DEL SISTEMA DE

OBSERVACIÓN A
LA CONSTRUCCIÓN
DE PROPUESTAS
CIUDADANAS

EDUCIUDADANÍA
1 julio 2011
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Contenidos
1. Introducción 3
2. Nivel de cumplimiento general del PDE 5
3. Avances de las políticas del PDE hasta 2010

POLÍTICA 1: Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años 6

POLÍTICA 2: Universalización de la Educación General Básica de primero a 10
décimo

POLÍTICA 3: Incremento de la matrícula del Bachillerato hasta alcanzar 14

al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

POLÍTICA 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento 19

de la educación continua para adultos

POLÍTICA 5: Mejoramiento de infraestructura física y equipamiento 23

de las instituciones educativas

POLÍTICA 6: Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación 27

e implementación de un sistema nacional de evaluación
y rendición social de cuentas del sistema educativo

POLÍTICA 7: Revalorización de la profesión docente y mejoramiento 33

de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones
de trabajo y calidad de vida

POLÍTICA 8: Aumento del 0,5% anual en la participación del sector 37

educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%

4. El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba 40

5. Los desafíos del PDE: Conclusiones y recomendaciones del Informe 43
Anexo: Nota Metodológica del cálculo del nivel de cumplimiento del PDE 47
Bibliografía 48
Glosario 51
Índice de gráficos y recuadros 52

2
CAPÍTULO 1
Introducción
D
esde el año pasado, EDUCIUDADANÍA publica un
informe de acompañamiento y seguimiento al
cumplimiento de las metas del Plan Decenal de
Educación (PDE). Se trata de una revisión a los principales
aspectos relacionados con el progreso de las ocho políticas
del PDE, basada en la información estadística actualizada,
los indicadores cuantitativos de seguimiento y tomando
en cuenta la coyuntura de la política pública educativa.
El II Informe de Seguimiento al Plan Decenal de Educación
(PDE) se presenta en un momento de transformaciones
importantes en el sistema educativo: a inicios de este
2011, fue aprobada por la Asamblea Nacional la nueva Ley
Orgánica de Educación Intercultural, hecho que se pro-
duce tras 28 años de vigencia de la anterior. Además, el
Ministerio de Educación prepara para este año la imple-
mentación de un nuevo modelo de gestión del sistema,
basado en la organización de Distritos y Circuitos.
Se trata de un momento crucial para la educación, con va-
rios procesos de reforma en marcha, mediante los cuales
se espera consolidar los logros alcanzados en los últimos
años —principalmente en lo que se refiere a acceso a to-
dos los niveles de educación— y avanzar en otros aspec-
tos cuyo desarrollo ha sido limitado o nulo hasta ahora.
Es una oportunidad para crear un sistema que garantice a
todos el derecho a la educación, principalmente a la po-
blación en edad escolar; pero también al resto de la po-
blación, cuyo derecho a estudiar durante toda la vida está
garantizado por la Constitución.
Son innegables los avances conseguidos en los últimos
años. La educación, como nunca antes, ocupa un lugar
preponderante en la política pública. La inversión en este
ámbito, sin alcanzar los niveles propuestos por Unesco
(6% del PIB), se ha incrementado de manera importante.
Se han dado pasos significativos en materia de universa-
lización, sobre todo de la Educación General Básica, que
acercan al país al cumplimiento de la meta.
No obstante, a pesar de los logros, subsisten muchas limita-
ciones, como el carácter escolarizador del Plan Decenal de
Educación, por ejemplo; el objetivo principal de la política
educativa es que todos estén en la escuela, reduciendo la
educación al aula y dejando de considerarla como un proce-
so que se genera en otros espacios de la vida, como la fami-
lia, el barrio, la comunidad, la cultura, el arte, la recreación…
aspectos poco considerados en las políticas del PDE.
3
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas
Es una oportunidad para abordar aspectos como el de la
calidad educativa o la revalorización de la carrera docente,
que aún no han sido suficientemente tratados. Al respec-
to, cabe recordar que la Unesco considera que el desarro-
llo cognitivo del educando es el objetivo explícito más im-
portante de todo el sistema educativo, y que su éxito es un
indicador de la calidad de la educación que ha recibido.
También es importante la calidad educativa en la promo-
ción de actitudes y valores relacionados con una buena
conducta cívica, con el desarrollo afectivo y creativo del
educando2. Una educación de calidad debe contribuir a
aumentar los ingresos de los individuos a lo largo de su
vida, propiciar el desarrollo económico más vigoroso de
un país, y promover opciones más adecuadas en cuestio-
nes de procreación y riesgos de salud.
Al tratar de enunciar los objetivos de una educación de
calidad, Ramos (2008) sintetiza que la educación debe ge-
nerar3:
t
4VKFUPT
EF
EFSFDIPT
Z
SFTQPOTBCJMJEBEFT
DPO
QSÈDUJDBT

sanas de vida individual y social.
t
4FSFT
IVNBOPT
DPNQSPNFUJEPT
DPO
MB
JODMVTJØO
DVMUV-
ral y social, respetuosos de la diversidad, la sustentabilidad
ambiental, la democracia y el fortalecimiento del Estado
de Derecho.
t
1FSTPOBT
DPO
DBQBDJEBEFT
QBSB
BQPSUBS
B
MPT
EFTBGÓPT

del desarrollo sustentable de una localidad, de una región,
de un país.
t
*OEJWJEVPT
DPNQSPNFUJEPT
DPO
MB
QBSUJDJQBDJØO
TPDJBM
Z

política, garantizada por medio de una institucionalidad y
de procesos participativos y democráticos.
Ése es el desafío del proceso de transformación que el país
ya ha iniciado, que es responsabilidad predominante del
Estado y de quienes dirigen el Ministerio de Educación;
pero también de la sociedad civil y el sector privado, lla-
mados a vigilar y acompañar el proceso, midiendo sus
avances y proponiendo políticas y acciones que permitan 2 Unesco. Educación para Todos.
cumplir el Plan Decenal, pero a la vez ampliándolo y for- El imperativo de la Calidad. París,
taleciéndolo, recuperando su dimensión integral, no sólo 2004, pág. 2.
escolarizada. 3 Elizabete Ramos. Educación
de Calidad para todos y todas:
¿Cuánto cuesta ese derecho? Brasil:
El Informe que se presenta a continuación es precisamente Campaña Nacional por el Derecho
una mirada de los avances del Plan Decenal de Educación a la Educación, 2008.
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas
hasta 2010, mirada importante toda vez que ha transcurri-
do la mitad del período de su ejecución.
El Informe contiene una medición de los indicadores prin-
cipales y secundarios de cada meta del Plan, con una infor-
mación que da cuenta del nivel de cumplimiento de cada
una de las políticas, y una primera aproximación hacia un
sistema de riesgos y alertas4 que observa la probabilidad
de cumplimiento de cada política hasta 2015, año de cul-
minación del PDE.
Para esta edición del informe, se desarrolló una metodolo-
gía que calcula el nivel general de cumplimiento del PDE,
observado en dos dimensiones: la primera, a nivel global,
es decir de las ocho políticas del PDE en su conjunto; y
otra, a nivel de cada una de esas políticas. En ambos casos,
la observación del cumplimiento se presenta a nivel nacio-
nal y provincial. Con ello, los datos no sólo reflejan los pro-
medios nacionales, sino que el esfuerzo más importante
radica en informar sobre las brechas e inequidades a nivel
provincial, con la intención de promover un diálogo infor-
mado entre Estado —con todos sus niveles de gobierno—
y sociedad civil en cada territorio nacional.
Todas estas mediciones son el resultado de una investiga-
ción de las principales fuentes de información estadística
oficial: Ministerio de Educación, AMIE, Ministerio de Finan-
zas, INEC e INFA, y el cálculo de varios indicadores de se-
guimiento.
La medición de los procesos educativos a través de indi-
cadores (más bien cuantitativa) es indispensable, pero
no necesariamente completa: el proceso de educación
es más complejo e incluye muchos aspectos de carácter
4 La aproximación hacia un
sistema de riesgos y alertas no se
realizó para las políticas 5, 6 y 7,
debido a que no existe información
estadística disponible para ese tipo
de análisis.
4
cualitativo que a veces no son fáciles de medir, o que ape-
nas se reflejan en los sistemas de información existentes.
Además, el Plan Decenal está estructurado de tal manera
que privilegia el cumplimiento de metas cuantitativas por
encima de las cualitativas.
Ante esa restricción, EDUCIUDADANÍA creyó conveniente
incluir en este Informe la apreciación de expertos en las
diversas políticas del Plan, que den cuenta de la otra mira-
da, más cualitativa, del cumplimiento de cada política. Se
incluye también una visión desde los procesos locales de
observación de la política educativa, que EDUCIUDADA-
NÍA apoya en varias localidades.
Contiene también un capítulo de «Conclusiones y reco-
mendaciones» que propone fortalecer y ampliar el Plan
Decenal de Educación, a la luz de aportes posteriores a
la formulación del mismo y que hacen referencia al Plan
Nacional del Buen Vivir 2009-2013 del Gobierno Nacio-
nal, y a las Metas 2021 de la Organización de Estados
Iberoamericanos. En este capítulo se incluyen también
algunas recomendaciones más puntuales sobre cada po-
lítica del PDE.
Finalmente, el Informe incluye una reflexión sobre las
perspectivas de la participación ciudadana en el marco
de la nueva Ley Orgánica de Educación Intercultural; y un
artículo sobre el apoyo que EDUCIUDADANÍA brinda en
varios observatorios ciudadanos de la educación locali-
zados en algunos cantones del país. Específicamente se
revisa el caso del observatorio ciudadano de la educación
de la parroquia de Turubamba (en el sur de Quito), impul-
sado junto con la Secretaría de Educación del Municipio
del Distrito Metropolitano de Quito.
CAPÍTULO 2 Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Nivel de cumplimiento general del Plan Decenal de Educación (PDE)5

El nivel de cumplimiento del PDE es un indicador que bus- (universalización de la educación general básica), 4 (errra-
ca proveer alertas sobre los alcances y el desempeño del dicación del analfabetismo), 3 (incremento en la matrícu-
Plan. Este indicador se estima tanto a nivel nacional como la del bachillerato) y 8 (incremento en el gasto del sector
provincial, y se aplica al PDE en su conjunto, así como a educativo en relación al PIB). Las políticas 6 (calidad de la
cada una de sus ocho políticas. educación), 1 (universalización de la educación inicial), 5
(mejoramiento de la infraestructura física), y 7 (revaloriza-
El indicador consiste en una escala entre 0 y 10, en donde ción de la profesión docente) se encuentran por debajo
0 representa un incumplimiento total de la política o del del promedio general y evidencian rezagos importantes
PDE, y 10 muestra un cumplimiento total de cada caso. Un en relación a las metas del PDE.
detalle del nivel de cumplimiento por política se realiza en
el siguiente capítulo.
A nivel nacional, se observa
El nivel de cumplimiento general del PDE es el promedio un avance en el cumplimiento
simple de los avances por política observados a nivel na- del Plan Decenal de Educación
cional y provincial. Los avances por política se estiman a
por sobre la media (...) a nivel provincial,
partir de los indicadores6 que EDUCIUDADANÍA ha desa-
rrollado, y que se abordan más adelante. la mayoría de provincias se encuentran
por debajo de la media nacional.
El gráfico A.1 muestra el nivel de cumplimiento general
del PDE a nivel nacional y provincial. A escala de país, se
observa un avance en el cumplimiento del PDE por sobre
la media (6,69), pero aún distante de alcanzar las metas de GRÁFICO A.2 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel general
las ocho políticas en su conjunto. También se evidencia dis- y por política; año 2010
paridad a nivel provincial7. La mayoría de las provincias se 10
encuentran por debajo de la media nacional, siendo Loja, 9
8
El Oro y Pichincha las de mejores resultados de avances en 7
relación al Plan. Santo Domingo de los Tsáchilas, Orellana 6
5
y Galápagos aparecen como las provincias con mayores 4
desafíos en las ocho políticas del PDE. 3
2
1
El gráfico A.2 muestra el nivel de cumplimiento general 0
del PDE a nivel nacional por política. A nivel de país se 6 1 5 7 General 8 3 4 2
Políticas del PDE
observa un avance en el cumplimiento de las políticas 2 Elaboración: EDUCIUDADANÍA

GRÁFICO A.1 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por provincia; año 2010
10,00
9,00
8,00 5 Para detalles de la estimación
7,00
del nivel de cumplimiento, referirse
a la nota metodológica incluida en
6,00 los anexos.
5,00
6 Los indicadores utilizados para
4,00
la estimación del nivel de cumpli-
3,00 miento se discuten en el capítulo 4
2,00 y en la nota metodológica.
1,00 7 A nivel nacional, se incluyen
0,00 todas las políticas en la estimación
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Orellana

Galápagos

Sucumbíos
Morona Santiago

Napo

Pastaza
Zamora Chinchipe
Esmeraldas

Santa Elena
Cotopaxi

Los Ríos

Cañar

Chimborazo
Bolívar
Manabí

Azuay
Tungurahua
Imbabura

Ecuador
Carchi

Guayas
Loja
El Oro
Pichicncha

del nivel de cumplimiento. A nivel

provincial, se incluyó únicamente
las políticas 2, 3, 4, 5, 6 y 7. La
política 1 no se incluyó debido
a la limitante de información a
nivel local; y la política 8, por ser
exclusivamente de nivel nacional.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA

5
CAPÍTULO 3 Avances de las políticas del PDE hasta 2010
Política 1: Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años
Brindar Educación Inicial para niños y niñas menores de 5 años, equitativa y de calidad, que respete
sus derechos, la diversidad, el ritmo natural de crecimiento y aprendizaje, y fomente valores funda-
mentales, incorporándolos a la familia y a la comunidad, en el marco de una concepción inclusiva.
Nivel de cumplimiento de la política
La universalización de la educación inicial en el Ecuador
registra un nivel medio de cumplimiento (5,02). La estima-
ción del nivel de cumplimiento de la política 1 del PDE se
basó en la tasa de cobertura pública de niños/as menores
de 5 años. A nivel provincial, no es posible estimar un ín-
dice de cumplimiento debido a la falta de desagregación
en la información de cobertura, tanto del Ministerio de
Educación como de los otros prestadores. El logro de la
universalización de la Educación Inicial es una de las po-
líticas que presenta mayores desafíos para alcanzarse en
2015 (gráfico A.2).
Avances de la política
La implementación de la universalización de la educación
inicial como una de las políticas del Plan Decenal de Edu-
cación, por una parte, reconoce formalmente la respon-
sabilidad del Estado y de la ciudadanía en general en la
mejora de los servicios de desarrollo infantil y de educa-
ción inicial; y por otra parte, incorpora formalmente, por
Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito
La universalización de la Educación Inicial registra un avance en su cumplimiento
6
primera vez, la educación inicial y el desarrollo infantil
dentro de las competencias que lleva a cabo el Ministerio
de Educación, que es el órgano rector y principal ente eje-
cutor del sistema educativo ecuatoriano. En este sentido,
desde el año 2008, la Constitución del Ecuador determina
que el Estado debe garantizar «el acceso universal, perma-
nencia, movilidad y egreso sin discriminación alguna, y la
obligatoriedad en el nivel inicial, básico y bachillerato o su
equivalente».
El facilitar el acceso de niñas/os a estructuras de enseñan-
za preescolar puede mitigar las desventajas sociales y me-
jorar el aprovechamiento escolar en la enseñanza primaria
(UNESCO, 2010). Así, la importancia de implementar esta
política adecuadamente puede mirarse como una oportu-
nidad de interrumpir el circuito de pobreza intergenera-
cional (Heckman & Cunha, 2007), y disminuir la inequidad
en el país.
No obstante, el aumento de cobertura es sólo el primer
paso. El Estado también debe asegurar una educación ini-
cial de calidad. En el Ecuador, el manejo de la educación
inicial ha pasado por la responsabilidad de muchas insti-
tuciones públicas. Hasta el año 1999, la oferta pública de
programas de desarrollo infantil y educación inicial estaba
a cargo del Programa de Desarrollo Infantil del INNFA, el
Programa Operación Rescate Infantil (ORI) del ex Ministe-
rio de Bienestar Social (MBS), y el Programa Nacional de
Educación Preescolar (Pronepe) del Ministerio de Educa-
ción. En el año 2000, el ex MBS implementó el Programa
Nuestros Niños, con apoyo del BID; para el año 2006, el
Gobierno decidió financiar la iniciativa con recursos pro-
pios y renombrar al programa como Fondo de Desarrollo
Infantil (Fodi).
En la actualidad, la responsabilidad del cumplimiento de
la meta de la política 1 del PDE es compartida por: el Mi-
nisterio de Educación, a través de la ejecución de los pro-
gramas de la Dirección de Educación Inicial para niños/as
de entre 3 y 4 años; y el Ministerio de Inclusión Económica
y Social (MIES), mediante la ejecución de las modalidades
de desarrollo infantil del Instituto de la Niñez y la Familia
(MIES-INFA), que incorporó, a partir de 2008, a los pro-
gramas del ex ORI, Fodi, INNFA y la Dirección Nacional de
Atención a la Niñez y Adolescencia (Daina), que era par-
te del MIES. La creación del INFA público se realizó con el

objetivo de mejorar la coordinación y efectividad de los
programas de atención a niños/as de entre 0 y 5 años.
La dispersión de instituciones responsables se refleja en
la diversidad de enfoques de los programas de educación
inicial. Por ejemplo, no todos estos programas son escola-
rizados (que implican asistir a un centro educativo). Existe
gran variedad de estrategias de formación, que van desde
la inicial en centros de desarrollo infantil, hasta el acom-
pañamiento y apoyo a los padres de familia y al entorno
familiar dentro del hogar sin la necesidad de llevar a ni-
ños/as a un centro. Sin embargo, es frecuente en algunas
áreas rurales encontrar cierta resistencia de los padres de
familia a llevar a sus niños/as a un centro de desarrollo in-
fantil antes de los 5 años de edad (ingreso al primer nivel
de Educación General Básica).
Por estas consideraciones, la universalización de la educa-
ción inicial debe plantear el lograr que todos los niños/as
menores de 5 años reciban apoyo de calidad en su apren-
dizaje inicial, más allá de alcanzar que todos asistan a un
centro de desarrollo infantil.
Para tener una idea de la cantidad de niños/as cubiertos
por estos programas, se sumó el número de menores de 5
años atendidos por los programas de educación inicial del
Ministerio de Educación, y los programas de desarrollo ini-
cial del INFA (MIES), a nivel nacional, y se lo comparó con
el total de la población de niños/as menores de 5 años (de
acuerdo a datos entregados por el INEC correspondientes
a la proyección de población por rango de edad con base
en la encuesta Enemdu a diciembre de 2010). Observamos
que, a nivel nacional, un poco más del 50% de niños/as
menores de 5 años son cubiertos por estas instituciones
GRÁFICO 1.1 Cobertura programas de Educación Inicial del Ministerio
de Educación y programas del INFA (MIES), niños menores de 5 años;
años 2009 y 2010
50,88% 50,17%
600 000
500 000
Número de niños cubiertos
400 000
300 000
200 000
100 000
0 0%
2009 2010
Niños/as atendidos ME 88 895 61 476
Niños/as atendidos INFA (MIES) 500 915 510 605
Cobertura ME + INFA (MIES) 50,88% 50,17%
Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años
Resumen:
Tasa de cobertura pública de niños/as <5 estimada 2015 61%
Meta 2015 100%
Brecha Estimado 2015-Meta 2015 39%
Dónde estamos 2010 50,17%
Dónde deberíamos estar 2010 64,92%
Dónde estaríamos 2015 60,79%
Llegaremos a la meta 2015 Poco probable <5%
públicas en el año 2009, casi el doble que el porcentaje de
niños inscritos el año anterior (Grupo FARO 2010).
Realizando el mismo ejercicio para 2010, el porcentaje de
niños/as menores de 5 años cubiertos por instituciones
públicas es similar (ligeramente menor: 50,17%). El INFA
(MIES) cubre aproximadamente 511 000 niños y niñas me-
nores de 5 años a través de sus programas de desarrollo
infantil. Por su parte, el Ministerio de Educación (ME) cu-
bre un poco más de 61 000 niños/as con edades entre 3 y
4 años 11 meses de edad (ver gráfico 1.1).
No obstante, este valor no refleja la totalidad de niños/as
atendidos por programas de educación inicial: no se pudo
obtener información adecuada respecto a la cobertura
privada de niños/as menores de 5 años. Naciones Unidas,
en el año 2005, analizó con mayor profundidad los ser-
vicios de educación inicial en América Latina, indicando
que están disponibles, en su mayoría, para los niños/as
de familias con más recursos (ONU 2005: 98). Dentro del
país, no se encuentra fácilmente evidencia disponible que
verifique con precisión la cantidad de niños/as atendidos
por la oferta privada, y que explique contundentemente
100% que la política se encuentre dando prioridad a la pobla-
90% ción infantil vulnerable, o que las comunidades indígenas
80% o interculturales vayan adquiriendo un papel más prota-
Tasa cobertura pública
70%
gónico en programas de desarrollo infantil.
60%
50%
40% El gran desafío de esta política es mejorar la calidad de los
30% distintos procesos de educación y desarrollo infantil que
20% se ejecutan en el país. Por una parte, se debe revisar y for-
10% talecer los mecanismos de seguimiento a los responsables
Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE),
2011. INFA (MIES) 2011, cobertura 2010. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Encuesta
Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) diciembre 2010.
Elaborado por: EDUCIUDADANÍA.
7
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

GRÁFICO 1.2 Tasa de cobertura niños/as menores de 5 años por programas de Educación Inicial
Nota: Santo Domingo de los del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES) por provincia; año 2010
Tsáchilas no se encuentra conta-
bilizado. Los resultados mostrados
gráficamente representan una
tendencia, no representan una tasa
nominal real.
Fuentes: Ministerio de Educación,
base de datos Archivo Maestro de
Instituciones Educativas (AMIE),
2011. INFA (MIES) 2011, cobertura
2010. Instituto Nacional de Esta-
dística y Censos (INEC), Encuesta
Esmeraldas

Carchi

Loja

Bolívar

El Oro

Chimborazo

Imbabura

Manabí

Santa Elena

Amazonía

Los Ríos

Tunguurahua

Ecuador

Azuay

Cotopaxi

Cañar

Guayas

Pichincha
Nacional de Empleo, Subempleo y
Desempleo (Enemdu) diciembre
2010.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

de la implementación y ejecución de estos programas, GRÁFICO 1.3 Tendencia de la política 1 para el período 2011-2015
tanto públicos como privados. Para esto, es fundamental
contar con unos estándares mínimos unificados que ase- 100% 100% Meta
90%
guren que los distintos prestadores y las distintas modali- Esfuerzo
80% incremental
dades de educación inicial logren los mismos resultados. y = 0.0002x2 0.6497x + 613.86
70% r2 = 0.96513
Por otra parte, se requiere generar información real y opor- 60%
tuna sobre la situación y la cobertura de los distintos cen- 50%
tros privados de desarrollo infantil, los cuales, en su mayoría, 40%
deben registrarse en el INFA. Los resultados que entregue 30%
el último Censo Económico pueden ser un importante 20%
punto de partida para transparentar esta información. El 10%
Estado debe contar con información veraz y oportuna, que 0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
le permita monitorear la calidad de los servicios de cada
centro e institución educativa de educación inicial. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Se debe realizar esfuerzos, desde el sector público y des-
de la ciudadanía, con miras a transparentar la situación y
los resultados de la educación inicial desde la aplicación
del PDE. La participación activa y el diálogo informado en-
tre los actores clave son un comienzo para identificar los
aspectos o procesos que fortalecer hacia la mejora de la
calidad y la implementación de la política.
Mirada a nivel provincial
Se ha intentado realizar una aproximación a la tasa de co-
bertura de la oferta pública de desarrollo infantil y educa-
ción inicial a nivel provincial. Sin embargo, los resultados
obtenidos únicamente trazan una tendencia, y no son
útiles para determinar el valor exacto de dicha cobertura;
por esto, sus resultados se resumirán gráficamente y no en
valores exactos.
Se comparó la suma total de las coberturas del Ministerio
de Educación y del INFA (MIES) por provincia, frente a la
proyección de población de niños/as menores de 5 años
a nivel provincial, para el año 2010. Se puede observar que
varias provincias fronterizas (como Esmeraldas, Carchi y
Loja) presentan una tasa de cobertura mayor que el resto
de provincias. Esto puede ser explicado en parte por el flu-
jo migratorio de familias hacia el país, donde los niños/as
menores de 5 años ingresan a los programas públicos (ver
gráfico 1.2).
En el caso contrario, provincias como Pichincha y Guayas,
que tienen un alto grado de crecimiento urbano, tienen
una tasa de cobertura pública menor que el resto de pro-
vincias, lo que podría explicarse por una mayor concentra-
ción de la oferta privada en estas dos provincias.
Perspectivas de la política
El gráfico 1.3 muestra la tendencia en los avances en la
cobertura pública de niños/as menores de 5 años de man-
tenerse la tendencia histórica de la misma. Los resultados
muestran que, para el año 2015, tendríamos una tasa de
cobertura pública de niños/as menores de 5 años aproxi-
mada de 61%, la cual por sí sola no podría lograr la política
de universalizar la cobertura de la educación inicial. Esto
implica la necesidad de aunar esfuerzos, tanto desde el
sector público como del privado, con el fin de alcanzar la
universalización de la Educación Inicial.

8

RECUADRO 1
Educación inicial en Ecuador y América Latina
Sara Schodt*
Treinta años de estudios sobre la efectividad de la esti-
mulación cognitiva temprana y la educación preescolar
muestran que ambas tienen un impacto significativo en
el buen éxito del niño (National Forum on Early Childho-
od Program Evaluation, 2007; Shonkoff & Phillips, 2000,
Yoshikawa, 1994; Heckman 2006; Rolnick and Grunewald,
2007). El acceso a la educación inicial de calidad puede
aumentar el porcentaje de niños que terminan la escuela
primaria y secundaria, mejorar sus proyecciones laborales,
y disminuir la incidencia de actividades criminales y ta-
sas de embarazo de adolescentes. Además, la educación
inicial puede tener un papel importante en disminuir las
diferencias en rendimiento académico entre los niños po-
bres y los más privilegiados desde el inicio de su trayecto-
ria académica (e.g., Burchinal, Campbell, Bryant, Wasik, &
Ramey, 1997; Campbell & Ramey, 1994; Lazar, Darlington,
Murray, Royce, & Snipper, 1982; Schweinhart, Barnes, &
Weikart, 1993; Peisner-Feinber et ál., 2001; Rolla & Rivade-
neira, 2006; NAEYC, 2009; Office of Head Start, 2009).
En Ecuador, el enfoque en el desarrollo y la educación infantil
es un tema estratégico para superar las profundas desigual-
dades socioeconómicas, culturales y de oportunidades que
aún persisten. Bajo el Plan Decenal de Educación, el porcen-
taje de niños menores de 5 años inscritos en programas de
educación inicial desde el año escolar 2008-2009 ha incre-
mentado sustancialmente. Dicho esto, los niños más pobres,
indígenas, afrodescendientes y de zonas rurales continúan
teniendo un acceso limitado a la educación inicial, y un alto
riesgo de reprobar en la escuela y participar en actividades
delictivas (PREAL, 2010; Scheifelbein, 1982).
En Ecuador, Paxson y Schady descubrieron que los niños
de familias pobres sufren de déficits cognitivos reales que
podrían ser mejorados a través de estimulación temprana.
Aunque los padres pobres pueden ser amorosos y cultivar
el desarrollo de los niños, la evidencia sugiere que las acti-
vidades que explícitamente cultivan el desarrollo cogniti-
vo no son parte de la experiencia de los niños más pobres
de América Latina. Asimismo, Paxson y Schady encontra-
ron una clara relación entre el estatus socioeconómico y
el desarrollo cognitivo de los niños pobres de Ecuador,
lo cual significa que sin intervenciones tempranas de
calidad, así participen en centros infantiles o programas
con los padres de familia, los niños pobres de este país
continuarán en rezago respecto de aquellos con mayores
recursos, lo que contribuye a mantener el ciclo de inequi-
dad y pobreza (Paxson & Schady, 2006).
9
Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años
Por esto, proveer servicios de estimulación temprana y
educación inicial a los niños en situación de riesgo no es
suficiente para asegurarles oportunidades para tener éxi-
to académico o seguir adelante en la vida. La educación
temprana debe ser de buena calidad y, además, formar
parte de una estrategia integral para mejorar las redes de
servicios sociales para ayudar y proteger a los sectores
más vulnerables de la sociedad. Las investigaciones más
recientes sobre el desarrollo del niño muestran que el nú-
mero de factores de riesgo en la vida de un niño tiene un
impacto directo en su desarrollo en las pruebas cogniti-
vas, sociales y emocionales.
Tales factores de riesgo incluyen el maltrato infantil, la
condición de ser minoría, proceder de familias mono-
parentales, la pobreza crónica, la violencia doméstica, el
abuso de sustancias, la depresión materna y el ser hijos de
padres adolescentes (Barth et ál., 2008). Aunque la estimu-
lación temprana puede ser la base para desarrollar futuro
conocimiento, los niños que cuentan con una variedad
de factores de riesgo tienen retrasos en su desarrollo, en
comparación a los niños con menos factores de riesgo; di-
chos factores no se pueden abordar únicamente desde el
aula, sino que requieren la colaboración de varios sectores
y servicios sociales para trabajar frente a estas situaciones,
que se manifiestan en retrasos académicos y socio emo-
cionales aun antes de que el niño entre a primer grado de
la educación básica (Shonkoff & Phillips, 2000).
A modo de conclusión, el objetivo de la política 1 del Plan
Decenal, de incrementar el acceso de los niños a educa-
ción inicial, es un paso muy importante para mejorar los
resultados escolares de los niños del Ecuador; pero no es
suficiente para hacer frente a las severas desigualdades
entre los niños ricos y pobres del país. El aumento en co-
bertura de programas de estimulación temprana deberá
ser parte de un esfuerzo multisectorial para mejorar las
condiciones de salud y vivienda de quienes se encuentran
más en riesgo; si no, ellos seguirán logrando solamente
el mínimo nivel de funciones cognitivas, y propenderán
a abandonar la escuela, condenados a repetir los círculos
de pobreza en que nacieron. Una educación inicial de alta
calidad y apuntando a la población infantil más en riesgo
ofrece una parte de la solución a este escenario, pero no
llegará a ser política pública efectiva en el Ecuador sin una *Sara Schodt
colaboración más amplia con las varias instituciones y or- Especialista en Política
ganizaciones, en un trabajo para mejorar las condiciones Pública y Educación.
de vida de las familias más desventajadas. Vicepresidenta de la
Fundación ECHO (Ecua-
dor Children’s Hope
Organization)
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Política 2: Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

Brindar educación de calidad con enfoque inclusivo y de equidad a todos los niños y niñas, para que desarrollen
sus competencias de manera integral y se conviertan en ciudadanos positivos, activos, capaces de preservar el
medio natural y cultural, y de sentirse orgullosos de su identidad pluricultural y multiétnica.

Nivel de cumplimiento de la política rio de Educación en el año 1996, nació lo que ahora se co-
noce como Educación General Básica (EGB), que se inicia
A nivel nacional (gráfico 2.1), los resultados muestran un con un año de anticipación frente a la anterior primaria
alto cumplimiento de la política (9,43). A nivel provincial, (que incluye la instrucción elemental que debe recibir la
se observa que la mayoría de las regiones se encuentran persona), y culmina al finalizar lo que se conocía como el
por encima de la media (Pichincha y Santa Elena tienen los tercer curso de secundaria.
niveles más altos). Chimborazo y Cotopaxi se encuentran
rezagadas como las provincias con mayores desafíos en al- Este nivel de educación constituye el más amplio dentro
canzar la universalización de la educación general básica. del sistema de educación regular ecuatoriano: la edad
correspondiente de sus estudiantes va desde los 5 años
La tasa neta de asistencia (a nivel nacional), la tasa neta hasta los 14 años 11 meses.
de matrícula (a nivel provincial), la tasa de repitencia y la
tasa de deserción de educación general básica fueron los Tal como lo analizado en la primera política del PDE, en esta
indicadores considerados en la estimación del nivel de política, el carácter de la universalización debe trascender
cumplimiento para la política 2 del PDE. al aumento de la cobertura, y perseguir objetivos de ca-
lidad (un concepto transversal a todo lo que concierne la
Avances de la política educación), equidad y pertinencia. No obstante, una limi-
tación es que la meta que plantea esta política está enfoca-
El acceso universal a la educación básica es uno de los ob- da explícitamente en lograr una cobertura neta universal,
jetivos educativos principales de gran parte de los países separando la calidad como otra de las políticas del PDE.
que buscan mejorar la situación de sus habitantes, y ge-
nerar oportunidades de desarrollo; por otra parte, es un Al monitorear el cumplimiento de la meta con la infor-
derecho de las personas reconocido a nivel mundial. La mación estadística oficial disponible, es posible analizar
Declaración de Derechos Humanos determina que la edu- algunos indicadores relativos a la cobertura y el acceso
cación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la de los estudiantes del sistema educativo. El análisis para
instrucción elemental y fundamental, y adicionalmente la temas como calidad, equidad y eficiencia se vuelve más
instrucción elemental será obligatoria. complejo, y probablemente mucha de la información dis-
ponible no alcance para determinar con certeza el nivel en
Esta obligación tiene en el Ecuador una perspectiva más que se encuentran. Adicionalmente es necesario tomar en
amplia. Con la reforma curricular realizada por el Ministe- cuenta que el analizar de manera global un rango de edad

GRÁFICO 2.1 Nivel de cumplimiento general de la política 2 por provincia; año 2010
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
Chimborazo

Cotopaxi

El Oro

Pastaza

Morona Santiago

Napo

Tungurahua

Sucumbíos

Zamora Chinchipe

Cañar

Orellana

Bolívar

Imbabura

Carchi

Guayas

Azuay

Esmeraldas

Loja

Los Ríos

Manabí

Pichincha

Santa Elena

Nota: no se incluyen las provincias

de Galápagos y Santo Domingo
de los Tsáchilas (información no
disponible)
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

10
 Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

tan amplio puede llevar a esconder la situación real de los Resumen:

subgrupos de edad en el rango completo de EGB.
Tasa de escolarización estimada 2015 98,68%
El PDE plantea alcanzar la universalización de EGB hasta el
año 2015. Esto significa que la totalidad de personas de en- Meta 2015 100%
tre 5 y 14 años asistan a algún nivel de EGB dentro del sis- Brecha Estimado 2015-Meta 2015 1,32%
tema de Educación Regular (ER). La tasa neta de asistencia
a EGB, que muestra el porcentaje de alumnos/as matricu-
lados/as o que asisten a establecimientos de enseñanza de
Dónde estamos 2010 94,80%
Educación General Básica y que se encuentran entre los 5 y
14 años, frente al total de la población del país en ese ran- Dónde deberíamos estar 2010 95,11%
go de edad, alcanzó el 94,80% para el período 2009-2010; Dónde estaríamos 2015 98,68%
lo que supera con más de un punto porcentual la tasa al-
Llegaremos a la meta 2015 Muy probable >90%
canzada en el período anterior (Enemdu, diciembre 2010).

Este resultado reflejaría que estamos cerca de lograr la

universalización, y sin embargo, este dato esconde lo que
se conoce como rezago educativo.
El rezago educativo se entiende como el número de per-
sonas que, durante su trayectoria educativa formal, pre-
sentan algún tipo de atraso frente a otros de la misma
edad. El rezago se entiende como un problema, ya que las
personas que van acumulando un mayor atraso al resto,
sufren una mayor vulnerabilidad hacia desertar o abando-
nar el sistema formal de educación, además de que afron-
tan problemas de exclusión e inequidad en su futuro.
Este problema está muy relacionado a dos grandes razo-
nes: problemas relativos a la situación familiar y económi-
ca de las personas que estudian; y desajustes o falta de
calidad en los procesos pedagógicos y en el sistema de
educación no formal. No obstante, es difícil encontrar evi-
dencia precisa que compruebe las causas específicas del
rezago educativo, especialmente cuando éste puede rela-
cionarse con la falta de calidad en los procesos de apren-
dizaje de los estudiantes que repiten uno o varios niveles
y que terminan abandonando sus estudios por una mala
se encontraba en el 90,1%. Lo que significa que aproxima-
damente 90 de cada 100 niños inscritos en primer año de
EGB llegan al sexto año de EGB; los 10 restantes, o repi-
ten o desertan, quedando en rezago. Esta tasa es un indi-
cador muy utilizado para medir la eficiencia del sistema
educativo (su capacidad para retener estudiantes), ya que
se considera a este grado como clave para mantener un
alfabetismo sostenible (Siise 2010).
Lamentablemente, el cambio del sistema de información
educativa del Sinec al Archivo Maestro de Instituciones
Educativas (AMIE), en 2007, no permitió calcular con facili-
dad las tasas de eficiencia del sistema educativo de los úl-
timos años, ya que recogía información sólo al inicio y no
GRÁFICO 2.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de
Educación General Básica; 2008-2010
94,80%
93,10% 93,50% 100%
3 000 000
90%

experiencia escolar, o por falta de pertinencia de sus pro- 80%

2 500 000
gramas de formación.
70%

2 000 000 60%

Al año 2010, el total de estudiantes que asisten a EGB que
se encuentran entre los 5 y 14 años 11 meses representa 50%
1 500 000
casi el 91% del total de estudiantes matriculados en EGB. 40%
Este porcentaje bajó alrededor de 1% respecto al año
1 000 000 30%
2009 (ver gráfico 2.2). Es decir, el rezago global del rango
de edad de EGB bordea el 9%. No obstante, el rezago edu- 20% Fuentes: Ministerio de Educación,
500 000
cativo considerando cada uno de los 10 niveles de EGB 10%
base de datos Archivo Maestro de
Instituciones Educativas (AMIE),
probablemente será mayor. 2011. Instituto Nacional de Esta-
0 0%
dística y Censos (INEC), Encuesta
2008 2009 2010 Nacional de Empleo, Subempleo y
Al año 2006, de acuerdo con información del anterior Sis- Niños matriculados sistema educativo 211 172 243 466 378 706 Desempleo (Enemdu) diciembre
tema Nacional de Estadísticas Educativas del Ecuador (Si- Matrícula neta niños/as entre 5 y 14 años 2 359 174 2 846 574 2 925 364 2010.
Tasa neta asistencia EGB 93,10% 93,50% 94,80% Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
nec), la tasa de supervivencia escolar al sexto año de EGB

11
 Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Foto: Gianna Benalcázar, Educiudadanía

Este porcentaje se incrementa en la jurisdicción bilingüe,
donde la repitencia es de 6,88%. Si analizamos esta tasa
por sostenimiento, para el mismo período, en las institu-
ciones fiscales la repitencia de EGB es del 5,23%, en las
fiscomisionales de 4,73%, en las instituciones educativas
municipales del 4,23%, y en las instituciones educativas
privadas la repitencia es del 2,73%; lo cual muestra cierta
sospecha de inequidad relacionada al nivel de ingreso de
las personas (gráfico 2.3).

Respecto a la deserción de EGB, a nivel nacional, para el

período lectivo 2009-2010, la tasa se ubicó en el 4,93%, un
valor ligeramente más alto que la repitencia; y con un pa-
trón similar al analizarla por jurisdicción, donde, en las ins-
tituciones pertenecientes al Sistema Intercultural Bilingüe,
La calidad educativa debe tener la capacidad de retener a los estudiantes a través de procesos pedagó-
gicos que vayan más allá del aula escolar alcanza el 6,96%. Al analizar esta cifra por sostenimiento,
en las instituciones educativas fiscales, la tasa alcanza el
al final de cada período escolar. No obstante, desde el pe- 5,31%, y se incrementa al 6,79% en las fiscomisionales; en
ríodo lectivo 2010-2011, el AMIE ya recoge dos veces por las instituciones municipales y privadas, solamente 3 de
año la información de los estudiantes que se matriculan y cada 100 estudiantes desertan (3,48% y 3,34%, respecti-
que terminan (promoción, repitencia y deserción), por lo vamente), presentando la misma sospecha de inequidad
que se espera, en el futuro, contar con mayor información que la repitencia.
respecto al nivel de retención escolar.
De acuerdo a información proporcionada por el Institu-
El rezago educativo se incrementa cada año, ya que se va to Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC),
acumulando. Por esto, es importante controlar las tasas de a través de su Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo
repitencia y deserción en cada nivel de formación. Respec- y Desempleo (Enemdu), para 2009, la tasa de esperanza
to al nivel de repetición de los estudiantes, para el período escolar —el número de años de educación formal o es-
2009-2010, a nivel nacional, de cada 100 estudiantes, casi colaridad que, en promedio, se espera que tendrán en el
5 estudiantes repiten, considerando toda la EGB (4,64%). futuro los niños/as de 6 años de edad en un determina-

GRÁFICO 2.3 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB por tipo de sostenimiento; 2010

7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
Fuentes: Ministerio de Educación, 1,00%
base de datos Archivo Maestro de
Fiscal Fiscomisional Municipal Particular Total
Instituciones Educativas (AMIE),
2011. Tasa de repitencia EGB 2010 5,23% 4,73% 4,23% 2,73% 4,64%
Elaboración: EDUCIUDADANÍA. Tasa de deserción EGB 2010 5,31% 6,79% 3,48% 3,34% 4,93%

Nota: Santo Domingo de los GRÁFICO 2.4 Matrícula neta de Educación General Básica, por provincia; año 2010
Tsáchilas no se encuentra conta-
bilizado. Los resultados mostrados
gráficamente representan una
tendencia, no representan una tasa
nominal real.
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos Archivo Maestro de
Instituciones Educativas (AMIE),
Pichincha

Azuay

Loja

Manabí

Esmeraldas

Los Ríos

Ecuador

Guayas

Carchi

Bolívar

Imbabura

Cañar

Amazonía

Tungurahua

El Oro

Cotopaxi

Chimborazo

2011. INEC, Enemdu a diciembre

2010, Proyección población por
rango de edad.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
Matrícula neta (RA AMIE) / Población en edad correspondinte (Enemdu)

12
 Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

do año (Siise 2010)— fue de 13,8 años. Esta tasa presenta Como se puede observar en el gráfico 2.4, Pichincha,
una ligera tendencia al alza desde el año 2006, que pudie- Azuay y Loja presentan tasas ligeramente más altas que el
se atribuirse en parte a los programas emblemáticos del resto de provincias; en el caso contrario, Chimborazo es la
ME para eliminar barreras de acceso al sistema educativo que menor tasa de matrícula tendría.
formal, como la eliminación de los aportes voluntarios de
matrícula en escuelas y colegios, y la entrega de textos En cuanto a la tasa de repitencia, el promedio nacional se
gratuitos, uniformes y alimentación escolar. ubica en el 4,64%. Los Ríos es la provincia con menor tasa
y Pastaza, la que mayor repitencia presenta. Para el caso
Según información de la Encuesta de Condiciones de Vida de la deserción, el promedio nacional es de 4,93%; siendo
del INEC al año 2006, las principales razones para la no ma- Galápagos la de menor tasa presenta y Morona Santiago,
trícula de los estudiantes de 6 a 11 años son el alto costo la de mayor deserción (ver gráfico 2.5).
y la falta de recursos económicos de las familias. Les sigue
la falta de interés (con un mayor número en las mujeres), Perspectivas de la política
entre otras razones.
El gráfico 2.6 muestra la tendencia en los avances de la po-
De esta forma, en términos generales, el país avanza hacia lítica de mantenerse su desarrollo histórico. Los resultados
la universalización de la EGB a buen paso. Sin embargo, es muestran que para el año 2015 tendríamos una tasa de
necesario observar con mayor detenimiento lo que ocurre escolarización de EGB aproximada de 99%, muy cercana
dentro de los 10 años de EGB, principalmente con respec- de la meta de universalizar la cobertura de la EGB. De no
to al rezago educativo, y sus causas. Si se suma la tasa de haber cambios significativos en las políticas referentes a
repitencia y la deserción en EGB, de cada 100 niños/as, casi educación general básica, hay una alta probabilidad (ma-
10 no son promovidos al siguiente nivel, y pasan a ser más yor al 90%) de que se alcance la meta de universalización.
propensos a abandonar el sistema formal de educación. La
calidad de las instituciones educativas debe medirse tam-
bién en términos de su capacidad para retener a sus estu-
GRÁFICO 2.6 Tendencia de la política 2 para el período 2011-2015
diantes a través de procesos pedagógicos innovadores.
100% Meta
100% Esfuerzo
Mirada a nivel provincial incremental
98%
y = -0.0002x2 + 09071x - 918.98
Al igual que en la política anterior, se realizó un ensayo 96% R2 = 097761
para aproximarnos a la tasa de matrícula neta de EGB a ni- 94%
vel provincial. Sin embargo, los resultados obtenidos son
92%
útiles únicamente para ubicar una tendencia, pero no de-
terminan el valor exacto de la tasa. Por tanto, sus resulta- 90%
dos se resumen gráficamente y no en valores. Se comparó
88%
el total de estudiantes entre los 5 y 14 años cumplidos y
que fueran matriculados en EGB (conforme el registro ad- 86%

ministrativo que presenta el AMIE), frente a la proyección 84%

de población con ese mismo rango de edad reportada por 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
el INEC (Enemdu, diciembre 2010), para cada provincia.

GRÁFICO 2.5 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB, por provincia; año 2010 Tasa de repitencia EGB
Tasa de deserción EGB
12%
9,82%
10%
8,33%
8%
4,93%
6% 4,64% 2,83%
4%
2%
2,01%
0% Fuente: Ministerio de Educación,
Ecuador

Azuay

Bolívar

Cañar

Carchi

Chimborazo

Cotopaxi

El Oro

Esmeraldas

Galápagos

Guayas

Imbabura

Loja

Los Ríos

Manabí

Morona S.

Napo

Orellana

Pastaza

Pichincha

Santa Elena

Sucumbíos

Tungurahua

Zamora
Santo Domingo
de los Tsáchilas

base de datos Archivo Maestro de

Instituciones Educativas (AMIE),
2011 .
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

13
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Política 3: Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al

menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente
Formar jóvenes en competencias, con enfoque inclusivo, que les posibiliten continuar con los estudios supe-
riores y/o incorporarse a la vida productiva, conscientes de su identidad nacional, con enfoque pluricultural y
multiétnico, en el marco de respeto a los derechos humanos y colectivos, la naturaleza y la vida.

Nivel de cumplimiento de la política entre el desarrollo de competencias productivas y para el

trabajo (principalmente a través de la implementación del
A escala nacional (gráfico 3.1), los resultados muestran un Bachillerato Técnico); y la adquisición de conocimientos
nivel de cumplimiento superior a la media de la política 3 teóricos generales que sirvan de base para el aprendiza-
del PDE (7,86). En cuanto a las provincias, Pichincha y El je o especialización profesional futura de los estudiantes,
Oro tienen los niveles más altos de cumplimiento, mien- como la implementación del Bachillerato en Ciencias, o el
tras que las provincias orientales de Napo, Morona San- Bachillerato Polivalente.
tiago y Sucumbíos muestran rezagos considerables en el
cumplimiento de la política. En el último año, el Ministerio de Educación ha decidido
la construcción de un nuevo currículo nacional de Bachi-
Las tasas neta de asistencia, neta de matrícula, de repiten- llerato, que tiene programado iniciarse a partir de sep-
cia y de deserción del Bachillerato fueron los indicadores tiembre de 2011; y la ejecución de un programa para el
para la estimación del nivel de cumplimiento de la política «Fortalecimiento de la educación y formación técnica pro-
3 del PDE. fesional», por ejecutarse desde enero de 2011 a diciembre
de 2013 (ME 2010).
Avances de la política
El nuevo currículo propone un «Bachillerato General Uni-
El Bachillerato está constituido por los últimos tres años ficado», cuyo elemento central es una serie de asignaturas
del sistema de educación regular, y la edad correspondien- generales para todos los estudiantes del país, con algu-
te de sus estudiantes comprende entre los 15 y 17 años 11 nos elementos específicos del Bachillerato en Ciencias y el
meses. Históricamente, Ecuador ha implementado algu- Bachillerato Técnico durante el tercer año de Bachillerato
nos modelos de bachillerato enfocados en lograr una ma- (ME 2010). No obstante, las principales dificultades que
yor permanencia de los jóvenes, buscando un equilibrio se perciben en su implementación a nivel general son: la

GRÁFICO 3.1 Nivel de cumplimiento general de la política 3 por provincia; año 2010
10.00

9.00

8.00

7.00

6.00

5.00

4.00

3.00

2.00

1.00

0.00
Napo

Morona Santiago

Sucumbíos

Pastaza

Orellana

Zamora Chinchipe

Imbabura

Cotopaxi

Chinborazo

Tungurahua

Esmeraldas

Azuay

Cañar

Carchi

Bolívar

Los Ríos

Loja

Santa Elena

Manabí

Guayas

Pichicnha

El Oro

Nota: no se incluyen las provincias

de Galápagos y Santo Domingo
(información no disponible).
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

14
 Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

falta de discusión y socialización de la propuesta con la obstante, en algunas provincias, la situación puede ser di-
ciudadanía en general; y la falta de conocimiento y capa- ferente (ver gráfico 3.2).
citación a los docentes con respecto a la propuesta y su
estrategia de implementación. Por otra parte, al analizar la tasa de deserción en Bachille-
rato a nivel nacional para el período 2009-2010, observa-
Por otra parte, el programa de fortalecimiento de la for-
mación técnica profesional propone levantar información El Bachillerato es el nivel de educación con
con actores clave de las instituciones educativas técnicas,
para fortalecer las instituciones y alinearlas con la nueva
más baja tasa de cobertura. Para el año 2010,
propuesta de Bachillerato. Será necesario atender algunos en términos brutos, el total de estudiantes
requerimientos de infraestructura para equiparar la oferta que se encuentran matriculados en Bachillerato
de las instituciones educativas. alcanzan los 640 835. De ellos, el 65% corresponde
al rango de edad de 15 años a 17 años 11 meses.
Estas propuestas afrontan dos problemas fundamentales:
fomentar el ingreso de más estudiantes al bachillerato, y GRÁFICO 3.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de
lograr retener a los estudiantes que ingresan. Dichos pro- Bachillerato; 2008 - 2010
blemas se relacionan generalmente a la falta de interés de
los jóvenes que terminan la EGB, y a las necesidades econó- 1 000 000 100%
micas de sus familias, que los obligan a desempeñar activi- 900 000 90%
dades laborales y productivas. El Bachillerato es el nivel de
800 000 80%
educación con más baja tasa de cobertura. Para el año 2010,
en términos brutos, el total de estudiantes que se encuen- 700 000 59,40% 70%
53,60% 54,80%
tran matriculados en Bachillerato alcanzan los 640 835. De 600 000 60%
este número, aproximadamente el 65% corresponde a los 500 000 50%
estudiantes que se encuentran en el rango de edad de 15 a
400 000 40%
17 años 11 meses.
300 000 30%
El país plantea como meta alcanzar una tasa neta de matrí- 200 000 20%
cula en Bachillerato del 75% hasta el año 2015. Esto signifi-
100 000 10%
ca lograr que el 75% del total de la población de Ecuador
con edad entre los 15 a 17 años se matricule y finalice su 0 0%
2008 2009 2010
Bachillerato. Actualmente, según datos de la Encuesta Ur- Jóvenes matriculados 124 490 169 237 226 150
bana de Empleo y Desempleo (Enemdu) – INEC, entrega- con rezago educativo
das por el ME, el país alcanzó, para el período 2009-2010, Matrícula neta niños/as 313 320 408 582 414 685 Fuentes: Ministerio de Educación,
entre 15 a 17 años
una tasa neta de asistencia del 59,60%, que presenta un base de datos AMIE, 2011. INEC,
Tasa neta asistencia 53,60% 54,80% 59,40% Enemdu a diciembre 2010.
incremento de casi 5% con respecto al año anterior. No Bachillerato Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 3.3 Tasa de repitencia y deserción de Bachillerato por sostenimiento de la institución; 2008 - 2010

8%

6%

4%

2%

0%
Fiscal Fiscomisional Municipal Particular Total Fuente: Ministerio de Educación,
Tasa de repeticencia Bachillerato 2010 7,14% 4,81% 4,56% 3,19% 5,86% base de datos AMIE, 2011.
Tasa de deserción Bachillerato 2010 5,78% 6,03% 2,24% 3,68% 5,21% Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

15
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

mos que, de cada 100 estudiantes que se matriculan, al- sostenimiento a nivel nacional, el porcentaje de repetido-
rededor de cinco desertan. No obstante, esta situación se res en las instituciones fiscales aumenta al 7,14%, en las
agudiza cuando se analiza esta tasa por jurisdicción: en las instituciones fiscomisionales es del 4,81%, en las institu-
instituciones que pertenecen al Sistema Intercultural Bilin- ciones municipales alcanza el 4,56%, y en las instituciones
güe, la proporción alcanza casi los 12 desertores sobre 100 privadas es del 3,19% (gráfico 3.3).
estudiantes. Al analizar la tasa por sostenimiento, en las
instituciones educativas fiscales, el porcentaje de deserto- Esta política presenta importantes desafíos para lograr un
res en Bachillerato alcanza el 5,78%, en las fiscomisionales aumento sostenido de la cobertura de Bachillerato con
el 6,03%, en las instituciones municipales el 2,24%, y en las miras a la meta. Es importante que la nueva propuesta de
privadas el 3,68%. Bachillerato General Unificado busque equiparar en los
bachilleres los conocimientos y las competencias necesa-
Respecto a la repitencia, para el período 2009-2010, a nivel rios el desarrollo de la ciencia y la tecnología. No obstante,
nacional, la tasa alcanzó un 5,86%, un valor similar al anali- esta propuesta también debe considerar la situación local,
zarla por jurisdicción. Sin embargo, al observar la tasa por y debe ser pertinente a las necesidades de formación de

GRÁFICO 3.4 Matrícula neta de Bachillerato por provincia; año 2010

Nota: Santo Domingo de los

Tsáchilas no se encuentra conta-
bilizado. Los resultados mostrados
gráficamente representan una
tendencia, no representan una tasa
nominal real.
El Oro

Pichicnha

Guayaas

Manabí

Santa Elena

Ecuador

Loja

Los Ríos

Bolívar

Carchi

Cañar

Azuay

Esmeraldas

Tungurahua

Chimborazo

Cotopaxi

Imbabura

Amazonía
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos AMIE, 2011. INEC,
Enemdu a diciembre 2010.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA. Matícula neta (RA AMIE) / Población en edad correspondiente (Enemdu, diciembre 2010)

GRÁFICO 3.5 Tasa de deserción de Bachillerato por provincia; año 2010

Tasa de deserción Bachillerato

14%

12%
12,42%

10%

8%

6%
3,36%
4%

2%

0%
Galápagos

Pichincha

Manabí

Guayas

Carchi

Imbabura

Bolívar

Los Ríos

Ecuador
Tungurahua

El Oro

Chimborazo

Santa Elena

Cotopaxi

Azuay

Esmeraldas

Orellana

El Oro
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Cañar

Sucumbíos

Zamora Chinchipe

Pastaza

Napo

Morona Santiago

Fuente: Ministerio de Educación,

base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

16
 Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

los jóvenes de las diversas poblaciones del país, brindando Resumen:

las herramientas para generar oportunidades de desarro-
llo consistentes con las potencialidades de cada zona.
Tasa de escolarización estimada 2015 76%
Mirada a nivel provincial Meta 2015 75%
Brecha Estimado 2015-Meta 2015 -1%
Al igual que en las dos políticas anteriores, se realizó un
ensayo para aproximarse a la tasa de matrícula neta de Ba-
chillerato a escala provincial. Sin embargo, los resultados
Dónde estamos 2010 59,40%
obtenidos son útiles únicamente para ubicar una tenden-
cia, y no lo son para determinar el valor exacto de la tasa; Dónde deberíamos estar 2010 59,94%
por esta razón, sus resultados se resumirán gráficamente y Dónde estaríamos 2015 76,16%
no en cifras. Se comparó el total de estudiantes entre los
Llegaremos a la meta 2015 Muy probable >90%
15 y los 17 años cumplidos que se encuentran matricula-
dos en Bachillerato (conforme el registro administrativo
que presenta el AMIE), frente a la proyección de población
con ese mismo rango de edad reportada por el INEC (Ene- sus posibilidades de desarrollo frente al resto de regiones
mdu, diciembre 2010), para cada provincia. (ver gráfico 3.5).
Existe una diferencia acentuada entre provincias: El Oro, Perspectivas de la política
Pichincha y Guayas presentan las mayores tasas, mientras
que las provincias de la Amazonía se encuentran en nive- El gráfico 3.6 muestra una tendencia en los avances de la
les claramente inferiores (ver gráfico 3.4). política de mantener su desarrollo histórico. Los resulta-
dos muestran que para el año 2015 tendríamos una tasa
Esta situación es un reflejo de la tasa de deserción de Ba- de escolarización de la educación media aproximada de
chillerato, cuyas cifras más altas se observan en las provin- 76%, por sobre la meta de la política de incremento de
cias de la Amazonía, y con una amplia diferencia frente a la matrícula en Bachillerato: 75%. De no haber cambios
las provincias con menor deserción. Esta situación afectará significativos en las políticas referentes al Bachillerato, hay
una alta probabilidad (mayor al 90%) de que se alcance la
meta de la política.
Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

GRÁFICO 3.6 Tendencia de la política 3 para el período 2011-2015

100%
90%
80%
75% Meta
y = 0.0009x2 - 3.4404x + 3428.8
70%
R2 = 0.98719
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

La nueva propuesta del Bachillerato General

Unificado también debe considerar la situación local,
y debe ser pertinente a las necesidades
de formación de los jóvenes de las diversas
El Ministerio de Educación propuso la construcción de un nuevo currículo llamado «Bachillerato Gene- poblaciones del país.
ral Unificado», cuyo elemento central son asignaturas generales para todos los estudiantes del país.

17
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010
RECUADRO 2
El Bachillerato y el sistema educativo ecuatoriano
Julio Echeverría*
*Julio Echeverría
Profesor universitario y
analista de opinión
La función que cumple el sistema educativo en socieda-
des en alta intensidad de transformación (como lo son las
contemporáneas) es central; de su desempeño dependen
aspectos cruciales como el fortalecimiento de la identidad
y el desarrollo de la democracia, de la economía y su ca-
pacidad productiva, así como la madurez de su sistema
político.
El desempeño del sistema educativo ecuatoriano, en es-
tos últimos cuatro años presenta desarrollos diferenciados
tanto en sus relaciones internas (las vinculaciones entre
la educación inicial, básica, el bachillerato y la educación
superior), como en sus relaciones externas (con el siste-
ma sociocultural, el sistema político y el de la economía
y producción).
En el primer ámbito, conviene resaltar desarrollos dife-
rentes: mientras la cobertura ha llegado casi a su cum-
plimiento en materia de educación básica, la educación
temprana —que representa para algunos especialistas el
eslabón más importante de rendimiento del sistema, por-
que atañe a la definición de estructuras cognitivas básicas,
que incidirán luego en el desempeño en las subsiguientes
fases formativas— adolece de serios déficit en calidad y
cobertura.
En la actualidad, el gobierno se halla seriamente inte-
resado en impulsar la reforma de la educación media o
Bachillerato. Parte del supuesto de que, una vez logradas
las metas de cobertura de la educación básica, el objetivo
ahora es la dinamización de la educación media, ya que
ésta aparece en las estadísticas educativas como la ante-
sala de la inclusión de la población joven en el sistema de
la economía.
En este enlace entre educación básica y educación media
o Bachillerato, quedan aún sin resolver algunos proble-
mas: si bien se amplía la cobertura, en cambio, en materia
de calidad educativa, perseveran serios déficit y falencias
(las pruebas SER en matemáticas y lecto-escritura presen-
tan desempeños muy por debajo de la media regional
latinoamericana).
La reforma del Bachillerato es fundamental, porque de-
termina lo que les espera a los miles de estudiantes que
cursan la educación media en un momento en que la pirá-
mide demográfica del país se amplía en su trecho medio,
el de jóvenes y adolescentes, mientras tendencialmente
se reduce la tasa de natalidad. Su importancia estratégi-
ca es clara en el mediano plazo: genera el llamado «bono
demográfico», por el cual una proporción mayoritaria de
la población se ubica en una franja etaria, de la que se es-
peraría una alta productividad y el impulso al desarrollo y
al incremento de bienestar general del país.
Respecto a la reforma, se presentan algunos panoramas:
uno, la generación de una propuesta que perfeccione el
actual diseño curricular segmentado disciplinariamente,
mejorando la interdisciplinariedad e introduciendo refor-
mas que reduzcan los actuales altos índices de deserción;
18
esta opción ve a la educación universitaria como el destino
de salida cuasi único para los estudiantes de la fase inter-
media; la problemática aquí desborda el ámbito específico
del sistema educativo y plantea el interrogante: ¿está la
economía del país preparada para absorber una población
educada en un sistema de producción que lo demande
efectivamente? Para que ello acontezca, la economía del
país debería presentar índices de crecimiento con equidad
que no sean menores al 6%, por lapsos sostenidos, como
indica la experiencia internacional, un escenario de no fácil
consecución.
La actual propuesta gubernamental parecería orientarse
por el lado pragmático, pone énfasis en el reconocimien-
to de la realidad multicultural del país, y en apariencia no
se preocuparía mucho por la respuesta del sistema edu-
cativo a una economía particularmente interesada en el
crecimiento. Reconoce, en las altas tasas de deserción, una
dinámica estructural de difícil solución en el corto plazo; la
oferta educativa debería entonces adecuarse y responder
a las exigencias, de la población joven, de ser incluida ace-
leradamente a un sistema productivo de economía infor-
mal con altos índices de subempleo. El Bachillerato debe-
ría entonces no mirar a la salida universitaria como destino
unívoco, y en su lugar debería crear condiciones para en-
frentar el autoempleo, o, en otras palabras, para sobrevivir
al subempleo en situaciones de precariedad laboral, intro-
duciendo (en el mejor de los casos), por la vía de la garan-
tía de derechos, mejores condiciones de empleabilidad. El
problema parecería también en este caso escapar de las
posibilidades de respuesta del sistema educativo: ¿está la
economía en posibilidades de garantizar condiciones de
empleabilidad aceptables, sin emprender seriamente en
el desafío del crecimiento con equidad?
Por último, es importante resaltar los esfuerzos que en
materia institucional y organizacional ha impulsado el go-
bierno a partir de su propuesta de configuración de distri-
tos y circuitos educativos; dicha propuesta gira en torno
a lograr una mayor participación de los actores del siste-
ma educativo en la gestión de los procesos formativos
y de administración de recursos. También en este rubro
aparecen interrogantes de no fácil solución; la propuesta
parecería enfatizar la desconcentración del sistema y no
tanto la descentralización del mismo, que entregue capa-
cidades decisionales a los actores no estatales (ciudadanía
y sector privado) que indefectiblemente se encuentran
vinculados a la gestión del proceso educativo. Distintas
voces han resaltado las limitaciones de esta propuesta:
una excesiva concepción escolarizada del proceso educa-
tivo, que se desentiende de otras dimensiones formativas
que deberían ser ampliamente reconocidas; una limitada
capacidad de incidencia ciudadana en la gestión del pro-
ceso educativo, lo que atentaría con el objetivo de hacer
de la educación el soporte central del desarrollo en sus
distintas dimensiones.
 Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos

Política 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación

continua para adultos
Garantizar a través del sistema nacional de Educación Básica para Jóvenes y Adultos (EBJA) el acceso, perma-
nencia, continuación y conclusión efectiva de los estudios de la población con rezago educativo, a través de los
programas nacionales de educación básica para adultos, considerando a la alfabetización como su punto de
partida, en el marco de una educación inclusiva.

Nivel de cumplimiento de la política reflejará en lograr que cada vez más niños/as y adolescen-
tes continúen con su trayectoria educativa de forma nor-
A nivel nacional (gráfico 4.1), los resultados muestran un mal, atenuando el rezago educativo y promoviendo una
nivel de cumplimiento alto de la política 4 del PDE (9,05). mayor esperanza de vida escolar.
Se observa que la mayoría de provincias se encuentran por
debajo del promedio nacional, siendo Zamora Chinchipe, Erradicar el analfabetismo y el analfabetismo funcional,
Cotopaxi y Bolívar las más rezagadas. Guayas, El Oro y Pichin- implícitamente, requieren de una mejora de la calidad del
cha aparecen como las provincias de más adelantos para al- sistema de educación regular: por un lado, para mitigar los
canzar las metas en cuanto a erradicación del analfabetismo incentivos de las personas a abandonar sus estudios, aun-
y fortalecimiento de la educación continua para adultos. que sea de forma temprana; y por otro lado, para asegurar
que al menos las personas que cursan los primeros años
La tasa de analfabetismo y el número de años de escolari- de EGB aprendan a leer, escribir y realizar las operaciones
dad fueron los indicadores considerados en la estimación aritméticas más básicas aceptablemente.
del cumplimiento de la política 4 del PDE.
El Ecuador todavía no alcanza la meta respecto al analfa-
Avances de la política betismo, y hay mucho por hacer respecto a la situación del
analfabetismo funcional. Éste es el resultado de la falta de
Esta política no trata únicamente el problema del analfa- acceso de muchos niños/as a los primeros años de EGB, y
betismo: a la vez, propone mejorar la situación de la edu- de las altas tasas de abandono y deserción que presentan
cación continua para jóvenes y adultos, ya que se trata de varias zonas del país, principalmente rurales.
un derecho irrefutable de la persona durante toda su vida.
Sin embargo, el cumplir la meta de esta política depende Cuando dichos problemas ocurren en los primeros años
mucho del éxito que logren las otras políticas del PDE: se de las personas, es posible que sea más fácil lograr su rein-

GRÁFICO 4.1 Nivel de cumplimiento general de la política 4 a nivel nacional y por provincia; año 2010
10,00

9,00

8,00

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00
Zamora Chinchipe

Cotopaxi

Bolívar

Morona Santiago

Carchi

Imbabura

Chimborazo

Los Ríos

Manabí

Napo

Orellana

Pastaza

Cañar

Azuay

Tungurahua

Sucumbíos

Loja

Esmeraldas

Ecuador

Guayas

El Oro

Pichincha

Nota: no se incluyen las provincias

de Galápagos, Santo Domingo de
los Tsáchilas y Santa Elena.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

19
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

serción en el sistema educativo formal, aunque con cierta
vulnerabilidad debido al rezago. Pero cuando el abando-
no ocurre en los últimos años de EGB, o en el Bachillerato,
para las personas se vuelve cada vez más complicado el
reintegrarse al sistema formal de educación, por causas
familiares, económicas, laborales, y por la falta de flexibi-
lidad del propio sistema educativo para integrar nueva-
mente a jóvenes y adultos que abandonaron varios años
su trayectoria de formación.
Esta situación toma mayor relevancia al revisar que, para el
año 2008, a nivel nacional, alrededor de 3 400 000 perso-
nas mayores de 18 años no concluyeron los 10 años de la
Educación General Básica, de los cuales las mujeres repre-
sentan el 51% y los hombres, el 49% (Enemdu, diciembre
2006-2010).
Con respecto al acceso, utilizando la tasa neta de asistencia
a EGB, se ve que aproximadamente un 5% de la población
total del país que debe encontrarse asistiendo a algún ni-
vel de EGB, está afuera del sistema de educación formal.
Este porcentaje representa alrededor de 150 000 personas
(conforme datos de proyección poblacional entregados
por el INEC, con base en el censo poblacional 2001), quie-
nes año a año se suman a la población en riesgo de estar
en situación de analfabetismo o analfabetismo funcional.
Como se puede observar en los gráficos 4.2 y 4.3, a nivel
nacional, la tasa de analfabetismo para el año 2010 se
encuentra en el 8,10%. Sin embargo, en todo el Ecuador,
aproximadamente 15 de cada 100 personas, con edades
a partir de los 15 años, aún habiendo aprobado al menos
tres años de EGB, no pueden entender lo que leen, o no
se pueden dar a entender por escrito, o no pueden reali-
zar operaciones matemáticas elementales; esto se conoce
como analfabetismo funcional.
Para el caso de las personas que abandonan sus estudios
regulares, existen alternativas de formación públicas y pri-
vadas. El Ministerio de Educación, a través de la dirección
de Educación Popular y Permanente, ofrece alternativas
como el Bachillerato Popular, para los jóvenes y adultos
que, por diversas razones, no han podido iniciar, continuar
o concluir el Bachillerato. Este programa pretende cubrir
los conocimientos básicos que todo bachiller, de cual-
quier tipo, debe saber para continuar estudios superiores
o para incorporarse a la vida ciudadana o al trabajo pro-
ductivo (ME 2010).

GRÁFICO 4.2 Evolución de las tasas de analfabetismo y Para el año 2015, tendríamos una tasa de
analfabetismo funcional; 2008-2010
analfabetismo aproximada de 7,14%, muy distante
20% de la meta de la política de erradicación
18%
16% del analfabetismo (4%) y fortalecimiento
14%
12%
de la educación continua.
10%
8%
6%
4%

Foto: Fundación Crisfe

2%
0%
2008 2009 2010
Fuentes: INEC, Encuesta Nacional Tasa de analfabetismo 7,60% 7,80% 8,10%
de Empleo, Subempleo y Desem- Tasa de analfabetismo 15,70% 15,70% 15,37%
pleo (Enemdu) a diciembre 2010. funcional
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 4.3 Tasa de analfabetismo 2010, por zona y por sexo

20%
16,20%
15%
9,50%
10% 8,10%
6,70%
4,30%
5%

0%
Fuentes: INEC, Encuesta Nacional Analfabetismo 2010 Analfabetismo 2010
de Empleo, Subempleo y Desem- por sexo por zona
pleo (Enemdu) a diciembre 2010.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA. Hombres Mujeres Urbano Rural Promedio nacional
Diversos programas de las organizaciones sociales apoyan al sector público en el mejoramiento de la
educación continua para jóvenes y adultos para erradicar el analfabetismo.

20
 Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos

GRÁFICO 4.4 Tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional 2010; por provincia

Tasa de analfabetismo
Tasa de analfabetismo funcional
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Fuente: INEC, Encuesta Nacional de
Chimborazo

Cotopaxi

Bolívar

Cañar

Imbabura

Manabí

Los Ríos

Tungurahua

Esmeraldas

Ecuador

Carchi

Santa Elena

Amazonía

Azuay

Loja

Santo Domingo
de los Tsáchilas

Guayas

El Oro

Pichincha
Empleo, Subempleo y Desempleo
(Enemdu) a diciembre 2010.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Adicionalmente, el ME también cuenta con programas de Perspectivas de la política

Educación No Escolarizada, que promueven la realización
de estudios fuera de los establecimientos educativos y sin
el requisito previo de un determinado currículo académi-
co. La Educación No Escolarizada es abierta y permanente.
Se orienta fundamentalmente por diseños no formales de
interaprendizaje y podrá realizarse en forma individual o
grupal, por autogestión, por medio de la prensa, radio,
televisión, agrupaciones culturales, educativas, científicas,
profesionales, o a través de la familia o de cualquier insti-
tución pública o privada que lo auspicie (ME 2010).
El gráfico 4.5 muestra la tendencia de la política de mante-
ner su desarrollo histórico. Los resultados arrojan que para
el año 2015 tendríamos una tasa de analfabetismo aproxi-
mada de 7,14%, muy distante de la meta de la política de
erradicación del analfabetismo (4%) y fortalecimiento de
la educación continua. De no haber cambios significativos
en las políticas referentes a la reducción del analfabetis-
mo, es poco probable (menos del 10%) que se alcance la
meta de la política.

En términos presupuestarios, de acuerdo con información

obtenida en el Ministerio de Finanzas, para el año 2010, el GRÁFICO 4.5 Tendencia de la política 4 para el período 2011-2015
presupuesto ejecutado para programas de educación po- 12%
pular y permanente fue de aproximadamente $22 000 000, 10%
que representa apenas el 1,10% del presupuesto total del Esfuerzo
8%
Ministerio de Educación, y que disminuyó en aproximada- incremental
mente $6 500 000 frente al presupuesto del año 2009. 6%
y ) -5.854In(x) + 44.598
4% R2 = 0.75596
Sin embargo, existe muy poca información con respecto 4% Meta Nota: no se incluyen las provincias
2%
a los resultados de estos programas en cada año. La infor- de Galápagos, Santo Domingo de
mación disponible no permite total certeza en cuanto al 0% los Tsáchilas y Santa Elena.
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
número de personas que han concluido dichos procesos,
a los lugares donde se ejecutan, a la periodicidad con que
se efectúan, al número y al nivel de formación de sus do- Resumen 4:
centes.
Tasa de analfabetismo estimada 2015 7,14%
Mirada a nivel provincial Meta 2015 2,00%
Como se muestra en el gráfico 4.4, al revisar la información Brecha estimado 2015-meta 2015 5,14%
de las tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional a
escala provincial, se puede destacar que las provincias que
presentan las mayores tasas de analfabetismo coinciden Dónde estamos 2010 8,10%
con las mayores tasas de analfabetismo funcional. En tér- Dónde deberíamos estar 2010 5,67%
minos generales, la Sierra centro del país acapara las tasas
más altas de analfabetismo, mientras Pichincha, El Oro y Dónde estaríamos 2015 7,14%
Guayas se destacan por bajas tasas en ambos casos. Llegaremos a la meta 2015 Poco probable <10%

21
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010
RECUADRO 3
Reflexiones sobre la calidad educativa y el rezago escolar en Ecuador
Augusta Bustamante*
*Augusta Bustamante
Directora Ejecutiva de
Fundacion CRISFE
En este año, Cecilia Amaluisa presentó un estudio, basado
en estadísticas y proyecciones de cifras censales, sobre el
rezago escolar en Ecuador, que muestra resultados alar-
mantes. Es necesario precisar que se entiende por rezago
a todas las personas mayores a 15 años que no han con-
cluido su enseñanza básica (mínimo de 10 años).
De acuerdo con este estudio, para 2009 teníamos en
Ecuador 5 351 137 personas entre 15 y 39 años con rezago
educativo, siendo éste más pronunciado en la región Cos-
ta, en las mujeres y en la población indígena. Si lo vemos
desde otro ángulo, las cifras presentadas por la autora nos
llevarían a afirmar que, en el país, alrededor del 48% de la
población tiene algún tipo de rezago educativo.
Es evidente que, a partir de la aprobación del Plan Decenal
de Educación, los esfuerzos en cuanto a buscar un mejo-
ramiento de la educación han sido reales. Medidas como
los textos escolares gratuitos o la eliminación de la llamada
«contribución voluntaria» en los planteles fiscales sin duda
han dado sus frutos en cuanto al aumento de la tasa de
escolarización que, en el año 2009, según el Siise, fue de
93,5% para la tasa neta en educación básica (5 a 14 años),
mientras que llegó al 54,8% en la escolarización en Bachi-
llerato (15 a 17 años). Por otro lado, la tasa de escolarización
por edad para 2009, en el grupo de 5 a 14 años, alcanzó el
94,9%, mientras que para el grupo entre 15 y 17 años llegó
al 76,5%. A ello se ha añadido que la misma Constitución
de 2008 garantiza al Estado los recursos necesarios para in-
vertir en educación a fin de llegar al 6% del PIB, situación
inédita en un país donde dichas inversiones eran variables
y, de alguna manera, antojadizas al vaivén de las políticas,
de la deuda externa y de otro tipo de eventualidades.
Sin embargo, los esfuerzos se han centrado en el sistema
escolar formal, en los niños que están actualmente en el
sistema educativo; y se ha dejado de lado a toda esa gran
cantidad de la población que, de una u otra manera, está
ya formando parte de la fuerza productiva —padres, ma-
dres, maestros, trabajadores, ejecutivos— y que forman
parte de una comunidad educativa.
Estudios han demostrado que la calidad educativa de un
grupo humano no sólo se define por la calidad del currícu-
lo, la escuela o la maestra; sino también y, en una propor-
ción importante, por el contexto social en que se realiza.
Si nuestros padres no tienen los conocimientos necesarios
para apoyarnos en una tarea, sin duda alguna la calidad de
los aprendizajes puede verse afectada; si en el contexto
social en que vivo nunca se lee ni se escribe… difícilmente
voy a tener gusto por la lectura.
Por lo tanto, es urgente que el Estado se preocupe de una
manera seria por dar una solución real a ciertos aspectos
22
claves que contribuyan a mejorar la educación de nuestro
país:
1. Dar una oferta de educación para adultos realizable, apli-
cable, amigable, coherente y de calidad, que garantice la po-
sibilidad a esos millones de personas de retomar los estudios
y poder adquirir saberes básicos que garanticen para ellos
y sus familias una mejor calidad de vida. En este sentido, es
importante que el Estado se alimente de las experiencias
previas que se han dado desde la sociedad civil, reconozca
las buenas prácticas y apoye las ya existentes.
2. Realizar una seria y profunda revisión y evaluación de la ca-
lidad educativa actual, que sigue «expulsando» a las personas
de las aulas. Es necesario llegar a las causas de los problemas,
de manera que se detenga el «goteo» permanente de rezaga-
dos. Esto tendrá que obligar al sistema a cuestionarse sobre
temas organizativos de la educación, sobre el contexto emo-
cional que se crea para los aprendizajes y sobre muchos otros
factores que van más hacia lo social que hacia lo curricular.
3. En la actualidad, vemos con preocupación que los co-
legios fiscales y municipales escogen a sus alumnos: «Sólo
admitimos de promedio 18 para arriba», dicen sus anuncios.
Este tipo de selección (el que los buenos colegios escojan
educar sólo a buenos alumnos) hace que se reproduzca
un círculo vicioso: los buenos educan a los buenos y los
malos a los malos, muchos de los cuales terminan deser-
tando. Esta filosofía, aunque inspirada en la meritocracia,
olvida que gran parte de los bajos rendimientos escolares
se deben a situaciones familiares conflictivas, a problemas
de alcohol, migración, violencia o hasta abuso sexual. Esos
niños son los más desprotegidos, son quienes necesitan
que el Estado les brinde los mejores maestros y profesiona-
les: representan los verdaderos desafíos para los «buenos
maestros». Tendríamos, por ejemplo, que preguntarnos
como Ministerio de Educación si tenemos un sistema de
detección temprana de la dislexia, que cada día afecta a
más niños y por la cual jóvenes brillantes son descalifica-
dos, segregados e incomprendidos por parte del sistema
escolar vigente, e incluso expulsados de él.
4. Finalmente, es importante que el Ministerio se abra al
diálogo con varios sectores, reconociendo que éste es un
problema social que afecta a todos y que tan sólo podrá
ser superado con el concurso de distintos sectores: estata-
les, privados, ONG, cooperación internacional, etc.
Los desafíos de la calidad educativa también son los desa-
fíos del rezago educativo, y viceversa. Es importante que
lo comprendamos y que lo abordemos, pues no por no
tratarlo se superará por sí solo. En este sentido, el país y el
Estado tienen una responsabilidad fundamental, que se-
guramente incidirá definitivamente en nuestro futuro.
 Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas

Política 5: Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las

instituciones educativas
Aportar al mejoramiento de la calidad de los servicios educativos, con adecuados recursos físicos y tecnológicos;
complementar, adecuar y rehabilitar la infraestructura educativa para cumplir con las condiciones mínimas de
confort; dotar de mobiliario y apoyos tecnológicos; establecer un sistema de acreditación del recurso físico.

Nivel de cumplimiento de la política vables, medibles y que puedan asociarse directamente al

criterio de la calidad.
A escala nacional (gráfico 5.1), los resultados muestran un
nivel de cumplimiento medio (5,67). Provincialmente, Pi- En términos financieros, desde el año 2006, cuando se ini-
chincha, Azuay e Imbabura tienen los niveles más altos de ció el PDE, el punto más alto de inversión realizada para
cumplimiento de la política 5; mientras Morona Santiago mejoramiento de infraestructura fue en 2008. Esto se de-
y Pastaza se encuentran rezagadas en cuanto al mejora- bió a la emergencia educativa decretada por los daños
miento de la infraestructura física y el equipamiento de las

Foto: Gianna Benalcázar, Educiudadanía

instituciones educativas.

El número de estudiantes por aula en uso, el número de

estudiantes por institución educativa de educación regu-
lar; el porcentaje de instituciones educativas con acceso
a agua potable, sin servicio de energía eléctrica, sin ser-
vicio de eliminación de aguas servidas y con biblioteca;
y el número de estudiantes por computadora fueron los
indicadores utilizados en la estimación del cumplimiento
de esta política del PDE.

Avances de la política

El contar con infraestructura educativa adecuada es parte

de la calidad de la educación. No obstante, esta política no
presenta una o varias metas específicas, fácilmente obser- La Unidad Educativa del Milenio Bicentenario educa a más de 1000 alumnos en el sector de Turubam-
ba, al sur de Quito.

GRÁFICO 5.1 Nivel de cumplimiento general de la política 5 a nivel nacional y por provincia; año 2010
10,00

9,00

8,00

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00
Pastaza

Morona Santiago

Orellana

Napo

Esmeraldas

Sucumbíos

Zamora Chinchipe

Los Ríos

Bolívar

Cotopaxi

Chimborazo

Santo Domingo

Manabí

Tungurahua

Cañar

Loja

Ecuador

Galápagos

Carchi

Guayas

Santa Elena

El Oro

Imbabura

Azuay

Pichicnha

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

23
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

causados por la naturaleza en ese año. Desde 2009, la in- En cuanto a la situación de la infraestructura física, con
versión realizada en infraestructura tiene una tendencia a información que presenta el Archivo Maestro de Institu-
la baja; sin embargo, en términos nominales, sus montos ciones Educativas (AMIE), se pueden revisar algunos indi-
en 2009 y 2010 son significativamente mayores a los recur- cadores que brindan un panorama general de la situación
sos invertidos en los años 2006 y 2007. actual.

Según información entregada por el Ministerio de Finan- Para el año 2010, el país contaba con aproximadamente
zas, el presupuesto devengado para mantenimiento e in- 21 000 instituciones educativas de Educación Regular
fraestructura del Ministerio de Educación en el año 2008 (ER), de las cuales las fiscales representaban el 70,1%, las
fue de aproximadamente $122,5 millones, para el año fiscomisionales el 2,9%, las municipales el 1,5%, y las pri-
2009 este valor descendió a $69,5 millones, y en el año vadas el 25,5% restante.
2010 cayó a aproximadamente $40 millones. Pese a ello,
este último valor casi duplica la inversión realizada en los En cuanto a las aulas que se encuentran en uso, el país
años 2006 y 2007 juntos (ver gráfico 5.2). cuenta a nivel nacional con cerca de 158 000 aulas en
uso en instituciones de educación regular. Si este valor se
GRÁFICO 5.2 Evolución de inversión del Ministerio de Educación en compara con el número total de estudiantes de ER matri-
infraestructura educativa frente a evolución del número de instituciones culados en el año 2010, se presenta una relación aproxi-
educativas de educación regular fiscales; 2008-2010 mada de 25 estudiantes por aula. No obstante, éste es un
140
indicador general que puede variar significativamente al
25 000
Número de instituciones educativas

120
analizar la información a escala provincial y cantonal.
20 000
100
Millones USD

15 000 80 Respecto a la provisión de servicios básicos, para el año

60 2010, aproximadamente el 40% de las instituciones edu-
10 000
40 cativas de ER de todo el país contaban con acceso a agua
5000 20 potable, casi el 58% de las instituciones tenían acceso a
0 0 agua por otros sistemas, y aproximadamente el 2% de ins-
   tituciones educativas carecían de acceso a agua de cual-
Instituciones educativas 19 290 18 621 20 942 quier tipo. En cuanto a la provisión del servicio de energía
Fuentes: Ministerio de Finanzas, de ER fiscales
2011. Ministerio de Educación, base Inversión ME para eléctrica, para el mismo año, alrededor del 11% de las ins-
$122 508 530 $69 512 209 $39 703 931
de datos AMIE, 2011. infraestructura educativa
Elaboración: EDUCIUDADANÍA. tituciones educativas de ER no tenían energía eléctrica.

Acerca de la disponibilidad de servicios para eliminación

GRÁFICO 5.3 Cobertura de servicios básicos por sostenimiento en instituciones de de aguas servidas, para el año 2010, alrededor del 40% de
educación regular; año 2010 instituciones educativas de ER tenían acceso a la red pú-
blica de alcantarillado, el 49% accedían a otros sistemas
40 000 100% de eliminación de aguas servidas, y alrededor del 11% res-
34 522
35 000
90% tante no disponía de ningún sistema.
80%
30 000
70% Con relación al acondicionamiento pedagógico de las ins-
25 000 23 599 60% tituciones educativas, el 26,44% de ellas en todo el país
50%
tiene una biblioteca. En cuanto al número de computa-
20 000
doras destinadas para enseñanza en instituciones de edu-
40%
15 000 cación regular (si se realiza una relación del número total
30%
10 000 9121 de estudiantes matriculados con el total de computado-
20% ras destinadas para enseñanza que reporta el AMIE), en
5000
1244 10% promedio existen 24 estudiantes por computadora a nivel
558
0 0% nacional. Éste es un indicador global que mide el equipa-
Fiscal Fiscomisional Municipal Particular Total miento promedio de las instituciones, no representa el
Instituciones educativas 23 599 1244 558 9121 34 522 número de estudiantes que utilizaría la computadora en
Instituciones con agua potable 27,63% 43,09% 28,49% 72,61% 40,08%
Instituciones con energía eléctrica 86,53% 85,13% 76,52% 95,25% 88,62% un solo momento, ya que dichos equipos sirven para dis-
Instituciones con acceso a alcantarillado 28,97% 47,19% 23,48% 70.90% 40,62% tintos niveles y paralelos en diferentes horas de clase.
Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

24
 Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas
En cuanto a los programas de mejoramiento de la infra-
estructura educativa pública, es importante indicar que,
desde el año 2008, el Gobierno actual implementa un
programa de construcción de instituciones educativas
con muy altos niveles de tecnología e infraestructura en
varios lugares del país. Este programa se denomina Unida-
des Educativas del Milenio (UEM). El Gobierno ha definido
dos tipos de UEM: las de tipo 1, que son un conjunto for-
mado por una Unidad Educativa del Milenio y sus escue-
las anexas; y las tipo 2, que son instituciones educativas
de alta calidad que sirven a comunidades con población
estudiantil de 870 o menos; estas se ubican en zonas de
atención prioritaria y/o donde se desarrollan Programas
de Intervención Territorial Integral (PITI), Intervención Nu-
tricional Territorial Integral (INTI), y Proyectos Estratégicos
Nacionales (PEN).
Hasta el momento, en todo el Ecuador, existen 10 UEM
tipo 1 en funcionamiento y 12 UEM tipo 2 en ejecución
(construcción). Respecto a las UEM tipo 2, existen ocho
propuestas para iniciarse en el año 2011, y seis para 2012.
Adicionalmente, existen 14 propuestas de UEM por defi-
nirse en el año 2011 para ser construidas posteriormente.
Conforme información proporcionada por el ME, para la ubi-
cación de las UEM se observan criterios como la ruralidad de
la zona y la población estudiantil que atendería; y entre los
factores que priorizan su ubicación se encuentran la pobre-
za de su zona de influencia, la suboferta educativa existente
y la insuficiencia académica que presenta la zona. La estra-
tegia que quiere alcanzar el Gobierno en el largo plazo es
lograr que exista una UEM en cada distrito educativo.
Aunque existe un gran avance en términos de mejorar las
prestaciones de infraestructura educativa en todo el país,
se debe reconocer que dicha mejora no es el fin último.
Como se analizó anteriormente, este emprendimiento
debe estar en función de la mejora de la calidad educa-
tiva. Esto significa, por una parte, equiparar la oferta de
infraestructura educativa entre las distintas zonas del
país buscando mayor equidad (aulas, laboratorios, talle-
res, bibliotecas, espacios de recreación, etc.); y por otro
lado, reconocer que este proceso debe ir de la mano con
el desarrollo profesional docente, capacitando a nuestros
maestros en el uso de nuevas tecnologías y en la utiliza-
ción de nuevas estrategias pedagógicas.
Mirada a nivel provincial
Al comparar el total de estudiantes matriculados en insti-
tuciones de ER, de acuerdo con el registro administrativo
25
RECUADRO 4
Competencias de educación y gobiernos locales: el debate empieza
Juan Samaniego F.*
La participación de los gobiernos locales en educación no es nueva. Históricamente,
ha respondido al «abandono del gobierno central» y se ha expresado en la dotación
de infraestructura, equipamiento y contratación de maestros. Sin embargo, la acción
del gobierno central en los últimos años ha mermado tal contribución por efectos de
la importante y sostenida inversión en educación.
En la medida en que diversos gobiernos locales (sobre todo municipales) han avanza-
do y consolidado propuestas y planes de desarrollo, asistimos a una nueva y potente
relación entre los desafíos de la gobernabilidad local, y a la urgencia de asegurar edu-
cación a toda la población.
Desde la perspectiva de la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos au-
tónomos descentralizados, surge una cuestión de fondo: ¿es posible que un Gobierno
Autónomo Descentralizado (GAD) se proyecte y asuma su propia construcción, sin
integrar a la educación de la población como un factor clave del desarrollo local? Cier-
tamente, la respuesta es negativa, por donde se la vea. Por tanto, integrar la educación
como factor clave del desarrollo local es un postulado ineludible.
El Municipio de Quito frente a las competencias de educación
De acuerdo a la Constitución de la República, el Distrito Metropolitano de Quito tie-
ne como desafío conformar e impulsar un gobierno regional autónomo. Tamaño reto
significa la generación de diversas condiciones en el territorio, que posibiliten el pleno
ejercicio de derechos sociales a partir de un modelo de desarrollo autónomo y, a la vez,
articulado a un proyecto nacional.
El acceso y la calidad de la educación de toda la población constituyen derroteros
fundamentales que demandan la conformación de una región con capacidades para
asumir su propio desarrollo. Desde esta perspectiva, la actual administración municipal
impulsa tres ejes de acción en materia educativa: inclusión de la población sin acceso a
la educación; territorialización de la oferta, y promoción permanente de innovaciones
pedagógicas.
Asumir la competencia de la provisión de la infraestructura educativa por parte del Mu-
nicipio de Quito conlleva diversos desafíos; de ninguna manera se reduce a la construc-
ción y mantenimiento de aulas. Quizás el más importante tiene que ver con facilitar una
distritalización de la gestión educativa que asegure la existencia de escuelas y colegios
«cerca de casa», al alcance de los niños, niñas y jóvenes.
Para ello, el Municipio de Quito ha previsto estrategias que permitan relacionar la den-
sidad de la población escolar de cada futuro Distrito Educativo con las necesidades de
infraestructura educativa en el corto y el mediano plazos, de acuerdo a las dinámicas
de crecimiento poblacional. Tales estrategias, a su vez, buscarán articularse a procesos
mayores de desarrollo de cada territorio que conforma el Distrito Metropolitano.
Probablemente, un aspecto que marque el debate en los próximos años en el país ten-
drá que ver con los sentidos y alcances de las competencias exclusivas de infraestructu-
ra y equipamiento, en relación con las competencias concurrentes. La norma constitu-
cional determina que podrá haber concurrencia en el ejercicio de otras competencias
referidas a factores que intervienen de manera directa en la calidad de la educación:
capacitación docente, materiales educativos, seguimiento pedagógico, entre otras.
Frente a ello, surgen cuestiones de fondo respecto a cómo convivirán las responsa-
bilidades de los gobiernos autónomos descentralizados con las del nivel central. Por
ejemplo, ¿un GAD construye un aula, pero no tiene voz al momento de decidir lo que
ocurre en su interior? ¿Un GAD planifica el desarrollo de nueva oferta educativa y el
nivel central automáticamente provee de maestros? ¿Quién determinará las urgencias?
¿Los GAD podrán asumir competencias concurrentes ante la ausencia o debilidad en
la gestión por parte del nivel central? El debate recién empieza y, sin lugar a dudas, hay
más preguntas que respuestas.
*Juan Samaniego F.
Secretario de Educación del Distrito Metropolitano de Quito
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

que presenta el AMIE, frente al total de aulas en uso, para instituciones de educación regular, frente al total de com-
cada provincia, se observa que la provincia con menor putadoras para enseñanza reportado por el AMIE, en cada
cantidad de alumnos por aula en uso es Galápagos, que provincia. Los resultados indican que Pichincha y Azuay
bordea los 18 estudiantes; y la provincia con mayor rela- presentan una cobertura importante de computadoras
ción de estudiantes es Guayas, con 33 (ver gráfico 5.4). para enseñanza; y, en el otro extremo, Esmeraldas y Los
Ríos tienen una baja cobertura frente al resto de provin-
Este indicador puede ser una referencia general para deter- cias (ver gráfico 5.5).
minar las necesidades de nuevas aulas en algunas áreas del
país, pero es importante considerar que varias provincias Aunque existe un gran avance
presentan una gran cantidad de zonas rurales, y con mayo- en términos de mejorar las
res dificultades de acceso y transporte de sus estudiantes a prestaciones de infraestructura
otros lugares relativamente cercanos. Hay que evaluar es- educativa en todo el país, se debe
tas condiciones propias de cada zona para determinar las
estrategias de intervención en cuanto a infraestructura.
reconocer que dicha mejora no es
el fin último (...) este emprendimiento
En cuanto al equipamiento de computadoras para ense- debe estar en función de la
ñanza, se comparó el total de estudiantes matriculados en mejora de la calidad educativa.

GRÁFICO 5.4 Relación estudiantes matriculados por aula en uso en instituciones

de educación regular (ER); año 2010
Número de estudiantes por aula en uso (ER)
35
30
25
20
15
10
5
0
Galápagos

Bolívar

Carchi

Loja

Morona

Chimborazo

Orellana

Zamora

Pastaza

Cotopaxi

Cañar

Napo

Manabí

Sucumbíos

Pichincha

Azuay

Imbabura

Ecuador

El Oro

Los Ríos
Santo Domingo
de los Tsácgilas
Tungurahua

Esmeraldas

Santa Elena

Guayas
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 5.5 Número de estudiantes matriculados por computadora para enseñanza en

instituciones de educación regular, por provincia; año 2010
Número de estudiantes por computadora para enseñanza
60

50

40

30

20

10

0
Pichincha

Azuay

Carchi

Galápagos

Imbabura

El Oro

Chimborazo

Pastaza

Guayas

Ecuador

Loja

Tungurahua

Morona

Cañar

Zamora
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Bolívar

Manabí

Cotopaxi

Orellana

Santa Elena

Sucumbíos

Napo

Los Ríos

Esmeraldas

Fuente: Ministerio de Educación,

base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

26
 Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional
de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

Política 6: Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de

un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo
Ofrecer a los ciudadanos igualdad efectiva de oportunidades, para compensar las desigualdades sociales,
culturales, lingüísticas y educativas, a través de la educación de calidad y calidez. Implementar un sistema
nacional de evaluación y rendición de cuentas.

Nivel de cumplimiento de la política En tal sentido, algunos de los elementos que de-
bería considerar esta política estarían relacionados
A escala nacional (gráfico 6.1), los resultados mues- con temas como el mejoramiento de la formación
tran un nivel de cumplimiento bajo (3,75). En cuanto inicial docente; la coherencia interna del sistema
a las provincias, observamos que Pichincha y Tungu- educativo respecto a su trayectoria formativa, y su
rahua tienen los niveles más altos de cumplimiento, flexibilidad en cuanto a cambios en la trayectoria o
mientras que Esmeraldas y Los Ríos tienen los más reincorporación al sistema en cualquier etapa de la
bajos en el desempeño referente a evaluación de vida; el contar con infraestructura educativa y equi-
estudiantes. pamiento adecuados; y el contar con un sistema de
aseguramiento de la calidad que permita evaluar
Los porcentajes de estudiantes evaluados con califi- integralmente los servicios que se ofrecen, identifi-
cación al menos de bueno en lenguaje y matemática car sus puntos débiles, e implementar estrategias de
(de séptimo año de EGB, décimo de EGB y tercero de mejora.
Bachillerato) fueron los indicadores considerados en
la estimación del nivel de cumplimiento de la políti- Varios de estos elementos se encuentran por sepa-
ca 6 del PDE. rado en políticas del PDE, como la revalorización
docente (política 7), y el mejoramiento de la infra-
Avances de la política estructura (política 5). Sin embargo, es importan-
te considerar a la calidad como una característica
El primer aspecto que nombra esta política es la ca- integral de todos los servicios educativos que se
lidad educativa. El asunto de la mejora de la calidad ofrecen. Ésta se reflejará en el nivel de satisfacción
en el sistema educativo es probablemente la piedra de estudiantes y padres de familia, en el aumento
angular sobre la que debe construirse la política de la permanencia promedio de sus estudiantes, y
educativa. No obstante, una limitación del PDE es la en el desempeño futuro que alcancen después de
falta de claridad en definir metas específicas y medi- terminar sus estudios. No todas estas circunstan-
bles en cuanto a la calidad que se espera conseguir cias se pueden medir con facilidad y precisión en
en la educación del país hasta el año 2015. el tiempo.

GRÁFICO 6.1 Nivel de cumplimiento general de la política 6 a nivel nacional y por provincia; año 2010
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
Esmeraldas

Los Ríos

Orellana

Sucumbíos

Bolívar

Napo

Manabí

Zamora Chinchipe

Morona Santiago

Santa Elena

Cotopaxi

Santo Domingo

El Oro

Guayas

Ecuador

Cañar

Loja

Imbabura

Pastaza

Galápagos

Chimborazo

Carchi

Azuay

Tungurahua

Pichincha

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

27
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010
Al revisar la permanencia promedio de los estudian-
tes en el sistema de educación regular, la esperanza
de vida escolar (que mide la probabilidad de perma-
nencia en el sistema) fue de 13,8 años de educación
(Siise 2010), para el año 2009. No obstante, al ser un
indicador de probabilidad, puede no cumplirse. En
efecto, conforme información de la Enemdu a di-
ciembre de 2010 (entregada por el INEC), el número
de años de escolaridad promedio a nivel nacional es
de 8,17 años, lo cual muestra una diferencia de al-
rededor de 5 años (ver gráfico 6.2). La búsqueda de
mayor calidad del sistema educativo puede enfocar-
se en atenuar el efecto de las principales causas de
abandono escolar.
La segunda gran dimensión que plantea esta política
se refiere a la mejora de la equidad de la educación, la
cual presenta la misma limitación en cuanto a sus me-
tas específicas que para el caso de la calidad. La equi-
dad es un concepto que va de la mano con la calidad:
si ésta es un privilegio de unos pocos y no se alcanza
una mayor equidad, no se llega a influir significativa-
mente en la capacidad del país de generar oportuni-
dades de desarrollo para sus habitantes.
La educación debe preocuparse de proporcionar a
todos los individuos una vía equitativa de incorpora-
ción a la sociedad, que va más allá de atraer y retener
el interés por el aprendizaje de personas de todas las
Fuentes: Sistema Integrado de Indi-
cadores Sociales del Ecuador (Siise),
condiciones y edades. Es necesario asegurar que sus
2010. INEC, Encuesta Nacional de contenidos se adapten a las necesidades de los di-
Empleo, Subempleo y Desempleo versos grupos involucrados. Además, sus planes de
(Enemdu) a diciembre 2010.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
GRÁFICO 6.2 Evolución de esperanza de vida escolar frente a la
evolución de años promedio de escolaridad del Ecuador; 2008-2010
15
10
Años
5
0 evaluación muestral.
2008 2009 2010
Número de años
de escolaridad 8,3 7,9 8,2
Esperanza de 13,6 13,8
vida escolar
28
estudio y materiales de enseñanza deben transmitir
la imagen de sociedad que sus miembros desean,
como pueden ser la igualdad de oportunidades, la
equidad de género, la lucha contra el racismo o la
discriminación.
Finalmente, esta política propone la implementa-
ción del sistema nacional de evaluación y rendición
social de cuentas del sistema educativo (SER). El sis-
tema SER propone recabar información para evaluar
cuatro componentes: la gestión del Ministerio y sus
dependencias; el desempeño de los docentes; el
desempeño de los estudiantes, y el currículo nacio-
nal. Sin embargo, es importante comentar que SER
se encuentra enfocado en el sistema de educación
regular formal, y no considera a programas de for-
mación no formales, como los de educación conti-
nua para adultos, alfabetización, entre otros.
El Ministerio de Educación ha dado sus primeros pa-
sos en este proceso, pero los objetivos planteados
inicialmente se cumplen de forma parcial. Hasta el
momento, se ha ejecutado al menos una vez la eva-
luación a estudiantes de instituciones públicas y pri-
vadas, así como a docentes y directivos de las insti-
tuciones educativas fiscales. Pero estos procesos se
han desarrollado de manera irregular en el tiempo
y sus resultados no han sido socializados completa-
mente a la ciudadanía. Por otra parte, los procesos
de evaluación a la gestión del Ministerio y sus de-
pendencias, y la evaluación al currículo nacional no
han sido completados (no existe información que
haya sido hecha pública oficialmente, que presente
los resultados de las evaluaciones de estos dos com-
ponentes).
El sistema de evaluación se inició con el monitoreo
del desempeño de los estudiantes, evaluando prin-
cipalmente el nivel de aprendizaje de los contenidos
curriculares y su aplicación en la vida diaria, en cuatro
áreas: Matemáticas, Lenguaje y Comunicación, Cien-
cias Naturales (CCNN) y Ciencias Sociales (CCSS). En
el año 2008, se aplicaron las primeras pruebas SER
de conocimientos en Matemáticas y Lenguaje, a los
estudiantes de 4.º, 7.º, 10.º de EGB, y 3.º de Bachille-
rato en forma censal. En las asignaturas de CCNN y
CCSS, se evaluó a los estudiantes de 7.º y 10.º de EGB
en forma muestral. En 2009 y 2010, se realizó otra
Sobre el desempeño de los docentes, la primera eva-
luación se realizó entre los años 2008 y 2009, de forma
 Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional
de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

muestral, primero en la Costa y Galápagos, y luego GRÁFICO 6.3 Desempeño de estudiantes en Matemática en 7.º, 10.º de EGB,
en la Sierra y el Oriente. En el año 2010, se aplicó la y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008
segunda evaluación muestral al régimen Sierra, y a
inicios del año 2011, al régimen Costa. A diferencia de 100%
las pruebas para estudiantes, estas evaluaciones sólo 90%
80%
se realizan en las instituciones públicas. El desempeño 70%
docente se evalúa en dos formas: una interna o cuali- 60%
50%
tativa y una externa o cuantitativa. Al final de las dos 40%
evaluaciones, el desempeño de los docentes se clasifi- 30%
ca en excelente, muy bueno, bueno e insuficiente. 20%
10%
0%
Aquellos docentes cuyo rendimiento está entre exce-
7.º año EGB 10.º año EGB 3.º BCH
lente y muy bueno tienen acceso a incentivos como Insuficiente 21,64% 27,11% 49,08%
bonos económicos y becas; aquellos cuyo rendimien- Regular 33,84% 53,32% 32,18%
to ha sido bueno deben recibir el acompañamiento Bueno 30,25% 17,03% 14,64%
Muy Bueno 11,04% 2,41% 3,32%
de un docente par; y aquellos cuyo desempeño se Excelente 3,23% 0,14% 0,79%
clasifica como insuficiente deben recibir capacita-
ción y rendir sus evaluaciones nuevamente, con la Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
posibilidad de ser retirados si éstas no son aprobadas
por segunda vez.
GRÁFICO 6.4 Desempeño estudiantes en Lenguaje en 7.º, 10.º de EGB,
El tercer tipo de evaluación implementada por el ME y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008
se enfoca en los directivos de las instituciones edu-
100%
cativas (rectores, vicerrectores, inspectores, directo- 90%
res, subdirectores). De manera similar a la evaluación 80%
docente, este proceso contempla un componente de 70%
60%
evaluación interno y otro externo, cada uno con un 50%
peso asignado de 50% del total de la calificación. 40%
30%
20%
El monitoreo al desempeño de los estudiantes ha 10%
logrado realizar desde el año 2008 un total aproxi- 0%

mado de 1 013 000 evaluaciones. En el año 2008, se 7.º año EGB 10.º año EGB 3.º BCH
realizaron 904 580 evaluaciones; en el año 2009, se Insuficiente 18,92% 10,35% 13,50%
Regular 35,07% 42,96% 36,87%
realizaron 42 926; y en 2010, se completaron 65 273 Bueno 32,22% 36,91% 33,89%
(Sigob 2011). Muy Bueno 11,86% 9,39% 13,84%
Excelente 1,93% 0,38% 1,91%

En cuanto a la evaluación a docentes, se han reali-

zado 63 465 evaluaciones. De las cuales, en 2008,
se realizaron 1569; en 2009, un total de 22 113; y en
2010, un total de 39 783 evaluaciones a docentes (Si-
gob 2011).
Para el caso de los directivos, el proceso se ejecutó
únicamente para una muestra de instituciones fis-
cales, entre finales de 2009 y principios de 2010, y
fueron evaluados 5463 directivos.
Con respecto a los resultados de las evaluaciones
muestrales realizadas durante 2009 y 2010, no fue
posible acceder a toda la información actualizada.
El Ministerio de Educación ha hecho públicos, úni-
camente, los resultados de la primera evaluación a
Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
los estudiantes, realizada en 2008 de forma censal; la
evaluación muestral realizada a docentes de la Costa
y Galápagos entre 2008 y 2009; y resultados genera-
les de la evaluación a directivos realizada entre 2009
y 2010.
El ME se encuentra en un proceso de depuración de
los resultados del resto de evaluaciones. La diversi-
dad de muestras en las evaluaciones realizadas y la
falta de regularidad en el tiempo de cada evaluación
no permiten con facilidad la comparación de los re-
sultados de cada proceso.

29
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

De los resultados de la evaluación a estudiantes, se este porcentaje se reduce drásticamente al 19,58%,

identificó un fenómeno interesante: al analizar úni- y al evaluar al 3.er año de Bachillerato este porcentaje
camente los resultados de desempeño en Matemáti- se reduce al 18,75%. En otras palabras, el 81,26% de
ca y Lenguaje, se observa que, mientras en Lenguaje los estudiantes que termina el 3.er año de Bachillera-
los estudiantes mantienen un desempeño similar to tiene un desempeño regular e insuficiente. En el
durante su trayectoria educativa, su desempeño caso de Lenguaje, las evaluaciones en 7.º año de EGB
en Matemática disminuye significativamente en el muestran que el 46% de los estudiantes tuvieron un
tiempo. desempeño al menos bueno; en 10.º año, este por-
centaje sube ligeramente a casi el 47%; y en 3.er año
Al evaluar al 7.º nivel de EGB, el 44,52% de los es- de Bachillerato, alcanza casi el 50%.
tudiantes tuvo un desempeño al menos bueno (ex-
celente + muy bueno + bueno); en el 10.º de EGB, El segundo fenómeno interesante es que, en todos
los casos, por nivel, y tanto en Matemáticas como en
Lenguaje, el desempeño de los estudiantes de las
GRÁFICO 6.5 Evaluación docente interna, por tipo de metodología del instituciones fiscales es menor a los resultados obte-
establecimiento educativo; 2008-2009
nidos por sus pares en instituciones particulares lai-
cas y particulares religiosas (ver gráficos 6.3 y 6.4).
100%
90%
80% En el caso de la evaluación a docentes, hay que con-
70%
60%
siderar que los resultados disponibles corresponden
50% a una muestra de aproximadamente 6400 docentes
40% de la región Costa y Galápagos. El principal fenóme-
30%
20%
no de los resultados obtenidos ocurre al comparar
10% los resultados de su evaluación interna frente a los
0% de la externa. Mientras la primera muestra altos re-
Convencional Experimental Instituto superior Práctica docente TOTAL sultados de las evaluaciones, la evaluación externa
Insuficiente 0,93% 0,92% 18,92% 0,00%% 1,01% arroja lo contrario.
Bueno 5,47% 9,17% 21,62% 6,36% 5,65%
Muy bueno 16,45% 11,93% 8,11% 15,03% 16,29%
Excelente 77,15% 77,98% 51,35% 78,61% 77,06% La evaluación docente interna constituye el 50% de
la evaluación total de los docentes, y consiste en la
Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. aplicación de cuestionarios de autoevaluación (5%),
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
evaluación por parte de otro docente (5%), de la au-
toridad máxima de la institución educativa (5%), de
los estudiantes (12%), de los padres de familia (8%) y
GRÁFICO 6.6 Evaluación docente externa, por tipo de metodología del de la observación de una hora clase (15%). Los resul-
establecimiento educativo; 2008-2009 tados de este proceso presentan a la mayor parte de
docentes evaluados en el rango excelente, en todos
100%
los criterios.
90%
80%
70% La evaluación externa o cuantitativa constituye el
60% 50% restante de la calificación total del docente;
50% y consiste en la aplicación de pruebas de conoci-
40%
mientos específicos (30%), conocimientos pedagó-
30%
20%
gicos (10%) y de habilidades didácticas (10%). Los
10% resultados de este proceso, en cambio, muestran a
0% la mayor parte de docentes en el rango de bueno.
Convencional Experimental Instituto superior Práctica docente TOTAL
Sin embargo, el porcentaje de docentes en el rango
Insuficiente 45,14% 44,04% 37,84% 45,66%% 45,10% insuficiente está bastante cercano al bueno (ver grá-
Bueno 54,06% 55,96% 59,46% 54,34% 54,13% ficos 6.5 y 6.6)
Muy bueno 0,80% 0,00% 2,70% 0,00% 0,78%
Excelente 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
En cuanto a la evaluación a directivos, la relación
Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. entre la evaluación interna y externa es parecida a
Elaboración: EDUCIUDADANÍA. la de los docentes; es decir que los resultados de la

30
 Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional
de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

GRÁFICO 6.7 Desempeño de estudiantes en Matemática y Lenguaje en 3.º de Bachillerato,

por provincia; Pruebas SER censal 2008
% Estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al menos buena; 3.º de Bachillerato, por provincia
% Estudiantes evaluados en Matemática con calificación al menos buena; 3.º de Bachillerato, por provincia
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pichincha

Tungurahua

Chimborazo

Azuay

Galápagos

Pastaza

Imbabura

Morona Santiago

Carchi

Ecuador
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Loja

Guayas

Cañar

Cotopaxi

Santa Elena

El Oro

Napo

Orellana

Manabí

Sucumbíos

Esmeraldas

Zamora Chinchipe

Bolívar
Los Ríos
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos SER 2008.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

interna (relacionados a la percepción de otros pares) padres (10%) y del supervisor (15%). Aquí, en cam-
son notablemente más altos que los resultados de la bio, en todos los instrumentos, aproximadamente el
externa (asociada a la evaluación de conocimientos 60% de evaluados tienen entre 90 y 100 puntos.
y actitudes).
Mirada a nivel provincial
Con respecto a los resultados, es importante comen-
tar que, de la muestra total de autoridades evaluadas, Para el caso de los estudiantes, como el proceso de
aproximadamente el 89% logró completar todos los evaluación fue realizado a nivel censal, es posible
instrumentos de evaluación externa, mientras que, comparar los resultados de las diferentes provincias.
para el caso de la evaluación interna, únicamente lo En el caso de la evaluación a docentes y directivos, la
completó el 14%. En vista de esta circunstancia, el muestra de evaluados no permite hacer un análisis a
ME decidió asignar una nota en la evaluación exter- nivel provincial.
na a las autoridades que completaron todos los ins-
trumentos, mientras que, en la evaluación interna, Al revisar el desempeño de los estudiantes en 3.er año
se calificó a las autoridades cuya suma en los com- de Bachillerato, se puede observar que el desempe-
ponentes de evaluación es de al menos 30%. ño de los estudiantes en Lenguaje es significativa-
mente mejor que en Matemáticas, el cual presenta
La evaluación externa a directivos consiste en la un desempeño regular e insuficiente en su mayoría.
aplicación de pruebas de conocimientos (30%), le- Si se observa el gráfico 6.7, al revisar el porcentaje
gislación (10%) y liderazgo (10%). De acuerdo con de estudiantes evaluados que obtienen una califi-
la información entregada por el ME, los resultados cación al menos buena en las pruebas (excelentes,
muestran que la mayor parte de las autoridades eva- muy bueno y bueno), Pichincha presenta los mejo-
luadas presentan insuficiente en legislación educa- res resultados en las evaluaciones, tanto en Lengua-
tiva (el 89% con un puntaje menor a 60 puntos, de je como en Matemática. En el otro extremo, Los Ríos
los cuales el 62% de autoridades tienen menos de presenta el índice más bajo en Matemática, y uno de
50 puntos). En la prueba de conocimientos específi- los más bajos en Lenguaje, en comparación con el
cos la situación es similar. En liderazgo es donde las resto de provincias.
autoridades obtienen una mejor evaluación. Así, del
total de la evaluación externa, el 70% de autorida-
des registran menos de 60 puntos. Al revisar el desempeño de los estudiantes en 3.er año
de Bachillerato, se puede observar que su rendimiento
La evaluación interna a directivos consiste en la
aplicación de cuestionarios de autoevaluación (5%),
en Lenguaje es significativamente mejor que
evaluación por parte del consejo directivo (10%), por en Matemática, el cual presenta un desempeño
parte del consejo estudiantil (10%), del comité de regular e insuficiente en su mayoría.
31
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010
RECUADRO 5
Reflexión sobre calidad y progreso en el Plan Decenal de Educación Ecuador 2006-2011:
las tres «P» en evaluación educativa
Tracey Tokuhama*
*Tracey Tokuhama
Directora del Instituto de
Investigación, Desarrollo
y Excelencia Educativa
(IIDEA) - USFQ
El desarrollo de una sociedad está sujeto a la calidad de
su sistema educativo. Marilee Grindle, de la Universidad
de Harvard, en una charla en Quito, contó que una colega
decía que «un país desarrollado es como Dinamarca o Fin-
landia, con buen clima». Aunque hay gente que cree que
Ecuador no debe apuntar a Dinamarca sino a los países de
la región, no hay duda de que los países nórdicos compar-
ten con los andinos el deseo de crear oportunidades para
acceder a una educación de la más alta calidad. ¿Pero cómo
medimos la calidad en esta área? En educación, se puede
evaluar midiendo tres «P»: Producto, Proceso y Progreso.
Calidad en la educación ecuatoriana
D C B A
Producto x
Proceso x
Progreso x
Fuente: Tokuhama-Espinosa (2010).
En mi humilde opinión, el Plan Decenal de Educación ha
logrado progresar bastante más que en años anteriores,
pero su proceso ha sido mal guiado, y el producto final
—el ciudadano ideal graduado del sistema— no se aso-
ma siquiera en el panorama. No se puede hablar entonces
de haber alcanzado una educación de calidad.
El Proceso ideal
Para saber si estamos logrando una educación de calidad,
debemos primero tener un perfil del «ciudadano ideal».
¿Qué queremos producir con nuestro sistema educativo?
Entonces podremos saber cuál es el perfil del docente
que debe enseñar en nuestro sistema. De allí, podemos
decidir qué debemos enseñar para lograr este perfil (el
currículo). Con estas etapas claras, es factible determinar
cómo evaluar el Progreso.
Evidentemente, todas las P cuentan, pero la más visible es
el Producto. Podemos preguntarnos ¿es el producto final,
después de todas las mejores intenciones, lo que esperá-
bamos? ¿Estamos produciendo ciudadanos del siglo XXI
que lograrán el desarrollo del país que se merecen? ¿Esta-
mos llenando las calles con ciudadanos ideales, gracias al
sistema educativo?
Si tenemos claro el Producto, pero encaminamos mal el
Proceso, no es posible llegar a la calidad. Es decir que si que-
remos diseñar textos, por ejemplo, sin haber tomado deci-
32
siones a niveles superiores, es inevitable tener un producto
(el texto) de mala calidad. O en otro ejemplo, si hacemos un
examen nacional para evaluar a los maestros sin tener muy
claro por qué necesitan un examen nacional, la herramienta/
producto (en este caso el examen) será un fracaso.
Podemos argumentar que el Plan Decenal de Educación
(PDE) realmente no es un plan, sino un conjunto de accio-
nes. Un «plan» implica una estrategia con un norte claro,
mientras un conjunto de acciones responden al «resultado
de hacer», pero no necesariamente con un orden o propó-
sito obvio. Las ocho políticas del PDE —que muchos dicen
que no son políticas, sino objetivos— están, en su mayoría,
enfocadas en cantidad, no en calidad. Esto es una equivoca-
ción. No sólo porque no se contempla el producto (el tipo
de ciudadano que queremos formar), sino porque no se ha
trazado un proceso en función de él. En vez de esto, lo que
hay es una serie de acciones sin un norte claro.
Adicionalmente, llama la atención que, en el PDE, únicamen-
te la política 6 menciona la palabra «calidad», pero la con-
funde con un sistema nacional de evaluación. Es decir que
quiera equiparar «calidad» con notas de la prueba SER. La
complejidad que implica el reto de tener una educación de
calidad no se puede medir con un examen, y peor aún por
un examen de calidad cuestionable, por no haber sido vali-
dado por una instancia externa al Ministerio de Educación. Si
existiera un examen de calidad, éste tendría que servir para
valorar el trabajo docente a través de pruebas estandariza-
das, y darnos una manera de evaluarnos. Pero, incluso con
el mejor examen del mundo, éste no sería suficiente para
medir la calidad educativa del sistema. Como hemos visto,
calidad educativa es mucho más que un examen.
Entonces, ¿ha mejorado la calidad de educación desde que
comenzó el Plan Decenal de Educación? Si definimos la cali-
dad como mayor acceso y más inversión, sí. Pero si la calidad
responde a un Producto, un Proceso y un Progreso claros y
factibles de medir, donde la contratación de los mejores can-
didatos a la docencia está garantizada, donde hay un buen
uso del presupuesto, donde la permanencia del estudiante
está asegurada, donde igualdad de oportunidad se logra a
través de mejor preparación de los maestros para manejar
las diferencias en las habilidades de los alumnos, entonces
no. Es innegable que ha habido progreso; pero aún falta
mucho por hacer. El primer paso es ponderar la calidad al
mismo nivel que a la cantidad; e inmediatamente, priorizar
la formación inicial y continua del maestro, el factor más im-
portante en la construcción de una educación de calidad.
 Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial,
capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida

Política 7: Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación

inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida
Estimular el ingreso a la carrera de formación docente, mejorando su formación inicial, la oferta de sus condi-
ciones de trabajo, calidad de vida y la percepción de la comunidad frente a su rol.

Nivel de cumplimiento de la política fesores y de medidas enfocadas a mejorar la formación

inicial docente. Sin embargo, no basta únicamente contar
A escala nacional (gráfico 7.1), los resultados muestran un con profesores con buena formación académica, sino que
nivel de cumplimiento sobre la media (5,99). Analizando deben además adaptarse a los cambios que experimenta
por provincias, Bolívar y Loja tienen los niveles más altos la sociedad, a las expectativas que surgen en el tiempo y a
de cumplimiento, mientras que Orellana y Sucumbíos se las necesidades de formación de los grupos por atender.
encuentran rezagadas en relación a la titulación de los do-
centes. Esta política del PDE contempla, entre otras cosas, la im-
plementación de un sistema de capacitación y desarrollo
El porcentaje de educadores de Educación General Básica profesional permanente, y la generación de incentivos
y Bachillerato con títulos de tercer y cuarto nivel fueron los adicionales como el aumento de la remuneración salarial
indicadores utilizados en la estimación del cumplimiento de acuerdo a la realidad. No obstante, adolece de la misma
de la política 7 del PDE. debilidad que la política anterior, en cuanto a metas espe-
cíficas y medibles para estas actividades; y no considera
Avances de la política la adaptación a las necesidades de formación específicas
para cada zona.
Un aspecto fundamental de la educación —y que primor-
dialmente influye en la calidad del sistema educativo— son
los docentes. Sin la cantidad y calidad docente adecuadas, No basta únicamente contar con profesores
no se puede pensar en que los estudiantes logren buen ni- con buena formación académica,
vel en sus procesos de aprendizaje. Por esta razón, las polí-
ticas 6 y 7 del PDE están estrechamente relacionadas.
sino que deben además adaptarse
a los cambios que experimenta la
Las capacidades de los docentes y formadores son claves sociedad, a las expectativas que surgen
para motivar a los alumnos y conseguir que tengan éxito. en el tiempo y a las necesidades
Esto depende en gran parte de la formación de los pro- de formación de los grupos por atender.

GRÁFICO 7.1 Nivel de cumplimiento general de la política 7 a nivel nacional y por provincia; año 2010
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
Orellana

Sucumbíos

Azuay

Esmeraldas

Cañar

Santa Elena

Napo

Pastaza

Manabí

Guayas

Morona Santiago

Ecuador

Pichincha

El Oro
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Los Ríos

Galápagos

Tungurahua

Carchi

Cotopaxi

Imbabura

Zamora Chinchipe

Chimborazo

Bolívar

Loja

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

33
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Por una parte, se necesita plantear con mayor claridad y
precisión las líneas de acción y la estrategia de implemen-
tación del Sistema Integral de Desarrollo Profesional Edu-
cativo (Siprofe), para que efectivamente responda a las
necesidades de actualización y formación de los docentes.
Por otra parte, es necesario precisar las actividades para
lograr la revalorización de la profesión docente, más allá
de las mejoras salariales.
En cuanto a la cobertura de docentes, conforme informa-
ción del AMIE, para el año 2010, el Ecuador cuenta a nivel
nacional con aproximadamente 214 000 docentes para los
niveles de educación regular de Educación Inicial, EGB y
GRÁFICO 7.2 Nivel de formación de los docentes de instituciones
educativas de educación regular a nivel nacional
(por nivel de título docente); año 2010
7%
21%
6%
66%
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
Bachillerato. Aproximadamente el 63,5% de los docentes
pertenece a instituciones educativas fiscales, el 5,1% a ins-
tituciones fiscomisionales, apenas el 1,2% a instituciones
municipales, y el 30,1% a instituciones particulares.
Si se comparan estos porcentajes con el de estudiantes
de instituciones fiscales, fiscomisionales, municipales y
particulares, se observa que en las instituciones fiscales el
porcentaje de alumnos es un poco mayor al de docentes,
mientras en las instituciones particulares el porcentaje de
docentes es un poco mayor al de estudiantes. Esto indica
que el ratio de estudiantes por educador es más alto en las
instituciones fiscales que en las privadas. Dado que en Ba-
chillerato existen varios profesores para cada nivel y varios
de ellos también son profesores de otros niveles —a dife-
rencia de la EGB, donde existe aproximadamente un do-
cente por nivel—, con la información disponible hasta la
publicación de este Informe no fue posible establecer un
ratio de estudiantes por profesor ajustado a la realidad.
El nivel de formación docente presenta algunos desafíos
de mejora. De acuerdo con el AMIE al año 2010, del to-
tal de docentes de educación regular, aproximadamente
el 7,3% a escala nacional tiene título de Bachillerato en
Bachillerato en Ciencias
de la Educación Ciencias de la Educación, el 65,9% presenta título de nivel
superior docente (3.er nivel), el 6,2% título de posgrado (4.º
Superior docente
nivel), y el 20,6% de los docentes no ha actualizado su ni-
(3.er nivel)
vel de formación docente (ver gráfico 7.2).
Postgrado
(4.º nivel)
En cuanto a la mejora de la formación docente, desde el
No actualizado año 2009, el Ministerio de Educación puso en marcha el
Sistema Integral de Desarrollo Profesional Educativo (Si-

GRÁFICO 7.3 Incremento del salario básico de docentes de zonas urbanas; 2006-2009
2006
2009
250

200

150
Dòlares

100

50

0
Primera categoría

Segunda categoría

Tercera categoría

Cuarta categoría

Quinta categoría

Sexta categoría

Séptima categoría

Octava categoría

Novena categoría

Décima categoría

Fuente: Ministerio de Finanzas,

Subsecretaría de Presupuestos,
2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

34
 Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial,
capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida
profe). Este sistema pretende incidir en la formación ini-
cial docente, mejorar la oferta de formación continua, y
proveer acompañamiento a los docentes y directivos. Sin
embargo, ha existido mayor énfasis en la formación con-
tinua, a través de la organización de diversos cursos de
orientación pedagógica, que presentan una duración de
entre 10 y 60 horas.
Los programas del Siprofe actualmente son ejecutados
por universidades y profesores acreditados para este co-
metido, pero se percibe que la capacidad de este sistema
para abastecer la demanda de cursos de actualización y
formación docente es limitada, y no suficiente. Por otra
parte, es necesario que se realice un seguimiento de los
resultados de estos programas, para establecer acciones
que promuevan que un mayor número de los docentes
que se matriculan en estos cursos los concluyan exitosa-
mente.
Según información del Sigob, entre los años 2009 y 2010,
alrededor de 372 000 profesores han asistido a estos cur-
sos de formación continua y perfeccionamiento docente.
Por otra parte, en el año 2010, de los maestros incorpora-
dos al sistema, alrededor de 9500 nuevos (cerca del 50%)
en el magisterio fiscal participan en talleres de orientación
e inserción a su labor.
Finalmente, es necesario comentar que de los docentes
evaluados a través del Sistema Nacional de Evaluación
(SER) que obtuvieron una calificación entre buena e insu-
ficiente, 6800 docentes han recibido capacitación de ma-
nera obligatoria entre 2009 y 2010.
Desde el año 2007 se han generado alrededor de 16 000
nuevas partidas docentes por el desdoblamiento de par-
tidas de jubilados (Sigob 2011). Se debe observar que
en los últimos años el número de educadores motivados
a trabajar en el sector público (que se han inscrito en los
procesos de incorporación al magisterio) se habría casi
duplicado entre 2006 y 2008, gracias a las mejoras en las
condiciones de trabajo dentro del ME.
De acuerdo con el AMIE al año 2010, del total de
docentes de educación regular, aproximadamente
el 7,3% a escala nacional tiene título de Bachillerato
en Ciencias de la Educación, el 65,9% presenta título
de nivel superior docente (tercer nivel), el 6,2% título
de posgrado (cuarto nivel), y el 20,6% de los docentes
no ha actualizado su nivel de formación.
35
RECUADRO 6
La formación inicial del docente: clave del cambio educativo
Fausto Segovia B.*
La crisis de la educación nacional no sólo es estructural, sino funcional y sobre todo
mental. El Estado gasta millones de dólares, pero un buen porcentaje se pierde por la
deserción escolar y por la repetición. Pero, aclaremos, la cobertura es alta y meritoria
en la educación básica, y sin embargo, todavía incipiente en la educación inicial y
de bachillerato. A esto se añade la baja calidad y la débil gestión escolar. Y esto pre-
ocupa, porque la calidad de la educación —concepto complejo y polisémico— está
asociada inseparablemente a la formación de maestros y maestras; a la calidad de vida
de los docentes; al contexto de las familias de los educandos; y, por supuesto, a las
condiciones de salud, nutrición y afecto indispensables.
En este sentido, el Ecuador ha dado saltos importantes en inversión, pero subyacen
todavía problemas estructurales. Porque el cambio de la educación es cualitativo y no
se puede realizar por decreto. ¿O es que, al parecer, la educación no está anclada a un
objetivo superior de la sociedad: que los educadores —que somos todos y no exclusi-
vamente los profesionales de la pedagogía— lo sintamos con pasión, con capacidad
y firmeza, articulada a políticas públicas de escolaridad, salud, nutrición y empleo?
Por eso, formar personas, ciudadanos libres, sensibles y competentes, podría resultar
declarativo si no existen la convicción, la decisión y la acción para cambiar desde las au-
las, y a partir de la formación inicial de los profesores. El gran cambio pasa entonces, ne-
cesariamente, por la reforma de los Institutos Pedagógicos —antes Normales—, por la
reforma paralela de todas las facultades de Ciencias de la Educación del país, y la cons-
trucción de la nueva Universidad Nacional de Educación, que establece la Constitución
y las leyes vigentes de Educación Superior y Orgánica de Educación Intercultural.
Ya pasó el tiempo —y se perdió mucho— en discusiones de carácter ideológico, rei-
vindicativas en lo salarial. El docente —el nuevo docente— debe prepararse para la
nueva escuela y la nueva sociedad, la del conocimiento; que nos enfrenta a todos a
grandes desafíos como el fortalecimiento de la democracia, la equidad, la producción
y la productividad, el respeto al medioambiente, el uso adecuado de las tecnologías,
y el desarrollo humano integral con bases éticas.
La profesionalización del docente ecuatoriano debe ser integral y sistémica; es decir, des-
de su formación inicial básica y el pregrado hasta el posgrado, con oportunidades explí-
citas para su capacitación y entrenamiento en servicios; que articule algunas estrategias
fundamentales: la investigación científica, la epistemología, los saberes didácticos, los
métodos y las técnicas de evaluación, la producción editorial y el desarrollo de proyectos
pedagógicos siempre en el contexto nacional, regional y mundial.Ecuador debe recupe-
rar el discurso educativo, seleccionar mejor a su profesorado; equiparar a los pedagogos
con profesiones de otras ramas; pagarles mejor, y renovar sustancialmente los sistemas
de formación de los maestros, de tal manera que el currículo de la educación inicial, bási-
ca y bachillerato vaya en línea con el currículo de los Institutos Pedagógicos, de las facul-
tades de Ciencias de la Educación y la nueva Universidad Nacional de Educación.
Por eso, a una evaluación integral de los Institutos Pedagógicos, debe seguir una planifi-
cación nacional. El Ministerio de Educación debe trabajar juntamente con las universida-
des y crear un sistema propio de autoevaluación continua, acreditación y certificación de
maestros, planes de estudios y facultades especializadas en Educación. Así, la Universidad
Nacional de Educación debe nacer como la primera con certificación internacional.
*Fausto Segovia B.
Ex Ministro de Educación. Editor Revista Educacción (Grupo El Comercio)
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

GRÁFICO 7.4 Porcentaje de docentes con título de tercer y cuarto nivel, por provincia; año 2010
% Educadores de Educación Regular con título docente superior (3.er nivel) y postgrado (4.º nivel)
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Chimborazo

Tungurahua

Imbabura

Loja

Bolívar

Cotopaxi

Galápagos

amora Chinchipe

Carchi

Pichincha
Santo Domingo
de los Tsáchilas
Los Ríos
Ecuador

El Oro

Guayas

Morona Santiago

Esmeraldas

Pastaza

Manabí

Napo
Cañar

Santa Elena

Azuay

Sucumbíos

Orellana
Fuente: Ministerio de Educación,
base de datos AMIE, 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

En términos generales, la remuneración básica de los do- peño de sus estudiantes de tercer año de Bachillerato en
centes del Ministerio de Educación se ha incrementado las pruebas SER de 2008. Pichincha y Azuay, pese a no
anualmente desde 2006 hasta el año 2009. Al revisar el tener el mismo número de docentes con alta formación,
incremento promedio para estos años, el salario básico de presentan buenos resultados de desempeño.
los educadores (promedio anual de remuneración básica
por categoría, desde la primera hasta la décima categoría), En el caso contrario, Bolívar y Los Ríos, que son las pro-
para la zona urbana es de 16,10% (ver gráfico 7.3). En el vincias con más bajo desempeño de sus estudiantes de
caso de la zona rural, este valor es similar. En Galápagos, tercer año de Bachillerato en las pruebas SER, presentan
este incremento promedio anual es del 14,67%. Con la un número de docentes con alta formación mayor de la
aprobación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, media nacional. Se debería estudiar con mayor profundi-
se espera un incremento sustancial de las remuneraciones dad las causas de esta situación.
de los docentes. Hasta la realización de este Informe, no
se contó con información suficiente para determinar los
montos e incrementos porcentuales respectivos.

Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

Mirada a nivel provincial

Como se puede observar en el gráfico 7.4, al analizar el

nivel de formación docente, algunas provincias que en
otros indicadores no se encuentran en los primeros luga-
res (como Chimborazo, Tungurahua e Imbabura) cuentan
con mayor número de docentes con formación de tercer y
cuarto nivel que el resto. Sucumbíos y Orellana, de su lado,
tienen un mayor porcentaje de docentes con formación
menor a la media nacional.

Partiendo de la hipótesis del rol fundamental que cum-

plen los docentes en la motivación de los estudiantes ha-
cia lograr mejores desempeños en sus estudios, al compa-
rar los resultados de las evaluaciones SER a los estudiantes
—presentados en la política 6 (gráfico 6.6)— con el cuadro
anterior, se puede apreciar que sus resultados no guardan
la relación esperada en gran parte de los casos.

De las cuatro primeras provincias que presentan la mayor

cantidad de docentes con títulos de tercer y cuarto nivel,
solamente Chimborazo y Tungurahua coinciden con los
Las capacidades de los docentes y formadores son clave para motivar a los alumnos y conseguir que
cuatro primeros lugares de provincias con mejor desem- tengan éxito

36
 Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012,
Política 8: Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo
en el PIB hasta el año 2012, o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB
Garantizar los recursos financieros necesarios para que el sistema educativo promueva el desarrollo sostenido
y sustentable del país.
Nivel de cumplimiento de la política
El incremento del gasto del Sector Educación (gasto co-
rriente y de inversión) en el Ecuador registra un nivel de
cumplimiento superior a la media (6,73). A escala provin-
cial, no es posible estimar un índice de cumplimiento de-
bido a la falta de desagregación en la información a nivel
territorial.
El porcentaje del gasto e inversión en el sector educativo
como parte del Producto Interno Bruto (PIB) fue el indi-
cador utilizado en estimar el cumplimiento de la política
8 del PDE.
Avances de la política
La educación del país cuenta con más recursos que en el
pasado. Sin embargo, es importante recordar que el au-
mento de la inversión por sí solo no mejorará sustancial-
mente la situación de la educación. El aumento de inver-
sión de recursos para el sector debe ir acompañado —es
más: guiado— por una estrategia de mejoramiento de la
cobertura y de la calidad en la educación. En este senti-
do, aunque el PDE sienta las bases para enfocar el gasto al
cumplimiento de sus siete políticas restantes, cumple par-
cialmente esta misión, ya que no establece con claridad la
estrategia de gasto de estos recursos entre estas políticas.
Gran parte de las acciones propuestas en el PDE se enfo-
can en el aumento de cobertura de los servicios educa-
tivos, a través de la eliminación de barreras de acceso a
la educación como la eliminación de los «aportes volun-
tarios» para la matrícula de estudiantes en instituciones
fiscales, la entrega de uniformes y textos gratuitos, la
mejora y creación de nueva infraestructura educativa, y
la alimentación escolar. No obstante, la mayor parte de
los recursos del Ministerio de Educación están enfocados
a cubrir el gasto corriente, pero los resultados esperados
(que reflejen un aumento de la calidad de los docentes) en
la realidad todavía no son suficientes.
El presupuesto ejecutado para el Sector Educación (que
incluye al Ministerio de Educación y otras instituciones
públicas relacionadas al área) se ha incrementado nomi-
nalmente cada año desde 2006 con un promedio cercano
37
o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB
GRÁFICO 8.1 Evolución del gasto en educación y del Presupuesto del Ministerio de Educación
respecto al Producto Interno Bruto; años 2006-2010
6,00%
5,00% 4,03% 4,04%
3,38%
4,00% 3,01%
2,62%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00% 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto en Educación/PIB Presupuesto Ministerio de Educación/PIB
al 21%. Actualmente, para el año 2010, este monto alcanza Fuentes: Sistema Integrado de
los $2302 millones que, comparados con los $1094 millo- Indicadores Sociales del Ecuador
(Siise), 2010. Ministerio de Finan-
nes del año 2006, significan un incremento nominal del zas, Subsecretaría de Presupuestos,
110% (Siise 2010). 2011.
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
Al comparar los recursos invertidos en el sector frente al
Producto Interno Bruto (PIB) nacional, el país ha pasado
de invertir para educación alrededor del 2,6% del PIB en
2006, a invertir alrededor del 4% del PIB en 2010. Sin em-
bargo, la variación del gasto del sector frente al PIB entre
el año 2009 y el año 2010 no alcanzó el 0,5% anual que
propone la política.
Al revisar únicamente la situación del Ministerio de Edu-
cación, el crecimiento del presupuesto de la Cartera es si-
milar: pasa de aproximadamente $1083 millones en 2006,
a $2009 millones en 2010, registrando un incremento casi
del 85,4%. Es interesante analizar que la proporción que
tiene el presupuesto del ME dentro del gasto total en el
Sector Educación se comporta de manera diferente: mien-
tras en el año 2006; el presupuesto del ME representaba
el 99% del gasto del sector, para el año 2010, esta propor-
ción bajó al 87,3% (MF 2010). Así, revisando la información
del gasto sectorial en educación, parte del incremento de
recursos entregados por el Gobierno está siendo direccio-
nada a programas de otras instituciones públicas, como el
 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

GRÁFICO 8.2 Inversión ejecutada (USD) de los programas emblemáticos del Ministerio de Educación; 2008-2010
140
Mejoramiento infraestructura
Eliminación aporte voluntario escuelas
120
Programa Alimentación Escolar
Millones de dólares

100 Eliminación aporte voluntario colegios

Hilando el Desarrollo
80 Textos escolares gratuitos

60

40
Fuentes: Sistema Integrado de
Indicadores Sociales del Ecuador
20
(Siise), 2010. Ministerio de Finan-
zas, Subsecretaría de Presupuestos,
0
2011.   
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Ministerio de Cultura, el Ministerio del Deporte, y la Secre-
taría Nacional de Ciencia y Tecnología.
Por otra parte, en cuanto al gasto del Ministerio de Educa-
ción, utilizando el análisis de su presupuesto para el año
2009, se determina, en términos generales, que alrededor
del 89% de su presupuesto se enfoca en gasto corriente, y
de donde el gasto para personal equivale a cerca del 96%.
Esta relación es válida considerando que los docentes son
el motor de la educación. No obstante, es necesario mejo-
rar el seguimiento a su gestión y logros, para volver este
gasto más eficiente. En cuanto a los gastos de inversión,
estos representan aproximadamente el 10%.
Como analizamos anteriormente, entre los gastos más
representativos que realiza el Ministerio de Educación se
encuentran los que destina para cubrir los programas em-
blemáticos que lleva adelante. A continuación, se presen-
tará información referente a los recursos invertidos en es-
tos programas conforme datos obtenidos del Sigob al año
Resumen:
Tasa estimada 2015 6,32%
Meta 2015 6,00%
Brecha estimado 2015-meta 2015 -0,32%
2011 y del Ministerio de Finanzas (ver gráficos 8.2 y 8.3).
El Gobierno, desde hace algunos años, impulsa la elimi-
nación de los mal llamados aportes voluntarios que rea-
lizaban los padres de familia de los establecimientos pú-
blicos. Conforme información del Sigob, al año 2009, por
concepto de eliminación de aportes voluntarios en escue-
las y colegios públicos, se entregaron aproximadamente
$54 millones, alrededor de $27 millones a cada nivel.
Otro de los programas emblemáticos que impulsa el Mi-
nisterio es la entrega de uniformes escolares gratuitos
bajo el programa Hilando el Desarrollo. Aproximadamen-
te 946 000 estudiantes han recibido uniforme gratuito en
el año 2010, lo que representa aproximadamente el 29%
del total de estudiantes de EGB. El presupuesto destina-
do a este programa para ese año alcanza los $22 millones,
monto que muestra un crecimiento respecto al año ante-
rior de aproximadamente 7%.
Mirada a nivel provincial
La información pública que se encuentra disponible a
nivel presupuestario no permite diferenciar fácilmente, y
con alto nivel de confiabilidad, la ejecución presupuesta-
ria a nivel provincial. Por esta razón, no ha sido posible
identificar un indicador referente al gasto público que
pueda presentar información confiable del gasto en edu-
cación a nivel provincial.

Perspectivas de la política
Dónde estamos 2010 4,04%
Dónde deberíamos estar 2010 4,11% El gráfico 8.3 muestra la tendencia en los avances de la po-
lítica de mantenerse su desarrollo histórico. Los resultados
Dónde estaríamos 2015 6,32% muestran que, para el año 2015, el presupuesto destinado
Llegaremos a la meta 2015 Probable >90% a educación como porcentaje del Producto Interno Bruto
del país sería aproximadamente de 6,32%, mayor que la

38
 Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012,
meta de la política (un nivel del 6,0%). De no haber cam-
bios significativos en las políticas de gasto e inversión en
educación, es muy probable (mayor al 90%) que se alcan-
ce la meta de la política.
El programa de alimentación escolar (PAE), durante el año
2010, entregó raciones alimenticias gratuitas a aproxima-
damente 1 530 000 estudiantes de EGB (lo que representa
casi el 47,4% del total de estudiantes de EGB para el perío-
do escolar), atendiendo a 15 326 instituciones educativas
fiscales del país. El gasto aproximado que realizó el pro-
grama durante 2010 es de $63 662 000.
Respecto a la entrega de textos escolares gratuitos, duran-
te el año 2010, se entregaron aproximadamente 8 796 000
textos, atendiendo a alrededor de 2 507 000 niños/as, que
representan cerca del 78% de todos los estudiantes de EGB
para ese período. Este programa ejecutó casi $11 millones
en 2010, monto que presenta una caída de aproximada-
mente 14% frente al año anterior.
Con relación al gasto en infraestructura en el año 2010, se-
gún información entregada por el Ministerio de Finanzas, el
ME ejecutó aproximadamente $39 704 000 para manteni-
miento y desarrollo de infraestructura educativa. Este valor
representa apenas el 2% del presupuesto total del Minis-
terio; no obstante, significa un incremento con respecto al
año anterior. Conforme información del Sigob al año 2009,
se invirtieron casi $28 millones y fueron atendidos 134 esta-
blecimientos educativos.
Para el año 2015, el presupuesto destinado
a educación como porcentaje del Producto
Interno Bruto del país sería aproximadamente
de 6,32%, mayor que la meta de la política (6,0%).
GRÁFICO 8.3 Tendencia de la política 8 para el
período 2011-2015
7%
6% Meta
6% y = 0.0002x2 - 0,815x + 815,27
R2 = 0.82245
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1990 1995 2000 2005 2100 2015
Elaboración: EDUCIUDADANÍA.
o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB
RECUADRO 7
Asignación territorial de recursos: base para alcanzar la equidad
Francisco Enríquez*
Una vez que entró en vigencia la nueva Constitución de la República, de 2008, el pro-
blema del financiamiento de la educación como que dejó de ser una preocupación
de la sociedad ecuatoriana, puesto que poco se ha hablado de él. Si bien la Carta
Política establece en la Disposición Transitoria 18.ª que «El Estado asignará de forma
progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado para la educación
inicial básica y el bachillerato, con incrementos anuales de al menos el 0,5% del Pro-
ducto Interior Bruto hasta alcanzar un mínimo del 6% del Producto Interior Bruto»,
ello no necesariamente se ha cumplido a pesar de la importante inversión pública
realizada en los últimos años. Pero el problema del financiamiento de la educación no
se agota con una mayor inversión, sino que se hace indispensable establecer claras
metodologías de asignación de recursos que permitan ganar en equidad, eficiencia
y efectividad.
La recién aprobada Ley Orgánica de Educación Intercultural constituye una oportuni-
dad para ello, puesto que tiene un enfoque territorial en la organización del sistema
educativo. En adelante, el sistema se organiza en Distritos y Circuitos Educativos, que
corresponden a espacios territoriales cantonales o de mancomunidades en el caso de
los Distritos, y a espacios más pequeños en el caso de los Circuitos.
En cada uno de esos territorios habitan poblaciones que demandan el derecho a la
educación, ante lo cual el sistema debe dotarles de servicios educativos regulares (ge-
nerados por establecimientos) y no regulares (generados a través de otros medios).
Esos establecimientos y medios deben estar articulados entre sí en red (Circuitos), y
su misión es cumplir en su ámbito territorial con las metas del Plan Decenal de Edu-
cación hasta el año 2015.
Dos son los retos fundamentales de la educación pública una vez aprobada la Ley. El
primero, bastante reiterado ya, tiene que ver con el mejoramiento de la calidad de la
educación, puesto que la experiencia latinoamericana y ecuatoriana demuestran que
el solo incremento de la inversión fiscal en educación no es garantía para lograr el
mejoramiento de la calidad, aunque sí para ampliar cobertura, como ha acontecido
en el país. El solo incremento de la inversión en educación en los últimos cinco años,
si bien es importante, no refleja ese esfuerzo fiscal en los logros académicos. Las prue-
bas realizadas por el mismo sistema a los alumnos dan cuenta de un estancamiento y
a veces empeoramiento de la calidad educativa.
El segundo aspecto —y muy ligado al primero— tiene que ver con la forma como ac-
tualmente se financia o se asignan recursos a los establecimientos educativos. Hasta
ahora, esta asignación de recursos se realiza en función del gasto histórico, es decir, en
función de la asignación del período escolar anterior, más un incremento correspon-
diente a la tasa de inflación anual.
La organización del sistema educativo bajo un enfoque territorial, en Circuitos y Dis-
tritos, constituye una buena oportunidad para adoptar una modalidad de asignación
de recursos basada en criterios de equidad, en donde los parámetros de asignación
estén dados por la magnitud de la población contenida en ese territorio, las con-
diciones de pobreza, la dotación de infraestructura educativa, su nivel educativo; y
otros indicadores como escolaridad, matrícula, deserción, repitencia, analfabetismo,
entre otros. Además es necesario establecer incentivos a los Circuitos que obtengan
mejores logros educativos.
La intención es recuperar al presupuesto como una herramienta de la gestión educa-
tiva, de las políticas y metas del Plan Decenal, que actualmente no cumple. El incre-
mento de la inversión en educación no es suficiente para mejorar la calidad educativa.
La base para ello es lograr progresivamente la equidad en el acceso a los recursos
públicos destinados a la educación.
2020 *Francisco Enríquez.
Coordinador General Educiudadanía
39
CAPÍTULO 4 El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba
El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba
La participación social como mecanismo de un nuevo sistema educativo
Los observatorios ciudadanos de la educación son espa-
cios de participación social, basados en la información
educativa zonal, cuyo objetivo es la construcción de inicia-
tivas y propuestas en beneficio del desarrollo de la educa-
ción local. Esta movilización ciudadana se forma alrededor
de los Distritos y Circuitos Educativos que, en el nuevo
modelo de educación, se implementan como forma de
gestión desconcentrada. En este marco, se creó el Obser-
vatorio Ciudadano de la Educación, dentro de la parroquia
de Turubamba, con apoyo del Municipio del Distrito Me-
tropolitano de Quito y de EDUCIUDADANÍA. El Observa-
torio busca desarrollar, en la población, aspectos relativos
a la exigibilidad y corresponsabilidad en torno a la educa-
ción en general. La iniciativa se viene desarrollando desde
diciembre de 2010 y forma parte de los procesos de par-
ticipación ciudadana que tienen como finalidad fortalecer
el Circuito Educativo de Turubamba, proyecto piloto que
cuenta con 15 instituciones educativas en la parroquia.
Dentro de la planificación operativa de este Observato-
rio, en su fase inicial de implementación, se investigó la
realidad educativa de Turubamba mediante una encues-
ta en hogares de la parroquia, durante febrero de 2011.
El instrumento metodológico aplicado fue construido en
función de diversas variables de impacto educativo direc-
to, y de otras que afectan o condicionan la educación. La
muestra de la población constituyó una selección aleatoria
estratificada de hogares, dentro de las zonas censales que
mantiene el INEC para esta parroquia, lo cual garantizó la
confiabilidad de los datos obtenidos.
Foto: Alejandro Moya, Educiudadanía
El objetivo de los observatorios ciudadanos de la educación es construir propuestas ciudadanas, a
través de información zonal educativa y desarrollo de capacidades
40
Los resultados de esta investigación muestran que en
Turubamba existe una alta matrícula en la escuela, es decir,
de 5 a 11 años. Sin embargo, en la secundaria, con edades
comprendidas entre los 12 y 17 años, el nivel de matricu-
lación disminuye al 91,8% de los individuos. Incluso este
nivel es inferior, pues un porcentaje igual al 2,4% de estos
individuos, a pesar de estar matriculados, no asisten a su
plantel educativo. La razón principal de esta inasistencia
es la falta de dinero y sus problemas derivados, condición
que afecta a muchas familias de los distintos barrios de
esta populosa parroquia de Quito.
Un objetivo importante de este estudio fue conocer el
estado de las cuatro primeras políticas del Plan Decenal
de Educación (PDE) en la parroquia. Hay que recordar que
estas políticas se refieren a la meta de lograr el acceso to-
tal en Educación Inicial, y en Educación General Básica; te-
ner al menos el 75% de acceso en Bachillerato; y lograr la
erradicación del analfabetismo. El estudio reflejó que, en
la parroquia, existe un 23,3% de los infantes de 0 a 4 años
que se encuentran atendidos por servicios de educación
inicial. Este porcentaje es bajo tomando en cuenta que la
mayoría de padres que no tienen a sus hijos en estos cen-
tros de desarrollo infantil tampoco los envían a otras ins-
tituciones educativas, por considerar a sus niños menores
de 5 años muy pequeños para asistir a estos sitios. Estas
circunstancias dificultan el cumplimiento de la meta.
Esta investigación también mostró que la matrícula neta
de Educación General Básica, (5 a 14 años 11 meses), es
alta, el 97,9%. Sin embargo, con base en la información
levantada, se observa que alrededor de 250 estudiantes
de la parroquia no han terminado la EGB y, por tal motivo,
algunos de ellos (alrededor de 120 estudiantes) forman
parte del Ciclo Básico Acelerado, un programa que el DMQ
emprende para incluirlos en estos niveles.
El nivel de matrícula de la EGB difiere en gran medida
del nivel de matrícula en el Bachillerato. La investigación
muestra que, en la parroquia, apenas el 43,9% de la pobla-
ción entre los 15 y 17 años de edad se encuentra estudian-
do este nivel. Pero también arroja que, dentro de estas
edades, el 84,8% de la población se encuentra estudian-
do. Esta gran diferencia muestra que existe un alto por-
centaje de rezago escolar en los adolescentes de 15 a 17
años en Turubamba: muchos que deberían estar cursando
el Bachillerato no se hallan dentro de este ciclo escolar. Si
bien el nivel de matrícula en la EGB es alto en la zona, no
se puede definir la influencia del rezago escolar en dicho

nivel. Asimismo, puede provocar estas variaciones signifi-
cativas en el Bachillerato entre la población que estudia y
aquélla que lo hace dentro del nivel que le corresponde.
Finalmente, este estudio muestra que, en la parroquia de
Turubamba, el nivel de analfabetismo es igual al 1,70% de
la población en general. Esta condición es mayor en las
mujeres (con un 3%) en comparación con el porcentaje de
hombres (el 0,2%). Dicha diferencia devela un problema
de equidad de género en el acceso a los programas para la
erradicación del analfabetismo en la zona.
Además de obtener información estadística sobre educa-
ción, este estudio trató de indagar en las posibles externa-
lidades que pueden influir en el proceso educativo en la
parroquia, y encontró que la mayoría de individuos dicen
estar afectados dentro de sus barrios por la delincuencia
y las pandillas. Por ello, el Observatorio desarrolló un con-
curso de iniciativas ciudadanas para que la comunidad
propusiera alternativas de uso del tiempo libre que brin-
den un espacio de coeducación, recreación e integración
de redes ciudadanas dentro de la parroquia, con el fin de
contar con mejores espacios de formación que alejen a la
comunidad de estos posibles peligros educativos. El con-
curso tuvo gran acogida dentro de la población y sirvió
para que, desde distintos sectores y entornos, construye-
ran su propuesta inclusiva y de formación integral para
niños, adolescentes y adultos.
Otro de los objetivos del Observatorio fue el de iniciar un
diálogo social con los diversos actores que intervienen
en la educación, como padres de familia, docentes, es-
tudiantes y comunidad en general. Para este fin, se llevó
a cabo una serie de talleres participativos que impartie-
ron diversos temas para el análisis y discusión entre los
mencionados actores. El fin primordial de estos diálogos
era construir y desarrollar propuestas generadas en la co-
munidad y que fueran transformando la educación en la
zona. Como resultado de estos talleres, se pudo conocer
los pensamientos y criterios que, según estos agentes,
brindarían una mejor educación y pudieran facilitar los
logros y metas educativas. Un ejemplo de esto fueron los
testimonios de por una parte de los docentes del Circui-
to Educativo de Turubamba, quienes expusieron que una
mejor educación se formaría por el mayor involucramien-
to de los distintos actores dentro del proceso educacional
(padres de familia, rectores, autoridades e incluso el mis-
mo estudiante). Estos datos muestran el interés —y la ra-
zón de ser— de que exista una mayor participación social
en torno a la educación, uno de los objetivos que maneja
y direcciona el trabajo del Observatorio Ciudadano de la
Educación en Turubamba.
41
El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba
RECUADRO 8
Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI): educando
desde la participación ciudadana
Nubia Zambrano M.*
Ecuador está viviendo una constante transformación del
marco constitucional y, en él, de las leyes que norman las
acciones en educación; sobre todo en lo que concierne a la
participación ciudadana: la Constitución de 2008, en varios
de sus artículos —38, 57 (numeral 14) y 347—, la garanti-
za y promueve como el mecanismo idóneo de inclusión
social.
La Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), en vi-
gencia desde el 31 de marzo de 2011, tiene grandes avan-
ces en comparación con la Ley General de Educación; su
ventaja son los procesos de inclusión: considera que la fa-
milia y la sociedad tienen el derecho y la responsabilidad
de participar en los procesos educativos; y su fortaleza: el
desarrollo de las relaciones interculturales.
Uno de los mecanismos para garantizar la actoría y la vi-
vencia de los derechos en la LOEI (Capítulo III, artículo 7, b),
y promover la participación democrática de niñas, niños y
adolescentes, tiene que ver con la constitución de gobier-
nos estudiantiles y escolares que, además, transparentan
la gestión administrativa y pedagógica a través de la ren-
dición de cuentas, efectivizando así la corresponsabilidad
social.
El artículo 1 de la LOEI determina los principios y fines que
la orientan en el marco del Buen Vivir: la interculturalidad
y la plurinacionalidad, así como las relaciones entre sus
actores. De esta forma, la Ley desarrolla y profundiza los
derechos, obligaciones y garantías constitucionales en
el ámbito educativo; y establece las regulaciones básicas
sobre su estructura, niveles, modalidades, modelo de ges-
tión, financiamiento y la participación dentro del Sistema
Nacional de Educación.
El Modelo de Gestión promueve la participación desde los
espacios más cercanos a los actores del proceso educati-
vo: aula, centro educativo, circuito, distrito, zona; estable-
ciendo un vínculo real con el contexto local y nacional al
afianzar los siguientes aspectos clave: 1) educación para la
democracia; 2) participación ciudadana; y 3) corresponsa-
bilidad en el marco de una convivencia armónica.
Dichos aspectos se sustentan en la formación cívica y
ciudadana de la sociedad, que debe promoverse en la
cotidianidad en que niñas, niños, adolescentes, hombres
y mujeres aprenden, se educan y participan. Para ello, el
Estado debe convertir a las instituciones educativas en es-
pacios democráticos de crecimiento y desarrollo, donde
se ejerzan derechos y su exigibilidad; así, la inclusión de la
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas
diversidad generacional, de nacionalidades y pueblos, de
género y de pensamiento, puede concretarse y traducir
las identidades que configuran a nuestro país.
La participación en el diseño, planificación y ejecución de
la política educativa es clave para que ésta se llene de sig-
nificado y tenga sentido para la comunidad.
El Consejo Nacional de Educación, fijado en la LOEI, es el
espacio de concertación sobre lo educativo entre repre-
sentantes de las diferentes instancias, pueblos y naciona-
lidades; según dicha entidad, éste será el ámbito donde
se fortalecerá la interculturalidad y una mayor actoría de
todas y todos las y los excluidos históricamente de los
procesos educativos.
Ésta es otra diferencia fundamental: la nueva Ley asume
el reto de la interculturalidad en el sistema educativo, ge-
nerando las condiciones para el ejercicio y la exigibilidad
de derechos; reconociendo a la educación del país como
intercultural para toda la población; garantizando el forta-
lecimiento de nacionalidades y pueblos, su cosmovisión
y procesos organizativos; efectivizando la valoración y el
reconocimiento de las otras y otros: la otredad.
Pero además, para garantizar el desarrollo del territorio lo-
cal en el contexto del derecho a la educación a lo largo de
toda la vida, y potenciar la vinculación entre los diferentes
niveles del sistema educativo, debe contarse con la copar-
ticipación de los gobiernos autónomos descentralizados;
reglamentar las estructuras planteadas y los procesos par-
ticipativos; incorporar mecanismos que promuevan la co-
rresponsabilidad social; retomar la veeduría comunitaria y
la rendición de cuentas de todos los actores de la comuni-
dad educativa, desde una educación para la democracia
sustentada en principios y valores.
Retos de la participación en el Sector Educación
Las leyes de Educación y Participación Ciudadana se
conectan al coincidir en sus propósitos, al garantizar los
derechos a participar y acceder a la información, al ofre-
cer a ciudadanos y ciudadanas los elementos necesarios
para su exigibilidad, así como fomentar el control social
y la rendición de cuentas en la gestión de lo público y lo
privado.
En los procesos participativos de la comunidad educati-
va se impulsa la mejora de las condiciones de inequidad
en lo individual y colectivo; la participación gana sentido
y se concreta en la toma de decisiones y el ejercicio de
derechos desde la actoría ciudadana, respetando las di-
*Nubia Zambrano M.
Responsable del área de Educación de CARE Internacional Ecuador
42
ferencias individuales y culturales, y la cosmovisión de los
diversos actores.
No obstante —insistimos—, garantizar la participación
efectiva pasa por varios condicionamientos fundamentales:
1) crear condiciones que motiven la participación; 2) pro-
mover y consolidar el conocimiento desde la información;
3) fortalecer el ejercicio de los derechos individuales y co-
lectivos; 4) generar procesos de formación ciudadana; y 5)
impulsar procesos de observancia, control social, rendición
de cuentas y veedurías ciudadanas.
El marco normativo garantiza la participación. Empero, es
importante evitar su institucionalización y velar por la inde-
pendencia de la sociedad civil en una coyuntura donde se
percibe una desmovilización de las organizaciones sociales
en el marco de presentar propuestas, mantener la actoría y
coparticipar en temas de interés.
En este contexto, la educación debe rescatar el espacio de
promoción de la participación desde la actoría y exigibili-
dad de derechos de acuerdo al Código de la Niñez y Adoles-
cencia; desde donde se logre superar el adulto-centrismo,
la discriminación y el abuso de poder; así como compartir
espacios de decisión y vinculación de los actores educati-
vos con los actores comunitarios.
La participación recobra sentido en la medida en que los
responsables de las decisiones retoman las propuestas
sociales en sus agendas programáticas y políticas, y en la
construcción de éstas generan estrategias incluyentes e
incorporan las miradas de los diferentes actores desde sus
realidades y percepciones.
La participación transciende en la medida en que influye
en cambios de pensamiento, de paradigmas, de modelos
de gestión, y en la construcción de políticas públicas con
sus respectivas asignaciones presupuestarias. Su concre-
ción consolida los procesos y los movimientos sociales; no
subestima las propuestas y reconoce a los individuos orga-
nizados como interlocutores válidos.
La educación debe rescatar el espacio de promoción
de la participación desde la actoría y exigibilidad
de derechos de acuerdo al Código de la Niñez y
Adolescencia; desde donde se logre superar el
adulto-centrismo, la discriminación y el abuso de
poder; así como compartir espacios de decisión
y vinculación de los actores educativos con los
actores comunitarios.
CAPÍTULO 5
Los desafíos del PDE:
conclusiones y recomendaciones del Informe
Después de que ha transcurrido la mitad del período desde que el PDE entró en ejecución, es un buen
momento para identificar avances, estancamientos y retrocesos; y, en ese marco, proponer algunas
recomendaciones.
La calidad de la educación no depende sola-
mente de los factores propios del sector, sino
también de otros, lo que exige trabajar en pro-
gramas que involucren a la familia, la comuni-
dad, las organizaciones de la sociedad civil, el
sector privado y los gobiernos locales.
Dado que la calidad de la educación depende de una
serie de factores propios del sistema educativo —re-
lativos a la formación y experiencia de los docentes;
a las condiciones materiales de infraestructura, equi-
pamiento y material educativo; al currículo; a los mé-
todos pedagógicos y al modelo de gestión—, depen-
de también de factores exógenos al sistema y que
guardan relación con la violencia social, el maltrato
infantil y la violencia intrafamiliar, la pobreza, el irres-
peto al diferente, la corrupción, entre otros. Se reco-
mienda, de un lado, trabajar con otros actores como
los padres de familia, las organizaciones sociales, las
organizaciones de la sociedad civil, el sector privado
y la comunidad; y, de otro lado, exigir una visión más
integral en la gestión estatal, que involucre una ac-
ción coordinada con los diferentes ministerios y una
acción concurrente con los gobiernos locales.
Precisar las diversas modalidades de atención
a los niños menores de 4 años y fijar estánda-
res de calidad es condición para alcanzar re-
sultados similares entre los distintos presta-
dores.
En Educación Inicial, que corresponde a la política 1
del Plan, es necesario que el ME y el MIES establezcan
con claridad las diversas modalidades de atención a
los niños de entre 3 y 4 años, las que deben conte-
ner aspectos referidos a la educación, pero también
al cuidado y atención a los niños. La calidad de la
educación en este nivel es incierta ante la ausencia
de una política nacional en este aspecto. Se deben
revisar y fortalecer los mecanismos de seguimiento
en todo el país, tanto de prestadores públicos como
privados. Para ello, es necesario contar con estánda-
res mínimos unificados de acreditación que aseguren
43
Los desafíos del PDE: conclusiones y recomendaciones del Informe
que los distintos prestadores y las distintas modalida-
des de educación inicial logren los mismos resultados.
De igual manera, es necesario que el país cuente con
un sistema de información que unifique los registros
estadísticos de los dos sistemas indicados y de los dis-
tintos centros privados de desarrollo infantil. El Estado
debe contar con información veraz y oportuna, que le
permita monitorear la calidad de los servicios de cada
centro e institución educativa de Educación Inicial. El
porcentaje de niños menores de 5 años cubiertos por
instituciones públicas es del 50,17% para el año 2010.
No se pudo obtener información adecuada respecto
a la cobertura privada.
Con respecto a la política 2, que tiene relación
con la universalización de la Educación Básica,
es en la que mayores avances se registran del
PDE (94,8%), aunque la ampliación de la matrícula
no necesariamente implica universalización; más aún,
cuando se presentan problemas en la información al
no contar con un registro adecuado de los procesos
de repitencia y abandono escolar, toda vez que el ME,
entre 2007 y 2009, realizó una sola observación del
ciclo educativo, lo que dificultó dimensionar la mag-
nitud de estos fenómenos, y de allí que algunos estu-
dios pongan alertas . Si se suma la tasa de repitencia
y la deserción en EGB, de cada 100 niños, casi 10 no
son promovidos al siguiente nivel, y se convierten en
los más propensos a abandonar el sistema formal de
educación. La calidad de las instituciones educativas
debe medirse también en términos de su capacidad
para retener a sus estudiantes a través de procesos
pedagógicos innovadores. De otro lado, si bien esta
política define el ciclo de Educación Básica como el
equivalente a 10 años, el rango de tiempo es tan alto
que impide visualizar con claridad fenómenos como
el anotado. Hay que mantener la política del ciclo de
Educación Básica (10 años), aunque se recomienda
presentar la información también como Primaria y
Secundaria, puesto que ello permitirá comparar la si-
tuación educativa con el resto de países de la región y
el mundo, los cuales conservan en la estructura de su
sistema la educación Primaria y Secundaria.
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas
Avance importante en la ampliación de la ma-
trícula en el Bachillerato, pero aún insuficien-
te para alcanzar la meta al año 2015.
La política 3 y la meta planteada para 2015 —que pro-
pone que el 75% de la población comprendida entre
los 15 y los 18 años deben estar en Bachillerato— es
una de las más retrasadas si se la mira en términos
cuantitativos. Para 2010, apenas el 59,4% de esa po-
blación está en el Bachillerato, lo que hace prever que
la meta no será cumplida, toda vez que, en 2005, un
año antes del arranque del PDE, la tasa de escolari-
dad se situaba en el 46,5%. La debatida reforma del
Bachillerato, que se pone en marcha a partir de sep-
tiembre de 2011 en el régimen escolar de la Sierra y
la Amazonía, genera múltiples temores y dudas por
la falta de información y de discusión generada, así
como por la ausencia de consenso. Se recomienda
abrir espacios de discusión entre los diversos actores
para, sin retrasar el proceso, establecer un período de
transición que permita validar o rectificar varios as-
pectos de la reforma. La propuesta del «Bachillerato
General Unificado», y el programa de fortalecimiento
de la formación técnica profesional afrontan dos pro-
blemas clave: fomentar el ingreso de más estudiantes
al Bachillerato, y lograr retener a los estudiantes que
ingresan, problemas que se relacionan con la falta de
interés de los jóvenes que terminan la EGB y con las
necesidades económicas de sus familias, lo que los
obliga a iniciar actividades laborales y productivas.
En alfabetización y educación de adultos,
queda aún tarea pendiente.
Con respecto a la política 4, también existen serios
problemas en materia de información, puesto que el
Ministerio no cuenta con un sistema que registre las
diversas actividades que se realizan en este campo;
de ahí las dificultades presentes en la administración
anterior, cuando el entonces ministro de Educación,
Raúl Vallejo, declaró al país libre de analfabetismo,
para luego ser rectificado por el mismo Gobierno .
Pero es indispensable también precisar el alcance
de la alfabetización, puesto que se asoció con alfa-
betizado a quien sabe escribir su nombre. Sobre la
educación de adultos, a pesar de que la Constitución
vigente propone que la educación es un derecho de
toda la población y a lo largo de toda la vida, es muy
poco lo que se ha avanzado al respecto.
44
Mayor responsabilidad de los gobiernos lo-
cales en la educación.
En cuanto a la política 5: infraestructura y equipa-
miento educativo, se recomienda precisar con ma-
yor claridad, en el modelo de gestión del sistema
educativo a implementarse, el alcance de la concu-
rrencia entre Gobierno nacional y gobiernos locales,
toda vez que la acción de estos últimos no puede
quedar restringida en materia educativa de la dota-
ción de infraestructura y equipamiento, por ser eje
fundamental del desarrollo local. La inversión rea-
lizada en infraestructura desde el año 2008 tiene
una tendencia a la baja. Sin embargo, en términos
nominales, los montos de la inversión son significa-
tivamente mayores a los recursos invertidos en los
años 2006 y 2007.
Lo más crítico del cumplimiento del PDE tie-
ne que ver con la política 6, que se refiere a la
calidad educativa.
Los estándares de calidad presentados por el Minis-
terio durante el año en curso fueron incompletos y
muy generales, puesto que repitieron enunciados
que hasta hoy no han sido concretados en accio-
nes específicas. Se presentaron los estándares y no
ha habido continuidad en su discusión pública. La
calidad es un tema complejo que pasa por muchos
aspectos, en los que están involucrados, como se
anotó antes, no solo los actores y recursos de la edu-
cación, sino muchos otros, aunque el tratamiento de
éstos deba ser considerado en el proceso educativo.
La medición de la calidad educativa es un tema com-
plejo que hasta ahora, en mucho, se ha asociado con
las Pruebas SER a los alumnos, lo que ha dado lugar a
una discusión muy restringida. Se recomienda abrir
un debate sostenido sobre la calidad de la educación,
con diversos sectores que involucre a universidades,
sector privado, sociedad civil, gobiernos locales, or-
ganizaciones de la sociedad civil.
La revalorización de la carrera docente y que
corresponde a la política 7 es difícil de medir,
aunque es quizás una de las que más cam-
bios ha tenido.
Se han elevado las remuneraciones de los docentes,
buscando equipararlas con el resto de funcionarios

del sector público. Ello ha significado también ma-
yores exigencias a los maestros, quienes ahora están
obligados a permanecer en los establecimientos las
ocho horas diarias laborables. Se ha introducido la
evaluación a los docentes (SER) y se ha creado un
sistema de formación continua (Siprofe). Además, se
están dando pasos para la creación de la Universidad
Pedagógica del Ecuador. La carrera funcionaria del
docente ha cambiado, fundándola en criterios basa-
dos en la meritocracia. Hay un programa de jubilación
obligatoria para los mayores de 70 años. Todos estos
elementos han dado pauta a un proceso importante
de cambios, donde todavía hay muchos desafíos y
aspectos que aclarar, pese a lo cual los pasos dados
dan cuenta de la voluntad política de enfrentarlos.
El proceso está iniciado y requiere de la ampliación
de espacios de diálogo, concertación y disensos pro-
pios de un cambio. En los últimos años, el número de
educadores motivados a trabajar en el sector público,
que se han inscrito en los procesos de incorporación
al Magisterio, se habría casi duplicado entre 2006 y
2008, gracias a las mejoras en las condiciones de tra-
bajo dentro del ME. No obstante, conforme informa-
ción del AMIE al año 2010, del total de docentes de
educación regular, aproximadamente el 7,3% a nivel
nacional tiene título de Bachillerato en Ciencias de la
Educación, el 65,9% presenta título de nivel superior
docente (3.er nivel), el 6,2% título de posgrado (4.º ni-
vel), y el 20,6% de los docentes no ha actualizado su
nivel de formación docente.
Pese al esfuerzo fiscal en inversión en edu-
cación, va a ser difícil cumplir con la política
hasta el año 2015.
La política 8, que se refiere al gasto e inversión en
educación y que propone un incremento anual en
un 0,5% del PIB hasta alcanzar el 6%, no se ha cum-
plido hasta 2010. Los problemas de esta política más
bien son dos: de un lado, el hecho de que su soste-
nimiento dependa de factores coyunturales como el
elevado precio del barril de petróleo en el mercado
internacional, esto por cuanto no están garantizadas
las fuentes de financiamiento de la educación; y, por
otro lado, nada o muy poco se ha hecho en el Minis-
terio para lograr un gasto e inversión más eficiente
y equitativo. La territorialización del sistema educa-
tivo puede ser también una buena oportunidad para
lograr avances en materia presupuestaria y de asig-
nación de recursos. La formulación del presupuesto
45
Conclusiones y recomendaciones
del Ministerio de Educación para 2012, al cambiar la
apertura presupuestaria, puede ser una buena opor-
tunidad para introducir cambios en la asignación de
recursos, toda vez que el gasto histórico ya no es un
referente y más bien se debe formular un presupues-
to de base 0, acatando los límites establecidos por la
política presupuestaria emitida por el Ministerio de
Finanzas y la Senplades.
La universalidad de la educación es posible si se
avanza en equidad, es decir, en la posibilidad de
que todos accedan a una educación de calidad.
El carácter de la universalización debe trascender al
aumento de la cobertura, y perseguir objetivos de
calidad (concepto transversal a toda la educación),
equidad y pertinencia. No obstante, la limitación de
esta política es que está enfocada explícitamente a
lograr un resultado netamente cuantitativo referido a
cobertura neta universal, que no considera calidad,
cosa que acontece con otras políticas del PDE.
La incorporación de un enfoque territorial en
la gestión educativa demanda mayor equidad
territorial entre provincias y cantones.
La incorporación de una metodología que calcula el
nivel de cumplimiento de cada política en el nivel na-
cional y provincial permite observar las brechas entre
el estado actual y los objetivos del PDE al finalizar su
vigencia. Hay provincias con niveles altos de cumpli-
miento y otras rezagadas, con mayores desafíos. Se
recomienda la formulación de políticas territoriales di-
ferenciadas como una estrategia que permita superar
las brechas entre localidades. El enfoque territorial del
cumplimiento de las políticas constituye una herra-
mienta importante de empoderamiento y participa-
ción ciudadana a nivel local.
Necesidad de avanzar en un sistema de ries-
gos y alertas que alerte el riesgo de no cum-
plir con las metas previstas al año 2015.
Esta primera aproximación del sistema de riesgos y
alertas permite tener una pauta del potencial de cum-
plimiento del PDE hasta 2015, en que se puede obser-
var niveles importantes en incremento de la matrícula
de EGB y en Bachillerato, así como en incremento del
gasto e inversión en educación. Hay buenas probabi-
lidades de alcanzar esas metas. También muestra que,
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas
a pesar de los esfuerzos realizados en universalizar
la educación inicial y en erradicar el analfabetismo,
es poco probable que se alcancen esas metas en las
condiciones actuales. Se requiere de mayores esfuer-
zos si se quiere avanzar en esas metas.
Hay que mejorar los sistemas de información
en educación, garantizando su calidad y pe-
riodicidad.
Consideración aparte tienen los sistemas de infor-
mación en el Ecuador, puesto que siguen siendo una
carencia importante en la formulación e incluso en
la ejecución de la política pública. Debe trabajarse
en mejorar y coordinar todos los sistemas de infor-
mación. Esta fue la principal limitante para el nivel
de análisis del estudio.
El Plan Decenal de Educación debe fortale-
cerse y ampliarse.
Es necesario fortalecer y ampliar el Plan Decenal de
Educación 2006-2015 y no sustituirlo por otro, ya
que cuenta con la legitimidad de haber sido apro-
bado en Consulta Popular por cerca del 70% de la
población. Además, es el primer Plan que ha sobre-
vivido a dos gobiernos, y se convierte así en política
46
de Estado, la que deberá ser sostenida y enriquecida
por el siguiente Gobierno.
Ampliar y superar la visión escolarizada del
PDE, que concibe la educación como una actividad
que se desenvuelve únicamente en el aula entre do-
cente y alumnos. Por el contrario, se debe asumir la
educación como una actividad que se realiza también
fuera del aula, en que espacios como la vida familiar,
la reunión barrial y la vida comunitaria se convierten
en espacios educativos, recreativos y de reproducción
de la cultura, en el marco de una historia, un territorio,
un ambiente. Además, la educación debe ser no solo
para la población en edad escolar, sino una actividad
para todos y durante toda la vida. Para todo esto, es
necesario complementar al Plan Decenal con progra-
mas y acciones en esta perspectiva.
Incorporar al PDE el Plan Nacional del Buen
Vivir y las Metas 2021 de la OEI.
Las Metas Educativas 2021 son los dos aportes funda-
mentales a ser integrados en el Plan Decenal de Edu-
cación y que complementan a la Declaración de Dakar
de la Unesco en 2000 sobre Educación para Todos en
el Mundo: La Educación que queremos para la gene-
ración de los Bicentenarios de la OEI, y el Plan Nacional
del Buen Vivir 2009-2013 del Gobierno Nacional.
ANEXO Nota metodológica del cálculo del nivel de cumplimiento del PDE

Estimación del nivel de cumplimiento del PDE

Estimación a nivel:
Indicador Método de Cálculo Nacional Provincial Fuente
POLÍTICA 1 X
a Población de 0 a 4 años 11 meses Enemdu, 2010
b Niños/as menores de 5 años atendidos en servicios de AMIE, 2011; INFA
desarrollo infantil ME + INFA(MIES) (MIES), 2011
c Tasa de cobertura pública de niños menores a 5 años =b/a
P1 Nivel de cumplimiento política 1 = c * 10
POLÍTICA 2
c Tasa neta de asistencia EGB (nacional)/Tasa neta de
matrícula EGB (provincial) Educiudadanía, 2011
d Tasa de repitencia EGB Educiudadanía, 2011
e Tasa de deserción EGB Educiudadanía, 2011
P2 Nivel de cumplimiento política 2 = (c - 0.05*d - 0.05*e) * 10 X X
POLÍTICA 3
f Tasa neta de asistencia Bachillerato (nacional)/
Tasa neta de matrícula EGB (provincial) Educiudadanía, 2011
g Tasa de repitencia Bachillerato Educiudadanía, 2011
h Tasa de deserción Bachillerato Educiudadanía, 2011
P3 Nivel de cumplimiento política 3 = (f - 0.05*g - 0.05*h) * 10 X X
POLÍTICA 4
i Tasa de analfabetismo Enemdu, 2010
j Número de años de escolaridad (promedio) Enemdu, 2010
P4 Nivel de cumplimiento política 4 =(((1-i)*0.8)+(j/10*0.2))*10 X X
POLÍTICA 5
k Número de estudiantes por aula en uso (ajustado) AMIE, 2011
l Porcentaje de instituciones educativas con acceso a
agua potable AMIE, 2011
m Porcentaje de instituciones educativas sin servicio de
energía eléctrica AMIE, 2011
n Número de instituciones educativas sin servicio de
eliminación de aguas servidas AMIE, 2011
o Pocentaje de instituciones educativas con biblioteca AMIE, 2011
p Número de estudiantes por computadora para
enseñanza (ajustado) AMIE, 2011
P5 Nivel de cumplimiento política 5 = PROMEDIO (k, l, m ,n, o, p) X X
POLÍTICA 6
q % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al Ministerio de
menos buena en 7.º año de EGB por provincia Educación, 2011
r % estudiantes evaluados en Matemática con calificación Ministerio de
al menos buena 7.º año de EGB por provincia Educación, 2011
s % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al Ministerio de
menos buena 10.º año de EGB por provincia Educación, 2011
t % estudiantes evaluados en Matemática con calificación Ministerio de
al menos buena 10.º año de EGB por provincia Educación, 2011
u % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al Ministerio de
menos buena 3.er año de Bachillerato por provincia Educación, 2011
v % estudiantes evaluados en Matemática con calificación al Ministerio de
menos buena 3.er año de Bachillerato por provincia Educación, 2011
P6 Nivel de cumplimiento política 6 = PROMEDIO (q, r, s, t, u, v) X X
POLÍTICA 7
w % educadores EGB y Bachillerato con título de tercer nivel AMIE, 2011
x % educadores EGB y Bachillerato con título de cuarto nivel AMIE, 2011
P7 Nivel de cumplimiento política 7 =(+w*0.9+x*0.1)*10 X X
POLÍTICA 8
y Gasto total (inversión y corriente) del sector educativo / SIISE, 2010;
PIB (%) Ministerio de Finanzas,
2011
P8 Nivel de cumplimiento política 8 = y/6 * 10 X
Nivel de cumplimiento general PDE = PROMEDIO (P1, P2, P3, P4, X X
P5, P6, P7, P8)

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Tasas e indicadores
Tasa de escolarización EGB
Número de niños/as entre 5 y 14 años que asisten a los
niveles de EGB en relación a la población de la misma
edad.
Tasa escolarización Bachillerato Número de jóvenes entre 15 y 17
años que asisten a los niveles de Bachillerato en
relación a la población de la misma edad.
Tasa de matrícula neta EGB
Relación entre el número de niños/as de 5 a 14 años
matriculados en EGB en relación a la población de
la edad correspondiente.
Tasa matrícula neta Bachillerato
Relación entre el número de niños/as de 15 a 17 años
matriculados en Bachillerato en relación a la población
en la edad correspondiente.
Eficiencia EGB o Bachillerato
Estudiantes que están por concluir la EGB o el
Bachillerato que comenzaron a tiempo, que no se
retiraron, ni repitieron un año en EGB o en Bachillerato.
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tion: a cost-effectiveness analysis for Ecuador?». ISS Working Paper Series 402.
Walker, S. P., Wachs, T. D., Meeks Gardner, J., Lozoff, B., Wasserman, G. A., Po-
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cation in Chile: Data from the initial year of implementation. Santiago Chile:
Unicef.
Tasa de deserción escolar
Total de niños/as matriculados en el nivel menos el
total de niños que son promovidos y menos el total de
niños que repiten el nivel con respecto al total de niños
matriculados para el nivel.
Población con rezago educativo
Población de 18 años o más que no ha concluido el 10.º de
EGB.
Tasa de analfabetismo anual
Número de analfabetos (personas que no saben leer ni
escribir) mayores de 15 años en un año determinado.
Tasa de analfabetismo funcional
Número de personas de 15 años o más con 3 años o
menos de EGB respecto al total de la población con
15 años más.
Años promedio de escolaridad
Promedio de años escolares cumplidos por la población
en un territorio determinado.
50
 Tasas, Glosario

Glosario
PDE Plan Decenal de Educación
Papde Programa de Apoyo al Plan Decenal
Lotaip Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
AMIE Archivo Maestro de Instituciones Educativas
Enemdu Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo
Siise Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
Sinec Sistema Nacional de Estadísticas Educativas
Dinamep Dirección Nacional de Planeamiento de la Educación
PAE Programa de Alimentación Escolar
EGB Educación General Básica
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
MCDS Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social
INFA (MIES) Instituto de la Niñez y la Familia
Senplades Secretaría Nacional de Planificación
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación
BCE Banco Central de Ecuador
ORI Programa Operación Rescate Infantil
MBS Ministerio de Bienestar Social
Pronepe Programa Nacional de Educación Preescolar
Fodi Fondo de Desarrollo Infantil
Daina Dirección Nacional de Atención a la Niñez y Adolescencia
ER Educación Regular
EGB Educación General Básica
CDI Centros de Desarrollo Integral
CNH Modalidad Creciendo con Nuestros Hijos
WKW Modalidad Wawakamayu Wasi
UET Unidades de Estimulación Temprana
CF Modalidad Correos Familiares
JI Modalidad Jardines Infantiles
SER Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas
CCNN Ciencias Naturales
CCSS Ciencias Sociales
Senres Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público
Dinse Dirección Nacional de Servicios Educativos

51
Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Índice de gráficos y recuadros

Gráfico A.1 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por provincia; año 2010 5
Gráfico A.2 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por política; año 2010 5
Gráfico 1.1 Cobertura programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES), niños menores de 5 años; años 2009 y 2010 7
Gráfico 1.2 Tasa de cobertura a niños/as menores de 5 años por programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES) por
provincia; año 2010 8
Gráfico 1.3 Tendencia de la política 1 para el período 2011-2015 8
Gráfico 2.1 Nivel de cumplimiento general de la política 2 por provincia; año 2010 10
Gráfico 2.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Educación General Básica; 2008-2010 11
Gráfico 2.3 Tasa de repitencia y tasa de deserción de EGB por tipo de sostenimiento; 2010 12
Gráfico 2.4 Matrícula neta de Educación General Básica, por provincia; año 2010 12
Gráfico 2.5 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB, por provincia; año 2010 13
Gráfico 2.6 Tendencia de la política 2 para el período 2011-2015 13
Gráfico 3.1 Nivel de cumplimiento general de la política 3 por provincia; año 2010 14
Gráfico 3.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Bachillerato; 2008-2010 15
Gráfico 3.3 Tasa de repitencia y deserción de Bachillerato por sostenimiento de la institución; 2008-2010 15
Gráfico 3.4 Matrícula neta de Bachillerato por provincia; año 2010 16
Gráfico 3.5 Tasa de deserción de Bachillerato por provincia; año 2010 16
Gráfico 3.6 Tendencia de la política 3 para el período 2011-2015 17
Gráfico 4.1 Nivel de cumplimiento general de la política 4 a nivel nacional y por provincia; año 2010 19
Gráfico 4.2 Evolución de las tasas de analfabetismo y analfabetismo funcional; 2008-2010 20
Gráfico 4.3 Tasa de analfabetismo 2010, por zona y por sexo 20
Gráfico 4.4 Tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional 2010; por provincia 21
Gráfico 4.5 Tendencia de la política 4 para el período 2011-2015 21
Gráfico 5.1 Nivel de cumplimiento general de la política 5 a nivel nacional y por provincia; año 2010 23
Gráfico 5.2 Evolución de inversión del Ministerio de Educación en infraestructura educativa frente a evolución del número de instituciones educativas de
educación regular fiscales; 2008-2010 24
Gráfico 5.3 Cobertura de servicios básicos por sostenimiento en instituciones de educación regular; año 2010 24
Gráfico 5.4 Relación estudiantes matriculados por aula en uso en instituciones de educación regular (ER); año 2010 26
Gráfico 5.5 Número de estudiantes matriculados por computadora para enseñanza en instituciones de educación regular, por provincia; año 2010 26
Gráfico 6.1 Nivel general de cumplimiento de la política 6 a nivel nacional y por provincia; año 2010 27
Gráfico 6.2 Evolución de esperanza de vida escolar frente a la evolución de años promedio de escolaridad en el Ecuador; 2008-2010 28
Gráfico 6.3 Desempeño estudiantes en Matemática de 7.º, 10.º de EGB y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008 29
Gráfico 6.4 Desempeño estudiantes en Lenguaje de 7.º, 10.º de EGB y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008 29
Gráfico 6.5 Evaluación docente interna, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 30
Gráfico 6.6 Evaluación docente externa, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 30
Gráfico 6.7 Desempeño estudiantes en Matemática y Lenguaje de 3.º de Bachillerato, por provincia; Pruebas SER censal 2008 31
Gráfico 7.1 Nivel general de cumplimiento de la política 7 a nivel nacional y por provincia; año 2010 33
Gráfico 7.2 Nivel de formación de los docentes de instituciones educativas de educación regular a nivel nacional (por nivel de título docente); 2010 34
Gráfico 7.3 Incremento del salario básico de docentes de zonas urbanas; 2006-2009 34
Gráfico 7.4 Porcentaje de docentes con título de tercer y cuarto nivel, por provincia; 2010 36
Gráfico 8.1 Evolución del gasto en educación y del Presupuesto del Ministerio de Educación respecto al Producto Interno Bruto; 2006-2010 37
Gráfico 8.2 Inversión ejecutada ($) de los problemas emblemáticos del Ministerio de Educación; 2010 38
Gráfico 8.3 Tendencia de la política 8 para el período 2008-2015 39

Recuadro 1 Educación inicial en América Latina, Sara Schodt 9

Recuadro 2 El Bachillerato y el sistema educativo ecuatoriano, Julio Echeverría 18
Recuadro 3 Reflexiones sobre la calidad educativa y el rezago escolar en Ecuador, Augusta Bustamante 22
Recuadro 4 Competencias de educación y gobiernos locales: el debate empieza, Juan Samaniego F. 25
Recuadro 5 Reflexión sobre calidad y progreso en el Plan Decenal de Educación Ecuador 2006-2011: las tres «P» en evaluación educativa, Tracey Tokuhama 32
Recuadro 6 La formación inicial del docente: clave del cambio educativo, Fausto Segovia B. 35
Recuadro 7 Asignación territorial de recursos: base para alcanzar la equidad, Francisco Enríquez 39
Recuadro 8 Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI): educando desde la participación ciudadana, Nubia Zambrano M. 41

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