ANÁLISIS DEL AVANCE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DEPARTAMENTAL EN COLOMBIA

Trabajo de grado para optar al Título de

Especialista en Gerencia Ambiental

ARGENIS MALDONADO RIVERA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP

FACULTAD DE POSTGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA AMBIENTAL

Bogotá, D.C., Mayo de 2009

 … A la memoria de Aurora, mi madre
A la infinita ternura de mis hijos David Alejandro y Juana Valentina
Al constante apoyo de William, mi compañero de vida
Al amor y generosidad de mi padre Alfonso y hermanos Jerleyn y Lady Mercedes
A la sincera amistad de Carlos Arturo Bernal
A los Drs. Hebert Artunduaga y Orlando Ferreira, para quienes va mi sincera gratitud.
Introducción ........................................................................................................................... 5
OBJETIVOS ................................................................................................................................8
I. OBJETIVO GENERAL: ..........................................................................................................8
I.I OBJETIVOS ESPECÍFICOS.................................................................................................8
METODOLOGÍA .........................................................................................................................8
HIPÓTESIS DE TRABAJO .......................................................................................................9
CAPITULO 1..............................................................................................................................10
1.1. MARCO CONCEPTUAL .............................................................................................10
1.2. MARCO LEGAL ...........................................................................................................11
1.2.1. El Ordenamiento Territorial en la Constitución Nacional ....................................................... 12
Régimen territorial ............................................................................................................................. 12
Desarrollo territorial ............................................................................................................................ 12
Protección del patrimonio étnico y cultural .......................................................................................... 12
Derecho a la participación social ......................................................................................................... 13
1.2.2. Normas generales relacionadas ............................................................................................. 13
1.2.3. Ecología y Medio ambiente ................................................................................................... 14
1.2.4. Patrimonio cultural ................................................................................................................ 15
1.2.5. Normas y decretos reglamentarios de la ley 388 de 1997 ....................................................... 16
CAPÍTULO 2..............................................................................................................................19
LOS ENTES TERRITORIALES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL .......................19
2.1. LOS DEPARTAMENTOS ................................................................................................19
2.2. LOS MUNICIPIOS .............................................................................................................25
2.3. LOS TERRITORIOS INDÍGENAS ..................................................................................26
2.4. LOS DISTRITOS ...............................................................................................................27
CAPITULO 3 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL...........................................................28
3.1- CONCEPTOS Y VISIONES DEL PROCESO ...............................................................28
3.2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL .......................................33
3.2.1. Principios del ordenamiento territorial departamental ................................................................ 38
CAPITULO 4 ANÁLISIS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL
PAIS. ...........................................................................................................................................41
4.1 REFERENTE A LA NORMATIVIDAD ......................................................................41
4.2. EN TORNO A LA FORMULACIÓN ................................................................................42
4.3. LOS PROBLEMAS DE FONDO .....................................................................................45
4.4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO ...........................49
CAPÍTULO 5.- LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOOT ......55
5.1. EL CONTENIDO DE LA LEY .........................................................................................57
5.1.1. La evolución de la LOOT .......................................................................................................... 61
CAPÍTULO 6 LA SITUACION ACTUAL DEL ORDENAMIENTO DEPARTAMENTAL.65
6.1 DEL NIVEL GENERAL......................................................................................................75
6.2.- DEL NIVEL REGIONAL Y LOCAL ...............................................................................76
 INTRODUCCIÓN
A partir de la Constitución de 1991, en donde sientan las bases y se dan pautas para que
se desarrolle el proceso de ordenamiento territorial municipal, se puede decir que
Colombia entró en la tónica de la modernización del estado.

Pero la historia del Ordenamiento territorial en los albores del siglo 21, no ha sido nada
fácil. La ausencia de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial(LOOT), marco rector y
orientador del proceso, ha sido un elemento disturbador que no ha permitido mayor
claridad en tan importante evento de la vida nacional.

A pesar de no contar con tal herramienta básica, se contó con una herramienta elemental
como fue la Ley 388 de 1997, mal llamada de Ordenamiento Territorial, puesto que su
verdadera denominación es Ley de Desarrollo territorial.
Con esta norma se suscitó en el país un afán por ejecutar cada uno de los requerimientos
de ésta, cuyo producto final era construir el Plan de ordenamiento territorial para cada
una de las unidades básicas de ordenamiento: el municipio colombiano.

Pero paradójicamente, considerando que el ordenamiento territorial se constituía como

una política de Estado, no había unidad de criterio en cuanto a la definición del proceso
ordenador y además de la ausencia de la LOOT , se evidenció la falta de otro elemento
fundamental que ha debido ser una buena base para la integración de los ordenamientos
municipales: el ordenamiento territorial departamental.

La definición de los anteriores parámetros o determinantes de ordenamiento, son

igualmente oportunos dado el momento en el cual se encuentran los distintos ejercicios
de ordenamiento territorial municipales.

La Constitución Política de 1991 reconoce como entidades territoriales a los

departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas. Asimismo, con el fin de
mejorar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, asegurar la
participación ciudadana y promover la integración territorial, establece la posibilidad de
creación de regiones y provincias como figuras administrativas y de planificación y como
entidades territoriales.
En la actualidad para el departamento, es necesario definir y establecer los lineamientos y
directrices de ordenamiento de su territorio, con el fin de dar cumplimiento a la función
articuladora que debe ejercer entre los municipios, propiciando un crecimiento ordenado
de su jurisdicción bajo principios de funcionabilidad para la competitividad y productividad
de manera amigable con los recursos naturales que le permita garantizar la sostenibilidad
social, económica y ambiental.

De acuerdo con el tiempo transcurrido en la implementación de los POT iniciales y los

momentos establecidos en la Ley 388/97 y sus decretos reglamentarios para la revisión,
ajuste, modificación o complementación de estos instrumentos de planificación, los
municipios están comenzando a desarrollar los procesos de actualización sin que el
Departamento hay emitido las políticas y directrices para la articulación de los mismos.

A la fecha, estas figuras no se han desarrollado debido a que no existe el marco jurídico
que las posibilite, pero sobre todo porque las actuales necesidades y dinámicas
socioeconómicas territoriales demandan mecanismos de organización e integración que
trascienden los límites político-administrativos de las entidades territoriales.

En 1999 los analistas comentaban que en Colombia se carecía de buenas directrices de

ordenamiento territorial (DOT) por parte de los departamentos hacia los municipios, entre
otras cosas por la crisis de identidad de los departamentos y por cuanto la mayoría no
sabían para donde iban y en consecuencia no habían precisado su rumbo.

Los departamentos pasaban por una aguda crisis que hacía temer su desaparición dentro
del contexto político administrativo del país y aún para la fecha actual el Código de
régimen departamental no ha sido modificado ni actualizado a pesar de haber sido
promulgado antes de la expedición de la Constitución de 1991.

Las competencias estaban dadas para que la nación formulara la política general de
ordenamiento como instrumento de planificación, La LOOT determinaría competencias y
directrices para que los departamentos y municipios se acogiesen a ellas.

Pero, esto no ha sucedido así. La Corte constitucional, en su sentencia 0795 de 2000,

declaró inexequible el artículo 7, que promovía la definición de Lineamientos y directrices
de ordenamiento territorial departamental para que los municipios se acogiesen a
estas.

Entonces cómo arrancó el proceso?

Sin LOOT y sin directrices departamentales, el proceso quedó a la deriva, al no poseerse

este importante instrumento, cuya función esencial era la de integrar los procesos
municipales y afirmar el concepto de unidad regional.

Para la fecha, año 2009, cuando la reformulación de los planes de ordenamiento territorial
se debe realizar, aún se vislumbra la ausencia de los lineamientos y directrices para el
ordenamiento departamental y de la misma LOOT.

Entendida la directriz como un conjunto de instrucciones o normas generales para la

ejecución y puesta en marcha de cualquier actividad, se definen las directrices de
ordenamiento territorial departamental (DOTD) como el marco general de acción para la
toma de decisiones en el nivel departamental y municipal con visión prospectiva y de
organización del territorio. Igualmente se definen como una herramienta que articula y
orienta las actividades de ordenamiento con el fin de afianzar el desarrollo de los
aspectos territoriales de competencia del departamento

Algunos departamentos del país han realizado acciones al respecto.

Pero pareciera que el tema del ordenamiento territorial departamental es letra muerta.

El presente trabajo pretende realizar un análisis del proceso de ordenamiento

departamental, como un aporte al proceso global del complejo intento de ordenar nuestro
país, por lo menos en el aspecto territorial.
OBJETIVOS

I. OBJETIVO GENERAL:

 Analizar el avance del proceso de determinación de lineamientos y directrices de

ordenamiento territorial departamental, como una herramienta de integración
regional de los planes de ordenamiento territorial municipal.

I.I OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Recopilar y analizar la normatividad y políticas nacionales y regionales que se

tenga sobre el OT departamental y/o regional, incluidos los proyectos de ley sobre
la temática de O.T., y la Ley Orgánica de O.T.
 Analizar los estudios, documentos elaborados por y para los departamentos, que
sirvan de soporte para la definición de lineamientos y directrices de O.T
 Analizar el efecto de los procesos de integración regional.
 Investigar los avances en el tema del ordenamiento territorial departamental, en el
país.
 Analizar el proceso de subregionalización departamental para reorientarlo bajo el
criterio de funcionalidad y potencialidad (competitividad y productividad) del
territorio, de tal forma que permita una mejor planificación y gestión administrativa
del Departamento.

METODOLOGÍA

El presente proyecto de investigación tiene como metodología los pasos siguientes:

Identificación del problema
Búsqueda de fuentes de información secundaria (revisión de bibliografía)
Búsqueda de fuentes de información primaria, en este caso funcionarios de la
Secretarías de Planeación de diferentes gobernaciones, Car Cundinamarca y
Funcionarios de la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio del Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
Análisis y evaluación de la información
El estudio es de tipo exploratorio.

HIPÓTESIS DE TRABAJO

La ausencia, desde el plano jurídico, de las directrices de ordenamiento territorial

departamental, han ocasionado un vacío considerable en la implementación de los planes
y esquemas de O.T. y de su articulación con los procesos regionales de integración, el
cual era uno de los principios fundamentales del proceso.

Igualmente, para la época de formulación de los POT y EOT, en 1999 los analistas
comentaban que en Colombia se carecía de buenas directrices de ordenamiento territorial
(DOT) por parte de los departamentos hacia los municipios, entre otras cosas por la crisis
de identidad de los departamentos y por cuanto la mayoría no sabían para donde iban y
en consecuencia no habían precisado su rumbo. Este aspecto ya ha empezado a ser
subsanado por las determinaciones del CONPES 3238, Estrategias para el fortalecimiento
departamental.

Sin embargo para la fecha, año 2009, el Código de Régimen Departamental no ha sido
ajustado a las condiciones actuales del país y tan solo cursa en el Congreso Colombiano
un proyecto de ley para tal fin.

Algunos departamentos, han venido trabajando para la definición de tales directrices y

para ello se cuenta con la asesoría del MAVDT.

Se pretende analizar tales avances para presentar una propuesta que permita dilucidar
este problema que ayude a los departamentos a articular los procesos municipales con
las políticas de desarrollo departamental y la integración regional, de cara a los procesos
de globalización.

El presente trabajo se enmarca dentro de las líneas de investigación de la ESAP

 CAPITULO 1

1.1. MARCO CONCEPTUAL

El presente documento se orienta dentro del tema del ordenamiento territorial, impulsado
desde la Constitución Política de Colombia, en 1991.

Las directrices sólo se pueden determinar a partir del conocimiento de las dimensiones,
social, Económica, Funcional, Político Administrativo y Ambiental del Departamento, que
le permiten consolidar un patrón sostenible de ocupación territorial, por lo tanto es
pertinente considerar los siguientes factores, especialmente relacionados con los
departamentos:

ORDENAMIENTO TERRITORIAL.- Es el conjunto de acciones político administrativas y

de planificación física concertadas, emprendidas por el Departamento, municipios, en
ejercicio de la función pública que les compete dentro de los límites fijados por la
Constitución y las leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo integral globalizado y
en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

DIMENSIÓN.- Es Una categoría aplicada a los procesos de planificación que busca lograr
una relación entre las estructuras sectoriales y la configuración territorial del
Departamento.

DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO Y CARTOGRAFIA SOCIAL- Es la etapa del proceso

donde se identificó la magnitud, intensidad y tamaño de las dimensiones al igual que su
manifestación territorial establecido mediante el mecanismo de la cartografía social,
entendida esta como la percepción social de la manifestación territorial de los procesos.

PROSPECTIVA.- Es la etapa del proceso donde mediante la definición de una estrategia

concertada, se establece las metas de desarrollo territorial por dimensión para el largo
plazo al año 2020.
FORMULACIÓN.- Es la etapa del proceso donde se hace la formulación de directrices
desde el nivel subregional y se hace un aporte para la visión y orientaciones a nivel
departamental, que oriente la proyección especial de las políticas de desarrollo de cada
sector.

EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO.- Al Departamento por mandato constitucional le

compete la función de acompañamiento y asesoría a los municipios para la ejecución,
evaluación y ajustes de sus planes y esquemas de ordenamiento territorial.

TERRITORIO.- Es el espacio físico, geográfico que es motivo de planeación y

normatización de los entes territoriales. El concepto de territorio está asociado a la noción
de poder, de dominio o de gestión de una determinada área geográfica. El uso del poder
es el que determina los tipos de relaciones ente las clases sociales y las formas de
ocupación del territorio.

ZONA. - Es una parte o porción del territorio o subregión influenciada por una variable
donde predominen características homogéneas.

SUBREGION.- Es la organización del Departamento para efectos de planificación del

desarrollo.

PLANIFICACION PARTICIPATIVA.- Es la estrategia aplicada por la administración

Departamental en el proceso de planificación que busca que los diferentes grupos
sociales intervengan democráticamente en la definición de un futuro colectivo posible.

1.2. MARCO LEGAL

Es variada la normativa en torno al OT. La C.N., la ley 152/94, la ley 99/93,la ley 9 /89, la
ley 136/94, el decreto 1222 de 1986 (régimen departamental) entre otros se constituyen
en el pilar jurídico para que los departamentos y municipios del país sustenten
legalmente los POT.
1.2.1. El Ordenamiento Territorial en la Constitución Nacional

La C.N.. de 1991, combina los elementos de ordenación del, territorio con la

descentralización administrativa, la autonomía de las entidades territoriales y la de
democracia participativa.

Régimen territorial

Art. 255 Organización y división territorial

Art.286 Entidades territoriales
Art. 288 Ley Orgánica de ordenamiento territorial
Art. 300 Creación de municipios
Art.306 Región administrativa y de planificación
Art.318 Comunas y corregimientos
Art.319. Áreas metropolitanas
Art.320 Categoría de municipios
Art.321 Provincias
Art. 339 de la CP. Los departamentos deben elaborar y adoptar Planes de Desarrollo,
con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos.

Desarrollo territorial

Art. 58 Función ecológica y social de la propiedad

Art.334 Control y explotación de los recursos naturales y usos del suelo
Art. 80 Planificación de los recursos naturales
Art.311 Ordenación del desarrollo del territorio municipal
Art. 82 Protección del espacio público municipal
Art. 313 Reglamentar el uso del suelo municipal

Protección del patrimonio étnico y cultural

Art. 7 Protección de la diversidad étnica y cultural

Art. 8 y 72 Protección de la riqueza cultura y natural
Art.79 Derecho a un ambiente sano
Art. 58,67,80,81,95,268,277,289,313,317,330,334,360,361,366, Sobre régimen ambiental.
Derecho a la participación social

Art. 103,106

1.2.2. Normas generales relacionadas

 DECRETO 1222 de 1986,Código Régimen Departamental,

 DECRETO LEY 1333/86 Régimen político municipal.
 LEY 46 DE 1988 (2 Noviembre), por la cual se crea y organiza el sistema nacional
para la prevención y atención de desastres, se otorga facultades extraordinarias al
presidente de la República y se dictan otras disposiciones.
 LEY 919 de 1989, organiza el sistema nacional para la prevención y atención de
desastres.
 LEY 9/89 Reforma urbana
 DECRETO 1989 de 1989 (1 de septiembre), Por el cual se declara Área de
Manejo Especial La Macarena, la Reserva Sierra de La Macarena, se clasifica y
zonifica su territorio y se fijan sus límites reales
 LEY 60/93 Competencias y recursos de las entidades territoriales
 LEY 99 de 1993, crea el Sistema nacional ambiental
 LEY 136 de 1994 Organización y funcionamiento de los municipios
 LEY 152 /94 Planes de desarrollo municipales y ordenamiento territorial
 LEY 142/94 y 143/94 Sobre servicios públicos
 LEY 191/95 Zonas de frontera
 LEY 388/97 Desarrollo territorial y decretos reglamentarios
 LEY 617 DE 2000, (octubre 6), por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de
presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto
público nacional.
 SENTENCIA C-795 de 2000, Declara inexequible el art. 7 de la Ley 388 de 1997,
sobre competencias del departamento para definir directrices de ordenamiento.
 LEY 715 de 2001( Deroga la ley 60/93)
 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001, Ajusta el Sistema General de Participaciones,
transferencias.
  LEY 731 DE 2002 (enero 14), por la cual se dictan normas para favorecer a las
mujeres rurales.
 DECRETO 1200 de 2002 (abril 20) Por el cual se determinan los instrumentos de
planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones (PGAR,, PAT)
 LEY 853 DE 2003 (noviembre 20), por medio de la cual se busca fomentar y
propiciar el desarrollo del transporte fluvial en Colombia y su integración con el
Sistema Fluvial de Suramérica.
 .DECRETO 3012 DE 2005 (agosto 30), por el cual se crea la Mesa Regional
Amazónica para los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana y se dictan
otras disposiciones
 LEY 981 DE 2005 (julio 26),por la cual se establece la Sobretasa Ambiental sobre
los peajes de las vías próximas o situadas en Áreas de Conservación y Protección
Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la
Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguación.
 DECRETO 838 DE 2005 (marzo 23), por el cual se modifica el decreto 1713 de
2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones.
 LEY 1101 de 2006 (Noviembre 22) por la cual modifica la Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones. Modifica la Ley 300 de julio 26 de
1996.
 ACTO LEGISLATIVO 011 de 2006, Modifica el sistema de Transferencias a los
entes territoriales.
 CONPES 3238, agosto 11 de 2003, Estrategias para el fortalecimiento
departamental.
 CONPES 3246, septiembre 26 de 2003, Lineamientos de política para el sector de
acueducto y alcantarillado
 CONPES 3305, Agosto 23 de 2004, Lineamientos para optimizar la política de
desarrollo urbano
 CONPES 3246, septiembre 26 de 2003, lineamientos de política para el sector de
acueducto y alcantarillado

1.2.3. Ecología y Medio ambiente

 DECRETO 2278 de 1953 Sobre manejo de bosques.

  DECRETO 2811 de 1974, Código de los Recursos Naturales renovables en donde
se considera entre otros en el Art.1° ―...que la preservación y el manejo de los
recursos naturales renovables son de utilidad pública e interés social.‖ A su vez en
la Parte XIII, Título 2, Capítulo III define aspectos pertinentes acerca del manejo
de cuencas hidrográficas.
 DECRETO 877 de 1976, el cual define parámetros para la determinación de zonas
forestales protectoras, protectoras-productoras y productoras en todo territorio
nacional.
 DECRETO 622 de 1977 sistema de parques nacionales.
 DECRETO 1681 de 1978 manejo de recursos hidrobiológicos.
 DECRETO 1449 de 1978, Áreas de reserva forestal, Zonas de Ronda.
 LEY 79 /86, Zona de ronda de nacimientos que abastecen acueductos.
 LEY 37 de 1989 Plan nacional de desarrollo Forestal.
 DECRETO 1974 de 1989 manejo de recursos naturales renovable.
 LEY 162 de 1994 Convenio internacional sobre diversidad biológica.
 DECRETO 1743 de 1994 Sobre educación ambiental.
 DECRETO 1753 de 1994 Sobre prevención y control de impactos ambientales.
 LEY 164 de 1994 Convenio internacional sobre cambio climático.
 LEY 685 de 2001 ,Código de minas y decretos reglamentarios.
 DECRETO 1729 (agosto 7 de 2002), reglamenta la ordenación de cuencas
hidrográficas.
 DECRETO 1220 de 2005 (abril 21) ,Por el cual se reglamenta el Título VIII de la
Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
 DECRETO 500 de 2006 (20 de febrero) ,"Por el cual se modifica el decreto 1220
del 21 de abril de 2005, reglamentario del Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
licencias ambientales".

1.2.4. Patrimonio cultural

 LEY 163 de 1959, Decreto 264 /63, sobre patrimonio cultural.

 DECRETO 1715/78 manejo de zonas paisajísticas.
 LEY 60/93 Provee recursos financieros.
 LEY 208/95 Sobre ingeniería genética y biotecnología.
 LEY 397/97 Protección valoración, y difusión del patrimonio cultural.
  LEY 594 de 200, Ley de archivo

1.2.5. Normas y decretos reglamentarios de la ley 388 de 1997

 DECRETOS 2117/69,710/90, 2655/88, Ordenamiento territorial rural.

 LEYES 135/61, 31/67,21/91,70/93,160/94, Ordenamiento territorial rural.
 DECRETO 540 DE 1998 Por el cual se reglamentan los artículos 58 de la LEY 9
de 1989 y 95 de la LEY 388 de 1997 en materia de transferencia gratuita de
bienes fiscales.
 DECRETO 879 DE 1998
 DECRETO 1420 DE 1998 Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37
de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995, los artículos 56,
61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84, y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del
decreto ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.
 DECRETO 1052 de 1998 (junio 10) Por el cual se reglamentan las disposiciones
referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría
urbana y las sanciones urbanísticas. Modificado por decreto 297 de 1999,
decreto 1547 de 2000 y decreto 89 de 2001.
 DECRETO 1504 DE 1998, Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público
en los planes de ordenamiento territorial Modificado por Artículo 20, decreto
número 796 de 1999.
 DECRETO 151 DE 1998 (22 de enero) Por el cual se dictan reglas relativas a los
mecanismos que hacen viable la compensación en tratamiento de conservación
mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo.
 DECRETO 297 DE 1999,(febrero 17),por el cual se modifica el decreto 1052 de
1998, en lo relacionado con la prórroga de licencias de construcción y urbanismo.
Modificado por DECRETO 1547 DE 2000.
 LEY 507 DE 1999 (julio 28), por la cual se modifica la Ley 388 de 1997.
 DECRETO 1547 DE 2000,(agosto 15),Por el cual se modifican los decretos 1052
de 1998 y 297 de 1999, en lo relacionado con la prórroga de las licencias de
urbanismo y construcción.
 DECRETO 2320 DE 2000,por el cual se deroga el Decreto 1507 de 1998.
 DECRETO 1686 DE 2000, (septiembre 4) por medio del cual se reglamenta
parcialmente los artículos 20, 23 y 130 de la Ley 388 de 1997.
 LEY 614 DE 2000 (septiembre 18), por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de
1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de los
planes de ordenamiento territorial.
 DECRETO 1547 DE 2000 (agosto 15), por el cual se modifican los decretos 1052
de 1998 y 297 de 1999, en lo relacionado con la prórroga de las licencias de
urbanismo y construcción.
 DECRETO 89 DE 2001, (enero 18), por el cual se modifica parcialmente el decreto
1052 de 1998.
 DECRETO 2762 DE 2001(diciembre 20), por el cual se reglamenta la creación,
habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre
automotor de pasajeros por carretera.
 DECRETO 1337 DE 2002 (junio 26), por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997
y el decreto-ley 151 de 1998, en relación con la aplicación de compensaciones en
tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de
construcción y desarrollo.
 DECRETO 1042 DE 2003 (abril 28), por medio del cual se reglamentan
parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991 y 546 de 1999; se derogan los
decretos 1133 de 2000 y 1560 de 2001, y se modifica parcialmente el decreto
2620 de 2000.
 LEY 810 de 2003 (Junio 13), por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997
en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores
urbanos y se dictan otras disposiciones.
 DECRETO 2079 DE 2003 (25 de julio) ,por el cual se reglamenta el artículo 12 de
la LEY 810 de 2003‖
 RESOLUCIÓN 2079 de 2003, por el cual se reglamenta el artículo 12 de la Ley
810 de 2003.
 DECRETO 2201 DE 2003 (agosto 5),por el cual se reglamenta el artículo 10 de la
Ley 388 de 1997.
 DECRETO 1100 DE 2003 (mayo 6), por el cual se reglamenta el artículo 117 de la
Ley 788 de diciembre de 2002.
 DECRETO 975 DE 2004 (marzo 31), por el cual se reglamentan parcialmente las
Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de
2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero
 para áreas urbanas.
DECRETO 4002 DE 2004 (30 de noviembre), por el cual se reglamentan los
artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997.
 LEY 902 DE 2004 (julio 26) ,por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley
388 de 1997 y se dictan otras disposiciones.
 DECRETO 1788 DE 2004 (junio 3), por el cual se reglamentan parcialmente las
disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de
1997.
 DECRETO NÚMERO 2060 DE 2004 (junio 24), por el cual se establecen normas
mínimas para vivienda de interés social urbana.
 DECRETO 973 DE 2005 (marzo 31),por medio del cual se reglamentan
parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de
2002 y 812 de 2003 en lo relacionado con el subsidio familiar de vivienda de
interés social rural.
DECRETO 1600 DE 2005, derogado por el artículo 136 del Decreto 564 de 2006,
salvo lo dispuesto en el artículo 57.
 DECRETO 097 DE 2006 (enero 16), por el cual se reglamenta la expedición de
licencias urbanísticas en suelo rural y se expiden otras disposiciones.
 DECRETO 564 DE 2006,(febrero 24), Deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias, en especial los artículos 35 a 74, 80 y 81 del decreto 1052 de
1998, los decretos 089 y 1347 de 2001, el decreto 047 de 2002 y el decreto
1600 de 2005, salvo lo dispuesto en el inciso primero de su artículo 57 y
modifica y adiciona los parágrafos de dicho artículo.
 DECRETO 2424 DE 2006 (julio 18) ,por el cual se regula la prestación del servicio
de alumbrado público.
 LEY 1083 DE 2006 (julio 31), por medio de la cual se establecen algunas normas
sobre planeación urbana sostenible y se dictan otras disposiciones.
 DECRETO NÚMERO 2181 DE 2006 (junio 29), por el cual se reglamentan
parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley
388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística.
 CAPÍTULO 2

LOS ENTES TERRITORIALES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Según el Artículo 286. De la Constitución Política de Colombia, son entidades territoriales:

los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

Igualmente se establece que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

El Artículo 287. Determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.

2.1. LOS DEPARTAMENTOS

El departamento es la unidad político administrativa, dotada de territorio en que se divide

el país. La C.N. los define como entidades territoriales que gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses dentro de los límites de la constitución y la ley (art.286, 287).

La Constitución Nacional de 1991, la Ley 715 de 2001(Ley Orgánica de Planeación), el

Decreto Nacional 1188 de 2003 y el CONPES 3238 de 2003 definen claramente las
competencias de los entes territoriales, cuya lectura explica que la nación es la encargada
de legislar y transferir los recursos, el departamento coordina- propicia y articula el
desarrollo de la región, mientras que el municipio ejecuta el gasto social y presta los
servicios públicos domiciliarios.
Igualmente, la Ley 872 del 30 de diciembre de 2003 (Sistema de Gestión de Calidad)
reconoce la institucionalidad del departamento, que soporta y permite llevar a cabo los
procesos misionales y coadyuva al desarrollo exitoso de éstos, a su vez apoyados por las
actividades cotidianas.

Los Departamentos poseen los siguientes derechos:

Gobernarse con autoridades propias
Ejercer las competencias que les correspondan
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones
Participar en las rentas nacionales
Según la C.N. a los departamentos les corresponde las siguientes funciones 1:
Ejercer funciones administrativas y de coordinación, de complementariedad de la
acción municipal y de intermediación entre la nación y los municipios.(art. 298
C.N.)
Administrar los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio (Art.298 C.N.)
Promover y cofinanciar o ejecutar en coordinación con los entes directores y
organismos ejecutores del Sistema nacional de Tierras y las CAR, obras y
proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las
inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado
manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas.( Art.64 , ley 99/93.)
Elaborar el Plan de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de los
recursos.( art. 339 C.N.)
Brindar la orientación y apoyo técnico a los municipios en la formulación de los
POT.(art. 41 , ley 152/94)

Si a la nación le compete la definición de políticas de elaboración y evaluación de planes

pero además asigna funciones que solo ella puede cumplir ( la función de legislación,
defensa nacional, el manejo macroeconómico, la emisión de la moneda, etc.), igualmente
los departamentos, según la C.N., cumplen funciones de subsidiaridad, de

1
IGAC, Bases conceptuales y Guía Metodológica para la formulación del POT departamental, Bogotá,1997.
complementariedad y de cofinanciación; en otras palabras los departamentos se
constituyen en el organismo de intermediación entre la nación y los municipios.

Por otra parte es pertinente mencionar la critica situación que han vivido los
departamentos ante la implementación del modelo de descentralización adoptado por el
país en los años 89 del siglo 20 y profundizado con la Constitución de 1991 y sus
desarrollos posteriores, que ha avanzado significativamente en la definición de
competencias recursos e instrumentos para el nivel municipal pero que no ha sucedido lo
mismo con los departamentos como nivel intermedio de gobierno, los cuales han
encontrado dificultades para definir el alcance de la función que les fue establecida en la
Carta Política en cuanto a la promoción del desarrollo económico y social de su territorio.2

La Constitución estableció que los departamentos poseen autonomía para administrar los
asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social.

Sin embargo, la autonomía y capacidad para cumplir eficientemente sus funciones se han
visto limitadas por varias razones, entre ellas:
Los desarrollos legislativos asignaron competencias iguales a todos los
departamentos sin reconocer su heterogeneidad diferencias en aspectos sociales,
niveles de desarrollo, capacidad financiera e institucional entre otros.
No se ha cumplido a cabalidad el mandato constitucional dado en el artículo 305
en el cual se le asigna al gobernador la función de dirigir y coordinar los servicios
nacionales en las condiciones que le confiera el Presidente de la República
Así mismo, no se ha dado cumplimiento al artículo 26 de la Ley 152 de 1994, el
cual establece que ―Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento
en las entidades territoriales deberán ser consultadas previamente con las
respectivas autoridades de Planeaciòn‖.
Los recursos propios han sido insuficientes para el adecuado cumplimiento de las
funciones no financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones,
tales como electrificación, Vías y medio ambiente, entre otros.

2
CONPES 3238, Estrategias para el Fortalecimiento Departamental, agosto 11 de 2003.
 Debilidad financiera e institucional y baja capacidad de planificación.

Para el año 2002-2003 los críticos afirmaban que los Departamentos no estaban
cumpliendo las funciones que les correspondían y para las que fueron creados.

Salvo contadas excepciones, no eran viables y no había como recuperarlos porque no

interpretaban ni expresaban la realidad nacional. “Se agotaron institucionalmente. También
perdieron espacio en la conciencia de la opinión pública que cada día reconoce menos su
necesidad.”

En razón de lo dicho, "el problema institucional más grave del Estado colombiano era la
crisis del nivel territorial intermedio"3, tendiendo en cuenta las siguientes consideraciones:

Los departamentos están "en la inopia político-administrativa y en el limbo

jurídico".
El nivel intermedio existe como un cuerpo extraño, un espacio semisoberano de la
gestión política, del que únicamente se benefician camarillas, clubes o grupos de
intereses para hacer política".
El departamento "ha abdicado de sus funciones con grave detrimento para el
desarrollo regional y municipal‖.
El municipio quedó huérfano de un nivel territorial intermedio, moderno y operativo;
el departamento es, además, "precisamente la institución que se atraviesa en el
camino de las reformas".

Remataban los análisis, diciendo que el más "claro síntoma de lo que ha llegado a
significar el departamento en la vida administrativa nacional" está en el hecho penoso e
inexcusable" de que no se haya dictado el Código nuevo que reemplace el decreto ley
222 de 1986 (este aspecto se subsana parcialmente mediante las directrices emanadas
del CONPES 32384 de 2003y se espera ajustar mediante el Nuevo Código de régimen
departamental que a la fecha cursa en el Congreso colombiano, como un proyecto de
ley).

3
Augusto Hernández Becerra
4
CONPES 3238, Estrategias para el fortalecimiento departamental
La crisis se reflejaba, entonces, en el nivel intermedio: “Los municipios, que deben asumir el
ejercicio de funciones cada día más importantes, no reciben de ese nivel el apoyo y la asistencia
que requieren. Por esta y otras razones, también están en crisis.”

“Si queremos sacar a los departamentos de la sala de cuidados intensivos y lograr que sobrevivan,
mientras deciden convertirse en regiones, hay que someterlos a severo proceso de reingeniería.
Hay que operarlos en plena crisis, como a los pacientes con fiebre que están a punto de perecer.
Rehacerlos o refundarlos”.

Para empezar, conviene fortalecerlos, lo cual no quiere decir que sea necesario ampliar la órbita de
sus atribuciones.

Para lograrlo es indispensable asignarles únicamente las que pueden y deben cumplir en un
eficiente modelo de ordenamiento territorial. También es forzoso redefinir el origen y naturaleza de
su corporación pública.

Sólo es viable un Departamento que se acomode a las que son sus posibilidades reales. Un
Departamento anclado en la tierra y no en las construcciones ideales de quienes conocen
teóricamente las distintas formas de organización estatal. Un Departamento que, a diferencia de
las Regiones, no ejerza atribuciones de carácter político

La organización de ese nuevo departamento exige que se elimine la cláusula general de

competencia que en materia administrativa le permite ocuparse de toda clase de funciones y
servicios. Desde la educación primaria hasta la alta investigación tecnológica, desde la promoción
de las artesanías hasta el fomento de grandes empresas, pasando por toda la gama de actividades
que se le ocurran al legislador, los gobernadores y los diputados, los secretarios y los gerentes
departamentales. En desarrollo de dicha cláusula, los Departamentos hoy pueden y deben hacer,
teóricamente, claro está, todo lo que requieran el adelantamiento y mejora de sus territorios y el
bienestar de sus habitantes. En la realidad, prácticamente no hacen nada como entidades
prestadoras de servicios y ejecutoras de obras. Salvo discutibles y contadas excepciones, han
fracasado en el cumplimiento de las tareas que el país les asignó desde 1886.

También debe ordenarse lo necesario para que los Departamentos que sobrevivan no se
atraviesen ni interpongan entre la Nación y el municipio. Para lograrlo, deben concebirse como
entidades, fundamentalmente, planeadoras y programadoras.5

La crisis de los departamentos, pretendía ser subsanada, por lo menos en parte, por los
lineamientos determinados en el citado CONPES 3238, que planteaba como objetivos:

Promover el proceso de delegación de funciones y competencias de la nación a

los departamentos teniendo en cuenta las tipologías que para el efecto se
establezcan.
Establecer políticas y estrategias integrales que fortalezcan a los departamentos
en el cumplimiento de sus funciones constitucionales y especialmente como
intermediador entre el Gobierno Nacional y los Municipios y como planificador y
promotor de desarrollo en su jurisdicción.

Para lo cual se basaba en las siguientes estrategias:

1) Establecer tipologías de departamentos: asignando el mismo nivel de

competencias y funciones a entidades territoriales con similar capacidad
institucional, técnica y financiera, estableciendo categorías de
departamentos de tal manera que, evitando la discriminación, se de a cada
uno de ellos un tratamiento diferencial e integral acorde con sus
particularidades.
2) Delegación de competencias (caso INCODER a las Secretarías de
Agricultura departamentales, bienestar familiar, etc.).
3) Actualización y modernización del Código de Régimen departamental.
4) Reforma constitucional y Proyecto de Ley Orgánica de ordenamiento
territorial.
5) Promoción de iniciativas de asociación entre departamentos.
6) Fortalecimiento de las oficinas departamentales de planeaciòn.
7) Diseño de una política de fortalecimiento institucional con énfasis en los
departamentos.
8) Fortalecimiento de los sistemas de información departamental.
5
Ibidem
 9) Apoyo a los departamentos para el aprovechamiento de los instrumentos
de planificación y desarrollo territorial.
10) Institucionalización del Consejo de Ministros ampliado con Gobernadores.
11) Institucionalización del programa de mejor gestión de los departamentos.

2.2. LOS MUNICIPIOS

El municipio se define, por unidad básica de ordenamiento. Desde esa perspectiva es el

territorio municipal, el espacio geográfico susceptible del proceso ordenador y para tal
efecto todos los municipios del país se ―prepararon‖ para emprender tan importante tarea.

Para que los municipios ejerzan su función ordenadora deberán contar con los siguientes
elementos:

El Programa de Gobierno PG: En el Programa de Gobierno (PG) se encuentran

expuestas las directrices y compromisos que orientan el desarrollo municipal,
propuestos por el Alcalde para su elección y ratificados por la comunidad mediante
el voto popular.
El Plan de Desarrollo Municipal PDM: El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es
una herramienta o instrumento de gestión, resultado inicial y principal de la
aplicación de un esquema de planificación. En él se presenta el programa de
gobierno del municipio y se conjuga la acción coordinada de la planeación con los
órdenes de gobierno nacional, departamental, regional y local, así como de todos
los sectores del municipio. En éste se definen también los propósitos y estrategias
de desarrollo del municipio y se establecen las líneas de acción que el gobierno
local tomará para elaborar sus programas operativos anuales.
Plan de Ordenamiento Territorial POT: El Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) es igualmente una herramienta o instrumento de gestión, compuesto por un
conjunto de objetivos, directrices, políticas, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan las
clases y el uso del suelo y la localización de la población, la vivienda, las
actividades socioeconómicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas y de
amenazas naturales, por el término de nueve años o tres períodos de gobierno.
Estos dos planes se complementan y se llevan a la práctica mediante la articulación entre
el programa de ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y los planes de
inversión del Plan de Desarrollo Municipal (PDM).

El plan 2019 promovido por Gobierno Nacional , sostiene la visión actual del Municipio,
el cual será el ejecutor principal y le corresponderá la promoción del desarrollo local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y la prestación de los servicios públicos.

2.3. LOS TERRITORIOS INDÍGENAS

Creados por el artículo 329 de la Nueva Constitución de Colombia, son un reconocimiento

a la diversidad étnica y cultural de los habitantes del territorio nacional.
Según dicho mandato, la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará
con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su
delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de
las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial.

Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las relaciones
y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte.

El artículo 330 determina que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos
conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y
ejercerán las siguientes funciones:

1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro
de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su
territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con
las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las
cuales se integren, y
9. Las que les señalen la Constitución y la ley.

2.4. LOS DISTRITOS

Los distritos especiales son áreas territoriales que, como su nombre lo indica, están
sujetas a un régimen especial. En ese caso y, de acuerdo con la Ley 768 del 2002, los
órganos y autoridades de este tipo de áreas tienen facultades distintas a las
contempladas para los demás municipios.
Esa categoría es otorgada por la Constitución Política a ciertas ciudades que cuentan con
condiciones estratégicas que ―llevan a que gocen de un tratamiento diferente‖.
El Artículo 320 de la Carta Política precisa que se podrán establecer categorías
especiales de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y ubicación geográfica.
Bogotá fue erigida en Distrito Turístico y Cultural en 1989. Posteriormente, con la
Constitución Política de 1991 se organiza como Distrito Capital. En 1991, también se
incluye en la Carta Política a Cartagena como Distrito Turístico y Cultural. A Santa Marta
se le anexa además la categoría de histórico. En 1993, se organiza Barranquilla como
Distrito Especial, Industrial y Portuario.
 CAPITULO 3 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.1- CONCEPTOS Y VISIONES DEL PROCESO

Son varias las concepciones acerca del Ordenamiento del territorio (OT) y por tanto es
conveniente traerlas a colación para entender, de pronto, por qué fue complicado el
proceso.

La C.N. de 1991, en su artículo transitorio 38, ordenó la creación de la Comisión de

Ordenamiento territorial, COT, con el objeto de realizar estudios y formular
recomendaciones para acomodar la división territorial a lo dispuesto en la Carta Magna.

La COT, orienta una definición del OT en los siguientes términos:‖es el conjunto de

acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación, utilización de los
espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico teniendo en cuenta las
necesidades e intereses de la población , las potencialidades del territorio considerado y
la armonía con el medio ambiente‖.

Tomando como referente esta definición y la diversidad de las actuaciones humanas

sobre el espacio geográfico denominado territorio hacen ver que el ordenamiento como tal
sea un proceso muy complejo en donde convergen no solamente las variables físicas sino
variables de tipo social, económicas, político administrativas, ambientales y culturales.

A pesar de esto, los enfoques han sido variados y que no han permitido desarrollar el
proceso con la integralidad que debe poseer un evento de tal magnitud.

La ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, en su articulo 5, define que OT es ―el

conjunto de acciones político administrativas y de planificación física , concertadas,
emprendidas por lo municipios o distritos, y áreas metropolitanas, en ejercicio de la
función publica que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las
leyes, en orden a disponer los instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el
medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.‖

Básicamente se presentaban dos posiciones: mientras una tendía hacia la distribución de

las actividades en el espacio, otra corriente jalonaba hacia la organización política
administrativa del país tal y como lo establece la Constitución Nacional.

El IGAC , interpreta el Ordenamiento territorial como ― la política de estado que permite

una apropiada organización político administrativa de la nación y la proyección espacial
de las políticas sociales, económica, ambientales y culturales de la sociedad ,
proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente.‖

Igualmente se considera una variable fundamental en el proceso, el ordenamiento

ambiental del territorio, plasmado en la Ley 99 de 1993 que en su art. 7. define el
ordenamiento ambiental “como la función atribuida al estado de regular y orientar el
proceso de diseño y planificación de usos del territorio y de los recursos naturales
renovables de la nación a fin de garantizar su explotación adecuada y su desarrollo
sostenible”.

Las anteriores consideraciones implican que el ordenamiento ambiental del territorio es

un componente estructural, del OT.

De la misma manera si se mira desde otra óptica, el OT se define como el manejo político
administrativo de los conjuntos humanos que ocupan espacios geográficos, concretos
donde las comunidades ejercen funciones sociales ligadas a la economía, a la cultura y al
medio ambiente.6

Por otra parte, aspectos tales como la solidaridad territorial, el equilibrio regional, la
rotación geográfica del poder, la unidad en la administración del territorio, la autonomía de
las entidades territoriales, la relación entre el ordenamiento territorial y las zonas limítrofes

6
Fals Borda Orlando, Ibidem.
binacionales y la nueva geopolítica internacional, se constituían en elementos prioritarios
para el análisis del proceso.7

En términos generales, se podría generar otro enfoque integral acerca del ordenamiento
del territorio, como la organización de las actividades humanas, con sentido de
pertenencia en un espacio geográfico, de acuerdo con la aptitud de los suelos con
principios de sostenibilidad ecológica, social y económica.

La ley de desarrollo territorial abría un espacio para que en todos los municipios del país
contara con instrumentos de planificación que articulasen las dimensiones económicas,
sociales, ambientales culturales y político administrativas. El POT tenía como objetivo
superior, la integración de la región con la nación.

El objetivo esencial de los POT es entonces, mejorar la calidad de vida de sus habitantes,
satisfaciendo sus necesidades actuales, anticipándose a las evoluciones tecnocientìficas,
políticas, sociales, y culturales, preparando los cambios necesarios para la satisfacción de
las necesidades y deseos futuros, mediante la optimización de los recursos propios y la
apertura al exterior en un mundo abierto de manera tal que se genere competitividad
dentro del concierto mundial.
En los territorios indígenas el proceso de ordenamiento se denomina Plan de vida.

Como se puede ver, el tema del ordenamiento territorial es bastante complejo y sin
embargo, en determinados momentos del proceso se cayó en los denominados
síndromes reduccionistas del aspecto territorial, entre los que se pueden resaltar:

El economicista: donde solo se tienen en cuenta los desequilibrios territoriales en

materia económica, la localización de inversiones y la mejora de los niveles de
competitividad.
El urbanista: como el caso de la ley 388/97 donde se centran especialmente en
los desarrollos urbanos por encima de los rurales.

7
Borja Alarcón Miguel, Desafíos actuales del OT en Colombia, Encuentro Nacional de OT, ESAP, 1997.
 El ruralista: que supone que este sector es el único donde se desarrollan
procesos productivos.
El naturalista: o ecologista, que reduce al ser humano a una especie natural
subvalorando el papel de la cultura y de los procesos económico-sociales .Sin
embargo esta visión ha favorecido el proceso de ordenamiento ambiental del
territorio.
El tecnocrático: que tiende a valorar lo técnico, menospreciando los aspectos
sociales, políticos y administrativos.

Por ello el proceso de OT. ha debido ser una conjunción de todas estas visiones para
encajar en el enfoque dado por la ley en donde debía primar el sentido universal e integral
de los elementos territoriales.

La experiencia indica que no fue del todo así. Por todo lo anterior, se requiere construir
un nuevo modelo de ordenamiento territorial.

El actual proviene, fundamentalmente, de 1886, aunque con posterioridad ha sido objeto

de cambios importantes.

La Constitución Política Nacional vigente prevé importantes alternativas de organización

territorial, que es urgente analizar, debatir y desarrollar, mediante una Ley Orgánica de
Ordenamiento territorial que, como se ha venido enunciando, no ha sido ni siquiera
concertada.

La reorganización política por construir, deberá responder a las condiciones internas que
vive el país en materia de ajuste fiscal y crisis económica, política y social y a los
condicionantes externos que impone la globalización, para que Colombia sea competitiva
en la economía mundial.

Se estima que, el gran reto del reordenamiento territorial está en el énfasis para
consolidar entidades territoriales sostenibles, definir claramente el régimen de
competencias entre entidades y la Nación, para eliminar la duplicidad de acciones y los
altos costos de transacción, y crear las condiciones económicas, sociales e institucionales
para que las entidades territoriales que se desarrollen o se conviertan en alternativas,
complementen el actual régimen político - administrativo.

La nueva estructura deberá ser funcional y contener los elementos generales que les
permitan a las diversas organizaciones territoriales, acomodarse gradualmente y ser
competitivas, ante los objetivos globales de desarrollo y atendiendo a las
heterogeneidades regionales.

Respecto a la participación ciudadana, no se evidencia una decisiva corresponsabilidad

de la ciudadanía en el desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. Aunque
existen numerosas instancias de participación, no se han diseñado estrategias que
permitan incentivar el interés y la organización de la sociedad civil y también hay debilidad
en los flujos de información efectivos entre ciudadanía y administraciones, que
contribuyan al fortalecimiento de la gobernabilidad territorial. 8

Igualmente se estima que el nuevo enfoque de desarrollo territorial exige la promoción y

creación de desarrollo socioeconómico local por medio de la calificación de los recursos
humanos, y la adopción y generación de innovaciones, incentivando la cooperación y las
alianzas entre sectores públicos y privados para elevar la competitividad y armonizar lo
económico con lo social, en aras de fortalecer la dimensión humana. El fomento la
investigación y del desarrollo tecnológico aplicado a las actividades productivas locales y
a la academia, el fortalecimiento de las organizaciones públicas y la sociedad civil, se
constituyen en factores claves para la creación de una nueva institucionalidad que a su
vez ha de fortalecer la gobernabilidad.

Ese nuevo modelo de ordenamiento territorial debe proponerse, por lo menos, estos
objetivos generales:

 Interpretar y expresar nuestra realidad geográfica, política, económica y social:

somos un país de regiones, de ciudades y de pequeños pueblos.

8
DNP, Visión Colombia ll Centenario, 2019
  Facilitar y promover la redistribución geográfica de todo el poder del Estado y no
únicamente de sus atribuciones administrativas.
 Asegurar la participación de la ciudadanía y la comunidad organizada en el manejo
de los asuntos públicos a través de las formas y procedimientos propios de las
llamadas democracia regional y local.
 Contribuir decisivamente al logro de la paz mediante la institucionalización de
centros de poder regional y local que sirvan para la reinserción de los
desmovilizados que tengan decidida vocación política.
 Garantizar la eficiente prestación de los servicios, la construcción de las obras y la
atención de las funciones a cargo de las entidades territoriales.

Aprovechar las fortalezas geopolíticas del país: su diversidad regional le permite afrontar
los retos de la globalización y sus espacios vacíos de poblamiento e institucionalidad, lo
invitan a construir sociedad y a relegitimar el Estado desde la base misma de lo que es su
precaria organización política y administrativa.

3.2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL

Según el IGAC, se determina algunos problemas elementales en torno al proceso de OT

departamental.
El desequilibrio del desarrollo subregional expresado en diferencias de ventajas
comparativas y competitivas en el sistema de asentamientos y el desarrollo de los
municipios que lo conforman.
Procesos de degradación generados por localización de usos y procesos de
ocupación ambientalmente insostenible.
Localización de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo y amenazas
naturales, especialmente.
Deficiencias en la base informativa para el establecimiento de una real línea base.
Conflictos étnicos raciales y de tenencia de la tierra.
Sistemas de producción y extracción insostenibles.
Conflictos entre los usos potenciales del territorio frente a los usos actuales.
Descoordinación administrativa e institucional entre entidades territoriales e
instancias de planificación.
Al departamento le correspondería la formulación, ejecución, y evaluación de su
respectivo POT en coordinación con las políticas territoriales nacionales y considerando
las medidas tomadas o previstas en los municipios de su jurisdicción.

Igualmente la ley 388/97 ―Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y
se dictan otras disposiciones‖, determina,

“Artículo 7.- Competencias en Materia de Ordenamiento Territorial. De acuerdo con los

principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento
territorial se distribuyen así:

2. Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para

el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de
conturbación, con el fin de establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el
potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y
limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir políticas de asentamientos poblacionales y
centros urbanos en armonía con las políticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de
su territorio; orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen
las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal,
concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las áreas de influencia de las
infraestructuras de alto impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales
departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas, en concordancia con las directrices
y estrategias de desarrollo regionales y nacionales.

“En desarrollo de sus competencias los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y
estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el
territorio mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas
de su territorio”.

Mientras que los municipios deberían formular, ejecutar y evaluar su respectivo POT en
armonía con las políticas nacionales y los planes de ordenamiento territorial
departamentales a fin de planificar y orientar a corto, mediano y largo plazo las acciones
necesarias para regular los usos de la tierra y los procesos de ocupación a nivel urbano y
rural identificando potencialidades, limitantes y conflictos ambientales, socioeconómicos y
culturales.
Aún se adolece por la falta de este instrumento, por cuanto el art. 7 de la Ley 388/97, en
donde se determinaban competencias para que los departamentos elaboraran sus
respectivas directrices de ordenamiento, fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, al considerarse que dicha Ley no poseía la facultad de otorgar
competencias por no tratarse de una ley orgánica sino de una ley ordinaria y que con
dicho artículo se lesionaba la integridad de las comunidades étnicas del país, al restarles
autonomía para ordenar sus propios territorios.

Los argumentos de la demanda se citan textualmente9

―(…) Para el demandante la norma acusada viola el Preámbulo y los artículos 1, 2, 7, 9 inciso
primero, 13, 93, 286, 287, 288, 329, 330 y 333 inciso quinto, de la Constitución Política.
(…) Considera el demandante que se conculcan los valores y principios consagrados en el
Preámbulo de la Carta, porque no se debe involucrar a los pueblos indígenas en un proceso de
ordenamiento territorial y urbano y, dejarlos bajo las directrices de los departamentos sin que
previamente se encuentren conformadas y definidas sus entidades territoriales, a través de una ley
orgánica que establezca las competencias entre las comunidades indígenas y las demás entidades
territoriales. Por ello, hasta tanto no se expida la ley orgánica que exige la Constitución, los pueblos
indígenas estarán en condiciones de desigualdad frente a los departamentos y municipios, como
quiera que no cuentan con reglas claras sobre su posición y situación dentro de los procesos de
descentralización y ordenamiento territorial que en la actualidad se desarrollan en el país.
Así pues, dadas las particularidades de los pueblos indígenas, su cosmovisión, sus principios,
valores y derechos constitucionales, necesitan de un espacio y un tiempo especial para el
ordenamiento territorial, que corresponda a su propia dinámica y a los planes de vida de sus
pueblos.
Manifiesta el demandante, que las acciones urbanísticas sobre el suelo, que pretende desarrollar la
Ley 388 de 1997, acarrean intervenciones, acciones y políticas sobre la utilización y explotación de
los recursos naturales y del suelo desde la óptica urbana y, bajo las perspectivas de la teoría de
desarrollo que tiene la sociedad "mayoritaria", pero no involucra las perspectivas y visión que sobre
el suelo, los recursos naturales y el desarrollo tienen los pueblos indígenas, así las cosas, se viola
el Estado Social de Derecho que rige el Estado Colombiano, en la medida, en que no se les
permite su participación mediante una reglamentación adecuada que consulte sus intereses como
grupo social diferenciado.

9
Tomado de Sentencia 0795 de 2000, Corte Constitucional
Añade el actor, que la norma acusada, también pone en peligro la diversidad étnica y cultural de la
Nación, por cuanto la integración que se pretende dar a los planes de ordenamiento territorial
indígena, desconoce las garantías de respeto a las proyecciones y concepciones que sobre
desarrollo tienen los pueblos indígenas, que por lo demás, se encuentra centrada en los derechos
colectivos, en el derecho a la tierra y, a los recursos históricos, así como, a la organización cultural
autónoma y a la identidad cultural.
Siendo ello así, el Congreso de la República, muestra un manejo facilista al asunto indígena, al no
expedir previamente la ley orgánica de ordenamiento territorial, lo que genera una desigualdad
frente a las demás entidades territoriales, porque el trato normativo de los territorios indígenas no
se puede realizar a través de una ley general y ordinaria, como la demandada, sino que requiere
una reglamentación específica y concertada.
De la misma manera, considera el actor, que el Gobierno Nacional, no ha cumplido con la
obligación de consultar a los pueblos indígenas el contenido de la Ley 388 de 1997, violando el
artículo 93 del Estatuto Superior y, el Convenio 169 de la OIT.
Finalmente, agrega el demandante, que la ley acusada no delimita la libertad económica de los
proyectos de ordenamiento territorial de los departamentos y municipios en los territorios indígenas
y, para ese tipo de acciones, tales como la explotación económica de recursos naturales y la
utilización del suelo, es preciso tener claridad sobre el manejo económico de esos recursos y,
adicionalmente, bajo qué límites y condiciones se explotará la biodiversidad de esos territorios y
quiénes serán los beneficiados; en tanto esto no se aclare y delímite, se está contrariando la
obligación constitucional y los principios de justicia material que pone límites a la autonomía de la
voluntad en el manejo y explotación del medio ambiente(…) “

Ya dentro de las consideraciones que hace la corte constitucional se plantea lo siguiente:

“(…) En este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la norma
demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera que
se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley
388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó
como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas,
que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia
específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley
de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo
directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes….
La ley ordinaria no puede, en consecuencia, dejar de lado los requisitos concurrentes que deben
reunirse para dictar normas orgánicas, puesto que estos no son dispositivos sino imperativos y se
imponen al Congreso, que mal puede intentar canjearlos con mecanismos de concertación
plasmados en las leyes ordinarias que expida.

La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través
de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas
asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se
erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no
pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley
ordinaria. Cuando está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de
personas y grupos - como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos -, se percibe
con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del
territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior definición
deben necesariamente ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas (…)

Sin embargo el hecho que la Corte, eliminara ese rol departamental no quería decir que
los departamentos no ejercieran esa función de enlace entre el nivel nacional y el local
municipal.

Pero a nivel nacional, dichas directrices que deberían enmarcar, también, el proceso
ordenador, no se dieron en su debido tiempo, ocasionando fraccionamiento y en cierta
forma un aislamiento por parte de los municipios que no tuvieron en cuenta el sentido
holístico e integral del territorio municipal y en muchos casos ni siquiera el sentido de
subregión ni mucho menos de región.

Teniendo en cuenta las anteriores apreciaciones se estima que definitivamente el

departamento, en su rol de enlace entre nación y municipios debe poseer un lineamiento
específico para orientar el proceso ordenador de sus municipios considerando el
momento presente donde la globalización 10 y los modelos de libre comercio obligan a los
territorios a adoptar mayores niveles de competitividad en lo económico, sostenibilidad en
lo ambiental, de compromiso en lo social e identidad en lo cultural.

10 Globalización es un proceso político, económico, social y ecológico que está teniendo lugar actualmente a nivel
planetario, por el cual cada vez existe una mayor interrelación económica entre unos lugares y otros, por alejados que
estén, bajo el control de las grandes empresas capitalistas, las multinacionales
Se prevé a mediano y corto plazo en la prospectiva nacional11, cuando el Estado
promueve la organización territorial, un escenario donde el departamento tendrá como
papel fundamental la administración de los asuntos seccionales; la planificación y
promoción del desarrollo económico, social y ambiental; la coordinación y
complementariedad de la acción municipal; la intermediación entre la Nación y los
municipios y la prestación de servicios. En ese sentido asumirá, en concurrencia con los
demás niveles de gobierno, las competencias sectoriales que conlleven acciones de
coordinación y ejecución.

3.2.1. Principios del ordenamiento territorial departamental

Función del Ordenamiento Territorial

El Ordenamiento en el Territorio Departamental, está orientado a ampliar oportunidades,

desarrollar potencialidades y reducir los factores de incertidumbre o Impacto, que
obstruyen el logro de metas de desarrollo económico y social. Igualmente, a construir una
visión tanto interna como externa positiva, competitiva y acorde con sus variados recursos
y posibilidades.
Función Social y Ecológica de la propiedad
Un aspecto esencial de la actividad de planeamiento, es el de enriquecer el concepto de
la propiedad circunscrita a sus estrechos marcos individuales y rentísticos. De acuerdo
con la Constitución, se entiende que la propiedad debe cumplir una función social y
ecológica y por lo tanto busca apoyar el desarrollo de estas funciones de la propiedad
pública y privada dentro de su jurisdicción.
Planeación Participativa
Desde el punto de vista de su contenido, la planeación territorial es vista como un
conjunto de prescripciones, normas, o acciones orientadas a la construcción de un
modelo de ocupación, armonizar la acción humana sobre el territorio y superar las
barreras y obstáculos que impiden su desarrollo económico — socia!.
Por cuanto estas decisiones atañen al interés común y son en su mayoría los distintos
actores sociales quienes asumen el compromiso de materializar el modelo de
ordenamiento propuesto, el Departamento encuentra que la forma de lograr legitimidad y

11
DNP, Visión Colombia II Centenario 2019
aplicabilidad en esta iniciativa, recae en el logro de consensos y acuerdos obtenidos a
través de procesos participativos y decisorios, donde tiene cabida una amplia base social.
Subsidiariedad y Complementariedad
Con la finalidad de brindar coherencia y sentido a las acciones de entidades, instancias o
personas, el Departamento aplicará los principios de subsidiariedad y complementariedad,
en todas las acciones que involucren decisiones sobre el manejo y uso del territorio. Por
lo tanto sus acciones estarán sujetas a las normas de carácter nacional y a su vez
establecerá los mecanismos para la coordinación con instancias del nivel municipal, en
especial para el logro de acuerdos sobre el manejo de áreas limítrofes de interés
ambiental, para la regulación de los procesos de conurbación y distribución espacial de la
población en el territorio del Departamento o el manejo del recurso hídrico o asuntos de
carácter social y económico del ámbito departamental que permitan superar situaciones
de conflictos social y orden público entre otros aspectos.
Autonomía Responsable
Respecto de las relaciones del Departamento con los Municipios que lo conforman, éste
se rige por el principio de autonomía responsable, como expresión de un proceso de
descentralización que aspira a acercar a las autoridades con sus habitantes y a fortalecer
el ejercicio de sus funciones en forma autónoma y responsable. En consecuencia, las
Directrices de Ordenamiento Territorial Departamental se basan en el respeto por la
autodeterminación responsable de las instancias territoriales, apoyando la construcción de
las condiciones institucionales, sociales y políticas, para que cada instancia logre sus
objetivos y propósitos.
Distribución equitativa de las cargas y beneficios
La Administración Departamental es consciente de las diferencias que tiene su población
y las subregiones en el acceso a las oportunidades y beneficios construidos o existentes
en su territorio, máxime cuando existen condiciones para que una subregiones tributen
más que otras. Por tanto el Departamento aplica este principio en la adopción de
mecanismos para repartir equitativamente los costos y los beneficios del desarrollo
departamental.
Sostenibilidad Ambiental
La sostenibilidad es entendida como el mantenimiento de las condiciones que permiten el
acceso, uso y disfrute de los recursos y valores del territorio, por las actuales y futuras
generaciones de habitantes del territorio, sin que estas decaigan o desaparezcan.
La sostenibilidad igualmente hace referencia en forma explícita, a las relaciones que
establecen las dimensiones: Social, Económica, cultural y ecológica.
Es decir, que el logro de la sostenibilidad no se circunscribe a lo meramente ecológico
sino además, a garantizar el desarrollo humano y social de la población y la supervivencia
y promoción de la actividad económica y cultural.
Coordinación
En los procesos de planificación territorial, se establecerá una estrecha relación entre los
municipios con el Departamento y las entidades nacionales y los Territorios Indígenas.
Continuidad
Se buscará la institucionalización de la planificación territorial como proceso, garantizando
el cumplimiento de las metas, los programas y los proyectos que se establezcan en los
planes, esquemas de ordenamiento del orden municipal y en los Planes de Vida de las
Entidades Indígenas.
Desarrollo equitativo
Este principio busca crear mecanismos para fortalecer el desarrollo subregional y
municipal para asegurar una distribución equitativa de las oportunidades y beneficios,
respetando sus heterogeneidades y diversidad.
Desarrollo social y humano
Este principio busca el mejoramiento de la calidad de vida, así como la potenciación del
talento humano hacia la cultura de la innovación y la investigación en la solución de sus
problemas.
Gobernabilidad
Implica desarrollar mecanismos que coadyuven a fortalecer la descentralización y la
autonomía territorial en el aspecto político, administrativo y fiscal, creando y fortaleciendo
la participación de la sociedad civil en la gestión del desarrollo.
Productividad y Competitividad
Están referidos a la identificación y el desarrollo de ventajas comparativas y competitivas,
para que los municipios puedan integrarse eficientemente con la globalización de la
economía y con las dinámicas intra e inter-regionales. 12

12
Los factores fundamentales para el desarrollo de la competitividad son : el recurso humano, los recursos
naturales, las actividades productivas, la organización espacial del territorio, la gestión estratégica institucional,
el conocimiento y la identidad cultural.
CAPITULO 4 ANÁLISIS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN EL PAIS.

La primera etapa de formulación de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, se

dio para el año 2000 y 2001, merceda prórrogas establecidas por el Ministerio de
Desarrollo de la época.
De acuerdo con lo anotado en capítulos anteriores se puede definir que no hubo unidad
de criterio en cuanto a las visiones del proceso, por lo que se presentaron
inconvenientes, vistos desde diferentes puntos de vista:

4.1 REFERENTE A LA NORMATIVIDAD

A nivel nacional son muchas las evaluaciones y análisis que se han realizado en torno al
proceso.
El primer argumento es que la C.N. es ambigua en cuanto a la definición del régimen
político administrativo que debe operar en el país, que puede ir desde federalismo hasta
centralismo. Asimismo se considera que la C.N.. no definió claramente la región, ni las
competencias ni la disponibilidad de recursos en especial de los Departamentos.

Se afirmaba igualmente, que para poder ejecutar un adecuado proceso ordenador

deberían existir escenarios de resolución de conflictos con los actores armados que
hacían presencia en la totalidad del territorio nacional.
De tal manera que a primera vista se generaban obstáculos importantes entre los que se
pueden destacar:
Limitaciones al proceso descentralista.
Ausencia de una cultura descentralista de participación y de información
Carencia de mecanismos efectivos y falta de voluntad política para crearlos, para
promover la participación ciudadana en la gestión municipal.
Falta de participación de los usuarios en las juntas directivas de las EPS
Descoordinación gubernamental, falta de veedurías ciudadanas en el proceso
Falta de capacidad técnico profesional
 Falta de una entidad que aglutine la expectativa de integración entre los
municipios y la nación. El departamento, la región?

Igualmente el hecho ya comentado de la ausencia del marco general nacional, la LOOT,

se convirtió en otro obstáculo grave para el proceso.

Por otra parte, se ha comentado y analizado también, el sesgo que ha tenido la ley 388/97
hacia el sector urbano del territorio, quedando como un segundo plano el ordenamiento
rural e integral del mismo. De ahí que se comente la inadecuada denominación que se
hace de dicha ley al decir ―de ordenamiento territorial‖, cuando debería calificarse como
de complemento al desarrollo urbano. Esto se observa, analizando el titulo de la misma
ley que no es mas que una modificación de la ley 9 de 1989 denominada Ley de reforma
urbana.

Por ello salta a la vista que los decretos reglamentarios promulgados a partir del año
2000, se hayan orientado mayoritariamente hacia lo urbano del territorio.

4.2. EN TORNO A LA FORMULACIÓN

A nivel central faltó divulgación e ilustración de las diferentes metodologías, lo que en

cierto modo causó confusión entre el enfoque social y el físico que se planteaba desde
el Gobierno. Por otra parte las directrices del Minambiente también colaboraron en la
tardanza para la aprehensión de lo que debería ser un ―plan con visión holística y
sistémica‖.

Esto se tradujo en sistemáticos incumplimientos por parte de los municipios que dio lugar
a diferentes aplazamientos para a mediados del año 2000, la totalidad de los municipios
colombianos hubiesen ejecutado el ejercicio ordenador.

En segundo lugar resalta que el proceso ordenador se dio mayormente desde la

concepción de redefinir los usos del suelo, pero no se tuvo en cuenta los problemas
políticos y financieros de los entes territoriales.
Por esta razón, Velásquez13, afirma que la situación se refleja en primer lugar en la crisis
fiscal de los municipios y departamentos de finales del siglo 20 cuando se demostró la
incapacidad por atender las necesidades de la población y puso en tela de juicio su
existencia como entes territoriales, lo que dio lugar a la expedición de la ley 617 de 2000,
el acto legislativo 01 de 2001 y la ley 715 de 2001, que obligaron a una gran cantidad de
municipios y departamentos a reestructurar gastos de funcionamiento especialmente y al
recorte en los gastos y servicios sociales.

Igualmente ni los legisladores ni los mismos alcaldes, entendieron en su momento la

capital importancia del proceso. La lucha por los intereses de los más poderosos se
empezó a vislumbrar con el manejo del concepto de la plusvalía y los planes parciales
entre otros.

En muchos municipios, el ejercicio de la participación comunitaria, causó serios traumas

por cuanto las comunidades ignoraban los alcances del POT. Sin embargo la figura de
dicha participación , aunque disfrazada, en algunos casos quedó inserta en la totalidad de
los planes del país.

Otro aspecto relevante, radica en el ―desconocimiento del territorio que se quería

ordenar‖, toda vez que no existió la debida investigación sobre la conformación real del
municipio, basándose para el ejercicio en una información desactualizada y falta de
profundidad sobre las potencialidades y posibles debilidades propias frente a la
funcionalidad como componente de una subregión (pobre y desactualizada información
cartográfica).

La premura del tiempo por los requerimientos ante la amenaza de sanciones fiscales, se
plasmó en muchos ejercicios ordenadores incompletos, faltos de visión y de coherencia.

Los equipos consultores contratados por las alcaldías en muchas ocasiones no orientaron
el proceso con la integralidad requerida y el resultado se plasma en POT incompletos, con
una muy pobre base informativa y con grandes vacíos en su estructuración, olvidándose

13
Velásquez Fabio, El ordenamiento territorial una promesa incumplida, en Revista Foro, 46, Enero de 2003.
en muchos casos del análisis del sector rural como complemento de lo urbano en el
territorio.

Una situación que salta a la vista es el poco interés que han mostrado tanto el gobierno
nacional como los gobiernos seccionales para superar los obstáculos en esta primera fase
del proceso ordenador. Pareciera que la cultura inmediatista siguiera imponiéndose, en
contra de una visión de planificación a futuro y largo plazo que indudablemente habría de
recomponer las condiciones socioeconómicas y de utilización del territorio.

Es indudable que en los respectivos reajustes se han venido presentando algunas

soluciones a los problemas planteados en torno a la estructuración de los POT, pero
todavía subsisten situaciones de fondo los cuales es necesario citar y analizar (entre los
cuales se destaca la definición de lineamientos y directrices departamentales).

Pero en general se evidencia el sesgo hacia lo urbanístico.

Reiterando un concepto expresado inicialmente, salta a la vista que la primera que debió
haber sido aprobada era la ley Orgánica de Ordenamiento territorial- LOOT- que hubiera
sido el marco y guía fundamental para los procesos locales municipales, pero esto no se
dio en su momento en 1999 y para la fecha año 2009, tampoco se ha podido concretar,
dados los diversos intereses politiqueros que no han permitido su promulgación ni mucho
menos su aplicación.

Según Borja14,” los pivotes geopolíticos en los proyectos iniciales para definir la LOOT, continúan
manteniendo la dualidad entre departamento y región, municipio y municipio-región, y entran
también una serie de contradicciones administrativas que no posibilitan el reconocimiento de las
territorialidades indígenas y negras. Igual suerte corren las zonas de fronteras, los territorios
insulares, las franjas de colonización y los espacios de reserva ambiental y campesina…. Es como
si la hegemonía cerrada al frente del poder temiera dar pasos adelante para adelantar la
superación de la crisis que afecta los ordenes institucionales y sociales del presente.”

14
Borja Alarcón Miguel, El ordenamiento como una de las variables para la organización de un nuevo acuerdo social y
político en Colombia. Esap, 1999.
Igualmente, afirma Fals Borda , que no se puede desconocer que la recomposición territorial
del país implica una reorganización del poder político local y nacional, ajustes en las
circunscripciones electorales,, redistribución de la riqueza producida a todo nivel y la asunción de
la autonomía de cada unidad territorial dentro del marco unitario de la nación. Todos estos
elementos deberían estar en la LOOT, como ejes articuladores de la política.15

En conclusión el debate es orden del día y las determinaciones que se tomen , han de
enlazar la política de ordenamiento local municipal con la local nacional para que
Colombia se adentre en los senderos de la modernización estatal que le permita competir
en los espacios globales mundiales.

4.3. LOS PROBLEMAS DE FONDO

Los analistas del proceso de ordenamiento territorial en Colombia coinciden en que se

presentan grandes vacíos para que el proceso se pueda consolidar como un verdadero
instrumento de planificación y desarrollo del país.

Ante todo se comenta que el modelo de ordenamiento es heredado de la Constitución de

1886, posee una tendencia centralista que contrasta con los postulados de la Constitución
del 91 que boga por un estado unitario y descentralizado.

Para Borja16 ―… muchas de las sugerencias y recomendaciones de la Comisión de ordenamiento

territorial, COT, fueron echadas en saco roto y las élites de poder se dedicaron a frenar los
procesos de descentralización y regionalización. Las leyes territoriales que se aprobaron en la
década del 90 fortalecieron al estado central y menoscabaron la autonomía local. Por ejemplo a
través de un acto legislativo se recortaron las transferencias de la nación hacia las entidades
territoriales y un “mico legislativo” terminó el mandato constitucional que establecía los círculos
electorales (…)Por otra parte se obligó a municipios y departamentos a adoptar planes de ajustes
de las finanzas públicas con el único fin de salvar los intereses del sistema financiero nacional e
internacional( …) En particular Tanto Planeación Nacional como el Ministerio del Interior y el
Congreso de la República hicieron caso omiso de los diversos proyectos de LOOT, que se
presentaron a lo largo de la década.(…) ”

15
Fals Borda Orlando, Guía práctica del ordenamiento territorial en Colombia: contribución para la solución de conflictos.
16
Borja Miguel, La reforma Territorial: avances, dificultades y perspectivas, en La Política Social desde la Constitución de
1991. Una década perdida?, UN, Bogota, 2004.
Igualmente es pertinente redefinir los conceptos de descentralización y ordenamiento de
territorio, que son conceptos que deben complementarse y armonizarse.

La descentralización tiene que ver con la repartición de obligaciones y recursos entre los
diferentes niveles de gobierno, mientras que el ordenamiento territorial se refiere
básicamente a la construcción de un nuevo mapa político.

Hay que anotar que una de las principales críticas a este respecto orienta a que desde
1886 la estructura vigente en el país es descentralizada políticamente y
descentralizada administrativamente.

El empobrecimiento progresivo de la población colombiana, es otro elemento de crítica

para los modelos de ordenación. Esto se corrobora observando las cifras que indican que
para el año 2006 más del 60% de la población es pobre y cerca de 26 millones de
habitantes viven en la indigencia y un 45% no tiene acceso a la salud.Esta situación se
mantiene para el año 2009.

Pero las cifras también indican reactivación en algunos sectores importantes para la vida
de la comunidad. En la década de los 90 se aumentó la cobertura en educación, salud,
agua potable y saneamiento básico gracias al efecto descentralizador de la autonomía
municipal.

Un tercer componente de la crisis del modelo territorial, es el bajo nivel de aceptación de

las instituciones políticas locales por parte de los ciudadanos, así como la desconfianza
de las gentes en la los agentes de intermediación política. Ello se refleja en los altos
niveles de abstención electoral que alcanzan promedios nacionales del 40%.

La corrupción y el clientelismo se han entronizado dentro de la clase dirigente nacional y

se vislumbra un panorama donde solo priman los intereses particulares sobre los
intereses colectivos.
Un cuarto elemento lo constituye la desarticulación funcional del territorio colombiano. Un
estudio realizado por Molina Humberto 17 concluye que ―las áreas integradas funcionalmente
abarcan cerca de 460.000 Km2 que representan el 40,3% del territorio.(…)‖

Y en ellos están localizados la totalidad de los 108 centros que representan las ciudades
de mas altas jerarquías de la red; también es el área efectivamente cubierta por la red vial
naciona.Otros 225.000 Km 2 son muy débilmente articulados con los subsistemas urbanos
y finalmente otro 40% del territorio nacional corresponde a zonas como Orinoquia y
Amazonia, muy débilmente integradas o que se califican como de asentamientos
dispersos cuyas cabeceras no se han integrado de manera orgánica al mercado interno y
de manera general a la vida económica nacional.

Los resultados de tal desarticulación se observan en la concentración de la riqueza en

ciertas zonas del país, usos irracionales de los recursos naturales, desequilibrios sociales
en las poblaciones, y una incapacidad palpable del estado por hacer presencia y ejercer
su soberanía en todos los rincones de la nación.

Y un último factor de crisis del modelo es el conflicto armado que golpea todos los
rincones del territorio y afecta tanto el diario vivir de la comunidad campesina y urbana
sino que trasciende en el manejo de la inversión pública, llegando a extremos de que los
grupos al margen de la ley se convierten en los ordenadores del gasto y en ejecutores de
las obras publicas que se requieren tal y como se ha venido destapando con las entregas
y capturas de importantes jefes del paramilitarismo, especialmente.

Esta situación de conflicto se refleja también en el desencadenamiento de una

transformación del gasto publico que se ve afectado por los masivos desplazamientos y
situaciones de emergencia de la población que obliga a los municipios a tomar medidas
imprevistas en cuanto a la prestación de servicios básicos de vivienda, saneamiento
ambiental y salud especialmente.

17
Molina Humberto, Ciudades y regiones en Colombia, citado por Velásquez Fabio.
Igualmente el conflicto es causa de abandono de parcelas mermándose la capacidad
productiva municipal y llegándose a términos de desertización de algunos asentamientos,
por el notable decrecimiento poblacional. Estos aspectos, obviamente afectan el normal
funcionamiento de las administraciones departamentales.

Otro elemento digno de tener en cuenta es el proceso globalizador actual, en donde prima
el modelo neoliberal y la imposición de patrones de libre comercio( Tipo TLC), que obliga
a las naciones y a sus entes territoriales a modificar su accionar para ajustarse a las
tendencias del mercado mundial.

En términos generales, después de 10 años de promulgación de la Ley 388 de 1997, el

balance del proceso de elaboración y adopción de los POT puede sintetizarse en los
siguientes puntos a nivel nacional: 18

 La formulación de esta primera generación de POT ha aportado en la formación de

capacidad institucional en los municipios, especialmente en los más pequeños,
donde en muchos casos fue el primer proceso de planificación territorial.

 Sólo una pequeña proporción de los municipios que han formulado su POT, ha
aplicado los instrumentos de gestión y financiación previstos por la Ley 388 de
1997.

 En la mayoría de casos, no se ha guardado correspondencia entre los Planes de

Desarrollo del Municipio y los POT. Son evidentes en algunos planes
inconsistencias en materia de asignación de recursos, cumplimiento de metas y
cambio de directrices. El plan se ve recurrentemente como un documento para
cumplir con las ―formalidades de la ley‖, pero que en realidad no ejerce una
función planificadora de largo plazo.

 No se Ha dado estricto cumplimiento al manejo de los POT, en el sentido de

formular los denominados Expedientes Municipales, como requisito para el
proceso de revisión y ajuste. Para el año 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda

18
CONPES 3305, Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano, Agosto 23 de 2004.
 y Desarrollo Territorial, aún está presionando para el cumplimiento de este
requisito fundamental para la construcción de la segunda etapa de los POT.

 No hay definición clara frente a las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) en su

articulación con las demás entidades territoriales y el respeto a la identidad
cultural.

De otro lado la crisis financiera sufrida por los entes territoriales y las debilidades
institucionales manifiestas, hacen que el proceso de ordenamiento se deba revaluar. A
pesar de la promulgación del Conpes 3238 de Desarrollo Departamental, que permite por
lo menos en el papel, una revitalización de tales entidades, son continuos los obstáculos
que se tienen que salvar, por cuanto desde el gobierno central se promueve el retorno a
la centralización mediante las permanentes reformas y recortes de las asignaciones
presupuestales para estos.

Por otra parte, se desprende que el tema del ordenamiento departamental, no es

obligante para las administraciones, a pesar de ser considerado el eje articulador de los
procesos de desarrollo regional.

Según los críticos, el modelo de ordenamiento vive la más aguda de sus crisis. Está
prácticamente agotado. No es desarrollable legislativamente. Lo prueba el hecho de que
el Congreso no ha podido expedir la denominada Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial -LOOT-, a pesar de que han tenido a su consideración más de 16 proyectos de
ley.

4.4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO

El proceso de formulación de los Planes y esquemas de ordenamiento territorial, se

realizó con las mismas generalidades del país para el análisis presente, se toma como
ejemplo las consideraciones extractadas del ejercicio ordenador en el Departamento del
Meta.
Se considera que en los departamentos del el país se generaron condiciones similares.

En ese orden de ideas se realizó el ejercicio dependiendo del tamaño de la población así:
 Plan de ordenamiento: Para municipios con más de 100.000 habitantes
Plan básico de ordenamiento territorial: Para municipios con población entre
30.000 y 100.000 habitantes
Esquema de ordenamiento territorial: Para municipios con población menor de
30.000 habitantes
Planes de vida: para las comunidades Indígenas que se asientan en los
resguardos Indígenas
Sumado a las deficiencias por la ausencia de una Ley Orgánica de ordenamiento, que a
su vez impidió que se generaran legalmente, unos lineamientos y directrices de
ordenamiento departamental, por la inexequibilidad del art. 7 de la ley 388 y a la
ambigüedad misma de la Ley 388 que mas que ordenamiento territorial promueve una
reforma urbana, se realizó en los Departamentos el proceso de ordenamiento.

En resumen se detectaron las siguientes debilidades del proceso:

Escaso conocimiento del tema por parte de la mayoría de los actores involucrados
en el proceso.
No se contó con una infraestructura en funcionamiento de apoyo a la
implementación del sistema de información territorial y municipal.
Imposibilidad de contar con un equipo asesor de apoyo permanente hacia los
equipos municipales.
Débil coordinación entre las entidades del nivel nacional para la unificación de
enfoques y marcos metodológicos, así como para la asesoría y apoyo a los
departamentos.
Tardío ofrecimiento de asesoría y apoyo del nivel nacional a los departamentos
frente a las exigencias del proceso.
Demoras en la entrega y altos costos de la información cartográfica y en algunos
casos de la documental.
Limitada disponibilidad de recursos financieros para atender los requerimientos del
proceso.
 Lentitud en la conformación de los equipos municipales para abordar el
ordenamiento, por falta de recursos humanos y financieros en unos casos y en
otros, por falta de interés de las administraciones municipales y de los concejales.

4.5. CONSTRUCCION DE REGION, LA ALTERNATIVA?

La regionalización del territorio se constituye en herramienta fundamental para los
procesos de ordenamiento departamental.

El concepto de región, utilizado muy a menudo en geografía, contempla varias

definiciones, a veces poco precisas y ambiguas.

Se entiende por Región, una extensión terrestre que presenta una unidad determinada
por factores topográficos, climáticos, económicos, culturales o históricos, entre otros. El
problema de esta definición es determinar cual porción de territorio se debe incluir en el
concepto de región.

Se puede hablar de región geográfica, fisiográfica, político administrativa, económica,

ecológicas, ambientales, etc. Es un concepto sobre el cual no existe acuerdo.

Los factores climáticos, topográficos, de vegetación e hidrográficos han servido de base

para dividir la superficie del globo en regiones naturales que presentan una cierta
homogeneidad y distinción, como Orinoquia o la Amazonia, aunque también se pueden
considerar otros criterios, como económicos, políticos o sociales y/o ecológicos.

Para Mendoza, ―la región es unidad geográfica, territorio comprendido dentro de límites naturales,
discernible porque posee alguna característica físico-ambiental que lo identifica, lo individualiza y lo
distingue inequívocamente de otros territorios . "Las regiones son perpetuas, tienen base
geográfica y fundamento geopolítico, científicamente se puede mostrar su existencia, delimitarlas y
mostrarlas en un mapa" .19

19
Mendoza Morales Alberto, Agrópolis, síntesis regional, urbano-rural-, 2006.
Para algunos autores20 las regiones son herramientas de trabajo para lograr análisis espaciales,
(Ullman); es un concepto intelectual inventado para facilitar el entendimiento de la distribución
física de fenómenos bióticos y sociales (Thomas); es además de un concepto, una realidad
concreta (Isard).

Se asume que la subregionalización debe satisfacer el interés seccional de dividir el

territorio para efectos de su acción institucional y, además, atender los criterios de
integración política de los municipios, es decir, su propia voluntad asociativa.

Así, la subregionalización que se consolide permite ampliar los niveles de gobernabilidad

departamental, permite una mejor, más eficiente y económica distribución de la presencia
estatal, facilita la interacción de las administraciones en torno a propósitos compartidos y
se siembran las bases para la creación futura de las provincias dentro del marco de la
futura Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Así mismo y con caraceristicas de región, algunos departamentos manejan la figura de la

provincia.( Cundinamarca, Antioquia, Boyacá, por ejemplo) como una forma de dividir el
territorio con fines ploiticoadministrativos y de planeación territorial y que a la vez puede
ser reconocida como entidad territorial de acuerdo con el art. 321 de la C.N.

Dicho artículo establece que las provincias se constituyen con municipios o territorios
indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento y que podrán ser
creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos
municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.

Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en
los municipios interesados.

El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos

corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
Otra forma de construcción de región es la de subregionalización ambiental por cuencas
hidrográficas.

20
UNDESA, UNCRD, De las ciudades a las regiones, Desarrollo regional integrado en Bogotá-Cundinamarca.
Las Cuencas Hidrográficas son unidades naturales donde se dan todos los procesos que
contribuyen con la regulación del ciclo hidrológico, a la vez que en estas se realiza todos
los procesos necesarios para el desarrollo y promoción del hombre; por consiguiente, del
grado de conservación y desarrollo que las mismas será posible determinar la calidad de
vida de la comunidad.

La Cuenca hidrográfica en general, constituye el gran escenario donde interactúan los

dos grandes componentes que conforman el Medio Ambiente, como son: el Medio Natural
y el Medio Social.

Los pilares fundamentales del Medio Natural lo constituyen los cuatro (4) recursos
naturales denominados renovables: el suelo, el bosque, el agua y la fauna, todos los
cuales interactúan entre sí y con el Medio Socia

Por consiguiente, la modificación que se efectúe a uno de los elementos que compone
cualquiera de estos medios, implica no sólo un efecto sobre él mismo, sino sobre todos
los demás, mientras que en las cuencas hidrográficas no intervenidas por el hombre, las
relaciones que entre ellos se presentan son armónicas.

El concepto de Ordenamiento de cuencas en el país, se asimila mucho al proceso de

ordenamiento territorial. Se puede decir que solamente existe una diferencia: mientras la
cuenca es la unidad natural de ordenamiento, en la parte política y administrativa el
municipio representa la unidad básica de ordenamiento.

Hay que considerar que antes de habitar un municipio ò un departamento, delimitados a

veces caprichosamente, el ser humano habita sobre el territorio perteneciente a una
cuenca hidrográfica.

Forero21, hace algunas reflexiones considerando que el concepto de cuenca y región, ha

ido de la mano en el país y que con este esquema se organizó el territorio colombiano

21
Forero g. Jorge, Propuesta de regionalización del país, por cuencas hidrográficas, ACIF Memorias IV Congreso Nacional
de Cuencas hidrográficas, Bogotá octubre de 2003.
para efectos de planificación a través de los CORPES, que quedaron sin piso jurídico por
la Constitución de 1991. (Dicho esquema permitió sectorizar el país por regiones así:
Costa atlántica, Occidente, Central, Amazonia y Orinoquia)

―Colombia, de una manera algo simplista, se puede decir que es un país que presenta dos zonas
fisiográficas bien definidas: una en su parte oriental, que comprende las Regiones Naturales de la
Orinoquia y la Amazonia y la otra en su parte occidental que comprende las regiones: Andina,
Caribe y Pacífico. Las dos zonas fisiográficas, desde el punto de vista hidrográfico, están
ampliamente influenciadas por la zona montañosa de la Región Andina”

Es así como se determina que el país ha sido subregionalizado teniendo en cuenta la

característica e influencia de su ―río mayor‖ definiéndose espacios continentales como : la
Amazonía, la Orinoquia, Cuenca Marabina, Cuenca Andina, Cuenca Caribe y Cuenca
Pacifica .

En concepto de Mendoza22, tales regiones ―como elementos físicos, como hechos

geográficos, los aporta la naturaleza, existen por sí mismas, se delimitan según límites
arcifinios, no se decretan, se reconocen y dibujan en mapas, los ordena y modifica la
naturaleza misma, el hombre las habita, las modifica las equipa, y las tiene como
escenarios de su devenir y de su relación con la tierra‖

Por ello no es descartable, la subregionalización natural por cuencas hidrográficas tanto

en el país como en el departamento, más aún teniendo en cuenta las orientaciones y
determinantes propuestas por el Ministerio del Ambiente , Vivienda y Desarrollo Territorial,
que en la actualidad es el ente que supervisa y asesora el proceso ordenador en el país. .

22
Mendoza , Morales Alberto, propuesta para organizar a Colombia como un estado regional, Bases para una Ley
Organica de OT. En revista Foro Nº. 43 , Enero de 2002.
CAPÍTULO 5.- LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOOT

La Constitución Nacional en su Art. 288 es clara al determinar que para el proceso de

ordenamiento territorial colombiano, se debería contar con una ley orgánica referente al
tema. Dicha ley debería servir como marco para los ordenamientos regionales y
municipales, pero diferentes intereses han impedido el desarrollo de la misma.
La Constitución de 1991 no diseñó un modelo definitivo de ordenamiento territorial que
tuviera en cuenta las particularidades regionales de la nación y que garantizara la
viabilidad económica y política de los entes territoriales. Los constituyentes se encargaron
de perfilar un régimen general en esta materia y encomendaron al Congreso de la
República la tarea de aprobar una Ley Orgánica de ordenamiento territorial (LOOT).

Mucho se ha escrito al respecto y es así como se vislumbran algunas posiciones

coincidentes como la expresada por Cruz23, quien afirma que “dentro del Congreso de la
República no ha habido consenso político para la construcción de un verdadero ordenamiento
territorial que contribuya a superar los desajustes de organización político administrativa, el
conflicto de la tenencia y usos de los suelos, las aglomeraciones urbanas como producto de los
desplazamientos generados por la diversificación y acrecentamiento del conflicto armado que sufre
el país. … En ese estado del arte del ordenamiento territorial colombiano surge la necesidad de
que todos los estamentos se empeñen en construir un futuro cierto, incorporando la territorialidad
nacional y subnacional a sus políticas públicas , evitando que su configuración obedezca solo a los
efectos de la lógica económica del modelo neoliberal, con respaldo irrestricto del poder ejecutivo
de turno”.

La Ley debería estar dirigida a concretar la dimensión político administrativa del

ordenamiento territorial con el fin de definir la extensión del territorio, fijar las bases para
crear, modificar, eliminar o fusionar entidades territoriales y establecer sus funciones
dentro de una estructura de Estado no concreta, pero sin dejar de lado la discusión del
espacio socio cultural

23
Cruz, Luís Edgar, La inviabilidad legislativa de la ley orgánica de ordenamiento territorial, en Revista de la Facultad de
Ciencias Económicas, Universidad Nueva Granada, Vol.13 Nº. 3, Diciembre 2004.
Los analistas indican que en otras palabras, se intenta atender el orden estatal del
territorio pero se deja de lado la nacionalidad24.Por ello La LOOT debe precisar ante todo
las competencias y saber que hace claramente la nación y sus entes territoriales.

Qué hacen los departamentos, qué hacen los municipios, por qué se encuentran
municipios haciendo algo que debería estar haciendo la nación o viceversa. Por ejemplo,
Bienestar familiar podría ser perfectamente un servicio municipal.

Para analizar esta apreciación se cita el caso de que la nación ejecuta muchas acciones
que deberían ser de responsabilidad total de los municipios. “Es inexplicable que el
ministerio de Educación y el de Salud sean mas grandes en el 2002 que en 1990. Nadie
lo explica ya que el servicio educativo y de salud de primer nivel son responsabilidad de
los municipios, el segundo y tercer nivel corresponde a los departamentos, la nación ya no
tiene hospitales, escuelas, por que los entregó por mandato de Ley. Sin embargo
mantiene unos aparatos administrativos enormes, monumentales, para funciones que ya
no tiene que cumplir”.25

Pese a que el Congreso ha expedido leyes que han reglamentado el tema de la

descentralización y de las competencias de las entidades territoriales, en la actualidad y
después de 17 años desde la expedición de la Nueva Carta Política, la ley de
ordenamiento territorial no ha sido desarrollada.

La falta de un marco de regulación en torno al ordenamiento territorial en Colombia, ha

motivado el surgimiento de un consenso entre los expertos que desde diferentes
escenarios han reclamado la necesidad de una Ley.

Se hace urgente la formulación de una LOOT que sirva de marco de referencia para
construir un proyecto de país a largo plazo, dar coherencia a las normas sectoriales,
hacer un contrapeso al enfoque puramente fiscalista que ha marcado el proceso de

24
Ibidem
25
Estrada Villa Armando, Proyecto de Ley orgánica de ordenamiento territorial, en Revista Geografía, Vol. 46 # 134,
Bogotá, Agosto de 2002.
descentralización en nuestro país, y articular las competencias entre la nación y las
entidades territoriales (existentes y las que se creen).

5.1. EL CONTENIDO DE LA LEY

Existen variados conceptos sobre lo que debería contener la LOOT, pero siempre mirando
hacia la complejidad e integralidad que deben tener sus variados componentes .Los
aspectos culturales y políticos han llevado a afirmar que el ordenamiento geográfico del
territorio es el menos relevante y que se debe centrar la discusión en los aspectos
políticos, administrativos, fiscales y culturales a las que se debe proveer a las regiones
para que ejerzan su rol dentro de una estructura institucional descentralizada.

―La LOOT carecerá de pertinencia y eficacia mientras no se proponga políticas y acciones que
garanticen las condiciones de arraigo y de pertenencia a un territorio; mientras su discusión no
vaya acompañada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a lograr comprensión de los
temas territoriales, conocimiento sobre nuestro propio territorio, conciencia de pertenencia y
compromiso. Para ello la participación y aportes de los Ministerios de Cultura, Educación y Medio
ambiente; de las universidades y sus institutos de ciencias políticas y estudios regionales, de las
organizaciones sociales y étnicas es fundamental. Solo así el nuevo ordenamiento territorial de
nuestro país será garante de la unidad de la república; será herramienta efectiva para que el
Estado, en sus diferentes niveles, cope su extensión geográfica íntegramente y sea protector de la
pluralidad y diversidad de una sola nación”( Gaviria 26 (q.e.p.d.) citando a Restrepo Gallego Beatriz)

Los proyectos de ley presentados a l fecha reconocen el mandato de la Constitución de

27
1991, y definen el concepto y los principios rectores del ordenamiento; establecen la
división político-administrativa del país, compuesta por las entidades y las divisiones
territoriales. Entre las primeras figuran: departamentos, municipios, distritos y territorios
indígenas, que se gobiernan por autoridades propias, ejercen sus competencias,
administran sus recursos y establecen tributos y participan en las rentas de la nación.
Pueden emitir títulos y bonos de deuda pública y contratar crédito externo.

26
Gaviria Correa Guillermo, La LOOT, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, en revista
Geografía, Vol. 46 # 134, Bogotá, agosto de 2002
27
Hernández Alfonso, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Hacia la fragmentación del país
Son divisiones territoriales las regiones administrativas y de planificación (RAP), las
provincias departamentales, las asociaciones de municipios, las áreas metropolitanas, las
localidades, las comunas y los corregimientos. Las regiones administrativas y de
planeación (RAP) y las provincias departamentales pueden llegar a ser entidades
territoriales, previo el cumplimiento de los requisitos que determina la ley. Además, se
autoriza la creación de áreas de desarrollo territorial.

El proyecto también define las competencias de la Nación, de las entidades y de las

divisiones territoriales. Crea el Sistema Institucional para el Ordenamiento Territorial,
SIOT, con su consejo superior, su comisión y subcomisiones y las redes de apoyo
nacional y subnacional, pero todo bajo el control del Ejecutivo. Además, crea otra serie de
instrumentos, el más importante de los cuales es el Proyecto Estratégico Nacional de
Ordenamiento Territorial, en el que se formulan los lineamientos y se busca, entre otros,
―armonizar la visión del territorio con el contexto internacional‖ y ―definir políticas de
fronteras y zonas prioritarias de integración‖ externa. Con el propósito de debilitar la
identidad nacional se impulsan programas pedagógicos para fortalecer el regionalismo.

Como competencias exclusivas de la nación se señalan las referentes a la justicia, la

defensa nacional, las relaciones internacionales, la dirección general de la economía, los
principios de la hacienda pública, el régimen monetario, crediticio y cambiario y de
comercio exterior. Competencias todas que distan de ser de su exclusividad, pues en
realidad las ejercen el Fondo Monetario, el Banco Mundial, el Pentágono. En materia de
organización del territorio, la nación pasa a ser facilitadora,

Las regiones se conforman por la unión de dos o más departamentos constituidos en

entidad territorial, con el objetivo de procurar el desarrollo económico y social y la nación
delegaría en ellas algunas de sus propias competencias.

Cómo formar regiones, el proyecto da pie a crear las áreas de desarrollo territorial, las
que se definen como alternativas flexibles, puesto que pueden constituirse por ―iniciativa‖
privada -como por ejemplo la exigencia de cualquier multinacional- y están facultadas
para acceder a recursos de crédito y de cooperación internacionales y a aportes de
entidades públicas o privadas.
Dichas áreas se pueden integrar por convenios entre departamentos, municipios, y demás
entidades o divisiones. La nación contrataría con ellas la ejecución de programas del Plan
Nacional de Desarrollo. Se consagra el derecho del capital privado a determinar la
configuración del territorio. Así, las inversiones y las obras que se adelanten por parte de
las entidades político-administrativas, serán definidas por los inversionistas extranjeros.

La política gubernamental de formar regiones tiene a los departamentos como blanco de

ataque. Aunque el proyecto no los acaba de golpe, sí hay una marcada inclinación a
debilitarlos. Tanto en éste como en las disposiciones de saneamiento fiscal de las
entidades territoriales se anuncia que se van a disolver aquéllos que no mantengan una
solvencia acreditada por la Dirección de Apoyo Fiscal.

El llamado rumbo municipalista de la descentralización ha sido reemplazado por uno

regionalista. El tamaño ideal es, entonces, el de las regiones como la Costa Atlántica o el
de países como Costa Rica.

Se dice que la ambigüedad de la C.N. en torno al tema es uno de los principales

obstáculos que ha tenido que superar el proyecto de Ley. Por lo tanto se establecen
algunos criterios básicos que debería tener la citada Ley, entre los que se destacan, los
principios generales de toda organización territorial:28

 División del territorio, fijando bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
 Definir competencias de la nación y entidades territoriales.
 Requisitos para el Congreso pueda decretar la formación de nuevos
departamentos.
 Condiciones para solicitar la conversión de una región en entidad territorial; las
atribuciones, los órganos de administración; los recursos que tendría; su
participación en el manejo de los ingresos del Fondo nacional de regalías; los
principios de adopción del estatuto especial para cada región.

28
Dilemas de la Ley de Ordenamiento Territorial, en Economía Colombiana y coyuntura política, Revista de la Contraloría
General de la república, Nº. 274, Julio de 1999,
  Régimen administrativo y fiscal de caracteres especial, necesario para las áreas
metropolitanas, que garantice que las autoridades municipales estén
representadas adecuadamente en sus órganos administrativos; señalar la forma
de convocación y realización de las consultas populares, que decidan sobre la
vinculación de los municipios y la posible conversión de estas áreas en Distritos.
 Estatuto básico de las provincias y su régimen administrativo y posibilidades de
conversión en entidades territoriales.
 Conformación de las entidades territoriales indígenas.

En fin, el reordenamiento territorial, se refiere a lo geográfico, la reforma política y la

organización de las unidades político administrativas, constituidos como ejes de la
verdadera LOOT, considerada la segunda norma mas importante después de la C.N.29.

Desde 1991 se han presentado, en el Congreso de La República, 16 iniciativas de LOOT

que por diferentes motivos no han logrado completar el trámite necesario para su
aprobación.

El primero se radicó en 1992 y le siguieron iniciativas del gobierno en los años 1993, dos
en 1995 y una en 2001 de las cuales todas fueron archivadas. Varios proyectos también
han sido radicados por iniciativa parlamentaria: uno en 1995, tres en 1996, dos en 2000 y
tres en 2001.

Según lo anterior y entendiendo que el modelo de ordenamiento en Colombia también

debe responder a nuevas demandas, se radicó el 20 Julio del 2003 en el Congreso, el
proyecto de ley Nº 16 de 2003, resultado de la conformación de una comisión redactora
de la que hicieron parte la academia, el Congreso de la República, las Federaciones de
departamentos y municipios y el gobierno Nacional.

La nueva propuesta, busca:

i) Simplificar la legislación en materia de ordenamiento territorial,
ii) Regular integralmente la materia,

29
Mendoza Morales Alberto, Ordenamiento territorial: oportunidad para organizar a Colombia como un estado regional
unitario, en revista Geografía, Vol. 46 # 134, Bogotá, agosto de 2002.
 iii) Adecuar la normatividad reconociendo la realidad territorial
iv) Establecer una estructura normativa ágil, de mínimos y que preste claridad,
tratando lo esencial,
v) Abrir espacios para la asociación territorial que generen economías de escala y
faciliten la gobernabilidad de las entidades territoriales,
vi) Modernizar la estructura municipal, departamental y metropolitana así como
aumentar su capacidad productiva, y por último
vii) Crear posibilidades para que las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) decidan
su destino de manera organizada.

5.1.1. La evolución de la LOOT

El siguiente cuadro muestra como ha ido evolucionando el proceso de presentación de los

diferentes proyectos de Ley con el fin de orientar de manera definitiva el ordenamiento
territorial en Colombia.

No sobra decir que la iniciativa siempre ha fracasado y como se observa en el cuadro

adjunto, siempre el proyecto ha sido archivado a pesar de intensas discusiones y debates
sin lograr la concertación necesaria para el objetivo propuesto.

EVOLUCIÓN DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL –LOOT

No. Proyecto 178-1992/G 089-1993/G 191-1995/G 130-1995/G 103-1996/S 128-1999/S 77-2000/S 057-2001/S 041-2001/S 016/03/S-
LOOT Año 270/04/C

TITULO Por la cual Por la cual Por la cual se Por la cual Por la cual Por la cual Por la cual Por la cual se Por la cual se Por la cual se
se dictan se dicta la ley dictan se dictan se dictan se dictan se dictan dictan normas dictan normas expiden
normas orgánica de normas normas normas normas normas orgánicas, de orgánicas, de normas
orgánicas, ordenamiento orgánicas de orgánicas de orgánicas orgánicas orgánicas, ordenamiento ordenamiento orgánicas en
de territorial ordenamiento de de de territorial territorial materia de
organización territorial ordenamiento ordenamiento ordenamiento ordenamiento ordenamiento
territorial territorial territorial territorial territorial territorial y se
dictan otras
disposiciones.
ORIGEN GUBERN GUBERN GUBERN GUBERN PARLAM. PARLAM. PARLAM. PARLAM. GUBERN GUBERN

AUTOR (ES) Ministro Ministro Ministro Ministro Juan C. Juan M. Juan M. Juan M. MIN. MIN.
Humberto Fabio Horacio Horacio Restrepo Caicedo Caicedo Caicedo INTERIOR INTERIOR
de la Calle Villegas R. Serpa Serpa MIN.
DESARROLLO

FECHA Octubre 14 Septiembre Marzo 22 de Octubre 6 Septiembre Octubre Agosto 22 Agosto 1 de Julio 25 de Julio 22 de
PRESENTA de 1992 14 de 1993 1995 de 1995 26 de 1996 4 de 1999 de 2000 2001 2001 2003
EN SEC.
GENERAL
FECHA Octubre 15 Septiembre Marzo 27 de Octubre 18 Octubre Octubre 4 Agosto 30 de Agosto 1 de Julio 25 de Julio 22 de
REPARTO de 1992 15 de 1993 1995 de 1995 de 1996 de 1999 2000 2001 2001 2003
COMISIÓN
TRAMITE Fue Fue No rindió No rindió Entregado Fue Fue PENDIENTE PENDIENTE Aprobado
COMISIÓN entregado a entregado a ponencia ponencia a ponente entregado entregado a Primer
ponente en ponente en a ponente ponente Debate
Octubre Septiembre Agosto 30 de Comisión 1
20/92 sin 20/93 sin 2000 Senado
informe. No informe. No
rindió rindió
Aprobado 2
ponencia ponencia
Debate
Plenaria
Senado

PUBLI. Gaceta Gaceta Nº Gaceta Nº Gaceta Gaceta – Gaceta- Gaceta Gaceta Gaceta 366/01 Gaceta
TEXTO Nº143 de 321- 1993 32-95 325/1995 1996 358/99 348/2000 362/01 454/03
1992
Nº 30 69 119 116 810 114 119 119 112 26
ARTICULOS

ESTADO Archivado Archivado Archivado ARCHIVADO ARCHIVADO ARCHIVADO ARCHIVADO ACUMULADO ARCHIVADO PENDIENTE
ACTUAL según Of. según Of. 64 según Of. 24 JUNIO /03 RENDIR
Nº 21 347 de PONENCIA
agosto 4 de octubre 31/95 PARA
1993 DEBATE
CAMARA

Fuente: Comisión de Ordenamiento Territorial COT SENADO-COLOMBIA

El origen de esta falta de contundencia de los proyectos presentados, radica, según los
analistas en que la Asamblea Constituyente de 1991, adoptó una posición muy ambigua
frente al tema.

Santana30, afirma que se profundizó la reforma hacia los municipios con tres medidas
concretas: amplió el periodo de los alcaldes, aumentó sus recursos al determinar que
ellos dependerían de los ingresos corrientes de la nación, IC.N., y reafirmó las
competencias y recursos en manos de los municipios.

Se entiende que las competencias deben hacer relación a las atribuciones legales
depositadas en cada una de las entidades territoriales para actuar sobre los asuntos
propios de la entidad.

30
Santana Rodríguez Pedro, Presidente de la Corporación Viva la ciudadanía en Ley Orgánica de ordenamiento territorial:
un proyecto inocuo, en Revista Foro,#43 , Enero de 2002.
Igualmente se reafirma a los departamentos como las entidades intermedias entre el
Estado nacional y el municipio. Así mismo la Constituyente abrió la posibilidad para
conformar las regiones, las provincias y las entidades territoriales indígenas, ETIS.

Estos elementos quedaron pendientes para que el Congreso de la República los pusiera
en funcionamiento a través de la LOOT.

El resultado después de 16 años? Ninguno.

En términos generales se vislumbra una sola conclusión: que no hay consenso sobre el
país que queremos construir; qué ordenamiento territorial requiere el país y que la C.N. no
contiene los parámetros que le permitan a la ley establecer si las funciones que ejercerían
las regiones serán tomadas de las que hoy cumplen la nación, los departamentos o los
municipios.

Igualmente, salen a la palestra las siguientes inquietudes:

 De qué se van a ocupar las regiones?

 Cuales serían sus atribuciones y sus competencias?
 Quién financiará las regiones?
 Los departamentos y municipios cederán las transferencias que hoy reciben?
 Habrá nuevos impuestos para financiar las regiones?

Todos estos interrogantes los habría de resolver la LOOT, pero pasa el tiempo y no se
logran los acuerdos necesarios para consolidarla como el verdadero motor del
ordenamiento en Colombia puesto que su proceso de aprobación se ha visto enmarcado
por múltiples obstáculos de orden conceptual y político por parte del Gobierno, de los
congresistas y demás interesados en no dar cumplimiento al mandato constitucional.

Se podría decir entonces que, el principal inconveniente que ha tenido la LOOT es la falta
de voluntad política para llegar a acuerdos sobre cómo es el país que se quiere.
Según Castro31, una de las mayores dificultades ha surgido con las regiones, es que son
bien difíciles de reglamentar y organizar por que la C.N. ni siquiera las definió en sus
elementos esenciales y tampoco las separó de los departamentos que serian las
entidades con las cuales podría presentarse superposición de competencias y conflictos,
por la recepción y ejecución de diferentes recursos.

Lo que se tiene claro es que el proceso de ordenamiento del territorio se hizo al revés.

Primero se construyó el primer piso de un edificio pero sin construir las bases. Y ese
esquema se continua por cuanto se hacen revisiones y ajustes sin los lineamientos
departamentales y sin contar con los Expedientes municipales.

Al segundo piso no se han construido las escaleras!

Pero el proceso sigue.

31
Castro Jaime, La imposible Ley de Ordenamiento territorial, en Revista Economía Colombiana y coyuntura política , de la
Contraloría General de la República, ed.274, Julio de 1999
CAPÍTULO 6 LA SITUACION ACTUAL DEL ORDENAMIENTO
DEPARTAMENTAL

Las consultas realizadas a diferentes niveles: Secretaría de Planeación del Meta,

Secretaría de Planeación de Casanare, Secretaría de Planeación de Cundinamarca, la
CAR de Cundinamarca, La Subdirección de Desarrollo Territorial, del MAVDT, indican que
el tema del ordenamiento departamental no tiene relevancia dentro de las acciones de
planeación del territorio.

Siendo el Ministerio el entidad rector en el asesoramiento y acompañamiento y evaluación

del proceso ordenador, al no ser el ordenamiento departamental de carácter de
obligatoriedad para los entes territoriales, no se ha asumido este instrumento con la
importancia debida.Solo algunos departamentos han reiniciado el proceso truncado a raíz
de la inexequibilidad del art. 7 de la ley 388 de 1997.

El Meta en el año 200732, Arauca en el mismo año restablecieron el proceso formulando

algunos lineamientos y directrices para el ordenamiento departamental, pero sin llegar a
ser avalados por las respectivas administraciones y mucho menos elevados a la categoría
de ordenanzas.

El proceso de acompañamiento iniciado por el ministerio se truncó nuevamente, ante la

prioridad para el ejercicio de revisión y ajuste de los POT.

Salta a la vista la inconsistencia. Si los lineamientos para el ordenamiento departamental

son necesarios para los procesos de revisión y ajuste, por qué no se le da la importancia
requerida al tema?

Pareciera ser que la explicación de esto la da la no obligatoriedad, puesto que ninguna

norma lo exige después del fallo de la Corte Constitucional.

La nueva realidad del desarrollo territorial implica la concepción de cinco aspectos

interdependientes:

32
Información personal del Ing. Juan Manuel Cepeda Girón, Asesor de la secretaría de Planeación.
 Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecológica y las
necesidades del desarrollo económico y social.
Territorios productivos que aseguren la viabilidad económica de municipios y
regiones en el mediano y largo plazo.
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder más fácilmente a
bienes y servicios como vivienda, servicios públicos, equipamientos y espacios
libres, entre otros.
Territorios autofinanciados, con menos dependencia de las transferencias,
programas y proyectos del nivel nacional, con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo.

Territorios funcionales que cumplan con el rol que mejor prospectiva posea y de tal
manera se articule al desarrollo del departamento y la región

Sin embargo el Ministerio aborda el tema en la actualidad de una manera tangencial, y lo

retoma sin considerarlo en su concepción absoluta, sino que determina la concepción del
Impacto regional de las actividades humanas para los procesos de revisión y ajuste de los
POT actuales.

Es decir, el Ministerio parece estar de acuerdo con el concepto de que lo que no obliga no
se debe hacer y mientras tanto formula una serie de recomendaciones para los municipios
en el documento Apuntes para el análisis del componente regional en la
implementación de los documentos de seguimiento y evaluación de los planes
de ordenamiento territorial .

Allí se establece que el ―análisis de los aspectos regionales, es un componente

fundamental que permitirá armonizar en el proceso de revisión de los planes de
ordenamiento, las decisiones que comprometan a dos o más municipios, y que sólo
mediante su identificación y análisis, puede ser recomendada a las administraciones
municipales para que trabajen conjuntamente.‖
El documento genera algunas orientaciones que básicamente están determinadas para
que se desarrollen concretamente cuatro aspectos:

1- En la primera parte se evalúa el POT como instrumento de planificación del territorio,

para ello se utilizan los resultados de los siguientes instrumentos y ejercicios:

a. El mapa conceptual del POT y el análisis de suficiencia.

b. El ejercicio de articulación de fines y medios y el análisis de articulación.

2. En la segunda parte se evalúan los resultados de la ejecución del POT, con base en la
información generada a través de los indicadores para los objetivos, el modelo de
ocupación del territorio y los proyectos del programa de ejecución.

3. El análisis de lo regional.
4. La cuarta parte debe identificar las debilidades que presenta la administración
municipal para la gestión del POT y la de los contenidos del POT. Este análisis se
constituye en el fundamento para que el municipio determine la necesidad de corregir
acciones o procesos dentro de la planificación del territorio, así como de adelantar el
proceso de revisión y ajuste del POT.

Como se observa, para nada se toca el tema del ordenamiento departamental como tal y
preferentemente se trabajará en esta dirección propuesta cuando dos ó más municipios
posean problemas comunes.

La tercera parte analiza cada uno de los POT en el contexto de la planificación municipal,
regional y nacional así:
 Los determinantes del ordenamiento territorial de la región: ecológico-ambientales,
económicos, socioculturales.
 La articulación de la planeación municipal con las figuras de uso y manejo del
territorio existentes en la región (por ejemplo, resguardos indígenas, reserva
forestal de ley 2 de 1959, parques nacionales naturales, entre otras figuras);
 La articulación con proyectos nacionales y regionales;
  La articulación con otros instrumentos de planificación del orden municipal y
regional como planes de desarrollo municipal y departamental; planes de gestión
ambiental regional, planes de ordenamiento de cuencas, planes de manejo de
áreas protegidas, planes de vida indígena, entre otros planes.

Estos elementos, se pueden considerar como articuladores del proceso de ordenamiento

departamental pero como ya se anotó este proceso se transforma hacia un análisis
regional.

Este componente del análisis propuesto en la Guía metodológica ha quedado definido en

los términos de referencia para elaborar los documentos de seguimiento y evaluación, en
los siguientes dos productos:

Igualmente el citado documento establece dos escenarios para la actualización y proceso

de ajuste de los POT

Bases regionales para la conformación del expediente municipal. Es la

caracterización del componente regional en el que se deben enmarcar los Planes
de Ordenamiento Territorial a los que se les esta haciendo seguimiento.

Elementos articuladores regionales: Analiza los resultados de la caracterización

y establece los principales elementos articuladores regionales que deben
considerarse en las revisiones de los POT del conjunto de municipios analizados
en términos de: Estructura ecológica básica, riesgo, población, relaciones
funcionales, usos del suelo y vivienda de interés social, entre otros, de acuerdo a
las particularidades de la región.

En el documento Bases regionales para la conformación del expediente municipal,

Esta caracterización se desarrolla desde 4 perspectivas:

Caracterización de los elementos regionales relacionados con el Ordenamiento Territorial,

de acuerdo a las particularidades del territorio:
 Desde lo ambiental: La definición de zonas para la protección ambiental y la
respectiva identificación de las categorías de manejo; el señalamiento de las áreas
de protección por amenaza y riesgo, la identificación de ecosistemas estratégicos,
áreas de especial interés como parques nacionales o regionales, entre otros.

Desde lo político administrativo: Una caracterización del conjunto de municipios,

en el que se identifiquen antecedentes de planeamiento regional o subregional,
figuras administrativas como áreas metropolitanas, asociaciones de municipios u
otras, procesos en los cuales los municipios han trabajado coordinadamente,
problemáticas en la definición de límites municipales, configuración de la división
territorial en corregimientos, entre otros.
Desde lo Económico: Una caracterización de los aspectos relacionados con PIB,
ingresos corrientes por municipio, capacidad de inversión, y de otro lado una
identificación de la oferta productiva del municipio, apuestas competitivas,
principales productos fuente de ingreso, y demás elementos que permitan
reconocer este elemento del análisis.

Desde lo Cultural y social: La caracterización poblacional de los municipios a los

cuales se les está desarrollando el análisis, en términos de tasas de crecimiento,
grado de urbanización, movilidad y desplazamiento de la población, pirámides de
población, condiciones de calidad de vida por municipio, aspectos culturales y
educativos, tasas de escolaridad, presencia de comunidades indígenas o afro
descendientes, aspectos relacionados con el desplazamiento forzado, condiciones
de violencia y presencia de grupos armados, y demás aspectos relevantes de
acuerdo a las características del conjunto de municipios analizados.

Identificación de proyectos de orden nacional o regional que impacten o condicionen el

ordenamiento territorial del conjunto de municipios, muchas de ellas contenidas en los
planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (POMCA), los planes de acción
trianual (PAT) y planes de gestión ambiental regional (PGAR) de las Corporaciones
Autónomas Regionales; proyectos incluidos en los planes de desarrollo departamental y
regional si los hubiere; proyectos del orden nacional (vías, proyectos de rehabilitación
férrea, puertos, aeropuertos, entre otros.

El señalamiento de los elementos regionales contenidos en cada uno de los POT

analizados.

Los dos primeros aspectos se desarrollan generalmente por fuera de los POT, por lo que
habrá que acudir a fuentes de información adicionales. El tercer aspecto está incluido
dentro del análisis de suficiencia y deberá extractarse lo relativo a la componente regional.

La forma que se sugiere para presentar a información es a través de un documento breve

y concreto, sustentado en planos donde se muestren los diferentes elementos de la
caracterización regional de los POT.

Los resultados de esta caracterización, son el fundamento para la definición de los

elementos articuladores regionales del siguiente producto.

Con lo anterior es posible hacer el análisis de cada POT en el marco de los elementos
regionales articuladores del ordenamiento territorial, de manera que se puedan establecer
criterios básicos para armonizar los Planes de Ordenamiento Territorial con respecto a
dichos elementos.

Este ejercicio propuesto por el MAVDT, además posee un interrogante.

¿Con estas directrices del orden regional los departamentos se desobligan del proceso de
ordenamiento departamental?
Esto por cuanto la afirmación de los funcionarios de la dependencia nacional y los
funcionarios regionales estiman que es la respectiva Corporación Autónoma Regional es
quien que ha de asumir el proceso.

Si bien es cierto el Ministerio como ente rector aborda el tema regional, la autora del
presente documento estima que se deben retomar las Directrices de ordenamiento
departamental en donde obviamente el tema regional está absolutamente incorporado.
Los Lineamientos de Ordenamiento territorial del Departamento deben estar enmarcados
dentro de las siguientes premisas generales:

Que el ser humano se constituya en el eje central de todo proceso de desarrollo social y
de crecimiento económico del departamento y la generación de capital social se convierta
en la mayor fortaleza del Departamento.

Que el sistema educativo regional al siglo XXI, sea la base para la generación y
construcción de una nueva sociedad del conocimiento, fundamentada en los valores de la
Familia, la ética, el trabajo, la tolerancia y la solidaridad.

Que la participación ciudadana se convierta en un efectivo instrumento para que la

sociedad civil se convierta en un dinamizador de su propio desarrollo a partir de la
construcción de subregión y municipio deseado, para adquirir sentido de pertenencia por
el territorio que la acoge. Que se optimicen los mecanismos para la Participación
ciudadana y del sector privado en la toma de decisiones de impacto regional.

El suelo como recurso fundamental, de las actividades de producción primaria, es objeto

prioritario en el proceso de ordenamiento del territorio e influye en los asentamientos
humanos y en los procesos naturales, condicionando la aparición de riesgos naturales y/o
manteniendo sus potencialidades como espacio vital de la vida humana y animal.

El Ordenamiento Territorial para el sector rural departamental, debe constituirse en el

instrumento de desarrollo que posibilite un mejor nivel de vida a sus pobladores, en
concordancia con el entorno y en el marco de la normatividad vigente, de modo que
responda a las exigencias del equilibrio interno y lo habilite garantizar la seguridad
alimentaria en unos casos, y en otros para ser competitivo en sus relaciones con el
exterior, en respuesta a los retos que le imponen las nuevas tendencias del desarrollo.

Que se ejerza la debida concertación en todos los aspectos atinentes al desarrollo

territorial, para evitar conflictos posteriores especialmente los referidos a la definición de
políticas, estrategias y puesta en marcha de proyectos y programas que busquen el
crecimiento social en el departamento.
Que se fortalezca y consolide el sistema de Ciencia y tecnología en los municipios del
departamento; el cual debe ser abierto y no excluyente, del que formen parte todas las
actividades de Ciencia y tecnología que desarrollan tanto el sector público como el
privado.

Que la competitividad regional, se sustente en la organización territorial, en la

especialización productiva, en el bienestar social y en la generación de conocimiento.
Que el medio ambiente natural sea tomado como un referente transversal cuya
sostenibilidad se debe garantizar en todas las decisiones de inversión física, social y
cultural.

Que las dinámicas de integración continental y mundial sean tenidas en cuenta como
procesos inherentes al desarrollo metense, en tanto en esos escenarios el departamento
debe entrar definir sus posibilidades de integración con los mercados externos, para lo
cual su ubicación geoestratégica será un factor determinante.

Que la incorporación de la prevención y reducción de eventos y riesgos naturales sea

tenida en cuenta como elemento fundamental para garantizar calidad de vida los
habitantes de los Municipios y Entidades Indígenas del Departamento.

Que los subsiguientes procesos de ordenamiento municipales estén sujetos a las

políticas de subregionalización( Provincias) del Departamento, construida y concertada
colectivamente entre los actores del desarrollo territorial, para fortalecer el desarrollo
municipal a partir de sus vínculos, sociales, culturales, geográficos y funcionales.

Que se promueva la creación y el fortalecimiento de centros Provinciales de Gestión

Agroempresarial-CPGA- como un instrumento de política para el desarrollo
Agroempresarial y la organización, planificación y coordinación del servicio con enfoque
territorial e integral.

Que se promueva la perspectiva de la política general en ordenamiento territorial

especialmente orientada al sector rural que busca formular, coordinar la ejecución y
evaluar las políticas agropecuarias, encaminadas a orientar en el Departamento, la
regulación, la utilización, la transformación y la ocupación del espacio, de modo que se
guíe el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de las actividades agropecuarias,
forestales y pesqueras.

Que se fortalezca el Sistema de Información Geográfica departamental como una

herramienta que permita unificar criterios en cuanto al espacialización de los Planes y
esquemas de ordenamiento territorial.

Que la cartografía generada en torno de los procesos de ordenamiento, se elabore en

escalas adecuadas para la consecuente lectura, interpretación y análisis de la
información: para tal efecto la escala mas recomendable en el ámbito urbano es de
1:2000 y en las áreas rurales 1:50.000.

Que en los subsiguientes procesos de ajuste de los Planes y Esquemas de ordenamiento,

se elabore una cartografía uniforme con Base IGAC basada en fotografías aéreas
recientes. Esto como una herramienta para actualizar el inventario de bienes y recursos
naturales de todos los municipios del Departamento. Ello implica el establecimiento de
convenios de los Municipios el Departamento y las CAR, para la consecución de los
recursos financieros necesarios para tal fin.

Igualmente se deben considerar los acuerdos regionales y los procesos de integración

regional, que ganan cada día más espacio, en un mundo en donde las fronteras de los
territorios han sido traspasadas y donde solo es viable soportar los rigores de la
globalización mediante la unión y la integración de voluntades para ser competitivos en
los nuevos escenarios mundiales.

La integración parte del reconocimiento al interior de cada porción de territorio, de sus

relaciones naturales, culturales e históricas y del análisis de su potencial de desarrollo
económico y social, así como de sus fortalezas y potencialidades.

A partir de este ejercicio se analiza su relacionamiento externo con sus territorios

vecinos y sus posibilidades de implementar alianzas estratégicas para lograr mejores
niveles de vida para los humanos que los habitan. Se trata de proyectar los territorios
más allá de sus límites políticos y administrativos y de liderar con voluntad política el
verdadero desarrollo de sus territorios.

Es así como, el proceso de concertación interdepartamental en la construcción social de

regiones ha conllevado la búsqueda de consensos en temas centrales de acción.

De tal forma que la visión prospectiva y las premisas del desarrollo sostenible se
convierten en los ejes de ese encuentro de voluntades y quehaceres en donde confluyen
los postulados de: desarrollo humano sostenible, equidad y solidaridad, democracia y
participación; competitividad y productividad y desarrollo de la ciencia y la tecnología.33

33
GTZ, FESCOL, Ordenamiento territorial, reivindicación para la descentralización para el desarrollo, Cap. 3 regionalización
y Constitución de 1991, Bogotá , Octubre de 2003
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El ordenamiento territorial departamental, siendo una herramienta fundamental para el
desarrollo regional, no ha sido valorado en su real dimensión.

La primera pregunta que nace al respecto es:

¿Para qué sirven los lineamientos s y directrices de ordenamiento departamental, si hasta

la fecha, por no ser obligantes, las autoridades municipales y departamentales no se han
preocupado por construirlos?

Por lo que ante todo se debe revaluar el concepto de ordenamiento departamental y

fortalecerlo y/o eliminarlo de los escenarios de planeación territorial.

Lo lógico es que se reconsidere el tema y pase a ser de obligatorio cumplimiento para las
autoridades departamentales y municipales.

La segunda pregunta que se genera en razón de las disposiciones actuales del MAVDT,
quien hace el ordenamiento territorial departamental?

La CAR, el Departamento o se debe generar una acción conjunta para definir los
procesos de planificación del territorio?

De acuerdo con las consideraciones planteadas a lo largo del documento, se debe

ajustar, socializar e implementar procesos para que efectivamente se logre un
redireccionamiento de los procesos de ordenamiento territorial municipal y departamental.

6.1 DEL NIVEL GENERAL

1.- La primera conclusión que resalta es que mientras no exista un marco orientador del
proceso de ordenamiento no habrá una construcción adecuada del escenario de
planificación, tal y como lo plantea la Constitución y la ley. Se refiere esto a la ausencia de
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT).
Para subsanar esta falencia se hace imperiosa una actitud nacional, que promueva y
presente alternativas de manejo ante el Gobierno central y el Congreso, para la
aprobación de la ley y la determinación de qué es lo que se quiere construir como
territorio nacional y/o regional. Cuál país se quiere construir? Cuál su constitución político
administrativa? Cuál es el destino de los departamentos?

La promulgación definitiva de la LOOT, permitirá realizar a su vez, procesos locales

consolidados y con una prospectiva firme y avalada por la institucionalidad local y
regional.

2.- La debida participación comunitaria como un elemento básico para los procesos
ordenadores ha estado ausente y por ello muchos ejercicios no poseen la debida
homologación y validación al no estar presente el actor primario: el habitante común.

En este sentido se hace prioritario reforzar dichos esquemas participativos, para generar
un mayor sentido de pertenencia y de apropiación por el territorio.

3.- La promoción y apoyo a los macroproyectos para la inserción del Departamento en

las dinámicas actuales solo se podrá ejecutar si se desarrollan acciones concretas para
eliminar y/o mitigar efectos negativos tales como: la corrupción, la falta de seguridad
ciudadana (homicidios, atracos, secuestros, hurtos). A la seguridad democrática hay que
agregarle otros ingredientes, como la seguridad ciudadana, mejores condiciones de
empleo, salud y educación.

Igualmente se debe tratar de mitigar ostensiblemente los efectos del conflicto armado
(desplazamientos forzados, afectación de los ciclos productivos, falta de gobernabilidad
en muchos rincones del país, etc.)

6.2.- DEL NIVEL REGIONAL Y LOCAL

1.-La Formulación de lineamientos para los posteriores procesos de ordenamiento

deberán estar sujetos al resultado de la evaluación y seguimiento de los planes y
esquemas de ordenamiento, lo que permitirá definir falencias y desarrollar estrategias
generales y específicas para el logro de los objetivos propuestos en cada uno de los
mismos y así articular una política general para el Departamento en torno al proceso.

2.- El énfasis otorgado al proceso de ordenamiento territorial deberá ser orientado hacia
el impacto social del accionar estatal. La construcción de capital social, la disminución de
la pobreza, el reconocimiento de la igualdad y la no exclusión, la generación de espacios
de convivencia y tolerancia ciudadanas, la generación de empleo, el cubrimiento para
disminuir el índice de NBI, entre otros se convierten en ejes estructurantes de toda política
de desarrollo territorial.

3.- Se debe promover el apoyo y puesta en marcha de Asociaciones de municipios para

consolidar sistemas subregionales competitivos a nivel económico, social, ambiental y
cultural, así como analizar la importancia de mecanismos de promoción del desarrollo
regional, generados por el Gobierno Nacional como los Centros Provinciales de Gestión
Agroempresarial, los Núcleos de Desarrollo y las áreas de desarrollo rural, entre otros.
Desarrollar la Política de asociatividad territorial propuesta en el Plan Nacional.de
Desarrollo

7.- Se debe actualizar la cartografía básica para la debida espacialización del proceso
ordenador. Para ello el Departamento debe concertar con la nación, el IGAC, comunidad
Internacional y los municipios para la apropiación de recursos propios para tal fin.

8.-A nivel regional es prioritario dar impulso y fortalecimiento de los Acuerdos regionales,
definiendo una unidad especializada para tal fin y adecuando recursos financieros
necesarios para la continuidad del proceso.

9.- Los procesos de ordenamiento deben contemplar las determinantes ambientales en su

integralidad, pero a su vez resaltando sobre la implantación de sistemas de control y
prevención de riesgos, apoyo especial a los municipios ―rurales‖, construcción de vivienda
de interés social, desestímulo a los asentamientos precarios y redireccionamiento a los
procesos de ocupación en zonas suburbanas y de expansión y fortalecimiento de la
gestión ambiental urbana, de acuerdo con los directrices implementadas en la actualidad
por el Ministerio de Ambiente ,Vivienda y Desarrollo Territorial.