegurar el alcance y contenido de la resolución
final, sino también a impedir la continuidad en el ejercicio y desarrollo de una
actividad "contra legem"; si bien también podemos encontrar otras en sentido
contrario cuando no se respetan principios como el de proporcionalidad: así la
STS de 3 de junio de 1994 (RJ 1994\5100, FJ 4º) llega a la conclusión de que, en
el caso enjuiciado, el cierre del bar como medida cautelar no guarda relación
con el aseguramiento de la eficacia de la resolución (suspensión, revocación
de licencia o cierre), sino que lo que ha podido llevar a tal medida es una
pretendida ejemplaridad social y confirma la anulación de tal medida por
desproporcionada.
145
En consonancia con lo previsto en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil, el órgano competente podrá adoptar las siguientes
medidas provisionales:

-Suspensión temporal de actividades

-Prestación de fianzas

-Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de

servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, o incluso el cierre
temporal del establecimiento por estas causas u otras previstas en la normativa
reguladora aplicable.

-Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles.

-Depósito, retención o inmovilización de cosa mueble

-Intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad ilícita.

-Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

-La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones

Públicas.

Además de estas posibles medidas provisionales la LPAC remite a cualesquiera

otras previstas expresamente en las leyes que sean necesarias para asegurar la
efectividad de la resolución que se adopte.

Además del respeto a los principios que hemos mencionado antes las medidas
provisionales no podrán ser adoptadas cuando causen a los interesados
perjuicios de difícil o imposible reparación o impliquen la violación de derechos
amparados por las leyes.
146
La duración máxima de las medidas provisionales, conforme al artículo 56.5,
será hasta que surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento, si bien podrán ser alzadas durante su tramitación en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopción.

9.3 Clases de iniciación (II)

9.3.1 Iniciación de oficio por la Administración

Esta forma de iniciación supone que es la propia Administración quien adopta

la decisión de incoar el procedimiento mediante un acuerdo dictado por el
órgano competente en el que quede constancia de la fecha y razones que
han originado tal decisión. Aunque es más frecuente en procedimientos de los
que se derivan consecuencias desfavorables para los interesados, también
puede darse entre los favorables (por ej. una convocatoria de subvenciones).

Aunque la decisión de iniciar el procedimiento corresponde al órgano que sea

competente, además de la propia iniciativa por ser conocedor directo o
indirecto de los hechos y circunstancias que motiven la incoación, éstos le
pueden ser comunicados por otros órganos o personas.

El artículo 58 LPAC especifica que además de por la propia iniciativa también

podrá iniciarse como consecuencia de orden superior, a petición razonada de
otros órganos o por denuncia. Analizamos a continuación las características de
cada caso:

147
9.3.1.1 Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior

La orden para que el órgano competente inicie el procedimiento procede de

un superior jerárquico, por lo que será obligatoria para aquél.

El artículo 60.2 LPAC, referido a los procedimientos de naturaleza sancionadora,

indica que la orden expresará “…en la medida de lo posible..,” las personas
presuntamente responsables, las conductas o hechos susceptibles de constituir
infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar y la fecha, fechas o
período en que los hechos se produjeron.

9.3.1.2 Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos

Por petición razonada debemos entender la realizada por un órgano

administrativo sin competencia para iniciar el procedimiento que haya tenido
conocimiento de forma ocasional o por tener atribuidas funciones de
inspección o investigación, de los hechos, conductas o circunstancias que
puedan motivar la incoación.

La petición no es vinculante para el órgano competente para iniciar el

procedimiento, si bien en caso de no hacerlo deberá comunicar al órgano
peticionario los motivos por los que no procede la iniciación.

Los apartados 3 y 4 del artículo 61 LPAC concretan el contenido de la petición

cuando se trate de procedimientos sancionadores o de responsabilidad
patrimonial:

a)En los de naturaleza sancionadora la petición deberá precisar en la medida

de lo posible a los presuntos responsables, las conductas o hechos que puedan
148
constituir infracción y su tipificación, detallando el lugar y fecha o período en
que se produjeron los hechos.

b)En los procedimientos de responsabilidad patrimonial la petición

individualizará la lesión en una persona o grupo, la relación de causalidad con
el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica y el momento
en que se produjo el daño.

9.3.1.3 Inicio del procedimiento por denuncia

La denuncia es un acto por el que una persona “…pone en conocimiento de

un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera
justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.” (Artículo
62.1 LPAC).

La denuncia deberá expresar la identidad de quien la presente así como los

hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando los
hechos puedan constituir una infracción administrativa, recogerán también la
fecha de comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos
responsables.

Con carácter general, la presentación de la denuncia no obliga al órgano

competente a iniciar el procedimiento ni a motivar su no incoación salvo en el
supuesto previsto en el artículo 62.3 LPAC: cuando la denuncia invoque un
perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la decisión de no
incoar el procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes
si se ha iniciado o no el procedimiento.

149
La presentación de una denuncia no confiere, por sí misma, la condición de
interesado en el procedimiento.

Sin embargo, en determinados supuestos el denunciante es partícipe, junto a

otros, en la comisión de la infracción. En este supuesto la colaboración del
denunciante puede ser esencial para esclarecer los hechos a través de la
aportación de pruebas que delimiten las infracciones cometidas y los presuntos
responsables. En estos casos la LPAC establece que se deberá eximir al
denunciante del pago de la multa u otro tipo de sanción de carácter no
pecuniario que le correspondiera tras la finalización del procedimiento, siempre
que sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el
procedimiento o comprobar la infracción y se repare el perjuicio causado.

Incluso si no fuera posible la exención total por no darse las condiciones

anteriores, el órgano competente deberá reducir el importe de la multa o
sanción de carácter no pecuniario cuando el denunciante facilite elementos
de prueba que aporten un valor añadido significativo a los que dispusiera el
órgano competente.

Tanto para la exención total como parcial será necesario que el denunciante
cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de
prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

150
9.3.1.4 Especialidades en el inicio del procedimiento sancionador

El artículo 63 LPAC contempla las especialidades del procedimiento

sancionador en atención a los principios que lo sustentan:

-El procedimiento sancionador será iniciado siempre de oficio por acuerdo del
órgano competente.

-Establecerá la separación entre la fase de instrucción y la sancionadora, que

estará encomendada a órganos distintos.

-No podrá imponerse una sanción sin haber tramitado el oportuno

procedimiento.

-En caso de conductas reiteradas o continuadas tipificadas como infracción,

no podrá iniciarse un nuevo procedimiento mientras no haya recaído una
primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo.

Respecto al acuerdo de iniciación en procedimientos sancionadores el artículo

64 establece que una vez adoptado por el órgano competente será
comunicado al instructor junto a las actuaciones en que se base, notificándose
igualmente a los interesados que serán en todo caso los que en el mismo
tengan la condición de inculpados. Si la norma del procedimiento lo prevé
también se comunicará al denunciante.

151
Contenido mínimo del acuerdo de iniciación (artículo 64.2):

- Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

- Hechos motivadores del procedimiento, calificación de la infracción y

sanciones que pudieran corresponderle. Respecto a la calificación de los
hechos, el artículo 64.3 precisa que si en el momento del inicio no existen
elementos suficientes para realizarla de forma precisa, la calificación
podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un
“pliego de cargos” que deberá ser notificado a los interesados.

- Identificación del instructor y, en su caso del secretario, con indicación

del régimen de recusación de los mismos.

- Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que

le atribuya la competencia, con indicación de la posibilidad que tiene el
presunto responsable de reconocer voluntariamente su responsabilidad,
pudiendo en este caso el órgano competente dictar la resolución que
proceda y, en los casos en que se trate de una sanción pecuniaria,
aplicar descuentos en el importe (como mínimo un 20%).

- Deberá de hacer mención a las medias provisionales que se hayan

adoptado.

152
 - Indicación del derecho a formular alegaciones, a la audiencia, los plazos
para su ejercicio y de que transcurrido el plazo de alegaciones sin
haberlas formulado el contenido del acuerdo de iniciación podrá ser
considerado como propuesta de resolución.

9.3.1.5 Especialidades en el inicio del procedimiento de responsabilidad

patrimonial

Con carácter mayoritario es el interesado que soporta el daño o perjuicio quien

iniciará el procedimiento mediante una solicitud según veremos en este mismo
tema. Sin embargo la Administración también puede iniciar de oficio el
procedimiento para indemnizar o reparar el daño ocasionado por el
funcionamiento de sus servicios.

El artículo 65 LPAC contempla algunas especialidades en caso de que el

procedimiento de responsabilidad patrimonial lo inicie de oficio la
Administración:

a) En primer lugar, el derecho del interesado a reclamar los daños no debe

haber prescrito. Hay que tener en cuenta que el derecho prescribirá al año de
producido el hecho que motive la indemnización o se manifieste su efecto
lesivo.

b) El acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente

lesionados concediéndoles un plazo de diez días para que aporten
alegaciones, documentos e información que consideren y propongan las
pruebas que estimen convenientes.
153
c) Al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio, la Administración tiene la
obligación de instruirlo aunque los interesados no se personen.

9.3.2 Inicio del procedimiento a solicitud del interesado

9.3.2.1 Solicitud de iniciación

El procedimiento se inicia con la solicitud de un interesado. De acuerdo con el

artículo 66.1 LPAC, debe contener los siguientes elementos:

-Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente.

-Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que

desea que se le practique la notificación. Hay que recordar en este punto que
tanto si el interesado está obligado a relacionarse por medios electrónicos
como si no lo está, podrá aportar una dirección de correo electrónico y/o
dispositivo electrónico con el fin de recibir el aviso del envío o puesta a
disposición de la notificación.

-Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

-Lugar y fecha.

154
-Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.

-Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de

identificación. Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán
obligadas a facilitar dicho código.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas

tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán
ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa. En este caso, conforme al
artículo 7 LPAC, las actuaciones se entenderán con quien hayan designado
como representante o, en su defecto, con quien figure en primer lugar.

Tanto si la solicitud ha sido presentada de forma electrónica como si lo ha sido

en una oficina de asistencia en materia de registros, los interesados podrán
exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y la hora de
presentación.

Para facilitar la presentación de solicitudes, las Administraciones Públicas

deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan
a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos
estarán disponibles tanto en la sede electrónica como en las oficinas de
asistencia en materia de registros, pudiendo acompañar los interesados los
documentos que estimen convenientes, que serán admitidos y tenidos en
cuenta por el órgano al que se dirijan.
155
Otra característica de los modelos normalizados de solicitud es que se pueden
presentar a los interesados total o parcialmente cumplimentados con los datos
que obren en los sistemas de información de las Administraciones, de forma
que sólo tengan que comprobar la veracidad de los datos y, en su caso,
modificarlos o completarlos.

Cuando se trate de modelos específicos establecidos en las normas de un

determinado procedimiento, serán de uso obligatorio por los interesados.

Al presentar la solicitud, ésta hace nacer el deber de la Administración de

iniciar y tramitar el procedimiento hasta su resolución. Determina además el
inicio del cómputo del plazo para resolver y notificar, cuando la presentación
se efectúe en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para resolver (artículo 21.3.b). Esta precisión es necesaria ante la
posibilidad, admitida en la Ley (artículo 16.4 LPAC), de presentar las solicitudes
en otros lugares según vimos en el tema 2, apartado 2.3.1 “lugares de
presentación de documentos”.

9.3.2.2 Solicitud de iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial

Conforme al artículo 67 LPAC los interesados podrán solicitar el inicio de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial siempre que su derecho a
reclamar no haya prescrito de acuerdo con la siguiente casuística:

a) Con carácter general el derecho a reclamar prescribirá al año de producido

el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

156
b) Cuando se trate de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el
plazo de prescripción comenzará a computarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas.

c) Cuando el derecho se derive de la anulación en vía administrativa o

contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el
derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución
administrativa o la sentencia definitiva, respectivamente.

d) Cuando la responsabilidad patrimonial derive de la lesión ocasionada por la

aplicación de una norma con rango de Ley declarada inconstitucional, o de
una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea en los términos
del artículo 32, apartados 4 y 5 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la
publicación en el BOE o en el Diario Oficial de la Unión Europea, de la
sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter
contrario al Derecho de la Unión Europea.

Respecto al contenido de la solicitud, le es de aplicación lo que hemos visto en

el apartado anterior (9.3.2.1) debiendo especificar además los siguientes
extremos, necesarios para determinar la existencia de la responsabilidad misma,
del daño y la cuantificación de la indemnización:

-Lesiones producidas.

157
-Relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del
servicio público.

-Evaluación económica de la responsabilidad patrimonial.

-Momento en el que se produjo la lesión.

Junto con los datos los interesados deberán acompañar las alegaciones,
documentos e informaciones que estimen oportunos y la proposición de
pruebas.

9.3.2.3 Subsanación y mejora de la solicitud

Recibida la solicitud la Administración deberá comprobar si la solicitud reúne

todos los requisitos de contenido establecidos por el artículo 66 y, en su caso los
previstos en el artículo 67 si es un procedimiento de responsabilidad patrimonial,
y los exigidos por la legislación específica aplicable. De advertir la ausencia de
alguno o algunos de ellos, deberá requerir al interesado para que, en un plazo
de diez días, proceda a su subsanación o aporte los documentos preceptivos,
con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su
petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en
el artículo 21.

158
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días,
a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los
documentos requeridos presente dificultades especiales.

Si la subsanación prevista en el artículo 68.1 se refiere a datos o documentos

considerados preceptivos para poder tramitar la solicitud, el apartado 4 de
dicho artículo se refiere a la subsanación del medio de presentación utilizado
por los interesados en el supuesto de que, estando obligados a relacionarse por
medios electrónicos conforme a lo previsto en el artículo 14, apartados 2 y 3,
hubieran presentado la solicitud de forma presencial.

En este supuesto la Administración requerirá al interesado para que subsane la

solicitud presentándola de forma electrónica, considerándose como fecha de
presentación de la solicitud aquélla en la que se haya producido la
subsanación.

159
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano
competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias
de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se
incorporará al procedimiento. Adviértase que el objeto de la mejora son los
términos de la solicitud, normalmente en relación con la pretensión ejercitada
ante la Administración (por ejemplo, cuando la Administración pide a quien ha
efectuado una reclamación de responsabilidad patrimonial que precise mejor
la cuantía de la indemnización solicitada), no la ausencia de determinados
documentos o pruebas. La no realización de mejora alguna, no conlleva el
desistimiento de la petición, como ocurre con la desatención del requerimiento
de subsanación.

9.3.2.4 Declaración responsable y comunicación

Las figuras de la declaración responsable y la comunicación previa se

incorporaron a la Ley 30/1992, LRJPAC, mediante la modificación introducida
por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, para adaptarla al nuevo régimen de
las actividades de servicios derivado de la trasposición al ordenamiento
español de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12
diciembre),que persigue facilitar o simplificar el ejercicio de determinados
derechos o la realización de ciertas actividades, sometiéndolos a la obligación
de presentar una declaración responsable o una comunicación previa, en
lugar de exigir el previo otorgamiento de una autorización administrativa.

160
El artículo 69 apartados 1 y 2 LPAC nos ofrece la definición de ambas figuras:

-Se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un

interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento
de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el
cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo
inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

-La comunicación, por su parte, se define como aquel documento mediante el

que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública
competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el
inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
De forma coherente con la finalidad que persiguen, las declaraciones
responsables y las comunicaciones producirán los efectos que se determinen
en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter
general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el día de su presentación (aunque en el caso de la
comunicación, siempre que la legislación específica lo prevea, también podrá
ser presentada con posterioridad al inicio de la actividad) sin perjuicio de las
facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las
Administraciones Públicas.
En efecto, a diferencia de lo que ocurre con las actividades y derechos cuyo
ejercicio queda sujeto a la previa autorización administrativa, y que impide a
161
los interesados ejercerlos hasta que no obtengan dicha autorización, pudiendo
transcurrir meses entre la inicial solicitud y su otorgamiento, con la declaración
responsable y la comunicación el derecho y la actividad se pueden ejercer o
realizar desde el mismo día de la presentación de aquéllas. Ello no impide, por
supuesto, que la Administración pueda realizar actividades de control y que si,
como consecuencia de ellas, se detecta alguna inexactitud, falsedad u
omisión de carácter esencial en cualquier dato, manifestación o documento
que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una
comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente
de la declaración responsable o comunicación, ello determinará la
imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada
desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio
de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales
circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la
situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del
derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad
de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de
tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las
normas sectoriales de aplicación.

Sólo será exigible una declaración responsable o una comunicación para

realizar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo
derecho, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.

162
El procedimiento
administrativo.

Tema 10.Fase de
ordenación
Objetivos del tema

 Conocer los principios que afectan a la ordenación del procedimiento

administrativo.

 Determinar en sentido positivo y negativo los documentos que

componen el expediente administrativo.

10.1 El expediente administrativo

El artículo 70 LPAC regula desde el punto de vista positivo y también negativo,

el concepto de expediente administrativo, entendido como “..conjunto
ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y

163
fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla.”

En cuanto al formato la LPAC sólo contempla el formato electrónico,

constituido mediante la agregación ordenada de documentos, pruebas,
dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y cuantos extremos deban
formar parte del mismo, incluida una copia electrónica certificada de la
resolución adoptada.

Cuando el expediente deba ser remitido se enviará completo, foliado y

autentificado acompañado de un índice igualmente autentificado, de los
documentos que contenga (siendo admisible que un documento pueda
formar parte de varios expedientes), siendo el citado índice el que garantizará,
desde el momento de su firma, la integridad e inmutabilidad del expediente
electrónico.

Desde un punto de vista negativo, no forman parte del expediente

administrativo las notas, borradores, opiniones, resúmenes, ficheros y bases de
datos, información auxiliar o de apoyo contenida en aplicaciones informáticas,
informes internos, etc., así como los juicios de valor emitidos por las
Administraciones Públicas salvo que se trate de informes, ya sean preceptivos o
facultativos, solicitados antes de la resolución que ponga fin al procedimiento.

10.2 La fase de ordenación. Principios

La ordenación del procedimiento, más que una verdadera fase, se refiere a la

disposición y sucesión de los distintos trámites que lo componen, que resultan
necesarios para encauzar la actividad administrativa. En los artículos 71 a 74
LPAC se establece una serie de principios y criterios de actuación que tienen
164
por objeto garantizar la ordinaria y regular sustanciación del procedimiento
administrativo.

El artículo 71 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se

impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos,
respetando los principios de transparencia y publicidad.

Es decir, los órganos encargados de la tramitación de los procedimientos

deben conducir por sí mismos los trámites hasta la finalización de aquéllos, sin
que sea necesario que los interesados intimen o requieran a la Administración
para que avance la tramitación de los expedientes.

En cuanto al despacho de expedientes sobre asuntos de naturaleza

homogénea, los instructores o unidades administrativas que tengan
encomendada la tramitación del procedimiento guardarán el orden riguroso
de incoación (salvo orden motivada en sentido contrario). El incumplimiento de
esta obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del
infractor y podrá ser causa de remoción del puesto de trabajo.

La responsabilidad de la tramitación del procedimiento y del cumplimiento de

los plazos recae, conforme al artículo 71.3 LPAC, en las personas que hayan
sido designadas como órgano instructor y en los titulares de las unidades
administrativas que tengan atribuida tal función.

El artículo 72 LPAC “concentración de trámites” establece, en aplicación del

principio de simplificación administrativa, que se acordarán en un solo acto
todos los trámites que por su naturaleza admitan un impulso simultáneo y no sea

165
obligado su cumplimiento sucesivo. Cuando se solicite a otros órganos la
cumplimentación de trámites, deberá consignarse en la comunicación remitida
al efecto el plazo legal en que deban realizarse.

10.3 Cumplimiento de trámites y cuestiones incidentales

10.3.1 Cumplimiento de trámites

Además de los criterios referidos a la actuación de las unidades administrativas

encargadas de la tramitación del procedimiento, la LPAC establece los criterios
a tener en cuenta respecto a la actuación de los interesados.

El artículo 73 dispone que “los trámites que deban ser cumplimentados por los
interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al
de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la
norma correspondiente se fije plazo distinto.”

Vemos cómo de nuevo la LPAC, fiel a su condición de norma reguladora del

procedimiento común, deja a la normativa específica de cada procedimiento
la determinación del plazo para que los interesados actúen en el mismo,
señalando no obstante uno residual, de diez días, que viene a ser el plazo tipo
utilizado por la LPAC para múltiples actuaciones (subsanación, emisión de
informes, duración mínima del período de prueba, etc.).

Continúa el artículo 73 diciendo que cuando en cualquier momento se

considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos
necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor,
concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. Nos encontramos
166
aquí con una subsanación no limitada a la solicitud, como la regulada en el
artículo 68, sino que se prevé respecto de cada acto o trámite de los
interesados. No deja de ser una manifestación más del principio anti-formalista
que rige todo el procedimiento, de forma que ante un defecto en la actuación
del particular se le da la posibilidad de enmendarlo.

Ahora bien, si los interesados no cumplen lo dispuesto en los apartados

anteriores, es decir, no subsanan los defectos advertidos o no actúan en el
plazo establecido, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite
correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y
producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se
notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. Adviértase
que, a diferencia de lo que ocurría en el artículo 68 (subsanación de defectos
de la solicitud inicial del procedimiento), la desatención del requerimiento
efectuado por la Administración para que el interesado actúe no conlleva el
desistimiento de la petición, sino tan sólo la pérdida del derecho al trámite. Un
ejemplo ayudará a advertir mejor la diferencia: si un interesado no presenta
junto a su solicitud determinados documentos que la normativa reguladora del
procedimiento en cuestión considera preceptivos, la Administración deberá
requerirle para que subsane dicha omisión, con advertencia expresa de que,
de no hacerlo, se le tendrá por desistido de su petición. Ahora bien, si los
documentos que el interesado no presenta no son preceptivos, pero sí pueden
servir como prueba, la Administración puede requerir al interesado para que los
aporte, pero si éste no lo hace, no se le tendrá por desistido, sino que
únicamente perderá el derecho al trámite de prueba, con las consecuencias
que de ello se deriven en orden a la resolución del procedimiento.

167
10.3.2 Cuestiones incidentales

Son aquellas cuestiones que surgen durante la tramitación de un

procedimiento y que, de alguna manera, afectan o pueden afectar o incidir
en su tramitación, resolución, o en los intereses de los particulares.

Se caracterizan por ser cuestiones conexas al objeto del procedimiento o a sus

trámites y que exigen una resolución independiente de la que pone fin al
procedimiento principal en el que surgen. Un supuesto típico es el de la
recusación, al que alude expresamente el artículo 74, cuando establece que
las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del
mismo, salvo la recusación.

168
El procedimiento
administrativo.

Tema 11.Fase de
instrucción.
Objetivos del tema

 Conocer la finalidad y principios aplicables a la fase de instrucción

 Aprender los actos de instrucción previstos en la Ley y sus características

11.1 La instrucción del procedimiento: finalidad y principios

aplicables

La finalidad de la instrucción es la determinación, conocimiento y

comprobación de los hechos en virtud de los cuales debe pronunciarse la
resolución del procedimiento. Conforme al artículo 75 LPAC, los actos de
instrucción se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el
órgano que tramite el procedimiento, a través de aplicaciones y sistemas de
169
información que garanticen el control de los tiempos y plazos, la identificación
de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así
como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

Los actos que la LPAC prevé en la fase de instrucción son: las alegaciones, la
prueba, los informes, el trámite de audiencia y la información pública.

Dos son los principios que predominan en la fase de instrucción:

-El principio de oficialidad, que inspira todo el procedimiento, obliga al órgano

que lo tramite a actuar sin necesidad de ser requerido o intimado a ello por los
interesados.

-El principio de contradicción a través de la participación de los interesados

presentando alegaciones, proponiendo pruebas, compareciendo en el trámite
de audiencia con los medios de prueba que estimen convenientes para la
defensa de sus intereses, etc. El órgano instructor queda obligado por el
artículo 75.4 LPAC a adoptar “… las medidas necesarias para lograr el pleno
respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento.”

11.2 Actos de instrucción

A continuación vamos a analizar los distintos actos de instrucción que
contempla la LPAC teniendo en cuenta que aquéllos que requieran la
participación de los interesados deberán realizarse de la forma más
conveniente para ellos y que resulte más compatible con sus obligaciones
laborales y profesionales (artículo 75.3 LPAC).
170
11.2.1 Alegaciones

Las alegaciones son el acto típico a través del cual los interesados aportan
datos y valoraciones relacionados con el fondo del asunto pero también con
los aspectos formales del procedimiento.

El artículo 76 LPAC permite a los interesados presentar alegaciones y aportar

documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, lo cual supone otra
manifestación del antiformalismo que encontramos en diversas fases del
procedimiento, estando obligado el órgano competente a tenerlos en cuenta
al redactar la propuesta de resolución.

Otra manifestación del principio anti-formalista es la posibilidad de alegar “en

todo momento” los defectos de tramitación y en especial los que supongan
una paralización, el incumplimiento de los plazos o la omisión de trámites que
pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.

Si la presentación de alegaciones puede realizarse en cualquier momento de

la tramitación anterior al trámite de audiencia, de forma que puedan ser
analizadas y tenidas en cuenta a la hora de redactar la propuesta de
resolución, los defectos de tramitación pueden ser alegados incluso con
posterioridad a dicho trámite.

171
11.2.2 La prueba

La finalidad de la prueba es verificar la realidad, validez, certeza, falsedad,

alcance, etc., de los hechos y extremos que consten en el expediente en orden
a considerar aquéllos que puedan incidir en la decisión que se adopte.

El artículo 77 LPAC dispone que “los hechos relevantes para la decisión de un

procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en Derecho”, dejando pues abierta la elección del medio a utilizar siempre que
se trate de un medio lícito. La prueba podrá realizarse a través de medios
como el documental, testifical, pruebas periciales, etc., si bien la valoración de
tales pruebas se hará conforme a los criterios establecidos en la Ley de
Enjuiciamiento Civil.

La decisión sobre la apertura del período de prueba corresponde al instructor

del procedimiento y viene motivada en la necesidad de comprobar los hechos
alegados por los interesados, o cuando se trate de procedimientos que por su
naturaleza lo exijan. En estos casos el período para practicar las pruebas tendrá
una duración no superior a 30 días ni inferior a 10. Además de este período que
podemos considerar “ordinario”, la LPAC contempla en el artículo 77.2 la
posibilidad de que sean los interesados quienes soliciten la realización de
pruebas, en cuyo caso el instructor podrá decidir la apertura de un período
“extraordinario” de prueba cuya duración no será superior a 10 días.

Con el fin de garantizar el principio de contradicción, pero también con el de

evitar la realización de pruebas intrascendentes que no aporten nada al
procedimiento y retrasen indebidamente su tramitación, el instructor sólo podrá

172
rechazar las pruebas solicitadas por los interesados cuando sean
“manifiestamente improcedentes o innecesarias”, mediante resolución
motivada, trasladando de esta manera a quien instruya el expediente la carga
de razonar y probar la improcedencia o innecesariedad.

La LPAC hace algunas otras consideraciones acerca de las pruebas:

-En los procedimientos sancionadores, los hechos declarados probados por

resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones.

-Los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad en los que, cumpliendo los requisitos legales, se recojan
los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se
acredite lo contrario.

-Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano

administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá
que éste tiene carácter preceptivo.

-Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir un

fundamento básico de la decisión por ser una pieza imprescindible para la
correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de
resolución.

Respecto a la práctica de la prueba, el artículo 78 indica que deberá ser

comunicada a los interesados con antelación suficiente, indicándoles el lugar,

173
fecha y hora en que se practicará, con la advertencia de que pueden
nombrar técnicos que les asistan.

Cuando los interesados propongan pruebas cuyos gastos no deba soportar la

Administración, esta podrá exigirles el anticipo de tales gastos a reserva de la
liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

11.2.3 Informes

Solicitud de informes

Los informes son los dictámenes y pareceres que emiten determinados órganos
o personas técnicamente capacitadas sobre ciertos extremos de un
expediente, y que ayudan al órgano decisorio a conocer con mayor precisión
aspectos técnicos con incidencia en la resolución.

Conforme al artículo 79 LPAC se solicitarán aquéllos informes que sean

preceptivos por las disposiciones legales y aquéllos otros que se juzguen
necesarios para resolver citando, respectivamente, el precepto que los exija o
la conveniencia de reclamarlos. En la petición del informe se concretará el
extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Podemos clasificar los informes en atención a la obligación del órgano

decisorio de solicitarlos y en función de la fuerza que ejerzan sobre la decisión
de dicho órgano:

-Según su obligatoriedad, se clasifican en preceptivos, que son aquéllos que el

órgano decisorio viene obligado a solicitar por exigencia legal, y facultativos,
que son los solicitados por voluntad del órgano decisorio al considerarlo
necesario para resolver, pero que no viene obligado a pedirlos.

174
-En función de la fuerza que ejerzan sobre la voluntad del órgano a la hora de
decidir, se clasifican en vinculantes, cuando el órgano decisorio venga
obligado a resolver de acuerdo con el dictamen emitido, y no vinculantes,
cuando el órgano decisorio pueda resolver en sentido distinto al dictamen
emitido.

Conforme al artículo 80.1, salvo disposición expresa en contrario los informes

serán facultativos y no vinculantes.

Emisión de informes:

Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de 10

días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

La falta de emisión del informe en el plazo señalado tiene los siguientes efectos:

-Con carácter general si se trata de informes facultativos, sin perjuicio de la

responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, podrán continuar
las actuaciones.

-Cuando el informe deba ser emitido por una Administración Pública distinta de
la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas, si el informe no es emitido en
el plazo citado se podrán continuar las actuaciones.

-Cuando se trate de un informe preceptivo, el plazo máximo para resolver el

procedimiento podrá ser suspendido durante un plazo de tres meses conforme
al artículo 22.1d) LPAC.

-El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la
resolución del procedimiento.

175
Solicitud de informes y dictámenes en procedimientos de responsabilidad
patrimonial:

El artículo 81 LPAC establece una serie de especialidades referidas a los

informes y dictámenes dentro de un procedimiento de responsabilidad
patrimonial que pasamos a estudiar:

a) Será preceptivo solicitar el informe al servicio cuyo funcionamiento haya

ocasionado la presunta lesión indemnizable. El plazo de emisión no podrá
exceder de diez días.

b) También será preceptivo el informe del Consejo de Estado cuando las

indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000€, o
cuando así lo disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de
Estado.

En el caso de las Comunidades Autónomas será preceptivo solicitar el informe

del órgano consultivo correspondiente conforme a lo que establezca su propia
normativa.

En nuestra Comunidad Autónoma, la normativa reguladora del Consejo

Jurídico de la Región de Murcia no fija cuantía alguna como límite a partir del
cual resulte preceptivo su dictamen, lo que ha sido interpretado por el propio
Consejo Jurídico en el sentido de considerar preceptiva su intervención en
todas las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas ante la
Administración regional, con independencia del importe de lo reclamado. Por
el contrario, respecto de las reclamaciones formuladas ante los Ayuntamientos
de la Región, sí considera aplicable el límite fijado por la LPAC, de modo
que será preceptivo el dictamen del Consejo en aquellas
reclamaciones dirigidas frente a una entidad local en las que se solicite una
indemnización igual o superior a 50.000 euros.

176
c) El procedimiento para solicitar el informe será el siguiente:

-El órgano instructor, en el plazo de diez días desde la terminación del trámite
de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una
propuesta de resolución, o en su caso una propuesta de acuerdo de
terminación convencional.

-El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá contener un

pronunciamiento sobre la relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio y la lesión producida, y en su caso sobre la valoración del daño
causado y la cuantía y modo de la indemnización.

d) Cuando se trate de reclamaciones de responsabilidad patrimonial del

Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, será preceptivo
el informe del Consejo General del Poder Judicial, que será evacuado en el
plazo máximo de dos meses.

El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie
entre la petición del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo
de los citados dos meses.

11.2.4 Trámite de audiencia

Durante la instrucción del procedimiento se va conformando el expediente

administrativo con los datos que obran en la Administración, las alegaciones y
documentos aportados, las pruebas, informes, etc., de todo lo cual los
interesados sólo tienen un conocimiento parcial.

177
Una vez finalizada la instrucción, es decir, cuando constan en el expediente
todos los datos y documentos necesarios para adoptar una decisión, se hace
necesario que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado
todas las actuaciones (vista), para poder adoptar su posición definitiva
(audiencia) a través de la presentación de cuantas alegaciones y documentos
estimen convenientes en la defensa de sus intereses.

El trámite se inicia con un oficio del órgano instructor dirigido a los interesados a
los que se les comunica la apertura del trámite de audiencia, y al que
acompaña una relación de los documentos y actuaciones obrantes en el
expediente.

El artículo 82 LPAC regula el trámite de audiencia, que se realizará una vez

instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta
de resolución, y que consiste en la puesta de manifiesto a los interesados o sus
representantes del expediente instruido en su integridad para que en un plazo
no inferior a 10 días ni superior a 15 puedan alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no

presentar alegaciones ni documentos el instructor podrá dar por realizado el
trámite.

Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados.

La omisión del trámite de audiencia, si genera indefensión a los interesados,

puede dar lugar a la anulabilidad del acto (artículo 48.2 LPAC) con la
178
consiguiente retroacción de las actuaciones al momento anterior a fin de
subsanar la omisión.

Hay que tener en cuenta para al acceso a la información las limitaciones

establecidas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, acceso a la información y Buen Gobierno, y que conforme a su
disposición adicional primera el régimen de acceso a la información y
documentos vendrá marcado por la norma de cada procedimiento.

El trámite de audiencia será anterior a la solicitud de informe del órgano para el

asesoramiento jurídico o a la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en los casos en
que sean preceptivos en el procedimiento.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios

causados a terceros durante la ejecución de contratos, cuando sean
consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los
vicios de un proyecto elaborado por ella misma, será necesario dar audiencia
al contratista que haya ejecutado el contrato (artículo 82.5 LPAC en relación
con el artículo 32.9 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público).

11.2.5 Información pública

Consiste en la exposición al público en general de un expediente o de la parte

del mismo que se acuerde con el objeto de que pueda ser consultado por

179
cualquier ciudadano, y que pueda, si lo estima conveniente, formular
alegaciones u observaciones al mismo.

EL artículo 83 establece que el órgano competente para la resolución del

procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un
período de información pública cuyas características son las siguientes:

-Será anunciado en el diario oficial correspondiente (BOE, o diario de las

Comunidades Autónomas) para que cualquier persona física o jurídica pueda
examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.

-El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a

disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en
la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular
alegaciones, que en ningún caso será inferior a 20 días.

-La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer

los recursos contra la resolución del procedimiento.

-La comparecencia no otorgará, por sí misma, la condición de interesado en el

procedimiento, si bien quienes presenten alegaciones u observaciones tendrán
derecho a obtener una respuesta razonada por parte de la Administración.

El artículo 83.4 LPAC deja abierta la posibilidad de que las Administraciones

puedan establecer otros medios y cauces de participación de las personas en
el procedimiento administrativo, bien de manera individual o a través de
asociaciones o colectivos reconocidos por la Ley.

180
El procedimiento
administrativo.

Tema 12.Fase de
finalización.
Objetivos del tema

-Distinguir entre las diversas formas de terminación del procedimiento

administrativo.

-Aprender las características de la resolución, como forma de terminación

normal, y de los acuerdos y convenios.

-Identificar las especialidades del procedimiento sancionador: propuesta de

resolución y contenido de la resolución.

-Identificar las especialidades del procedimiento de responsabilidad

patrimonial: contenido de la resolución o acuerdo, régimen del silencio
administrativo y competencia.

181
12.1 Terminación

La finalización del procedimiento puede producirse por distintas vías: además

de la resolución, que es la más habitual, también puede producirse por el
desistimiento de la petición, por la renuncia al derecho en que se funde la
solicitud cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y
por la declaración de caducidad. También producirá la terminación del
procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso
(artículo 84 LPAC).

A estas vías habría que añadir la terminación convencional a través de

acuerdos, pactos o convenios celebrados conforme a las especificaciones del
artículo 86 LPAC.

12.1.1 Resolución

La resolución es el acto emanado del órgano competente en el que tras la

valoración de todos los elementos aportados al expediente administrativo
durante la fase de instrucción, adopta una decisión sobre el fondo del asunto
planteado.

El término resolución está empleado en el artículo 84 en sentido restrictivo pues

debe tenerse en cuenta que también en los casos de desistimiento, renuncia o
caducidad (modos anormales de terminación del procedimiento) se produce
resolución administrativa, es decir, un acto que al declarar la caducidad o
182
aceptar la renuncia o el desistimiento, declara, al propio tiempo, concluso el
procedimiento en el que se producen.

Al acto final precede normalmente una “propuesta”, que el órgano encargado

de tramitar el procedimiento eleva al órgano competente para decidir. La
LPAC alude a esta propuesta en los artículos 76 y 82 e indirectamente fija el
momento en que puede producirse:

-Inmediatamente después de evacuarse el trámite de audiencia y vista del

expediente, con el cual concluye la instrucción del procedimiento.

- Inmediatamente antes del informe de la Asesoría jurídica o el dictamen del

Consejo de Estado u órgano equivalente consultivo existente en las
Comunidades Autónomas.

12.1.1.1 Actuaciones complementarias

El órgano competente para resolver podrá realizar las actuaciones

complementarias indispensables antes de dictar la resolución que ponga fin al
procedimiento (artículo 87 LPAC).

La Ley 39/2015 acoge este trámite típico del procedimiento sancionador

(artículo 20 del derogado Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la
Potestad Sancionadora- R.D. 1398/1993, de 4 de agosto-) en la regulación del
procedimiento administrativo común, posibilitando que el órgano competente
para resolver pueda solventar las dudas que todavía existan una vez emitida la
propuesta de resolución por el órgano instructor y con ello una mayor garantía
de acierto en la decisión final.

La realización de actuaciones complementarias exige un acuerdo motivado

del órgano competente para resolver, debiendo practicarse en un plazo no

183
superior a quince días, quedando suspendido el plazo para resolver el
procedimiento hasta la terminación de las actuaciones.

El acuerdo se notificará a los interesados, quienes dispondrán de un plazo de

siete días tras la finalización de las actuaciones complementarias para formular
las alegaciones que tengan por pertinentes.

12.1.1.2 Contenido de la resolución

Dispone el artículo 88.1 que “la resolución que ponga fin al procedimiento
decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del mismo”.

Respecto a las cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por los
interesados y con el fin de no causarles indefensión a través de una resolución
que contenga aspectos “sorpresivos” o desconocidos para ellos
(especialmente en los procedimientos iniciados de oficio), el órgano
competente para resolver sólo podrá pronunciarse si antes las ha puesto de
manifiesto a los interesados, otorgándoles un plazo no superior a quince días
para que presenten las alegaciones que estimen pertinentes.

El artículo 88 contiene otras reglas sobre la resolución, unas referidas

estrictamente a su contenido y otras de forma o procedimiento:

a) En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será

congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso
pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

184
La congruencia significa aquí ajuste a la pretensión ejercitada y opera en un
doble sentido. El primero es el ya expuesto acerca de la obligación de que la
resolución se pronuncie acerca de todos los extremos solicitados, estimándolos
o no. El segundo supone que la resolución no habrá de conceder más de lo
que solicita el interesado. Asimismo, impide que el interesado pueda verse
perjudicado por la resolución, al consagrar la prohibición de la llamada
“reformatio in peius”. Esta supone, por ejemplo, que quien reclama frente a una
sanción que le ha sido impuesta, no puede ver agravada dicha sanción con
ocasión del recurso interpuesto. Ahora bien, ello no impide a la Administración
incoar un nuevo procedimiento sancionador para imponerle una sanción más
alta, si procede.

b) Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a

que se refiere el artículo 35 y expresarán, además:

-los recursos que contra la misma procedan.

-el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse.

-el plazo para interponerlos.

Todo ello sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro
que estimen oportuno.

c) En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto

de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de

185
derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes
de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE.

d) La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la

resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

e) La resolución se producirá siempre por medios electrónicos que garanticen

la identidad del órgano competente así como la autenticidad e integridad del
documento.

f) Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga

en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano
competente para resolver una propuesta de resolución. En los procedimientos
de carácter sancionador dicha propuesta de resolución deberá ser notificada
a los interesados.

12.1.2 Terminación convencional

La LPAC contempla la posibilidad de poner fin al procedimiento con un pacto

o acuerdo entre los interesados y la Administración. Es lo que se denomina
terminación convencional. El artículo 86 establece que Las Administraciones
Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con

186
personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean
contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de
transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse
en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les
ponga fin.

Los límites que se establecen a estos pactos o acuerdos son que no se trate de
un acuerdo ilegal, ya que la Administración debe actuar en todo momento
con sometimiento a la Ley y al Derecho y, por otro lado, no pueden versar
sobre materias no susceptibles de transacción o que no tengan por objeto
satisfacer el interés público (por ejemplo, no podría admitirse un pacto en el
que la Administración se comprometiera a no ejercitar sus competencias
sancionadoras contra el interesado). Tampoco podrán suponer la alteración de
las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas
al funcionamiento de los servicios públicos. Un ejemplo típico de terminación
convencional se da en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en
los que el interesado puede proponer a la Administración poner fin al
procedimiento llegando a un acuerdo acerca de la cantidad solicitada como
indemnización.

Los pactos o acuerdos deberán establecer como contenido mínimo la

identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y

187
territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza
y las personas a las que estuvieran destinados.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial el contenido del acuerdo

deberá especificar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los
criterios para calcularla y abonarla establecidos en el artículo 34 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Además, requerirán la aprobación expresa del Consejo de Ministros o del

órgano equivalente en las Comunidades Autónomas los acuerdos que versen
sobre materias de competencia directa de dicho órgano.

12.1.3 Desistimiento y renuncia

Son formas excepcionales de terminación del procedimiento, teniendo ambas

figuras unas consecuencias jurídicas distintas.

El desistimiento puede plantearlo tanto la Administración en los procedimientos

iniciados de oficio, como los interesados cuando la forma de inicio sea una
solicitud presentada por ellos.

-El desistimiento a instancia de la Administración tiene una regulación muy

escueta en el artículo 93 LPAC que exige la necesidad de motivación,
remitiendo para lo demás a los supuestos y requisitos previstos en las Leyes.

Un ejemplo del desistimiento por parte de la Administración lo encontramos en

el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto
Legislativo 3/2011, artículo 155), que posibilita al órgano de contratación a
desistir del procedimiento de adjudicación como consecuencia de haberse
producido una “infracción no subsanable de las normas de preparación del
contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo

188
justificarse en el expediente la concurrencia de la causa. El desistimiento no
impedirá la iniciación inmediata de un nuevo procedimiento de licitación”, si
bien la Administración “compensará a los candidatos o licitadores por los
gastos en que hubiesen incurrido, en la forma prevista en el anuncio o en el
pliego, o de acuerdo con los principios generales que rigen la responsabilidad
de la Administración”.

-Los interesados por su parte podrán desistir de su solicitud o renunciar a sus

derechos, siempre que en éste último caso la renuncia no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico.

El alcance y las consecuencias de ambas figuras son distintos. Así, mientras el

desistimiento lo es sólo de la petición concreta efectuada en un determinado
procedimiento, por lo que subsiste el derecho del particular en que se basaba
esa petición y, en consecuencia, la posibilidad de reproducir la petición en el
futuro en un nuevo procedimiento, la renuncia lo es al derecho mismo,
acabando con el sustento material de la petición que ya no podrá volver a
ejercitarse en el futuro. La renuncia indica, por tanto, una voluntad que revela
un abandono definitivo e irrevocable de la petición formulada por el
interesado a la Administración, que de esta manera queda sin valor ni efecto.
En cualquier caso, la renuncia sólo podrá producirse cuando no esté prohibida
por el ordenamiento jurídico, lo que ocurrirá respecto de determinados
derechos que tienen carácter irrenunciable.

En cualquier caso, dado el carácter personal del desistimiento y de la renuncia,

si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el
desistimiento o la renuncia sólo afectarán a aquellos que la hubiesen formulado.
Asimismo, si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase
interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la
renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

189
Para desistir o renunciar, el interesado podrá hacerlo por cualquier medio que
permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de
acuerdo con lo previstos en la normativa aplicable. La Administración aceptará
de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento
salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen
éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del
desistimiento o renuncia.

12.1.4 Caducidad

La caducidad supone la finalización del procedimiento como consecuencia

de la paralización del mismo imputable al interesado. Sólo se dará en los
procedimientos iniciados a solicitud de éste y no debe confundirse con la
caducidad contemplada en el artículo 25.1 b) LPAC, que se producía ante la
falta de resolución expresa en los procedimientos susceptibles de producir
efectos desfavorables para los interesados y que eran iniciados de oficio.

La caducidad que ahora estudiamos, contemplada en el artículo 95, se

produce cuando la Administración observa la existencia de una paralización
del expediente por parte del interesado y le advierte que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin
que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la
tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones,
notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad
procederán los recursos pertinentes.

No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en

la cumplimentación de trámites cuando no sean indispensables para dictar
resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su
derecho al referido trámite.
190
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no
interrumpirán el plazo de prescripción. Si por no haber prescrito el derecho
pudiera iniciarse un nuevo procedimiento, se podrán incorporar al mismo los
actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse
producido la caducidad. En el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse
de nuevo los trámites de alegaciones, proposición de pruebas y audiencia al
interesado.

Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión

suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su
definición y esclarecimiento.

12.2 Procedimientos sancionadores

12.2.1 Finalización por reconocimiento de la responsabilidad

Teniendo en cuenta que el objetivo del procedimiento sancionador es

determinar la responsabilidad e imponer la oportuna sanción al infractor, si éste
voluntariamente reconoce su responsabilidad la Administración podrá resolver
el procedimiento e imponer la sanción que proceda.

Junto a esta aseveración el artículo 85 regula diversas situaciones que suponen

una mejora en el tratamiento del infractor frente a los casos en los que, por no
reconocer su responsabilidad, el procedimiento ha de sustanciarse con todos
los trámites necesarios (pruebas, informes, actuaciones complementarias etc.),
siendo además previsible que los interesados acudan a la vía de los recursos
administrativos o incluso a la judicial.

En los casos que proceda únicamente una sanción pecuniaria, o procediendo

una pecuniaria y otra no pecuniaria se haya justificado la improcedencia de la
191
segunda, el pago voluntario del presunto responsable antes de que recaiga la
resolución, implicará la terminación del procedimiento salvo en lo relativo a la
reposición de la situación alterada o la indemnización de los daños y perjuicios
que se hubieran producido.

En estos casos el importe de la sanción pecuniaria se verá reducido en un 20

por 100 como mínimo sobre el importe de la sanción propuesta siendo las
diversas reducciones que se puedan aplicar acumulables entre sí. El importe de
esta reducción podrá ser incrementado reglamentariamente.

Las reducciones aplicables deberán constar en el acuerdo de iniciación

(artículo 64.2.d) LPAC) y estarán condicionadas al desistimiento o renuncia de
cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

12.2.2 Propuesta de resolución

El artículo 89 LPAC regula la propuesta de resolución en los procedimientos

sancionadores, delimitando en el apartado 1 los supuestos en los que por
concurrir alguna de las circunstancias siguientes, el instructor resolverá la
finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones sin necesidad de
formular dicha propuesta:

-La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

-Cuando los hechos no resulten probados.

-Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción

administrativa.

-Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas

responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

-Cuando haya prescrito la infracción.

192
En los restantes casos, una vez finalizada la instrucción el órgano que la haya
realizado formulará la propuesta de resolución, que deberá ser notificada a los
interesados.

La propuesta de resolución en el procedimiento sancionador equivale al

trámite de audiencia en el procedimiento común, debiendo indicar la puesta
de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y
documentos que se estimen pertinentes.

Respecto al contenido de la propuesta de resolución, deberá precisar de

forma motivada los siguientes extremos:

-Hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, con la

valoración de las pruebas practicadas, en especial las que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión.

-Infracción que constituyan tales hechos, las personas responsables y la sanción

que se proponga.

Si el órgano instructor no declarara la finalización del procedimiento y archivo

de las actuaciones por haber constatado la inexistencia de infracción o
responsabilidad, la propuesta de resolución que eleve al órgano competente
para imponer la sanción declarará tal circunstancia.

12.2.3 Especialidades en la resolución de procedimientos sancionadores

La resolución del procedimiento sancionador incluirá en su contenido, de forma

congruente con lo que acabamos de ver respecto a la propuesta de
resolución y conforme a lo previsto en el artículo 90 LPAC, la valoración de las
pruebas practicadas, especialmente las que constituyan los fundamentos

193
básicos de la decisión, fijarán los hechos y en su caso la persona o personas
responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones
que se imponen, o bien declarará la no existencia de infracción o
responsabilidad.

A continuación podemos destacar otras características de la resolución del

procedimiento sancionador:

-Respecto a los hechos, no se podrán aceptar otros distintos a los determinados

en el procedimiento.

-Si el órgano competente para resolver considerara que la infracción o la

sanción revisten mayor gravedad que la contemplada en la propuesta de
resolución, lo notificará al inculpado para que pueda presentar alegaciones en
un plazo de 15 días.

-La resolución que ponga fin al procedimiento sancionador será ejecutiva

cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa.

-En la resolución podrán adoptarse las medidas cautelares precisas para

garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva, pudiendo mantener con el
mismo fin las medidas provisionales adoptadas con anterioridad.

El artículo 90.3 también contempla la posibilidad de suspender cautelarmente

la eficacia de la resolución cuando haya adquirido firmeza en vía
administrativa y sea ejecutiva, si el interesado manifieste su intención de
interponer recurso contencioso-administrativo contra la misma.

La suspensión cautelar finalizará cuando:

-Haya transcurrido el plazo previsto para interponer el recurso contencioso-

administrativo y el interesado no lo haya hecho.

-Habiendo interpuesto recurso contencioso-administrativo:

194
 -El interesado no haya solicitado la suspensión cautelar de la resolución
impugnada.

-Habiéndolo solicitado, el órgano judicial se pronuncie sobre la

suspensión cautelar solicitada.

La LPAC contempla la posibilidad de que las cantidades destinadas a

indemnizar los daños causados a las Administraciones por las conductas
sancionadas, en caso de no quedar fijados en el procedimiento principal,
puedan determinarse en un procedimiento complementario. En este supuesto,
la resolución que fije la cuantía de la indemnización será inmediatamente
ejecutiva. Esta cualidad de la resolución del procedimiento complementario
derivaría, aunque el artículo 90.4 no lo especifique, de la firmeza de la
resolución del procedimiento principal pues en caso de no ser firme sería
inviable la ejecución de ambas.

El procedimiento por el que se establezcan las indemnizaciones podrá ser

objeto de una terminación convencional. Ni el hecho de que el infractor llegue
a un acuerdo o pacto para finalizar el procedimiento, ni su aceptación de la
resolución que pudiera recaer supondrán el reconocimiento voluntario de su
responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía
administrativa.

12.3 Especialidades en la resolución de procedimientos de

responsabilidad patrimonial

Los procedimientos de responsabilidad patrimonial podrán finalizar mediante

terminación convencional o por resolución del órgano competente.

195
Respecto a la terminación convencional, de acuerdo con el artículo 91.1 LPAC,
una vez finalizado el trámite de audiencia o, en los casos que sea preceptivo el
dictamen del Consejo de Estado o del Consejo Jurídico en el caso de la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuando se haya recibido dicho
dictamen, el órgano competente someterá la propuesta de acuerdo para su
formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para
suscribirlo.

En los casos en que no se estime conveniente formalizar la propuesta de

terminación convencional, el órgano competente dictará la correspondiente
resolución del procedimiento.

Como especialidades al contenido de la resolución que regula el artículo 88

(apartado 12.1.1.2 de este tema) en el procedimiento de responsabilidad
patrimonial resulta necesario que la resolución se pronuncie sobre:

-La existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida.

-La valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización,

siguiendo los criterios para calcularla y abonarla previstos en el artículo 34 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La falta de notificación de la resolución expresa o la no formalización del

acuerdo en el plazo de seis meses desde su inicio producirán, en estos
procedimientos, el silencio administrativo negativo conforme al artículo 91.3
LPAC, pudiendo entenderse que la resolución es contraria a la indemnización
del particular.

Respecto a la competencia para resolver los procedimientos de

responsabilidad patrimonial el artículo 92 LPAC dispone:

196
-En la Administración General del Estado le corresponderá al Ministro respectivo,
o al Consejo de Ministros en los casos previstos en el artículo 32.3 Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, o cuando una ley así
lo disponga.

-En el ámbito autonómico y local, serán los órganos correspondientes de las

Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración
Local.

Conforme al artículo 16.2.o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de

Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, corresponde a los Consejeros,
en sus respectivos ámbitos, la resolución de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial.

-En las Entidades de Derecho Público, sus normas de régimen jurídico podrán
establecer los órganos competentes, aplicándose en su defecto las normas
previstas en éste artículo.

197
El procedimiento
administrativo.

Tema 13.Tramitación
simplificada.
Objetivos del tema

-Aprender las características de la tramitación simplificada del procedimiento

administrativo común: formas de inicio, razones que lo justifican, plazo de
resolución y trámites de que consta.

-Identificar las especialidades de la tramitación simplificada en procedimientos

en materia de responsabilidad patrimonial y sancionadora.

13.1 Introducción

Haciendo un retroceso en los temas tratados en este curso ya vimos en

el tema 3, epígrafe 3.5, dos posibles alteraciones del plazo de

198
tramitación de los procedimientos: la ampliación y la tramitación de
urgencia.

Centrándonos en ésta última, el artículo 33 LPAC establece la posibilidad de

que, bien de oficio o a instancia de los interesados, cuando existan razones de
interés público que lo aconsejen, pueda aplicarse la tramitación de urgencia,
por la cual se reducirán a la mitad los plazos previstos en el procedimiento
ordinario, salvo los de presentación de solicitudes y recursos.

Podemos decir que la tramitación de urgencia se centra sólo en los plazos para
realizar los actos de instrucción, con independencia de cuáles de estos sea
necesario realizar a lo largo del procedimiento.

Junto a la de urgencia, la LPAC introduce una nueva modalidad de

tramitación en el procedimiento administrativo común, la tramitación
simplificada, que afecta tanto al plazo para resolver el procedimiento como a
los trámites que forman parte del mismo.

Aunque su incorporación al procedimiento administrativo común es novedosa,

hay que reseñar que se trata de una modalidad arraigada y de uso
generalizado desde hace años en otros ámbitos. Un ejemplo lo podemos
encontrar en los artículos 238 al 240 del R.D. 557/2011, de 20 de abril (BOE 30-06-
2011), por el que se desarrolla la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración
social, que establece el procedimiento sancionador simplificado aplicable a
infracciones leves, que prevé un plazo máximo para resolver de dos meses
frente a los seis meses previstos para la tramitación ordinaria

199
13.2 Acuerdo de tramitación simplificada

Conforme a lo dispuesto en el artículo 96.1 LPAC la tramitación simplificada

podrá acordarse cuando existan razones de interés público o se trate de
procedimientos con poca complejidad.

El acuerdo de tramitación simplificada podrá adoptarse de oficio por el órgano

competente para su tramitación o a instancia de los interesados.

Aunque el órgano competente para la tramitación del procedimiento si lo está

haciendo de forma simplificada puede acordar en cualquier momento anterior
a la resolución continuar con arreglo a la tramitación ordinaria, la LPAC
introduce algún matiz que supone un equilibrio entre la posición de la
Administración y la de los interesados, puesto que en los acuerdos adoptados
de oficio la oposición expresa de aquéllos, independientemente de la
valoración jurídica de las razones que aduzcan, obliga a la Administración a
seguir con la tramitación ordinaria.

No ocurrirá lo mismo cuando sean los interesados quienes soliciten la

tramitación simplificada ya que la Administración podrá desestimar la
pretensión sólo en aquéllos casos en que aprecie que no concurren las razones
de interés público o la falta de complejidad del procedimiento, lo que le exige
un mínimo de motivación para denegar dicha tramitación.

La denegación deberá ser acordada en un plazo de 5 días desde la fecha de

presentación de la solicitud, entendiéndose desestimada por silencio
administrativo una vez transcurrido dicho plazo. Contra la misma no cabe
ningún tipo de recurso.

200
13.3 Duración y trámites

En cuanto a la duración, salvo que reste menos para su tramitación ordinaria,

los procedimientos simplificados deberán ser resueltos en un plazo máximo de
treinta días a contar desde el siguiente al que se notifique a los interesados el
acuerdo de aplicación de la tramitación simplificada. Dicho plazo quedará
suspendido automáticamente durante el período comprendido entre la fecha
de solicitud hasta la fecha de emisión cuando haya que solicitar, con carácter
preceptivo, el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma.

Como se ha señalado en la introducción, la tramitación simplificada del

procedimiento administrativo afecta tanto al plazo máximo para resolverlo
como a los trámites que lo componen. Así, el artículo 96.6 LPAC dispone que
constará “únicamente” de los siguientes trámites (cuando sean necesarios):

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento. El plazo para

presentarlas será de 5 días (frente a los 10 días del procedimiento ordinario).

d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser

desfavorable para el interesado.

201
e) Informe del servicio jurídico, cuando sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la

Comunidad Autónoma, cuando sea preceptivo. Sin perjuicio de la suspensión
automática del plazo, el órgano competente solicitará la emisión del dictamen
en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución. El dictamen podrá
ser emitido en un plazo de 15 días si así lo solicita el órgano competente.

Al igual que ocurre en el procedimiento ordinario, en el expediente que se

remita al órgano consultivo para la emisión del dictamen deberá constar la
propuesta de resolución.

Cuando el sentido del dictamen sea contrario a la propuesta de resolución, el

órgano competente acordará continuar el procedimiento con arreglo a la
tramitación ordinaria, quedando convalidadas todas las actuaciones
realizadas durante la tramitación simplificada, salvo el dictamen del órgano
consultivo.

f) Resolución.

202
El apartado 7 del artículo 96 LPAC confiere al listado de trámites que pueden
formar parte de la tramitación simplificada el carácter de cerrado, de forma
que cualquier procedimiento que requiera un trámite distinto a los allí
contemplados deberá tramitarse por la vía ordinaria. A título de ejemplo, si es
preciso realizar alguna prueba o actuación complementaria, el procedimiento
deberá ser tramitado de forma ordinaria.

13.4 Tramitación simplificada en procedimientos de responsabilidad

patrimonial y en materia sancionadora

A los procedimientos de responsabilidad patrimonial y en materia sancionadora

también se les puede aplicar la tramitación simplificada en dos supuestos:

-Responsabilidad patrimonial: Una vez iniciado el procedimiento, el órgano

competente podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general
y la iniciación de un procedimiento simplificado, cuando constate de forma
inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía
de la indemnización (artículo 96.4 LPAC).

-Procedimientos sancionadores: El órgano competente para iniciar el

procedimiento podrá acordar la tramitación simplificada cuando considere,
conforme a la normativa reguladora, que existen elementos de juicio suficientes

203
para calificar la infracción como leve. Adoptada de oficio la tramitación
simplificada, sin que quepa la oposición expresa del interesado que, como
hemos visto en el apartado 13.2, obligaría a la Administración a dejar esa vía y
continuar con la tramitación ordinaria (artículo 96.5 LPAC).

204
Tema 14.La revisión de los
actos en vía
administrativa.
Objetivos del tema

-Identificar, en función del vicio del que adolezca el acto, la vía procedente
para su revisión.

-Conocer las características de la revocación y de la rectificación de errores.

-Determinar los órganos competentes para la revisión de oficio de actos nulos y

anulables.

14.1 Introducción

Bajo el epígrafe “De la revisión de los actos en vía administrativa” el Título V

LPAC regula las diversas formas de dejar sin efectos los actos administrativos, de
extinguir su existencia y eficacia jurídica.

A grandes rasgos, las vías que contempla el referido Título V son las siguientes:

205
- Revisión, a instancia de interesado o de oficio por la Administración, que
persigue anular el acto por razones de legalidad. Su resolución corresponde a
la Administración autora del acto revisado. Comprende el supuesto regulado
en el artículo 106 LPAC.

- Revocación, para eliminar un acto administrativo por razones de oportunidad,

ya sea por apreciar la conveniencia para el interés público de retirar un acto
previo, o bien por el cambio en las circunstancias que se tuvieron en cuenta al
dictarlo (109.1 LPAC).

- Rectificación de errores, a instancia de interesado o de oficio, que viene

limitada a la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos (109.2
LPAC).

- Recursos administrativos, en cuya virtud los interesados instan de la

Administración autora del acto su anulación por concurrir en él causas de
nulidad o anulabilidad. A ellos dedica la LPAC el Capítulo II del Título V
(artículos 112 a 126).

Al margen de estos supuestos, la eliminación de los actos administrativos por

motivos de legalidad corresponde a los Jueces y Tribunales, bien a instancias
de los interesados (a través del recurso contencioso-administrativo), bien de la
Administración que, para dejar sin efectos sus propios actos favorables que
incurran en anulabilidad (no en nulidad, pues en tal caso, puede acudirse a la
revisión de oficio), ha de impugnarlos ante los Tribunales, previa declaración de
su lesividad para los intereses públicos conforme a lo previsto en el artículo 107
LPAC.

206
14.2 Revisión de disposiciones y actos nulos

Dispone al artículo 106 LPAC que las Administraciones Públicas, en cualquier

momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no
hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. De
dicho régimen han de destacarse los siguientes extremos:

-La revisión sólo puede basarse en una causa de nulidad.

-De concurrir dicha causa de nulidad, la Administración está obligada a

declarar la nulidad del acto.

-La revisión procede frente a actos que hayan puesto fin a la vía administrativa
o que no hayan sido recurridos en plazo.

-A diferencia de otras vías de eliminación del acto administrativo, como los

recursos o la declaración de lesividad, que sólo pueden interponerse (el
primero) o iniciarse (la segunda) antes de que haya transcurrido un cierto
tiempo desde la eficacia del acto que se pretende dejar sin efecto, la revisión
no está sometida a plazo, de forma que puede iniciarse en cualquier momento.
Esta afirmación ha de matizarse por los límites que establece el artículo 110
LPAC, cuando establece que las facultades revisoras de la Administración no

207
podrán ser ejercidas cuando por el tiempo transcurrido su ejercicio resulte
contrario a la equidad o a la buena fe, entre otras circunstancias.

-La revisión puede instarse por la propia Administración autora del acto o por
un interesado, convirtiéndose en este último caso en una verdadera acción de
nulidad, que permite al interesado impugnar actos firmes que, por no haber
sido recurridos en plazo, ya resultarían inatacables por la vía de los recursos
administrativos ordinarios.

-En la tramitación del procedimiento de revisión se exige el informe preceptivo

del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de las Comunidades
Autónomas.

En nuestra Comunidad Autónoma dicha labor corresponde al Consejo Jurídico

de la Región de Murcia, en virtud de lo establecido en el artículo 12.6 de su Ley
de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo).

-Este informe, además de preceptivo, ha de ser favorable a la revisión, de

modo que ante un pronunciamiento desfavorable la Administración no puede
revisar el acto.

-Si la revisión se inicia a instancia de parte, la Administración puede inadmitirla

a trámite sin necesidad de recabar el dictamen del órgano consultivo. Ahora
bien, sólo cabe inadmitir dichas solicitudes de revisión cuando se de alguna de
las siguientes circunstancias:

-Que no se basen en una causa de nulidad.

-Que carezcan manifiestamente de fundamento.

208
 -Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales. El uso de conceptos jurídicos tan indefinidos como
carecer manifiestamente de fundamento o “solicitudes sustancialmente
iguales” generan no pocos problemas interpretativos que, como regla general,
han de resolverse acudiendo a una concepción estricta y no expansiva, de
forma que, ante la más mínima duda acerca de la procedencia o no de la
inadmisión, debe admitirse a trámite la revisión y sustanciar el procedimiento de
revisión (dictamen del órgano consultivo incluido) hasta su resolución.
Adviértase aquí que una indebida inadmisión, además de pugnar con el
principio “pro actione” -según el cual las normas procesales han de
interpretarse de la forma más favorable a la continuación del procedimiento-,
puede ser impugnada ante los Jueces y Tribunales.

Argumentaciones favorables a la interpretación estricta de las causas de

inadmisión las podemos encontrar, entre otros, en el dictamen 42/04 del
Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya “consideración” tercera
encontramos la siguiente:

La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y

con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente
procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de
los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la
absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a
trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una
interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos
condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino
209
también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley
configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes
procedimientos aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de
prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la
realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto
interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de
2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de
los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las
normas de procedimiento que favorezca su depuración".

-Transcurridos seis meses desde la iniciación del procedimiento de revisión sin

que se haya dictado resolución expresa, se produce la caducidad del
procedimiento (si se había iniciado de oficio) o el silencio administrativo
negativo (de haberse iniciado a instancia de parte).

Al igual que ocurre con el acto administrativo, también las disposiciones

administrativas pueden ser declaradas nulas en los supuestos previstos en el
artículo 47.2 LPAC.

En los casos de declaración de nulidad de un acto o disposición la

Administración podrá establecer en la misma resolución las indemnizaciones
que proceda reconocer a los interesados afectados por la aplicación de tales
actos y disposiciones, siempre que se den las circunstancias previstas en los
artículos 32.2 –Principios de responsabilidad- y 34.1-Indemnización- de la Ley
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que exigen, respectivamente,
210
que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas, y que para ser
indemnizables, las lesiones producidas al particular provengan de daños que
éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

14.3 Declaración de lesividad de actos anulables

Cuando la Administración (y sólo ella, porque aquí la Ley no prevé la iniciación

a instancia de los interesados) quiera dejar sin efecto un acto administrativo
favorable para los interesados en que concurra una causa de anulabilidad
(artículo 48 LPAC), debe hacerlo a través del procedimiento establecido en el
artículo 107 LPAC, cuya principal característica es su división en dos fases
claramente diferenciadas:

-En primer lugar, ha de declarar su lesividad para los intereses generales, lo que
habrá de hacer antes de transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
lesivo y mediante un procedimiento administrativo contradictorio, con
audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. El plazo
máximo para resolver el procedimiento de lesividad es de seis meses,
transcurrido el cual sin declarar aquélla se produce la caducidad.

La declaración de lesividad, en cuanto que se trata de un presupuesto

procesal necesario para la interposición por parte de la Administración del
recurso contencioso-administrativo, no es susceptible de ser recurrida por los
interesados, si bien se les podrá notificar a efectos meramente informativos,
siendo en el proceso judicial que se promueva para determinar si concurre la

211
causa de anulabilidad del acto declarado lesivo donde los interesados podrán
hacer valer sus derechos.

-Una vez declarado lesivo, el acto administrativo ha de ser impugnado por la

Administración ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante el
denominado recurso de lesividad, que ha de presentarse antes de transcurridos
dos meses desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

Podemos considerar el proceso de lesividad como un proceso especial “…. no

tanto en atención a la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende sino,
sobre todo, en función de la parte demandante, que es la Administración
autora de aquellos que, previa declaración de lesividad, decide impugnarlos
en vía jurisdiccional, sin que el interés legítimo de otros administrados les permita
en este proceso otra intervención que la de actuar en forma subordinada a la
de la parte principal que, del mismo modo que es libre para la declaración de
lesividad del acto y su posterior impugnación, lo es para desistir del proceso
entablado únicamente a su instancia” (STS 29 de abril de 2004).

La declaración de lesividad no es tanto una revisión por la Administración de

sus propios actos como de promover su revisión judicial.

14.4 Revocación de actos de gravamen o desfavorables

Los procedimientos de revisión y declaración de lesividad se basaban en

causas de legalidad, es decir, para poder dejar sin efecto los actos
administrativos era necesario comprobar la previa concurrencia en ellos de una

212
causa de nulidad (artículo 47.1 LPAC) y de anulabilidad (artículo 48.1 LPAC),
respectivamente.

El artículo 109.1 LPAC, sin embargo, prevé un supuesto de extinción del acto
administrativo atendiendo a un criterio de mera oportunidad, aunque
únicamente puede ser utilizado para dejar sin efecto los actos de gravamen o
desfavorables para el interesado (ejemplo típico es la sanción).

Esta revocación no es una facultad omnímoda de la Administración, que se ve

sometida en su ejercicio a ciertos límites:

-Sólo podrá realizarse mientras no haya transcurrido el plazo de

prescripción. Este límite temporal a la facultad de revocación supone
una variación sobre la regulación de esta figura en la Ley 30/1992 en la
que no se establecía límite temporal alguno.

-La revocación no puede constituir dispensa o exención no permitida por

las leyes.

-Tampoco puede ser contraria al principio de igualdad, al interés público

o al ordenamiento jurídico.

14.5 Rectificación de errores

Si bien su estudio es clásico entre las vías de eliminación del acto administrativo
y así lo parece confirmar la ubicación sistemática de su regulación en el
artículo 109.2 LPAC, dentro del Título V dedicado a la revisión de los actos
administrativos, en realidad con la rectificación de errores materiales no se

213
elimina el acto, no desaparece, sino que solamente resulta corregido en
alguno de sus extremos, donde se advierte de forma clara, patente e
indubitada que se ha cometido un error.

Por esta vía, que puede ser utilizada en cualquier momento y tanto a iniciativa
de los interesados como de oficio por la Administración, se pueden rectificar
“los errores materiales, de hecho o aritméticos” existentes en los actos
administrativos. Dichos errores han de ser ostensibles y manifiestos, por lo que su
apreciación no ha de precisar interpretación legal alguna.

Ha de advertirse que, dada la ausencia de plazos preclusivos y la no previsión

de trámites específicos (Dictamen de órganos consultivos), resulta muy
frecuente que la Administración intente encubrir bajo la cómoda y sencilla
capa de la revocación de actos o de la rectificación de errores verdaderos
supuestos de revisión de oficio o de declaración de lesividad. Sin embargo esta
rechazable práctica puede determinar la declaración de nulidad de la
revocación o rectificación, al entender la jurisprudencia que la extinción de los
efectos de un acto sin seguir el procedimiento adecuado para cada supuesto
constituye la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra e), al
considerar que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido.

Según la interpretación del Tribunal Supremo acerca del contenido y alcance

de la rectificación de errores esta se llevará a cabo cuando : “.. el objeto de la
enmienda sean simples equivocaciones elementales (nombres, fechas,
operaciones aritméticas o transcripciones de documentos), apreciadas gracias
a los datos que constan en el expediente y que se manifiesten de manera clara,

214
patente y ostensible, evidenciándose por sí solas sin necesidad de mayores
razonamientos ni, por supuesto, de operaciones valorativas sobre normas
jurídicas. Esta facultad, que, como excepción a los cauces ordinarios de
revisión de los actos administrativos, ha de interpretarse con un hondo criterio
restrictivo y que se explica por un principio de economía para evitar acudir a
los largos trámites de dichos procedimientos de revisión cuando la rectificación
resulta intrascendente para el contenido del acto, no puede alterar su sentido y,
por lo tanto, afectar a los derechos subjetivos que reconoce. Si así ocurriera, se
trataría de una auténtica revisión de oficio.”(STS 16 de febrero de 2009, Sala 3ª
de lo Contencioso-administrativo, FJ 5º).

14.6 Competencia para la revisión de oficio y límites de su ejercicio

El artículo 110 LPAC establece ciertos límites a los que ha de sujetarse la

Administración a la hora de utilizar cualquiera de las vías de eliminación del
acto administrativo ya expuestas, al establecer que las facultades de revisión
no podrán ejercitarse cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Una recta comprensión de este artículo pasa por comprender que al posibilitar
a la Administración dejar sin efectos sus propios actos, se está poniendo en sus
manos una facultad que puede atentar contra el principio de seguridad
jurídica y de confianza en las relaciones de la Administración con los

215
ciudadanos. Por ello, el artículo 110 lo que intenta es que al aplicar dichas
facultades revisoras, la Administración no actúe de forma arbitraria o, si se
quiere, ilógica, sino teniendo presentes los principios generales del derecho y los
intereses en conflicto, que no serán sino el interés general y el de los particulares
afectados.

Respecto a la competencia para revisar de oficio las disposiciones y actos nulos

y anulables el artículo 111 LPAC determina que la ejercerán:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los

actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

-Los Ministros respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y

de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes
de una Secretaría de Estado.

-Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por

los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de la Administración General de Estado:

-Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de
derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo
órgano rector de estos.

216
-Los máximos órganos rectores de los Organismos Públicos y entidades de
derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos
de ellos dependientes.

En la Administración regional, el artículo 33.1 de la Ley 7/2004, de 28 de

diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de
la Región de Murcia, establece los órganos competentes para la revisión de
oficio de los actos y disposiciones nulos y la declaración de lesividad de los
actos anulables:

a) El Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de

las disposiciones y actos dictados por los Consejeros.

b) Los Consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su
Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos
adscritos a la misma.

c) Los máximos órganos rectores de los organismos públicos respecto de los

actos dictados por los órganos de ellos dependientes.

217
Tema 15.Los recursos
administrativos.
Objetivos del tema

 Conocer las distintas clases de recursos administrativos que contempla la

LPAC y las normas comunes a todos ellos

 Identificar los actos que ponen fin a la vía administrativa en las diferentes
administraciones.

 Aprender las características específicas de cada recurso

15.1 Concepto y clases

Culminamos en este módulo el estudio de las vías para modificar, dejar sin
efecto o eliminar el acto administrativo de la vida jurídica.

El recurso administrativo puede definirse como el medio de impugnación por el

que los administrados solicitan de la Administración Pública la anulación o
modificación de los actos administrativos que les afectan y que consideran
contrarios al ordenamiento jurídico.

218
Tiene una naturaleza de garantía para el ciudadano, en la medida en que le
permite combatir los actos administrativos que inciden sobre su esfera jurídica,
solicitando a la Administración autora del mismo que lo modifique o lo invalide.

El artículo 112 LPAC delimita los actos que pueden ser objeto de recurso al
establecer que podrán interponerse contra las resoluciones y los actos de
trámite siempre que éstos últimos decidan directa o indirectamente sobre el
fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses. Contra el
resto de actos de trámite la oposición podrá formularse en la resolución que
ponga fin al procedimiento.
En ningún caso serán recurribles en vía administrativa las disposiciones
administrativas de carácter general, disponiendo el artículo 112.3 LPAC que los
recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad
de una disposición administrativa de carácter general podrán interponerse
directamente ante el órgano que dictó la disposición.

Los recursos pueden clasificarse en:

-Ordinarios, que son aquellos que, con carácter general, pueden ser
interpuestos frente a los actos definitivos y de trámite que acabamos de
mencionar y por cualquier infracción del ordenamiento jurídico, es decir, por
cualquier causa de nulidad o anulabilidad. Serían el recurso de reposición y el
de alzada que, no obstante, pueden ser sustituidos por las leyes, para ámbitos
sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo
justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
219
mediación y arbitraje, sin que ello pueda suponer una merma de los principios,
garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados.

-Extraordinarios: que únicamente son admisibles respecto de determinados

actos administrativos y han de basarse en causas tasadas. La LPAC sólo
contempla el recurso extraordinario de revisión.

-Especiales, que aunque pueden basarse en cualquier infracción del

ordenamiento jurídico, únicamente son admisibles respecto de un
determinado tipo de acto. Su regulación no se contiene en la LPAC,
mencionando ésta únicamente un ejemplo de recurso especial, el de la
reclamación económico-administrativa, a cuya regulación específica se remite
(artículo 112.4).

15.2 Normas comunes a todos los recursos

15.2.1 Interposición del recurso

De conformidad con el artículo 115.1 LPAC, el escrito de interposición del
recurso deberá expresar los siguientes extremos:

-El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del
mismo.

-El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

220
-Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del
lugar que se señale a efectos de notificaciones.

-Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente

código de identificación que, como vimos al estudiar el inicio del
procedimiento a instancia del interesado, deberá ser facilitado por las oficinas
de asistencia en materia de registros.

-Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones

específicas.

Los apartados 2 y 3 del artículo 115 establecen dos reglas, una de forma y otra
de fondo, a tener en cuenta:

-El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no
será obstáculo para su tramitación siempre que se deduzca su verdadero
carácter, aplicándose en este caso las reglas y plazos que deriven de la
calificación correcta del recurso.

-Respecto al fondo, los vicios y defectos que hagan anulable un acto no

podrán ser alegados por quienes los hubieran causado.

221
15.2.2 Inadmisión del recurso

Conforme al artículo 116 LPAC el recurso podrá ser inadmitido en los siguientes
casos:

a) Que el órgano administrativo ante el que ha sido interpuesto el recurso sea

incompetente, siendo el competente un órgano de otra Administración Pública.
En este caso el órgano incompetente deberá remitir el recurso al órgano
competente conforme a lo establecido en el artículo 14.1 Ley 40/2015 de
Régimen Jurídico del Sector Público.

b) Cuando el recurrente carezca de legitimación.

c) Cuando se trate de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

15.2.3 Suspensión de la ejecución

Excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, la

interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto
impugnado. Cabe recordar aquí que la suspensión de los actos impugnados,
aunque excepcional, puede darse, como ya vimos en el Módulo 5, apartado
5.2.3, a cuyo contenido nos remitimos.
222
15.2.4 Audiencia de los interesados

El trámite de audiencia en los recursos procede cuando hayan de tenerse en

cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario
(el que se siguió para dictar el acto objeto del recurso).

Consiste en la puesta de manifiesto de tales documentos o hechos a los

interesados para que estos puedan alegar y presentar los documentos que
estimen oportunos en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.

En el supuesto de que además del recurrente hubiera otros interesados se les

dará traslado del recurso presentado para que en el plazo mencionado
puedan alegar lo que estimen procedente, garantizando de esta forma que
puedan defender sus intereses ante una eventual resolución del recurso que
pudiera modificar el acto administrativo sin su conocimiento.

Respecto a lo que debe entenderse por documentos nuevos el artículo 118.3

LPAC dispone que no tendrán esa consideración el propio recurso, los informes
y las propuestas, ni aquéllos que los interesados hubieran aportado al
expediente antes de recaer la resolución impugnada.

A los efectos de que el trámite de audiencia del recurso no suponga una

nueva fase de instrucción del expediente administrativo que pueda desvirtuar
la decisión adoptada, la LPAC también limita los hechos, documentos o
alegaciones que pueden ser tenidos en consideración a la hora de resolver el
recurso, estableciendo que no serán tenidos en cuenta:

223
-Los hechos, documentos o alegaciones del recurrente que habiendo podido
aportarlos en el trámite de alegaciones no lo hubiera hecho.

-Las solicitudes de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento

en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

15.2.5 Resolución

La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las

pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. Esta última
significa que la Administración no entra a conocer sobre el acto recurrido por
alguna de las causas contempladas en el artículo 116 LPAC (ver apartado
15.2.2).

El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma

como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin
que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial, es decir, no cabe la
posibilidad de reformatio in peius. Ahora bien, tal prohibición opera sólo en los
casos en los que la situación del recurrente empeoraría a consecuencia de su
propio recurso y no en aquellos otros en los que el perjuicio deriva de
eventuales recursos que terceros hayan podido interponer.

224
En aquéllos casos en que exista un vicio de forma y el órgano competente no
considere procedente resolver sobre el fondo del asunto, ordenará la
retroacción de las actuaciones al momento en el que el vicio fue cometido.

15.2.6 Pluralidad de recursos administrativos

El artículo 120 LPAC establece las reglas a seguir cuando deban resolverse una
pluralidad de recursos que traigan causa en un mismo acto administrativo y
haya sido interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa.

A nivel práctico se establece la posibilidad de que el órgano administrativo

acuerde la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga
pronunciamiento judicial, comunicando dicha suspensión al resto de
interesados, que podrán recurrir la medida suspensiva, sin que la interposición
de un recurso individual por alguno de ellos afecte a la suspensión de los
restantes procedimientos que traigan causa en el mismo acto.

Una vez haya recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los

interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar
resolución sin necesidad de ningún otro trámite, salvo el de audiencia, cuando
proceda.

Con esta medida la LPAC persigue un mayor acierto por parte de la

Administración a la hora de resolver una pluralidad de recursos al estar
respaldada por un pronunciamiento judicial, lo que teóricamente supondrá

225
una menor litigiosidad con respecto a otra situación en la que sean resueltos los
recursos antes de que exista dicho pronunciamiento.

15.3 Actos que ponen fin la vía administrativa

Antes de estudiar el régimen de los recursos de reposición y alzada, es

necesario conocer el significado de la expresión “actos que ponen fin a la vía
administrativa”, pues la LPAC usa dicho criterio para determinar qué recurso
procede en cada caso. Así, los actos que ponen fin a la vía administrativa
podrán ser recurridos en reposición ante el mismo órgano que los dictó,
mientras que, si no presentan dicha cualidad, el recurso procedente será el de
alzada. No obstante, aun siendo potestativo, si los interesados optan por
interponer el recurso de reposición no podrán acudir a la vía judicial hasta que
haya recaído resolución expresa del recurso o haya transcurrido el plazo
máximo con el que cuenta el órgano competente para hacerlo.

Otra diferencia sustancial entre los actos que ponen fin a la vía administrativa y
los que no, es que los primeros pueden ser recurridos directamente en la vía
contencioso-administrativa, siendo el recurso de reposición potestativo. Es decir,
el interesado puede optar entre interponer el recurso de reposición o bien
impugnarlo mediante un recurso contencioso-administrativo. Para los actos, por
el contrario, que no agotan la vía administrativa el artículo 121 LPAC mantiene
un recurso jerárquico, denominado de alzada, de carácter preceptivo en
cuanto que actúa como presupuesto necesario de la impugnación procesal
del acto. En caso de que el interesado no interponga el recurso de alzada el

226
acto devendrá firme y ya no podrá ser impugnado en vía administrativa salvo
en aquéllos supuestos en que proceda el recurso extraordinario de revisión.

Conforme a lo establecido en el artículo 114 LPAC ponen fin a la vía

administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos que puedan establecer las Leyes en

sustitución de los recursos de alzada y reposición previstos en el artículo 112.2
LPAC.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración

de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad

patrimonial.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia

sancionadora previstos en el artículo 90.4 para la fijación de la cuantía de la
indemnización por daños y perjuicios causados a las Administraciones.

227
 f) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una
disposición legal o reglamentaria así lo determine.

Además de estos actos y resoluciones en el ámbito de cada

Administración el fin de la vía administrativa vendrá condicionado tanto
por el acto que se dicte como por la organización administrativa. A
continuación exponemos referidos a cada una de ellas los actos y
resoluciones que ponen fin a la vía administrativa:

15.3.1 Actos que ponen fin a la vía administrativa en la Administración General

del Estado.
En el ámbito de la Administración General del Estado pondrán fin a la vía
administrativa:
-Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno (regulado en
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno).
Conforme a lo establecido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público:
-Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado cuando los recursos sean
interpuestos contra resoluciones de los órganos de ellos dependientes cuyos
actos no agoten la vía administrativa (-artículos 61 ñ) y 62.2 i-).
-Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o
superior en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de
personal.
-En los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los

228
máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados de acuerdo con lo
que establezcan sus estatutos.

15.3.2 Actos que ponen fin a la vía administrativa en las Comunidades

Autónomas

En las Comunidades Autónomas, cuyo fundamento encontramos en el artículo

143.2 C.E., su organización se encuentra en cada Estatuto de Autonomía y en
las leyes que en cada una de ellas establezcan el régimen jurídico y de
organización de su Administración Pública. Esto supone una gran dispersión y
dificultad a la hora de conocer qué actos ponen fin a la vía administrativa en
cada autonomía, si bien en su gran mayoría el agotamiento de la vía
administrativa sigue las reglas generales previstas en la LPAC.

Así, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el

artículo 28 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen
Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, establece que
ponen fin a la vía administrativa, además de los supuestos previstos en la
normativa básica estatal, las resoluciones de los siguientes órganos:

-Las del Presidente y del Vicepresidente.

-Las del Consejo de Gobierno.

-Las de las comisiones delegadas del Consejo de Gobierno, salvo que una Ley
otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno en relación con actos acordados
229
por la correspondiente Comisión Delegada en ejercicio de una competencia
atribuida a la misma.

230
-Las de los consejeros, salvo cuando una Ley otorgue recurso ante el Consejo
de Gobierno.

-Las de los demás órganos, en los casos que resuelvan por delegación de un
órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

15.3.3 Actos que ponen fin a la vía administrativa en las Entidades Locales

En las Entidades, conforme a lo establecido en el artículo 52 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, pondrán fin a la vía
administrativa:

-Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo los
casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior
de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando
proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril.

-Las de las autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por
delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones
pongan fin a la vía administrativa.

-La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una

disposición legal.

231
15.3.4 Actos que ponen fin a la vía administrativa en la Administración
“Instrumental”.

La denominación Administración instrumental no es una denominación legal

que agrupe a todas las entidades dotadas de personalidad jurídica pública,
sino más bien un término que utiliza la doctrina para “subrayar cómo todo ese
conjunto de entidades dotadas de personalidad jurídica no es sino un conjunto
de instrumentos al servicio de las distintas Administraciones de las que
dependen”(Tomás De La Quadra-Salcedo).

La Ley 40/2015, RJSP, regula el “sector público institucional estatal”, bajo cuya
denominación encontramos un conjunto de entes diversos (artículo 84):

-Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General

del Estado, clasificados a su vez en: Organismos autónomos y Entidades
Públicas Empresariales.
-Autoridades Administrativas independientes.
-Sociedades mercantiles estatales.
-Consorcios.
-Fundaciones del sector público….

A los efectos del presente epígrafe, centrándonos en los organismos autónomos

por desarrollar funciones estrictamente administrativas, la LRJSP establece en su
artículo 89 que “Los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos
en el ejercicio de potestades administrativas son susceptibles de los recursos

232
administrativos previstos en la LPAC.” , debiendo contener en sus estatutos la
determinación de su estructura organizativa, con expresión tanto de funciones,
competencias y rango administrativo que corresponda a cada órgano, como
la especificación de aquéllos de sus actos y resoluciones que agoten la vía
administrativa.

Por lo tanto para conocer qué actos o resoluciones agotan la vía administrativa
habrá que acudir a los estatutos de constitución de cada organismo, si bien la
regla general, aplicable también a los organismos autónomos creados por las
autonomías y entidades locales, es que tal cualidad la tengan los actos
emanados de sus máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados,
excepto cuando una Ley disponga lo contrario.

15.4 Recurso de Alzada

15.4.1 Objeto

Conforme al artículo 121 LPAC pueden ser recurridos en alzada, ante el superior
jerárquico del órgano que los dictó, las resoluciones y actos que no pongan fin
a la vía administrativa.

A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de

las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas,
actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al
que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de
los mismos.
233
El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna
o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante
el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente
en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada
del expediente.

15.4.2 Plazos

a) Plazo para la interposición del recurso de alzada:

-De un mes, si el acto fuera expreso.

-En cualquier momento, a partir del día siguiente a aquél en que se produzcan
los efectos del silencio administrativo. Adviértase aquí la diferencia respecto a
la Ley 30/1992 que establecía un plazo de tres meses desde el día siguiente a
aquél en que se produjeran los efectos del silencio.

La falta de interposición en plazo del recurso de alzada contra un acto expreso

tendrá como consecuencia que la resolución será firme a todos los efectos.

En los casos en que no exista una resolución expresa del procedimiento la LPAC
otorga a los interesados la alternativa de esperar a que la Administración
resuelva de forma expresa (obligación que persiste conforme al artículo 21), o
de interponer el recurso de alzada. La solución adoptada por la LPAC resulta
más flexible y lógica desde el punto de vista de los interesados ante el
234
incumplimiento por parte de la Administración de su obligación de resolver y
notificar en plazo la resolución del procedimiento.

b) Plazo para resolver el recurso:

-El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses.
Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender
desestimado el recurso, salvo que éste tuviera por objeto la previa
desestimación por silencio de una solicitud, en cuyo caso, la falta de resolución
expresa del recurso determinaría su estimación conforme a lo establecido en el
artículo 24.1, tercer párrafo.

-Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso

administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, si se dan los requisitos
exigidos por la normativa reguladora de éste.

235
15.5 Recurso potestativo de reposición

15.5.1 Objeto

Contra los actos que pongan fin a la vía administrativa los interesados podrán
recurrir potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera
dictado, o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo (artículo 123 LPAC).

Aunque se trata de un recurso potestativo, si los interesados lo interponen no

podrán interponer el recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto
o se produzca la desestimación presunta del recurso de reposición.

15.5.2 Plazos

-El plazo para interponer el recurso de reposición será de un mes si el acto fuera
expreso. Transcurrido dicho plazo únicamente podrá interponerse recurso
contencioso-administrativo (cuyo plazo de interposición es de dos meses a
contar desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto
impugnado conforme al artículo 46 Ley 29/1998, de la Jurisdicción contencioso-
administrativa) o, en caso de que concurra alguna de las circunstancias
previstas en el artículo 125.1 LPAC, recurso extraordinario de revisión.

236
-Si no existiera acto expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán
interponer recurso potestativo de reposición o recurso contencioso-
administrativo. El de reposición podrá ser interpuesto (como hemos visto con el
de alzada) en cualquier momento desde el día siguiente a aquél en que se
produzca el silencio administrativo, mientras que si opta por el contencioso-
administrativo tendrá un plazo de seis meses a contar desde dicho día.

-El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del recurso será de un
mes.

Conforme al artículo 124.3 LPAC, contra la resolución de un recurso de

reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

15.6 Recurso extraordinario de revisión

Como indica su denominación se trata de un recurso extraordinario, a

diferencia de los de alzada y reposición, que sólo puede ser interpuesto contra
los actos firmes en vía administrativa y siempre que concurra alguna de las
circunstancias tasadas del artículo 125.1.

Las causas por las que un acto administrativo adquiere firmeza pueden ser
variadas. Por ejemplo porque no se haya interpuesto el recurso de alzada
contra un acto que agota la vía administrativa.

237
15.6.1 Objeto y plazos

Los interesados podrán interponer el recurso extraordinario de revisión contra

actos firmes ante el mismo órgano que los hubiera dictado, que será el
competente para resolverlo, todo ello sin perjuicio, conforme a lo establecido
en el artículo 125.3, de su derecho a solicitar la revisión de oficio de actos nulos
o la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos de que
adolezcan los actos administrativos.

-Las circunstancias que habilitan para la interposición de este recurso son:

a) Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de

los propios documentos incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto

que, aun siendo posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquélla
resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

-Plazos de interposición:

238
En función de la causa que concurra el plazo de interposición será distinto. Así,
cuando se trate de la causa prevista en la letra a) el recurso deberá
interponerse dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la
notificación de la resolución impugnada.

En los demás casos el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento
de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

15.6.2 Resolución del recurso extraordinario de revisión

El órgano competente para resolver el recurso podrá acordar motivadamente

su inadmisión a trámite sin recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad autónoma en dos supuestos:

-Cuando el recurso no se funde en alguna de las causas previstas en el artículo

125.1.

-Cuando se hubiesen desestimado, en cuanto al fondo, otros recursos

sustancialmente iguales.

El artículo 126.2 dispone que el órgano al que corresponde conocer el recurso

deberá pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también
cuando proceda, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

239
El plazo para resolver el recurso extraordinario de revisión es de tres meses. Si
transcurre dicho plazo sin que el órgano competente para resolverlo haya
dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando
expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

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