Unidad N°1.

CAPÍTULO I
1. EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL. CONCEPTO. CON-

TENIDO. FUENTES. MÉTODO.
I.- EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL. CONCEPTO.
Para Juan Bautista Alberdi, la disciplina que nos ocupa se refiere “…especialmente
al derecho público local, considerado en sus relaciones con el derecho general de la
Confederación…”.1
Por su parte, Arturo Horacio Iturrez, sostiene que: “El derecho público provincial
es la parte del derecho público general que se ocupa de la organización autonómica de la
provincia, dentro del Estado federal, el deslinde de competencias y de las relaciones de
poder entre ambas esferas de gobierno”.2
El profesor Arturo M. Bas lo definió como: “La rama de las ciencias jurídicas que
trata de la organización del gobierno autonómico de las provincias, dentro del Estado
federal determinando, a la vez, los objetos, forma y condiciones en el ejercicio de la
autoridad local”.
Las profesoras mendocinas Catalina Elsa Arias de Ronchietto y María Celia
Castorina de Tarquini enunciaron el siguiente concepto: “El Derecho Público Provincial
Argentino es el que, dentro del Derecho Público Nacional, tiene por objeto estudiar las
acciones y relaciones entre los diversos órdenes jurídico-políticos del Estado Federal,
regular su dinámica, organizar sus gobiernos, reconocer y garantizar a sus habitantes
como sujetos simultáneos de la Nación, Provincias y Municipios, un régimen
constitucional de libertad.” 3
En tiempos más recientes, se lo ha definido en los siguientes términos: “El derecho
público provincial puede ser considerado como el área del derecho que abarca el estudio
de las instituciones, procesos políticos y formalizaciones normativas de las provincias y
los municipios, y las relaciones e interacciones entre los cuatro órdenes jurisdiccionales
del federalismo argentino: el régimen federal, el régimen provincial, el régimen municipal
y el régimen de la Ciudad de Buenos Aires”.4 A este concepto se le señala como objeción
la discutible incorporación del régimen municipal, atento a la creciente importancia de los
estudios municipales, y la cada vez más aceptada autonomía didáctica del derecho
municipal.5
1
ALBERDI, Juan Bautista, “Derecho Público Provincial Argentino”. Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1998, pág. 72.
2
ITURREZ, Arturo Horacio, en “Derecho Público Provincial”.AA.VV. Ed. Depalma. Buenos Aires, 1985.
pág 1.
3
ARIAS de RONCHIETTO, Catalina E. y CASTORINA de TARQUINI, María C. “Introducción al
Derecho Público Provincial” en “Derecho Público Provincial” AA.VV. Ed. Depalma. Mendoza. 1990. T. I
Pág. 6.
4
MONTBRUN, Alberto, “Introducción al Derecho Público Provincial”, en "Derecho Público Provincial y
Municipal", Volumen I, 2ª Edición Actualizada, "Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y
Políticos", AA.VV. Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, Tomo 1. pág. 1.
5
FILLOY, Daniel J. “Estudios de Derecho Municipal” Ed. Facultad de Derecho de la U.N.L.Z. Lomas de
Zamora. 2005. Pág. 10 y ss.
Esta asignatura tiene como tema central y fundamental el federalismo y sus
aplicaciones, dado que su objeto de estudio sólo existe en un Estado que, como el
Argentino haya adoptado la forma federal, y de ninguna manera tendría sentido en un
régimen unitario.6 Se trata, en definitiva, de un capítulo específico y jerarquizado del
Derecho Constitucional,7 al que el propio Alberdi llamó “la porción más interesante del
sistema constitucional de toda la República.”
El Nombre de la Disciplina.
La denominación de la disciplina cuyo estudio abordaremos, tiene su origen en la

obra de Juan Bautista Alberdi, titulada “Elementos del Derecho Público Provincial”, que
fue producto del encargo que en 1854 le efectuó el entonces gobernador de la Provincia de
Mendoza, Pedro Pascual Segura, al jurista tucumano de redactar el anteproyecto de lo que
sería la primera constitución provincial argentina posterior a la organización nacional: la
Constitución de la Provincia de Mendoza.8
Este trabajo se componía de tres partes: la primera de ellas intitulada “Fuentes del
Derecho Público Provincial”, la segunda denominada “Examen Crítico de las
Instituciones Actuales de Provincia en la República Argentina” y la tercera y última
“Aplicación Práctica de la Doctrina de este Libro a un Proyecto de Constitución
Provincial”, donde el autor elabora el anteproyecto de constitución para Mendoza. Esta
fue la primera obra jurídica sistemática acerca de los temas de nuestra asignatura, y por
ello se la utilizó como texto para el estudio universitario. Por eso, al organizarse las
primeras cátedras universitarias sobre esta materia, y como una forma de homenaje al
citado autor, se adoptó el nombre de su obra ya citada.
La denominación referida es claramente mayoritaria, sin embargo no es unánime.
Corresponde citar el caso del profesor Arturo M. Bas que tituló a su obra publicada en
1927, “Derecho Federal Argentino” y a Clodomiro Zavalía quien tituló a su libro publicado
en 1941, “Derecho Federal”, postura que comparte en nuestros días Ricardo Zuccherino,
quien publicó su “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal” en 1993.
Por nuestra parte, pensamos que la designación más precisa e inequívoca de la
materia que nos ocupa es: “Derecho Constitucional Comparado de las Provincias
Argentinas”, postura que comparte en general la escuela cordobesa. 9 Sin embargo, dado
que la denominación tradicional está ampliamente difundida en las facultades de derecho
de todo el país, razones prácticas aconsejan mantener en la medida de lo posible la mayor
homogeneidad y evitar cambios que produzcan eventuales confusiones, salvo que sean de
absoluta necesidad.
II.- CONTENIDO.
El contenido del Derecho Público Provincial, involucra las relaciones e
interacciones entre los cuatro órdenes jurisdiccionales que participan de la relación federal,
6
MONTBRUN, Alberto. Op. cit. Tomo 1 Pág. 1 con cita de Clodomiro Zavalía.
7
MONTBRUN, Alberto. Op. cit. Tomo 1. Pág. 1.
8
Señalaba el ilustre tucumano que si bien este proyecto fue concebido para la Provincia de Mendoza: “… no
se infiere que para ella sola esté calculada. Con algunas variaciones, exigidas por la especialidad de cada
provincia, el sistema es aplicable a todas las demás, pues descansa en principios generales que no dependen
de la manera de ser de cada localidad". ALBERDI, Juan Bautista. Op. cit, págs. 151/152.
9
ITURREZ, Arturo Horacio. Op. cit. Pág. 1.
2
a saber: el Estado federal, las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
La Nación y las Provincias: En este área analizaremos las relaciones que se dan
entre el Estado Federal y las provincias, a saber: los poderes delegados al gobierno federal,
los poderes que las provincias han reservado para sí, los poderes concurrentes, los poderes
compartidos, los poderes prohibidos a las provincias y al gobierno federal, como así
también las leyes de coparticipación de impuestos, acuerdos interjurisdiccionales, etc.
La Provincia: Sin ningún lugar a dudas se trata de la parte medular del derecho
público provincial, ya que aquí estudiaremos las constituciones provinciales en general;
preámbulos; principios, declaraciones y garantías; organización de los poderes del estado
provincial (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); Ministerio Público, Fiscalía de Estado,
Tribunal de Cuentas, Contaduría y Tesorería General, la administración y gobierno de la
educación, el régimen electoral, las formas de democracia semi-directa a través de las
cuales se canaliza la participación ciudadana, etc.
La Provincia y los Municipios: Esta parte de la disciplina abarca las relaciones
que nacen de las disposiciones de las constituciones provinciales que regulan el régimen
municipal, y sus relaciones con la provincia, entre ellos, leyes de coparticipación municipal
de impuestos, convenios de descentralización operativa, transferencia de aquellas
competencias, funciones y servicios que el municipio pueda prestar con mayor eficacia que
la provincia, etc.
Los Municipios: Se trata del área que abarca temas tales como cartas orgánicas y
leyes orgánicas municipales, régimen de los recursos municipales, las distintas formas de
participación ciudadana, justicia municipal de faltas, etc. Su estudio profundizado, sin
embargo, es materia específica del Derecho Municipal.
La Ciudad de Buenos Aires: La reforma de la Constitución Nacional de 1994,

otorgó a la Ciudad de Buenos Aires un status jurídico de autonomía que la ha erigido en
una nueva forma que la doctrina discute y caracteriza como “Ciudad-Estado”, “Cuasi-
Provincia”, “Municipio Federado”10, “Menos que una provincia, pero más que un
municipio”, entre otras opiniones, incorporándose como nuevo sujeto de la relación
federal.
III.- FUENTES.
10
“En esencia no es otra cosa que un municipio, tanto por su sustrato sociológico y su conformación política,
cuanto por su calidad de ‘ciudad políticamente contenida en un Estado’. Pero se trata de un municipio
jerarquizado respecto de los demás, al haber sido admitido como sujeto de la relación federal, casi en un pie
de igualdad con las provincias…”. “…Esta condición surge nítidamente si analizamos lo siguiente: a) La
autonomía que expresamente le reconoce el artículo 129 de la Constitución Nacional, con facultad de darse
sus propias instituciones a través de un ‘Estatuto Organizativo’, con facultades propias de legislación y
jurisdicción y con un jefe de gobierno elegido directamente por el pueblo de la ciudad; b) La participación en
el gobierno federal que se le reconoce a la ciudad, independientemente de su condición de capital, al elegir
tres senadores (art. 54 de la C.N.), y los diputados que le correspondan según su número de habitantes (art.
45 de la C.N.); c) La participación en la renta federal en igualdad de condiciones que las provincias (art. 75,
inciso 2º de la C.N.); y d) La posibilidad de que sea objeto de intervención federal (art. 75, inciso 31 de la
C.N.). BARRERA BUTELER, Guillermo, “Provincias y Nación”. Ed. Ciudad Argentina. Buenos Aires.
1996, págs. 216 y 203.
3
Las fuentes del derecho son de dos tipos: fuentes materiales o científicas y fuentes
formales. Las primeras son las que nos ilustran sobre las conductas y las valoraciones que
han de constituir la sustancia misma del derecho, en tanto que las fuentes formales son las
que revelan la existencia de normas generales de carácter obligatorio.11
Examinaremos a continuación, las diferentes fuentes formales del derecho público
provincial, a saber:
La Constitución Nacional: Se trata, sin ningún lugar a dudas, de la fuente por
excelencia del derecho público provincial, en la medida en que ella constituye el
basamento del ordenamiento jurídico interno del Estado estableciendo, entre otras cosas,
las pautas a las que a las que necesariamente deberán sujetarse las provincias en ocasión de
dictar sus propias constituciones (art. 5º y 123 de la C.N.).
Las Leyes Nacionales: Son aquellas sancionadas por el Congreso de la Nación, las
que deben ser acatadas por las provincias en base al principio de la supremacía federal (art.
31 de la C.N.).
Las Constituciones Provinciales: Va de suyo que constituyen otra fuente de
capital importancia dentro de la disciplina que nos ocupa, ya que precisamente son las que
organizan los distintos poderes del Estado provincial.
Las Leyes Provinciales: Son aquellas sancionadas por las legislaturas locales y
que ponen en funcionamiento las instituciones creadas por las constituciones provinciales,
tal es el caso de la Ley Orgánica de la Fiscalía de Estado, Ley Orgánica de las
Municipalidades, Ley Orgánica del Poder Judicial, etc.
Las Cartas Orgánicas Municipales: Se trata de normas sancionadas por una
Convención Municipal convocada al efecto, en aquellas provincias cuyas constituciones
han consagrado la autonomía institucional. Se trata en verdad, de un poder constituyente de
tercer grado.12
IV.- MÉTODO.
El derecho público provincial tiene, asimismo, un método. La filosofía del derecho

nos ilustra acerca del método jurídico en general, sosteniendo que éste posee dos
momentos fundamentales, la sistemática y la interpretación propiamente dicha. La
sistemática, cuyo creador fue Savigny, parte de la base que cada ley, relacionada con las
demás normas jurídicas mediante relaciones de coordinación y subordinación, integran un
ordenamiento total, que recibe el nombre de ordenamiento jurídico. La sistemática se vale
de procedimientos de la lógica formal. La interpretación o hermenéutica implica
desentrañar el sentido de las normas, es el específico acto de comprender lo que las normas
significan en su lenguaje abstracto.13
11
Llambías, Jorge Joaquín, “Tratado de Derecho Civil” Parte General. Ed. Perrot. Buenos Aires. 1973. Tomo
I, pág. 50. Aftalión, Enrique R., García Olano, Fernando, Vilanova, José. “Introducción al Derecho”. Ed.
Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales. Buenos Aires. 1975, pág. 305 y s.s. Mouchet, Carlos y
Zorraquín Becú, Ricardo. “Introducción al Derecho”. Ed. Perrot. Buenos Aires. 1962, pág. 151 y s.s.
12
HERNÁNDEZ, Antonio María (h), “Derecho Municipal”. Ed. Depalma. Buenos Aires. 1997. Vol. 1, pág.
28.
13
AFTALIÓN, Enrique R., García Olano, Fernando, Vilanova, José. Op. cit., pág. 458 y s.s. FILLOY,
Daniel José, “Estudios de Derecho Municipal”. Ed. Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Lomas de Zamora. Segunda edición aumentada y corregida. 2005, pág. 11.
4
Existen en el mundo jurídico diversos métodos posibles, a saber: a) Método
Exegético, es decir, el análisis y explicación de los textos legales positivos. Este método es
más apropiado para el derecho privado que para el derecho público y resulta insuficiente
para nuestra asignatura14; b) Método Histórico Político, consiste en la evaluación de los
elementos históricos de la institución, sumado a consideraciones de tipo sociológico y
político15, c) Método Jurídico Científico, propiciado por Clodomiro Zavalía, y consiste en
“una estructuración integrada por elementos políticos, jurídicos e históricos”16; d) Método
Pluralista, propiciado por Zuccherino, consiste en la integración de elementos políticos,
jurídicos, históricos, económicos y sociales en general.17
En nuestra opinión, el método apropiado es el que permita la combinación de
elementos de tipo jurídico con las consideraciones históricas y políticas. Sin embargo, nos
parecen que son compatibles los métodos denominados histórico político y jurídico
científico.
14
HERNÁNDEZ, Antonio María (h), Op. cit. Vol. 1 pág., 14. FILLOY, Daniel José Op. cit. pág. 11.
15
HERNÁNDEZ, Antonio María (h), Op. cit. Vol. 1 pág., 14 y s.s. FILLOY, Daniel José Op. cit. pág. 11.
16
ZUCCHERINO, Ricardo M., “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal”. Ed. Depalma. Buenos
Aires. 1992. Tomo III, pág. 38. FILLOY, Daniel José, Op. cit. pág., 11.
17
ZUCCHERINO, Ricardo M., “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal”. Op. cit. Tomo III, pág.
38. FILLOY, Daniel José, Op. cit. pág., 11.
5
2. EL FEDERALISMO. EL ESTADO FEDERAL. CONCEPTO.
CONFEDERACIÓN Y FEDERACIÓN. SOBERANÍA. AUTO-
NOMÍA. AUTARQUÍA. DESCENTRALIZACIÓN ADMINIS-
TRATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA.
I.- EL FEDERALISMO.
No resulta una tarea sencilla caracterizar al federalismo, y sin embargo, es

imprescindible para explicar el funcionamiento del Estado en sistemas que, como el
argentino, tienen entre sus bases la división territorial del poder. Es que el federalismo
no es un único sistema o forma de organización estatal, sino que por el contrario “... hay
tantos federalismos como estados federales existen.”18
El federalismo es, en primer lugar, una forma de “descentralización territorial del
poder del Estado”, y ello probablemente sea una de las escasas coincidencias más o menos
generales que en la doctrina existen al respecto.19 En todo sistema federal existe, por lo
pronto una pluralidad de órdenes o niveles de gobierno.20
El principio fundamental del sistema federal es la unión en la diversidad de
distintas comunidades sin perder su individualidad. 21 Pueden señalarse como elementos
del federalismo los siguientes:
 Diversidad de comunidades. Todo federalismo constituye una relación entre
sujetos colectivos, cada uno de ellos comprensivo de personas y comunidades
menores.22
 Voluntad común de relacionarse para fines comunes (vivir en común).
 Voluntad de preservar las identidades (autonomía).
 Pacto federal, que es la resultante de las voluntades coincidentes.
Todo sistema federal tiene las siguientes características:

18
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit., págs. 21 y 22. Castorina de Tarquini, María Celia. “El Federalismo”
en AA.VV. “Derecho Público Provincial y Municipal” Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y
Políticos. Ed. La Ley. Bs. As. 2003. T. I Pág. 112.
19
“La constitución argentina de 1853-1860 acoge la forma federal de estado. Ella importa una relación entre
el poder y el territorio, en cuanto el poder se descentraliza políticamente con base física, geográfica o
territorial...” Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino” Ed. Ediar.
Bs. As. 1993. T. I Pág. 239. En el mismo sentido, Iturrez, Arturo Horacio, en AA.VV. “Derecho Público
Provincial” Ed. Depalma. Bs. As. 1987. Pág. 4. Rosatti, Horacio “Tratado de Derecho Municipal” Ed.
Rubinzal Culzoni. Santa Fe. 1987. T. I Pág. 121.
20
“Jurídicamente, el Estado federal supone la existencia de más de un centro territorial con capacidad
normativa, en el que se equilibran la unidad de un solo Estado con la pluralidad y autonomía de muchos
otros...” Gelli, María Angélica. “Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada”. Ed. La
Ley. Bs. As. 2005. Pág. 28.
21
“La característica básica del Estado federal consiste en presuponer la preexistencia de organizaciones
globales con poder soberano que, en virtud del acuerdo documentado en la Constitución que se sanciona,
transfieren ese poder a la nueva estructura política creada por ellas. Aquellas organizaciones globales quedan
desprovistas de su poder soberano y conservan, solamente, las atribuciones propias de las entidades
autónomas...” Badeni, Gregorio. “Tratado de Derecho Constitucional” Ed. La Ley. Bs. As. 2004. T. I Pág.
233.
22
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 36.
6
1. Vincula a sujetos colectivos. La relación federal se establece entre estados; un Estado
central y sus estados miembros, que en el caso del federalismo argentino se denominan
provincias. Estos son los sujetos de la relación federal y entre ellos se producen las tres
relaciones típicas del federalismo: la de subordinación, la de participación y la de
coordinación.
2. Vocación de permanencia. La voluntad común de relacionarse se expresa con la
estabilidad y continuidad propias de los estados consolidados. La unión federal se
constituye para durar en el tiempo, para permanecer, para perdurar. En ese sentido la Corte
de los Estados Unidos ha podido hablar de “Unión indestructible de estados
indestructibles”.
3. Es concreta y singular. Cada expresión federal es única y distinta a otras experiencias,
aunque se pueda hablar de influencias o inspiraciones de unos modelos sobre otros. 23 En el
caso argentino, por ejemplo, el federalismo real es enteramente diferente del
norteamericano, del cual sin embargo, ha tomado indudablemente parte del modelo.
4. Es histórica. Cada relación federal nace y se desarrolla en una realidad histórica
determinada, y es influida por las particulares circunstancias de cada caso. Por eso el
federalismo argentino, es consecuencia de las luchas y rivalidades entre las provincias
interiores y el puerto, de la influencia de figuras determinantes como Juan Manuel de
Rosas, Dorrego, Estanislao López, Ramírez, Artigas, Quiroga, de las ideas políticas
llegadas de los Estados Unidos, entre otros factores.24
5. Es dinámica: constituye un proceso. La forma federal de Estado no es un sistema
estático y terminado, sino que constituye un proceso evolutivo, con evidentes notas de
transitoriedad y dinamismo.25 Como todo proceso, es susceptible de progresos y
equilibrios, así como de retrocesos y desequilibrios entre los protagonistas de la relación
federal.26
6. Constituye un sistema. “La federación es un sistema con el cual diversos grupos
humanos, sin perder su autonomía en lo que les es peculiar y propio, se asocian y
subordinan al conjunto de los de su especie para todos los fines que les son comunes...”27
Los principios del sistema federal son:

Solidaridad. Es el impulso que lleva a diversas comunidades a unirse en un destino
común, de manera que lo que a una de ellas le ocurra no sea indiferente para las demás,
sino por el contrario que la suerte de unas y otras sea común, porque todas se sienten parte
de un todo mayor.28
Subsidiariedad. Implica que una organización política superior no debe absorber las
competencias que pueden ser adecuadamente ejercidas por las estructuras de nivel inferior,
23
Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 124.
24
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 44-45.
25
“...el federalismo no es una forma o estructura de Estado permanente, sino evolutiva y transitoria. Como
dice Romero, el federalismo es un proceso, y como tal dinámico...” Iturrez, Arturo Horacio. Op. cit. Pág. 5-
6. En el mismo sentido, véase Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 117.
26
Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. T. I Pág. 117
27
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 35, con nota de F. Pi y Margall.
28
Conf. Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 49 y ss.
7
sino por el contrario, contribuir con ésta para que de esta manera se realice de una manera
más armoniosa el bien común.29
Participación. A los fines de asegurar el equilibrio de la unión federal, todos los
protagonistas de la relación federal tienen derecho a participar de la toma de decisiones del
estado federal.30
Todo estado federal da lugar a la aparición de tres relaciones básicas:

Subordinación. Implica la supremacía federal. A los efectos de armonizar los principios de
unidad y de pluralidad que coexisten en todo estado federal, es necesario proporcionar
cohesión mediante la supremacía de las normas federales, a las cuales deben
necesariamente sujetarse los estados miembros. Ello se manifiesta claramente en el caso
argentino en los artículos 5º y 31º de la Constitución Nacional. 31 Es necesario aclarar que
la supremacía de la legislación federal sólo se aplica a la competencia federal, y de ninguna
manera implica desconocer la absoluta autonomía provincial en las materias no delegadas.
En resumen: la supremacía federal es excepcional y alcanza exclusivamente a las materias
federales expresamente declaradas así por la propia Constitución.
Participación. Lógico corolario del principio antes expuesto, implica reconocer el derecho
de los estados miembros a formar parte de la toma de decisiones que realice el gobierno
federal. Tanto en el proceso de formación del estado federal, mediante el envío de
convencionales constituyentes de cada provincia, como en el gobierno ordinario del estado,
lo que se manifiesta entre nosotros con la Cámara de Senadores.32
Coordinación. La coexistencia de dos órdenes de gobierno con sus respectivas facultades
requiere delimitar las competencias federales de las que corresponden a los estados
miembros, lo que se puede hacer mediante distintos sistemas en el derecho comparado: El
primero consiste en que todo lo que no esté expresamente atribuido al estado federal se
considera competencias conservadas por los estados miembros, como en el caso argentino;
el segundo, por el contrario, todo lo que no se encuentra expresamente atribuido a los
estados miembros se considera competencia residual del estado federal; y el tercero es la
enumeración expresa de las competencias del estado federal y de los estados miembros.33
II.- SOBERANIA. AUTONOMIA Y AUTARQUIA.
Estos conceptos están vinculados con el grado de independencia o de

descentralización en que se mueven cada uno de los diferentes órdenes del Estado, en
especial en una organización federal, como la adoptada por nuestro país. Así, el Estado
Nacional, que no reconoce sobre sí autoridad alguna, ostenta el máximo grado de
independencia, al que llamaremos soberanía.34 Debajo del Estado soberano, y formando
29
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 52. SS Pío XI Quadragesimo Anno Nº 79.
30
Barrera Buteler, Guillermo. Op. cit. Pág. 56. Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 116.
31
Bidart Campos, Germán J. Op. cit. T. I Pág. 243. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. I Pág. 233.
32
Bidart Campos, Germán J. Op. cit. T. I Pág. 243 y ss. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. I Pág. 233.
33
Bidart Campos, Germán J. O. Cit. T I Pág. 244. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. I Pág. 233. Gelli, María
Angélica. Op. cit. Pág. 28.
34
“La soberanía se aplica al Estado y es un concepto político y jurídico. Significa un poder sobre el cual no
existe ningún otro. Es la voluntad superior del Estado, expresa el poder supremo del Estado.” Difalco, Dardo
Rubén. “Algunas consideraciones sobre el municipio” Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo. Ed.
Notarial Argentina. La Plata. 1984. Pág. 28.
parte de él, se encuentran las provincias, cuya existencia, anterior al propio Estado
Argentino, y su reconocimiento constitucional de facultades propias y originarias, así como
el derecho a darse su propia organización, dentro de determinados principios y
obligaciones federales, los coloca en la situación de autonomía.35 Por último, existe un
grado menor de descentralización meramente administrativa, al que llamamos autarquía.36
Soberanía, autonomía y autarquía aparecen así, como tres niveles de descentralización o de
independencia política o administrativa.37 Como si se tratara de tres círculos concéntricos,
en el que en el exterior estuviera la soberanía, en el medio la autonomía y en centro la
autarquía.
III.- DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
El Estado Unitario
Tratamos el mismo al solo efecto de contrastarlo con las distintas formas de
descentralización política que analizaremos "infra", ya que, como vimos, esta asignatura
no tendría ninguna razón de ser en un estado unitario. Este tipo de estado, se caracteriza
por el hecho de que toda autoridad radica en un solo centro de poder, que se ejerce del
mismo modo sobre todo el territorio. La existencia de provincias o departamentos obedece
sólo a una descentralización burocrática y por ende carente de autonomía. No son
gobiernos propios, sólo son divisiones administrativas en función de una mayor eficacia
35
“La autonomía... es la facultad que poseen determinados entes para organizarse, darse sus propias normas
de gobierno y administrarse, desde ya, dentro de prefijados límites legales.” Difalco, Dardo R. Op. cit. Pág.
28. Por su parte Salvador Dana Montaño sostiene que la autonomía “no es tan sólo un conjunto más o menos
grande de poderes más o menos extensos; es una cualidad específica de la corporación que la distingue de las
demás: su capacidad de gobierno propio y, con más precisión, su facultad de organizarse dentro de las
condiciones de la ley fundamental o poder constituyente, de darse sus instituciones o poder legislativo, y de
gobernarse con ellas, con prescindencia de todo otro poder...” “La Autonomía Municipal” Ed. Instituto de
Derecho Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982. Pág. 24 y 25. A su turno,
Ricardo M. Zuccherino, afirma que es “la facultad poseída por un ente a los fines de darse sus propias
instituciones dentro de los marcos de sujeción jurídica natural que lo obligan en relación de otro ente de
gradación superior...” Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Ed. Depalma. Bs. As. 1991. T. III
Pág. 94. En la doctrina española, Juan Migallón Rubert señala que “la palabra autonomía referida a los entes
locales significa tan solo el reconocimiento de su personalidad jurídica plena o, lo que es lo mismo, su
capacidad de autodeterminación o autoadministración para la gestión de los intereses específicamente
locales, sin necesidad, por tanto de que sus actos sean complementados con los de otros sujetos
administrativos, salvo alguna excepción en materia de urbanismo.” Manual de Derecho Local. Ed. Dilex
S.L. Madrid. 1997. Pág. 199.
36
“La autarquía, concepto propio del derecho administrativo, significa la facultad que tiene un ente o entidad
de administrarse a sí misma, prerrogativa derivada de la ley.” Difalco, Dardo R. Op. cit. Pág. 28. En el
mismo sentido Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 94 y 95.
37
“Autonomía y autarquía representan distintos grados de la descentralización de las funciones del Estado”
Mouchet, Carlos “La Legalidad en el Municipio” Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1965. Pág. 22. En cuanto a la
relación entre soberanía y autonomía, Juan Migallón Rubert señala: “La autonomía local no supone
soberanía, sino que hacer referencia a un poder limitado por un Ordenamiento jurídico superior, emanado de
Entes públicos territoriales en cuyo ámbito se encuentra a los Entes locales...” Op. cit. Pág. 199. Por su parte,
el Tribunal Constitucional de España en su sentencia 4/1981, de 2 de febrero de 1981, señaló “Resulta claro
que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía y aún este poder
tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en
ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es, precisamente, dentro de éste
donde alcanza su verdadero sentido...” Citado por Migallón Rubert, Juan. Op. cit. Pág. 199 nota 5.
Es dable destacar que existen muchos más estados unitarios que federales, pudiendo
citarse a modo de ejemplo, Chile, la República Oriental del Uruguay, Francia; etc.
IV.- DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA. DISTINTAS FORMAS FEDERA-

TIVAS.
La doctrina distingue dos formas federativas básicas: la confederación y el estado

federal propiamente dicho. La confederación ha sido definida como una “agrupación de
sujetos de derecho internacional asociados con el fin de asegurar su defensa común...” 38. Se
trata, entonces, no de un estado propiamente dicho, sino de una asociación de estados que
conservan su personería jurídica internacional y su soberanía exterior, pero se agrupan o
alían con el fin de obtener objetivos comunes, por lo normal relativos a la defensa. La
confederación nace de un pacto y origina una organización supraestatal comúnmente
denominada dieta, cuya competencia se extiende a los gobiernos de los estados y no a los
individuos. Los estados confederados se encuentran, en principio, obligados por las normas
que dicta la dieta. Las formas confederales no suelen ser muy duraderas, ya que dan origen
a estados federales, como los Estados Unidos o la Argentina, o se disuelven. Los estados
integrantes de una confederación conservan dos derechos esenciales:
a) El derecho de secesión, es decir el de separarse del resto de la confederación y
recuperar así la plenitud de sus facultades soberanas que nunca renunció. Implica la
salida del estado de la confederación; y
b) El derecho de nulificación, que le permite declarar que una determinada medida del
órgano central confederal es contrario al derecho interno de algún estado y por lo
tanto no se aplica a su respecto.39 Se trata de una medida extrema y excepcional,
que prácticamente excluye al estado del régimen de la confederación.
En la actualidad, y con la desaparición de la Confederación entre Servia y
Montenegro no existen confederaciones propiamente dichas, pudiendo citarse a modo de
ejemplos históricos las siguientes, a saber: La Confederación de Estados Unidos de
América (1776 a 1787), la Confederación Suiza (1815 a 1848), la Confederación
Germánica de (1815 a 1866), etc. La propia Argentina fue una confederación entre 1831 y
1853. Corresponde señalar que si bien la denominación oficial de Suiza es “Confederación
Helvética”, ello obedece a razones históricas y tradicionales y no a una realidad jurídica
vigente, dado que hogaño se trata de un estado federal.
El estado federal propiamente dicho, constituye una entidad dotada de plena
soberanía internacional, y presenta diferentes entidades estatales internas -los estados
miembros- cada uno de los cuales posee un espacio propio de competencia diferenciada de
la correspondiente al estado federal. Nace de una constitución, y es una entidad
permanente, es decir constituida para durar en el tiempo en forma indeterminada.40
38
Rousseau, Charles. “Derecho Internacional Público” Ed. Ariel. Bs. As. 1961. Pág. 103.
39
Mooney, Alfredo Eduardo. “Derecho Público Provincial” Ed. Advocatus. Córdoba. 2001. Pág. 23 y ss.
Iturrez, Arturo Horacio. Op. cit. Pág. 6.
40
Mooney, Alfredo Eduardo. Op. cit. Pág. 24.
10
V.- CUADRO COMPARATIVO SOBRE LAS DISTINTAS FORMAS DE
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y POLÍTICA.
Unitarismo Federalismo Confederación

1) Toda autoridad radica en un solo 1) El Estado Nacional ostenta la 1) Los estados confederados conser-
centro de poder, legalmente soberanía por delegación del pueblo van su soberanía; por lo tanto no
omnipotente sobre todo el territorio. de los Estados miembros. existe delegación de la misma.
2) La existencia de provincias o 2) Pueden darse las siguientes 2) Se unen para la tutela de distintas
departamentos obedece sólo a una alternativas: a) Los Estados o cuestiones constituyendo una super-
descentralización burocrática, no provincias conservan para sí el estructura genérica, la Dieta.
autónoma. poder no delegado al gobierno
3) El Derecho creado por los
federal, b) Todo lo que no se
órganos confederales debe ser
encuentra expresamente atribuido a
incorporado a los Estados miembros
los estados miembros se considera
mediante actos formales (aceptación
competencia residual del estado
o negación).
federal, y c) Se enumeran
expresamente las competencias del 4) El poder de la confederación se
estado federal y de los estados ejerce sobre los órganos de los
miembros. estados miembros, no sobre sus
ciudadanos.
3) Descentralización política territo-
rial. 5) Los Estados confederados tienen
la facultad de decidir su secesión y a
4) Las provincias no son soberanas,
declarar, en forma excepcional, nulo
sino autónomas.
el derecho sancionado por la Dieta
5) El derecho creado por el Estado central.
Nacional rige automáticamente en
las Provincias.
6) El Estado Nacional puede
intervenir a las provincias u órganos
de éstas.
3. EL FEDERALISMO ARGENTINO. ORIGEN Y DESARRO-
LLO. LOS PACTOS INTERPROVINCIALES. LOS PACTOS
PREEXISTENTES. LOS PACTOS ESPECIALES.
I.- EL FEDERALISMO ARGENTINO. ORIGEN Y DESARROLLO.
Un adecuado estudio de la relación federal argentina, debe partir desde los inicios
del proceso de su gestación, lo que nos lleva al análisis de una concreta realidad histórica,
en la que “los pueblos” desempeñan un papel protagónico, como sujeto político.
Podemos afirmar que ‘los pueblos’, en el sentido que se le asignaba al término
durante el período hispano, como así también en los primeros años de vida independiente,
eran: “las ciudades y su jurisdicción, las que constituían entidades políticas particulares y
como tales independientes entre sí y todas las relaciones con los poderes del Estado y con
otras ciudades se desenvolvían por intermedio de sus respectivos cabildos”.41
Siendo ello así, resulta imprescindible remontarnos al origen de estos núcleos
sociales, a efectos de poder comprender adecuadamente el proceso de formación y
posterior desenvolvimiento de la relación federal argentina.
En primer lugar, debemos tener presente la forma en que se llevó adelante la
conquista y población de estas tierras por parte de España. En tal sentido, podemos afirmar
que se trató de una obra eminentemente popular, en donde se exaltó la iniciativa individual
mediante franquicias y concesiones que se otorgaron en las Indias a los conquistadores y
sus descendientes, del mismo modo como se habían concedido en Castilla, durante la lucha
contra los moros. De esta forma, se repite el esquema que, durante la Reconquista
española, dio nacimiento a los fueros en las ciudades castellanas.42
Las ciudades españolas de esta época, análogamente a las que surgirían en América
por obra de los Adelantados, eran un poco obra de la iniciativa individual, resultado del
contrato de los vecinos, verdaderas micro-repúblicas, pero institucionalizadas sabiamente.43
Asimismo es de destacar que la colonización de las tierras americanas fue
netamente urbana, ya que los conquistadores fundaban ciudades que constituían los
primeros núcleos de población española. De esta forma las ciudades fueron la célula básica
de una organización política que requería al mismo tiempo una organización municipal.44
Los cabildos se establecieron en América como forma de gobierno municipal, a
semejanza de los concejos castellanos medievales. La jurisdicción del Cabildo abarcaba a
la ciudad y todos los campos que le correspondían, estos campos se denominaban
“términos”. Una ciudad o villa con todos sus términos constituía el “alfoz”, en el cual
ejercía la autoridad municipal.45
En las ciudades fundadas en América, por la obra colonizadora de España, no
existía otra autoridad visible que su “caudillo” (lugarteniente de Capitán General,
corregidor, teniente de Gobernador, etc.) y su Cabildo. Por lo tanto, la ciudad vivió aislada
en medio de la desmesura territorial, debiendo en todo momento bastarse a sí misma.
41
BARRERA BUTELER, Guillermo. Op cit., pág. 86.
42
43
FILLOY, Daniel José. Op. cit., pág., 29.
44
45
LÓPEZ ROSAS, José Rafael, “Historia Constitucional Argentina”. Ed. Astrea, 5º edición actualizada y
ampliada, 3º reimpresión. Buenos Aires. 2006, pág. 27/28.
12
Sobre esta base socio-cultural, marcada tanto por la idiosincrasia fuertemente
regionalista del español, incrementada por el aislamiento, debemos adicionar tres factores
más que terminan por configurar las marcadas diferencias entre “los pueblos” que,
alrededor de los cabildos terminaron por conformar las provincias argentinas.46
Factores Políticos: El actual territorio patrio, fue conquistado y poblado por tres
corrientes colonizadoras diferentes, a saber: a) Una proveniente del Perú, que ocupó la
región del noroeste y centro de los que hoy es el territorio argentino, que recibió la
denominación genérica de “El Tucumán”; b) Otra corriente colonizadora proveniente de
Chile que pobló la región de Cuyo, y c) Por último, una tercera corriente colonizadora
proveniente directamente desde España, que ingresa al actual territorio argentino por el Río
de la Plata, que pobló lo que hoy es Buenos Aires y el litoral.47
En base a lo expuesto, podemos distinguir tres grupos de ciudades que pugnaban
por extender sus respectivas áreas de influencia y que políticamente respondían a distintos
centros de poder. Las del Tucumán, que dependían directamente del virrey del Perú, las de
Cuyo que dependían de la Capitanía General de Chile y por último Buenos Aires y el
litoral, que si bien desde un punto de vista estrictamente institucional dependían también
del virreinato del Perú hasta 1776, en los hechos se manejaban con total prescindencia de
toda otra autoridad que no fuera la del rey de España.
Factores Económicos: Entre las regiones mencionadas existían intereses
económicos contrapuestos, ya que mientras Buenos Aires que era la “puerta de la tierra”,
por su condición de ciudad portuaria, se beneficiaba con el comercio exterior -pese a la
política económica monopólica impuesta desde la metrópoli-, las aguardientes de Cuyo o
los tejidos del Tucumán, no podían competir con los productos que venían de España; y a
su vez, los pueblos litorales que también resultaban beneficiados por la posibilidad de
navegación de los grandes ríos que los circundaban, querían extender sus beneficios a sus
respectivos puertos fluviales.48
Factores socio-culturales: Resulta conocido el hecho de que el mestizaje
constituyó una característica muy particular de la conquista y colonización española, que la
distinguieron de la inglesa u holandesa. Por lo tanto, también tuvieron una sensible
influencia en las características de las distintas ciudades, su composición étnica; ya que
mientras las provincias del noroeste eran habitadas por los diaguitas que habían recibido
influencia de las civilizaciones andinas y por ende eran más adelantados, en Tucumán y
parte de Cuyo vivían los lules, comechingones, sanavirones, etc., que eran más dóciles y
por lo general se sometían a los españoles. Por su parte, en el litoral se encontraban los
guaraníes y charrúas. De ellos, los primeros se habían adaptado bastante bien a las
costumbres españolas, gracias a la importante obra evangelizadora llevada adelante por la
Compañía de Jesús, mientras que los segundos resultaban muy belicosos. En Mendoza los
huarpes, habían desarrollado la agricultura y hasta tenían un sistema sorprendente de
irrigación; en tanto que los guaycurúes en el Chaco, como los tehuelches en la pampa y la
46
Destacada fue la actuación del cabildo en los años primeros de la revolución emancipadora, ya que
depuesto el resto de las autoridades, no tardaron en constituirse en únicos representantes de las ciudades,
eligiendo diputados en representación de los pueblos y trocándose al poco tiempo en el origen de las
legislaturas provinciales. En este sentido, puede afirmarse que los cabildos han sido, al mismo tiempo el
antecedente de los municipios como de las provincias argentinas. FILLOY, Daniel José. Op. cit. pág. 37.
47
BARRERA BUTELER, Guillermo. Op cit., págs. 98 y ss.
48
13
patagonia, a los que mucho más tarde se sumaron los araucanos y ranqueles provenientes
de Chile, eran muy primitivos y llevaban una vida nómade.49
Como puede advertirse del relato efectuado, las realidades de las distintas ciudades
que terminaron por conformar “los pueblos”, eran sensiblemente diferentes unas de otras.
Por último, señalamos que constituye una cuestión debatida tanto por historiadores
como por constitucionalistas la importancia que, como antecedente real del federalismo
argentino ha tenido la Real Ordenanza de Intendentes de 1782. Con relación a este tema,
nos explayaremos “infra”, en el Capítulo III, punto 1.-, apartado II, “in fine”, de esta obra.
Todos los antecedentes analizados en los párrafos precedentes, nos llevan a la
conclusión de que el sistema federal de gobierno que en definitiva adoptó nuestro país,
luego de varias décadas de desencuentros y confrontación civil, fue la lógica consecuencia
de una tradición histórico-cultural marcada por la diversidad, que no pudo ser doblegada ni
por ideologías monárquicas, ni por “déspotas ilustrados” con formación libresca, ya que las
mismas no se correspondían con nuestra identidad.
II.- LOS PACTOS INTERPROVINCIALES. LOS PACTOS PREEXISTEN-

TES.
INTRODUCCIÓN.
Esta etapa de la historia, está caracterizada por las marcadas tensiones entre las
diferentes jurisdicciones las que, ante la caducidad de las autoridades nacionales,
suscribieron numerosos pactos entre ellas, conocidos como “pactos preexistentes”. Estos
pactos cumplieron un papel fundamental como antecedentes de la Constitución Nacional
de 1853 y de la posterior organización nacional. Los pactos preexistentes son aquellos
acuerdos que fueron firmados entre las provincias, en el periodo que comprende desde el
primer gobierno patrio de mayo 1810 hasta el Acuerdo de San Nicolás que reconstruye la
autoridad nacional (mayo de 1852). Su importancia radica, entre otras cosas, en haber sido
parte sustancial de las bases y fuentes originarias de la Constitución Nacional, tal como lo
reconoce su preámbulo, que menciona que el dictado de esta Constitución se realiza “… en
cumplimiento de pactos preexistentes…”. El hecho de que el propio preámbulo de la
Constitución mencione específicamente a los pactos preexistentes, hace relevante
determinar a cuales de los pactos firmados se refiere el preámbulo, ya que de ellos se
derivan principios políticos, económicos y sociales que son rectores del entramado jurídico
nacional.
En este sentido, el tema plantea un inconveniente, ya que no existe acuerdo acerca
de cuáles de todos los pactos firmados entre las provincias deben ser considerados
“preexistentes”. Sobre este particular, las opiniones de los distintos autores que han tratado
el tema, pueden agruparse en tres teorías, en función de la menor o mayor extensión en
cuanto a los pactos que involucran en la categoría de preexistentes, a saber:
• TEORÍA RESTRINGIDA: Sostenida por aquellos autores que entienden que deben
considerarse únicamente aquellos pactos que más claramente fijaron antecedentes
institucionales (el Pacto Federal de 1831 y el Acuerdo de San Nicolás). Entre los que se
inclinan por esta teoría, podemos citar los siguientes autores:
Juan Bautista Alberdi, quien consideraba pactos preexistentes a los tratados y
ligas parciales de las provincias entre sí, anteriores a la Constitución de 1853; expresando
49
14
en tal sentido que: “…Este tratado (se refiere al Pacto Federal firmado en Santa Fe el 4 de
enero de 1831) ha sido ratificado en San Nicolás, después de la caída de Rosas, el 31 de
mayo de 1852, por un Acuerdo celebrado entre los catorce gobernadores de las provincias
argentinas y ratificado por la totalidad de las legislaturas, excepto la de Buenos Aires.
Destinado a regir como ley fundamental provisoria de carácter general mientras no se de la
Constitución, para cuyo logro se ha estipulado, el pacto de San Nicolás, el primero entre
los tratados interiores provinciales”. Agrega el ilustre tucumano en nota al pie que:
“Buenos Aires no tenía necesidad de ratificar por su legislatura local, más que lo estaba ya
por la misma, el tratado del 4 de enero de 1831, para respetar sus disposiciones en cuanto a
nacionalidad. Sin embargo, en su Constitución local del 11 de abril de 1854, Buenos Aires
ha violado el tratado de 1831, sin que nada la excuse de ese verdadero atentado a la
nacionalidad argentina, siempre ratificada en esos pactos.”50
Domingo Faustino Sarmiento, quien sostenía que eran “…los convenios entre las
provincias, el pacto celebrado en Santa Fe en 1831 entre las cuatro provincias litorales de
los ríos Paraná y de la Plata (conocido como Pacto Federal), como asimismo el convenio
de San Nicolás que arreglo las bases de la representación…".51
• TEORÍA INTERMEDIA: Propugna que además de incluir estos pactos también

deben considerarse los pactos de Pilar, Benegas, Cuadrilátero, y Protocolo de Palermo, a
los que consideran importantes, aunque no en la misma medida que los anteriores,
defienden esta postura, los siguientes autores.
José Rafael López Rosas, quien considera que: “…Debemos distinguir entre los
pactos preexistentes, que son fuente directa de la constitución nacional, y los pactos
antecedentes, que si bien no determinaron la convocatoria del congreso del 53’ y fijaron
las normas constitucionales como los anteriores, estuvieron todos ellos inspirados en los
principios rectores de la Federación. Los pactos preexistentes son: el Pacto Federal del 4
de enero de 1831 y el Acuerdo de San Nicolás; mientras que los pactos antecedentes son
los demás pactos interprovinciales anteriores a 1853 (Pilar, Cuadrilátero, etcétera)…".52
Narciso Juan Lugones, quien sostiene que para el análisis de los pactos
preexistentes se deben tomar en cuenta a los siguientes tratados: del Pilar, de Benegas, del
Cuadrilátero, Pacto Federal, Protocolo de Palermo y Acuerdo de San Nicolás.53
• TEORÍA AMPLIA: Sostiene que se deben considerar todos los pactos, ya que los
constituyentes al redactar el preámbulo no enumeraron taxativamente los pactos a que se
referían, lo que debe interpretarse en el sentido de que corresponde tomárselos en conjunto
y no limitarse sólo a los mas conocidos. Entre los defensores de esta teoría podemos citar a
los siguientes autores.
Helio Juan Zarini, quien sostiene esta hipótesis a partir de considerar que: “… Los
pactos, tratados, convenciones o acuerdos celebrados por las provincias constituyen un
sistema de unión y compromiso recíproco. Por ese sistema, aquéllas reconocen que son
entidades autónomas integrantes de la Nación y regulan sus relaciones. La unidad nacional
50
ALBERDI, Juan Bautista. Op. cit, pág. 49.
51
SARMIENTO, Domingo Faustino, "Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina", Ed.
Imprenta Gutemberg, 1887, Tomo VIII, Págs. 73/75.
52
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., pág. 493.
53
LUGONES, Narciso Juan, "Los Pactos Preexistentes", Centro Editor de América Latina, Buenos Aires,
1972.
15
subsiste en potencia, como una aspiración común mantenida viva por esos pactos. De allí
que el derecho contractual actúe eficazmente y prepare el acceso a la organización y a la
unidad de las catorce provincias, que se logra con la Constitución de 1853-1860…” “…
Disuelta la autoridad nacional, comienza el predominio jurídico-político del pacto en el
proceso de organización del Estado, que responde en general a tres objetivos
fundamentales: a) resolver los problemas provinciales comunes a dos o más provincias
(límites territoriales, navegación de los ríos, cuestiones de guerra, defensa, comercio,
extradición de delincuentes, etc.); b) ratificar la cohesión del sentimiento nacional, y la
voluntad de llegar a la constitución, cuando prevén la reunión de congresos, convenciones
y órganos comunes; y c) sentar las estructuras básicas del futuro constitucionalismo, que
plasmará definitivamente la ley suprema..."54
Alberto Demicheli, explica que:...“Cuando caducan los últimos estatutos orgánicos
de la revolución, surge aquí un sistema jurídico-político ‘sui generis’, de naturaleza
evidentemente sinalagmática. Las provincias comienzan a regirse por constituciones
locales y pactos multilaterales, que generan entre ellas obligaciones reciprocas
encaminadas al logro de una organización nacional. Este particularísimo sistema se apoya
en el cuasi derecho federal de 1813 (caps. III y s.s.), y cuando Buenos Aires se convierte
en provincia, se extiende a todo el territorio, desapareciendo con él todo vestigio de
gobierno nacional. (...) Estos pactos preexistentes incluyen los grandes acuerdos de 1831 y
1852, así como sus diversos convenios preparatorios (...) Algunos permanecen todavía
inéditos, o apenas se conocen por referencia de otros; pero el conjunto esta esclarecido, y
comprende una multitud de convocatorias de congresos generales que si bien fracasan en
sus primeras tentativas, en 1852 facilitaran la sanción y vigencia de la primera
Constitución positiva. También incluyen todos aquellos que amparan las grandes libertades
básicas de comercio, navegación, transito, etc.".55
Desde el punto de vista de la hermenéutica jurídica, compartimos la teoría amplia,
ya que en la medida en que los convencionales constituyentes no enumeraron los pactos a
que se referían, obviamente estaban incluyendo a todos, por aplicación del principio lógico
de interpretación de la ley, según el cual “allí donde la ley no distingue, no debemos
distinguir nosotros.”
Ahora bien, desde la óptica de este trabajo, lo que resulta relevante es estudiar
aquellos pactos que han tenido mayor incidencia en la organización institucional del país,
motivo por el cual procederemos a transcribir los textos del Tratado del Pilar, Tratado de
Benegas, Tratado del Cuadrilátero, Pacto Federal de 1831, Protocolo de Palermo y
Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, para luego comentar el contexto histórico-político
en que fueron suscriptos; pero sin olvidar que el plexo normativo al que genéricamente
denominamos “pactos preexistentes o preconstitucionales”, está integrado por la totalidad
de los acuerdos o convenios firmados entre las provincias, con anterioridad a 1853.56
54
ZARINI, Helio Juan, "Derecho Constitucional”. Ed. Astrea, 2º edición actualizad y ampliada. Buenos
Aires, 1999, Págs. 213/214.
55
DEMICHELI, Alberto, "Formación Nacional Argentina", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1971, Tomo
I, Págs. 181/183.
56
A título de ejemplo podemos citar los siguientes pactos interprovinciales, a saber: a) La Liga de Ávalos del
24 de abril de 1820, integrada por Corrientes, Misiones y la Banda Oriental, por el cual las provincias
firmantes reconocen a Artigas como “protector de su libertad”; b) Pacto de Cuyo, firmado el 4 de mayo de
1821 entre Mendoza, San Juan y San Luis, según el cual los pueblos de estas provincias “componen en unión
una sola familia, bajo la denominación de ‘Pueblos Unidos de Cuyo’, dándose una constitución regional; c)
Tratado de San Miguel de las Lagunas, suscripto el 22 de agosto de 1822, entre San Juan, San Luis y
Mendoza, donde se decide la convocatoria de un congreso general de todas las provincias en la ciudad de San
16
En estos pactos no encontramos elaboraciones jurídico-doctrinarias de gran entidad,
ni desarrollos teóricos de principios. Se trataba de acuerdos concretos que establecían
pautas de convivencia entre los estados contratantes, inspirados en el propósito de alcanzar
la paz, la unión y la tranquilidad entre las provincias. Los mismos eran firmados
generalmente por los gobernadores, los caudillos o bien por sus delegados y ratificados
posteriormente por las Salas de Representantes o Congresos mediante instrumentos
formales que luego eran intercambiados.57
Resulta importante señalar en esta ocasión que los pactos interprovinciales en su
conjunto, han constituido antecedentes válidos que ratificaron la vocación federal que se
encontraba latente en el espíritu de los pueblos desde el momento mismo del nacimiento de
la patria.
El preámbulo, después de afirmar la democracia representativa, al invocar la
voluntad del pueblo de la nación, consagra el sistema federal al reconocer que el Congreso
General Constituyente se reúne por voluntad y elección de las provincias que la componen,
en cumplimiento de pactos preexistentes.
En este orden de ideas, los referidos pactos preconstitucionales, “reconocen que las
provincias son soberanas pero al mismo tiempo miembros de una misma familia y que
deben tener un gobierno que las abrace a todas, las represente en el exterior como cuerpo
de la Nación, vigile su bienestar y engrandecimiento y las proteja tanto en el goce de sus
instituciones peculiares como en su seguridad e independencia”. 58
 TRATADO DEL PILAR - (23 de febrero de 1820).
Luis; d) Pacto Multilateral Federativo, firmado el 17 de mayo de 1827 por Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos,
Corrientes, Santiago del Estero, La Rioja, Salta , Mendoza, San Juan, San Luis y la Banda Oriental, que
constituye una liga ofensiva y defensiva contra cualquier enemigo interno o externo; y rechaza la
Constitución de 1826, por estar formada sobre la base de un sistema unitario en oposición a la voluntad
general de las provincias; e) Tratado de Huanacache, del 1 de abril y 2 y 3 de junio de 1827, celebrado entre
Mendoza, San Juan y San Luis, por el que se comprometen a conservar la paz y amigables relaciones, y a
mantener sus actuales derechos y libertades hasta que se sancione la constitución que debe regir la república.
Además, mediaran con las provincias que se encuentran en guerra civil y prestarán auxilios a la guerra con el
Brasil; f) Tratado de 21 de septiembre de 1827, entre Buenos Aires y Córdoba. Por el mismo, ambas
provincias se reconocen igualdad de derechos y establecen como puntos básicos “formar nación” y cooperar
en la guerra contra el Brasil; g) Tratado del 24 de septiembre de 1827 entre Corrientes y Entre Ríos, por el
que se establece una alianza ofensiva y defensiva perpetua, sin perjuicio del pacto nacional próximo a
verificarse entre los pueblos de la Confederación; h) Pacto del 3 de abril de 1829, firmado entre Córdoba, San
Juan y San Luis, por el que se comprometen a auxiliarse mutuamente, a mantener sus particulares
instituciones y sostener el federalismo; i) Tratado del 27 de octubre de 1829, suscripto entre Córdoba y
Buenos Aires, por el que los firmantes se prometen paz, , amistad, alianza contra los indios, y autorizan al
gobierno de Buenos Aires para dirigir las relaciones exteriores. Convienen, también en invitar por sí a las
demás provincias a la reunión de un cuerpo nacional para organizar la República; j) Liga formada el 5 de
julio de 1830, entre Córdoba, Catamarca, San Luis, Mendoza y La Rioja, por el cual dichas provincias se
unen en una alianza ofensiva y defensiva y miran como causa común la constitución del Estado y la
organización de la República. Además, se obligan a recibir la constitución que diere el congreso nacional, y a
seguir en todo la voluntad general y el sistema que prevalezca en aquél. ZARINI, Helio Juan. Op. cit., págs.
216/220.
57
BARRERA BUTELER, Guillermo. Op. cit., pág. 127.
58
Actas del Congreso General Constituyente de la Confederación Argentina, pag. 13, citadas por ITURREZ,
Arturo Horacio, en FRIAS, Pedro José y Otros, “Derecho Público Provincial”, Reimpresión, Ediciones
Depalma, Buenos Aires, 1987, pag. 14.
17
Convención hecha y concluida entre los Gobernadores Don Manuel de Sarratea de
la Provincia de Buenos Aires, de la de Santa Fé, Don Estanislao López y el de Entre Ríos
Don Francisco Ramírez el día 23 de febrero del año del Señor 1820, con el fin de poner
término a la guerra suscitada entre dichas Provincias, de proveer a la seguridad ulterior de
ellas, y de concentrar sus fuerzas y recursos en un Gobierno Federal, a cuyo efecto se han
convenido en los artículos siguientes:
Artículo 1º: Protestan las partes contratantes, que el voto de la Nación y muy en
particular en las Provincias de su mando, respecto al sistema de Gobierno que debe
regirlas, se ha pronunciado a favor de la federación, que de hecho admiten. Pero que
debiendo declararse por Diputados nombrados por la libre elección de los pueblos, se
someten a sus deliberaciones. A este fin elegido que sea por cada Provincia popularmente
su respectivo representante, deberán los tres reunirse en el Convento de San Lorenzo de la
Provincia de Santa Fé, a los sesenta días contados desde la ratificación de esta Convención.
Como están persuadidos que todas las Provincias de la Nación aspiran a la organización de
un Gobierno central, se compromete cada una de por sí de dichas partes contratantes e
invitarlas y suplicarlas concurran con sus respectivos Diputados, para que acuerden cuanto
pudiera convenirles y convenga al bien general.
Artículo 2º: Allanados como han sido todos los obstáculos que entorpecían la
amistad y buena armonía entre las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fé, en
una guerra cruel y sangrienta, por la ambición y criminalidad de unos hombres que habían
usurpado el mando de la Nación, o burlado las instrucciones de los pueblos que
representaban en Congreso, cesarán las hostilidades desde hoy retirándose las divisiones
beligerantes de Santa Fé y Entre Ríos a sus respectivas Provincias.
Artículo 3º: Los Gobiernos de Santa Fé y Entre Ríos por sí y a nombre de sus
Provincias, recuerdan a la Heroica Provincia de Buenos Aires, cuna de la libertad de la
Nación, el estado difícil y peligroso a que se ven reducidos aquellos pueblos hermanos por
la invasión con que los amenaza una potencia extrangera [sic], que con respetables fuerzas
oprime a la Provincia aliada de la Banda Oriental. Dejan a la reflexión de unos ciudadanos
tan interesados en la independencia y felicidad nacional, el calcular los sacrificios que
costará a los de aquellas Provincias atacadas el resistir un ejército imponente, careciendo
de recursos y aguardan de su generosidad y patriotismo, auxilios proporcionados a lo arduo
de la empresa, ciertos de alcanzar cuanto quepa en la esfera de lo posible.
Artículo 4º: En los Ríos Uruguay y Paraná navegarán únicamente los buques de las
Provincias amigas cuyas costas sean bañadas por dichos ríos. El comercio continuará en
los términos que hasta aquí, reservándose a la decisión de los Diputados del Congreso
cualesquiera reformas que sobre el particular solicitasen las partes contratantes.
Artículo 5º: Podrán volver a sus respectivas Provincias aquellos individuos que por
diferencia de opiniones políticas hayan pasado a la de Buenos Aires o de ésta a aquella,
aún cuando hayan tomado armas y peleado en contra de sus compatriotas, serán repuestos
al goce de sus propiedades en el estado que se encontraren y se echará un velo a todo lo
pasado.
Artículo 6º: El deslinde del territorio entre las Provincias, se remitirá en caso de
dudas a la resolución del Congreso General de Diputados.
18
Artículo 7º: La deposición de la antecedente administración ha sido obra de la
voluntad general por la repetición de crímenes con que se comprometía la libertad de la
nación, con otros excesos de una magnitud enorme; ella debe responder en juicio público
ante el Tribunal que al efecto se nombre; esta medida es muy particularmente del interés de
los jefes del ejército federal que quieren justificarse de los motivos poderosos que les
impidieron a declarar la guerra contra Buenos Aires en Noviembre de los años próximo
pasado y conseguir con la libertad de la Provincia de Buenos Aires, la garantía más segura
de las demás unidas.
Artículo 8º: Será libre el comercio de armas y municiones de guerra de todas clases
en las Provincias federadas.
Artículo 9º: Los prisioneros de guerra de una y otra parte serán puestos en libertad
después de ratificada ésta Convención, para que se restituyan a sus respectivos ejércitos o
Provincias.
Artículo 10º: Aunque las partes contratantes están convencidos de que todos los
artículos arriba expresados son conformes con los sentimientos del Exmo. Sr. Capitán
General de la Banda Oriental Don José Artigas; según lo ha expuesto el Sr. Gobernador de
Entre Ríos, que dice hallarse con instrucciones privadas de dicho Sr. Exmo. para este caso
no teniendo suficientes poderes en forma se ha acordado remitirle copia de esta acta, para
que siendo de su agrado entable desde luego las relaciones que puedan convenir a los
intereses de la Provincia a su mando cuya incorporación a las demás federadas se miraría
como a un dichoso acontecimiento.
Artículo 11º: A las 48 horas de ratificados estos tratados por la Junta de electores,
dará principio de retirada el ejército federal hasta pasar el Arroyo del Medio, pero
atendiendo al estado de devastación a que ha quedado reducida la Provincia de Buenos
Aires por el continuo paso de diferentes tropas, verificará dicha retirada por divisiones de
200 hombres para que así sean mejor atendidas de víveres y cabalgaduras, y para que los
vecinos experimenten menos gravámenes. Queriendo que los Sres. Generales no
encuentren inconvenientes ni escaseces [sic] en su tránsito, para sí o para sus tropas, el
Gobernador de Buenos Aires nombrará un individuo que con este objeto les acompañe
hasta la línia [sic] divisoria.
Artículo 12º: En el término de dos días, o antes si fuera posibles, será ratificada ésta
Convención por la muy Honorable Junta de Representantes. Fecho en la Capilla del Pilar, a
23 de febrero del 1820. Manuel de Sarratea. Francisco Ramírez. Estanislao López.
Comentario:
Luego de librada la batalla de Cepeda, el día 1 de febrero de 1820, con el triunfo de
los caudillos del litoral, Ramírez envía una nota al Cabildo de Buenos Aires, haciéndole
saber que “no activará las operaciones del ejército dentro del término de ocho días”, a los
efectos de que se destituyera a las autoridades y convocara a Cabildo abierto.
Una vez vencido ese plazo, los caudillos federales, integrantes de la Liga de los
Pueblos Libres, deciden avanzar sobre la ciudad de Buenos Aires, haciendo una proclama
en el sentido de que no van como conquistadores, sino a salvaguardar sus instituciones,
19
dejándolos en plena libertad para que elijan el gobierno provisorio que más les convenga.
El objeto de la campaña había sido por una parte eliminar al partido directorial, y por la
otra forzar a Buenos Aires a entrar decididamente en guerra con los portugueses.
Ante el avance de las tropas federales y los términos de su proclama, tanto el
director Rondeau, como los miembros del Congreso, presentan su renuncia, el día 11 de
febrero de 1820. En tales circunstancias, el Cabildo asumió el mando de la ciudad y la
campaña, constituyéndose en “Cabildo-Gobernador”, naciendo así la Provincia de Buenos
Aires, como entidad autónoma.
Designada la Junta de Representantes, ésta nombra gobernador a don Manuel de
Sarratea, candidato impuesto por Ramírez.59 El nuevo gobernador marcha hacia Pilar para
reunirse con los caudillos federales a fin de firmar la paz definitiva. La noticia de la derrota
de Artigas en Tacuarembó, el 22 de enero de 1820, en manos de los portugueses, urgía la
unión nacional. El Tratado de Pilar, sin embargo, no es un acuerdo bilateral entre Buenos
Aires y los Pueblos Libres, como era de esperarse, sino un convenio tripartito, suscripto
entre las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, y Entre Ríos. Ramírez, hasta entonces
lugarteniente de Artigas y Comandante de Concepción del Uruguay, se atribuye a sí mismo
el cargo de “Gobernador de Entre Ríos” que nadie le había dado. 60 El Tratado de Pilar
significó el desprendimiento de López y Ramírez de la jefatura de Artigas y el final de los
“Pueblos Libres.”61 No declaraba la guerra al invasor de la Provincia Oriental, y se
limitaba a una simple mención de la grave situación por la que atravesaba la provincia
Oriental y una débil exhortación a auxiliarla. Por eso, Artigas sintiéndose traicionado,
marchó con el resto de sus muy menguadas tropas y el apoyo de Corrientes y Misiones
contra Ramírez, siendo completamente derrotado por el Supremo Entrerriano luego de
varios combates en Sauce de la Luna, Yuquerí, Ábalos y el combate naval del Río
Corrientes. El Protector, vencido y con la sola compañía de un ordenanza, cruza el Paraná
y se refugia en Paraguay de donde no volverá a la Patria.62
A partir de 1820, comienza el llamado “aislamiento provincial”, ya que cada
provincia queda librada a su propia suerte, comienza a realizar de una manera efectiva el
ejercicio de un gobierno propio, erigiendo sus instituciones, nombrando libremente a sus
gobernantes, dándose sus estatutos provisorios constitucionales y leyes, como verdaderos
estados particulares, pero sin olvidar la idea y el espíritu de nación.63
Respecto del tratado, podemos afirmar que constituye un modesto intento de
organización que afirma el sentimiento federal tan arraigado en los pueblos. Como
antecedente constitucional debe destacarse el anuncio de la intención de reunir un
Congreso General. Si bien este congreso nunca se reunió, exteriorizó por vez primera de
manera institucional la voluntad de organizar una Nación sobre el modelo federal, y
ratificó la pertenencia común de las provincias a una misma Nación. El tratado significó
una traición al sentimiento nacional al abandonar a su suerte a la Provincia Oriental y no
declarar la guerra al invasor portugués. Contenía una convención secreta por la cual
59
“Constituida en Buenos Aires la junta, ésta eligió gobernador a don Manuel de Sarratea, cuyas hazañas en
la Banda Oriental ya conocemos; el de las felicitaciones a Fernando VII en 1814, el de la constitución
monárquica de 1815, Sarratea hacía en 1820 de republicano federal y muy adicto a los caudillos victoriosos.
Este don Manuel de Sarratea firmó con Ramírez y López el 23 de febrero, el famoso pacto o tratado de Pilar,
piedra angular de nuestro federalismo político...” BUSANICHE, José Luis. “Historia Argentina” Ed. Solar-
Hachette. Bs. As. 1975. Pág. 115.
60
SIERRA, Vicente Daniel. “Historia de la Argentina” Ed. Científica Argentina. Bs. As. Segunda Edición
1970, T. VII Pág. 180.
61
LUNA, Félix. “Historia Integral de la Argentina” Ed. La Nación. Bs. As. 2006. T. 1 Pág. 276.
62
ROSA, José María. “Historia Argentina” Ed. Oriente. Bs. As. 1974. T. 3 Pág. 262 y ss. y 276 y 277.
63
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., págs. 270/272.
20
Buenos Aires se comprometía a entregar fondos y pertrechos a Ramírez y López, y hasta a
José Miguel Carrera, destinados a su nunca concretada aventura chilena. El Tratado de
Pilar fue muy mal recibido en Buenos Aires, donde se lo consideró una verdadera
capitulación.64
 TRATADO DE BENEGAS - (24 de noviembre de 1820). Tratado solemne,

definitivo y perpetuo de paz entre Santa-Fe y Buenos Aires.
Deseosos de tranzar [sic] las desavenencias desgraciadamente suscitadas, poniendo

término á una guerra destructora entre pueblos hermanos; los infrascriptos ciudadanos de
una parte, los Doctores D. Mariano Andrade y D. Matías Patron, Diputados por Buenos
Aires, y de la otra, el Dr. D. Juan Francisco Seguí y D. Pedro Tomas de Larrachea,
Diputados por Santa Fé, han acordado y convenido en los artículos que subsiguen,
canjeados previamente los respectivos poderes.
Artículo I: Habrá paz, armonía y buena correspondencia entre Buenos Aires, Santa
Fé, y sus gobiernos, quedando aquellos y estos en el estado en que actualmente se hallan
sus respectivas reclamaciones y derechos salvos ante el próximo Congreso Nacional.
Artículo II: Los mismos promoverán eficazmente la reunión del Congreso dentro de
dos meses, remitiendo sus Diputados á la ciudad de Córdoba por ahora, hasta que en
unidad elijan el lugar de su residencia futura.
Artículo III: Será libre el comercio de armas, municiones y todo artículo de guerra
entre las partes contratantes.
Artículo IV: Se pondrán en plena libertad todos los prisioneros que existiesen
recíprocamente, pertenecientes á los respectivos territorios con los vecinos hacendados
estraídos [sic] de ellos.
Artículo V: Son obligados los Gobiernos á remover, cada uno en su territorio, todos
los obstáculos que pudieran hacer infructuosa la paz celebrada; cumpliendo exactamente
las medidas de precaución, con que deben estrecharse los vínculos de su reconciliación y
eterna amistad.
Artículo VI: El presente tratado obtendrá la aprobación de los Señores

Gobernadores en el día, y dentro de ocho siguientes será ratificado por las respectivas
Honorables Juntas Representativas.
Artículo VII: Queda garante de su cumplimiento la Provincia mediadora de

Córdoba, cuya calidad ha sido aceptada, y en su virtud suscriben los Señores que la
representan, que tanto han contribuido con su oportuno influjo á realizarlo.
Hecho y sancionado en la estancia del finado D. Tiburcio Banegas [sic], á las

márgenes del Arroyo del Medio, el día 24 de Noviembre del año del Señor 1820, undécimo
64
LÓPEZ, Vicente Fidel. “Historia de la República Argentina” Ed. G. Kraft. Bs. As. 1913. T. VIII Pág. 133 y
ss.
21
de la libertad de Sud América. Mariano Andrade; Matías Patron; Juan Francisco de
Seguí; Pedro de Larrachea; Dr. José Saturnino de Allende; Lorenzo Villegas. Cuartel
General en Ramallo, Noviembre 24 de 1820. Aprobado, y diríjase á la Honorable Junta
Representativa de la Provincia para su ratificación. Martin Rodriguez; Elías Galvan,
Secretario militar. Ratificado en los siete artículos que comprende. Sala de sesiones de la
Junta Provincial de Buenos Aires, á 27 de Noviembre de 1820. Ildefonso R. Mejía,
Presidente; Pedro Sebastiani, Vicepresidente; Felix Alzaga; Antonio Millan; Francisco
Delgado; Santiago Rivadavia; Francisco Antonio de Escalada; Juan José Passos [sic];
Eulogio del Pardo; Rudecindo Linares; Mariano de la Fuente; Salvador Aguirre; Ignacio
Correa; Severino Piñero; Victorio Garcia de Zuñiga; Estevan [sic] Romero; Dr. D.
Estevan [sic] Agustín Gascón, Vocal-Secretario.
Comentario:
Tras la derrota de Dorrego en las chacras del Gamonal, el 2 de septiembre de 1820,

el gobernador de Santa Fe, Estanislao López no obstante su triunfo parcial no estaba en
condiciones ni en vocación para continuar las operaciones militares, y luego de las
gestiones mediadoras de Córdoba en especial y también de Mendoza, ofreció la paz a la
provincia de Buenos Aires. Santa Fe estaba exhausta por las continuas guerras con Buenos
Aires, que no estaba mucho mejor, con la campaña devastada, las continuas levas, y los
enormes gastos de armar ejércitos. Ese fue el móvil económico de la paz.65
El gobierno de Buenos Aires, presidido por el general Martín Rodríguez, acepta la
propuesta de paz. A tal efecto, la Junta de Representantes designa a los doctores Matías
Patrón y Mariano Andrade. Por su parte, Santa Fe nombra a don Pedro Tomás de
Larrechea y al doctor Juan Francisco Seguí, para gestionar la paz.
Una vez reunidos los gobernadores no pudieron arribar a ningún acuerdo, como
tampoco lo lograron los diputados comisionados con ese fin. Ahora bien, gracias a la
mediación de la delegación cordobesa, y luego de un virtual ultimátum de Rodríguez, se
logra una nueva reunión en la estancia “del finado” don Tiburcio Benegas, que concluye
con la firma del tratado de paz definitivo entre las provincias beligerantes, el 24 de
noviembre de 1820.66
Corresponde señalar que al margen del pacto, y por un documento especial, un
joven estanciero de Buenos Aires, don Juan Manuel de Rosas, que ya había actuado con
sus Colorados del Monte, en los sucesos del año 20’, se obligó “en nombre de todos los
ciudadanos y hacendados amantes de la paz”, a donar a la provincia de Santa Fe en
concepto de indemnización, veinticinco mil cabezas de ganado, “puestas en el Arroyo del
Medio” en el plazo de un año, comenzando en tres meses.67 El compromiso, negado
públicamente por el gobernador Rodríguez fue cumplido acabadamente. Existía asimismo
una indemnización en metálico de Buenos Aires a favor de Santa Fe. Se trataba de 2000
pesos anuales reclamados por Santa Fe en contrapartida por la provincialización de los
recursos de la aduana hecha por Buenos Aires. El pago duró hasta 1852 y contribuyó a
desligar a López de su vieja alianza con Ramírez y a vincularlo a los porteños para
mantener la subvención.68
65
SIERRA, Vicente Daniel, Op. cit. T. VII Pág. 182 y ss.
66
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., págs. 282/283. SIERRA, Vicente Daniel. Op. cit. T. VII Pág. 184.
67
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., pág. 284. ROSA, José María. Op. cit. T. 3 Pág. 296. SIERRA,
Vicente Daniel Op. cit. T. VII Pág. 184 y ss.
68
ROSA, José María. Op. cit. T. 3 Pág. 296 y ss.
22
Sin dudas, el punto más importante de este tratado fue la convocatoria para la
reunión de un Congreso en Córdoba, como lo quería Bustos, en lugar del congreso
ramirista de San Lorenzo. El anunciado Congreso de Córdoba lamentablemente terminó
fracasando, ya que como luego veremos, la propia Buenos Aires obstaculizó su reunión.
Fue, en consecuencia, el fin de la antigua alianza de Pilar. López desconfiaba del Supremo
Entrerriano al ver la forma en que sometía a Misiones y Corrientes en su inefable
“República Federal de Entre-Ríos” y temía quedar en igual situación. Prefirió entonces
aliarse con sus antiguos enemigos, los directoriales de Buenos Aires. 69 Nacía entonces una
nueva alianza: Santa Fe y Buenos Aires, con la garantía de Córdoba, contra Ramírez.70
 TRATADO DEL CUADRILÁTERO - (15 a 25 de enero de 1822). Celebrado

entre Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes.
Por cuanto: los tratados solemnes de paz y permanente armonía sancionados por los
Representantes de las cuatro provincias, Buenos Aires, Santa Fé, Entre Ríos y Corrientes,
desde el 15 hasta el 25 de enero, han sido ratificados por los respectivos Gobiernos, con la
mejor unanimidad de sentimientos, aurora luminosa de días más alegres, felices y
venturosos que los de la amargura y el llanto que precedieron, arrobando la más lisonjera y
consoladora idea de que se aproximan ya los dulces momentos de la dicha,
engrandecimiento y prosperidad de la Patria y nuestro nativo suelo, por cuyos dignos
objetos se han multiplicado sacrificios, inmolando a su logro víctimas gloriosas, cuya
sangre apreciable no debe ser infructuosa; y en obsequio de su mejor economía se han
acordado los artículos siguientes:
Reunidos los Representantes de las cuatro provincias, Buenos Aires, Santa Fé,
Entre Ríos y Corrientes, a saber: el Coronel Mayor, Ministro de la Guerra, D. Francisco de
la Cruz; el Secretario del Gobierno en todos los ramos de la segunda, don Juan Francisco
Seguí; D. Casiano Calderón, presidente del Congreso Provincial Entre-Riano [sic], y el Sr.
D. Juan Nepomuceno Goytía, cura de las Ensenadas de Corrientes, con el digno e
importante objeto de solemnizar la paz saludable que disfrutan de un modo firme y
permanente, fijándola en principios sólidos y recíprocamente ventajosos, y que sirvan de
base a la mejor amistad y más duradera armonía, única fuente perenne [sic], de donde
deduce su vertiente toda apetecida felicidad, después de reconocidos y canjeados los
respectivos poderes amplios, hemos convenido y acordado los artículos que subsiguen:
1°) Queda sancionada una paz firme, verdadera amistad y unión permanente entre
las cuatro provincias contratantes, cuya recíproca libertad, independencia, representación y
derechos se reconocen y deben guardarse entre sí en igualdad de términos, como están hoy
de hecho constituidas, sin que por este acto solemne se gradúen renunciados los que
defiende Santa Fé sobre el territorio de Entre Ríos, por documentos legítimos y amparos
superiores, cuya reclamación legal, como las competentes a las demás de los suyos y
respectivos, son el soberano legítimo Congreso General de todas las provincias en la
oportunidad que presente el orden de los sucesos americanos en su perfecta tranquilidad y
absoluta cesación de oscilaciones políticas, cuyas innovaciones convenientes serán
obedecidas como emanadas de la soberanía nacional.
69
SIERRA, Vicente Daniel. Op. cit. T. VII Pág. 183. ROSA, José María. Op. cit. T. 3 Pág. 293.
70
ROSA, José María. Op. cit. T. 3 Pág. 298 y ss. LUNA, Félix. Op. cit. T. 1 Pág. 316
23
2°) Si los españoles, portugueses o cualquier otro poder extranjero invadiese y
dividiese la integridad del territorio nacional, todas inmediatamente pondrán en ejercicio su
poder y recursos para arrojarlo de él, sin perjuicio de hacer oficialmente al Gobierno
agresor las reclamaciones que estime justas y oportunas.
3°) Subsiste la misma liga contra cualquier poder de los designados, que insida [sic]
en igual defecto contra el territorio particular o jurisdicción que cada una de las cuatro
provincias disfruta de buena fe, en pacífica posesión, según las demarcaciones y términos
respectivos, quedando divisorios provisoriamente de la de Entre Ríos y Corrientes, los
arroyos Guayquiraró, Miriñay, Tranquera de Loreto, con el territorio de Misiones, sin
perjuicio del derecho que defiende Santa Fé de las cincuenta leguas que su Representante
dice corresponderle por su fundación, y fueron deslindadas hasta los mojones, o al menos
hasta el río Corrientes, como los que tenga esta provincia a su favor, cuya desición [sic]
queda al soberano Congreso General.
4°) Ligan los mismos deberes contra todo poder americano que pretenda usurpar
por las armas los derechos detallados en el artículo 1°. En cuya virtud si alguna o todas las
demás provincias de la nación atacaren con fuerza a cualquiera de las cuatro amigas, se les
harán por todas en unión las más serias y formales protestas sobre su agresión, y caso de
ser desatendidas, irán en su auxilio las otras tres, facilitando más a la invadida todos los
recursos que necesite, que deberán satisfacerse por ésta, concluida la guerra, a los plazos
que se estipulen.
5°) Si la provincia invadida hubiese dado mérito a ello, en juicio de las tres, éstas
entonces interpondrán su mediación para con la agresora, a fin de que se evite la guerra; y
si ésta se prestase en conformidad, estará obligada a darle la satisfacción necesaria, y si no,
correrá la suerte que ella misma ha provocado; más si este caso fuese a la inversa, obrarán
las tres provincias consecuentes a lo acordado en el artículo anterior.
6°) Ninguna de las provincias contratantes podrá declararse la guerra u hostilidad ni

a otra cualquiera de las del territorio de la nación sin acuerdo y consentimiento de las otras
tres, por medio de diputados autorizados a ese objeto, que a presencia y examen de las
causales que puedan ocurrir la decida, y sin que antes de verificarse un suceso tan funesto
se pidan las satisfacciones correspondientes a los que se sospechen haber faltado a sus
deberes respectivos.
7°) La de Buenos Aires facilitará, en cuanto lo permita su estado y recursos, el

armamento, municiones y demás artículos de guerra a cualquiera de las otras que lo
necesite y pida, cuyo importe de los renglones que se suministrasen, será satisfecho en la
especie, modo y tipo que contratasen los respectivos Gobiernos, quedando a más libre el
comercio de aquellos entre las cuatro provincias.
8°) Queda igualmente libre el comercio marítimo en todas las direcciones y
destinos en buques nacionales, sin poder ser obligados a mandarlos abonar derechos,
descargar para vender sus mercaderías o fruto por pretexto alguno por los Gobiernos de las
cuatro provincias, cuyos puertos subsisten habilitados en los mismos términos; sólo si, por
obviar el perjudicial abuso del contrabando, podrán ser reconocidos por los guardacostas
respectivos, como sus licencias, guías y demás documentos con que deban navegar, siendo
decomiso lo que venga fuera de ellos.
24
9°) Buenos Aires, por un principio de generosidad y buena correspondencia con el
actual Gobernador de Entre Ríos y el de Corrientes, da por condonados, sucedidos y
chancelados cuantos cargos puede hacer y reclamaciones justas por los enormes gastos que
le obligó causar la temeraria invasión del finado Ramírez, consagrando gustoso todos sus
sacrificios al inestimable ídolo de la paz entre hermanos americanos unidos con tan íntimas
como sagradas relaciones y esperando sólo la paga de la gratitud a los esmeros que ha
prodigado a su logro.
10°) La provincia de Entre Ríos devolverá a la de Corrientes todas las propiedades

de ésta o de algunos particulares de la misma que, sacadas por D. Francisco Ramírez,
existan a la disposición del Gobierno y ser notorio pertenecerle, y sólo en las que necesiten
justificación se producirá brevemente.
11°) Todos los prisioneros correntinos, de los que condijo de Corrientes, Ramírez,
que se hallen sirviendo en algunas de las provincias o que sin esa calidad estén de
soldados, serán restituidos a aquella, siempre que ellos lo quieran voluntariamente.
12°) Los desertores que de una provincia se pasaren a otra, serán devueltos
recíprocamente luego que sean reclamados.
13°) No considerando útil al estado de indigencia y devastación en que están

envueltas las provincias de Santa Fé, Entre Ríos y Corrientes por dilatadas guerras civiles
que han soportado a costa de sangre, desembolsos, ruinas y sacrificios de todo género, su
concurrencia al diminuto Congreso reunido en Córdoba, menos conveniente a las
circunstancias presentes nacionales, y al de separarse la de Buenos Aires, única en regular
aptitud respectiva para sostener los enormes gastos de un Congreso, sus empresas
marciales y en sostén de su naciente autoridad, quedan mutuamente ligadas a seguir la
marcha política adoptada por aquella en el punto de no entrar en Congreso por ahora, sin
previamente arreglarse, debiendo, en consecuencia, la de Santa Fé retirar su diputado de
Córdoba.
14°) Si consiguiente a la marcha política que se adopta algunas de las provincias

contratantes creyese después ser llegada la oportunidad de instalarse el Congreso General,
se harán entre sí las invitaciones correspondientes.
15°) El territorio de Misiones queda libre para formarse su Gobierno y para

reclamar la protección de cualquiera de las provincias contratantes.
16°) En consecuencia, se devolverán todas las propiedades que reclame, en

conformidad a lo acordado en el artículo 10 con respecto a Corrientes, luego que haya
nombrado legítimamente su Gobierno.
17°) Los presentes artículos serán ratificados por los Gobiernos de Santa Fé y Entre
Ríos, en el término de dos días, y en el de veinte, por los de Buenos Aires y Corrientes.
25
Acordados y sancionados en la ciudad capital de la provincia de Santa Fe de la
Vera Cruz desde el 15 de enero hasta hoy 25 del mismo año del Señor de 1822, trece de la
libertad del Sud. Francisco DE LA CRUZ. Juan Francisco SEGUÍ. Casiano CALDERÓN
Dr. D. Juan Nepomuceno GOYTÍA. Enero 15 de 1822. Ratificado en todas sus partes.
Estanislao LÓPEZ. Paraná, Enero 27 de 1822. Quedan ratificados en todas sus partes los
artículos del tratado solemne de paz por el Poder Ejecutivo que invisto. Lucio MANSILLA.
Buenos Aires, 8 de febrero de 1822. Ratificados. RODRÍGUEZ. Bernardino RIVADAVIA.
Comentario:
Ante el estancamiento de Congreso de Córdoba, y muerto el general Francisco
Ramírez, luego de su frustrada campaña contra Buenos Aires y Santa Fe, el panorama
político del país había cambiado su fisonomía. En efecto, en Entre Ríos, Lucio Norberto
Mansilla se había hecho proclamar gobernador por la Sala de Representantes, luego de
deponer a Ricardo López Jordán, quien había sido el sucesor del Supremo Entrerriano. Por
su parte, Corrientes y Misiones, quedaron en pleno goce de su libertad luego de la caída de
la efímera República Federal de Entre-Ríos.
Observando con atención la forma en que se venía desarrollando el proceso
político, Rivadavia71 quien aspiraba organizar el país bajo la forma republicana pero
“consolidada en la unidad de régimen”, propicia la reunión las cuatro provincias litorales,
bajo la forma de un tratado que preparara la reunión para el futuro Congreso Nacional.72
Bajo esta óptica, el Tratado del Cuadrilátero, fue el sustituto legal del Congreso de
Córdoba, desviado por Rivadavia hacia Buenos Aires con el propósito de debilitar la
influencia de Bustos, apagando de este modo el ferviente anhelo de federalismo que
exhibían las provincias y prepara el camino para el Congreso de 1824 que comenzaría su
labor en Buenos Aires. Por último, si bien resulta cierto que selló la paz entre las
provincias litorales, no fue en modo alguno la mayor expresión del federalismo, ya que no
alteró el sistema rentístico vigente.73 El fracaso del Congreso de Córdoba, en tanto, tuvo
consecuencias nefastas para el futuro de las Provincias Unidas. En efecto, el objetivo
central del proyectado Congreso era reconstruir la autoridad nacional a los fines de
posibilitar el envío del Ejército del Norte, al mando de Bustos, hacia el Alto Perú para
completar el movimiento de pinzas previsto por San Martín que había llegado por mar al
71
Bernardino Rivadavia, Ministro de Gobierno de Buenos Aires, había nacido en esa ciudad en 1780. Luego
de participar en la resistencia contra las invasiones inglesas, y ser designado secretario del Primer
Triunvirato, viajó a Europa donde se vinculó con intelectuales de la época como Jeremías Bentham. A su
regreso, ocupó el Ministerio de Gobierno de Martín Rodríguez y desde allí desarrolló una política centralista,
tendiente a lograr la organización de un estado bajo la forma unitaria, que era ampliamente resistida por la
mayoría de la población y de las provincias. Su distancia con la realidad era oceánica. En medio de la
Guerra de la Independencia, y mientras le negaba auxilios a San Martín en Perú y a los orientales invadidos
por Lecor, contrató el famoso empréstito con la Baring Brothers, origen de la deuda pública argentina, el que
fue destinado, en la escasa parte que se recibió efectivamente, dado que la mayor parte se perdió en
comisiones y escandalosas concesiones, a obras edilicias absolutamente superfluas en la situación en que se
encontraban la Provincias Unidas. San Martín dijo de él que “gasto 100.000 pesos para la construcción de un
pozo artesiano al lado de un río y en medio de un cementerio público...” Elegido Presidente en 1826 vigente
la Constitución Unitaria se desarrolló la Primera Guerra con el Brasil. Luego de la deshonrosa misión García
a Río de Janeiro, debió renunciar a la Presidencia en 1827 en medio del mayor desprestigio. Se refugió en
España desde donde intentó regresar al país en 1834 para reivindicar su nombre. No le permitieron hacerlo.
Fue desterrado para nunca más volver. Murió en Cádiz en 1845.
72
73
26
Perú y enfrentaba innúmeros contratiempos para completar la tarea emprendida. La
autoridad nacional recompuesta, por otra parte, debería enviar recursos económicos y
materiales a San Martín para proseguir la campaña como estaba proyectado. Ante el
fracaso provocado por la maniobra de Rivadavia, no hubo ni autoridad nacional, ni fondos
para la campaña, ni pertrechos, ni tropas.74 San Martín debilitado y sin apoyo de su propio
país, se vio obligado a ceder ante Bolívar en Guayaquil. Además, como el Ejército del
Norte no pudo ocupar el Alto Perú fue un militar venezolano, Antonio José de Sucre, el
que lo liberó para separarlo definitivamente del resto de las Provincias Unidas.75
 PACTO FEDERAL - (4 de enero de 1831). Tratado de alianza ofensiva y

defensiva entre las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe. Se
declaran en vigor todos los pactos anteriores en la parte que estipulan paz
firme, amistad y unión estrecha entre dichas tres provincias, ampliándose las
bases de la Liga del Litoral.
Deseando los Gobernadores de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos estrechar cada
vez más los vínculos que felizmente los unen y, creyendo que así reclaman sus intereses
particulares y los de la República han nombrado para este fin sus respectivos diputados, a
saber: el Gobierno de Santa Fe, el señor D. Domingo Cullen; el de Buenos Aires, al Sr. D.
José María Rojas y Patrón, y el de Entre Ríos, al Sr. D. Antonio Crespo. Quienes después
de haber canjeado sus respectivos poderes, que se hallaron extendidos en buena y debida
forma; y teniendo presente el tratado preliminar celebrado en la ciudad de Santa fe el 23 de
febrero último entre los Gobiernos de dicha provincia y la de Corrientes; teniendo también
presente la invitación que con fecha 24 del expresado mes de febrero hizo el Gobierno de
Santa Fe al de Buenos Aires, y la convención preliminar ajustada en Buenos Aires el 23 de
marzo del año anterior entre los Gobiernos de esta provincia y la de Corrientes, asi como el
tratado celebrado el 3 de mayo último en la capital de Entre Ríos entre su Gobierno, y el de
Corrientes; y finalmente, considerando que la mayor parte de los pueblos de la República,
ha proclamado del modo más libre y espontáneo la forma de gobierno federal, han
convenido en los artículos siguientes:
Artículo 1°) Los Gobiernos de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos ratifican y
declaran en su vigor y fuerza los tratados anteriores celebrados entre los mismos Gobiernos
en la parte que estipulan la paz firme, amistad y unión estrecha y permanente,
reconociendo recíprocamente su libertad, independencia y derechos.
Artículo 2°) Las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos se obligan a
resistir cualquier invasión extranjera que se haga, bien sea en el territorio de cada una de
las tres provincias contratantes o de cualquiera de las otras que componen el Estado
argentino.
Artículo 3°) Las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos se ligan y
constituyen en alianza ofensiva y defensiva contra toda agresión o preparación de parte de
74
“...Ya estaba el gobierno provincial de Buenos Aires en estado de dar la espalda sin escrúpulos ni
preocupaciones a las provincias y a toda la América revolucionaria...” BUSANICHE, José Luis. Op. cit. Pág.
129.
75
ROSA, José María. Op. cit. T. 3 Pág. 326. PALACIO, Ernesto. “Historia de la Argentina” Ed. Peña Lillo.
Bs. As. 1974. Pág. 274 y 275.
27
cualquiera de las demás provincias de la República (lo que Dios no permita), que amenace
la integridad e independencia de sus respectivos territorios.
Artículo 4°) Se comprometen a no oír ni hacer proposiciones ni celebrar tratado

alguno particular una provincia por si sola con otra de las litorales ni con ningún otro
Gobierno sin previo avenimiento expreso de las demás provincias que forman la presente
federación.
Artículo 5°) Se obligan a no rehusar su consentimiento expreso para cualquier

tratado que alguna de las tres provincias litorales quiera celebrar con otra de ellas o de las
demás que pertenecen a la República, siempre que tal tratado no perjudique a otra de las
mismas tres provincias o a los intereses generales de ellas o de toda la República.
Artículo 6°) Se obligan también a no permitir que persona alguna de su territorio

ofenda a cualquiera de las otras dos provincias o a sus respectivos Gobiernos y a guardar la
mejor armonía posible con todos los Gobiernos amigos.
Artículo 7°) Prometen no dar asilo a ningún criminal que se acoja a una de ellas
huyendo de las otras dos por delito, cualquiera que sea, y ponerlo a disposición del
Gobierno respectivo que lo reclame como tal. Entendiéndose que el presente artículo sólo
regirá con respecto a los que se hagan criminales después de la ratificación y publicación
de este tratado.
Artículo 8°) Los habitantes de las tres provincias litorales gozarán recíprocamente
la franqueza y seguridad de entrar y transitar con su buque y cargas en todos los puertos,
ríos y territorios de cada una, ejerciendo en ellas su industria con la misma libertad, justicia
y protección que los naturales de la provincia en que residan, bien sea permanente o
accidentalmente.
Artículo 9°) Los frutos y efectos de cualquier especie que se importen o exporten
del territorio o puertos de una provincia a otra por agua o por tierra, no pagarán más
derechos que si fuesen importados por los naturales de la provincia, adonde o de donde se
exportan o importan.
Artículo 10°) No se concederá en una provincia derecho, gracia, privilegio u

exención a las personas y propiedades de los naturales de ella que no conceda a los de las
otras dos.
Artículo 11°) Teniendo presente que alguna de las provincias contratantes ha

determinado por ley que nadie pueda ejercer en ella la primera magistratura sino sus hijos
respectivamente, se exceptúa dicho caso y otros de igual naturaleza que fueren establecidos
por leyes especiales. Entendiéndose que en caso de hacerse por una provincia alguna
excepción ha de extenderse a los naturales y propiedades de las otras dos aliadas.
Artículo 12°) Cualquier provincia de la República que quiera entrar en la Liga que
forman las litorales será admitida con arreglo a lo que establece la segunda base del
artículo primero de la citada convención preliminar celebrada en Santa fe a veintitrés de
28
febrero del precedente año, ejecutándose este acto con el expreso y unánime
consentimiento de cada una de las demás provincias federadas.
Artículo 13°) Si llegare el caso de ser atacada la libertad e independencia de alguna

de las tres provincias litorales por alguna otra de las que no entran al presente en la
federación, o por otro cualquier poder extraño, la auxiliarán las otras dos provincias
litorales, con cuantos recursos y elementos estén en la esfera de su poder, según la clase de
la invasión, procurando que las tropas que envíen las provincias auxiliares sean bien
vestidas, armadas y municionadas, y que marchen con sus respectivos jefes y oficiales. Se
acordará por separado la suma de dinero con que para este caso deba contribuir cada
provincia.
Artículo 14°) Las fuerzas terrestres o marítimas, que según el artículo anterior se
envíen en auxilio de la provincia invadida, deberán obrar con sujeción al Gobierno de ésta,
mientras pisen su territorio y naveguen sus ríos en clase de auxiliares.
Artículo 15° ) Interín [sic] dure el presente estado de cosas, y mientras no se

establezca la paz pública de todas las provincias de la República, residirá en la capital de
Santa fe una comisión compuesta de un diputado por cada una de las tres provincias
litorales, cuya denominación será «Comisión representativa de los Gobiernos, de las
provincias litorales de la República Argentina», cuyos diputados podrán ser removidos al
arbitrio de sus respectivos Gobiernos, cuando lo juzguen conveniente, nombrando otros
inmediatamente en su lugar.
Artículo 16°) Las atribuciones de esta comisión serán:
Primera: Celebrar tratados de paz a nombre de las expresadas tres provincias,

conforme a las instrucciones que cada uno de los diputados tenga de su respectivo
Gobierno y con la calidad de someter dichos tratados a la ratificación de cada una de las
tres provincias.
Segunda: Hacer declaración de guerra contra cualquier otro poder a nombre de las
tres provincias litorales, toda vez que éstas estén acordes en que se haga tal declaración.
Tercera: Ordenar se levante el ejército en caso de guerra ofensiva y defensiva y

nombrar el general que deba mandarlo.
Cuarta: Determinar el contingente de tropas con que cada una de las provincias
aliadas deba contribuir conforme al tenor del artículo 13.
Quinta: Invitar a todas las demás provincias de la República, cuando estén en plena
libertad y tranquilidad, a reunirse en federación con las litorales y a que por medio de un
Congreso general federativo se arregle la administración general del país bajo el sistema
federal, su comercio interior y exterior, su navegación, el cobro y distribución de las rentas
generales, y el pago de la deuda de la República, consultando del mejor modo posible la
seguridad, y engrandecimiento general de la República, su crédito interior y exterior, y la
soberanía, libertad e independencia de cada una de las provincias.
29
Artículo 17°) El presente tratado deberá ser ratificado a los tres días por el
Gobierno de Santa Fe, a los seis días por el de Entre Ríos y a los treinta, por el Gobierno de
Buenos Aires.
Dado en la ciudad de Santa Fe, a cuatro del mes de enero del año de Nuestro Señor
mil ochocientos treinta y uno. Domingo CULLEN. José María ROXAS y PATRON.
Antonio CRESPO.
Comentario:
A comienzos del año 1830 y ante la creciente influencia del general Paz sobre las
provincias del norte, muy especialmente luego de derrotar a Facundo Quiroga en la batalla
de Oncativo, el 25 de febrero de 1830, las provincias litorales deciden aunar sus esfuerzos,
a los efectos de contrarrestar el poderío unitario.
Así las cosas, los cuatro gobiernos litorales, deciden reunirse en la ciudad de Santa
Fe, a fin de concertar una unión definitiva. El 20 de julio de 1830, comienzan las
deliberaciones entre José María Rojas y Patrón (Buenos Aires), Diego Miranda (Entre
Ríos), Pedro Ferré (Corrientes) y Domingo Cullen (Santa Fe). En esta reunión se analizó el
proyecto de tratado elaborado por Pedro Ferré, el que antes de comenzar con el articulado,
sostenía en su introducción el siguiente principio: “que es un derecho incuestionable el
que tienen las provincias al Tesoro que se recauda de impuestos al comercio extranjero,
en proporción al consumo y productos de cada una” y que dar ese “tesoro a una sola
provincia es sancionar la ruina de las demás”.
Es dable destacar que gran parte de los artículos del proyecto del delegado
correntino, fueron fuente directa del Pacto Federal del 4 de enero de 1831, que sin
embargo, Corrientes no firma en esa fecha, y sólo lo ratifica más tarde.
El proyecto de Ferré mereció la reprobación del representante de Buenos Aires.
Ante el rechazo por parte del delegado porteño, el resto de los diputados decidió
reformular el proyecto, pero sometido nuevamente a aprobación, Rojas y Patrón se opuso
nuevamente, aduciendo carecer de instrucciones para tratar sobre el contenido del mismo,
lo que motivó que Ferré regresara a su provincia por considerar estéril continuar con las
deliberaciones, ya que la intransigencia de Buenos Aires imposibilitaba cualquier intento
de organización.
La postura correntina respecto de las rentas de la aduana es simpática, pero no
resultaba ni posible ni justa. En efecto, los recursos de la aduana eran recursos nacionales,
que debían ser destinados a los gastos nacionales. Buenos Aires era la encargada de las
relaciones exteriores, y la que financiaba el ejército y la armada, así como la que pagaba la
deuda contraída para pagar los gastos de la guerra de la Independencia, y la más reciente
contra el Brasil. Entregarle las rentas de la aduana en 1831 a las provincias era financiarles
el funcionamiento de sus burocracias locales y dejar sin recursos a la Nación. También era
injusto que Buenos Aires usara tales rentas para sus gastos edilicios como lo hizo
Rivadavia.76
Mientras fracasaban estas negociaciones, en el interior, el general José María Paz
celebró el 30 de agosto de 1830 un fuerte pacto de unión entre nueve provincias, destinado
a contrarrestar la obra de los gobiernos litorales. Al mimo tiempo, se designó a Paz como
jefe del “supremo poder militar” de esa poderosa liga. En realidad se trató de un acuerdo
76
ROSA, José María. Op. cit. T. 4. Pág. 152. Nota 5.
30
entre el Manco de Venta y Media y sus lugartenientes, a la sazón a cargo de las situaciones
provinciales, porque lo único que sostenía la Liga Unitaria era el ejército, y la figura de su
jefe, que valía más que todo su ejército.77
Luego de celebrar este pacto de unión entre las provincias del interior, el general
Paz, hizo llegar a los gobernadores de Buenos Aires y Santa Fe una copia de dicho tratado,
exhortándolos a que se adhieran a él, “si bien les pareciese, bajo las restricciones,
modificaciones o alteraciones” que ambos gobernantes juzguen convenientes.
Tanto Rosas como López, rechazaron la invitación y ante la inminencia de entrar en
guerra era necesario concluir un pacto entre las provincias litorales. Pese a la ausencia de
Corrientes, se reunieron en Santa Fe, a comienzos de 1831, José María Rojas y Patrón,
representante de Buenos Aires, Antonio Crespo por Entre Ríos y Domingo Cullen por
Santa Fe, quienes suscribieron el día 4 de enero de 1831, el Pacto Federal.
Este tratado, fue un verdadero pacto de confederación, llamado permanentemente
Ley Fundamental de la Confederación Argentina, firmado como única solución posible,
hasta tanto las provincias pudieran constituirse federalmente, bajo una Constitución
general.78 Por medio de este pacto, cada provincia conservaba íntegramente el ejercicio de
su soberanía, delegando ciertas facultades en un gobierno central, es decir, la “Comisión
representativa de los gobiernos, de las provincias litorales de la República Argentina“.
Este pacto de unión es el equivalente argentino de los “Artículos de Confederación y
Perpetua Unión”, adoptado por los Estados Unidos, desde su emancipación en 1776, hasta
que se juró la Constitución de Filadelfia en 1787.
Un gran equívoco campea en la conciencia histórica de los argentinos. La
argentina no nació en 1810, ni tampoco en 1816. Se trataba por entonces del Virreinato y
su continuación en las provincias heredadas de la organización de las Intendencias. El
Director Supremo no era más que el nuevo título del viejo Virrey sólo que nombrado por
los Congresos de las provincias y no por los regios decretos. La Argentina como hoy la
concebimos nació el 4 de enero de 1831. Sólo a partir del Pacto Federal puede hablarse de
una verdadera unión entre las partes remanentes del viejo virreinato, perdidas ya
definitivamente la Banda Oriental, el Paraguay y el Alto Perú. Sólo a partir del Pacto
Federal se empezó a usar la denominación “República Argentina” y “Confederación
Argentina” en reemplazo de la histórica de Provincias Unidas del Sur.79 De allí la
monumental importancia del pacto que analizamos.
Al Pacto Federal, luego de su firma y caído el poder unitario por el cautiverio del
Manco y la grave derrota de Lamadrid en La Ciudadela, se adhirieron las demás
provincias, entre 1831 y 1832, comenzando por Santiago del Estero, seguido por Córdoba,
Mendoza, Corrientes, y La Rioja. Al poco tiempo se sumaron Tucumán, San Luis, Salta,
Catamarca y San Juan. Jujuy no era provincia hasta 1834. Allí nació la Confederación
Argentina.80
No podemos dejar de señalar en este breve comentario que, tanto la instalación de
la Comisión Representativa, como la disposición del artículo 16, de invitar a las provincias
a un Congreso General Federativo, no eran del agrado de Rosas. A la primera la llamaba
“semillero de intrigas” y respecto del Congreso y la Constitución, es conocida la postura
77
ROSA, José María. Op. cit. T. 4 Pág. 147.
78
“Este pacto fue la primera base orgánica que se dio la federación en la República Argentina, y tuvo su
trascendencia en la organización que se llevó a cabo después... Más que un tratado de unión y alianza para
objetos inmediatos este pacto era, como se ve, una verdadera constitución bosquejada a grandes rasgos...”
SALDÍAS, Adolfo. “Historia de la Confederación Argentina” Ed. Eudeba. Bs. As. 1973. T. 1 Pág. 231.
79
O’DONNELL, Mario. “Juan Manuel de Rosas” Ed. Planeta. Bs. As. 2001. Pág. 111.
80
31
del Restaurador en el sentido de que era necesario primero ser una Nación para después
constituirla. Las circunstancias políticas imperantes, concretamente la amenaza que
significaba un eventual enfrentamiento con las provincias que integraban la “Liga
Unitaria”, y la posición de Estanislao López que era intransigente en ello, lo obligaron
momentáneamente aceptar estas condiciones; pero una vez desaparecido el peligro, luego
de la detención del general Paz, Rosas hizo ingentes esfuerzos para disolver la Comisión
Representativa, lo que logró materializar el 13 de julio de 1832.81 En su último acuerdo la
Comisión trasladó sus poderes al Gobernador de Buenos Aires. Por eso Rosas fue
legalmente el Jefe de la Confederación por veinte años.82
 PROTOCOLO DE PALERMO - (6 de abril de 1852).
Los infrascriptos, Gobernador Provisorio de la Provincia de Buenos Aires,

Camarista Dr. D. Vicente López, Gobernador y Capitán General de la Provincia de Entre-
Rios, General en Gefe [sic] del Ejército Aliado Libertador, Brigadier D. Justo José de
Urquiza, Gobernador y Capitán General de la Provincia de Corrientes, Mayor General de
dicho Ejército, General Don Benjamín Virasoro, y el Dr. Manuel Leiva, revestido de
Plenos Poderes para representar al Exmo. Señor Gobernador y Capitán General de la
Provincia de Santa Fé, Ciudadano Don Domingo Crespo, reunidos en conferencia en
Palermo de San Benito, residencia actual del Exmo. Señor Gobernador y Capitán General
de la Provincia de Entre-Ríos, Brigadier D. Justo José de Urquiza, para considerar la
situación presente de la República, después de la caída del Poder Dictatorial ejercido por el
ex Gobernador D. Juan Manuel Rosas, y ocurrir a la necesidad más urgente de organizar la
autoridad que, en conformidad a los pactos y leyes fundamentales de la Confederación, la
representante en sus relaciones externas con las demás Potencias amigas, con las que tiene
que mantener y cultivar los vínculos de amistad que las unen, y además, promover otros
arreglos proficuos a esas mismas relaciones, contrayendo compromisos útiles que las
cimenten, y considerando:
1°) Que el Derecho Público Argentino, desde que se instaló el Congreso General en
la Provincia de Tucumán, y se declaró allí la Independencia Nacional de todo otro Poder
extraño, hasta la celebración del Tratado de 4 de enero de 1831, sobre el punto de la
autoridad competente para la dirección de esos importantes asuntos, ha variado, según las
diversas faces que ha tenido la revolución de la República.
2°) Que esta parte del Derecho Público Constitucional de la República, pareció
asumir un carácter más definido, desde que el Congreso General Constituyente promulgó
la Ley Fundamental de 23 de enero de 1825, por la que se encomendó provisoriamente, y
hasta la elección del Poder Ejecutivo Nacional, al Gobierno de Buenos Aires, entre otras
facultades, la del desempeño de todo lo concerniente a negocios extranjeros,
nombramiento y recepción de Ministros, y la de celebrar Tratados, quedando su
ratificación sujeta a la autorización del Congreso.
3°) Que al disolverse el Congreso Nacional, y con él, la Presidencia de la

República, reemplazándola con una autoridad Provisoria hasta la reunión de una
81
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., págs. 377 y ss.
82
ROSA, José María. Op. cit. Pág. 172.
32
Convención Nacional, la Ley de 3 de julio de 1827, declaró que las funciones de esta
autoridad se limitarían a lo concerniente a la paz, guerra, relaciones exteriores y hacienda
nacional, y que posteriormente por la Ley Provincial de Buenos Aires, de 27 de agosto de
1827, se dispuso que hasta la resolución de las Provincias, quedaba el Gobierno de Buenos
Aires, encargado de todo lo que concierne a guerra nacional, y a relaciones exteriores.
4°) Que aun cuando desde esa fecha hasta el 4 de enero de 1831, las Provincias
Confederadas estipularon entre sí, diversos tratados, no se fijó en ellos de un modo
uniforme, la autoridad que debiera seguir cultivando esas relaciones, y estipulando en
nombre de la República, con los Poderes Extranjeros, y que el mencionado Pacto
denominado comúnmente de la Liga Litoral, a que se adhirieron todas las provincias de la
República, confirió a la Comisión reunida en Santa Fé, las atribuciones que el Congreso
General tenía, en la época de su existencia, detallándolas por su artículo 16, y que esa
misma Comisión dejó al Gobierno de Buenos Aires la dirección de esos negocios
exteriores, sometiendo sus actos a la aprobación de ella, mientras que permaneció reunida.
5°) Que posteriormente a su disolución y en la época de la primera Administración

del Dictador D. Juan Manuel Rosas, los Pueblos y Gobiernos Confederados que habían
aceptado expresamente ese tratado, encargaron nuevamente el Gobierno de Buenos Aires,
la dirección de los Negocios Exteriores de la República, como consta de las
comunicaciones que obran en los archivos del Departamento de Relaciones Exteriores del
Gobierno de Buenos Aires que han tenido a la vista, con cuya facultad ha seguido sin
interrupción, hasta que fue modificada por la casi totalidad de los mismos Gobiernos
Confederados, a quienes se les arrancó la concesión de que esa alta prerrogativa fuese
delegada a la persona del Dictador, y no ya al Gobierno de Buenos Aires, que no existía de
hecho ni de derecho; pues aquel había conculcado todas sus leyes y arrebatado todos los
Poderes Públicos, en cuyo estado fue sorprendido por la grandiosa victoria de Monte
Caseros, en 3 de febrero último.
6°) Que la desaparición de la escena política, de Don Juan Manuel Rosas, anuló de
hecho esa facultad, que se había arrogado su persona, y restituyó a los pueblos su
respectiva parte de Soberanía nacional, pudiendo en tal virtud delegarla en el Gobierno
Confederado que gustasen y estuviese en mejor aptitud de representar y defender sus
derechos en el extranjero.
7°) Que el ejercicio de este derecho fue desde luego puesto en planta, por los
Gobiernos de Entre-Rios y Corrientes, autorizando plenamente este en Mayo de 1851, al
Exmo. Gobernador y Capitán General de la Provincia de Entre-Rios, para que lo
representase en todo cuanto pudiese tener relación con los intereses políticos de la misma
Provincia, y de la Confederación Argentina, autorización que fue puesta en ejercicio en los
convenios celebrados en Mayo y Noviembre del mismo año, entre el Brasil, la República
Oriental, y las mencionadas Provincias.
8°) Que la de Santa Fé, de acuerdo con las demás signatarias del Tratado de 4 de
enero de 1831, pacto fundamental de la Confederación Argentina, autorizó al Gobierno
Provisorio de Buenos Aires, para que continuase en la dirección de esos negocios, hasta un
acuerdo posterior, en vista de los respectivos pronunciamientos de las demás Provincias a
33
consecuencia del gran suceso ocurrido por la victoria del Grande Ejército en los campos de
Morón, lo que dicho Gobierno ha verificado hasta el presente con aprobación de todos.
9°) Que habiéndose pronunciado ya la voluntad de todas las Provincias

Confederadas, adhiriéndose a la política pacífica y de orden, inaugurada por el Exmo.
Señor General D. Justo José de Urquiza, como resulta de las notas de sus respectivos
Gobiernos, y de las autorizaciones que se han recibido, confiando la dirección de los
asuntos exteriores de la República, y hasta la reunión del Congreso Nacional
Constituyente, a la persona del Exmo. Señor General D. Justo José de Urquiza.
RESUELVEN:
Que para dejar restablecido este importante Poder Nacional, y alejar todo motivo de
duda y ansiedad, dando garantías positivas a los Poderes Extranjeros, que se hallan, o
pueden hallarse, en relaciones con la República, y que sus compromisos y estipulaciones
revistan un carácter obligatorio para la misma Confederación, quede autorizado el
expresado Exmo. Señor Gobernador y Capitán General de la Provincia de Entre-Rios,
General en Gefe [sic] del Ejército Aliado Libertador, Brigadier D. Justo José de Urquiza,
para dirigir las Relaciones Exteriores de la República, hasta tanto que, reunido el Congreso
Nacional, se establezca definitivamente el Poder a quién competa el ejercicio de este cargo.
Acordaron en seguida, que cada uno de los Gobiernos signatarios del Tratado de 4
de enero de 1831, procediese inmediatamente al nombramiento del Plenipotenciario que
debe concurrir a formar la Comisión Representativa de los Gobiernos, para que reunida
esta en la Capital de la Provincia de Santa Fé, entre desde luego en el ejercicio de las
atribuciones que les corresponden, según el art. 16 del mismo tratado.
Y finalmente que la presente resolución, firmada por los Gobernadores y

Plenipotenciario infrascripto, sea circulada a los Gobiernos Confederados, para su
conocimiento y aprobación, y que hasta que esta se haya obtenido, los Poderes signatarios
de este Protocolo, y los Gobiernos de Salta y Córdoba, reasuman en si, como reasumen,
toda la responsabilidad y trascendencia de este acto, obligándose, como se obligan, a
cumplir por si, los compromisos que celebraren con las naciones y gobiernos extranjeros
amigos, a cuyos agentes, asi como a todos los gobiernos con quienes la Confederación
estuviese en relación, se les comunique en debida forma.
Para cuya validez y firmeza, firman este Protocolo, en cuatro ejemplares, en

Palermo de San Benito, a seis días del mes de abril del año del señor mil ochocientos
cincuenta y dos. Justo José de Urquiza. Vicente López. Benjamín Virasoro. Manuel Leiva.
Comentario:
Luego del derrocamiento de Rosas en la batalla de Caseros, Urquiza tenía la
imperiosa necesidad de hacer saber a los gobernadores, tanto su pensamiento como su plan
político. Para llevar adelante tan delicada misión, comisionó a Bernardo de Irigoyen, quien
debía procurar lograr la adhesión de las provincias interiores, explicando las bases de la
futura organización nacional, lo que cumplió con singular éxito.
34
Mientras Bernardo de Irigoyen llevaba a cabo su misión ante los gobiernos
provinciales, Urquiza convoca a una reunión en la residencia de San Benito de Palermo, a
la que concurren especialmente invitados, los gobernadores de Buenos Aires, Vicente
López 83 y de Corrientes, Benjamín Virasoro, y al Ministro del gobierno de Santa Fe,
Manuel Leiva, que se hallaba accidentalmente en Buenos Aires y el propio general Urquiza
por Entre Ríos.84 Leiva no tenía instrucciones ni poderes de su gobierno, pero se las
reconocieron sub sperati.85 El motivo de la reunión era la imperiosa necesidad de Urquiza
de ser investido con la representación exterior de la Confederación para poder así cumplir
con sus oscuros compromisos contraídos con el Brasil en los tratados de 1851. Y así se
hizo mal y pronto.86 De esa manera se aseguró a Brasil que las obligaciones contraídas
por Urquiza serían desde ahora una deuda de la Confederación. A eso se refiere el giro
empleado que el Protocolo: “...alejar todo motivo de duda y ansiedad, dando garantías
positivas a los Poderes Extranjeros, que se hallan, o pueden hallarse, en relaciones con la
República, y que sus compromisos y estipulaciones revistan un carácter obligatorio para
la misma Confederación...”
Tal como se desprende del texto del protocolo transcripto “supra”, en el mismo se
acordó: a) Autorizar a Urquiza, para dirigir las relaciones exteriores de la República, hasta
que una vez reunido el Congreso Nacional, se estableciera en forma definitiva el poder
competente para el ejercicio de dicho cargo; b) Reactivar la Comisión Representativa de
los Gobiernos, creada por el Pacto Federal del 4 de enero de 1831, la que había sido
disuelta en 1832, a cuyos efectos las provincias signatarias del mismo87, debían designar un
plenipotenciario que las represente, a fin de cumplir con el cometido establecido en su
artículo 16; y c) Por último, hacer saber lo resuelto a los gobernadores de las restantes
provincias para su conocimiento y aprobación.
El protocolo, cuya redacción se atribuye conjeturalmente a Leiva, reproducía la
delegación de las relaciones exteriores de la Confederación que las provincias habían
hecho reiteradamente, por leyes de sus respectivas legislaturas, al gobernador de Buenos
Aires; sólo que ahora se hacía en la persona del ilustre “Libertador”. Además resucitaba la
fenecida Comisión Representativa del Pacto Federal, la cual había sido legalmente
derogada por leyes de cada legislatura provincial al delegar sus atribuciones en el
gobernador de Buenos Aires, con el encomiable motivo de convocar al tantas veces
postergado Congreso Constituyente. En realidad, esas atribuciones ya no correspondían a
la fenecida Comisión Representativa, legalmente disuelta sino al gobernador de Buenos
Aires, por entonces don Vicente López y Planes. Pero a nadie se le ocurría que el anciano
gobernador, con su insignificante relevancia política llenara semejante cometido.
83
Don Vicente López y Planes, autor del Himno Nacional, había nacido en Buenos Aires en 1785. Fue
Teniente de Patricios en 1806 y lucho contra las invasiones inglesas en 1806 y 1807. Secretario del Primer
Triunvirato, y miembro de la Asamblea del Año XIII, Secretario de los Directores Balcarce y Pueyrredón.
Llamado a apagar el incendio de la Huída de Rivadavia, fue Presidente Provisional entre 1827 y 1828, hasta
la disolución del Gobierno Nacional en ese año. Durante el gobierno de Rosas presidió el Tribunal Supremo.
A la caída del Restaurador, fue llamado por Urquiza a su servicio y designado por el “Libertador” como
gobernador interino de Buenos Aires. Previamente cobró de la Tesorería 200.000 pesos, a instancias de su
hijo Vicente Fidel López, cortesano de Urquiza. Este era el “gobernador” de Buenos Aires que firmó el
Protocolo de Palermo y el Acuerdo de San Nicolás, finalmente no ratificado por la Legislatura. Conf.
BUSANICHE, José Luis. Op. cit. Pág. 687.
84
85
86
SIERRA, Vicente Daniel. Op. cit. T. IX Pág. 652. ROSA, José María, Op. cit. T. 6 Pág. 25.
87
Al momento de la firma del Protocolo de Palermo, las catorce provincias argentinas se habían adherido al
Pacto Federal.
35
 ACUERDO DE SAN NICOLÁS DE LOS ARROYOS - (31 de mayo de 1852).
Los infrascriptos, Gobernadores y Capitanes Generales de las Provincias de la

Confederación Argentina, reunidos en la cuidad de San Nicolás de los Arroyos por
invitación especial del Excmo. Señor Encargado de las Relaciones Exteriores de la
República, Brigadier General D. Justo José Urquiza, a saber el mismo Exmo. Señor
General Urquiza como Gobernador de la Provincia de Entre-Ríos, y representando la de
Catamarca, por Ley especial de esta Provincia el Exmo. Señor Dr. D. Vicente López,
Gobernador de la Provincia de Buenos Aires; el Excmo. Señor General D. Benjamín
Virasoro, Gobernador de la Provincia de Corrientes; el Exmo. Señor General D. Pablo
Lucero, Gobernador de la Provincia de San Luis; el Exmo. Señor General D. Nazario
Benavides, Gobernador de la Provincia de San Juan; el Exmo. Señor General D. Celedonio
Gutiérrez, Gobernador de la Provincia de Tucumán; el Exmo. Señor D. Pedro Pascual
Segura, Gobernador de la Provincia de Mendoza; el Exmo. Señor D. Manuel Taboada,
gobernador de la Provincia de Santiago del Estero, el Exmo. Señor D. Manuel Vicente
Bustos, Gobernador de la Provincia de La Rioja; el Exmo. Señor D. Domingo Crespo,
Gobernador de la Provincia de Santa- Fé. Teniendo por objeto acercar el día de la reunión
de un Congreso General que, con arreglo a los tratados existentes, y al voto unánime de
todos los Pueblos de la República ha de sancionar la constitución política que regularice las
relaciones que deben existir entre todos los pueblos argentinos, como pertenecientes a una
misma familia; que establezca y defina los altos poderes nacionales y afiance el orden y
prosperidad interior; y la respetabilidad exterior de la Nación.
Siendo necesario allanar previamente las dificultades que puedan ofrecerse en la
práctica, para la reunión del Congreso, proveer a los medios más eficaces de mantener la
tranquilidad interior, la seguridad de la República y la representación de la Soberanía
durante el periodo constituyente.
Teniendo presente las necesidades y los votos de los Pueblos que nos han confiado
su dirección, e invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y de toda justicia.
Hemos concordado y adoptado las resoluciones siguientes:
1ª.
Siendo una Ley fundamental de la República, el Tratado celebrado en 4 de Enero de 1831,
entre las Provincias de Buenos Aires, Santa-Fé y Entre-Ríos por haberse adherido a él,
todas las demás Provincias de la Confederación, será religiosamente observado en todas
sus cláusulas, y para mayor firmeza y garantía queda facultado el Exmo. Señor Encargado
de las Relaciones Exteriores, para ponerlo en ejecución en todo el territorio de la
República.
2ª.
Se declara que, estando en la actualidad todas las Provincias de la República, en plena
libertad y tranquilidad, ha llegado el caso previsto en el artículo 16 del precitado Tratado,
de arreglar por medio de un Congreso General Federativo, la administración general del
País, bajo el sistema federal; su comercio interior y exterior, su navegación, el cobro y
distribución de las rentas generales, el pago de la deuda de la República, consultando del
mejor modo posible la seguridad y engrandecimiento de la República, su crédito interior y
exterior, y la soberanía, libertad e independencia de cada una de las Provincias.
36
3ª.
Estando previstos en el artículo 9 del Tratado referido, los arbitrios que deben mejorar la
condición del comercio interior y reciproco de las diversas provincias argentinas; y
habiéndose notado por una larga experiencia los funestos efectos que produce el sistema
restrictivo seguido en alguna de ellas, queda establecido: que los artículos de producción o
fabricación nacional o extranjera, así como los penados de toda especie que pasen por el
territorio de una Provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito,
siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten: y que ningún otro
derecho podrá imponérseles en adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho
de transitar el territorio.
4ª.
Queda establecido que el Congreso General Constituyente, se instalará en todo el mes de
Agosto próximo venidero; y para que esto pueda realizarse, se mandará hacer desde luego
en las respectivas Provincias, elección de los Diputados que han de formarlo, siguiéndose
en cada una de ellas las reglas establecidas por la Ley de elecciones, para los Diputados de
las Legislaturas Provinciales.
5ª.
Siendo todas las provincias iguales en derechos, como miembros de la Nación, queda
establecido que el Congreso Constituyente se formará con dos Diputados por cada
Provincia.
6ª.
El Congreso sancionará la Constitución Nacional, a mayoría de sufragios; y como para
lograr este objeto seria un embarazo insuperable, que los Diputados trajeran instrucciones
especiales, que restringieran sus poderes, queda convenido, que la elección se hará sin
condición ni restricción alguna; fiando a la conciencia, al saber y el patriotismo de los
Diputados, el sancionar con su voto lo que creyesen más justo y conveniente, sujetándose a
lo que la mayoría resuelva, sin protestas ni reclamos.
7ª.
Es necesario que los Diputados estén penetrados de sentimientos puramente nacionales,
para que las preocupaciones de localidad no embaracen la grande obra que se emprende:
que estén persuadidos que el bien de los Pueblos no se ha de conseguir por exigencias
encontradas y parciales, sino por la consolidación de un régimen nacional, regular y justo:
que estimen la calidad de ciudadanos argentinos, antes que la de provincianos. Y para que
esto se consiga, los infrascriptos usarán de todos sus medios para infundir y recomendar
estos principios y emplearán toda su influencia legítima, a fin de que los ciudadanos elijan
a los hombres de más probidad y de un patriotismo más puro e inteligente.
8ª.
Una vez elegidos los Diputados e incorporados al Congreso, no podrán ser juzgados por
sus opiniones, ni acusados por ningún motivo, ni autoridad alguna; hasta que no esté
sancionada la Constitución. Sus personas serán sagradas e inviolables, durante este
37
periodo. Pero cualquiera de las Provincias podrá retirar sus Diputados cuando lo creyese
oportuno; debiendo en este caso sustituirlos inmediatamente.
9ª.
Queda a cargo del Encargado de las Relaciones Exteriores de la Confederación el proveer a
los gastos de viático y dieta de los Diputados.
10ª.
El Encargado de las Relaciones Exteriores de la Confederación instalará y abrirá las
Sesiones del Congreso, por si o por un delegado, en caso de imposibilidad; proveer a la
seguridad y libertad de sus discusiones; librará los fondos que sean necesarios para la
organización de las oficinas de su despacho, y tomará todas aquellas medidas que creyere
oportunas para asegurar el respeto de la corporación y sus miembros.
11ª.
La convocación del Congreso se hará para la Ciudad de Santa Fe, hasta que reunido e
instalado, él mismo determine el lugar de su residencia.
12ª.
Sancionada la Constitución y las Leyes orgánicas que sean necesarias para ponerla en
práctica, será comunicada por el Presidente del Congreso, al Encargado de las Relaciones
Exteriores, y éste la promulgará inmediatamente como ley fundamental de la Nación
haciéndola cumplir y observar. En seguida será nombrado el primer Presidente
Constitucional de la República, y el Congreso Constituyente cerrara sus sesiones, dejando
a cargo del Ejecutivo poner en ejercicio las Leyes orgánicas que hubiere sancionado.
13ª.
Siendo necesario dar al orden interior de la República, a su paz y respetabilidad exterior,
todas la garantías posibles, mientras se discute y sanciona la Constitución Nacional, los
infrascriptos emplearán por si cuantos medios estén en la esfera de sus atribuciones, para
mantener en sus respectivas Provincias la paz pública, y la concordia entre los ciudadanos
de todos los partidos, previniendo o sofocando todo elemento de desorden o discordia; y
propendiendo a los olvidos de los errores pasados y estrechamiento de la amistad de los
Pueblos Argentinos.
14ª.
Si, lo que Dios no permita, la paz interior de la República fuese perturbada por hostilidades
abiertas entre una ú otra Provincia, o por sublevaciones dentro de la misma Provincia,
queda autorizado el Encargado de las Relaciones Exteriores para emplear todas las
medidas que su prudencia y acendrado patriotismo le sugieran, para restablecer la paz,
sosteniendo las autoridades, legalmente constituidas, para lo cual, los demás Gobernadores,
prestarán su cooperación y ayuda en conformidad al Tratado de 4 de enero de 1831.
15ª.
Siendo de la atribución del Encargado de las Relaciones Exteriores representar la
Soberanía y conservar la indivisibilidad nacional, mantener la paz interior, asegurar las
38
fronteras durante el período Constituyente, y defender la República de cualquiera
pretensión extranjera, y velar sobre el exacto cumplimiento del presente Acuerdo, es una
consecuencia de estas obligaciones, el que sea investido de las facultades y medios
adecuados para cumplirlas. En su virtud, queda acordado, que el Excmo. Señor General D.
Justo José Urquiza, en el carácter de General en Jefe de los Ejércitos de la Confederación,
tenga el mando efectivo de todas las fuerzas militares que actualmente tenga en pie cada
Provincia, las cuales serán consideradas desde ahora como partes integrantes del Ejército
Nacional. El General en Jefe destinará estas fuerzas del modo que lo crea conveniente al
servicio nacional, y si para llenar sus objetos creyere necesario aumentarlas, podrá hacerlo
pidiendo contingentes a cualquiera de las provincias, así como podrá también disminuirlas
si las juzgare excesivas en su numero ú organización.
16ª.
Será de las atribuciones del Encargado de las Relaciones Exteriores, reglamentar la
navegación de los ríos interiores de la República, de modo que se conserven los intereses y
seguridad del territorio y de las rentas fiscales, y lo será igualmente la Administración
General de Correos, la creación y mejora de los caminos públicos, y de postas de bueyes
para el transporte de mercaderías.
17ª.
Conviniendo para la mayor respetabilidad y acierto de los actos del Encargado de las
Relaciones Exteriores en la dirección de los negocios nacionales durante el período
Constituyente, el que haya establecido cerca de su persona un Consejo de Estado, con el
cual pueda consultar los casos que le parezcan graves: quedando facultado el mismo Exmo.
Señor para constituirlo nombrando a los ciudadanos argentinos que por su saber y
prudencia, puedan desempeñar dignamente este elevado cargo, sin limitación de número.
18ª.
Atendidas las importantes atribuciones que por este Convenio recibe el Excmo. Señor
Encargado de las Relaciones Exteriores, se resuelve: que su título sea de Director
Provisorio de la Confederación Argentina.
19ª.
Para sufragar a los gastos que demanda la administración de los negocios nacionales
declarados en este acuerdo, las Provincias concurrirán proporcionalmente con el producto
de sus Aduanas exteriores, hasta la instalación de las autoridades constitucionales, a
quienes exclusivamente competirá el establecimiento permanente de los impuestos
nacionales. Del presente Acuerdo se sacarán quince ejemplares de un tenor destinados: uno
al Gobierno de cada Provincia y otro al Ministerio de Relaciones Exteriores. Dado en San
Nicolás de los Arroyos, a treinta y un días del mes de Mayo de mil ochocientos cincuenta y
dos. Justo José Urquiza, por la Provincia de Entre Ríos, y en representación de la de
Catamarca; Vicente López; Benjamín Virasoro; Pablo Lucero; Nazario Benavides;
Celedonio Gutiérrez; Pedro P. Segura; Manuel Taboada; Manuel Vicente Bustos;
Domingo Crespo.
Artículo adicional al Acuerdo celebrado entre los Exmos. Gobernadores de las Provincias
Argentinas, reunidas en San Nicolás de los Arroyos: Los Gobiernos y Provincias que no
39
hayan concurrido al Acuerdo celebrado en esta fecha, o que no hayan sido representados
en él, serán invitados a adherir por el Director Provisorio de la Confederación Argentina,
haciéndoles a éste respecto las exigencias a que dan derecho el interés y los pactos
nacionales. Dado en San Nicolás de los Arroyos, a treinta y un días del mes de Mayo del
año mil ochocientos cincuenta y dos. Justo José Urquiza, por la Provincia de Entre Ríos, y
en representación de la de Catamarca; Vicente López; Benjamín Virasoro; Pablo Lucero;
Nazario Benavides; Celedonio Gutiérrez; Pedro P. Segura; Manuel Taboada; Manuel
Vicente Bustos; Domingo Crespo.
Comentario:
Suscripto que fue el Protocolo de Palermo, se advirtió rápidamente que se había
incurrido en un grueso error de derecho al convocar a la legalmente desaparecida Comisión
Representativa del Pacto Federal. Si bien, como vimos, la facultad de convocar al
Congreso Constituyente correspondía legalmente al gobernador de Buenos Aires, no
parecía serio que lo hiciera, con su menguada autoridad real, y tampoco que, ampliando el
Protocolo, tres gobernadores y un Ministro sin poderes le dieran la atribución a Urquiza, se
resolvió que la citación al Congreso sería hecha por todos los gobernadores.88
El 8 de abril de 1852, el general Urquiza se dirigió a todos los gobernadores,
invitándolos a una reunión a realizarse en San Nicolás de los Arroyos, el día 20 de mayo de
ese año. La totalidad de los gobiernos provinciales respondieron afirmativamente a tal
invitación.89
Para preparar la reunión fueron varios los proyectos que se presentaron, con
relación a las cuestiones a tratar con carácter previo a la instalación del Congreso que
habría de sancionar la Constitución Nacional. Santiago Derqui y Juan Pujol, ministro de
Corrientes, elaboraron un proyecto en el que se proponía la federalización de la ciudad de
Buenos Aires, dividiendo el territorio de esa provincia en dos partes; convocándose al
mismo tiempo la reunión de un Congreso Constituyente. Como puede advertirse, se trataba
de un intento muy similar al llevado a cabo en 1826. En realidad, el proyecto consistía lisa
y llanamente en declarar vigente la ley de federalización sancionada el 7 de marzo de 1827
por el Congreso de Rivadavia.90
Urquiza, en actitud muy prudente, invitó a una reunión en la residencia de Palermo
a Valentín Alsina, Dalmacio Vélez Sársfield, Vicente Fidel López, Benjamín Gorostiaga,
el general Guido, Pujol y Pico, a efectos de que cada uno emitiera en forma individual su
opinión con respecto al proyecto. El mismo mereció el rechazo de la mayoría, estimando
oportuno recordar las palabras de Alsina, cuando expreso que los gobernadores a reunirse
en San Nicolás “debían resolver, cómo, donde y cuando había de reunirse el Congreso
Constituyente, dejando para más adelante la cuestión de la capital”. El general Urquiza
estuvo de acuerdo con las opiniones vertidas por la mayoría, encargándose a los doctores
Pico y Vélez Sársfield la redacción de un proyecto a fin de ser presentado en la reunión de
gobernadores. El mismo fue aprobado, resolviéndose que sería propuesto como formula
previa a toda otra resolución en el acuerdo de gobernadores.
88
89
Salvo Virasoro de Corrientes, el resto de los gobernadores era el elenco completo de los adherentes a
Rosas. La mayoría de ellos se apresuraron a manifestarse partidarios del nuevo Señor de Palermo, salvo los
casos de Navarro de Catamarca, muerto sorpresivamente el 4 de mayo, Manuel “Quebracho” López, de
Córdoba, depuesto el 27 de abril de 1852, y José Manuel Saravia, de Salta, depuesto por orden de Urquiza a
un mes de Caseros, el 3 de marzo.
90
40
La primera reunión plenaria de los gobernadores congregados en San Nicolás de los
Arroyos, se llevó a cabo el 29 de mayo de 1852, oportunidad esta en que comenzó a
deliberar acerca de cuales serían las bases para iniciar las discusiones con respecto a las
cuestiones preliminares de la organización.91 Luego de varios intercambios de opiniones,
se resolvió nombrar una comisión integrada por los ministros de los gobernadores
asistentes, cuya misión sería la de redactar un proyecto en el que se delinearan los aspectos
centrales de la organización, el que sería presentado a la discusión de los gobernadores.
En esta ocasión, Pujol insistió en su proyecto de declarar a Buenos Aires capital de
la República. Por su parte, Pico y Vélez Sársfield, insistieron con el redactado por ellos.
Los ministros debatieron sobre estos dos esbozos, sin llegar a ningún acuerdo. Así las
cosas, se decidió disminuir el número de miembros de la comisión, la quedó conformada
por Pujol, Pico y Vicente Fidel López. Como tampoco arribaron a un acuerdo, y ante la
premura de Urquiza, se acordó nombrar a Manuel Leiva para que, junto a los tres
miembros de la comisión redactaran un despacho definitivo.
En esta oportunidad, surgió del seno de la comisión un proyecto, el que luego de
ser aprobado por el cuerpo de ministros, pasó directamente al plenario de gobernadores,
donde fue aprobado sin observaciones ni reformas, el 31 de mayo de 1852. 92 Las
deliberaciones fueron rápidas. No hubo debates. Todos querían firmar y marcharse de
regreso a sus provincias. Ninguno de los gobernadores podía darse el gusto de permanecer
mucho tiempo fuera de sus sedes. De hecho, durante su ausencia varios de ellos fueron
depuestos por sus reemplazantes circunstanciales. Ninguno de los gobernadores puso
demasiado obstáculo en asuntos atinentes sólo a cuestiones nacionales y ajenas a sus
problemas exclusivamente locales.93
Por el Acuerdo de San Nicolás se le atribuyeron a Urquiza facultades jamás
adjudicadas a Rosas. Se lo designaba pomposamente “Director de la República
Argentina”, aunque en partes del articulado se lo sigue llamando simplemente “Encargado
de las Relaciones Exteriores”. Se adivina una enmienda de último momento, atribuida a
Vicente Fidel López, y no debidamente corregida. El Director dispondría de todas las
fuerzas militares nacionales y de las provincias. Con Rosas jamás se atrevieron a tanto.
Se ratifica el Pacto Federal como Ley Suprema de la Confederación, lo que
resultaba necesario dado que el “Pronunciamiento” de Urquiza del 1 de mayo de 1851 lo
ponía fuera del mismo. Se acordó la reunión del “Congreso General Constituyente” (en
lugar del Congreso General Federativo” del Pacto Federal) con la participación igualitaria
de cada provincia, a cuyos efectos cada una enviaría dos diputados. Como a nadie se le
ocurría que tales diputados resultaran de elecciones libres, se exhortó en el artículo 7º a los
gobernadores a “emplear toda su legítima influencia a fin de que los ciudadanos elijan a los
hombres de más probidad y un patriotismo más puro e inteligente, penetrados de
pensamientos puramente nacionales...” Semejante giro significaba más o menos que los
diputados serían los elegidos por Urquiza o por lo menos los tolerados por el
“Libertador”.94
91
La asistencia de los gobernadores no fue perfecta. Las distancias y el estado de los caminos hacían que se
tardara más de 30 días en llegar a Salta y Jujuy. No hubo tiempo de que llegaran a San Nicolás. Catamarca,
no pudiendo elegir gobernador ante el fallecimiento de Navarro, votó en su Legislatura dar poder para
representarla en San Nicolás a Urquiza. El gobernador de Córdoba, Alejo del Carmen Guzmán, no pudo
delegar el mando como los demás concurrentes, dada la situación de la provincia. Designó como delegado a
Genaro Carranza, que tampoco arribó a tiempo a San Nicolás. ROSA, José María. Op. cit. T. 6 Pág. 31 y 32.
92
93
41
III.- LOS PACTOS ESPECIALES.
Una de las modalidades de admisión de nuevas provincias, prevista por la

Constitución Nacional, es la que se materializa a través de una “incorporación”, es decir,
existen dos sujetos preexistentes que mediante un acto bilateral traban una nueva relación,
fijando las pautas a la que quedará sujeta la misma.
Los pactos especiales son pues, aquellos que han suscripto las provincias, con
carácter previo a su incorporación, y por el que han formulado reservas con relación a las
facultades delegadas al gobierno federal.
El pacto especial por excelencia en nuestro derecho constitucional, es el Pacto de
San José de Flores, que la Provincia de Buenos Aires suscribiera con los representantes de
la Confederación Argentina, el día 11 de noviembre de 1859, y que permitió sellar la unión
nacional con la incorporación definitiva de Buenos Aires, que se encontraba separada del
resto de las provincias federadas desde hacía varios años, luego de rechazar los términos
del Acuerdo de San Nicolás.
La Constitución Nacional alude a este pacto en forma directa en el artículo 31 al
establecer que: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se
dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley Suprema de
la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no
obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones
provinciales, salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después
del pacto de 11 de noviembre de 1859”, y de manera indirecta en su artículo 121 cuando
establece que: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución
al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al
tiempo de su incorporación”.
En el artículo 7º del Pacto de San José de Flores se convino que: “Todas las
propiedades de la provincia que le dan sus leyes particulares, como sus
establecimientos públicos, de cualquier clase y género que sean, seguirán
correspondiendo a la provincia de Buenos Aires y serán gobernados y legislados por
la autoridad de la provincia”.
Es dable señalar que la jurisprudencia de nuestros tribunales con relación al pacto
que nos ocupa, está referida en forma casi exclusiva al Banco de la Provincia de Buenos
Aires, por tratarse de la institución provincial con mayor cantidad de sucursales o
dependencias distribuidas en todo el país, incluida la Ciudad de Buenos Aires.
Con respecto al tema objeto de nuestro análisis, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha sostenido que: “El Banco de la Provincia de Buenos Aires se encuentra sujeto
desde el pacto del 11 de noviembre de 1859, a la jurisdicción y legislación exclusivas de la
94
Así ocurrió efectivamente. Urquiza hizo elegir a sus secretarios y ministros como constituyentes por
provincias que no eran las de su nacimiento y ni siquiera las habían conocido. Ángel Elías y Diego de Alvear
lo fueron por La Rioja, a la que no ubicaban en los mapas; Delfín Huergo, salteño, y Adeodato de Gondra,
tucumano, y antiguo ministro santiagueño, fueron convencionales por San Luis, a la que no visitaron en su
vida; el poeta porteño Juan María Gutiérrez, lo era por Entre Ríos, la provincia del Director; Seguí,
Gorostiaga y Barros Pazos, faltaban de sus provincias natales desde la niñez y nadie los conocía por esos
pagos; Eduardo Lahitte, que fue diputado de la Legislatura de Rosas y Salvador María del Carril, sanjuanino,
fueron impuestos a Buenos Aires, aunque luego retirados por la triunfante revolución del 11 de septiembre.
Del Carril finalmente logró ser designado por San Juan ante la anulación de las elecciones de aquella
provincia cuyana hecha por Benavides al recuperar su silla, por haberse realizado “sin concurrencia del
pueblo”. Hubo además otros casos curiosos como el de Pedro Ferré, histórico gobernador de Corrientes, vino
representando a Catamarca. Sarmiento protestaba desde las páginas de “La Crónica” de Chile que “De diez
y seis diputados, nueve habían salido como Eva de la costilla de Urquiza...”
42
Provincia, y dentro de la situación de excepción que le crean a aquél, los arts. 31 y 104 de
la Constitución Nacional, y 2 y 3 de la ley 1029, el inc. a) del art. 5 de la ley 11.682 y la
legislación provincial anterior y posterior al recordado pacto (. . .). El art. 7 del pacto de
noviembre 11 de 1859 incluyó entre sus previsiones al Banco de Estado de la Provincia de
Buenos Aires y la garantía resultante de aquí, no derogada por el pacto de junio 4 de
1860, fue incorporada a los arts. 31 y 104 de la Constitución Nacional”.95
En otro pronunciamiento ha dicho que: “El Banco de la Provincia de Buenos Aires
es un organismo autárquico de la administración pública provincial, extraño a las
regulaciones de orden laboral o de otra índole dictadas para instituciones de crédito que
no revisten esa condición ni gozan de sus privilegios constitucionales, ya que en virtud de
las prerrogativas acordadas a la Provincia de Buenos Aires por el Pacto del 11 de
noviembre de 1859 y lo dispuesto en la ley 1029 y en los arts. 31 y 104 de la Ley Suprema,
el Banco, como entidad estatal, sólo puede ser gobernado y legislado por la autoridad de
la Provincia, sin que quepa hacer distinciones con los locales ubicados en la Capital
Federal”.96
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, ha sostenido
que: “El Pacto de San José de Flores ubica al Banco de la Provincia de Buenos Aires en
una situación excepcional respecto a la aplicación de normas jurídicas emanadas del
gobierno federal”.97
 PACTO DE DE SAN JOSÉ DE FLORES - (11 de noviembre de 1859).
NOS El Presidente de la Confederación Argentina y Capitán General de sus Ejércitos

Por cuanto:
Habiendo sido celebrado un Convenio de paz y fraternidad, entre los Comisionados
nombrados por nuestra parte y por el Gobierno de Buenos Aires con la mediación amistosa
del Exmo. Gobierno de la República del Paraguay cuyo tenor es como sigue:
El Excelentísimo Señor Presidente de la Confederación Argentina y Capitán
General de sus Ejércitos y el Excelentísimo Gobierno de Buenos Aires, habiendo aceptado
la mediación oficial a favor de la paz interna de la Confederación Argentina, ofrecida por
el Excelentísimo Gobierno del Paraguay, dignamente representado por el Excelentísimo
señor Brigadier General don Francisco Solano López, Ministro Secretario de Estado en el
Departamento de Guerra y Marina de dicha República, decididos a poner término a la
deplorable desunión en que ha permanecido la República Argentina desde 1852 y a
resolver definitivamente la cuestión que ha mantenido a la provincia de Buenos Aires
separada del gremio de las demás que constituyen la República Argentina, las cuales
unidas por vínculo federal reconocen por ley fundamental la Constitución sancionada por
el Congreso Constituyente el 1º de mayo de 1853, acordaron nombrar comisionados por
ambas partes, plenamente autorizados para que discutiendo entre sí y ante el mediador, con
ánimo tranquilo y bajo la sola inspiración de la paz y el decoro de ambas partes, todos y
cada uno de los puntos en que hasta aquí hubiese disidencia, entre las provincias
confederadas y Buenos Aires, hasta a arribar a un convenio, de perfecta y perpetua
95
C.S.J.N., in re, “Banco de la Provincia de Buenos Aires c/Nación”, 01-01-40, T. 186. Pag. 170.
96
C.S.J.N., in re, “Asociación Bancaria Soc. de Empleados de Bancos c/Banco de la Provincia de Buenos
Aires y Ot.”, 01-01-70, T. 276, Pag. 432. T. 280. Pag. 304.
97
S. C. MENDOZA, in re, “Banco de la Provincia de Buenos Aires c/Gobierno de la Provincia de Mendoza
s/Acción Procesal Administrativa, Expte. 47.115, 21-12-90.
43
reconciliación, quedará resuelta la reincorporación inmediata y definitiva de Buenos Aires
a la Confederación Argentina, sin mengua ninguna de los derechos de la soberanía local,
reconocidos como inherentes a las provincias confederadas y declaradas por la propia
Constitución Nacional; y al efecto nombraron - á saber: por parte del Exmo. Sr. Presidente
de la Confederación Argentina y Capitán General de sus Ejércitos, á los Sres. Brigadier
General D. Tomás Guido, Ministro Plenipotenciario de la Confederación Argentina cerca
de S.M. el Emperador del Brasil, y del Estado Oriental; Brigadier General D. Juan Estevan
[sic] Pedernera, Gobernador de la Provincia de San Luis y Comandante en Gefe [sic] de la
circunscripción militar del sud, y Dr. D. Daniel Araoz, Diputado al Congreso Nacional por
la Provincia de Jujuy, y por parte del Gobierno de Buenos Aires á los Sres. D. Carlos
Tejedor y D. Juan Bautista Peña, quienes, canjeados sus respectivos plenos poderes y
hallados en forma, convinieron en los siguientes artículos:
Artículo 1º: Buenos Aires se declara parte integrante de la Confederación Argentina

y verificará su incorporación por la aceptación y jura solemne de la Constitución Nacional.
Artículo 2º: Dentro de veinte días de haberse firmado el presente convenio se

convocará una convención que examinará la Constitución de mayo de 1853, vigente en las
demás provincias argentinas.
Artículo 3º: La elección de los miembros que formarán la convención, se hará

libremente por el pueblo y con sujeción a las leyes que rigen actualmente en Buenos Aires.
Artículo 4º: Si la Convención provincial aceptase la Constitución sancionada en

mayo de 1853 y vigente en las demás provincias argentinas, sin hallar nada que observar a
ella, la jurará Buenos Aires solemnemente el día y en la forma que esta convención
provincial designase.
Artículo 5º: En el caso que la convención provincial manifieste que tiene que hacer
reformas en la Constitución mencionada, estas reformas serán comunicadas al gobierno
nacional, para que presentadas al Congreso federal legislativo decida la convocación de
una convención ad hoc que las tome en consideración y a la cual la provincia de Buenos
Aires se obliga a enviar sus diputados, con arreglo a su población, debiendo acatar lo que
esta convención, así integrada, decida definitivamente, salvándose la integridad del
territorio de Buenos Aires, que no podrá ser dividido, sin el consentimiento de su
legislatura.
Artículo 6º: Interin llega la mencionada época, Buenos Aires no mantendrá

relaciones diplomáticas de ninguna clase.
Artículo 7º: Todas las propiedades de la provincia que le dan sus leyes particulares,
como sus establecimientos públicos, de cualquier clase y género que sean, seguirán
correspondiendo a la provincia de Buenos Aires y serán gobernados y legislados por la
autoridad de la provincia.
Artículo 8º: Se exceptúa del artículo anterior la aduana, que como por la
Constitución federal corresponden las aduanas exteriores a la nación, queda convenido en
razón de ser casi en su totalidad las que forman las rentas de Buenos Aires, que la nación
44
garante a la provincia de Buenos Aires su presupuesto de 1859, hasta cinco años después
de su incorporación, para cubrir sus gastos, inclusive su deuda interior y exterior.
Artículo 9º: Las leyes actuales de aduana de Buenos Aires sobre comercio seguirán
rigiendo hasta que el Congreso nacional, revisando las tarifas de aduana de la
Confederación y Buenos Aires, establezca la que ha de regir para todas las aduanas
exteriores.
Artículo 10º: Quedando establecido por el presente pacto, un perpetuo olvido de

todas las causas que han producido nuestra desunión, ningún ciudadano argentino será
molestado de modo alguno, por hechos ni opiniones políticas durante la separación
temporal de Buenos Aires, ni confiscados sus bienes por las mismas causas, conforme a la
constitución de ambas partes.
Artículo 11º: Después de ratificado este convenio, el ejército de la Confederación

evacuará el territorio de Buenos Aires, dentro de quince días, y ambas partes reducirán sus
armamentos al estado de paz.
Artículo 12º: Habiéndose hecho ya, en las provincias confederadas, la elección de

presidente, la provincia de Buenos Aires puede proceder inmediatamente al nombramiento
de electores para que verifiquen la elección de presidente hasta el 1º de enero próximo,
debiendo ser enviadas las actas electorales antes de vencido el tiempo señalado para el
escrutinio general, si la provincia de Buenos Aires hubiese aceptado sin reservas la
Constitución nacional.
Artículo 13º: Todos los generales, jefes y oficiales del ejército de Buenos Aires
dados de baja desde el año 1852, y que estuvieren actualmente al servicio de la
Confederación, serán restablecidos en su antigüedad, rango y goce de sus sueldos,
pudiendo residir en la provincia o en la Confederación según les convenga.
Artículo 14º: La República del Paraguay, cuya garantía ha sido solicitada tanto por
el Excelentísimo señor presidente de la Confederación Argentina, cuanto por el
Excelentísimo gobierno de Buenos Aires, garante el cumplimiento de lo estipulado en este
convenio.
Artículo 15º: El presente convenio será sometido al Excelentísimo señor presidente

de la República del Paraguay, para la ratificación del artículo precedente, en el término de
cuarenta días, o antes si fuese posible.
Artículo 16º: El presente convenio será ratificado por el Excelentísimo gobierno de

Buenos Aires y por el Excelentísimo señor presidente de la Confederación Argentina,
dentro del término de cuarenta y ocho horas, o antes si fuese posible. En fe de lo cual, el
ministro mediador y los comisionados del Excelentísimo gobierno de Buenos Aires y del
Excelentísimo gobierno de la Confederación Argentina lo han firmado y sellado con sus
sellos respectivos. Fecho en San José de Flores a los diez días del mes de noviembre de mil
ochocientos cincuenta y nueve. Firmado: Francisco S. López – Tomás Guido – Carlos
Tejedor – Juan E. Pedernera – Juan B. Peña – Daniel Araoz.
45
Por tanto: usando de las atribuciones que me han sido conferidas por el Soberano
Congreso y después de haber examinado artículo por artículo el presente convenio, lo
aceptamos, aprobamos y ratificamos por el presente, prometiendo y obligándonos á
nombre de la Confederación Argentina, á observar y cumplir fiel é inviolablemente todo lo
contenido y estipulado en todos y cada uno de los artículos que contiene el mencionado
Convenio, sin permitir que en manera alguna se contravenga á lo estipulado en él. En fé de
lo cual firmamos el presente acto de ratificación, autorizado como corresponde y sellado
con nuestro sello oficial. Cuartel General en San José de Flores, á once de Noviembre de
mil ochocientos cincuenta y nueve. Firmado: Justo José de Urquiza - Benjamín Victorica.
NOS el Gobernador de Buenos Aires, habiendo sido debidamente autorizado por la

Honorable Asamblea General Legislativa, para aceptar, confirmar el Convenio que
antecede; lo aceptamos, aprobamos y ratificamos por el presente, prometiendo y
obligándonos, á nombre del Estado de Buenos Aires, á observar y cumplir fiel é
inviolablemente todo lo contenido y estipulado, en todos y cada uno de los artículos que
contiene el mencionado Convenio, sin permitir que en manera alguna se contravenga á lo
estipulado en él. En fé de lo cual firmamos el presente acto de ratificación autorizado
según corresponde, y con el sello del Estado. En la casa de Gobierno de Buenos Aires, á
once de Noviembre de mil ochocientos cincuenta y nueve. Firmado: Felipe Llavallol -
Juan A. Gelly y Obes - Carlos Tejedor.
Comentario:
El 23 de febrero de 1858, el gobierno de la Confederación se dirigió al Estado de
Buenos Aires, volviendo una vez más sobre los puntos tantas veces controvertidos: el
examen de la Constitución Nacional jurada por el resto de las provincias el 1 de mayo de
1853, como así también el problema de la segregación de la provincia, derivado del
proceso iniciado en 1852, cuando rechazó el Acuerdo de San Nicolás. Los términos de la
respuesta del gobierno porteño fueron altaneros e hirientes. El 23 de marzo del mismo año,
la Confederación cursó otra nota, la que fue contestada por Buenos Aires el 9 de abril,
concluyendo de esta forma las tentativas de pacificación nacional.
En ocasión de celebrase la fecha patria, el 25 de mayo de 1858, Urquiza con el fin
de demostrar el poderío de sus fuerzas, organizó un gran desfile militar en la ciudad de
Paraná, donde se concentraron más de dieciséis mil hombres en pie de guerra.
En septiembre de 1858, el ministro británico, Mr. Christie, propició una entrevista
entre Urquiza y Valentín Alsina (gobernador de la provincia de Buenos Aires), a bordo de
un barco inglés, pero como Urquiza no concurrió, el intento de mediación fracasó. Daniel
Gowland, prosiguió con los trabajos iniciados por Christie, pero sus intentos de dirimir el
diferendo por la vía diplomática fueron vanos, ya que la guerra resultaba inevitable.
Las pésimas relaciones entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires, habían
llegado a su punto culminante, precipitando el conflicto el asesinato del general Nazario
Benavídez. En efecto, el mismo fue detenido por orden del gobernador de San Juan,
Manuel José Gómez, acusado de sedición. Benavídez fue asesinado en prisión y su cuerpo
mutilado salvajemente, el 23 de octubre de 1858.
46
Este crimen fue atribuido a los manejos del gobierno de Buenos Aires, cuya política
respondía al gobernador Gómez, mientras que Benavídez era comandante de la región
militar del oeste y respondía a las autoridades de la Confederación.98
A partir de este hecho, tanto el Estado de Buenos como la Confederación iniciaron
una carrera bélica inusitada, la que se materializó en la compra de armas, buques y en la
búsqueda de alianzas con naciones vecinas.99
Entrado ya el año 1859, la situación era realmente crítica, y cuando ambos ejércitos
comenzaron a movilizarse y concentrase en las proximidades del Arroyo del Medio, los
agentes diplomáticos extranjeros realizaron un último esfuerzo tendiente a evitar el
conflicto armado. En primer término, lo hizo el cónsul de Francia, marqués de Forbin
Janson, quien fracasó en la gestión; otro tanto ocurrió con el intento de mediación llevado a
cabo por el presidente de la República del Paraguay, don Carlos Antonio López, quien
comisionó a esos efectos a su hijo, el Ministro de Guerra y Marina de ese país, general
Francisco Solano López. Por su parte, también fracasaron los intentos pacificadores del
ministro de los Estados Unidos, don Benjamín Yancey. Por último, al finalizar el mes de
septiembre de 1859, los ministros de Brasil, Francia e Inglaterra, intentaron un
avenimiento, pero los esfuerzos conciliatorios fueron imposibles.100
El 23 de octubre de 1859, chocaron las fuerzas de la Confederación y las del Estado
de Buenos Aires, en las márgenes del arroyo de Cepeda,101 al norte de Pergamino, cerca del
límite de Buenos Aires con Santa Fe. El triunfo correspondió a las tropas de la
Confederación comandadas por el general Urquiza. Algunas divisiones porteñas al mando
de Conesa, lograron escapar rumbo a San Nicolás, donde embarcaron con destino a Buenos
Aires a fin de defender la ciudad. Mitre, todavía aturdido por el resultado del combate
acompañó la retirada, pero no la condujo.102
98
Pocas dudas pueden quedar de la influencia porteña en la muerte del viejo caudillo federal. Urquiza había
ordenado que viajasen a San Juan el Ministro de Justicia Pedro Lucas Funes y Don Cesáreo Domínguez para
rescatarlo de la prisión en que lo había colocado las intrigas lugareñas alentadas por Buenos Aires, y ante la
insistente versión de que sería asesinado en la cárcel. Los comisionados renunciaron, fueron reemplazados y
no llegaron a tiempo. Benavides fue asesinado por una algarada provocada en la puerta del cabildo. ROSA,
José María. Op. cit. T. 6 Pág. 256 y ss.
99
No faltaron tampoco frecuentes deserciones de jefes y oficiales, el soborno del Almirante Coe, que dejó
virtualmente sin escuadra a la Confederación y hasta la sublevación de la tripulación de un buque de Guerra
de Buenos Aires, el Pinto, amarrado frente a Rosario, que se pasó a la Confederación, y fue rebautizado 9 de
Julio. Conf. ROSA, José María. Op. cit. T. 6 Pág. 270 y 271. BUSANICHE, José Luis. Op. cit. Pág. 681.
100
En realidad, ambas partes querían la guerra. La Confederación para imponer si era necesario por la fuerza
la unidad nacional y la vigencia de “La Ley Federal Jurada” como llamaban a la Constitución. Buenos Aires,
porque todo indicaba que su ventaja en armamento naval y terrestre y en recursos económicos era tanta que
muy pronto “los trece ranchos serían aventajados por Buenos Aires con apenas un soplo”. Y así hubiera sido
de no mediar un factor imprevisto: la impericia manifiesta del General en Jefe de Buenos Aires, Bartolomé
Mitre. ROSA, José María. Op. cit. T. 6 Pág. 262 y 275.
101
Se la conoce en historia argentina, como la segunda batalla de Cepeda, ya que la primera se había librado
en las márgenes del mismo arroyo, entre las fuerzas de los caudillos del litoral, López y Ramírez con las del
director Rondeau, el 1 de febrero de 1820.
102
En realidad el resultado de la batalla había sido una concluyente derrota de Mitre y su “Orden Oblicuo”,
pero el General porteño creyó haber ganado y consignó la victoria en su parte de batalla del día 23 de octubre
al Ministro Obligado. En otro parte del día 24, más sereno relativizó la victoria aunque sin negarla, hablando
de “no haber conseguido un triunfo completo”. Las primeras noticias llegadas a Buenos Aires eran
triunfales y lo mismo se le informó al anciano gobernador Alsina. Sólo varios días más tarde se supo la
verdad. Urquiza estaba a las puertas de la ciudad y podría tomarla, con su ejército intacto. Alsina fue
duramente criticado, pero el prestigio de Mitre extrañamente, no sufrió mengua. ROSA, José María. Op. cit.
T. 6 Pág. 275 y ss.
47
Luego de librada la batalla, Urquiza avanzó hacia Buenos Aires, y gracias a la
mediación de Francisco Solano López, se logró que ambos gobiernos designaran
representantes a efectos de parlamentar. Estos delegados deliberaron el día 5 de noviembre
en Monte Caseros, sin arribar a ninguna solución y el día 7, el gobierno de Buenos Aires
retiró a sus representantes.
Cuando ya parecía inevitable el ingreso de las tropas de la Confederación a Buenos
Aires, y ante el estancamiento de las conversaciones de paz, el gobernador Valentín Alsina
renunció a su cargo frente a las exigencias de Urquiza, siendo reemplazado por el
presidente del Senado, Felipe Llavallol. Este hecho descomprimió notablemente la
situación, lo que permitió retomar las tratativas. Extrañamente, Urquiza no cobró su
victoria exigiendo el desplazamiento de los liberales del gobierno de Buenos Aires. En
cambio, toleró que se plasmaran en el acuerdo los principales puntos sostenidos por los
porteños.103
Así fue que el 10 de noviembre, los representantes de la Confederación y de
Buenos Aires, con la mediación de la República del Paraguay, representada en la persona
del brigadier general Francisco Solano López, arribaran a un acuerdo; el que fue ratificado
el día 11 de noviembre de 1859. Este histórico tratado, que permitió sellar la unión
nacional, se lo conoce como Pacto de San José de Flores.104
La Confederación conseguía la reunificación nacional con la incorporación de
Buenos Aires, y la nacionalización de las rentas de la aduana, eterna cuestión en debate
desde el origen de la Nación. Buenos Aires conservaba, en cambio sus edificios, sus
instituciones, su Banco y su Universidad, y hasta la aduana seguiría regida por las leyes
provinciales, hasta que fueran revisadas por el Congreso. Además la Confederación se
comprometía, a cambio de la cesión de las codiciadas rentas de la aduana a sostenes el
presupuesto provincial por cinco años. Téngase presente que el presupuesto del Estado de
Buenos Aires de 1859 era extremadamente grande, porque comprendía gastos
extraordinarios para la guerra con la Confederación. Buenos Aires se reservaba, además el
derecho a revisar la Constitución de 1853 antes de su juramento, y proponer eventualmente
reformas, lo que efectivamente se hizo. En realidad no era simplemente un Tratado entre
la Confederación y el Estado disidente de Buenos Aires para acordar la incorporación de
éste, sino que, en el fondo se trató de un acuerdo entre los liberales de Buenos Aires, cuya
cabeza era Mitre y los federales, liderados por Urquiza, para repartirse el poder, y el
sacrificio de los federales de Buenos Aires, abandonados a su suerte por el “Libertador”.
Los federales del interior, por su parte se mostraron desconcertados y defraudados. 105 El
pacto fue llamado años más tarde por José Mármol en la Legislatura de Buenos Aires
“Acta inviolable de nuestra incorporación”. La Argentina recuperaba la unidad nacional,
pero quedaba todavía pendiente la cuestión de la capital, que recién se resolvería, y no sin
conflictos, en 1880.
Por último, corresponde señalar que el 6 de junio de 1860, se firmó un documento
titulado “Convenio Complementario del Pacto de San José de Flores”, donde se fijó la
necesidad de la convocatoria de la Convención “ad hoc”, que habría de sancionar las
103
“...Era la ocasión de imponer condiciones y de cumplir su compromiso solemne de librar a la provincia de
la camarilla que la tiranizaba, como lo esperaba la falange porteña que se había alistado bajo sus banderas.
El honor se lo exigía. Lejos de hacerlo, ¡Aceptó iniciar negociaciones de paz con el propio gobierno cuya
legitimidad había objetado, con lo cual lo salvó y lo fortaleció, cuando se hallaba reducido a mero simulacro!
Sólo en la tercera conferencia reclamó la renuncia de Alsina, a quién se apresuraron a sacrificar sus
partidarios, felices de seguir viviendo a tan poco precio...” PALACIO, Ernesto. Op. cit. Pág. 179.
104
105
ROSA; José María. Op. cit. T. 6 Pág. 286 y ss. PALACIO, Ernesto. Op. cit. Pág. 179.
48
reformas a la Constitución de 1853, declarando que luego de expedirse el Congreso
Nacional, el gobierno de la Confederación llamaría a elección de convencionales en toda la
República. Asimismo, a fin de que Buenos Aires pudiera tomar parte en la obra legislativa
futura, se estableció que una vez jurada la Constitución Nacional por dicha provincia, el
Congreso prorrogaría sus sesiones, para que pudieran incorporarse los diputados y
senadores de Buenos Aires.106
106
LÓPEZ ROSAS, José Rafael. Op. cit., pág. 526.
49

Unidad N°1.

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CAPÍTULO I

1. EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL. CONCEPTO. CON-

I.- EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL. CONCEPTO.

La denominación de la disciplina cuyo estudio abordaremos, tiene su origen en la

La Ciudad de Buenos Aires: La reforma de la Constitución Nacional de 1994,

El derecho público provincial tiene, asimismo, un método. La filosofía del derecho

No resulta una tarea sencilla caracterizar al federalismo, y sin embargo, es

Todo sistema federal tiene las siguientes características:

Los principios del sistema federal son:

Todo estado federal da lugar a la aparición de tres relaciones básicas:

II.- SOBERANIA. AUTONOMIA Y AUTARQUIA.

Estos conceptos están vinculados con el grado de independencia o de

III.- DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

IV.- DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA. DISTINTAS FORMAS FEDERA-

La doctrina distingue dos formas federativas básicas: la confederación y el estado

Unitarismo Federalismo Confederación

I.- EL FEDERALISMO ARGENTINO. ORIGEN Y DESARROLLO.

II.- LOS PACTOS INTERPROVINCIALES. LOS PACTOS PREEXISTEN-

• TEORÍA INTERMEDIA: Propugna que además de incluir estos pactos también

 TRATADO DEL PILAR - (23 de febrero de 1820).

 TRATADO DE BENEGAS - (24 de noviembre de 1820). Tratado solemne,

Deseosos de tranzar [sic] las desavenencias desgraciadamente suscitadas, poniendo

Artículo VI: El presente tratado obtendrá la aprobación de los Señores

Artículo VII: Queda garante de su cumplimiento la Provincia mediadora de

Hecho y sancionado en la estancia del finado D. Tiburcio Banegas [sic], á las

Tras la derrota de Dorrego en las chacras del Gamonal, el 2 de septiembre de 1820,

 TRATADO DEL CUADRILÁTERO - (15 a 25 de enero de 1822). Celebrado

6°) Ninguna de las provincias contratantes podrá declararse la guerra u hostilidad ni

7°) La de Buenos Aires facilitará, en cuanto lo permita su estado y recursos, el

10°) La provincia de Entre Ríos devolverá a la de Corrientes todas las propiedades

13°) No considerando útil al estado de indigencia y devastación en que están

14°) Si consiguiente a la marcha política que se adopta algunas de las provincias

15°) El territorio de Misiones queda libre para formarse su Gobierno y para

16°) En consecuencia, se devolverán todas las propiedades que reclame, en

 PACTO FEDERAL - (4 de enero de 1831). Tratado de alianza ofensiva y

Artículo 4°) Se comprometen a no oír ni hacer proposiciones ni celebrar tratado

Artículo 5°) Se obligan a no rehusar su consentimiento expreso para cualquier

Artículo 6°) Se obligan también a no permitir que persona alguna de su territorio

Artículo 10°) No se concederá en una provincia derecho, gracia, privilegio u

Artículo 11°) Teniendo presente que alguna de las provincias contratantes ha

Artículo 13°) Si llegare el caso de ser atacada la libertad e independencia de alguna

Artículo 15° ) Interín [sic] dure el presente estado de cosas, y mientras no se

Artículo 16°) Las atribuciones de esta comisión serán:

Primera: Celebrar tratados de paz a nombre de las expresadas tres provincias,

Tercera: Ordenar se levante el ejército en caso de guerra ofensiva y defensiva y

 PROTOCOLO DE PALERMO - (6 de abril de 1852).

Los infrascriptos, Gobernador Provisorio de la Provincia de Buenos Aires,

3°) Que al disolverse el Congreso Nacional, y con él, la Presidencia de la

5°) Que posteriormente a su disolución y en la época de la primera Administración

9°) Que habiéndose pronunciado ya la voluntad de todas las Provincias

Y finalmente que la presente resolución, firmada por los Gobernadores y

Para cuya validez y firmeza, firman este Protocolo, en cuatro ejemplares, en

Los infrascriptos, Gobernadores y Capitanes Generales de las Provincias de la

Una de las modalidades de admisión de nuevas provincias, prevista por la

 PACTO DE DE SAN JOSÉ DE FLORES - (11 de noviembre de 1859).

NOS El Presidente de la Confederación Argentina y Capitán General de sus Ejércitos

Artículo 1º: Buenos Aires se declara parte integrante de la Confederación Argentina

Artículo 2º: Dentro de veinte días de haberse firmado el presente convenio se

Artículo 3º: La elección de los miembros que formarán la convención, se hará

Artículo 4º: Si la Convención provincial aceptase la Constitución sancionada en

Artículo 6º: Interin llega la mencionada época, Buenos Aires no mantendrá

Artículo 10º: Quedando establecido por el presente pacto, un perpetuo olvido de

Artículo 11º: Después de ratificado este convenio, el ejército de la Confederación

Artículo 12º: Habiéndose hecho ya, en las provincias confederadas, la elección de