UNIDAD III. TUTELA DEL AMBIENTE.

Órganos del estado que ejercen tutela ambiental:

SEAM (Secretaría del Ambiente), que tiene a su cargo el cumplimiento de convenios como: La Convención de
Basilea, cuyo objetivo es proteger el medio ambiente y la salud humana contra los efectos nocivos derivados de la
generación, el manejo, los movimientos trasfronterizos y la eliminación de los desechos peligrosos y otros desechos
SENAVE (Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas): que es la autoridad competente del
Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos
plaguicidas
SISNAM (Sistema Nacional del Ambiente): es el conjunto de órganos y entidades públicas del gobierno nacional,
departamental y municipal, con competencia ambiental
CONAM (Consejo Nacional del Ambiente): es una instancia deliberativa, consultiva, definidora y evaluadora de la
Política Nacional Ambiental. Está constituido por secretarías y departamentos ambientales de los gobiernos
departamentales y municipales; por representantes de entidades gremiales, sectores productivos y ONG’s
ambientalistas.
Fiscalías Ambientales: La Fiscalía Ambiental tiene como objetivo procurar la protección del ambiente como
patrimonio común de la humanidad, a través del ejercicio de acciones penales y civiles con el fin de establecer
responsabilidades y sanciones que correspondan a particulares

Primera Parte: La Política Ambiental Nacional del Paraguay

1. Análisis del alcance y principales disposiciones de la Política Ambiental Nacional

(Resolución CONAM 04/05) Política Ambiental Nacional (PAN).

El 31 de mayo del año 2005, El CONAM, por Resolución 04/05, aprobó la Política
Ambiental Nacional del Paraguay (PAN). Si bien es cierto que esta resolución CONAM sigue
vigente, es bueno recordar que la Ley 6123/2018 (que eleva el rango de Ministerio a la
SEAM) deja expresamente sin efecto el CONAM (Consejo Nacional del Ambiente).

Dicha resolución, inicia con una introducción sobre la situación ambiental paraguaya y
los problemas que padece, para luego conceptuar la política ambiental como “… el
conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la protección del
ambiente de una sociedad, con el fin de garantizar la sustentabilidad del desarrollo para
las generaciones actuales y futuras.”

Por otro lado, expresa que la política ambiental contemplará los tres niveles de la
organización político-administrativa: - el nacional - el departamental y; - el municipal Este
instrumento, tiene como objetivo general conservar y adecuar el uso del patrimonio
natural y cultural del Paraguay para garantizar la sustentabilidad del desarrollo, la
distribución equitativa de sus beneficios, la justicia ambiental y la calidad de vida de la
población presente y futura, acogiendo de este modo el Principio de Desarrollo Sostenible
o sustentable.

La PAN, establece como principios rectores los siguientes:

La sustentabilidad: las generaciones presentes son responsables de la protección

ambiental y deberán velar por el uso y goce apropiados del patrimonio natural que será
legado de las generaciones futuras.
 La precaución: cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces.

La integralidad es entendida como la necesidad de concertar las políticas sectoriales y

de ajustar el marco legal nacional, departamental y municipal, haciendo prevalecer las
normas que otorguen mayor protección al ambiente. La gradualidad: es asumida como la
capacidad de adaptación y mejoramiento continuos

. La responsabilidad: el causante de un daño al ambiente deberá reparar los perjuicios

y restaurar las condiciones afectadas, y; La subsidiaridad: la gestión ambiental estará
organizada de modo a alcanzar el máximo protagonismo social en la toma de decisiones, la
eficiencia en la utilización de los recursos y en la obtención de resultados, garantizando
que la toma de decisión sea lo más cercana posible al ciudadano.

Segunda Parte: Instrumentos fundamentales de la Política Ambiental Nacional y de la

Gestión Ambiental

Ley 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental. 1.1) Antecedentes. 1.2) Conceptos. 1.3)
Sistema Mixto. 1.4) Competencia. 1.5) Nuevos decretos reglamentarios. 1.6) Derecho de
Acceso a la información; RIMA 1.7) Estudio de Impacto Ambiental Preliminar; Plan de
Gestión Ambiental; Auditorías Ambientales; 1.9) La Declaración de impacto ambiental,
vencimiento y alcance.

La Evaluación de Impacto Ambiental (EvIA) es una herramienta preventiva del principio

de desarrollo sustentable que consiste en un estudio científico y procedimiento
técnicoadministrativo que permite identificar, prever y estimar impactos ambientales en obras
o actividades proyectadas con el fin que la administración competente pueda aceptarlo,
rechazarlo o modificarlo.

La intención de esta herramienta es la de reducir, mitigar, corregir y compensar los

impactos ambientales que serán causados por actividades proyectadas. La EvIA surge a finales
de los años 60 en Estados Unidos con el nombre de “environmental impact assessment”
(E.I.A.), extendiéndose luego a otros países del mundo. La Unión Europea, con un sistema
diferente, la introdujo en su legislación en el año 1985.

Es importante mencionar que en Paraguay la Evaluación de Impacto Ambiental se

abrevia “EvIA” para no confundir con la abreviación “EIA” que significa Estudio de Impacto
Ambiental y que es una herramienta o clase de la EvIA.

A nivel mundial, la EvIA nace como una herramienta optativa, hasta que en 1979
mediante una regulación de Estados Unidos se vuelve obligatoria para todos los proyectos
públicos, o que estén financiados por fondos públicos.

Esta misma tendencia se dio en todos los demás países, inclusive en Paraguay, donde
la EvIA nace como una herramienta que traía aparejada ciertas ventajas en su implementación,
pero volviéndose con el tiempo obligatoria para ciertas actividades descriptas en las normas.
 Con relación a antecedentes en el ámbito Internacional, el Principio 17 de la
Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo llevada a cabo en dicha ciudad en
junio de 1992 expresa que: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en
calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y
que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.

Paraguay, signatario de dicha conferencia toma acogida de dicho precepto poniendo

en vigencia su ley de EvIA. Como antecedentes nacionales, la Constitución Nacional Paraguaya
de 1992 establece en la Sección II “Del Ambiente”, dos artículos relacionados a la materia. El
segundo de ellos, el artículo 8º, expresa que “Las actividades susceptibles de producir
alteración ambiental serán reguladas por la ley”. A solo un año de la puesta en vigencia de la
Constitución Nacional Paraguaya de 1992, en cumplimiento con dicho precepto, se sanciona la
Ley Nº 294/93 de “Evaluación de Impacto Ambiental”, pero su primera reglamentación,
fundamental para la aplicación de la misma, se pone en vigencia recién en el año 1996
mediante el decreto Nº 14.281, hoy derogado.

El motivo principal de casi 3 años de espera para la vigencia de la reglamentación se

debe probablemente a que los gobernantes tenían mucho recelo a dicha ley, pensando que
dicha norma sería un contratiempo y un motivo de deserción de inversiones dentro del país.

La interpretación de dicha Ley y del Decreto Reglamentario Nº 14.281/96 por los entes
nacionales con competencia ambiental en Paraguay, entendieron que esos motivos eran una
realidad y eso motivó a la derogación del mencionado decreto y a la puesta en vigencia de los
Decretos Nº 453 y Nº 954, ambos dictados a finales del año 2013 y vigentes hasta la fecha.

Cambio histórico del sistema de EvIA en Paraguay Actualmente Paraguay cuenta con la
Ley Nº 294/93 de “Evaluación de Impacto Ambiental”, siendo su autoridad de aplicación el
MADES, que tuvo su primer decreto reglamentario, fundamental para la aplicación de la
misma, en el año 1996 mediante el decreto Nº 14.281/96, hoy derogado.

Este decreto 14.281/96 fue derogado por el Decreto Nº 453/2013 “POR EL CUAL SE
REGLAMENTA LA LEY N° 294/1993 "DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL" Y SU
MODIFICATORIA, LA LEY N° 345/1994, Y SE DEROGA EL DECRETO N° 14.281/1996”. Por otro
lado, el Decreto Nº 453/2013, fue parcialmente modificado por medio del Decreto Nº
954/2013 “POR EL CUAL SE MODIFICAN Y AMPLÍAN LOS ARTÍCULOS 2°, 3°, 5°, 6° INCISO E), 9°,
1 O, 14 Y EL ANEXO DEL DECRETO No 453 DEL 8 DE OCTUBRE DE 2013, POR EL CUAL SE
REGLAMENTA LA LEY N° 294/1993 "DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL" Y SU
MODIFICATORIA, LA LEY N° 345/1994, Y SE DEROGA EL DECRETO N° 14.281/1996. Con estas
modificaciones, se dio un cambio histórico dentro del proceso de EvIA especialmente con
relación a la reducción de las actividades que deben pasar por el proceso, siendo en la
actualidad solo las que causan un impacto más severo sobre el ambiente y creando una figura
nueva para aquellas actividades o proyectos menores, como lo es el Plan de Gestión Ambiental
Genérico (PGAg).

Por otro lado, estas nuevas reglamentaciones establecen herramientas como la

regencia ambiental y la auditoría ambiental con el fin de intentar un mejor control del
cumplimiento de las medidas establecidas dentro de cada estudio, especialmente las que se
encuentran dentro del Plan de Gestión Ambiental (PGA) de los proyectos. Por último, los
nuevos decretos reglamentarios buscan agilizar el trámite de evaluación y aprobación de
estudios con reglas más claras que las anteriores para el sector privado. Volviendo a la Ley
294/93 de “Evaluación de Impacto Ambiental”, la misma declara obligatoria la EvIA y la define
en su art. 2º a los efectos legales como “…. el estudio científico que permita identificar, prever
y estimar impactos ambientales, en toda obra o actividad proyectada o en ejecución.” Al
respecto, mundialmente la EvIA nace como una herramienta de prevención, o sea, es un
estudio previo a alguna actividad proyectada.

En Paraguay sin embargo, al establecerse que dicho estudio se realiza también a

actividades “en ejecución”, las autoridades administrativas pueden interpretar que, sin
importar la vigencia de las normas que regulan la EvIA, todas las actividades estipuladas sean
proyectadas o en ejecución deberán realizar un EvIA. Volviendo a la norma, la Ley en su art. 3º
enumera las características que toda EvIA deberá contener y evaluar, como los factores
socioeconómicos, culturales, vinculación con las políticas de gobierno, desarrollo sustentable,
un Plan de Gestión Ambiental que mencione las medidas de mitigación de impactos negativos,
compensaciones e indemnizaciones previstas, la vigilancia, el monitoreo, además de la
elaboración de un Relatorio de Impacto Ambiental (RIMA), que no es otra cosa que el resumen
del estudio redactado en términos fáciles de entender para personas no especializadas en la
materia. Este documento (RIMA) también tiene la finalidad de ser dado a publicidad.

En el art. 7º, la Ley 294 de EvIA enumera taxativamente todos los proyectos de obras o
actividades públicas o privadas que deben pasar por el proceso de EvIA para obtener su
Declaración de Impacto Ambiental (DIA), mal conocida como Licencia Ambiental. Sobre el
punto, como bien lo explica el Prof. Gustavo Laterza en su libro “Legislación Ambiental del
Paraguay” – Editorial Americana – Pag. 129, el Paraguay ha optado por un sistema mixto con
relación a los proyectos que están sujetos a evaluación ambiental, ya que la Ley en su art. 7º
realiza un listado taxativo de los proyectos que tienen que ser evaluados obligatoriamente
(Sistema Europeo), pero luego, en el mismo artículo 7º inc. “s” deja abierta la posibilidad de
examinar otros proyectos que por sus dimensiones o intensidad sea susceptible de causar
impactos ambientales, para determinar si será obligatoria o no la EvIA (Sistema
Norteamericano).

De esta forma, esta Ley establece un listado de proyectos u obras que deberán realizar
el proceso administrativo de obtención de la DIA pero expresa por último que se requerirá la
EvIA a “Cualquier otra obra o actividad que por sus dimensiones o intensidad sea susceptible
de causar impactos ambientales.”.

Este “problema” de interpretación o de definición sobre cuales proyectos deben pasar

o no por el proceso de EvIA fue subsanado con los nuevos decretos reglamentarios de la Ley
294/93 (Decretos Nº 453/13 y Nº 954/13), puesto que los mismos establecen que esas
actividades no completadas en principio, solo deberán pasar por el proceso de EvIA cuando
exista una resolución de la SEAM (hoy MADES) específica que obligue a dicha actividad o
proyecto a pasar por el proceso.
 La Ley estudiada también establece que en el caso que sea imposible establecer
parámetros de cumplimiento de las obligaciones de la EvIA, por no contar con fijaciones de
niveles o estándares referenciales oficiales, se debe recurrir a los Tratados Internacionales y en
último caso a los principios generales establecidos en la materia.

Con relación a las obras y actividades que no requerirán la EvIA, la Ley menciona que
serán las que estén directamente vinculadas con la Defensa Nacional. Con relación a los
efectos transfronterizos, la Ley 294/93 establece que cuando los impactos negativos fueran
susceptibles de producirlos, la SEAM (hoy MADES) deberá informar el hecho al Ministerio de
Relaciones Exteriores.

Con relación a la Publicidad de las EvIA o al Derecho a la Información de las mismas, la

Ley 294/93 establece que “La Autoridad Administrativa pondrá a disposición del público y de
los organismos afectados en el ámbito nacional, departamental y municipal, la Evaluación de
Impacto Ambiental por los medios y el término a establecerse en las reglamentaciones de esta
Ley. Se protegerán los derechos del secreto industrial y se asegurará un procedimiento que
permita la consideración de las observaciones, denuncias e impugnaciones de datos
efectuadas por los interesados.”

Los decretos reglamentarios establecen las formas y los plazos de dicha publicidad. El
Art. 10º de la Ley, expresa que la SEAM (hoy MADES) expedirá una Declaración de Impacto
Ambiental (DIA) al proponente cuando esté culminada la evaluación y especifica los requisitos
que debe contener la DIA. Una cuestión para un análisis profundo se presenta con relación a la
aprobación ficta de las EvIA por silencio de la autoridad competente.

Al respecto, la ley establece que las EvIA serán aprobadas sin más trámite si la
Autoridad no se pronuncia en el término de 90 días. La Ley 294/93 también prevé obligaciones
posteriores a la expedición de la DIA por parte del proponente, como cumplir con el Plan de
Gestión Ambiental (PGA).

Además, el proponente deberá alterar el estudio en caso de modificaciones

significativas, ocurrencia de efectos no previstos, ampliaciones posteriores o potenciación de
los efectos negativos por cualquier causa subsecuente.

El Art. 12º de la norma establece que la DIA es un requisito ineludible para las
siguientes tramitaciones relacionadas con el proyecto:

a) Para obtención de créditos o garantías;

b) Para obtención de autorizaciones de otros organismos públicos; y,

c) Para obtención de subsidios y de exenciones tributarias.

La norma concluye mencionando causales para inspecciones, verificaciones,

mediciones y otras acciones por parte de la SEAM (hoy MADES) con el fin de corroborar el fiel
cumplimiento de lo establecido en el PGA de un proyecto y los motivos de cancelación y
suspensión de las obras o actividades.
 Según la Ley y los nuevos decretos reglamentarios, hoy en día solo se presentan 2
clases de EvIA, el Estudio de Impacto Ambiental Preliminar (EIAp) y el Estudio de Disposición
de Efluentes (EDE).

Ley 5211/14 De Calidad del Aire. Características principales.

Legislación sobre Aire. Generalidades.

La contaminación de la atmósfera en el Paraguay no parece ser uno de los mayores

problemas ambientales existentes, gracias a la no industrialización del país.

En el aire, casi no se percibe dicha contaminación como en otros países o ciudades del
mundo. Ahora bien, en Asunción, capital y ciudad con más habitantes del Paraguay y en las
ciudades que la rodean, no se puede desconocer la existencia de “smog”, mal que se eleva
constantemente.

Los últimos datos proveídos en el 2011, relevan que Asunción podría estar entre las
ciudades con mayor contaminación de la atmósfera de Latinoamérica, exclusivamente por
causa de la cantidad y del mal estado de los vehículos. Además, existen en nuestro país
inconvenientes de la atmósfera que se van acentuando con el correr de los años; tres son
urbanos, como la polución vehicular, la polución sonora y la incineración de basura y una rural
como las quemazones. Marco regulatorio y Sanciones.

El recurso del aire no se encontraba muy regulado en Paraguay hasta la puesta en

vigencia de la Ley 5211/14 de Calidad del Aire, que en la actualidad se encuentra en proceso
de reglamentación. Nuestra constitución no la menciona o protege directamente. No obstante,
los artículos 6, 7 y 8, que mencionan la calidad de vida, el derecho a un ambiente saludable y la
protección del ambiente, pueden ser utilizados de forma genérica para reclamar los derechos
sobre la atmósfera que por su contaminación pueden afectar, y en definitiva afectan, el buen
vivir de las personas. En los tratados internacionales firmados y ratificados por el Paraguay
encontramos legislación que protegen en gran medida a la contaminación de la atmósfera.

Estos son los siguientes: - Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y
el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono (Ratificado
por Ley 61/92);

- Convención Marco sobre Cambio Climático (Ratificado por Ley 251/93); - Protocolo
de Kyoto (Ratificado por Ley 1.447/99);

- Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado

Previo. (Ratificado por Ley 2135/03); y,

- Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. (Ratificado por

Ley 2333/04)

Continuando con el derecho positivo nacional, Nuestro Código Civil no nos clarifica el
panorama, ya que su clasificación de “cosas” o “bienes” no encuadran en lo que podría ser
utilizado jurídicamente para la defensa del aire, puesto que éste recurso no es un objeto
material con valor económico ni tampoco susceptible de apropiación.
 No obstante, creemos que no es necesario que el aire caiga dentro de la categoría de
cosa o de bien para ser un bien jurídico protegido puesto que internacionalmente se le ha
otorgado valor.

Las normas internacionales firmadas y ratificadas por ley en el Paraguay se ubican

dentro del segundo escalafón en el orden de prelación de leyes según el art. 137 de la
Constitución Nacional.

El Código Penal considera que existe un delito en cuanto a la emisión de gases

contaminantes cuando éstos superen los límites previstos por las autoridades municipales, por
otro lado, el Código Civil en su artículo 2000 prohíbe las emisiones de humo o de hollín, las
emanaciones nocivas y molestas, los ruidos y las trepidaciones de efecto perjudicial que
excedan los límites de la tolerancia que deben respetar los vecinos en consideración al uso
local, a la situación y a la naturaleza de los inmuebles.

Debemos recordar que la Ley Penal, por establecer delitos contra la contaminación del
aire, es la encargada de actuar en casos de contaminación severa a la atmósfera, siendo la Ley
Administrativa aplicable solamente a molestias menores a la población y encargada de
completar las normas del Código Penal con ordenanzas y al mismo tiempo aplicarlas. Con
relación a las quemazones, tanto las rurales como las urbanas están prohibidas en leyes,
decretos, ordenanzas y resoluciones.

En éste caso, el verdadero problema no es de normas sino de costumbres, ya que por

muchos años la población paraguaya lo viene haciendo y forma parte del “folklore nacional”,
es algo normal, cotidiano y hasta en forma errónea se la considera como un mecanismo
ventajoso, especialmente en la quema de pastura para la supuesta rehabilitación de la tierra.
Sobre éste punto, el gobierno nacional debería realizar una campaña de concienciación a la
población o hacer cumplir con la legislación vigente que posee al respecto, pudiendo
efectivizar las mismas con una pena mayor a las establecidas actualmente para esta falta o
delito. Por último, la Polución Sonora, es un mal que muchas personas desconocen y que
influye de sobre manera en la calidad de vida.

Según un estudio publicado por la Organización Mundial de la Salud, los efectos del
ruido son la perdida de la audición, interferencias con la comunicación, interferencia con el
sonido, efectos clínicos sobre la salud, efectos sobre la incomodidad y otros efectos no
específicos. Al respecto, nuestro Código Civil lo contempla en su Art. 2000. Así mismo
contamos con la Ley N° 1.100/97 “De Prevención de la Polución Sonora”. Prosiguiendo con el
escalafón de prelación de normas, encontramos la Ordenanza Municipal de Asunción Nº
183/04 que modifica la ordenanza 64/98 por la cual se Reglamenta la Prevención y el Control
de la Emisión de Ruidos Molestos o Excesivos.

Sobre los Niveles de polución permitidos, la ordenanza expresa que serán tomados en
cuenta según las reglamentaciones de la Municipalidad y las recomendaciones especificas del
Instituto Nacional de Tecnología y Normalización (INTN) y del Servicio Nacional de
Saneamiento Ambiental (SENASA). Por otro lado, la Ley 5211/14 de Calidad del Aire tiene por
objeto proteger la calidad del aire y de la atmósfera, mediante la prevención y control de la
emisión de contaminantes 2 En varios países como en el Brasil, se le está estableciendo un
costo al aire saludable. químicos y físicos al aire, para reducir el deterioro del ambiente y la
salud de los seres vivos, a fin de mejorar su calidad de vida y garantizar la sustentabilidad del
desarrollo. La autoridad de aplicación es el MADES en coordinación con el Ministerio de Salud
Pública y las Municipalidades. La interpretación y aplicación de la Ley de Calidad de Aire está
sujeta a los principios rectores, los cuales podrán ser acumulativos. Entre los principios más
importantes y que podemos resaltar se encuentra: - El Principio de no regresión o de
prohibición de retroceso ambiental: implica que la normativa y la jurisprudencia no deberían
ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección ambiental del
aire y de la atmósfera alcanzados con anterioridad.

El MADES como autoridad de aplicación de la presente ley podrá imponer sanciones de

acuerdo con el grado de peligro generado o de acuerdo con la gravedad del daño ocasionado
al ambiente y que van desde veinte (20) a veinte mil (20.000) jornales mínimos para
actividades diversas. Ley 5211/14 de Calidad del Aire fue reglamentada recientemente por el
Decreto 1269/2019.