CAPÍTULO IV

1. LA GARANTÍA FEDERAL. ANTECEDENTES EN EL DERE-

CHO COMPARADO. LA INTERVENCIÓN FEDERAL. EL
INTERVENTOR FEDERAL. ATRIBUCIONES Y LIMITACIO-
NES. TIPOS DE INTERVENCIÓN. ALCANCES.

I.- LA GARANTÍA FEDERAL. ANTECEDENTES EN EL DERECHO

COMPARADO

Concepto y Alcances

La conformación del Estado federal implica la necesaria existencia de los dos polos
de la relación: el estado federal y las provincias que lo componen. 1 La Constitución
Nacional ha previsto en su art. 5º una serie de obligaciones para las provincias respecto de
su organización institucional que es, sin embargo, una atribución conservada por los
estados miembros. Estas cargas que condicionan básicamente el poder constituyente de las
provincias consisten en asegurar la administración de justicia, el régimen municipal y la
educación primaria, así como la de conformar sus constituciones locales a las
declaraciones derechos y garantías de la Constitución Nacional, y a la forma republicana
de gobierno.2 Esta limitación a la potestad constitucional de las provincias es común a
todos los sistemas federales contemporáneos.3 Como contrapartida del cumplimiento de
tales cargas constitucionales, el estado federal contrae, a su turno, la obligación de asegurar
a los estados miembros “el goce y ejercicio de sus instituciones”. Esta obligación asumida
por el Estado federal ha recibido el nombre de “garantía federal” en la doctrina
constitucional argentina.4 Se ha sostenido que la garantía federal “significa que el estado
federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las
provincias, dentro de la unidad coherente de la federación a que pertenecen…” 5 En el
mismo sentido se ha dicho que “es la seguridad que da la Nación a las provincias, de cuya
1
Conf. Castorina de Tarquini, María Cecilia. “La Provincia y la Nación” en “Derecho Público Provincial y
Municipal” A.A.V.A. Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos. Ed. La Ley. Bs. As. 2003.
T. 1 Pág. 162.
2
“...El art. 5º constituye, junto con el art. 31 de la Constitución Nacional, una expresión de supremacía del
derecho federal, pues subordina la capacidad normativa de las provincias al respeto del denominado bloque
de constitucionalidad, en general y a los principios que aquella norma impone especialmente. Al mismo
tiempo garantiza la autonomía provincial y el poder constituyente derivado...” Gelli, María Angélica.
“Constitución de la Nación Argentina. Comentada. Concordada” Ed. La Ley. Bs. As. 2005. Pág. 47.
3
Sola, Juan Vicente. “Intervención Federal en las Provincias”. Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1982. Pág. 41 y
42. Este autor señala que sólo en el viejo imperio alemán se dispensaba a los estados miembros de tales
limitaciones constitucionales, pero en este caso se trataba de una confederación de estados, que incluía
diversos reinos junto con entidades casi republicanas como las ciudades de Bremen y Hamburgo. Conf.
Zavalía, Clodomiro. “Derecho Federal” Ed. Compañía Argentina de Editores. Bs. As. 1941. Pág. 165.
4
Conf. Badeni, Gregorio. “Tratado de Derecho Constitucional” Ed. La Ley. Bs. As. 2004. T. 1 Pág. 268.
Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino” Ed. Ediar. Bs. As.
1993. T. 1 Pág. 265.
5
Bidart Campos, Germán J. Op. cit. T. 1 Pág. 265.
unión indestructible se ha formado, de que será respetada y mantenida su autonomía o
capacidad de gobierno propio siempre que encuadre en las condiciones convenidas y
establecidas al constituirse dicha unión...”6
La garantía federal tiene dos objetivos: en primer lugar asegurar a cada provincia el
uso irrestricto de su autonomía y su propia existencia e integridad; y en segundo término,
actuar como “control vertical” del poder político federal, evitando que su extralimitación
lleve a una desnaturalización de las autonomías provinciales.7
Con respecto a su alcance, la garantía federal no se limita a asegurar la sola
existencia y autonomía política de las provincias, sino que se extiende a la integridad
territorial, e igualdad de todas ellas; el bienestar general de sus pueblos, la unión nacional e
inclusive el desarrollo económico de los estados miembros.8
La garantía al derecho a la existencia integral de las provincias constituye un
aspecto principal de toda unión federal. Así como el estado federal tiene el derecho de
asegurar su propia integridad, asume la obligación de preservar la existencia política de
todos los estados miembros comprendidos en la federación. 9 Este derecho de las provincias
se extiende tanto el goce y ejercicio de sus instituciones, cuanto su integridad territorial.
La expresión más destacada de esta facultad provincias la constituye la de darse su
propia constitución, y regirse por las instituciones creadas por ella, así como elegir sus
propias autoridades sin sujetarse a control o supervisión del estado federal.10
La garantía que la Constitución federal da a las provincias es una consecuencia de
la adopción de la forma federal de estado. En efecto, al desprenderse las provincias de
parte sustancial de sus atribuciones originarias para ser delegadas en el poder central, se
conforma una nueva entidad política, a la cual las provincias reclaman les asegure su
subsistencia e integridad. En efecto, las provincias han renunciado a sostener ejércitos o
armar escuadras, pero a cambio, el estado federal, que recibió tales facultades como
delegación de aquellas, se compromete a intervenir en auxilio de cualquiera de ellas que
sea atacada o se encuentre es peligro de ataque exterior o violencia interna.11
La autonomía política de las provincias, sin embargo, requiere para su plenitud, la
existencia de una efectiva autonomía económica.12 En efecto, ningún estado puede
subsistir si no posee los recursos asegurados para costear el gobierno que lo rige. De allí
que parte de la doctrina considere incluido en la garantía federal el deber del estado de
promover lo conducente al adelanto y bienestar de todas las provincias, en los términos del
art. 75 inc. 18 de la C.N. Además, el estado federal deberá acordar subsidios a las
provincias cuyos recursos resulten insuficientes para atender a sus gastos ordinarios. (Conf.
Art. 75 inc. 9 de la C.N.)13
La integridad territorial de las provincias constituye un aspecto central del
sistema federal adoptado. El estado federal asume la obligación de garantizar a cada
6
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 45.
7
Conf. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 269.
8
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. I Pág. 269.
9
Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 161.
10
“Esta facultad de autoorganización es importante desde el punto de vista jurídico y es comprensible que sea
considerada como uno de los criterios de distinción entre colectividad descentralizada de un Estado unitario y
Estado-miembro de un Estado federal. En los hechos, sin embargo, los poderes de éste no pueden ir muy
lejos ya que la fórmula constitucional y la filosofía política adoptadas por el Estado federal dejan poca
libertad al constituyente local...” Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 43.
11
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 44, 45 y 46.
12
Conf. Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 163.
13
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 272.
provincia la intangibilidad de su territorio. Varias son las disposiciones de la Constitución
Nacional que se refieren a esto. El art. 3º, establece que la cesión del territorio para la
constitución de la Capital Federal requiere la aprobación de la provincia cuyo territorio se
afecte; el art. 6º referido a la garantía de la integridad territorial en caso de invasión
exterior; el art. 13, por su parte, condiciona la cesión de territorio para la constitución de
una nueva provincia o la unificación de dos provincias en una, a la aprobación de las
provincias afectadas.14 También merece destacarse el art. 75º inc. 15 que atribuye al
Congreso de la Nación la facultad de fijar los límites de las provincias.
La igualdad entre las provincias que alcanza tanto a las provincias preexistentes y
fundadoras del estado federal cuanto a las nuevas provincias creadas posteriormente,
reconoce como única excepción los pactos especiales celebrados al tiempo de su
incorporación, es decir, el caso de la Provincia de Buenos Aires y el Pacto de San José de
Flores de 1859. Ello prohíbe al estado federal dar un trato diferencial a una provincia en
perjuicio de otras, con ventajas, prerrogativas o privilegios indebidos.15
El derecho al desarrollo y bienestar locales comprende el poder de establecer sus
propios programas destinados a conseguir el progreso y bienestar de sus habitantes, y a
obtener por parte del estado federal las ayudas, subsidios y políticas destinadas a promover
la prosperidad y crecimientos económicos, en los términos del art. 75º inc. 9 y 18 de la
Constitución Nacional.16
La preservación de la unión nacional constituye un presupuesto de la subsistencia
del Estado, y un objetivo declarado de la Nación en el preámbulo. Esta unión “supone el
mantenimiento de las diversidades”17

Antecedentes

La garantía federal reconoce antecedentes nacionales. En las instrucciones de los

diputados de la Banda Oriental a la Asamblea del año 1813 se decía: “20. La Constitución
garantizará a las Provincias Unidas una forma de gobierno republicana; y que asegure a
cada una de ellas de las violencias domésticas (sic), usurpación de sus derechos, libertad y
seguridad de su soberanía, que con la fuerza intente alguna de ellas sofocar los principios
proclamados y asimismo, prestará toda su atención, buena fidelidad y religiosidad, a todo
cuanto juzgue necesario para preservar a esta provincia las ventajas de la libertad y
mantener un gobierno libre de piedad, justicia, moderación e industria…” Luego, estas se
plasmaron en el proyecto de constitución de carácter federal para las Provincias Unidas de
América del Sud, de 1813, que se atribuye al diputado oriental Felipe Santiago Cardozo:
“Art. 61. Las Provincias Unidas asegurarán a cada provincia, en esta unión, una forma
republicana de gobierno; y protegerán a cada una de ellas contra las invasiones, y contra
las violencias domésticas (sic) dimanadas de la Legislatura, o del poder ejecutivo cuando la
Legislatura no pueda estar convenida con él…”18
Más tarde, tanto el art. 2º del Tratado del Cuadrilátero, como los arts. 2º; 3º; 13° y
14° del Pacto Federal preveían que las demás provincias federadas se comprometían a

14
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 269.
15
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 273 y 274. Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 164.
16
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 271 y 272.
17
Castorina de Tarquini, María Celia. Op. cit. Pág. 165. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 275.
18
Solá, Juan Vicente. Op. Cit. Pág. 63 y ss. Conf. Zarini, Helio Juan. “Constitución de la Nación Argentina.
Concordada con sus reformas y antecedentes.” Ed. Astrea. Bs. As. 1976. Pág. 34.
defender a cualquiera de las signatarias que fuera agredida por enemigo externo o por
alguna de las provincias no firmantes.
El Proyecto de constitución de Juan B. Alberdi, en su artículo 4º establecía que “La
Confederación garantiza a las provincias el sistema republicano, la integridad de su
territorio, su soberanía y su paz interior.” Por su parte, en el art. 7º, el mismo proyecto
preveía que “La Confederación garantiza la estabilidad de las constituciones provinciales
con tal que no sean contrarias a la Constitución General, para lo que serán revisadas por
el Congreso antes de su sanción.”19
En el derecho extranjero, la garantía federal aparece ya en el art. 4º de la Sección
Cuarta de la Constitución de los Estados Unidos que en su redacción original previó la
garantía del estado federal a los estados integrantes, para proteger la forma republicana de
gobierno, y repeler invasiones extranjeras.
La antigua constitución federal helvética, por su parte, en sus arts. 5º y 6º establecía
la garantía a favor de los cantones, que se extendía a sus constituciones, territorios, y
soberanía dentro de los límites establecidos en el art. 3, con la condición de que las
constituciones de los cantones no tuvieran nada que se opusiere a la constitución federal, se
asegure el ejercicio de los derechos políticos, conforme la forma republicana de gobierno,
y sean aceptadas por el pueblo, y puedan ser revisadas cuando una mayoría absoluta de
ciudadanos lo demande.20
En el derecho moderno, la garantía federal aparece consagrada, con evidentes
matices y notables diferencias respecto del caso argentino en el artículo 122 de la
Constitución de los Estados Unidos Mejicanos, en el art. 34 inciso IV de la Constitución de
la República Federativa del Brasil; el art. 28 de la Constitución de la República Federal de
Alemania, entre otras.

Ejercicio de la Garantía Federal

El gobierno federal a través de sus tres poderes pone en ejecución las garantías
comprometidas en el artículo 5º de la C.N. En efecto, el Congreso de la Nación tiene la
atribución de fijar los límites de las provincias, de acuerdo al art. 75º inc. 15, pero estas
atribuciones no son absolutas, dado que las provincias no son meras divisiones
administrativas. Por lo tanto, en la fijación de los límites deberá tenerse en consideración
elementos objetivos como la posesión que tenían las provincias hacia 1810; su extensión y
dominio comprobados por títulos jurídicos o posesión inmemorial; la posesión clara,
inequívoca y vigente; y la equidad y justicia.21 Si bien las decisiones del Congreso son de
naturaleza claramente políticas y por lo tanto no susceptibles de revisión judicial, un
apartamiento de las constancias probadas, o una violación de las garantías legales abriría la
vía de la intervención de la Corte Suprema, al sólo efecto de declarar la eventual nulidad
de la ley, y nunca a los fines de que el Alto Tribunal determine o fije los límites en
discusión.22

19
Zarini, Helio Juan. Op. cit. Pág. 32.
20
Zuccherino, Ricardo M. “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1993.
T. I, Pág. 207. Mooney, Alfredo Eduardo. “Derecho Público Provincial” Ed. Advocatus. Córdoba. 2001.
Pág. 53.
21
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 47.
22
Badeni, Gregorio. Op. cit. T. 1 Pág. 275, con nota de Néstor Pedro Sagües.
 También corresponde al Poder Legislativo el otorgamiento de subsidios a las
provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos a cubrir sus gastos ordinarios
(Art. 75º inc. 9 C.N.).
El Poder Ejecutivo a su turno, ejerce los poderes militares que provienen del art.
99º inc. 12, 13, 14, 15, 16 y concordantes de la C.N. De ellos resulta que, en tiempo de paz,
corresponde al Presidente de la Nación el mantenimiento de la paz interior ante
insurrecciones, actos de hostilidad, ataques exteriores ocurridos en las provincias,
pudiendo ordenar el desplazamiento de tropas en cualquier punto del territorio, conforme
las necesidades “según las necesidades de la Nación” 23, y en tiempos de guerra la defensa
del territorio frente a ataques exteriores.
Conforme lo dispone el art. 3º de la ley 23.548 de Coparticipación Federal de
Impuestos, el Poder Ejecutivo dispone de un fondo de Aportes del Tesoro Nacional, con
los cuales asiste a las provincias que se encuentren en situación de insuficiencia de
recursos presupuestarios para atender a necesidades impostergables, provocadas por
contingencias sociales, económicas o físicas. Ese fondo está formado por el 1% de la masa
coparticipable y es administrado por el Ministerio del Interior, en su carácter de cartera
política del Poder Ejecutivo.
El Poder Judicial, por su parte, está llamado a intervenir en cualquier controversia
que se presente entre las provincias, a las que se les ha prohibido todo acto de hostilidad o
de guerra con las demás integrantes del estado federal, debiendo someter a la Corte
Suprema las eventuales controversias que se suscitaren. (art. 127º C.N.) 24 La única
excepción prevista es la que resulta de las facultades del Poder Legislativo respecto de la
fijación de límites entre las provincias (art. 75º inc. 15 de la C.N.) pero ello no alcanza a
las controversias que ocurran sobre límites ya establecidos, es decir sobre territorios que
pretenden poseer o que se encuentre dentro de sus respectivos límites.25
El texto original de 1853, art. 100º, incluía entre los supuestos de competencia
originaria y exclusiva de la Corte Suprema “los conflictos entre los diferentes poderes
públicos de una misma provincia” pero ello fue eliminado en la reforma de 1860. Desde
entonces las cuestiones que correspondan a instituciones y derecho locales no
corresponden a la jurisdicción federal.

Condiciones de la Garantía Federal

Las condiciones establecidas en el art. 5º de la C.N. para que las provincias gocen
de la garantía federal son dos: 1) el dictado de una constitución provincial conforme a la
forma representativa republicana, y a los principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional; y 2) asegurar la administración de justicia, el régimen municipal y
la educación primaria.
La exigencia de que cada provincia dicte su propia constitución no ha generado
mayores inconvenientes en la práctica federal, dado que todas ellas lo han cumplido
acabadamente, más allá de las primeras vacilaciones y dificultades de las que da cuenta
Alberdi en su clásica obra “Derecho Público Provincial Argentino” y siguiendo el modelo
allí inserto preparado para la Provincia de Mendoza, a la que siguieron como modelo San
Luis, Santa Fe, Catamarca, Tucumán, San Juan, Salta, Jujuy, La Rioja y Corrientes. Con
respecto a la adopción obligatoria de la forma representativa y republicana obedece a la
23
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 49 y 50.
24
Barrera Buteler, Guillermo. “Provincias y Nación” Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 273 y ss.
25
C.S.J.N. Fallos 98: 107.
convicción de que los regímenes de formas heterogéneas resultan menos estables y que la
adopción del federalismo requiere una cierta homogeneidad o semejanza entre los
regímenes de los distintos estados miembros.26
La forma representativa republicana implica un gobierno ejercido por
funcionarios que son agentes del pueblo, y elegidos por el pueblo, por períodos
determinados, y donde se reconozca la igualdad de todos los ciudadanos frente al derecho,
la responsabilidad de los funcionarios públicos por sus actos y omisiones; la limitación de
los poderes estatales mediante la división del gobierno en tres departamentos
diferenciados, que a la manera de la constitución norteamericana se suelen denominar
“poderes” aunque en realidad se trate de funciones del gobierno27, y la publicidad de los
actos de gobierno.28 Dentro de estos lineamientos muy generales, las provincias son
enteramente libres para elegir la forma de organización de sus poderes locales.
Las constituciones provinciales deben ser dictadas conforme los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional. Estos derechos se extienden a
todos los habitantes del Estado federal. Ello introduce inmediatamente la cuestión acerca
de si es necesario que cada constitución local reitere el catálogo de declaraciones, derechos
y garantías contenidos en la primera parte de la Constitución Nacional, o si tal reiteración
es totalmente ociosa, a la luz de los arts. 8º y 31º de la Carta Magna Nacional. 29 De todas
maneras, la mayor parte de las constituciones provinciales no se limitan a la reiteración de
los derechos y garantías de la Constitución Nacional, sino que los extienden y
complementan con cláusulas originales, nuevos derechos o mayores garantías.30
El art. 5º prosigue estableciendo la necesidad de que las constituciones provinciales
deberán asegurar la administración de justicia. Este precepto guarda armonía con el
objetivo declarado en el preámbulo de afianzar la justicia. En realidad, la adopción de la
forma republicana ya implica la necesaria existencia de una función judicial debidamente
diferenciada de las funciones legislativa y ejecutiva del gobierno. Sin embargo, pareció a
los constituyentes necesario ratificar la necesidad de garantizar un sistema judicial
completo y conveniente, cosa inexistente por aquellas épocas, aunque hogaño resulte
redundante, como lo sostenía Clodomiro Zavalía. El modelo seguido por nuestra
constitución es claramente el norteamericano, que coloca al Poder Judicial como uno de los
poderes políticos del Estado, a diferencia del modelo predominante en Europa, donde la
función judicial es una función administrativa, especializada, pero siempre garantizando la
independencia de los magistrados.31 Cada provincia, por su parte ha organizado un poder
judicial completo, en que las causas ordinarias se inician y terminan, sin intervención del
Estado Federal, salvo los casos de revisión de la Corte Suprema, que resultan del art. 14 de
la ley 48. Esta obligación constitucional se extiende a establecer tribunales en todo el
territorio provincial, dotarlos de competencia y sancionar los códigos procesales necesarios
para la actuación de la justicia32. El Poder Judicial, por otra parte, tiene la atribución de
declarar la eventual inconstitucionalidad de leyes o decretos, para asegurar la prioridad de
la Constitución local sobre el resto del orden jurídico derivado.

26
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 53 y 54.
27
Bidart Campos, Germán J. Op. cit. T II Pág. 17.
28
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 54 y 55.
29
Hernández, Antonio María (h). “Los Derechos y Garantías en las Constituciones Provinciales” en AA.VV.
“Derecho Público Provincial” Ed. Depalma. Bs. As. 1984. Pág. 142 y ss.
30
Sola, Juan Vicente. Op. cit. Pág. 55. Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 142.
31
Conf. Badeni, Gregorio. Op. cit. T. II Pág. 1276.
32
Gelli, María Angélica. Op. cit. Pág. 50.
 El Régimen Municipal fue incorporado a la redacción del Art. 5º por considerar
los constituyentes que el régimen municipal era propio de la organización democrática,
máxime en nuestro caso en que los antecedentes históricos conducían a los cabildos de
cada ciudad que, luego de la Revolución se hicieron las provincias del Estado. 33 Se dispuso
así, en coincidencia con el pensamiento de Alberdi, la obligatoriedad de la organización de
un sistema municipal en todas las provincias, dejando librada su organización y contenido
a la autonomía de cada una de ellas. No caben dudas de que los constituyentes cuando
dicen “régimen municipal” piensan en lo que conocían: los cabildos. De hecho, en el
Proyecto de Alberdi de Constitución para la Provincia de Mendoza que integra su clásica
obra “Derecho Público Provincial Argentino” cuando trata del Poder Municipal, en su art.
50º dispone: “Los cabildos son restablecidos.”
La falta de precisión en la fórmula elegida, que se limita a la lacónica expresión
“régimen municipal” originó la larga polémica acerca de la extensión y alcance del sistema
municipal previsto en la Constitución, que hoy parece superada por la incorporación del
nuevo art. 123º luego de la reforma de 1994, y que debe ser considerado complementario
del art. 5º porque así se lo presentó y definió en los debates de la Asamblea Constituyente
de 1994. En tales condiciones, el régimen municipal que la Constitución requiere ni es
cualquiera, sino que necesariamente debe ser un régimen de autonomía 34, cuyo alcance y
contenido en lo institucional, político, administrativo, económico y financiero debe ser
reglamentado por cada provincia.35
La educación primaria constituye la última de las condiciones impuestas a las
provincias para el goce de la garantía federal. La redacción original del artículo 5° se
refería a la “educación primaria gratuita”. Se trataba claro, de una aspiración del todo
inalcanzable en la situación de postración en que se encontraban las provincias en 1853. La
reforma de 1860, a instancias de Buenos Aires, eliminó el requisito de gratuidad,
manteniendo en cambio la obligación de asegurar la educación primaria. El Estado federal
conservó, a su turno, la competencia en materia de educación en los antiguos territorios
nacionales y en la Capital, territorios para los que se dictó la ley 1420, de 1883. Más tarde,
y ante la evidente necesidad de las provincias de ser auxiliadas por una acción concurrente
del estado federal, se previó mediante la Ley Láinez y la aceptación de las provincias, para
no vulnerar las autonomías, que la nación pudiera tener escuelas primarias en el territorio
de las provincias que lo soliciten. 36 La Constitución conservó para el estado federal las
atribuciones de “dictar planes de instrucción general y universitaria.”, conforme el
antiguo artículo 67, inc. 16.
En la actualidad, luego de la reforma de 1994, el estado nacional mantiene éstas
atribuciones, ahora contempladas en el art. 75° inc. 18, y ellas se completan con las

33
Desde los orígenes de la organización institucional la preocupación por el régimen municipal apareció
entre las prioridades. En efecto, ya el Congreso de Tucumán al aprobar la “Nota de Materias” del 26 de mayo
de 1816, incluyó como punto 15° de los asuntos a tratar por el Soberano Congreso el “arreglo del régimen
municipal”. ROSA, José María. Historia Argentina. Ed. Oriente. Bs. As. 1974. T. 3 Pág. 168.
34
“Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la autonomía municipal, conforme al alcance y
contenido que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero prevea la
constitución de cada provincia. Una dosis mínima - que no viene determinada - es indispensable en las cinco
esferas que señala el art. 123: institucional, política, administrativa, económica y financiera...” Bidart
Campos, Germán J. Op. cit. T. VI Pág. 522.
35
Gelli, María Angélica. Op. cit. Pág. 1024. Hernández, Antonio María (h) “Derecho Municipal” Ed.
Depalma. Bs. As. 1997. Vol. I Pág. 419 y ss. Filloy, Daniel José “Estudios de Derecho Municipal” Ed.
Facultad de Derecho de la U.N.L.Z. Lomas de Zamora. 2005. Pág. 70 y ss.
36
Sola, Juan Vicente. Op. Cit. Pág. 61.
introducidas en el inc. 19, respecto a “Sancionar leyes de organización y de base de la
educación que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades
provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la
participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la
igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los
principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y
autarquía de las universidades nacionales…”. En consecuencia, el principio de gratuidad
de la educación que había sido eliminado en la reforma de 1860 ha sido restablecido en
1994, aunque ya había sido receptado por la mayoría de las constituciones provinciales.

II.- LA INTERVENCIÓN FEDERAL. EL INTERVENTOR FEDERAL.

ATRIBUCIONES Y LIMITACIONES. TIPOS DE INTERVENCIÓN.
ALCANCES

A) La Intervención Federal

Concepto
La intervención federal es un acto complejo, de naturaleza política, emanado del
gobierno federal, por el cual se limita o suspende temporariamente la autonomía
provincial, a fin de cumplir algunos de los objetivos previstos en el artículo 6º de la
Constitución Nacional. No se trata de una facultad ejecutiva ordinaria del gobierno federal
actuando sobre los ciudadanos, sino como una acción coactiva de la federación sobre los
Estados-miembros para compelerlos al cumplimiento de la constitución y de las leyes
federales. “…En cumplimiento de la Constitución y de las leyes, un órgano federal es
competente para intervenir a fin de reprimir insurrecciones y restaurar el orden
público…”37
Se trata de un acto complejo porque tiene varias etapas, a saber: a) El pedido o
requisitoria, en algunos casos; b) La declaración; y c) La ejecución38.

Antecedentes
El antecedente del artículo 6º de la Constitución Nacional, se halla en el Pacto
Federal del 4 de enero de 1831.
El artículo 13 de este importante tratado, que diera origen al nacimiento de la
Confederación Argentina, establecía: “Si llegare el caso de ser atacada la libertad e
independencia de alguna de las tres provincias litorales por alguna otra de las que no
entran al presente en la federación, o por otro cualquier poder extraño, la auxiliarán las
otras dos provincias litorales, con cuantos recursos y elementos estén en la esfera de su
poder, según la clase de la invasión, procurando que las tropas que envíen las provincias
auxiliares sean bien vestidas, armadas y municionadas, y que marchen con sus respectivos
jefes y oficiales. Se acordará por separado la suma de dinero con que para este caso deba
contribuir cada provincia”. Por su parte, la dirección de estas fuerzas estaría a cargo de la
“Comisión Representativa de los Gobiernos de las Provincias Litorales de la República
Argentina” (Conf. arts. 15 y 16). Ahora bien, en la medida que entre los años 1831 y 1832,
todas las provincias argentinas adhirieron al Pacto Federal, el auxilio a cargo de las fuerzas
37
SOLÁ, Juan Vicente Op. Cit. Pág. 91 y 92.
38
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, “Manual de la Constitución Argentina”. Ed. Lexis Nexis. Sexta Edición.
Buenos Aires, 2007, pág. 365/366.
militares confederadas fue un instrumento de garantía recíproca de las provincias, cuando
la “libertad e independencia” de alguna de ellas estuviera amenazada o afectada.
Asimismo, el artículo 14 del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos del 31 de
mayo de 1852, establecía: “Si, lo que Dios no permita, la paz interior de la República
fuese perturbada por hostilidades abiertas entre una ú otra Provincia, o por sublevaciones
dentro de la misma Provincia, queda autorizado el Encargado de las Relaciones
Exteriores para emplear todas las medidas que su prudencia y acendrado patriotismo le
sugieran, para restablecer la paz, sosteniendo las autoridades, legalmente constituidas,
para lo cual, los demás Gobernadores, prestarán su cooperación y ayuda en conformidad
al Tratado de 4 de enero de 1831”.
De la lectura de los textos de ambos pactos preconstitucionales, se avizora el
germen de la denominada intervención federal “protectora”, es decir, de aquella que tiene
por objeto socorrer a las autoridades provinciales amenazadas o agraviadas.
El proyecto de Alberdi, en su artículo 5º, autorizaba la intervención federal “sin
requisición de las autoridades provinciales, al solo efecto de restablecer el orden
perturbado por la sedición”.
Como antecedentes en el derecho comparado, podemos citar la Constitución de los
Estados Unidos y la Constitución Federal Suiza de 184839.
Por último, el artículo 6º de la Constitución, en el texto original de 1853, establecía
que: “El gobierno federal interviene con requisición de las Legislaturas o gobernadores
provinciales, o sin ella, el territorio de las provincias, al solo efecto de restablecer el
orden público perturbado por sedición, o de atender a la seguridad nacional amenazada
por un ataque o peligro exterior”. La redacción actual del texto del artículo 6º fue
propuesta por la Convención Revisora del Estado de Buenos Aires de 1860.

Causales de Intervención. Análisis del artículo 6º de la Constitución Nacional

Expuestos los antecedentes de esta institución, procederemos a efectuar un análisis
pormenorizado del artículo 6º de la Constitución Nacional, el que establece: “El Gobierno
federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de
gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas
para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por
invasión de otra provincia”.
Como puede advertirse de la lectura de la disposición trascripta precedentemente, el
gobierno federal interviene en el territorio de las provincias 40 en diferentes supuestos que
examinaremos a continuación.
1.- Por sí solo: para garantizar la forma republicana de gobierno o repeler
invasiones exteriores.41

39
CORDEIRO PINTO, Luis. “El Estado Provincial”, en “Derecho Público Provincial”, Coordinado por
Antonio María Hernández. Ed. Lexis Nexis. Buenos Aires, 2008, pág., 142.
40
Hay que tener en cuenta que el citado artículo 6º habla de intervenir “en” el territorio de las provincias, y
no de intervenir “a” las provincias, lo que da pie para interpretar que la Constitución no impone necesaria ni
claramente que la intervención haga caducar, o sustituya, o desplace, a las autoridades provinciales. Sin
embargo, con la reforma de 1994, el artículo 75, en su inciso 31, establece: “Disponer la intervención
federal “a” una provincia o a la ciudad de Buenos Aires”. BIDART CAMPOS, Germán J. “Manual de la
Constitución Reformada”. Ediar. Primera Reimpresión Buenos Aires, 1998. Tomo I. Pág. 460.
41
Resulta célebre la crítica que Sarmiento formuló a esta posibilidad de intervenir motu proprio en el
territorio de las provincias, lo que su juicio constituía un abuso y una vulneración del federalismo, y un
apartamiento grave del antecedente norteamericano que servía de fuente a esta institución, desviación que
 1.1.- Existe conformidad en señalar que los más importantes principios de la forma
republicana de gobierno son: la soberanía del pueblo, la responsabilidad de los
funcionarios, periodicidad de su desempeño, división de poderes y publicidad de los actos
de gobierno. Los principios enunciados han sido considerados como las bases que deben
dar sustento a la organización política de cada uno de los Estados miembros integrantes de
nuestro sistema42.
La finalidad de la intervención dispuesta para garantizar la forma republicana de
gobierno, cumple con un doble propósito: a) Mantener la relación de subordinación propia
del federalismo, y b) Obligar a las provincias a acatar el condicionamiento impuesto por el
artículo 5º para asegurarles el goce y ejercicio de sus instituciones.
La garantía federal juega en la intervención tendiente a tutelar la forma republicana,
como una facultad y una obligación del estado federal, que tanto puede significar sanción
a la provincia que la perturba y al mismo tiempo reconstrucción o restauración de sus
instituciones.
1.2.- El objetivo de la intervención federal para repeler invasiones exteriores, es de
seguridad, tanto del Estado federal como de las provincias. Resulta evidente que este tipo
de intervención tiene carácter protector o tuitivo 43.
En este caso el gobierno federal procede de oficio o motu proprio, ya que está en
juego la existencia misma de la República, ante el ataque de una potencia extranjera,
constituyendo un típica casus belli.
2.- A requerimiento de las autoridades provinciales: En este supuesto, son las
autoridades constituidas de la provincia las que demandan la intervención, por eso se la
llama también intervención conservadora44, respondiendo a dos situaciones, a saber:
2.1.- Para ser sostenidas, cuando estuvieren amenazadas;
2.2.- Para ser restablecidas, en caso que hubieran sido depuestas.
En uno u otro caso, ello puede obedecer tanto a sedición dentro de la provincia
(violencia domestica contemplada por el artículo 22 de la C.N.) o a invasión de otra
provincia (esta situación es calificada por la propia Constitución como actos de guerra
civil, sedición o asonada (conf. art. 127 de la C.N.). Este tipo de intervención es
denominado también “a requisición” o “reconstructiva” 45.
En estas circunstancias, la intervención no puede producir la caducidad de las
autoridades provinciales, ni menoscabar sus instituciones.
Ello es así, ya que la intervención del gobierno federal no se dirige en contra, sino a
favor de las autoridades provinciales46
Para el supuesto que exista una causal de intervención por la que el gobierno
federal pueda intervenir “por sí mismo” y se le acumula otra por la que puede intervenir “a
requisición” de las autoridades provinciales, consideramos que el gobierno federal tiene
suficiente competencia interventora “de oficio”, aunque falte el requerimiento del gobierno

atribuía a errores de Alberdi. Conf. SOLA, Juan V. Op. Cit. Pág. 77 y ss.
42
CORDEIRO PINTO, Luis. Op. cit., pág., 144.
43
BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 462.
44
SOLA, Juan V. Op. Cit. Pág. 106.
45
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel. Op. cit., pág. 367.
46
CORDEIRO PINTO, Luis. Op. cit., pág., 143.
provincial47. Ello es la lógica consecuencia del principio de supremacía federal, consagrado
por el artículo 31 de la Constitución Nacional.
A efectos de sintetizar los distintos tipos constitucionales de intervención federal
previstos por el artículo 6º de la Constitución Nacional, acompañamos el siguiente cuadro
sinóptico:

1) Sin pedido de la a) garantizar la forma republicana

provincia alterada en la provincia
(por decisión propia) PARA o
del gobierno federal b) repeler invasiones exteriores

2) Con pedido de a) sostenerlas si han a) sedición

las autoridades PARA o sido des- (dentro de
de la provincia b) restablecerlas tituídas POR la provincia)
(o ame- o
nazadas) b) invasión de
otra provincia

Órgano Competente
La intervención federal, tal como fue instituida en la reforma constitucional de
1860, está a cargo del gobierno federal, pero la norma no había especificado cuál de los
órganos que lo integran debía decidir al respecto48.
Así las cosas, la praxis constitucional resultó ser bastante anárquica, ya que el
ejercicio de la competencia interventora fue ejercida tanto por el Congreso, como por el
Poder Ejecutivo, a veces en receso del Congreso, y otras también mientras se hallaba en
período de sesiones49.
La reforma de 1994 ha resuelto expresamente el tema del órgano competente para
decretar la intervención federal, incorporando dos nuevos textos al respecto.
El primero de ellos, es el inciso 31 del nuevo artículo 75, que establece
expresamente que la intervención federal de una provincia o de la ciudad de Buenos Aires,
es de competencia del Congreso. Asimismo, se autoriza al Poder Ejecutivo a decretarla
durante el receso del Congreso, pudiendo éste aprobarla o revocarla.
El segundo texto, complementario del anterior, es el inciso 20 del nuevo artículo
99, que autoriza al presidente a decretar por sí solo la intervención federal de una provincia
o de la ciudad de Buenos Aires cuando el Congreso está en receso, obligándolo a
convocarlo simultáneamente para su tratamiento50.
A estas nuevas disposiciones constitucionales, debemos sumar que se ha ampliado
considerablemente el período de sesiones ordinarias del Congreso (conf. art. 63 de la

47
BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 463.
48
CORDEIRO PINTO, Luis. Op. cit., pág., 141.
49
BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 465.
50
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel. Op. cit., págs. 370/371.
C.N.), por lo que en el futuro no podrán presentarse los desbordes institucionales del
pasado, que tanto afectaron al federalismo51.
Más allá que el texto constitucional vigente haya determinado en forma concreta, el
órgano competente para disponer la intervención federal, debe tenerse presente que la
misma constituye una medida de excepción y, como tal, debe interpretársela con carácter
restrictivo. Siendo ello así, la prudencia del órgano interviniente debe extremarse al
máximo.

Cuestiones Políticas. Disposiciones de las Constituciones provinciales

La naturaleza política del acto ha sido reconocida pacíficamente, tanto por la
doctrina como por la jurisprudencia; lo que sí resulta opinable es que tales actos políticos,
no sean justiciables. En efecto, tal criterio tiene su origen en un antiguo fallo de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, recaído en 1893, en la causa: “Cullen c/Llerena”, en el
cual se analizó la posibilidad de controlar la constitucionalidad de una ley por la que se
dispuso la intervención federal de la provincia de Santa Fe.
El voto de la mayoría, con argumentos muy endebles y con citas de la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos, llega a la conclusión de que se trata de una
cuestión que escapa al control del Poder Judicial, por ser de incumbencia del poder
político. Por su parte, el voto en disidencia del ministro Dr. Luis V. Varela, afirmaba que
siempre que en una “causa” estén en discusión los derechos de las personas, ella será de
competencia del Poder Judicial52.
La negativa reiterada de la Corte para intervenir en esta materia ha dejado
desprotegidas a las provincias y sometidas a las decisiones políticas del Congreso y del
Poder Ejecutivo, según los casos, sin posibilidad de ejercer control alguno sobre sus
determinaciones.
Ello ha determinado que muchas provincias hayan previsto, en sus constituciones,
distintas disposiciones tendientes a limitar los efectos de la intervención, resguardando sus
instituciones y autoridades legítimamente constituidas.
A modo de ejemplo, señalamos que el artículo 36 de la Constitución de Corrientes,
establece: “Las funciones de la intervención federal son exclusivamente administrativas,
con excepción de las que se deriven del estado de necesidad institucional que la ha
provocado.
Sus actos son válidos solamente cuando estén conformes con esta Constitución y
las leyes que en su consecuencia se dicten. La nulidad emergente puede ser declarada a
instancia de parte.
En ningún caso puede el interventor federal contraer empréstitos que graven el
patrimonio de la provincia.
Los funcionarios y empleados designados por la intervención federal, quedan en
comisión el día en que ésta cesa en sus funciones”.
Por su parte, el artículo 8º de la Constitución de Tucumán establece que: “En caso
de intervención dispuesta por el Gobierno Federal:
1º) Los actos de gobierno de los representantes del Gobierno Federal son válidos
para la Provincia si hubieren sido dictados de acuerdo con la ley que disponga la
intervención y con los derechos, declaraciones, libertades y garantías expresados en esta
51
HERNÁNDEZ, Antonio María. “El Federalismo Argentino”, en “Derecho Público Provincial”,
Coordinado por Antonio María Hernández. Ed. Lexis Nexis. Buenos Aires, 2008, págs., 84/85.
52
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel. Op. cit., págs. 551/552.
Constitución y leyes de la Provincia. Los actos dictados en violación de las mismas son
nulos y la Provincia no será responsable de los perjuicios ocasionados como
consecuencia de ellos.
2º) Será nula cualquier medida decretada por el interventor, que afecte o haga
caducar los mandatos de las autoridades municipales electas, salvo que aquélla se
encuentre debidamente fundada en la propia alteración del Régimen Municipal.
3º) Los nombramientos que efectúe serán transitorios y en comisión”.
Por último, el artículo 6º de la Constitución de Tierra del Fuego dispone que: “En
caso de intervención del Gobierno Federal, la Provincia sólo reconocerá validez a los
actos administrativos ejecutados durante el período de la intervención, realizados
conforme con esta Constitución y las leyes provinciales. Los dictados en violación de las
mismas serán nulos y la nulidad emergente será declarada de oficio o a petición de parte.
Los nombramientos que hicieren que los funcionarios federales serán de carácter
transitorio y cesarán una vez concluida la intervención federal”.
Cabe señalar, que pese a su contundencia, estas disposiciones carecen de vigor
suficiente como para restablecer las distorsiones producidas por la aplicación del artículo
6º de la C.N.53 Lo que ocurre es que en una intervención dispuesta dentro del espíritu y la
letra de la Constitución federal, conforme a causas reales, y sin exceder ese marco,
entendemos que las provincias no pueden dictar normas que obsten a la intervención
federal. La suerte de tales disposiciones en cuanto a su validez y constitucionalidad no
sería exitosa si se impugnara judicialmente. No resultaría objetable, en cambio, el principio
que consiente la revisión provincial ulterior de los actos del interventor que se apartaren de
las normas locales preexistentes54.

B) El Interventor Federal. Atribuciones y Limitaciones

El interventor o “comisionado federal” es un funcionario que representa al
gobierno federal, actuando como delegado del presidente de la república. Su marco de
atribuciones depende del acto concreto de intervención, de la finalidad y alcances
asignados por el órgano que la dispuso, como así también de las instrucciones precisas que
se le impartan al interventor por el Poder Ejecutivo. Como ya lo afirmáramos en párrafos
precedentes, la extensión de aquellas atribuciones debe interpretarse restrictivamente.
Va de suyo, que el interventor federal es un funcionario designado por el Poder
Ejecutivo nacional. El equipo que lo asiste y asesora se integra con un gabinete de
ministros designados por él, y se completa con otros empleados y auxiliares.
La intervención no extingue la personalidad jurídica de la provincia, motivo por el
cual el interventor debe respetar la constitución y las leyes provinciales, apartándose
excepcionalmente de ellas cuando debe hacer prevalecer el derecho federal de la
intervención, en razón de la supremacía de la constitución.
Los actos cumplidos por las autoridades provinciales en el lapso comprendido entre
el acto que dispone la intervención y la asunción del interventor, son en principio, válidos.
En la medida en que caducan las autoridades provinciales y sus funciones son
asumidas por el interventor, éste es además de funcionario federal, un sustituto de la

53
CORDEIRO PINTO, Luis. Op. cit., pág., 146.
54
BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 467.
autoridad provincial, y en este carácter puede proveer a las necesidades locales, según
lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación55.
Siendo ello así, y a efectos de determinar la responsabilidad de las provincias por
los actos del interventor federal, se debe distinguir si estos son actos ordinarios de la
administración provincial o actos que exceden de los poderes locales. En el primer caso, la
provincia debe responder por ellos. En el segundo supuesto, en cambio, la responsabilidad
corresponde al Estado federal.
El interventor federal y su equipo de funcionarios son responsables sólo ante el
gobierno federal, y no ante los organismos de control de las provincias.
Si bien la declaración de intervención federal es una cuestión política no justiciable,
tal como lo hemos expuesto “supra”, los actos de ejecución emanados de los funcionarios
de la intervención, sí son justiciables.
En el supuesto de tratarse de actos ordinarios que hubieran correspondido a las
autoridades provinciales, entendemos que su juzgamiento compete a la justicia local o
federal, según corresponda por las cosas o las personas. En cambio, si se trata de actos que
trascienden de aquellas, en todos los casos corresponde su juzgamiento a la justicia
federal56.

C) Alcances
El alcance de la intervención, esto es, la amplitud de la esfera de competencia del
interventor, depende de lo que establezca la ley que dispone la intervención federal,
pudiendo comprender a los tres órganos de poder, a dos o a uno.
Cuando la misma abarca al Poder Ejecutivo, el gobernador cesa en su cargo y es
reemplazado por el interventor.
En caso de involucrar al Poder Legislativo, la legislatura se disuelve, pudiendo el
interventor dictar decretos-leyes, siempre y cuando el acto por el que se dispuso la
intervención se lo autorice, ya que perfectamente puede condicionarse la función
legislativa de este funcionario a la previa autorización, en cada caso, por parte del gobierno
federal o lisa y llanamente a la aprobación de éste último.
Cuando comprende al Poder Judicial, el interventor no suplanta a la totalidad de
jueces y tribunales provinciales, ni mucho menos ejerce sus funciones, sino que se limita a
reorganizar la administración de justicia a remover algunos jueces y a designar otros
nuevos57.

55
El derecho judicial derivado de la jurisprudencia de la Corte Suprema, tiene resuelto que el interventor o
comisionado federal es representante directo del poder ejecutivo federal y asume toda la actividad
conducente a los fines de la intervención. Ejerce los poderes federales y transitorios que se le encomiendan, y
su nombramiento, sus actos y sus responsabilidades escapan a las leyes locales. No es admisible, por ende, la
impugnación de los actos del interventor, so pretexto de no ajustarse al derecho local. Ello, porque en
aplicación del art. 31 de la Constitución, el derecho federal prevalece sobre el derecho provincial (esta
doctrina emana del célebre caso: “Orfila, Alejandro” fallado en 1929). En la misma jurisprudencia de la
Corte, encontramos esta otra afirmación: “el tribunal ha declarado, con cita de antiguos precedentes, que los
interventores federales, si bien no son funcionarios de las provincias, sustituyen a la autoridad local y
proveen al orden administrativo de ellas, ejerciendo las facultades que la Constitución Nacional, la
provincial, y las leyes respectivas les reconocen”. BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 467.
56
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel. Op. cit., págs. 371/372.
57
BIDART CAMPOS, Germán J. Op. cit., pág. 466.