ESTADO

Contrataciones del Estado

ASOCIACIÓN PÚBLICO
PRIVADAS EN EL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO EN GESTIÓN PÚBLICA

Titulo:

ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADAS EN EL PERÚ

Autores:

 ALVA CABANILLAS, Edith

 BELTRÁN ESCALANTE, Brenda
 HEREDIA VELÁZQUEZ, Bernabe
 HUIZA ALFONSO, Flavio
 TARAZONA MORENO, Luz
 VALERA SANTANDER, Jacqueline

Curso:

CONTRATACIONES DEL ESTADO

Docente:

MG. JUANA LITZ TUPA QUISPE

SEDE LIMA NORTE

UNIVERSIDAD CESAR VALLEJO

UNIDAD DE POST GRADO:
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA
 Filiación Norte

ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADAS EN EL PERÚ

Autores:
Alva Cabanillas Edith Heredia Velásquez, Bernabé.
Escalante Beltrán, Brenda Tarazona Moreno Evosiem Luz
Huiza Alfonso, Flavio Valera Santander, Jacqueline Yanina

Resumen

Las Asociaciones Público Privadas (APPs) agrupas a todos los tipos de contratos
entre el Estado y las empresas del sector privado, con el fin de desarrollar proyectos
de inversión pública o proveer servicios públicos en beneficio de la población, la
cual está normada por D.L. Nº 1012 desde el 2008. Las APPs surgen por la
necesidad de mejorar los servicios que brinda el Estado pero que carece de recursos
económicos, tecnología y experiencia para hacerlo, donde las empresas privadas
proveen ese déficit y el Estado pone los activos físicos .

Palabras claves: Asociaciones Público Privadas, APPs, empresa privada.

Abstract

Public Private Partnerships (PPPs) group all types of contracts between the
State and private sector companies, in order to develop public investment
projects or provide public services for the benefit of the population, which is
regulated by D.L. Nº 1012 since 2008. The PPPs arise due to the need to
improve the services provided by the State but that lacks the economic
resources, technology and experience to do so, where private companies
provide this deficit and the State puts the physical assets.

Key Words: Asociaciones Público Privadas, APPs, empresa privada.

INTRODUCCIÓN

El desarrollo económico social del país se vio estancando durante el

gobierno del expresidente Alan García Pérez, por ello con el cambio de gobierno y
políticas nacionales surge un nuevo panorama económico con el propósito de
incentivar la inversión privada en el Perú a fin de que el sector privado asuma la
dirección de sectores económicos que durante años estuvieron bajo el régimen del
Estado

Esta tendencia de promoción de la inversión privada se dio bajo dos pilares

centrales: “las privatizaciones de empresas públicas y concesiones de la
prestación de servicios públicos brindados por el Estado (Banco Interamericano de
Desarrollo- BID, p. 5)”. Este modelo tiene su sustento legal en el Decreto
Legislativo Nº 757: Ley Marco para Crecimiento de la Inversión Privada y el
Decreto Legislativo Nº 758: Normas para la promoción de las inversiones privadas
en la infraestructura de los servicios públicos, ambos promulgadas en 1991.

Pero es en el Decreto Legislativo Nº 674 (1991) donde queda definido

inversión pública como “aquella que proviene de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, públicas o privadas, distintas al Estado Peruano, de los
organismos que integran el sector público nacional y de las empresas del Estado
(pág. 2)”.

Estas reformas quedaron consolidadas con la modificación de la

Constitución Política en 1993, donde en el Capitulo Constitución Económica
inserta disposiciones para: “La posibilidad y la libertad de suscribir Convenios de
Estabilidad entre los inversionistas privados y el Estado, y la igualdad entre
inversionistas nacionales y privados (BID, pág. 8)”

Posterior al surgimiento de toda esta base jurídica, el Perú experimentó un

auge de las inversiones privadas que mejoraron el nivel socio - económico del país
principalmente a través de las concesiones de obras públicas; pero es recién en el
año 2008 que se da la consolidación de las Asociaciones Público Privadas – APP
con la publicación del Decreto Legislativo Nº 1012, Ley Marco de Asociaciones
Público – Privadas (APP).
 Los países latino americanos durante su desarrollo económico, han
necesitado de mecanismos externos para redireccionar diferentes agentes
sociales, tanto para el diseño de políticas con visión a futuro, en donde participan
las asociaciones para el desarrollo, así como para proyectos de infraestructura,
bienes y servicios, donde es relevante la participación de asociaciones específicas
y productivas; es decir existe la participación del sector privado y se forman
alianzas o asociaciones públicas privadas con el propósito de alinear los objetivos
de diferentes entidades del Estado.

Por ende, la asociación pública – privada es un proceso que involucra

diversos esquemas de apoyo y cooperación en capacidades y recursos entre el
Estado, representado por sus diversas entidades y el sector privado a través de
las cuales se busca el logro de objetivos comunes o complementarios de manera
efectiva (Palacios, 2008)

Es decir, existe un Estado que posee activos, recursos públicos y servicios,

que requiere del apoyo del sector privado quienes le brinda habilidades, eficiencia
y financiamiento para que en cooperación se desarrolle o ejecute proyectos de
desarrollo social.

Por ende, el presente ensayo tiene por objetivo verificar si el proyecto de

mejoras a la seguridad energética del país y desarrollo del “Gasoducto del Sur
Peruano” cumple con el marco legal establecido en el Decreto Legislativo Nº 1012,
Ley Marco de Asociaciones Público – Privadas (APP)

Y como objetivos específicos, verificar que este proyecto “Gasoducto del

Sur Peruano” cumple con la fases establecidas, tipos y montos, tal cual señala la
norma.
 Por consiguiente, es importante detallar aspectos relevantes que permitan
ampliar los conocimientos sobre este tipo de contrato, que en los últimos años ha
aumentado en preferencia por las entidades del Estado para el desarrollo de los
proyectos públicos de mayor envergadura del país. Definiendo y determinando los
tipos de contratos por APPs, beneficios, características, así como las fases que se
deben desarrollar para llevar a acabo este tipo de contratos.

DESARROLLO

La definición técnica de una APPs está establecido en el Artículo 3º del

Decreto Legislativo Nº 1012, el cual indica que son “modalidades de participación
de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos,
equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados,
con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura
pública o proveer servicios públicos (p. 2)”.
 
Para la conformación de una APP debe haber participación del Estado
representado por alguna de las instituciones públicas establecidas por norma, y
presencia de uno o más inversionistas privados, los cuales formaran un conjunto
de acuerdos dentro de los cuales debe existir una distribución proporcional de los
riesgos.

Los beneficios de este tipo de asociaciones para el Estado se centran en:

 Permiten la obtención de financiamiento para proyectos de inversión en

infraestructura en diversas modalidades: contratos de concesión, contratos
“llave en mano”, leasing, contratos de gestión, contratos de gerencia, entre
otros.
 Convierte una carencia o necesidad pública en oportunidad de inversión
privado regulado.
  Obtención de mejoras de eficiencia en diseño, construcción, financiación y
gestión de proyectos de inversión de infraestructuras.
 El Estado puede redireccionar sus fundos para cubrir otras necesidades
urgentes de la población.
 El sector público se enfoca en el valor y beneficios que se obtienen para la
población, al pasar de ejecutor a supervisor del contrato.

Es por ello que en las últimas décadas se ha buscado incentivar este tipo
de inversión privada para lograr el desarrollo, mejora o mantenimiento de
infraestructuras públicas necesarias para el desarrollo del país, incluyendo dentro
de este rubro también a las concesiones.

Un punto importante es que las APP en nuestro país surgen ente la

necesidad de sistematizar en un solo grupo al conjunto de modalidades
contractuales de participación conjunta entre el sector privado y el Estado que
existían hasta el año 2008.

Desde la publicación del Decreto Legislativo Nº 1012 hasta la actualidad ha

habido un incremento notorio en la adjudicación de proyectos de inversión en APP
en diversos sectores de infraestructura y servicios públicos, solo hasta el 2014 se
han adjudicado 10 proyectos con una inversión estimada de $14 270 millones, así
tenemos por ejemplo el tramo 2 de la línea 1 del metro de Lima, la línea 2 del
Metro de Lima y Callos (ambas infraestructuras e transporte ferroviario), el
Aeropuerto Internacional de Chinchero ( infraestructura aeroportuaria), proyecto
Chavimochic III etapa (infraestructura de irrigación), entre muchos otros más.

Existen múltiples alcances de las APPs lo cual genera diversas formas de

clasificarlas. Por ejemplo, se tiene que según el origen de los flujos de retribución
al concesionario las APP se clasifican en autofinanciadas (anteriormente llamado
autosostenibles) y cofinanciadas. Son Autosostenibles las que se pueden
financiarse por medio de tarifas, precios, peajes u otra modalidad donde recuperen
la inversión hecha y estos costos son pagadas por la población que usa esta obra
pública, como ejemplo se puede citar al peaje ubicado en la línea amarilla Lima
Callao.

También se incluyen dentro de este grupo a las APPs que pueden requerir
garantías financiadas por el Estado, pero estas garantías no superan el 5% del
costo total de la inversión, es decir tanto de los costos de mantenimiento y de
operación de la obra. Y aquellas que pueden requerir garantías no financiadas del
Estado, pero con una “probabilidad de nula a mínima de demandar uso de
recursos públicos (Proinversión, 2010, p.1), es decir, que esta probabilidad “no sea
mayor al 10% en cada uno de los primeros 5 años de ejecución del proyecto”
(Proinversión, 2010, p. 1).

Por el contrario, las APPs Cofinanciadas van a requerir, como el nombre lo

indica, el cofinanciamiento o contratación de garantías financieras o no financieras
como una probabilidad significativa de requerir el uso de los recursos públicos en
la ejecución de los proyectos.

Cuando la propuesta de la APP parte del Estado se clasifica como Iniciativa

Estatal (IE) y si la propuesta o proyecto es presentado por un grupo privado se
denomina Iniciativa Privada (IP).

En cambio, si la APP es sobre activos que ya cuenta el Estado y son

entregados al concesionario para que sea este quien realiza los procesos de
operación, mantenimiento y financiamiento, donde solo hay una inversión limitada
en ampliaciones o rehabilitaciones estructurales, este tipo de proyectos se
denominan Brownfield. Pero, cuando los activos son pocos y el concesionario
debe invertir en la construcción, operación, mantenimiento y financiamiento del
mismo, el proyecto se llama Greenfield. En ambos casos los activos retornan al
Estado al finalizar el tiempo de la APP.
 Esta modalidad de inversión privada en el país se rige bajo los siguientes
principios establecidos en el Decreto Legislativo 1224:

 Valor por el dinero (valve por money): el servicio público debe ser proveído
por aquella empresa privada que ofrezca mayor calidad a cierto costo o
iguales resultados de calidad a costo menor. Es decir, se debe optimizar los
recursos económicos provenientes del Estado y garantizar una mayor
satisfacción de la población.

 Transparencia: la información cuantitativa y cualitativa usada en la toma de

decisiones durante las etapas de evaluación, desarrollo, implementación y
rendición de cuentas es de conocimiento público, esto se establece en la
Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública.
 Competencia: Promover la competencia para garantizar la eficiencia y
costos menores en la provisión de infraestructura y servicios públicos para
la población.

 Asignación adecuada de riesgos: los riesgos deben ser asignados a la

entidad con la mayor capacidad para administrar un proyecto a menor
costo.

 Responsabilidad presupuestal: “deberá considerarse la capacidad de pago

del Estado para adquirir los compromisos financieros y contingentes, sin
comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas ni la prestación
regular de los servicios” (Proinversión, 2010, p. 2).
 Planificación y el enfoque por Resultados.

Pero también las APP cuentan con características particulares como:

 Solo puede usarse esta modalidad de contratos para realizar obras de

infraestructura y servicios públicos.
  Tienen costos de inversión elevados, los montos mínimos para entidades
de Gobierno Nacional deben ser de 10 000 UIT o s/39.5 millones, y para
gobiernos regionales o locales es de 7 000 UIT o 27.35 millones.
 Son contratos a largo plazo, el cual se establece en función del tiempo que
le tome a la empresa en recuperar la inversión, los plazos máximos son de
60 años y los mínimos de 10 años.
 Son contratos que cuentan con previsibilidad presupuestaria, es decir, que
obligatoriamente las entidades de Estado deben presupuestar los gastos de
operación y mantenimiento en los proyectos que deseen ejecutar.
 Tienen la facultad de asumir múltiples funciones del proyecto, desde el
diseño, construcción, financiamiento, operación hasta el mantenimiento.

Al llevarse a cabo este tipo de contrato las APP asumen dos tipos de
compromisos con el Estado:

1. Los compromisos firmes, que son las obligaciones de pago de

montos específicos y los compromisos como contraprestación a lo
previsto en el contrato. Ejemplo: pago por obra, retribución por
inversión, retribución por mantenimiento y operación.
2. Compromisos contingentes, donde se incluyen a las potenciales
obligaciones de pago, o los pagos derivados de la ocurrencia de uno
o más de los riesgos del proyecto. Ejemplo: ingres mínimo anual
garantizado.

Todos los acuerdos estipulados para la ejecución de un proyecto entre la

APP y el Estado recién se efectivizan desde la firma del contrato.

Parte de estos proyectos de APP de competencia nacional están a cargo de

la agencia de Promoción de la Inversión Privada – PROINVERSIÓN, para ello
estos deben reunir los siguientes requisitos:
  Proyectos que cuentan con un monto de inversión que supera los 15 000
UIT,
 Proyectos multisectoriales,
 Proyectos cuya conducción haya sido solicitada por el entidad Estatal
encargada con aprobación del Consejo Directivo.

En los demás casos, son los ministerios, a través de los comités de

Inversión son los encargados de dirigir los procesos de APP.

El desarrollo de una asociación pública privada (APP) atraviesa por fases

claramente definidas donde deben cumplirse objetivos específicos:

a) Fase de Planeamiento y programación, donde se busca identificar y

priorizar los proyectos con potencial de APP, los convenios y compromisos
para los mismos. Aquí se debe elaborar el informe Multianual de
Inversiones.

b) Fase de Formulación, aquí se determina si los proyectos de desarrollo

planteados deben ser realizados bajo un modelo de APP o bajo otra
modalidad establecida por ley. Se elabora en esta etapa el informe de
Evaluación de los proyectos.

c) Fase Promoción, esta conformada por dos momentos, el primero de

Estructuración, donde se debe diseñar la estructuración económico
financiera del proyecto elegido bajo la modalidad de APP incluyendo los
mecanismos de pagos y se asignan los riesgos identificados según
capacidad de resolución y la Transacción donde apertura o se pone al
mercado el proyecto, se da el proceso de selección, se redacta la versión
final del contrato de APP y se suscribe entre las partes.
 d) Fase de Ejecución Contractual, se hace la supervisión de la ejecución del
proyecto, se efectiviza las penalidades ante los incumplimientos y se
identifica probables modificaciones justificadas al contrato. Esta fase abarca
todo el tiempo de vigencia del contrato de APP.

Las APP engloban diferentes tipos de contratados o modalidades

dependiendo del grado de participación, el alcance de las obligaciones de
inversión, los mecanismos de pago y otros factores, pero todas tienen en común
que la relación contractual entre el concedente, en este caso el Estado, y el
concesionario (APP) son de largo plazo, avalados en la legislación.

Uno de los proyectos públicos de gran importancia desarrollada bajo esta

modalidad fue el Proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del país y
Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”, proyecto que de consolidó en 30 de junio
del 2014 mediante concurso público, siendo el consorcio Gasoducto Sur Peruano
S.A. (GSP), conformados por Odebrecht y Enagás, quienes ganaron la buena pro
para la realización de la obra, cuyo proceso de selección estuvo mediada por Pro-
Inversión.

Este proyecto, tiene un contrato de concesión de 34 años, que consiste en

el diseño, financiamiento, construcción, operación, mantenimiento, explotación de
los bienes concedidos y transferencia al Estado” cuyo objetivo era impulsar el
desarrollo del Nodo Energético y Petroquímico en la zona sur de país.

Esta APP es de tipo autosostenible, bajo el modelo desing, finance, build,

own, opérate and transfer - DFBOOT y no está obligado a realizar pagos al Estado
por la concesión.

El monto total de la inversión fue de US$ 4 431186139,00 y el plazo para

concluir la obra fue de años, 05 meses y 23 días, los cuales iniciaron desde la
firma del contrato el 05 de setiembre de 2014. La obra cuenta con 2 tramos, el
tramo B con una inversión de US$936 516 600 con tiempo de ejecución de 2 años
6 meses y 26 días. Y el tramo A1 cuya inversión es de US$ 1 219 881 623,00 con
un plazo de 2 años, 3 meses y 30 días.

CONCLUSIÓN

En conclusión, hace 23 años se dio el inicio del desarrollo institucional de

las Asociaciones Público Privadas (APP) en nuestro país con la emisión Decreto
Legislativo N° 839 del año 1996 que regulaba las actividades de la Comisión de
Promoción de Concesiones Privadas (PROMCEPRI) que impulsaron estos
procesos a favor de la reforma del Estado, redefiniendo el papel del Estado y de
las empresas privadas en la provisión de servicios públicos.

Las primeras modalidades de APPs se dieron con la privatización de las

empresas públicas, definiendo así que las actividades del Estado se rigen a la
dirección del funcionamiento de los servicios públicos y la operación en el sector
privado. Por ende, en las APPs el Estado emite y perfecciona normas que
regularan el funcionamiento de los servicios públicos, estableciendo condiciones
de inversión y operación, los cuales son ejecutados por las entidades privadas, así
como supervisar el desarrollo de las inversiones y controlar el cumplimiento de los
indicadores de servicio, con el objetivo de lograr los niveles adecuados de calidad,
eficiencia y continuidad de tales servicios.

Los impactos sociales positivos que han presentado los proyectos u obras
públicas desarrolladas bajo la modalidad de APPs han demostrado que este tipo
de contrato posee enormes ventajas fiscales y de competitividad, permitiendo el
logro de objetivo de desarrollo social, retrasados durante años, convirtiéndose en
una opción cada vez más empleada de modalidad de inversión.
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