Sistema Nacional

de Atención
Integral
al Niño y al Adolescente

DIAGNÓSTICO
2006
1
Contenido
1. Introducción...........................................................................5
2. Marco conceptual....................................................................7
3. Las normas están ahí: hay que aplicarlas.........................................9
4. Una realidad que debe cambiar...............................................13
5. La situación de los niños, niñas y adolescentes..........................19
5.1 Salud.....................................................................19
a. El control prenatal....................................................20
b. La atención profesional del parto................................20
c. Las complicaciones post-parto y la mortalidad materna......20
d. El crecimiento y desarrollo durante la primera infancia...21
e. Mortalidad infantil.....................................................21
f. Lactancia materna.........................................................22
g. Nutrición infantil.......................................................22
h. Inmunizaciones.............................................................23
i. VIH/SIDA................................................................23
j. Morbilidad infantil.....................................................24
k. Saneamiento básico.......................................................24
l. Comportamiento presupuestal.........................................25
5.2 Educación....................................................................26
a. Cobertura................................................................26
b. La educación preescolar............................................26
c. Inasistencia a la escuela.................................................26
d. El atraso escolar.......................................................27
e. Desaprobación.........................................................27
f. Abandono escolar.....................................................27
g. Calidad educativa.....................................................27
h. Educación intercultural y bilingüe.....................................27
i. Inclusión de niños con discapacidad............................28
j. Comportamiento presupuestal.........................................28
5.3 Protección de derechos..................................................29
a. El derecho a la identidad y al nombre..........................29
b. El trabajo infantil......................................................29
c. El maltrato y la violencia familiar e infantil...................30
d. Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia política
30

3
 e. La explotación sexual comercial infantil (ESC)..........31
f. Comportamiento presupuestal...............................33
6. Hallazgos del trabajo de campo..........................................35
6.1 Normatividad..........................................................35
6.2 Enfoques................................................................39
6.3. Los subsistemas: cómo funcionan y cómo se articulan
sus componentes.....................................................39
a. El subsistema de desarrollo de capacidades vinculado
al derecho a la supervivencia y al desarrollo.............39
b. El subsistema de protección de la infancia en situaciones
de vulnerabilidad y riesgo.....................................42
c. Subsistema de garantía de acceso y administración
de justicia a la infancia.........................................44
d. Subsistema normativo de exigibilidad de derechos....45
6.4 Articulaciones entre los subsistemas...........................46
a. Funcionamiento del Sistema..................................47
b. Barreras de acceso a los servicios del Sistema..............48
c. Condiciones adversas para el funcionamiento del SNAINA48
d. Problemas de la infancia más frecuentes y el SNAINA48
e. Problemas de la infancia menos frecuentes y el SNAINA49
f. Lo que menos funciona en el Sistema.....................50
g. Participación de las niñas, niños y adolescentes........51
h. Las defensorías del niño y el adolescente.................52
i. Potencialidades para el funcionamiento del Sistema. .53
7. Un Sistema por construir...................................................55
8. Conclusiones...................................................................57
 Se conformó un pequeño equipo de especia-
listas que viajó a recoger información a nueve
departamentos. Para la definición de los ámbi-
tos geográficos se tuvo en cuenta los
siguientes criterios: a. zona rural y urbana,
b. regiones

1. Introducción
T odo niño y niña tiene derecho a que,
desde su gestación, la sociedad le
proporcione las condiciones para su
desarrollo pleno. El Estado y la sociedad
civil deben reconocer y garanti- zar la
realización de estos derechos. El Estado es
responsable de formular políticas públicas
que reduzcan las desigualdades y la
exclusión social en las que viven y crecen
nuestros niños y niñas, y de
comprometerse a llevarlas a la práctica. Es
indispensable que la infancia esté en el
corazón mismo de las políticas públicas. El
Sistema Nacional de Atención Integral al
Niño, y al Adolescente (SNAINA) fue
creado
para alcanzar estas metas.

Un colectivo de organizaciones
cooperantes, integrada por Every Child
Perú, UNICEF, Ac- ción por los Niños, Plan,
World Vision y Adra Ofasa, encargaron la
presente consultoría para realizar un
estudio sobre la situación de dicho
Sistema1 en el país, a partir del cual se
elabore un conjunto de recomendaciones
para mejo- rar su funcionamiento. Para el
estudio se con- tó con la asesoría técnica
del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES).

Para cumplir con este objetivo se definió

una metodología que permitiera recoger
informa- ción directa, ya que no existen
estudios pre- vios sobre el tema ni
literatura a nivel nacional y de América
Latina.
 1 En adelante el Sistema.
2 Permite flexibilidad para profundizar tópicos
resaltantes que surgen en la misma entrevista.

naturales costa, sierra y selva, c.

indicadores de situación de la infancia
y d. presencia de alguna de las
instituciones cooperantes.

Dentro de cada ámbito geográfico se

hizo entrevistas a los operadores del
Sistema, te- niendo en cuenta los tres
niveles de gobierno: regional, provincial
y distrital (comunal), en el entendido
que ello permitiría identificar el
funcionamiento del sistema en lo que
llama- mos la articulación vertical.

Dentro de cada nivel se realizaron

entrevistas al máximo de operadores del
Sistema, en lo que entendimos la
articulación horizontal, te- niendo en
cuenta sectores del Estado y de la
sociedad civil vinculados a las políticas,
pro- gramas, proyectos y estrategias
institucionales para el desarrollo pleno de
las capacidades de la infancia y políticas,
así como programas, proyectos y
estrategias institucionales orienta- das a
la población infantil en riesgo para pre-
venir amenazas, restituir derechos y
reparar las consecuencias de su
vulneración.

Las entrevistas se realizaron de forma

semies- tructurada2 a partir de un
cuestionario que contenía preguntas
sobre cinco ejes básicos:
1. Lo normativo. 2. Articulaciones entre ope-
radores del Sistema. 3. Las necesidades
de la infancia y el Sistema. 4. Enfoque de
las in- tervenciones. 5. Liderazgo del Ente
Rector.
6. Participación de los niños, niñas y
adoles- centes.
Hemos revisado también la frondosa
normati- vidad relacionada a la infancia
que existe, así como la documentación
producida por diver- sos operadores.
6
La información ha corroborado,
enriquecido y, en algunos casos, modificado
nuestras hipó- tesis. Los hallazgos obtenidos
nos han llevado a conclusiones y
propuestas para construir el Sistema
Nacional de Atención Integral al Niño y al
Adolescente, el cual, en la práctica, existe
sólo en la norma mas no así en la
realidad. Creemos, sin embargo, que si
se acogen di- chas propuestas se superarán
las debilidades actuales en beneficio de la
infancia y la ado- lescencia del país.
 Marco conceptua 2. l

a Convención Internacional de los cualitativamente no sólo el aspecto conceptual

L Derechos del Niño es el marco conceptual
en el que se debe establecer y funcionar el
sino también los arreglos institucionales del Es-
tado necesarios para su cumplimiento.
Sistema3 Nacio- nal de Atención Integral al
Niño y al Adolescen- te. Este enfoque de
derechos y atención integral supera el
enfoque de necesidades que ha mar- cado
hasta hace muy poco la responsabilidad y
acción del Estado en los temas de infancia.
Se trata de asumir y atender sus necesidades
en cumplimiento de sus derechos,
entendiendo a los niños como sujetos de
derechos con opinión que debe ser oída y
no como objetos pasivos de
acciones (buenas) de terceros.

Este enfoque afirma además que los

derechos son integrales4, indivisibles,
universales y que su realización requiere de
la construcción de un sistema que lo
garantice y no sólo que un actor o sector o
nivel de gobierno se responsabili- ce de
su cumplimiento. Este enfoque cambia
En este marco entendemos que el
SNAINA debe necesariamente incluir dos
grandes tipos de sectores, políticas y
programas:

- Políticas, programas, proyectos y

estrategias institucionales para el
desarrollo pleno de las capacidades
de la infancia. (Derecho a la
supervivencia y al desarrollo)

- Políticas, programas, proyectos y

estrategias institucionales orientadas
a la población infantil en riesgo para
prevenir amenazas, restituir derechos
y reparar las consecuen- cias de su
vulneración, poniendo especial
énfasis en las diversas formas de
maltrato infantil. (Derecho a la
protección).

3 Se entiende por sistema conjunto ordenado de

elementos que contribuyen a un fin.
4 Mientras que el Estado actúa sectorialmente.
El derecho a la participación debe ser
trans- versal a ambas. Si bien es
responsabilidad del conjunto de la sociedad
–Estado y sociedad civil– garantizar y
proteger los derechos de la infancia,
debemos tener en cuenta que es el
Estado, por la voluntad de sus
ciudadanos, quien asume la responsabilidad
de garantizar la vigencia de los derechos
básicos y el bien común. Debemos analizar
el Sistema –enten- dido como diferentes
elementos articulados que tienen como fin
común la realización de los derechos de la
infancia– que define la for- ma como se
articulan y coordinan los secto- res del
Estado que directamente tienen que ver
con la infancia, como el MIMDES, Salud,
Educación, Vivienda, Justicia, Poder Judicial
y también los que a través de sus políticas
secto- riales influyen indirectamente en la
situación de la infancia, como el MEF,
Agricultura y Tra- bajo. A esta articulación
la podríamos llamar la dimensión
horizontal del Sistema.
Los tres niveles de gobierno nacional,
regional y local son componentes que
deben configu- rar un Sistema en su
dimensión vertical para garantizar la
realización de los derechos de la infancia,
recogiendo las particularidades de
8
cada espacio, sobre todo en un país tan
diver- so como el nuestro.
Las que llamamos dimensión horizontal y
verti- cal del Sistema tienen a su vez otras
dimensio- nes que le dan forma y
contenido, como son:
i) marco jurídico normativo, que se refiere
a la legislación que en materia de infancia
tiene como base el SNAINA y que además
establece competencias y funciones en ese
campo para el conjunto de los organismos
del Estado; ii) marco político, que se
refiere al conjunto de políticas y programas
en materia de infancia;
iii) marco administrativo - institucional,
que tiene que ver con los arreglos
institucionales para poder ejecutar lo
planteado en los otros tres; iv) marco
financiero, referido a la asigna- ción de
recursos humanos y económicos que
facilitan o dificultan el funcionamiento del
Sis- tema; y v) formas de participación en
los tres niveles de gobierno de los propios
sujetos de la política5.
Componente del Sistema es también la
socie- dad civil organizada, especialmente
la infan- cia; y las articulaciones entre el
Estado y la so- ciedad civil para la
ejecución de políticas.
5 Ver definición en la Introducción.

9
 3.
Las normas están ahí:
hay que aplicarlas

L
a Convención Internacional sobre los En setiembre del 2000, además, el Estado
Dere- chos del Niño, emitida en 1989, y la pe- ruano se comprometió a cumplir con los
Cum- bre Mundial a Favor de la Infancia Objeti- vos de Desarrollo del Milenio, seis de
de 1990 fueron los puntos de partida para los cuales están vinculados directamente con la
el estableci- miento en el Perú de una infancia.
normatividad a favor de la infancia. La
Convención fue ratificada en 1990 y dos
años después se promulgó el Có- digo de
los Niños y Adolescentes6, el cual fue
reemplazado por uno nuevo en el 2000.

El Nuevo Código de los Niños y

Adolescentes define el Sistema Nacional
de Atención Inte- gral al Niño y al
Adolescente como el conjunto de órganos,
entidades y servicios públicos y privados
que formulan, coordinan, supervisan,
evalúan y ejecutan los programas y
acciones para la protección y la promoción
de los dere- chos de los niños, niñas y
adolescentes.
Luego, el Acuerdo Nacional,
conformado por representantes del
Estado, de los partidos con representación
parlamentaria, de diversas or-
ganizaciones de la sociedad civil y de la
Mesa de Concertación para la Lucha
contra la Po- breza, aprobó 29 Políticas
de Estado7. La De- cimosexta dice a la
letra: “Fortalecimiento de la familia,
protección y promoción de la niñez, la
adolescencia y la juventud” para “lograr
el bienestar, el desarrollo integral y una
vida digna para los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes, en especial de
aquellos que se encuentran en
situación de riesgo, pobreza y
exclusión”.

Su Duodécima Política de Estado,

aprobada en el 2002, propone el acceso
universal a una educación pública,
gratuita y de calidad y la defensa de la
cultura y el deporte. Y en abril

6 El Código del Menor databa de 1962 siendo obsoleto.

7 Aprobadas el 22 de julio del 2002.

del 2004 aprobó un conjunto de
acuerdos de corto plazo. Allí se planteó,
como objeti- vo de interés nacional, la 8 Aprobado por Decreto Supremo Nº 003-2002-PROMU-
DEH.
atención prioritaria a la primera infancia
bajo el lema Los Niños Primero.

Asimismo, durante todo este período, el

Esta- do peruano elaboró y aprobó tres
planes de acción por la infancia: uno para
los años 1992 a 1995, otro para los años
1996 a 2000 y, el tercero (con rango de
ley) en agosto de 2002, llamado Plan
Nacional de Acción por la Infan- cia y la
Adolescencia 2002-2010 – PNAIA8.

El Ministerio Público, por su parte, aprobó

el Plan Estratégico de Infancia y
Adolescencia 2004-2010 mediante R.F.N.
Nº 1419-2004-
MP-FN, y el Ministerio del Interior
aprobó el Plan de Acción por la Infancia y
la Adolescen- cia 2002–2010, mediante R.
M. N°0519-2004-
IN de abril del 2004. Los gobiernos
regionales también han manifestado su
preocupación por este tema y siete de
ellos han elaborado planes regionales por
la infancia de acuerdo a las
particularidades de cada departamento:
Cajamarca, Cusco, Moquegua, Lambayeque,
Tacna, Puno y Ucayali.

Otras normas promulgadas, planes y

consultas aprobados son:

10
- Ley Nº 26260 de Protección Frente
a la Violencia Familiar, - Consulta para un Acuerdo Nacional por
la Educación, realizada en el 2001,
- Ley Nº 28190 que protege a los
menores de edad de la mendicidad,

- Ley Nº 28251 contra la explotación

sexual comercial de niños, niñas y
adolescentes,

- Decreto Supremo Nº 007-2004-

MIMDES, que simplifica los
procedimientos de acre- ditación y
autorización para que la Defen- soría
del Niño, Niña y Adolescente pueda
celebrar actas de Conciliación
Extrajudicial,

- Decreto Supremo Nº 007-2005, que

apro- bó el Reglamento de
Alimentación Infantil,

- Resoluciones Ministeriales Nº126-

2004/ MINSA y Nº 610-2004/MINSA,
que apro- baron los Lineamientos de
Alimentación y Nutrición Materno
Infantil del Perú,

- Plan Nacional de Restitución de la

Identi- dad 2005 – 2009,

- El Programa Nacional de Emergencia

Edu- cativa, aprobado en el 2006.

- Estrategia Nacional de Salud Sexual

y Re- productiva, orientada a disminuir
la muer- te materna y perinatal y
Guía Nacional de Atención Integral
del a Salud Sexual y Re- productiva
(R.M Nº 668-2004/MIMSA),
11
- Consejo Nacional de Educación, creado
el 28 de agosto del 20029.
Existen otros compromisos internacionales.
En el marco de la Sesión de las Naciones
Unidas a Favor de la Infancia, se realizó en
Nueva York el Diálogo Global por la Niñez
entre los sectores público y privado. Entre
los tres jefes de Estado que asistieron
estuvo el Presidente del Perú. En la
declaración final, ambos sectores se
compro- metieron a ejecutar medidas
concretas para mejorar la situación de la
infancia en el mun- do. Como consecuencia
de este compromiso, en mayo de 2003 se
llevó a cabo la reunión inaugural del
Diálogo Nacional por la Infancia entre dichos
sectores, los mismos que se com-
prometieron a hacer una alianza eficaz
para cumplir las metas del PNAIA 2002-
201010.
A ello hay que añadir que existen espacios
de articulación entre el Estado y la
sociedad civil para realizar en forma
conjunta o coordinada acciones para la
protección y defensa de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes, como el
Comité Directivo Nacional para la
Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil, la Red Nacional contra el Maltrato
del Niño y Adolescente, la Mesa Intersectorial
sobre el Ser- vicio de Defensorías, la Mesa
Intersectorial de Adolescentes en conflicto
con la Ley Penal, la
Comisión Multisectorial Encargada de la Imple-
da por representantes de los niños, niñas
y adolescentes, instituciones públicas,
privadas, organizaciones no gubernamentales,
organiza- ciones sociales de base y
organismos de co- operación internacional
que realizan acciones orientadas a fomentar
la defensa y promoción de los derechos de
la niñez y adolescencia en nuestro país y
que tiene como objetivo traba- jar por la
vigencia de una cultura de respeto a los
derechos de las niñas, niños y adoles-
centes, buscando incorporarlos como
agentes de cambio. La CONADENNA
funciona desde 1994, pero el origen de su
labor se remonta al 12 de setiembre de
1991, fecha en la que, de acuerdo a ley
Nº 25339, se instituye la Sema- na
Nacional por los Derechos del Niño.
Mención especial merece el Foro
Educativo, una asociación sin fines de
lucro, plural y au- tónoma, comprometida
con la transformación y el desarrollo de la
educación peruana en la perspectiva del
desarrollo humano sostenible y de una
cultura democrática. Su propósito cen- tral
es hacer de la educación tema prioritario en
la agenda nacional, participando,
promovien- do el debate público, generando
y articulando propuestas y acuerdos,
impulsando el empo- deramiento de la
sociedad civil, para influir en la formulación,
implementación y vigilancia de
mentación de Acciones Señaladas en el
PNAI- NA 2002-2010, entre los más
importantes.
Aquí destaca la Comisión Nacional por
los Derechos de las Niñas, Niños y
Adolescentes (CONADENNA), una
organización conforma-
9 Sobre este punto, se puede consultar a Manuel Iguíñiz,
(2004) La Transformación Educativa y el Acuerdo Nacional
en el Perú, artículo presentado al I Foro Latinoamericano
de Educación. Pacto y participación: Retos de la
Educación Actual.
10 Dialogo por La Niñez Entre Los Sectores Público y
Privado, (2005), para organizar las intervenciones en
materia de niñez y adolescencia.
las políticas educativas y para promover su
efi- cacia en el ámbito de los derechos, la
equidad y calidad de la educación
peruana.
Y si menos de la tercera parte de las
regiones han elaborado sus propios planes,
los gobier- nos locales sí están obligados
por la nueva Ley Orgánica de
Municipalidades a que en cada
municipalidad distrital funcione una
Defensoría Municipal del Niño y del
Adolescente, con per- sonal y recursos
asignados. Estas defensorías, los Comités
Municipales por los Derechos de los Niños
y Adolescentes, COMUDENAS, y las Me-
sas de Trabajo sobre el tema, tienen, sin
embar- go, un desarrollo desigual, debido a
la escasez de recursos, su falta de
articulación con otros
12
sectores estatales y la sociedad civil, o la
poca atención por parte de los gobiernos
locales.
Las organizaciones sociales de base, las
co- munidades andinas y amazónicas,
también aportaron su iniciativa formando
defensorías comunitarias.
La organización de los propios niños,
niñas y adolescentes es más bien
precaria. Salvo la red nacional MANTHOC
y los NATS (Niños y Adolescentes
Trabajadores), no existe un de- sarrollo en
este campo. Hay, sí, algunas otras redes
menores impulsadas por organismos no
gubernamentales, municipios escolares y
otras instituciones.
 Una realidad que debe
cambiar
L
a vida de los menores de 18 años, que
re- presentan el 40% del total de la
población del Perú, se desarrolla en un
contexto nacional
cuyos principales rasgos son los
siguientes:
- Consolidación de la institucionalidad
de- mocrática. A partir del 2001, los
cambios en el Estado permitieron
avances importan- tes en la
consolidación de la democracia. Entre
- En noviembre del 2002 se inició el
ellos hay que señalar el proceso de
descentralización; la institucionalización
de mecanismos y procesos de
participación ciudadana, como los
planes concertados y los presupuestos
participativos; la formación de espacios de
concertación como las Me- sas de
Concertación para la Lucha contra la
Pobreza y el Foro del Acuerdo
Nacional; la mayor transparencia en la
información del
Estado que permite a la población un mejor
4.
- Pese a estos avances, existe una gran
dis- tancia entre las expectativas de la
pobla- ción y la capacidad y dificultad
del Estado y las políticas económicas
para resolver las demandas sociales. La
crisis del sistema de partidos, su
debilidad y su dificultad para
representar a la población, se expresan
en una profunda desconfianza social
hacia la clase política.
proce- so de descentralización11 con la
realización de elecciones regionales y
municipales. Se creó el Consejo
Nacional de Descentra- lización (hoy
desaparecido) para dirigir la
implementación del proceso, institución
pública con la que se pretendía
avanzar
conocimiento de la gestión pública. La
con- formación de la Comisión de la
Verdad y la Reconciliación (CVR) y su
posterior informe también han sido de
vital importancia para la democracia y
el país.
11 Incluye la modificación del Título XIV de la
Constitución en lo referido a la descentralización, la
aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización,
la Ley Orgánica de Regiones y la Ley Orgánica de
Municipalidades. Se ha promulgado la Ley de
Integración de Regiones y la conformación de las
juntas de presidentes regionales.
 en la entrega de diversas competencias 14 CONADES, Financiamiento y Orientación del Gasto Pú-
blico. Lima, diciembre 2004.
y funciones a los gobiernos regionales, lo
15 Referencia del IDH-PNUD 2002 que precisa como fuente
que se ha realizado en forma parcial y a Pascó-Font y Saavedra (2001).
extrema- damente lenta. Actualmente
sus funciones han sido asumidas por la
Secretaria Nacio- nal de
Descentralización.

- Otros problemas a resolver en este

proceso son la persistencia del modelo
centralista y concentrador del poder, y
las dificultades de los gobiernos
regionales y municipales para
desarrollar sus capacidades programá-
ticas, técnicas y administrativas para
liderar el desarrollo de base territorial.

- El actual gobierno ha planteado 20

puntos para acelerar el proceso de
descentraliza- ción, el “shock
descentralista”, con el que se
compromete a transferir a los gobiernos
regionales, antes del 31 de diciembre
de 2007, las 185 funciones que están
contem- pladas en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales.

- Uno de los mayores problemas que

in- cide en la crisis social y, por
ende, en la situación de nuestra
infancia, es el actual

12 CONADES, (2004), Documento preparado para la IX

Con- ferencia Nacional de Desarrollo Social, Lima.
13 Humberto Campodónico lo llama “crecimiento exclu-
yente”.

14
 modelo económico que permite un
creci- miento importante pero en el
cual hay una ausencia del desarrollo
social y de redistri- bución12. La
economía peruana ha crecido de
manera sostenida en los últimos
años, pero la mayoría de la
población se mantie- ne en una
situación de pobreza y de exclu- sión
social, y el empleo adecuado no
crece o lo hace en forma exigua13.
- No existe un plan de desarrollo
nacional al que se articulen los
planes estratégicos multianuales de
los sectores del Estado ni tampoco
un enlace entre los sectores y al
interior de ellos14. Se aprobó la
creación del Centro Nacional de
Planificación, pero no se le ha
asignado presupuesto para su fi-
nanciamiento.
54.3% y la de extrema pobreza de
23.9%. En el cuarto trimestre del
2003, la tasa de pobreza era de 54% y
la de pobreza extre- ma de 21.6%16.
- La tasa de pobreza rural es mayor que
la urbana, y disminuye con lentitud.
Pasó de 78.4% en el cuarto trimestre
del 2001, al 76% en el cuarto trimestre
del 2003. Por el contrario, la pobreza
urbana aumentó de 42% en el cuarto
trimestre del 2001 al 43.2% al cuarto
trimestre del 2003. En el caso de la
pobreza extrema, disminuye a nivel
nacional entre el 2001 y el 2003, so-
bre todo en la selva rural, donde pasó
de 43.7% en el 2001 al 25.4% el
- Un territorio difícil de articular y el
desa- rrollo desigual entre los diferentes
departa- mentos o regiones, han
generado una situa- ción de pobreza y
desigualdad frente a la cual resulta
insuficiente la asistencia social que
brinda el Estado.
- El Perú es uno de los países con mayor
des- igualdad distributiva de la riqueza e
ingresos. El 20% de la población más
rica concentra el 48% de los ingresos
nacionales, mientras que el 20% más
pobre sólo el 6%15.
- La tasa de pobreza disminuye muy
len- tamente. En el cuarto trimestre
del 2001, ésta era de 54.8% de la
población y la de extrema pobreza de
24.4%. En el cuarto tri- mestre del
2002, la tasa de pobreza era de
200317.
- El déficit calórico a nivel nacional era
de 33.3% en el 2001; aumentó a 35.8%
en el 2002 y disminuyó muy poco a
34.2% en el 2003. En el ámbito rural
disminuyó de 46.6% en el 2001 a 39.2%
en el 2003. Mientras que en el área
urbana aumentó de 26.2% en el 2001 a
29.4% en el 2002 y a 31.4% en el
2003. En Lima aumentó de 18.7% en el
2001 a 29.8% en el 2003, por encima
del promedio urbano18. Y en el 2002,
cinco departamentos tenían una tasa de
déficit calórico de 50% o más: Huá- nuco,
Huancavelica, Lambayeque, Puno y
Loreto19.
15

- Como es obvio, la situación de
pobreza, la falta de salubridad, el
déficit calórico y la ausencia de servicios
de salud y educación, inciden
directamente en la vida de los niños y
niñas de nuestro país. Causa alarma que,
del total de niños, el 62% está en
situación de pobreza y el 20.4% en
situación de po- breza extrema20. La
niñez de situación de pobreza extrema
se ha incrementado entre 1997 y 2001.
Así, en 1997, el 25.7% de los niños y
niñas de 0 a 4 años estaban en si-
tuación de extrema pobreza, mientras
que para 2001 aumentó a 33.4%; en
1997, el 26% de los niños de 5 a 9
años estaban en situación de extrema
pobreza, pero para 2001 aumentaron a
35.2%; el 25.5% de los niños de 10 a 14
años estaban en situación de extrema
pobreza en 1997, pero esta ci- fra se
incrementó en 2001 al 33.7%; y el
17.7% de los adolescentes de 15 a 19
años estaban en dicha situación en
1997, pero en 2001 la cifra aumentó
a 23.2%21.

El gobierno peruano ha aprobado varios

pla- nes para enfrentar los problemas de
pobre- za: el Plan Nacional para la
Superación de la Pobreza, el Plan de
Desarrollo Rural, el Plan de Seguridad
Alimentaria, el Plan Integral de

16 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el

Perú. 2003. Advertencia sobre los Cambios
Metodológicos, Lima, Documento de trabajo.
17 Ídem.
18 Comparando la ENAHO, último trimestre del
2001,2002 y 2003.
19 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el
Perú. 2003. Advertencia sobre los Cambios
Metodológicos, Lima, Documento de trabajo.
20 APRODEH-CEDAL, (2005), Informe anual 2004
Derechos Económico, Sociales y Culturales.

16
21 INEI, Encuesta nacional de Hogares IV trimestre, 1997-2001.

17
Reparaciones, y el Plan Nacional de Desarrollo en el Perú. Informe Anual 2004-2005, Lima,
OXFAM.
Acción por la Infancia y la Adolescencia
23 Según investigaciones de Ganuza, León y Sauma presenta-
2002-2010. Asimismo, El Foro del dos en el documento del Ministerio de Economía y Finanzas
Acuerdo Nacional esta- bleció la Décima (2005). Gasto Público Social en el Perú: Taxonomía, Defini-
Política de Estado sobre Re- ducción de la ciones y Opciones de Política. Lima.
Pobreza.

- El empleo en el Perú, tal como existe

ac- tualmente, no es un mecanismo de
redis- tribución. La mayoría de los
peruanos ca- rece de un ingreso
adecuado y condiciones dignas de
trabajo. Este ha crecido más en la
pequeña y microempresa, que es un sec-
tor compuesto en su mayoría por
unidades domésticas con ingresos de
subsistencia, sin seguridad y sin
beneficios sociales. El porcentaje del
subempleo llega al 40% de la PEA,
mientras que el desempleo abierto fue
de alrededor del 10% en el año 2005,
el porcentaje más alto del pasado
reciente. El empleo remunerado ha
perdido su capa- cidad adquisitiva, han
empeorado las con- diciones de trabajo
y se han perdido varias conquistas
laborales22.

- El crecimiento económico se sustenta

bá- sicamente en el dinamismo del
sector mi- nero exportador y en la
agroindustria de exportación. El primero
no genera empleo, ya que tiene poco
eslabonamiento interno

22 GAMERO, Julio, (2005), “El Empleo en el 2004:

¿Punto de Inflexión o de Reflexión?” En: Pobreza y
 y una alta relación capital-trabajo.
En la agroindustria de exportación que
existe en la costa, sucede lo contrario:
ésta ha gene- rado un mayor
crecimiento del empleo que el que se
ha dado en Lima Metropolitana.
- El Estado peruano ha desarrollado
pro- puestas de ingreso temporal
urbano y ru- ral, adecuadamente
focalizados, sin uso clientelista, pero
con resultados modestos para el
empleo e ingreso temporales. Se ha
dado una ley laboral específica para
las microempresas, la misma que no
entra en total vigencia, además de ser
bastante con- trovertida. El Acuerdo
Nacional aprobó la Decimocuarta
Política de Estado sobre Em- pleo
Digno y Productivo.
- En la década anterior, el Estado
- Entre 1999 y 2004, tanto el gasto
público total como el gasto social
crecieron, pero el gasto social lo hizo a
un ritmo bastante me- nor que el gasto
público total. Dentro del gasto social, el
complementario creció más que el
básico24 y éste se incrementó menos que
el gasto social total. Desde 1995, el gas-
to social se incrementa a 46% del gasto
total del presupuesto, luego cae a 36%
en 1997 y crece otra vez en 1999,
año a partir del cual se mantiene
entre el 42% y el 45%25.
expandió su oferta de infraestructura
básica de salud y de educación,
ampliando el acceso de la población a
estos servicios públicos. Sin embargo,
esta ampliación no ha ido acom-
pañada de una mejora en la calidad de
la enseñanza ni del acceso universal,
gratuito y de calidad de los servicios de
salud.
- El gasto per cápita en salud y
educación en nuestro país es uno de
los más bajos de la región. Además,
entre 1994 y 1996, el gasto per cápita en
servicios sociales básicos fue uno de los
más bajos23. Sin embargo, para esos
mismos años aumentó el gasto vincu-
lado a programas de compensación
social como FONCODES y PRONAA,
aunque no necesariamente en los rubros
considerados gasto social básico a nivel
internacional.
Sin embargo, además de los problemas
de eficacia y eficiencia, aún no se ha
podido revertir la situación de pobreza
generada por un crecimiento
económico incapaz de generar empleo
productivo adecuado.
24 Se entiende por “gasto social básico”: salud básica,
educa- ción básica, agua y saneamiento y nutrición.
25 VERÁSTEGUI, Rocío, (2005), El Gasto Social y los
Progra- mas de Extrema Pobreza, Lima, Área de
Estudios Sociales del CIP.
 5.
La situación de los niños,
niñas y adolescentes26

S
i bien el país ha avanzado en el marco Estratégico Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio 2006.
MINSA. Pag.9.
nor- mativo y en planes a favor de la
infancia y han mejorado algunos
indicadores como la mortalidad infantil o
el acceso a la educación primaria, la mejora
en la situación de la infancia es lenta por la
persistencia de la pobreza, las des-
igualdades regionales, así como por la
ausencia de estrategias claras para la
implementación de las políticas y planes
aprobados, y por los insufi-
cientes recursos económicos asignados 27.

La situación de la infancia, especialmente en

las regiones, es un indicador para evaluar el

26 Revisar el informe sobre el cumplimiento de las Metas

del Milenio. Lima, enero del 2005.
27 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de
la OEA, en su segundo informe sobre el Perú,
recomendó hacer campañas de educación sobre los
derechos de la in- fancia.
28 Lineamientos de Política Sectorial para el Periodo
2002- 2012 y Principios Fundamentales para el Plan

19
funcionamiento del SNAINA. En los
departa- mentos visitados, salvo Lima e
Ica, lo encon- trado es preocupante. Un
rápido examen a la situación de la
salud, educación y protección de
derechos de los niños, niñas y
adolescentes en el Perú, basta para
revelarnos la necesidad de acciones
urgentes.

5.1 Salud
Los indicadores de salud de las madres
gestan- tes, la atención del parto, el
estado de salud de los niños y de las
niñas, las condiciones de salubridad en
las que viven y el acceso a los servicios
de salud, han mejorado en los últi- mos
años, y parece que seguirán esta tenden-
cia. Sin embargo, el ritmo de esas
mejoras es tan lento que todavía no se
han superado las desigualdades entre los
departamentos y en- tre grupos
sociales28. Tampoco ha mejorado la
posición del Perú en relación a otros
países de América Latina y en varios
departamentos

20
algunos indicadores se colocan en el 31 Fuente: ENDES Continua 2004. INEI.USAID. Junio 2006.

mismo nivel de países como Etiopía.

Además, nuestro país tiene de manera
simultánea problemas de salud propios del
viejo perfil epidemiológico, como las
enfermedades respiratorias agudas, y del
nuevo perfil, como la transmisión vertical
del VIH/ SIDA a los niños y niñas29.

a. El control prenatal
El acceso al control prenatal ha
mejorado pero es desigual en el país. En
áreas urbanas es mayor alcanzando el
97%, según la ENDES Continua 2004,
mientras que en el área rural solo alcanzó
82%, llegando a 91% a nivel na- cional30.

Las diferencias son notables. Según la

ENDES 2000, el quintil más rico tiene una
cobertura de 76.6%, mientras que solo el
32% del quintil más pobre tiene de 4 a más
controles. Según la ENDES 2000, en
Amazonas, Cajamarca, Huá- nuco y Loreto,
menos del 40% de las mujeres recibe
atención.

29 Lineamientos de Política Sectorial para el Periodo

2002- 2012 y Principios Fundamentales para el Plan
Estratégico Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio
2006. MINSA. Pag.9.
30 En el informe del ENDES 2004 se puede ver que
muchos de los indicadores han mejorado
considerablemente en el período 2000-2004.
 la tasa de mortalidad ma- terna a nivel
b. La atención profesional del parto nacional fue de 185 por cada 100 mil
nacidos vivos. Por ser un promedio, la cifra
El porcentaje de mujeres que han
esconde las diferencias entre los
tenido un parto atendido por
departamen-
profesionales a nivel nacio- nal ha ido
aumentando en los últimos años31, de
55% (ENDES 1996), a 58% (ENDES
2000),
y a 70% (ENDES Continua 2004).

La atención es mucho mayor en áreas

urba- nas, pero lo positivo es que el
incremento en el área rural es más
significativo. La cobertura en el área rural
pasó del 15% (ENDES 1996) al 24%
(ENDES 2000) y al 44% (ENDES Continua
2004).

Del quintil más pobre, solo el 20% de

muje- res se atendió en un
establecimiento de salud, frente al 93%
de las mujeres del quintil más rico.
Además, según la ENDES 2000, los de-
partamentos con menor atención
profesional del parto eran Amazonas,
Cajamarca, Huan- cavelica, Huánuco y
Puno, lo que evidencia aun las
desigualdades existentes en la atención y
acceso a las mujeres y niños.

c. Las complicaciones post-

parto y la mortalidad
materna
Las mujeres del quintil más pobre son
las que presentan el mayor número de
complicacio- nes post-parto. Según la
ENDES 2000, en el periodo 1994-2000,
tos y al interior de estos: en los 2002 y a 4.34% en 200335.
departamentos más pobres, la tasa de
mortalidad es de más de 400 por cada Estas desigualdades, aunque no tan marcadas,
100 mil nacidos vivos32. continúan después del nacimiento, pues solo

d. El crecimiento y desarrollo
durante la primera infancia33
Entre los principales problemas que
influyen en el buen desarrollo de la
infancia, tenemos que el 22% de las
adolescentes de las áreas rurales han
estado alguna vez embarazadas y que la
anemia por deficiencia de hierro duran- te la
gestación es frecuente. Según la ENDES
2000, la anemia afectaba al 39% de
mujeres embarazadas y al 40% de las
mujeres que daban de lactar. De estos
porcentajes, corres- pondía a anemia
severa el 17% de los casos. La ENDES
Continua 2004 no reporta el estado de
deficiencia de hierro, pero señala que el
65% tomó algún suplemento de hierro,
incre- mentándose en cinco puntos en
relación con la ENDES 2000.

La pobreza también influye en el peso de

los niños al nacer. Así, el 14% de madres en
situa- ción de extrema pobreza tiene
bebés con me- nos de 2,5 kilos al nacer34,
frente a 12.8% de las que viven en
situación de pobreza y 9.7% de no
pobres. Sin embargo, las Estadísticas
Vitales del Ministerio de Salud muestran
una disminución en este indicador: en el
2000 fue de 6.17%, en 2001 bajó a
5.85%, a 4.48% en
21
el 5.1% de menores de tres años en 37 Fuente: ENDES Continua 2004.

extrema pobreza contó en el 2000 38 INEI-UNICEF, Op. cit., p. 34.

con el “control del niño sano”, frente a 39 Op. Cit. P. 35.
8.3% de pobres no extre- mos y 5.9%
de no pobres36.

e. Mortalidad infantil
Desde 1991-1992, la tasa de mortalidad
infan- til se ha ido reduciendo en el
Perú, cifra que bajó a 43 en 1996, 33
en el 2000 y a 23 en 200437. Sin
embargo, la mortalidad neonatal
aumentó y en el continente solo Haití y
Bolivia tienen tasas superiores38.

Estas cifras son muy desiguales entre las

diver- sas regiones y entre zonas rurales
y urbanas39. Los departamentos con
mayor mortalidad in- fantil (menores de
un año) son: Cusco, con 84 por cada
mil nacidos vivos; Huancavelica y
Apurímac con 71; Huánuco con 63;
Puno con 59; y Pasco con 58.

32 Fuente: ENDES 2000, INEI.

33 Se toma como referencia el documento El Estado
de la Ni- ñez en el Perú, capítulos 3 y 4.
34 INEI-UNICEF. Op. cit., p. 34. Elaborado sobre la
base de la información de la INNIV 2000. Lima:
Cuánto S.A.
35 MIMDES, (2003), Informe anual de avances del
Plan Na- cional de Acción por la Infancia y la
Adolescencia a nivel regional, sectorial y
nacional 2002-2003.
36 ENAHO 2000.

22
Las causas de esta mortalidad están en las 44 Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos ENCA
CENAN/INS 2003.
en- fermedades peri-natales (38%), las
infecciones respiratorias agudas (14%), las
enfermedades diarreicas agudas (3%), las
enfermedades con- génitas (8%), la
desnutrición y otras (27%).

En el rango de menores de cinco años, la

tasa de mortalidad también disminuyó: de
78 en 1992 a 32 en 200440.

f. Lactancia materna41
Un indicador positivo del Perú es el de la
lac- tancia materna exclusiva hasta los seis
meses, que según la ENDES Continua
2004 es de 64%, una de las más altas de
América Latina42. La cifra es mayor en los
sectores más pobres: de acuerdo con la
ENDES 2000, el 53% de niños y niñas en
situación de extrema pobre- za recibió
lactancia exclusiva hasta los cuatro meses,
frente al 39% de niños y niñas de es-
tratos no pobres. Sin embargo es
preocupante encontrar que en relación a la
ENDES 2000 donde se ubicó en 67%, en
el 2004 descien- dió a 63% la lactancia
materna exclusiva.43

40 Fuente : ENDES Continua 2004.

41 Los datos estadísticos de ENDES 2004 muestran una
ligera disminución de la lactancia materna en el
período 2000- 2004.
42 Op. cit., p. 35.
43 Fuente: ENDES Continua 2004.
El Ministerio de Salud ha acreditado y
monito- rea establecimientos de salud
que promueven la lactancia materna
como “Hospitales Ami- gos de la Madre
y el Niño”, mientras que el MIMDES
ha establecido lactarios. Otra estra-
tegia importante para la promoción de
la lac- tancia es la aprobación del D.S.
Nº 009-2006- MIMDES, donde se ordena
la implementación de lactarios en
instituciones del sector público donde
laboren veinte o más mujeres en edad
fértil y al que el MIMDES viene
realizando se- guimiento para su
cumplimiento.
g. Nutrición infantil
En el Perú, la problemática nutricional
se ex- presa principalmente en la
En este tema no existen grandes
diferencias entre los departamentos, pues
según la EN- DES 2000, son 12 las regiones
que tienen más del 50% de la población
menor de 5 años con anemia: Cusco
vuelve a ocupar el primer lu- gar con
70.7%, seguido de Tacna45 con 62.8%, Puno
con 61%, Huancavelica con 58.6%,
Huánuco con 56.1%, Piura con 51%,
Madre de Dios con 54.8%, Junín con
54.4%, Tumbes con 54.3%, Ayacucho y
Cajamarca con 52.7%, y Lambayeque con
51.4%. Siete departamen- tos tienen entre
50% y 40% y solo cuatro entre 38% y
26%.
La desnutrición crónica se redujo entre
1992- 1996, pero mantuvo sus cifras
carencia de nu- trientes específicos como
hierro y vitamina A. Entre los niños menores
de 5 años, esta caren- cia afecta
especialmente en los dos primeros años
de vida.
Aunque la anemia por deficiencia de
hierro, el problema nutricional de mayor
prevalencia, tuvo una leve reducción entre
los años 1996 y 2000, sigue siendo una
de las más altas de la región. El 56% de
los niños menores de 5 años sufre
anemia, cifra que crece hasta 76% en- tre
los niños menores de 2 años. El área rural
es la más afectada, con el 68.9% de los
niños menores de 5 años, pero en el área
urbana la cifra es también preocupante
porque llega a 52.3%44, más de la mitad.
Además de la defi- ciencia de hierro en la
dieta, la alta frecuencia de parasitosis
agrava el problema.
entre este año y el 200046. Las regiones
sierra y selva son las más afectadas, y el
mayor nivel de desnutri- ción crónica se
presenta en el área rural. La ENDES 2000
encontró que el 25.4% de niños menores de
cinco años la sufrían, frente a 32% de los
niños menores de dos años.
h. Inmunizaciones
Hemos visto cómo un porcentaje significati-
vo de la mortalidad infantil es provocado por
enfermedades prevenibles. De allí que el des-
censo de esta tasa se explique en el mayor
ac- ceso de niños y niñas a las vacunas
básicas. La ENDES Continua 2004 da cifras
alentado- ras y cercanas al total en la
mayoría de estas vacunas: el 95% de
niños de 18 a 29 meses recibió la BGC,
las tres dosis de DPT tuvieron una
cobertura de 87%, las tres dosis de polio
llegaron a 81%, y la del sarampión
alcanzó al 90% de niños entre 19 y 29
meses47. El 100%
de cobertura en los niños menores de un
año se alcanzó en la vacuna contra la
hepatitis B y la anti-amarílica.
Sin embargo, se han presentado
problemas de desabastecimiento temporal
de vacunas y falta resolver las carencias
de la cadena de frío en el ámbito nacional,
pues solo el 5% de los establecimientos del
MINSA puede asegu- rar la temperatura
adecuada para las vacunas. El plan de
reposición de esta cadena tiene un costo
de 10 millones de dólares48.
i. VIH/SIDA
En 1983 existían 31 mil personas con
diagnós- tico conocido de VIH/SIDA,
14,180 de estos casos fueron reportados en
la última etapa de la enfermedad. Más de
20 años después, se estima que existen
76 mil afectados49. Si ha- blamos de niños
y niñas, los casos reportados
45 Lo que llama la atención porque es un departamento
que no es considerado pobre.
46 Según ENDES 2000, la prevalencia de DNC se
mantiene en 25.4%; y según MONIN CENAN 2002, se
mantiene en 25.6%.
47 FRANCKE, Pedro, señala en su artículo “Balance de
la Política de Salud 2001-2005” en: Pobreza y
Desarrollo en el Perú 2004-2005 (2005). Lima:
OXFAM: “que respecto de las vacunas, los datos del
MINSA y la ENDES son contra- dictorios. Mientras que
los primeros señalan una caída de cobertura, los
segundos muestran un incremento.”
48 Nota de Prensa, Sala Prensa Virtual. Oficina de
Comunica- ciones. MINSA.
49 CABELLO, Robinson, (2004), Situación y Respuesta al
VIH/ SIDA en el Perú, Lima, Vía Libre.
desde el inicio de la epidemia llegan a Lima.

665, de los cuales 393 se conocieron en 51 ALTERNATIVA – CEDAL, (2004), Desafíos del Derecho Hu-
mano al Agua en el Perú, Lima.
la última etapa del mal.

Aunque la enfermedad se contrae entre los

20 y 29 años, en la medida que el inicio
sexual es cada vez más temprano, crece
el riesgo de contraer el VIH/SIDA a menor
edad, lo que hace urgente la educación
sexual y el uso de preservativos.

El nivel de conocimiento de esta

enfermedad ha crecido entre las mujeres de
15 a 49 años50. Mientras que la ENDES
2000 reportó que el 87% de ellas había
escuchado sobre el SIDA, en la ENDES
2004 llegaron al 91%. En las áreas rurales y
de la sierra están menos informadas, sobre
todo las que no tienen grado alguno de
instrucción: según la misma fuente, en el
2004 solo el 47% había oído hablar del
SIDA.

Del universo de afectados, merece

especial preocupación el 3% que tiene
VIH/SIDA por contagio vertical de madre
a hijo, por lo que prevenir y combatir el
SIDA forma parte de las Metas del Milenio
que el Perú se ha compro- metido a
cumplir y es también uno de los re-
sultados del PNAINA 2002-2010.

50 INEI (2005). Perú: Encuesta Demográfica y de Salud

Fami- liar; ENDES Continua 2004. Informe Preliminar.

j. Morbilidad infantil
Las enfermedades diarreicas y
respiratorias (causa y efecto de la
desnutrición) son las de mayor
prevalencia en los estratos económicos
que viven en situación de pobreza: las
diarreas son la cuarta causa de
mortalidad infantil y la neumonía es la
segunda.
Las tasas, sin embargo, han ido
disminuyen- do. Según el informe
presentado por el Primer Ministro al
Congreso sobre los avances del PNAINA
en el año 2003, las muertes por neu-
monía cayeron sucesivamente de 1,927
en 1999 (tasa 6.65), a 1,385 en 2000
(tasa 4.75),
909 en 2001 (tasa 3.14) y 776 en 2002
(tasa 2.69). Y respecto a las
diferencia entre las zonas urbanas y rurales
es abismal: mientras que en las primeras la
cober- tura de agua por red pública llega al
80.1%, en las segundas solo alcanza al
33.4%. Y la brecha en el caso de desagüe
por red pública se pro- fundiza aun más:
72.6% frente a 5.5%.
Las desigualdades entre costa, sierra y selva
son también muy significativas: la cobertura
de desagüe por red pública en los hogares
es de 69.6% en Lima Metropolitana y el
resto de la costa, de 28.7% en la sierra y
de 25% en la selva.
El actual gobierno ha puesto en marcha el
pro- grama “Agua para Todos”, que busca
enfermedades diarrei- cas, las tasas dadas
por el Primer Ministro fue- ron de 0.77 en
el año 2000, frente a 0.63 en 2001, y
0.43 en 2002.
k. Saneamiento básico
Tanto las enfermedades diarreicas como la
pa- rasitosis, causantes de la desnutrición,
tienen su origen principalmente en las
malas condi- ciones de salubridad en que
crecen los niños y las niñas, condiciones
que están directamente vinculadas con su
desarrollo.
Es cierto que el Perú ha hecho un gran
esfuer- zo en este campo, pero la
cobertura continúa siendo desigual entre
las zonas urbanas y rura- les y entre las
diversas regiones. En el 2002, el 64%51 de
los hogares tenía agua por red públi- ca y el
49% desagüe por red pública, pero la
ampliar esta cobertura.
l. Comportamiento presupuestal52
Para el período 2003-2005, el gasto en salud
de niños y adolescentes representó el 1.4%, en
promedio, del gasto total. La cifra es baja y
tuvo un ligero descenso entre 2004 y 2005,
cuando pasó de 1.55% a 1.54%, luego de
haber creci- do de 1.16% a 1.55% entre
2003 y 2004.
En el sector Salud, los organismos
responsables son el Instituto Nacional de Salud
(INS), el Mi- nisterio de Salud (MINSA) y el
Seguro Integral de Salud (SIS). En el período
examinado, el gasto del INS en atención a
la infancia cayó de 28 millones de nuevos
soles a 19 millones. El SIS, en cambio,
luego de crecer de 143 a 248 millones de
2003 a 2004, cayó a 219 millones de
nuevos soles en 2005.
Si examinamos algunos programas específi-
cos, la tendencia es la misma. La
alimentación y nutrición básica para
grupos en riesgo tuvo 20,510 millones de
nuevos soles en 2003, su- bió a 21,056 en
2004 y cayó a 15,444 en 2005. Y el
control de crecimiento y desarrollo tuvo
un significativo crecimiento de 762 millones
a 1,115 millones entre 2003 y 2004, para
caer
estrepitosamente a 324 millones en 2005.
Los programas que experimentaron el mayor
crecimiento durante 2005 fueron la
atención integral de salud del niño y el
control epide- miológico - vigilancia de los
riesgos para la sa- lud, con incrementos en
sus gastos de 53.3% y 25.3%,
respectivamente.
La nutrición es un rubro que sufre graves
pro- blemas, según hemos visto. Aquí,
aunque el gasto se ha ido incrementando
en el período estudiado, representa apenas
1.56% del gasto público total.
Son cinco los sectores presentes en el gasto
en nutrición: gobiernos locales, gobiernos
regio- nales, MIMDES, PRONAA y Salud.
De ellos, los gobiernos locales, gracias al
Programa del Vaso de Leche, representan el
53.5% del gas- to entre 2003 y 2005.
Recordemos que fue precisamente en
2003 cuando ese programa pasó de los
gobiernos regionales a los gobier- nos
locales. El MIMDES (incluido el PRONAA)
ocupa el segundo lugar con el 46%.
52 Una aproximación al gasto público destinado a niños y
ado- lescentes 2003-2005, Consultoría realizada por
Humberto Ortiz Ruiz.
 Edu- cación 1998-2003. Lima: Unidad de Estadística
5.2 Educación 53 Educativa.
55 INEI. ENAHO 2002.

a. Cobertura 56 Ibíd.

El acceso a la educación primaria es

uno de los grandes avances en el país.
Así, en el año 2003 se matricularon 7
millones 900 mil niños y niñas en
educación básica: inicial, primaria y
secundaria54. En el nivel inicial, se
matricu- laron 1 millón 100 mil niños y
niñas, de los cuales el 83% pertenece al
sector público. Se logró una cobertura del
90%55. En este nivel no se nota una
diferencia dramática entre las áreas rural
y urbana. En el área rural, la co- bertura
es del 89%, mientras que en el área
urbana es del 91%. Tampoco la cobertura
es diferente según estratos
socioeconómicos, ni entre niños y niñas.

En secundaria de menores, la cobertura

dismi- nuye en relación con la educación
primaria. Sólo se llega al 67%. Además, se
dan diferen- cias entre las áreas rural y
urbana. En la urba- na, la cobertura llega al
78%, mientras que en la rural sólo al
50.1%, lo que nos dice que hay un
problema de acceso a la educación para
los niños entre 12 y 17 años. También son
nota- bles las diferencias según grupos
socioeconó-

53 INNIVI, (2000), Lima: Cuánto S.A., citado en el texto El

Es- tado de la Niñez en el Perú, capítulo 5.
54 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, (2004), Cifras de la
micos: de los no pobres asiste el 87%56, que proviene de hogares no pobres. Los
mien- tras de los que viven en situación niños presentan una mayor asistencia que
de pobreza sólo asiste el 58.5%. las niñas, sobre todo en hogares pobres.

No existe diferencia en la matrícula

entre ni- ños y niñas en la educación
inicial y primaria, mientras que en la
educación secundaria es ligeramente
desfavorable para las niñas.

b. La educación preescolar
La cobertura de los programas de
estimulación temprana a menores de 3
años todavía es muy reducida, pues no
llega al 2.54%. Según el Mi- nisterio de
Educación, en el 2004 la población
atendida en educación inicial
comprendida entre los 3 a 5 años
aumentó a 46.3%. El Esta- do ha
planteado su importancia y los diversos
sectores van incorporando dentro de su
enfo- que la necesidad de una
intervención inter- sectorial entre el
MINEDU, MINSA y MIMDES dirigida a
este grupo de edad, iniciativa que va
avanzando, aunque todavía
lentamente.

c. Inasistencia a la escuela
Si bien la asistencia escolar ha
mejorado a ni- vel nacional, existen
diferencias según sexo, nivel de pobreza y
lugar de residencia. Duran- te el 2000,
el 4% de los niños entre 6 y 17 años
no asistió a un centro educativo. De és-
tos, el 8.4% proviene de hogares en
situación de pobreza, frente al 3.3%
d. El atraso escolar
Las tres cuartas partes de los niños y niñas
que viven en situación de pobreza
presentan re- traso escolar, asociado a los
pocos recursos económicos para cubrir el
costo de los útiles escolares y el transporte.
En zonas urbanas, el 50% de los niños y
niñas tiene atraso escolar frente al 65%
de las zonas rurales. El 80% de los niños
y niñas de 5, 6 y 7 años que asisten a la
escuela están por encima de la edad norma-
tiva. Sólo el 30% de los estudiantes
concluye la educación básica en la edad
normativa57.
e. Desaprobación
En el 2001, el 9% de los estudiantes de
prima- ria (358,000) desaprobó el grado
que cursa- ban, mientras que el 7% de los
estudiantes de ese nivel (300,000) fue
retirado por inasisten- cia. En secundaria,
el 10% de los estudiantes (225,000)
desaprobó el año que cursaba, la mayoría
en área urbana, mientras que el 6%
(128,000) fue retirado.
f. Abandono escolar
En el 2002, el 4% de estudiantes de
primaria (159,000) y el 6% de alumnos
de secundaria (147,000) abandonaron el
sistema educati-
vo de manera temporal o definitiva. Entre los
años 1998-2002, se redujo en 19% el
g. Calidad educativa
El sistema educativo es de baja calidad,
espe- cialmente en las zonas rurales. Una
alta pro- porción de los niños y niñas no
ha logrado los aprendizajes básicos de
comprensión lectora, escritura y
razonamiento matemático. Tampo- co
existen sistemas adecuados de evaluación.
Sólo el 5.8% de los estudiantes del sexto
grado de la escuela pública tiene una tasa
de acierto por encima del porcentaje de
respuestas co- rrectas requeridas en
pruebas de comprensión de textos y sólo el
2.2% lo logra en escuelas multigrados y
unidocentes.
Existe también una diferencia de calidad
en la educación pública y privada que
tiene en- tre sus causas el dispar acceso a
la tecnología. Por ejemplo, en el 200358,
el 8% de los cen- tros educativos
públicos, frente al 46% de los privados,
contaba con una computadora para uso
académico.
h. Educación intercultural y bilingüe
Se ha ido incrementando el porcentaje de
ni- ños y niñas que participa en la
educación bi- lingüe intercultural. Por
ejemplo, en Ayacucho en el 2002, a nivel
de primaria sólo el 30% de
número de niños que abandonaron el
27
sistema en pri- mer grado de primaria, pero 57 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, (2002), Cobertura y
se incrementó en 25% el abandono en calidad en el sistema escolar peruano. Citado en el
segundo grado y en me- nor medida en documento: “El Proyecto Abriendo Puertas: 1999-2003:
Respuesta para la Educación Rural en el Triángulo de la
los grados siguientes. Exclusión”, elab- orado por UNICEF.
58 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, Op cit., p. 17.

28
niños y niñas de zonas donde el idioma
ma- terno no es el castellano participaban
de una educación bilingüe intercultural,
aumentando para el 2003 al 49%. En el
caso de Amazonas, este porcentaje
aumentó del 74% al 87% en ese período.
Ancash es el departamento donde más se
mejoró este aspecto: del 24% al 61%59.
i. Inclusión de niños con
discapacidad
El acceso al sistema educativo de niños y
niñas con discapacidad ha sido
incorporado como meta dentro del
PNAINA. Hasta el momento se ha
avanzado en la capacitación de personal
docente y la incorporación del 10% de
perso- nal especializado en los Programas
de Inter- vención Temprana (PRITE) y en los
centros de educación especial.
El 55% de la población escolar con
discapa- cidad leve o moderada (44,000)
está matri- culado en los centros educativos
integradores regulares comprendidos en el
Programa de Educación Inclusiva.
59 MIMDES, Op. cit., Toma como fuente: Estadística de
la Di- rección Nacional de Educación Bilingüe
Intercultural del MINEDU.
j. Comportamiento presupuestal
El gasto en educación de niños y
adolescentes creció de 10.9% a 12.4% del
gasto público to- tal entre 2003 y 2004,
pero cayó ligeramente a 12.1% en 2005.
Sin embargo, cabe resaltar que en ese
período, el 69.1% del gasto desti- nado a
educación y cultura se dirigió a la edu-
cación de niños y adolescentes.
Los programas de mayor importancia son
los de educación primaria y secundaria,
que re- presentan en promedio el 86% del
gasto total destinado a la educación de
niños y adoles- centes en ese período. En
general, hay un in- cremento en el gasto de
todos los programas, a excepción de la
educación especial, que sufrió una
contracción de 23.8% en 2005, año en el
cual la infraestructura educativa tuvo el
mayor crecimiento: 67%.
En cifras globales, el gasto en educación
de niños y adolescentes pasó de 4,330
millones de nuevos soles en 2003 a 4,768
millones en 2004 y llegó a 4,907 millones
en 2005. Es de- cir, hubo crecimiento,
pero éste no fue signi- ficativo.
 (hasta marzo del 2005), a 250 mil 46
5.3 Protección de derechos menores, lo que equivale al 2% de la
población menor de edad, es decir el 98%
a. El derecho a la identidad y al de la población infantil peruana aún no
cuenta con DNI.65 Durante el año 2006, el
nombre RENIEC, UNICEF y Plan Internacional, es-
tán realizando acciones para lograr entregar
Se calcula que cada año 94,200 niños y
niñas más no tendrán partida de
nacimiento y que sólo el 2% tiene DNI60.
Múltiples estudios rea- lizados demuestran
la relación entre indocu- mentación y
pobreza61.

Diversos sectores del Estado y la sociedad

ci- vil han tomado conciencia de esta
situación y han realizado campañas y
propuestas de mo- dificaciones normativas
que eliminan los obs- táculos para la
inscripción de los niños y niñas; asimismo,
se aprobó el Plan de Restitución de la
Identidad: Documentando a las Personas In-
documentadas 2005-2009.

Según las proyecciones del Instituto

Nacional de Estadística e Informática
(INEI)62, la pobla- ción peruana estimada
al 30 de junio del 2005 ascendería a 27
millones 946 mil 774 perso- nas, de las
cuales el 49.7% serían mujeres y el
50.3% varones. De esta población, 61.7%
serían personas mayores de 18 años y
el 38.3%63 serian menores de edad.64

En relación a los niños, niñas y

adolescentes, el RENIEC ha otorgado DNI,
más DNIs a niños, niñas, adolescentes y
adul- tos en zonas de extrema pobreza.
Asimismo, el MIMDES promovió la
cruzada nacional Mi Nombre, junto con
la Alianza por el Derecho Ciudadano,
que logró la promulgación de la Ley Nº
28720 que permite inscribir a los hi- jos
extramatrimoniales aunque el padre esté
ausente.

b. El trabajo infantil
La incorporación de los niños y niñas al
trabajo es uno de los indicadores más
claros de que a pesar de que la
economía crece, ésta no es capaz de
generar puestos de trabajo adecua- dos a
los adultos jefes de familia. En el 2001,
la Encuesta Nacional de Hogares
reporta que en el Perú 1 millón 987 mil
niños, niñas y ado- lescentes trabajan66,
representando el 27% de la población
entre 6 y 17 años. El aumento se

60 Documento que es obligatorio a partir de los 18

años de edad.
61 COMISIÓN ESPECIAL DE ALTO NIVEL PARA
ELABORAR PLAN NACIONAL DE RESTITUCIÓN
DE LA IDENTIDAD, (2005), Documentando a las
Personas Indocumentadas 2005-2009. Lima.
62 Fuente: INEI-Perú: Estimaciones y proyecciones de
población 1950-2050.
63 Fuente: Estimación realizada por la Gerencia de
Planifi- cación y Presupuesto de la RENIEC.
64 Cita textual del Plan Nacional de Restitución de la
Identi- dad. Resumen Ejecutivo. 2005-2009.
RENIEC.
65 Plan Nacional de Restitución de la Identidad.
Resumen Ejecutivo. 2005-2009. RENIEC.
66 Según la Encuesta Nacional de Hogares del cuarto
trimestre del 2001.
está dando más en niños y niñas entre los 68 REPÚBLICA DEL PERÚ, (2002), Plan Nacional de Acción
por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, Lima, p. 38.
6 y 11 años, edades en las que deberían
estar en el colegio, que en los
adolescentes entre 12 y 17 años.

El trabajo infantil en zonas rurales está

vincu- lado al trabajo agrícola familiar y
en zonas ur- banas se realiza en
condiciones de mayor des- protección y
riesgo. Mención aparte merece el trabajo de
los niños en la minería artesanal y las
ladrilleras, donde las condiciones de explo-
tación son inhumanas.

En los departamentos de la sierra el trabajo

in- fantil es mayor con 42%, frente a los
departa- mentos de la selva con 19% y a
los de la costa con 16%67. En números
absolutos, Cajamarca, Lima y Puno son los
departamentos donde el mayor número
de niños entre los 6 y 17 años trabaja.
Por otro lado, la relación de la pobla- ción
ocupada de niños y niñas sobre la po-
blación total es mayor en Puno,
Huancavelica y Apurímac, departamentos
donde la mayoría de menores trabaja bajo la
categoría de “traba- jadores familiares no
remunerados”, lo que va cambiando
cuando llegan a la adolescencia, cuando
se emplean en el comercio, el trabajo
doméstico o como peones de labranza.

67 Documento MT –OIT, p. 5.
30
c. El maltrato y la
violencia familiar e
infantil
El maltrato infantil es muy frecuente
en el hogar y la escuela. Existen muchas
formas de violencia, desde la privación
de los bienes bá- sicos para el desarrollo
de capacidades hasta el abandono y la
violencia psicológica y física.
Según la ENDES 2000, el 50% de las
madres que emplean la violencia física
para castigar a sus hijos pertenece a
los dos quintiles más pobres. Por otro
lado, la violencia psicológica no es sólo
usada en los hogares pobres sino
también en los ricos. Se puede afirmar
que en el maltrato influye el nivel
educativo de los padres,
estableciéndose que a menor nivel
su familia, han tenido que desplazarse de
sus lugares de origen, lo que ha afectado
su desa- rrollo personal69.
La Comisión de la Verdad y la
Reconciliación en su informe dice que
existieron 2,952 casos de crímenes y
violaciones que vulneraron los derechos
de los niños y de las niñas, cometi- dos
por los agentes del Estado, por el Partido
Comunista del Perú Sendero Luminoso
(PCP- SL) y por el Movimiento
Revolucionario Túpac Amaru (MRTA).
Las ejecuciones arbitrarias; las víctimas de
mi- nas y granadas; la tortura y los tratos
crueles, inhumanos y degradantes; la
educativo de estos, mayores son las
posibili- dades de que los niños y las
niñas sufran el maltrato.
Se estima que 8 de cada 10 casos de
abuso sexual tienen como victimario a un
miembro del entorno familiar de la
víctima. De cada 10 embarazos de niñas
de 11 a 14 años, 6 son producto de
incesto o violación68.
d. Los niños, niñas y
adolescentes víctimas de
violencia política
De 1’600,000 personas afectadas por la
violencia política, el 30% está constituido
por niños, niñas y adolescentes. La violencia
polí- tica ha dejado un aproximado de 43
mil huér- fanos. Muchos de ellos, además
de perder a
violencia sexual; el reclutamiento forzado y el
secuestro, vinie- ron de ambos lados del
conflicto. Las Fuerzas Armadas recurrieron a
las “levas” como meca- nismo compulsivo de
alistamiento, imponien- do el Servicio Militar
a niños entre 15 y 17 años de edad,
provenientes de zonas rurales y pobres del
país, lo que contravenía las normas nacionales
y el Derecho Internacional Huma- nitario.
El PCP-SL tuvo una política persistente y
con- tinua de reclutamiento forzado de
niños y niñas, en especial en las zonas de
Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Junín.
Considerados como parte del Ejército
Guerrillero Popular, los menores eran
destinados a trabajos de vigilan- cia,
31
espionaje, provisión de alimentos, entre
otros. A partir de los doce años, eran
adies- trados en el manejo de armas y
estaban listos para participar en acciones
de guerra.
32
La Comisión de la Verdad y la
Reconciliación ha planteado la necesidad
de reparar a quie- nes siendo niños y
niñas en la época de la violencia política
no sólo sufrieron carencias, sino el dolor
de diversas pérdidas: la de sus padres, la
de hábitat y la del futuro de sus pro- pios
hijos.
e. La explotación sexual
comercial infantil
(ESC)70
Según la OIT, la explotación sexual
comercial infantil se define como la
“utilización del niño o niña como objeto
sexual, mercancía nego- ciable a cambio
de una transacción monetaria o en
especies”. Es un delito, que consiste en la
utilización de niños, niñas y adolescentes
en actos sexuales o eróticos, para la
satisfac- ción de los intereses y deseos de
una persona o grupo de personas, a
cambio de un pago o promesa de pago o
cualquier otro tipo de be- neficio. Implica
el sometimiento del cuerpo y la voluntad
de las víctimas, despojándolas de sus más
elementales derechos humanos.71
69 Op cit. p. 38.
70 Fuente: MIMDES Dirección General de la Familia y la
Co- munidad.
71 ESCIA, ESCI o ESCNNA son algunas de las siglas con las
que indistintamente se hace referencia a la situación
de la que son víctimas niñas, niños y adolescentes.
ESCI, explotación sexual comercial infantil; ESCNNA,
explotación sexual co- mercial de niñas, niños y
adolescentes; ESCIA, explotación sexual comercial
infantil y adolescente. En el presente texto se utilizará
solamente la sigla ESC. Fuente MIMDES.

33
Los explotadores por lo general no actúan 73 Información obtenida de OIT–IPEC. Trabajo Infantil en el
Perú.
in- dividualmente, sino que se valen de
redes u organizaciones criminales, para
captar o “re- clutar” a sus víctimas, como
por ejemplo:

- La captación en las zonas de origen de

las víctimas con conocimiento o engaño
a los progenitores de éstas, mediando
a veces incluso un pago a la familia por
el “engan- che” inicial de las mismas;
en algunos ca- sos, se recurre a la figura
cultural del “com- padrazgo”.

- El uso de publicidad engañosa y

ofertas de empleo (mediante agencias
de empleo o avisos en los medios de
comunicación) relacionados con ofertas
de trabajo bien remunerado (como
empleadas domésticas, meseras de
bares, discotecas, y otros), pro- puestas
matrimoniales, agencias de mode- laje y
participación en concursos de belle- za,
etc.

- Enamorados, amigos o compañeros(as)

de colegio y jóvenes “enamoradores”
de las redes y bandas organizadas.

- Cabinas de internet, en las que los

explota- dores realizan el contacto
indirecto a través del CHAT con sus
potenciales víctimas, en-

72 Información obtenida de OIT–IPEC. Trabajo Infantil en

el Perú.
 volviéndolas en situaciones de abuso,
que incluyen en algunos casos el
sometimiento a la producción de
pornografía infantil.
Actualmente se distinguen las siguientes
mo- dalidades: turismo sexual; trata
con fines de explotación sexual;
pornografía infantil y la explotación
sexual remunerada. Sin embargo, la ESC
ha evolucionado tanto que las modali-
dades, formas y lugares de explotación se
han ampliado.
Por las características del problema no
hay da- tos que puedan reflejar su
magnitud72. Sin em- bargo, por diversas
fuentes (reportajes periodís- ticos, trabajo
de campo, etc.) se han elaborado mapas
en donde se describen los principales
focos de ESC en el país y puede
decirse que se trata de un problema
El Plan Nacional de Acción por la
Infancia y Adolescencia 2002 – 2010 ha
previsto en su resultado 21 la “Reducción
de ESC de niñas, niños y adolescentes”,
para ello, se cuenta con una propuesta de
Plan de implementa- ción sobre el tema,
que viene siendo revisado y aprobado por
cada Sector involucrado en la temática,
además de conformar una sub comisión
sobre el resultado 21 al interior de la
Comisión Multisectorial del PNAINA. Asi-
mismo, el MIMDES presentó a la
cooperación técnica del Reino de Bélgica
un proyecto para la lucha contra esta
problemática en el Perú, el cual fue
aprobado por el fondo multilateral y lo
ejecuta UNICEF en coordinación con los
nacional. El “Plan de reducción de la
explotación sexual de niñas, niños y
adolescentes” estimó para el año 2006 un
número mínimo de 9,600 víctimas visibles,
existiendo un alto sub registro que nos
lleva a pensar que se trataría de una cifra
mucho mayor. Se sabe que generalmente
son niñas entre los 10 y 17 años. Las
regiones donde el MIMDES ha corroborado
la problemática son Lima, Loreto, Cusco,
Madre de Dios, San Mar- tín, Tacna,
Ucayali, Ancash (Chimbote), Cerro de Pasco,
Junín, Tumbes, Ica, Cajamarca, Lam-
bayeque y Puno. De otro lado, la OIT73
infor- ma que generalmente son niñas
entre los 10 y 17 años. Y que se
concentran en zonas ur- banas como
Chiclayo, Iquitos, Pucallpa, Lima, Cusco,
Puno y Cajamarca. Por lo general, en
lugares donde se encuentran hombres solos,
como puertos, minas y lugares turísticos.
sectores del Poder Ejecutivo, Poder Judicial,
Ministerio Público, Gobiernos Regionales, Go-
biernos Locales y sociedad civil, en los
depar- tamentos de Lima, Cusco, Madre
de Dios y Loreto.
El MIMDES en el año 2006, elevó a rango
de Decreto Supremo Nº 014-2006-MIMDES,
los Lineamientos para la intervención en focos
de explotación sexual de niñas, niños y
adoles- centes, en donde se les reconoce
como víc- timas y se busca su protección por
todas las entidades del Estado. A su vez
desde, el 2004 viene realizando acciones de
incidencia (Ley 28251, que introduce
diversos delitos pro- pios, como la
pornografía infantil, el “usuario cliente” y el
turismo sexual); el funcionamien- to de
Casas de Acogida para víctimas (2005);
estudios y proyectos con apoyo de organiza-
ciones de Cooperación Extranjera
(UNICEF, Cooperación Técnica del Reino
de Bélgica),
campañas comunicacionales a nivel distrital
y nacional, así como Capacitación a los
centros de Emergencia Mujer y el
fortalecimiento de la Línea de Apoyo y
recepción de casos de explotación sexual
de niñas, niños y adoles- centes. (Línea
100). Del mismo modo, por Resolución
Ministerial Nº 122-2007-MIMDES se declaró
el mes de mayo de todos los años como
el “Mes de lucha contra la ESC de ni-
ñas, niños y adolescentes a nivel nacional
en el Sector”.
f. Comportamiento presupuestal74
Los sectores involucrados en justicia y
bienestar social de niños y adolescentes son
el MIMDES, los gobiernos regionales y el
Poder Judicial. El primero de ellos es el más
importante, pues representa en promedio el
79.1% del gasto en este rubro en el
período 2003-2005. Las ci- fras globales,
no obstante, no son alentadoras. El gasto
en justicia y bienestar para niños y
adolescentes llega apenas al 0.28% del
gasto público total en esos tres años.
Si examinamos los montos, vemos que
el gasto fue de 105.2 millones de nuevos
soles en 2003, que bajaron a 103.1
millones en 2004 y subieron a 118.2
millones en 2005. El Poder Judicial tuvo
aproximadamente el 10% de esos
montos, con 10.6 millones el
74 Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera
del Sector Público.
primer año, 11.3 el segundo y 11.1
millones el tercero.
La atención al menor de tres años del
progra- ma Wawa Wasi representó el
33.7% en pro- medio en el período
estudiado. Le siguen en orden de
importancia los programas apoyo al niño y
adolescente con 29.8% y apoyo a las
beneficencias con 10.8% (ambos del
INABIF)
y las aldeas infantiles, a cargo de los
gobiernos regionales, ocupan el cuarto lugar
con 10.3%.
Durante 2005, los programas de asistencia y
de defensa de los derechos del niño y
adolescente, experimentaron significativos
crecimientos. El primero pasó de 129
millones de nuevos soles a 135 millones, y
el segundo de 2,697 millones a 4,592
millones.
 Hallazgos del
Trabajo de Campo
6.
P
ara la realización del trabajo de campo año, a través del Decreto Supremo Nº 018-96-
se realizaron entrevistas semiestructuradas, PRES. El organigrama aprobado colocó al Ente
seleccionando a los entrevistados según Rector del Sistema al mismo nivel que los vice
crite-
rios propios de la investigación cualitativa.

6.1 Normatividad
En agosto de 1996 nació el Sistema
Nacional de Atención Integral al Niño y al
Adolescente. Fue creado por la Ley Nº
26815, promulgada en cumplimiento del
Código de los Niños y Adolescentes. Esta
Ley establece la finalidad del Sistema y sus
integrantes, sus objetivos, su estructura y
su constitución como programa
presupuestal del desaparecido Ministerio
de la Presidencia. Dentro de él, se señala
el Ente Rector como órgano central del
Sistema.

El Reglamento llegó en octubre del mismo

35
ministerios del Ministerio de la
Presidencia al que estaba adscrito. El
artículo 5º le otorgó au- tonomía técnica,
funcional y administrativa.

Dentro del Ente Rector, el Directorio era

el órgano de mayor jerarquía que
establecía las metas, formulaba,
orientaba y aprobaba las políticas del
Sistema. Era presidido por un re-
presentante del Ministerio de la
Presidencia e integrado por un
representante de cada uno de los
siguientes ministerios: Salud, Educa-
ción, Justicia, Trabajo, y Economía y
Finanzas, dos representantes de la Iglesia
Católica y tres representantes de la
sociedad civil.

Asimismo, la norma preveía la

conformación de entidades semejantes al
Ente Rector a nivel regional que
dependían administrativa, fun- cional y
técnicamente de él y tenían sus res-
pectivos directorios. Establecía que la
finalidad del Sistema era “coordinar,
orientar, integrar, estructurar, formular,
supervisar y evaluar las políticas, planes,
programas y acciones a nivel

36
nacional dirigidas a la atención integral de Nº 27793 de Organización y Funciones, se
to- dos los niños y adolescentes”. define la estructura orgánica del MIMDES así
como su competencia. Entre ellas señala, en
En octubre de 1996, por Decreto el Ar-
Legislativo Nº 866 se crea el Ministerio de
Promoción de la Mujer y del Desarrollo
Humano, PROMU- DEH, poniendo bajo
su jurisdicción al Ente Rector del SNAINA.
El Sistema y el Ente Rector pierden peso y
autonomía, ya que el mismo Vice
ministerio de la Mujer y Desarrollo Huma- no
será responsable también de la rectoría de
otras problemáticas. Luego, en abril de
1999 se emite el Decreto Supremo Nº
004-99-JUS que aprueba el Texto Único
Ordenado del Có- digo de los Niños y
Adolescentes, cuyo libro segundo norma
el SNAINA pero no hace refe- rencia al
Ente Rector. Y el 7 de agosto del 2000 se
promulga la Ley Nº 27337, Nuevo Código
de los Niños y Adolescentes, vigente hasta
hoy, que también en su libro segundo
establece el SNAINA y al PROMUDEH
como su Ente Rector.

Como se aprecia, la normatividad del

SNAINA va sufriendo constantes
modificaciones. Así, en el gobierno de
Alejandro Toledo se produ- cen cambios
en el Ministerio de la Mujer que afectarán
al Ente Rector del Sistema, mientras el
Sistema mismo desaparece en su implemen-
tación y aun más en el conocimiento y la
con- ciencia de los diversos operadores del
Estado acerca de su existencia.

El 25 de julio del 2002, mediante la Ley

tículo 2, que el MIMDES “Aprueba, tiene tres órganos uno de los cuales es la
ejecuta y supervisa las políticas de mujer Dirección de Niños, Niñas y Adolescentes,
y desarrollo social promoviendo la antes considerada como “Dirección General”.
equidad de género… igualdad de El Artículo 61º señala como una de sus
oportunidades para la niñez, la tercera fun-
edad y las poblaciones en situación de
pobreza y pobreza extrema,
discriminadas y excluidas”. La novedad
es que crea dos vice ministerios: el de
la Mujer y el de Desarrollo Social.

El Reglamento de Organización y
Funciones fue aprobado por Decreto
Supremo Nº 008- 2002 MIMDES. Su
capítulo V señala que los órganos de
línea que dependen del despacho
Viceministerial de la Mujer son tres,
uno de ellos la Dirección General de
Niños, Niñas y Adolescentes, el cual, a
su vez, tiene dos ór- ganos de línea: La
Oficina del Plan Nacional de Acción por
la Infancia y Adolescencia y la Oficina
de Defensorías.

Los cambios continúan y en

diciembre de 2004 se aprueba un nuevo
Reglamento de Or- ganización y
Funciones del MIMDES median- te
Decreto Supremo Nº 011-2004-
MIMDES. Al definir las funciones del
Vice ministerio, en ninguna se incluye a
los niños, niñas y adoles- centes (art.
19). De manera confusa se incluye como
función de la Dirección General de la
Familia y la Comunidad, la rectoría del
Siste- ma Nacional de Población en
Riesgo (Ley Nº 26918). Luego en el
artículo 60º establece que la Dirección
General de la Familia y la Comu- nidad
ciones la de “Coordinar y supervisar al
Siste- ma Nacional de Atención Integral al
Niño y al Adolescente de acuerdo a las
funciones esta- blecidas en el Código de
los Niños y Adoles- centes y normas
complementarias”. Pese a ser mencionados
ambos sistemas, no se menciona la
relación que debe existir entre ellos.
sólo hace explícita mención a dos
operadores o elementos del Sistema: las
defensorías y el tra- bajo infantil y por lo
tanto del Ministerio de Trabajo. Ni las leyes
ni el Código han dado lu-

En nuestro país, que está en pleno

proceso de descentralización, es de suma
importancia que la normatividad de los otros
niveles de gobier- no, es decir regional y
local, sea concordante con los objetivos
del Código, el SNAINA y el Ente Rector.
Sin embargo, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales no establece las
compe- tencias de este nivel de gobierno
en el tema de infancia ni hace mención
al SNAINA. Lo mismo sucede con la Ley
Orgánica de Munici- palidades, que si bien
establece el servicio de las DEMUNAS, lo
que es un avance, no hace referencia a
la responsabilidad del municipio
propiamente en la elaboración de políticas
y ejecución de programas orientados a
la infancia.

En conclusión, si bien la ley de creación

del Sistema Nacional de Atención al
Niño y al Adolescente no se ha derogado, y
algunas nor- mas en sus “considerandos”
se basan en ella, en la práctica los
cambios institucionales la han dejado sin
efecto.

El Código de los Niños y Adolescentes

gar a un reglamento y arreglos
institucionales claros que permitan
orientar en concreto a los poderes del
Estado, a los sectores del Ejecuti- vo y a
cada nivel de gobierno en el funciona-
miento del SNAINA.

El Código de los Niños y Adolescentes

pone mayor énfasis en el Ente Rector y
mucho me- nos en el diseño del
Sistema. Hasta ahora lo que más se ha
desarrollado normativamente es el Ente
Rector, sin embargo éste ya no tiene un
directorio que era su instancia de
mayor jerarquía; ya no existe un
directorio intersec- torial con la
participación de la sociedad civil, que
apruebe las políticas.

El trabajo de campo ha demostrado que

en la práctica la normatividad referida al
Sistema es más aplicable en las zonas
urbanas que en las rurales, porque se
ajusta más a la realidad social, cultural e
institucional urbana, donde es mayor
la presencia del Estado.

El marco normativo, entonces, plantea las

si- guientes limitaciones:

- El Código define muy brevemente el

Sis- tema y su composición, desarrolla
más las funciones del Ente Rector.

- A diferencia de la Ley de Creación

del Sistema, el Código no incluye
como par- te de él a los diversos
sectores del Esta- do (pone énfasis
en el PROMUDEH, hoy MIMDES).
Por ello, el Poder Judicial, por
ejemplo, se siente tangencial al
Sistema y no parte de él.
- Aunque existe una normatividad
extensa en relación con la infancia,
desde leyes sectoriales hasta leyes
específicas, ninguna de ellas menciona
la obligatoriedad o por lo menos la
necesidad de ser parte de un Sistema.
- Tanto el Código como la Ley carecen
de una reglamentación y especificaciones
ad- ministrativas que permitan definir
estrate- gias claras para la diversidad de
realidades.
- En el Código aparecen, además del
MI- MDES, dos operadores: las
defensorías y el Ministerio de Trabajo.
El segundo es el menos articulado al
Sistema.
El Ente formalmente Rector en el MIMDES,
casi desaparece o carece de liderazgo a
nivel re- gional, presentando caras diversas
(PRONAA, FONCODES), las cuales no están
identificadas con los temas de infancia y
en muchos casos se comportan como una
institucionalidad pa-
75 Movimiento Nacional de Nats Organizados del Perú.
38
ralela y más fuerte que el propio
MIMDES, aunque formal o legalmente
no sea así.
Todos los operadores coinciden en la
urgente necesidad de tener un Ente Rector
que oriente y articule las políticas de la
infancia. El sector Educación es percibido
como el de mayor ca- pacidad para ejercer
como Ente Rector, segui- do por el sector
Salud.
La mayoría de operadores pone énfasis en
la importancia de pensar y diseñar el
Sistema y el Ente Rector a nivel de los
gobiernos regionales, más aun cuando las
competencias y funciones les van a ser
transferidas en el corto plazo.
Son, sin embargo, los niños y niñas del
Movi- miento de Niños Trabajadores de
Piura quie- nes tienen una propuesta más
pensada. Ellos opinan75 que es necesario
constituir e im- plementar un Consejo
Nacional de Infancia con rango de cartera
ministerial, a imagen y semejanza del
Consejo Nacional de la Juven- tud
(CONAJU), con autonomía y presupuesto
propio. Y proponen el nombramiento de
un defensor de los Niños, Niñas y
Adolescentes elegido con la participación
de sus propias or- ganizaciones y de
toda la sociedad civil.
 Nacional Wawa Wasi de Piura y la
6.2 Enfoques municipalidad distrital de Huan- carani-
Paucartambo, que sí tienen una pers- pectiva
El enfoque con el que se aborda la proble- de derechos.
mática de la infancia es la base, la correa
de transmisión, la savia del sistema,
porque lo orienta, le da el contenido y una
estrategia co- mún. Para los diversos
sectores del Estado, sin embargo, es un
proceso lento pasar del mo- delo de
protección al modelo de derechos en
asuntos de infancia. Aunque esto está
claro a nivel normativo, es todavía poco
asimilado en la práctica del personal que
implementa diver- sas acciones.

Para algunos entrevistados, los enfoques con

los que trabajan los diversos operadores
del Estado y la sociedad civil son
variados y se combinan según su rol y
objetivo. En los del Estado predominan las
intervenciones asisten- ciales y de
reparación, mientras que en los de la
sociedad civil predominan las intervencio-
nes preventivas y promocionales. En casi
todos los casos son intervenciones
sectoriales y no integrales.

De acuerdo a los mismos informantes, la

De- fensoría del Pueblo es la excepción de
esa ten- dencia, razón por la cual tiene un
rol clave en un Sistema de Atención
Integral a la Infancia en el marco de la
Convención de los Derechos del Niño y
Adolescente. Otras excepciones
encontradas son la Dirección de
Planificación del Gobierno Regional del
Cusco, la Dirección Regional del Programa
Los operadores en temas de infancia
del MI- MDES en los diversos
departamentos y niveles de gobierno
tienen enfoques no solo distintos sino
también contrapuestos. Por ejemplo, en
Piura la Beneficencia Pública tiene un
enfoque asistencial, mientras que la
dirección del pro- grama Wawa Wasi
tiene uno de derechos.

6.3 Los subsistemas:

La información que se presenta a
continuación resume los principales
hallazgos identificados durante la
realización del Informe.

a. El subsistema de
desarrollo de capacidades
vinculado al derecho a la
supervivencia y al desarrollo
Su núcleo básico está formado por los
secto- res Salud y Educación, los cuales
desarrollan políticas y programas de
carácter universal de mediano y largo
plazo llamados regulares. Sus servicios
tienen relación directa y universal con la
infancia, desde la gestación hasta los 18
años en el caso de Salud y desde los 2
hasta los 18 en el caso de Educación.

Pero no se han establecido suficientes

procedi- mientos y métodos que los
interrelacionen de manera permanente.
Se ha avanzado en esta dirección con el
Convenio Marco entre Edu- cación y
Salud celebrado en agosto del 2002, y
con la ejecución del Programa
Escuelas Saludables. Este último, si
bien no se ejecuta en todos los lugares,
está bastante difundido.
Ambos sectores funcionan más los Consejos Regionales para elaborar sus
articuladamen- te a nivel de provincias que planes a partir
no son capitales de departamento y en los
distritos, pero sobre todo en comunidades y 76 Consejo Nacional de Educación. Hacia un proyecto edu-
caseríos, donde resul- tan siendo la única cativo Nacional Propuesta del Consejo Nacional de Edu-
cación, Lima agosto del 2005.
presencia del Estado.

El sector Salud ha constituido el Consejo

Na- cional de Salud, como órgano
consultivo del Ministerio de Salud para
concertar y coordinar en todo el país el
Sistema Nacional Coordi- nado y
Descentralizado de Salud. Está confor- mado
por consejeros nacionales, regionales y
locales. Tiene representantes de los diversos
sistemas de salud, público y privado, y de
la sociedad civil, así como varias comisiones
tra- bajando diversos problemas de salud,
pero ca- rece de una comisión de
infancia, lo que va en contra de la
estrategia de los modelos de atención
integral de salud según ciclo de vida.

Por su parte, el sector Educación ha

constituido el Consejo Nacional de
Educación, compues- to por consejeros
nombrados por el Ejecutivo entre
personalidades reconocidas en el campo
educativo de la sociedad civil, cuyos
equiva- lentes son los Consejos
Participativos Regiona- les y Locales de
Educación, que tienen como objetivo es
elaborar los proyectos educativos nacional,
regionales y locales.

En todas las regiones donde hemos

recogido información se han constituido
40
de la convocatoria de los gobiernos
regiona- les. Vale la pena resaltar las
potencialidades para la articulación
entre Salud y Educación que presenta
el Proyecto Educativo Regional cuando
en el tercer resultado de su primer ob-
jetivo señala: “La primera infancia es
prioridad nacional. El derecho a la vida y
a la educación desde el nacimiento está
plenamente garanti- zado para toda la
infancia, con oportunidades diversas y de
calidad para su óptimo desarro- llo”76,
asegurando la asistencia en salud, nu-
trición y protección a los menores de 3
años, afianzando el óptimo desarrollo
de capacida- des infantiles desde el
nacimiento y desarro- llando una gestión
eficiente de los programas sociales.
Tanto en el Sector Salud como en el
Sector Educación, el apoyo que reciben
blecimiento de Casas de Espera. Se empieza
a trabajar estrategias de atención diferentes
para sectores juveniles; en Cusco y
Huancavelica por ejemplo, se preocupan
por los problemas de los jóvenes en
situaciones de riesgo como violencia,
drogadicción, pandillaje y embarazo precoz,
incorporando su participación, a tra- vés
de la semana de la juventud, la redacción
de la carta de los derechos de la salud y
otras acciones de prevención.
En el Sector Educación, uno de los
grandes avances es el acceso casi
universal a la edu- cación primaria. El
Programa de Tutoría en los sitios visitados es
importante para atender los problemas de
los adolescentes y para articular la escuela
con otros actores de la comunidad.
de la comu- nidad es muy importante. En el
primero están las promotoras y los agentes
comunitarios a ni- vel de atención primaria
de salud para activi- dades preventivo
promocionales; y en el caso de Educación,
en las comunidades más pobres los
PRONOEI funcionan en locales comuna-
les y son atendidos por promotoras
educativas que son líderes de la
comunidad y reciben un pago de 230
nuevos soles mensuales.
En las regiones donde hemos realizado el
estu- dio, hemos encontrado que el sector
Salud ha avanzado en varias estrategias,
como la ade- cuación cultural del parto en
zonas andinas y amazónicas; la captación
de madres gestantes a través de promotoras
de salud para garantizar que tengan sus
controles prenatales; y la facili- tación del
parto institucional a través del esta-
Asimismo, la Campaña por el Buen Trato a
los Niños y Niñas está funcionando en varias
de las regiones y es un acierto para evitar
que la escuela sea, como lo es en muchos
sitios, un lugar donde se maltrata a los
menores de edad. Por Resolución Ministerial
Nº 1073-2002-ED se aprobó el
procedimiento de investigación y protección
de maltratos físicos, psicológicos o de
violencia sexual en agravio de los edu-
candos cometidos por personal del sector
educación.
En las regiones visitadas, el sector Educación
ha promovido la formación de los Municipios
Escolares para incentivar la participación de los
estudiantes en sus escuelas. En algunas de
ellas se desarrollan el Programa Educación
para el Trabajo y el concurso Escuela
41
Aprende con el Ministerio de Trabajo. Un tamento de Amazonas, donde se está
avance significativo se da en la provincia ejecu- tando el Programa Integral de
de Chachapoyas, depar- Estimulación Temprana en base a la
Familia, PIETBF.

Sin embargo, persisten varios problemas,

prin- cipalmente en las provincias que no
son ca- pital de departamento, y en las
comunidades andinas y amazónicas. El
más serio es que no se cuenta con servicios
de educación secunda- ria y los niños y
niñas tienen que migrar para poder
estudiar. Por ejemplo, el distrito de Yauli de
la provincia de Angaraes sólo tiene servicios
de educación primaria y el 40% del
alumnado viene de los anexos caminando
más de dos horas. En Condorcanqui los
niños y niñas que migran para estudiar no
tienen albergues don- de quedarse, salvo
los de religiosas que brin- dan este
servicio.

Hay también un déficit de servicios de

educa- ción inicial. Los Centros de
Educación Inicial y los programas no
escolarizados que funcio- nan, son en la
mayoría de los casos a iniciativa de la
comunidad.

Se presentan también problemas de extra

edad, sobre todo en las zonas rurales del
Cus- co, Ayacucho y Huancavelica, así
como la poca capacidad para atender la
necesidad de una educación bilingüe e
intercultural en las zonas andinas y
amazónicas.

Otros graves problemas que hemos

encontra- do en la mayoría de las
provincias son: alto índice de
42
analfabetismo, número elevado de
alumnos por maestro, sobre todo en las
comu- nidades, bajo rendimiento escolar
(atribuido a

43
la desnutrición), una mayoría de escuelas
uni- docente y multigrado, ausencia del
programa de educación rural y de un
currículo diversifi- cado de acuerdo a la
77 Ver Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES,
realidad y necesidades de las titulo II artículos 8º,9º, 10º y título III artículos 11º y
comunidades nativas, profesores sin 12º.
preparación para atender esas necesidades,
y baja calidad educativa, especialmente en
lec- to-escritura y razonamiento
matemático.

La Ley de Educación, en los artículos en

los que define su concepción y
principios, no menciona directamente a la
infancia, se afin- ca más bien en la
familia. En los artículos que establecen los
niveles de la educación básica sí lo hace.
A nivel de la Educación inicial men- ciona
la necesidad de una relación intersecto- rial
para cumplir con sus objetivos. En el nivel
primario señala que su finalidad es educar
in- tegralmente a niños y en el nivel
secundario que debe tenerse en cuenta las
necesidades y derechos de los púberes y
adolescentes.

La Ley del sector Salud tampoco hace

alusión directa a los derechos específicos de
los niños, niñas y adolescentes, ni a la
Convención, el Código, el PNAIA 2002-
2010 y el SNAINA. Tampoco menciona las
necesarias articulacio- nes con otros
sectores, salvo en el nivel inicial, donde
hace énfasis en una articulación toda- vía
vaga con la familia y la comunidad.

42
b. El subsistema de
protección de la infancia
en situaciones de
vulnerabilidad y riesgo
Este subsistema tiene a su cargo elaborar
las políticas, programas y proyectos para
prevenir, proteger y atender a los niños,
niñas y adoles- centes en situaciones
particularmente negativas para su
desarrollo y que vulneran real o poten-
cialmente sus derechos. Nos referimos
especí- ficamente a los problemas de
reconocimiento del derecho a la
identidad y al nombre, mal- trato
infantil y violencia familiar, explotación
comercial sexual, abandono, trabajo
infantil, violencia política, discapacidad
y pobreza.
gano rector del Sistema Nacional para
la Población en Riesgo, y según el
último ROF está adscrito al Despacho
Viceministerial, lo cual le da más poder
o rango que al Ente Rector. Tiene como
funciones dirigir y eje- cutar acciones
orientadas a la población en situaciones
de riesgo, entre ellas los niños, niñas y
adolescentes. Supervisa además las
transferencias programáticas destinadas a la
protección integral de la primera
infancia de competencia del
MIMDES78.
El MIMDES tiene otros programas y
órganos vinculados con la infancia: el
Programa Nacio- nal Wawa Wasi, adscrito
De los diversos sectores del Estado, es
el MIMDES el sector que por su visión,
misión y objetivos77 específicos está
orientado a preve- nir y atender a los
niños, niñas y adolescentes en esas
situaciones. Para ello cuenta con dos
instrumentos:
i) La Dirección de Niñas, Niños y
Adoles- centes, órgano de la Dirección
General de Familia y la Comunidad que
a su vez es ór- gano del Vice ministerio
de la Mujer. Esta Dirección es el Ente
Rector del Sistema. Su función es
normativa y de supervisión de los
temas de infancia, en especial garanti-
zar el buen funcionamiento de los
diversos tipos de defensorías.
ii) El Instituto Nacional de Bienestar
Familiar, INABIF, que según Ley Nº
26918 es el ór-
y dependiente del INABIF; la Secretaría
Nacional de Adopciones, que según ley de
creación del Sistema era una de las
secretarías técnicas del sistema, pero que
según el ROF es un órgano desconcentra- do
del MIMDES que depende del despacho de
la Viceministra de la Mujer; y el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria79, adscrito al
Vice ministerio de Desarrollo Social, que
ejecuta programas de complementación ali-
mentaria y nutricionales orientados a niños,
niñas y adolescentes.
Para constituirse internamente en un Sistema
articulado de las direcciones, programas na-
cionales y órganos descentralizados, el MIM-
DES constituyó, por R.M. Nº 497-2006, del
43
26 de julio del 2006, la Comisión
Intersectorial encargada de implementar
el PNAINA.
Otros sectores que ejecutan funciones de
pro- tección son:
- El Ministerio de Trabajo que debe
vigilar y supervisar que los adolescentes
que traba- jan de manera dependiente
estén inscritos por sus empleadores y que
sus condiciones de trabajo y
remunerativas se realicen se- gún ley.
Pero no en todos los lugares hay una
Dirección de Trabajo.

- El Ministerio del Interior, que a través

de la Policía Nacional ejecuta programas
y accio- nes dirigidos a los niños, niñas y
adolescen- tes en situación de riesgo,
como el programa Colibrí, orientado
teóricamente a los que trabajan en la
calle. Decimos teóricamente porque en
muchas comisarías este progra- ma se
limita a distribuir alimentos a niños,
niñas y adolescentes,
independientemente de si trabajan o no.
También desarrollan el programa
Gaviota, que ejecuta acciones parecidas
con las denominadas pandillas.

- El Poder Judicial tiene los centros

transito- rios para los adolescentes en
conflicto con la ley penal.

- Hay ejemplos de intervención

municipal, como el Municipio de Lima
Metropolitana que tiene un albergue
para los niños, niñas y adolescentes en
situación de abandono: la Casa de los
Petisos.

78 Ver Reglamento de Organización y Funciones del

MIMDES Capítulo I Funciones de los Programas
Nacionales artículo 84º.
79 Ver Reglamento de Organización y Funciones del

42
MIMDES Artículo 81º .

43
- Muchas iniciativas dispersas, desarticula- INABIF, PNP, DEMUNA, CEM; Centro de
das, que no logran cubrir el universo Atención al Niño, Niña y Ado- lescente
de demanda y en muchos casos no Trabajador/a. También se ha formado una Red
tienen un enfoque de derechos. de Apoyo al Adolescente promovida por la
Dirección de Participación Ciudadana
Vemos así que el MIMDES es sólo parte de
un sistema mayor del que forman parte
otros sec- tores que llegan directamente al
universo de niños, niñas y adolescentes. Su
gran limitación es no estar desconcentrado
en direcciones re- gionales como otros
sectores; su presencia es mayor en el
gobierno central / nacional que en el
regional y local, donde esa presencia es
dispersa, pues se da a través de múltiples
pro- gramas con objetivos diversos y
población ob- jetivo distinta que no
coordinan entre sí.

Algunos de sus servicios y programas sí se

re- lacionan con otros sectores,
especialmente con Salud, pero desde su
propia estrategia y necesidades. Ejemplo
de ello son los Centros de Emergencia
Mujer (que además se relacio- nan con la
Policía Nacional) y el Programa Na- cional
Wawa Wasi; mientras que el PRONAA se
relaciona con las escuelas; y los servicios
y programas del INABIF con el sector
Salud, el Ministerio Público y el Poder
Judicial.

En algunos lugares, como Pucallpa, se ha

organi- zado una Red de Protección de los
niños, niñas y adolescentes que trabaja con
niños que viven o trabajan en la calle, en
riesgo social. Esta Red está conformada por

44
de la PNP, y el CEM, área del
adolescente del MINSA que utiliza
fichas de referencia y con-
trarreferencia, lo cual es un buen
mecanismo para el funcionamiento del
sistema.
c. Subsistema de garantía de
acceso y administración de
justicia
a la infancia
Este subsistema está orientado
preferentemen- te a la población infantil
en situaciones parti- culares de riesgo
cuyos derechos ya han sido vulnerados.
Su núcleo básico está constituido por la
Policía Nacional, el Ministerio Público, el
Poder Judicial y el Ministerio de
Justicia.
y la Adolescencia 2002–2010, y el
Ministerio Público aprobó el Plan Estratégico
de Infancia y Adolescencia 2004–2010.
Sin embargo, preocupa que en las regiones
vi- sitadas el proceso de mejora para la
atención especializada se haya detenido.
El tema de administración de justicia es
uno de los más serios, sobre todo en zonas
de mayor pobreza, donde es notoria la
ausencia de fiscales y jue- ces de familia
especializados, además de una excesiva
carga procesal. Una de las principa- les
quejas de los propios operadores es que
el personal no se da abasto. Cuando se
pasa del nivel provincial al distrital,
comunidades y caseríos, cada uno de los
Este es el único subsistema que funciona
como tal, porque cuenta con normas y
procedimien- tos integrados y secuenciales
que hace de cada uno de ellos un eslabón
de la cadena del pro- ceso. Las defensorías
comunitarias, y en gene- ral todas las
defensorías, aunque de naturaleza distinta,
son parte de este subsistema, porque si
bien tienen un rol preventivo promocional,
intervienen en casos de reconocimiento de
los niños y niñas, de demandas por
alimentos, en situaciones de maltrato
infantil y tienen me- canismos de
conciliación para la solución de conflictos
familiares.
En los últimos años este subsistema ha
me- jorado considerablemente su
perspectiva de trabajo, pues ha introducido
la especialización en temas de infancia, se
han nombrado fisca- les y jueces de
familia, el Ministerio del Inte- rior aprobó
el Plan de Acción por la Infancia
componentes de este subsistema va
desapareciendo, quedando como únicos
agentes del sistema de adminis- tración de
justicia el juez de paz y las defen- sorías
comunitarias. Un problema adicional es la falta
de abogados de oficio que defiendan a los
más pobres. Además, algunos fiscales de
familias mantienen una visión patriarcal para
opinar y resolver los problemas.
Sin embargo, hemos encontrado también mu-
cho interés y metodologías creativas para ali-
gerar la carga procesal, para identificar cuellos
de botella, homogenizar criterios de acuerdo
a las particulares realidades de cada región,
así como para acelerar procesos y evitar
des- animar a las personas que vienen de
45
comu- nidades muy alejadas. Se reclama
también la presencia de personal
profesional calificado para entender los
procesos psicológicos de los niños y niñas;
esta necesidad de psicólogos la hemos
encontrado en todas las regiones.
46
Existen barreras para acceder a este
subsiste- ma, los principales se relacionan
con los pro- blemas económicos: las
familias carecen de ingresos para pagar
abogados y para desplazar- se
continuamente a la provincia o a la capital
de departamento. Las personas que no
hablan castellano no tienen opción de ser
escuchados en su lengua materna. La
dispersión geográfica de la población y las
comunidades impiden la llegada de los
servicios y no se han planteado, como en el
sector Salud, formar equipos itine- rantes.
La corrupción y la demora en los pro-
cesos hacen que en muchas comunidades
las decisiones y sanciones de la asamblea
comuni- taria tengan más credibilidad, por
ejemplo en el caso de violencia familiar y a
ella recurren con más frecuencia que al
sistema oficial.
Este subsistema, por su naturaleza, se
relacio- na con varios servicios del
MIMDES, como los Centros de Emergencia
Mujer, las Casas de Re- fugio, las
Defensorías, el INABIF y la Secretaría de
Adopciones.
d. Subsistema normativo
de exigibilidad de derechos
No debe olvidarse que es el marco
normativo el que da existencia legal a las
instituciones y a sus procedimientos y que
obliga a su cumpli- miento. El Parlamento
es el poder autónomo del Estado que
legisla entre otros en temas de infancia,
pero no tiene ni ha tenido una comi- sión
de infancia.
Es un avance que por ley cada año el
Presiden- te del Consejo de Ministros
debe dar cuenta al

47
Parlamento de los avances del PNAIA
2002- 2010. Hasta ahora, los informes han
sido sec- toriales, lo que ha puesto en
evidencia que no existe un Sistema
propiamente. Además, no se ha generado el
interés ni una real fiscalización sobre el
Ejecutivo, ni ha merecido el interés de la
prensa.
relación de par con las autorida- des de los
otros sectores de los subsistemas. El nivel
en que esta dirección está ubicada en la
estructura del ministerio no le permite una
reacción rápida, visible y autorizada frente a la
problemática de la infancia. Además, existe a

Los consejos regionales y concejos

municipa- les tienen también capacidad
legislativa a tra- vés de la dación de
ordenanzas. Hasta ahora sólo en contados
casos lo han hecho a favor de la infancia
de su localidad. Por ejemplo, se ha
señalado la obligación de los municipios
distritales de supervisar los centros de
cuida- dos diurnos, pero muy pocas
municipalidades han cumplido con aprobar
ordenanzas en ese sentido. Existen
excepciones en algunos muni- cipios que
han incorporado en el Presupuesto
participativo la noción de que los niños
deben ser lo primero.

6.4 Articulaciones
entre los
subsistemas
El MIMDES, como Ente Rector, podría
haberse convertido en el articulador de los
subsistemas, pero no lo ha hecho, lo que
se explica porque la Dirección de Niñas,
Niños y Adolescentes no tiene una
nivel del gobierno central, pero no tiene de ni- ños en las edades decisivas, está
equi- valentes a nivel regional, extendido por todo el país, ha organizado al
provincial y local. mayor número de mujeres a costo cero
para el Estado y, sin em- bargo, no ha
Es cierto que el MIMDES, como Ente merecido la atención del Estado y otros
Rector, ejecuta un conjunto de operadores para potenciarlo.
programas, proyectos y acciones dirigidas
a la infancia, pero estos tam- poco
forman parte propiamente de un subsis-
tema, son “vidas paralelas” que se
relacionan de manera diferente con los
subsistemas.

INABIF y la Secretaría Nacional de

Adopcio- nes tienen vínculos fuertes con
el subsistema de protección, y el
Programa Nacional Wawa Wasi con
Salud.

El Centro de Emergencia Mujer, cuando

detec- ta o acuden a él casos en los que
se dan situa- ciones como maltrato
infantil y abuso sexual, reporta al sector
Salud para constatar los da- ños.
Asimismo, el MIMDES ha capacitado a
varios sectores, como la Policía
Nacional.

A nivel distrital, los municipios ejecutan

el pro- grama de Vaso de Leche, que
tiene como po- blación objetivo a niños
y niñas desde los 3 me- ses hasta los 6
años, madres gestantes y madres que dan
de lactar. Por ley, se distribuye en todos
los distritos del país. Pero no tiene
relación con ningún Ente Rector, se
ejecuta por asignación presupuestal
directa del MEF a los municipios. Este
programa es uno de los que más presu-
puesto requiere, llega al mayor número
 muni- cipios van tomando más relevancia
a. Funcionamiento del sistema como referente de las necesidades de la
pobla- ción. Aunque con una menor
No existen diferencias sustantivas entre los
presencia en
de- partamentos de sierra, selva y costa.
Se per- ciben algunos matices
importantes para una estrategia regional,
por ejemplo, el problema común del
maltrato infantil está asociado en la sierra a
la violencia familiar, mientras que en la
selva se vincula a la desintegración familiar
por la migración temporal del padre o la
madre en busca de empleo.

En cambio, sí existen diferencias notables

en- tre los niveles regional, provincial y
local:

- En el nivel regional casi el total de

operado- res tiene posibilidades de
articularse entre sí en los subsistemas;
además encontramos una presencia muy
activa de ONG especia- lizadas en temas
de infancia. Es obvia tam- bién la
situación particular de las capitales de
departamento, sede de los gobiernos re-
gionales, donde los diversos actores
tienen más fortalezas.

- A nivel provincial va disminuyendo la

pre- sencia y las fortalezas de los
sectores del Estado, al disminuir la
capacidad de su per- sonal y sus recursos
económicos. El subsis- tema que más se
debilita es el de la protec- ción de
derechos, desaparecen las oficinas de
familia en las comisarías, lo mismo que
fiscales y jueces especializados. Los
47
 relación a las capitales y sede de
región, la incidencia e importancia
de las ONG80, es importante.

- A nivel distrital y comunal, la

presencia de los operadores estatales
va desaparecien- do, salvo en los
distritos capital de depar- tamento, y
el empobrecimiento de la in-
fraestructura estatal es notoria. El
número de operadores es mínimo. El
municipio y la comunidad adquieren
mayor protagonis- mo en la ejecución
de acciones concretas a favor de la
infancia.

Hay también diferencias entre lo rural

y lo urbano. Como ya mencionamos,
los marcos conceptuales, la comprensión
de la realidad y de los problemas con
que se elabora la nor- matividad en
general tienen como referente lo urbano
y lo urbano costeño.

Nociones básicas como infancia, familia,

tra- bajo infantil, maltrato, salud y
enfermedad tienen connotaciones
distintas en las comu- nidades rurales.
Muchos de los operadores han
mencionado que requieren de equipos
multidisciplinarios que les permitan
entender mejor los problemas y los
comportamientos de la población. Han
reclamado la presencia de antropólogos
y psicólogos, mientras que el Sis- tema
tiene básicamente abogados, maestros y
médicos.

80 Ejemplo de esto es CODENI en el Cusco.

48
b. Barreras de acceso a resistencia a este incumplimiento del propio
Ejecutivo.
los servicios del
sistema Hasta ahora los gobiernos locales invierten
escasos recursos para el ejercicio de los
Son muchas las barreras: distancia dere-
geográfica, carencia de ingresos económicos
para solven- tar los gastos de traslado para
acudir a los ser- vicios de salud y
educación o para pagar los honorarios
profesionales de los abogados en casos de
litigio y las tasas judiciales. Pero uno de
los más graves problemas es el desconoci-
miento de los derechos que asiste a la
perso- na, de la existencia de determinados
servicios, de sus procedimientos y de su
gratuidad.

Hay además falta de credibilidad en la

justicia, ausencia de cultura de denuncia,
lentitud en los procesos, retraso en la
solución de proble- mas, solicitud de
pruebas de oficio. Asimismo, el uso del
castellano como única lengua oficial
excluye a personas de otras lenguas
maternas de los servicios, cuya condición
étnica es mo- tivo de marginación.

c. Condiciones adversas para

el funcionamiento del SNAINA
La atención a la infancia no ha contado
con los recursos adecuados. La ley de
Equilibrio Fis- cal 2006 estableció que el
30% de los créditos suplementarios se
destinaran a la infancia, sin embargo no se
cumplió. El Ente Rector no en- cabezó una
chos de la infancia. Para estos temas varón contra la mujer, violencia
depen- den de la cooperación asociada al alcoholismo como causa
internacional y de las ONGDs. inmediata, y a las deterioradas condi-
ciones de vida y las diversas formas de
No existen indicadores de funcionamiento ex-
del SNAINA. La capacidad de gestión
del Estado para el tema de infancia
todavía es limitada. Existen múltiples e
interesantes experiencias, pero aisladas,
sin continuidad. El personal to- davía no
tiene suficiente capacitación para
trabajar con una perspectiva de derechos.
Su visión y actuación son todavía muy
sectoriali- zadas, en muy pocos casos se
encuentra una visión integral de los
problemas y de las inter- venciones, de
tal manera que generen siner- gias
entre ellos. Tampoco se cuenta con
equi- pos multidisciplinarios que permitan
entender las diversas dimensiones de los
problemas, así como los aspectos sociales
y culturales. El per- sonal reclama ser
capacitado a través de for- mas
descentralizadas.

d. Problemas de la infancia
más frecuentes y el
SNAINA
Si los ordenamos de acuerdo con su
dimen- sión, los problemas de la
infancia que hemos identificado como
los más frecuentes son:

- Violencia familiar y maltrato infantil: El

mal- trato está asociado casi siempre
pero no únicamente a la pertenencia a
familias que sufren violencia del
 clusión como causa mediata. Está
vinculado también a formas de relación
entre adultos y menores, donde el rigor
parece ser la forma más eficaz de ser
obedecidos, y se repite en el hogar y en
la escuela, donde en ocasio- nes toma
la forma delictiva de abuso sexual. Las
niñas son quienes sufren con mayor fre-
cuencia todas estas formas de
maltrato.
eje- cuta centralizadamente, es decir, de
manera directa entre el Ministerio y la
escuela rural, sin pasar por la Dirección
Regional de Edu- cación, lo que permitiría
tener un desarrollo de capacidades
locales.

- Desnutrición infantil: El SNAINA no

funciona como sistema, no existe un
Ente Rector en materia nutricional; el
Ministerio de Salud, a través del Instituto
Nacional de Nutrición, tie- ne funciones
muy limitadas, como la de su- pervisar
la calidad de los alimentos y mezclas de
los programas del PRONAA. El Programa
del Vaso de Leche está “suelto” y el
Programa Nacional Wawa Wasi tiene un
componente nutricional que no se
articula al PRONAA.

- Educación rural: Acumula casi todos los

problemas de la educación pública:
poco acceso, sobre todo a la educación
inicial y secundaria; extra edad; alta
deserción con mayor énfasis de las niñas;
repitencia; falta de plazas y recursos
económicos para el nú- mero adecuado
de profesores; infraestruc- tura deficiente
y deteriorada; ausencia de materiales
educativos culturalmente perti- nentes.
Frente a esto, el SNAINA reacciona como
un programa de educación rural que, por
lo menos para el caso del Cusco, se
e. Problemas de la infancia
menos frecuentes y el
SNAINA
Aunque menos frecuentes, otros
problemas identificados, en orden de
dimensión, son:

- Trabajo infantil: Aunque el Código,

en el Capítulo II sobre el SNAINA,
pone espe- cial énfasis en esta
problemática, llama la atención que
los diversos operadores no la
mencionen. Por ejemplo, en
Huancavelica, donde la relación de
Niños, Niñas y Ado- lescentes que
trabajan sobre la población ocupada
es una de las más altas, ningún
operador mencionó este problema; y
en Apurímac, donde también es
elevada, solo un operador mencionó
el trabajo infantil en el campo.

La problemática se evidenció en
zonas urbanas: en Piura, donde una
de las ocu- paciones más frecuentes
en niños es la de estibadores en los
mercados; en Cusco, donde el
problema son las niñas y niños
trabajadores del hogar migrantes de
zonas rurales, para quienes no se
cumple la Ley de Trabajadores del
Hogar; y en Ica, donde los
adolescentes trabajan en las
actividades agrícolas modernas y como
lustradores de calzado.

En este caso el SNAINA funciona de

mane- ra muy precaria e insuficiente,
en parte por la poquísima fuerza e
importancia que tie- ne el Ministerio
de Trabajo en la estructura del
Estado en términos de asignación
pre-
 supuestal y función, y porque la mayoría focos de ex- plotación sexual comercial de
de ocupaciones de niños, niñas y niños, niñas y adolescentes, en la que
adolescentes son informales, de modo participan el MI- MDES, el Ministerio
que el Ministerio no tiene Público, el Poder Judi- cial, los ministerios
posibilidades de inspección. de Justicia e Interior, y Acción por los
Niños.
En el caso de los niños, niñas y
adolescen- tes trabajadores del hogar, el
Ministerio de Trabajo es un operador
“suelto” que no coordina ni se
relaciona con otros opera- dores, salvo
cuando promovió reuniones de
consultas en 12 ciudades sobre el Plan
Nacional de Prevención y Erradicación
del Trabajo Infantil.

Existe una controversia sobre cómo

debe funcionar el sistema de
protección frente al trabajo infantil.
Por un lado, están los abolicionistas, y
por otro los niños, niñas y adolescentes
trabajadores que reivindican el derecho
al trabajo digno.

- La explotación sexual comercial

infantil: Llama la atención que este
tema no apa- reciera como
preocupación de casi ningún operador.
En cambio, más de uno se quejó de
que por ser Cusco una ciudad eminen-
temente turística se le atribuya este
proble- ma como uno particularmente
resaltante.

Existe una Mesa de Trabajo para la

elabo- ración y validación de criterios y
procedi- mientos de investigación en

50
 También se constituyó el Grupo de a la ciudad más cercana en caso de los niños
Trabajo Multisectorial Permanente y a Lima en caso de las niñas, alejándolos
contra la Trata de Personas, integrado de su ambiente y haciendo imposible la
por los ministerios de Interior, Salud, visita de su familia y el acceso a una
Justicia, Educación, Trabajo, MIMDES y defensa.
Relaciones Exteriores, el Poder
Judicial, el Ministerio Público y
representan- tes de la sociedad civil
que han desarrollado acciones de
prevención y formación de gru- pos
multisectoriales en Iquitos y Puno.

- Niños, niñas y adolescentes con

discapa- cidad: Salvo un operador
del sector Edu- cación en
Huancavelica, no hemos tenido
mención alguna a la necesidad de
que el Sistema responda a las
necesidades parti- culares de los
niños, niñas y adolescentes con
discapacidad; tampoco encontramos
infraestructura y personal
especializado para atenderlos, ni
instituciones de la so- ciedad civil
que hayan asumido incidencia
política en este tema.

f. Lo que menos funciona en el Sistema

Lo que menos funciona en el Sistema
son las instituciones tutelares. Existen
aquellas que tie- nen que ver con niños
y niñas en abandono (albergues, casas
de refugio públicas o las pri- vadas que el
MIMDES tiene dificultades para
supervisar). Pero en el caso de los
adolescentes infractores, no se cuenta en
casi ningún lugar con hogares
transitorios; éstos tienen que ser llevados
51
No se cuenta con centros de liderazgo de niños y niñas, que con autonomía
rehabilitación, solo existe uno en Cusco del control del Estado tiene capacidad de
y otro en Ucayali. Ninguno tiene el inci- dir en las políticas públicas orientadas a
servicio de orientación a adolescentes. la in- fancia, de manera particular al sector
Cuando no hay mérito a inter- namiento, que tra- baja. Su enfoque del trabajo infantil
carecen de medidas alternativas (como el cuestiona
servicio comunitario). Solo existe una
experiencia piloto en Lima, en el distrito
de Independencia, y en Trujillo cuentan
con el compromiso de los municipios y el
apoyo téc- nico y financiero de una ONG
de cooperación internacional.

g. Participación de las
niñas, niños y
adolescentes
Hemos encontrado que la participación de
los niños, niñas y adolescentes no es un
objetivo explícito de los diversos operadores
del Siste- ma. Una excepción puede ser el
sector Edu- cación, que ha desarrollado
en varios depar- tamentos de manera
efectiva los Municipios Escolares. Son las
ONGDs las que más han promovido la
participación de los niños, niñas y
adolescentes.

Mención especial merece la organización

de los niños, niñas y adolescentes
trabajadores que han promovido
liderazgos infantiles de mucha calidad. El
Movimiento de Niños Traba- jadores
Católicos, organización que va a cum- plir
30 años, es un espacio de capacitación de
la visión abolicionista y define un
conjunto de reivindicaciones de los niños,
niñas, y adoles- centes trabajadores en
temas de condiciones laborales, salud y
educación.

En esa misma línea pero desde los

movimien- tos no confesionales, existe
el Movimiento Nacional de Niños
Trabajadores Organizados y la
Coordinadora Nacional de diversas
orga- nizaciones de niños, niñas y
adolescentes que agrupa a menores de
los Municipios Escolares, Boy Scout,
organizaciones juveniles de los ba- rrios,
los NATS y los del programa Colibrí.

En el 2006, la UNICEF promovió la

campaña “Vota por la Niñez” realizada
durante la cam- paña electoral nacional,
en la que comprome- tieron a cada uno
de los candidatos con una plataforma
por la infancia elaborada por los propios
niños. También se organizaron even- tos
nacionales para que los candidatos
expu- sieran su programa por la
infancia.

Para nuestro estudio realizamos encuestas

a 353 niños, niñas y adolescentes entre
los 6 y 17 años en Apurímac,
Chachapoyas, Huan- cavelica, Ica y
Piura, además de delegados al Congreso
Internacional, llegando a participar en la
encuesta representantes de 48 provincias
procedentes de 20 departamentos.

De los encuestados, el 70% afirma

conocer que en el lugar donde viven
existen los siguien- tes operadores del
Sistema: comisaría, posta médica,
colegio, municipalidad, comedor po-
pular, comité del Vaso de Leche,
parroquia y otras iglesias. A los servicios
que más han acu-
dido han sido a la posta médica, al
hospital, al colegio y a la parroquia. Las 81 Fuente: MIMDES. Sub Dirección de Defensorías del Niño
y del Adolescente.
que menos cono- cen y a la que menos
acuden son el MAMIS, el Centro de 82 Fuente: MIMDES. Sub Dirección de Defensorías del Niño
y del Adolescente.
Emergencia Mujer, consultorios jurídicos
gratuitos, fiscalías. Sólo el 1.4% de los
entrevistados declaró que habían sido
tratados mal. Casi el 74% dice que
participa en las ac- tividades promovidas
por las instituciones, el 34% tiene una
participación activa dando opi- niones para
mejorar los programas.

El principal problema de la infancia que

per- ciben es el maltrato infantil expresado
en mal- trato físico, psicológico y abuso
sexual. El 30% no identificó ningún
problema.

h. Las Defensorías del

Niño y el
Adolescente81
En el Perú, la labor de las Defensorías del
Niño y el Adolescente se ha convertido en
un ele- mento dinámico que contribuye al
gran obje- tivo de generar una cultura de
respeto a los derechos de las niñas, niños
y adolescentes constituyéndose en un
espacio importante de promoción y
defensa de estos derechos.

La experiencia de las DNA es un ejemplo

del paso de una atención parcial meramente
legal

52
a una atención multidisciplinaria de las Las organizaciones no gubernamentales han
niñas, niños y adolescentes, que nos lleva promovido también Defensorías
a una aten- ción integral. Comunita-

Este servicio se institucionaliza con el

Código de los Niños y Adolescentes, y es
a partir de ello que tanto las
instituciones públicas como pri- vadas se
organizan para contar con un servicio de
DNA, para ello logran involucrar a
personas de la misma comunidad que
con un gran espí- ritu de solidaridad
entregan parte de su tiempo para trabajar
por el bienestar de nuestras niñas, niños y
adolescentes, lo que permite que las so-
luciones a las que se arriben sean
eficaces. El MIMDES ha aprobado el
reglamento del Servi- cio de Defensoría
del Niño y el Adolescente y los
procedimientos de atención de casos

En la actualidad existen 1,803 Defensorías

de diversos modelos, las mismas que se
ubican en todo el territorio nacional, de
las cuales 417 Defensorías han
reportando, haber atendido 165,785
casos de violación de derechos, du-
rante el año 2006. Dichos casos
encontraron en las Defensorías una
solución viable ya sea a través de la
conciliación, derivación, denun- cia, o el
despliegue de diversas acciones ad-
ministrativas que permitieron la
restitución de alguno de los derechos
vulnerados, constitu- yéndose en una vía
importante de acceso a la justicia y una
posibilidad de desjudicialización de los
procesos en los casos de alimentos, te-
nencia y régimen de visitas82.

53
rias. Cusco es un caso paradigmático en
ese sentido, donde UNICEF, Guamán
Poma IDL y World Visión las han promovido.
Sin embargo, en algunos casos son
percibidas, aunque esté lejos de ser la
intención de las instituciones, como
apéndices de las ONG y reproducen sus
conflictos o alianzas.
instancias ju- diciales que no están a su
alcance por la lejanía y por los costos
económicos. Dedican parte de su tiempo a
esta función sin pago alguno y con gran
entusiasmo.

Estas defensorías son creadas por la

comunidad desde una iniciativa externa. Si
bien llenan una necesidad de la población,
tienen que pasar por un proceso de
legitimación que les da sos- tenibilidad en
la población. En algunos lugares, las
defensorías han priorizado su relación con
la Defensoría del Pueblo y el Colegio de
Abo- gados. Se articulan a otras redes de la
sociedad civil, por ejemplo a la Mesa de
Concertación de Lucha contra la Pobreza en
Cusco. Las defenso- rías comunitarias pueden
considerarse un im- portante logro de los
proyectos de protección de derechos.

La eficacia de esta intervención se expresa

en grupos de mujeres, algunas de ellas
analfabe- tas, de comunidades campesinas
muy alejadas y pobres, que han logrado el
reconocimiento de la población para
atender casos de denun- cias de violencia
familiar, maltrato infantil, re- conocimiento
de niños y problemas de manu- tención de
los hijos por los padres, que son los
problemas más frecuentes. Han logrado
que las personas lleguen a acuerdos y
resuelvan conflictos sin tener que acudir a
i. Potencialidades para
el funcionamiento del Sistema
El Plan Nacional de Acción por la
Infancia y la Adolescencia 2002-2010,
es el documento marco de políticas
públicas nacionales al 2010 a favor de la
niñez y la adolescencia y desde una
perspectiva de derechos, es un
instrumen- to para la superación de la
pobreza. Utilizan- do una línea de vida,
propone para nuestros niños, niñas y
adolescentes un conjunto de
intervenciones de acuerdo a su edad
orienta- das a que tengan igualdad de
oportunidades, servicios de calidad y
participen en el ejerci- cio, promoción y
defensa de sus derechos. La Ley Nº
28487 eleva a rango de ley el PNAIA, lo
que posibilita que lo señalado en él
tenga un efecto vinculante. El SNAINA
tiene mejores condiciones de construcción
como Sistema, es decir con
componentes que cumplan una fun-
ción definida y que coordinen entre sí,
desde lo distrital a lo regional, articulando
de manera más concreta cada nivel.

A nivel distrital y comunal hemos

encontrado en las defensorías
comunitarias, DEMUNAS y COMUDENAS
a los operadores y articulacio- nes con
mayores potencialidades, pues generan
sinergias entre el gobierno local y otros
sectores del Estado de un espacio
territorial concreto, e identifican las
particulares necesidades de la infancia. Las
defensorías comunitarias son los únicos
operadores que se sienten parte del sis-
tema. En cuanto a las DEMUNAS, en
algunos lugares, como Ica, ellas han
sido el núcleo para la formación de las
COMUDENAS. Este caso es
particularmente inspirador de lo que puede
ser replicado a nivel nacional para la
formación de un sistema a nivel local:
distrital-provincial.
Así, aunque no en todos los lugares
funcionan las DEMUNAS o las defensorías
comunitarias, ahí donde funcionan tienen
un papel muy im- portante porque juegan
un rol no solo de resti- tución de derechos
sino también promocional. Las defensorías
son particularmente importan- tes a nivel de
comunidades campesinas, don- de no hay
un puesto policial y se encuentra un
mini sistema formado por la defensoría y
el juez de paz; en algunos casos
interviene el teniente gobernador, que al
ser nombrado y no elegido no tiene la
misma legitimidad –ante la comunidad–
del juez de paz.
Lo distrital y comunal, entonces, pueden y
es- tán demostrando sus posibilidades de
conver-
54
tirse en el impulsor del Sistema (las
excepciones en las regiones examinadas son
Cusco y Piura).
El instrumento que dará forma y
contenido concreto al SNAINA a nivel
regional, provincial y local son los planes
de acción por la infan- cia concertados. En
Ucayali, particularmente, encontramos
iniciativas de articulación entre Salud y
Educación muy interesantes.
Un potencial particular es la creación por
D.S. Nº 014-2002-MIMDES de la Comisión
Multi- sectorial encargada de la
implementación de las acciones señaladas
en el Plan Nacional de Acción por la
Infancia y la Adolescencia PNAI- NA,
conformada por la PCM, el MININTER, el
INEI, MINSA, MEF, Ministerio Público,
Poder Judicial, MINJUS, MINED,
MINCETUR, MIN-
TRA, MIMDES, además de UNICEF, el GIN,
la MCPLCP, como observadores.
Un Sistema por c 7 . onstrui r

E
l Sistema, tal como es definido tanto El Sistema además debe tener una relación
en el Código como en su Ley de y articulación de las competencias y
creación, no existe en ninguno de los funciones propias de cada nivel de gobierno:
niveles: nacio- nal, regional y local. Para nacional,
la existencia de un Sistema de Atención
Integral a la infancia no basta la
espontaneidad y la forma volunta- ria
como se relacionan los componentes de
una red donde las conexiones no se dan
de manera formalizada ni institucionalizada.
Un Sistema supone un conjunto de
elementos o subsistemas organizados,
interrelacionados, interdependientes que
interactúan entre sí
para lograr objetivos comunes.

Los sistemas tienen también un conjunto

de normas, procedimientos y métodos
integra- dos para la consecución de un
objetivo. De modo que cada componente
tiene funciones o tareas bien definidas
en las normas.
regional, provincial y local. En la visita
a los nueve departamentos hemos
encontrado que este aspecto es muy
débil. Esto se explica en parte porque el
MIMDES, Ente Rector del sis- tema, es
uno de los ministerios más centrali-
zados.

La existencia del Sistema, entonces, no se

ma- terializará con la creación de una
nueva ins- titución sino relacionando sus
componentes, que como hemos
señalado existen en subsis- temas no
relacionados entres sí. No se trata de
hacer un organigrama sino de
establecer los procedimientos y
mecanismos para lograr esta
interrelación.

El Sistema debe estar compuesto

explícita- mente, con compromisos y
procedimientos claros, por los órganos
sectoriales e institucio- nes públicas que
desarrollan políticas y pro- gramas que
prestan servicios de atención a niños,
niñas y adolescentes, así como por las
instituciones públicas y privadas y
programas
de los gobiernos regionales y locales.83 i) Reconocimiento de los derechos
Para que el Sistema se constituya y funcione especí- ficos de la niñez y la
es ne- cesario que esté dirigido por una adolescencia y los que les
instancia al más alto nivel de decisiones y corresponde como persona, con-
que éstas sean vinculantes. cibiendo a los niños, niñas y
adolescen- tes como sujetos de
Lo central de la Propuesta es la derecho.
conformación del Consejo del Sistema
Nacional de Atención Integral al Niño, Niña ii) La supremacía del interés superior del
y Adolescente, articula- do a consejos niño, niña y adolescente por sobre
regionales, provinciales y loca- les, para cualquier otro interés.
que el Sistema funcione a los diver- sos
niveles de gobierno. La propuesta se basa iii)El desarrollo integral de los niños,
en que después de 10 años de la dación niñas y adolescentes.
de creación del Sistema, éste no ha
funcionado a través del actual Ente Rector iv) El respeto a la diversidad étnica
como su órgano central, tal como lo cultural de los niños, niñas y
establece la ley. adolescentes y la búsque- da de la
equidad. de género.
Este Consejo debe estar ubicado al más
alto nivel de gobierno en cada uno de sus ¿Qué necesitamos, en resumen, para
niveles, articulando a quienes tienen real imple- mentar el SNAINA?:
poder de de- cisión en las políticas y
acciones de infancia de los diferentes - Una Ley que determine el
componentes del Estado y la sociedad civil. funcionamiento del SNAINA, donde los
roles y funciones de cada uno de los
Los principios básicos que deben orientar sectores del Estado esté claro y
el Sistema y el Consejo son: definido, tanto a nivel central como de
los gobiernos regionales y locales, así
como de la sociedad civil.

- Un Presupuesto Público específico para

el funcionamiento del SNAINA

83 Decreto Supremo Nº 018-96-PRES Reglamento de la - Que los gobiernos regionales y locales

Ley del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y
Adoles- cente, artículo 4.
in- corporen el SNAINA en sus planes de
desa- rrollo concertado y presupuestos
participa- tivos, con mecanismos claros
56
para verificar su cumplimiento.

57
 Conclusiones
8.
1. El SNAINA existe de manera formal de acuerdo a lo
estable- cido por el Código del Niño y Adolescente, pero
no basta su existencia formal sino real. Encontramos que
en el Perú toda- vía está en proceso en construcción.

2. La normatividad es insuficiente, no está reglamentada y no

es- tablece claras estrategias y procedimientos
institucionales para su real implementación.

3. Existe un conjunto de leyes y normas a diverso nivel

relaciona- das con la problemática de la infancia que
deben ser concor- dadas y producir un texto único,
incorporando además en las leyes sectoriales la
pertenencia al Sistema.

4. Existen cuatro subsistemas:

- De desarrollo de capacidades,
- De protección a la infancia en situaciones de
vulnerabili- dad y riesgo,
- De garantía de acceso y administración de justicia a
la in- fancia y,
- Normativo de exigibilidad de
derechos. Pero no trabajan
articuladamente.
5. El Ente Rector en la actual estructura organizativa del
MIMDES está debilitado para ejercer el cargo que le
compete y necesita ser fortalecido para el
funcionamiento del SNAINA.

6. La presencia, conocimiento y liderazgo del Ente Rector es

casi inexistente en las regiones, desapareciendo su
influencia en el nivel local, cuya “cara” son las
defensorías municipales y comunales.

7. El Sistema y la presencia de los operadores va

desapareciendo del nivel regional, provincial al distrital,
comunal en la medida que el Estado está ausente en
ellos.

8. Los municipios provinciales y distritales, así como los

gobier- nos regionales, deben liderar la construcción del
SNAINA.

9. Los principales problemas de infancia encontrados son: vio-

lencia familiar y maltrato infantil; desnutrición infantil; y
los problemas de la escuela y educación rural.

10. Los problemas menos percibidos son: trabajo infantil,

explo- tación sexual comercial de niños y los problemas
de los niños con discapacidad.

11. No existen protocolos adecuados para ninguno de los

proble- mas nombrados.

12. Potencial de las DEMUNAS, algunas dan lugar a

COMUDE- NAS.

13. La Defensoría del Pueblo es un aliado estratégico

para el SNAINA, al igual que la sociedad civil.

58