PLAN DE ORDENAMIENTO
 
 
 
 

TERRITORIAL
 
 
 
 
GESTIÓN
  Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL
 
AUTOR:
  Yuri Adriana Díaz Moreno
 
 
 
 
 
 

 
 ÍNDICE  

1. Plan  de  ordenamiento  territorial  

1.1. Importancia  del  ordenamiento  territorial  en  la  gestión  pública  
1.2.  Marco  normativo  del  ordenamiento  territorial  en  Colombia  

2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
INTRODUCCIÓN  

La   presente   unidad   tiene   por   objeto   identificar   cuál   es   la   importancia   del   ordenamiento  
territorial,  cómo  se  hace  dicho  ordenamiento  y  cómo  se  logra  su  articulación  con  la  planeación  
nacional  del  desarrollo  en  el  marco  de  la  regulación  colombiana  vigente.  Para  ello  la  unidad  se  
divide   en   tres   secciones:   la   primera   describe   la   importancia   del   ordenamiento   territorial   en   la  
gestión   pública,   la   segunda   describe   los   aspectos   más   relevantes   de   las   leyes   que   la   han  
reglamentado   y,   finalmente,   se   describe   la   articulación   entre   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo   y   el  
Plan  de  Ordenamiento  Territorial.  

RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  

Es   importante   realizar   las   lecturas   de   forma   cuidadosa   y   juiciosa   de   tal   forma   que   puedan  
identificar,   en   esta   fase   final   del   módulo,   la   relación   entre   el   modelo   de   desarrollo  
predominante  en  los  marcos  metodológicos  de  las  autoridades  territoriales  y  los  mecanismos  de  
reglamentación   y   planificación   del   ordenamiento   territorial   en   el   caso   colombiano,   teniendo  
presente   que   siempre   es   posible   encontrar   un   híbrido   de   diferentes   modelos   de   desarrollo   y  
que   dicho   abordaje   puede   ser   formal,   según   lo   que   plantea   la   norma,   pero   en   su   aplicación  
puede   tener   un   abordaje   diferente.   Esta   es   la   presentación   general   de   dichas   propuestas   y  
reglamentaciones,  que  debe  servir  de  guía  para  el  fortalecimiento  de  competencias  por  parte  de  
los  estudiantes  en  torno  a  la  aplicación  de  los  conocimientos  en  la  planificación  de  los  territorios  
a  partir  de  su  papel  como  administradores  públicos  en  el  marco  del  aparato  estatal.    

Para   profundizar   los   temas   tratados   en   la   cartilla   el   estudiante   puede   remitirse   a   las   obras  
principales  de  los  autores  representativos  que  se  referencian  en  el  texto,  así  como  las  normas  
que   se   mencionan   y   que   dan   los   lineamientos   que   las   autoridades   territoriales   en   el   país   deben  
seguir;   como   un   elemento   para   comprender   mejor   el   marco   de   aplicación   de   las   mismas  
normas,   que   determina   la   relación   que   hemos   establecido   entre   la   sociedad   colombiana   y   el  
espacio   físico   que   habita.   Así   mismo   puede   remitirse   a   las   lecturas   complementarias   y   demás  
actividades  de  refuerzo.      

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 3

 DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  

1. Plan  de  ordenamiento  territorial  

Como   se   ha   visto   a   lo   largo   de   módulo,   el   proceso   de   planificación   desde   las   entidades   y  

autoridades  que  forman  parte  de  la  Administración  Pública  es  sistémico  y  continuo,  en  procura  
del  mejoramiento  de  las  condiciones  de  vida  de  la  población  sobre  la  cual  tiene  influencia.  Está  
encaminado   al   logro   de   un   entorno   de   avance   económico,   social,   ambiental   y   político,   teniendo  
como  marco  el  enfoque  de  desarrollo  desde  el  cual  se  fijan  los  objetivos  y  metas  del  Gobierno  y  
del  Estado.  Dicho  proceso  es  más  enriquecedor  y  legítimo,  y  tiene  la  posibilidad  de  responder  de  
forma   más   acertada   a   las   problemáticas   mientras   cuente   con   la   efectiva   participación   de   la  
comunidad  mediante  los  mecanismos  ya  conocidos  y  reglamentados  en  Colombia  por  medio  de  
la  Ley  134  de  1994.  En  el  caso  de  la  planeación  del  territorio,  esta  ha  sido  encaminada  al  uso  del  
suelo   y   a   la   conservación   de   los   recursos   naturales,   en   un   escenario   donde   prevalezca   el   interés  
general  y  donde  se  procure  ordenar  el  territorio  de  forma  tal  que  logre  no  solo  desarrollo,  sino  
también  una  mejor  convivencia  entre  los  habitantes.    

1.1. Importancia  del  ordenamiento  territorial  en  la  gestión  pública  

A   partir   de   la   visión   del   Ministerio   del   Medio   Ambiente   (2000),   el   proceso   de   ordenamiento  
territorial   es   un   proceso   político   y   planificado   que   se   apoya   de   la   técnica   para   expresar   los  
intereses   y   relaciones   que   la   comunidad   tiene   sobre   el   territorio   que   habita;   dicha   situación  
implica:   definir   en   un   horizonte   de   tiempo   (a   largo   o   corto   plazo)   un   paradigma   de   territorio  
deseado   y   un   mecanismo   por   medio   del   cual   se   logre   la   sostenibilidad   de   dicho   desarrollo;  
identificar   las   tendencias   del   desarrollo   junto   con   las   del   crecimiento   humano;   intervenir   las  
áreas   estratégicas   no   solo   de   mayor   producción   agropecuaria,   sino   también   de   mayor  
conservación   por   sus   características   ecológicas;   y   establecer   todas   las   acciones   necesarias   de  
tipo  institucional,  organizacional  y  de  gestión  para  que  el  proceso  de  planificación  territorial  se  
realice  con  la  mayor  fluidez  y  efectividad  posible.  

4 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
  
 
Figura  1.  Ordenamiento  territorial  
Fuente:  Gajus  (s.  f.)  Identificador  de  la  imagen:  47522352  

Desde  la  perspectiva  de  Pujadas  y  Font  (1998),  el  estudio  que  se  preocupa  del  ordenamiento  del  
territorio   es   una   nueva   disciplina,   que   si   bien   ha   tenido   aportes   durante   los   últimos   sesenta  
años   desde   diferentes   escuelas,   para   el   caso   colombiano,   su   discusión,   reglamentación   e  
implementación   data   de   la   Constitución   de   1991   y   logra   su   mayor   desarrollo   en   1997   con   la  
expedición   por   parte   del   Congreso   de   la   República   de   la   Ley   388,   la   cual   se   complementa   con   la  
Ley   1454   de   2011.   Estas   normas   de   ordenamiento   territorial   tienen   como   finalidad   establecer  
los   parámetros   que   deben   seguir   las   autoridades   territoriales   para   planear   las   intervenciones  
sobre   su   territorio   en   el   mediano   y   largo   plazo   mediante   la   formulación,   implementación,  
seguimiento   y   ajuste   de   los   planes   de   ordenamiento   territorial;   además   de   reglamentar   otras  
figuras  de  organización  del  territorio  contempladas  en  la  Constitución  Política  de  1991.  

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 5

 Existen   diversas   perspectivas   sobre   la   definición   del   ordenamiento   territorial.   Las   tres   más  
representativas  se  presentan  a  continuación:  

a. Para   Saenz   de   Buruaga   (1969),   es   definido   como   el   estudio,   con   un   acercamiento  

interdisciplinario  y  prospectivo,  de  los  cambios  que  sufre  el  territorio  y  su  población  en  
la   interacción   entre   ellos   partiendo   de   los   núcleos   urbanos   que   se   organizan   en   el  
territorio  a  partir  de  la  definición  de  funciones  y  jerarquías  de  las  diferentes  entidades  
estatales,   con   miras   a   lograr   niveles   cada   vez   más   avanzados   de   integración  
supranacional.  
 
b. Así   mismo,   la   Carta   Europea   de   Organización   del   Territorio   (1983)   define   este   proceso  
como   el   resultado   de   las   intervenciones   y   políticas   públicas   a   nivel   económico,   social,  
cultural   y   ecológico   que   implementan   las   sociedades.   Es   concebida   al   mismo   tiempo  
como  una  disciplina  científica  y  una  técnica  de  carácter  administrativo  sin  influencia  de  
las  posturas  políticas,  con  un  abordaje  interdisciplinario  y  global  que  tiene  como  objetivo  
lograr   mayores   niveles   de   equilibrio   en   el   desarrollo   de   las   regiones   que   integran   el  
territorio  intervenido  y  la  definición  de  la  organización  física  sobre  el  espacio  teniendo  
presente   el   marco   metodológico   y   el   objetivo   final   que   rige   la   planeación   de   dicho  
territorio.  
 
c. La  tercera  es  presentada  por  Florencio  Zoido  (1998),  quien  la  define  como  una  línea  de  
política   para   la   planificación   del   espacio   físico   que   debe   referirse   principalmente   a   los  
hechos   a   los   cuales   la   sociedad   confiere   un   valor   estructurante   con   respecto   a   los  
diferentes  niveles  de  organización  y  división  del  territorio.  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

6 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
Teniendo   en   cuenta   que   la   Carta   Europea   de   Organización   del   Territorio   (en   Pujadas   y   Font,  
1998)  ha  tenido  una  gran  influencia  en  los  países  latinoamericanos,  los  tres  objetivos  principales  
que  plantea  son:  

La  necesidad  de  consolidar  estrategias  que  permitan  

lograr  un  equilibrio  en  el  desarrollo  de  los  diferentes  
territorios
Encaminar  el  ordenamiento  territorial  hacia  el  
mejoramiento  de  la  calidad  de  vida  de  la  población  
que  habita  dicho  territorio
Coordinar  una  gestión  responsable  de  los  recursos  
naturales  de  los  cuales  dispone  la  población  en  el  
territorio

Propender  por  una  utilización  razonable  de  los  

recursos  y  del  territorio

 
 
Figura  2.  Objetivos  del  ordenamiento  territorial  
Fuente:  Elaboración  propia  con  información  de  Pujadas  y  Font  (1998)  

En  las  definiciones  presentadas  se  puede  inferir  el  carácter  interdisciplinario  de  esta  tarea,  que  
le  concierne  a  la  autoridad  pública,  pero  que  debe  implicar  la  participación  de  quienes  habitan  
el  territorio,  así  como  la  transversalidad  que  le  atañe  a  los  diferentes  actores  que  intervienen  en  
el   proceso   de   planeación,   pues   implica   todo   un   conjunto   de   acciones   y   políticas   de   índole  
político,  económico,  social,  ambiental  y  cultural.  

Para   Pujadas   y   Font   (1998)   el   proceso   de   planificación   para   el   ordenamiento   del   territorio  
implica  la  necesidad  de  hacerse  tres  preguntas  fundamentales,  a  saber:  

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 7

 • ¿Qué  se  planea  ordenar?  Es  importante  tener  en  cuenta  que  se  planean  principalmente  
los   usos   del   suelo,   los   cuales   pueden   ser   residencial,   agrícola,   forestal,   industrial,  
terciario,  para  equipamientos,  entre  otros.  
• ¿Para   qué   se   ordena   el   territorio?   Cuáles   son   los   fines   y   objetivos   que   orientan   la  
planeación  para  ordenar  el  territorio.  
• ¿Cómo  se  pretende  ordenar?  Que  consiste  en  la  definición  de  los  criterios  técnicos  para  
la  implementación  de  lo  planeado  en  el  ordenamiento  del  territorio.  

Estas  perspectivas  plantean  el  ordenamiento  del  territorio  desde  un  punto  de  vista  más  estatal  y  
administrativo,  orientado  a  lograr  el  desarrollo  del  país  y  su  comunidad,  teniendo  como  punto  
de  partida  el  enfoque  de  desarrollo  desde  el  cual  se  aborda.  Sin  embargo,  es  importante  tener  
en  cuenta  que  existen  perspectivas  que  abordan  el  territorio  y  su  relación  con  la  población  que  
lo   habita   desde   otros   enfoques.   Autores   como   Manfred   Max   Neef   o   Arturo   Escobar   han  
propuesto  en  sus  diferentes  trabajos  la  concepción  de  la  relación  territorio-­‐humanos,  desde  un  
nivel   de   igualdad   y   reciprocidad   que   implica   no   solo   la   explotación   y   aprovechamiento   de   los  
recursos   que   brinda   el   territorio   por   parte   de   la   población   que   lo   habita,   sino   también   la  
responsabilidad   de   protección   y   uso   responsable   de   los   mismos   recursos,   teniendo   en   cuenta   la  
influencia  que  el  territorio  tienen  sobre  las  relaciones  que  se  tejen  en  las  sociedades.  

 
Figura  3.  Territorio  y  población  
Fuente:  Radiantskies  (s.  f.)  Identificador  de  la  imagen:  16498467  

8 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
A   continuación   se   estudiarán   las   implicaciones   en   el   caso   colombiano   del   ordenamiento  
territorial   y   su   reglamentación.   Este   ejercicio   que   inicia   en   los   años   90   ha   ido   fortaleciéndose  
con   el   trabajo   del   ministerio   que   ha   tenido   la   competencia   en   la   rama   ejecutiva   del   Estado  
colombiano,  además  de  las  corporaciones  autónomas  regionales.  Estos  han  estado  a  cargo  del  
acompañamiento,   asesoría,   seguimiento   y   vigilancia   a   las   autoridades   territoriales   para   el  
diseño  e  implementación  de  los  planes  de  ordenamiento  territorial  que  exige  la  ley,  y  cuyo  éxito  
está  estrechamente  ligado  a  la  gestión  y  participación  efectiva  de  las  instancias,  autoridades  y  
población  en  general.  

1.2. Marco  normativo  del  ordenamiento  territorial  en  Colombia.  

En   Colombia   la   discusión   sobre   la   necesidad   de   reglamentar   el   proceso   de   planeación   que  

debían   seguir   las   autoridades   sobre   su   intervención   en   el   territorio   de   su   competencia   se  
materializa  con  la  Constitución  Política  de  1991,  la  cual  dispuso  que  la  ordenación  del  territorio  
colombiano  debía  ser  establecida  mediante  la  expedición  de  una  ley  prgánica,  en  cuya  materia  
se  ha  avanzado  con  la  promulgación  de  la  Ley  1454  de  2011.    

Sin  embargo,  existe  normatividad  que  regula  el  ordenamiento  territorial  y  que  aún  es  dispersa.  
Por  ejemplo,  existe  una  ley  que  revisa  el  ordenamiento  desde  el  punto  de  vista  ambiental  (Ley  
99/1993),   otra   que   aborda   el   tema   territorial   desde   una   perspectiva   física   y   espacial   (Ley  
388/1997),  otra  que  concibe  el  ordenamiento  territorial  desde  la  distribución  de  competencias  y  
recursos  (Ley  715/2001),  y  la  última  (Ley  1454/2011),  que  intenta  regular  la  organización  física  
del   territorio   desde   las   otras   figuras   administrativas   mencionadas   en   la   Constitución   (DNP,  
2010).    

Esta   dispersión   en   la   normatividad   frente   a   la   planificación   en   ordenamiento   territorial   no  

permite   definir   de   forma   clara   el   enfoque   de   abordaje   que   deben   tener   las   autoridades  
territoriales   frente   a   la   planificación   de   sus   territorios   de   influencia   y   la   relación   que   se   teje  
entre  este  y  los  habitantes  y  actores  que  intervienen  mediante  su  explotación  o  uso.  

Actualmente,   en   Colombia   se   presentan   grandes   discusiones   frente   al   uso   de   suelos   en   la  

disputa   entre   la   explotación   minera   de   diferentes   recursos   y   la   preservación   de   los   recursos  
naturales.   Esta   se   deriva   principalmente   de   aspectos   como   el   impacto   ambiental   que   genera  
dicha  explotación;  la  debilidad  en  los  sistemas  de  vigilancia  y  regulación  de  la  actividad  minera;  
el   crecimiento   desmesurado   de   la   minería   ilegal   que   genera   daños   de   gran   magnitud   en   el  
medio   ambiente;   la   ambigüedad   en   la   normatividad   para   fijar   los   límites   de   los   territorios   de  
especial   protección   por   su   importancia   ambiental,   como   es   el   caso   de   los   páramos   y   fuentes  
acuíferas;   la   competencia   que   pueden   tener   los   habitantes   y   sus   autoridades   para   definir   la  
prioridad   en   el   uso   de   su   territorio,   aunque   vaya   en   contradicción   con   los   planteamientos   del  
nivel  nacional;  entre  otros.  

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 9

 En  este  aspecto,  la  Corte  Constitucional,  mediante  sentencias  como  la  C-­‐123  de  2014,  C-­‐035  de  
2016,   entre   otras,   se   pronunció   respecto   a   la   necesidad   de   respetar   la   autonomía   territorial  
contemplada   en   la   Constitución   Política   para   fijar   políticas   de   desarrollo   frente   al   uso   de   los  
suelos   y   determinar   cuál   es   o   debe   ser   el   principal   objetivo   del   desarrollo,   discusión   que   gira  
entre  la  necesidad  de  replantear  los  planes  y  esquemas  de  ordenamiento  territorial  frente  a  la  
actividad   minera,   la   preservación   de   los   recursos   naturales   o   la   producción   agropecuaria   que  
garantice  la  soberanía  alimentaria.  

 
 
Figura  4.  Territorio  colombiano  
Fuente:  Egupova  (s.  f.)  Identificador  de  la  imagen:  50637812  

10 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
A   continuación   se   describen   las   principales   características   que   orientan   el   ordenamiento  
territorial  en  cada  una  de  las  leyes  mencionadas:  

Ley  99  de  1993

• Fija el funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental y establece los principios bajo los
cuales el Estado deberá proteger y vigilar el uso de los recursos naturales y el uso del suelo
en el marco del desarrollo sostenible frente a territorios que deben ser de especial
protección por su importancia estratégica en términos ambientales. Finalmente, fija las
competencias y funciones de las entidades territoriales en materia de planificación ambiental
del territorio y los mecanismos que garanticen la participación ciudadana en este proceso.

Ley  388  de  1997

• Es quizá la más aproximada a la idea del ordenamiento territorial en la medida en que
plantea los principios rectores que orientarán la planificación de los territorios por parte de
las autoridades territoriales de acuerdo a sus competencias y logra armonizar el proceso de
planeación en aspectos como son la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 /1994), la
Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas (Ley 128 /1994) y la Ley que crea el Sistema Nacional
Ambiental (Ley 99 /1993), lo cual resulta un gran avance en materia de articulación
normativa en cuanto al ordenamiento territorial.

Ley  715  de  2001

• Su finalidad está encaminada al avance en la superación de las desigualdades entre las
regiones y al logro de niveles de desarrollo entre estas a través de la regulación en la
distribución de las competencias y los recursos entre las entidades territoriales, de forma tal
que se puedan garantizar los derechos de las poblaciónes que habitan dichos territorios
mediante la prestación de servicios como educación y salud, entre otros denominados de
carácter general.

Ley  1454  de  2011

• Esta norma, al igual que la Ley 388 de 1997, se encarga de establecer normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial, principalmente en aspectos como la organización de carácter
administrativo en el territorio; se encarga también de fijar los principios que regirán el
ordenamiento; define cómo debe ser el aparato institucional y las herramientas que deberán
implementarse para lograr el desarrollo territorial, y finalmente establece las competencias
que en ordenamiento territorial deberán asumir la Nación, las entidades territoriales y las
áreas metropolitanas.
 
Figura  5.  Normatividad  en  planificación  territorial  
Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  la  norma.  

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 11

 REFERENCIAS  

Textos  
 

• Colombia,  Corte  Constitucional.  Sentencia  C-­‐123  de  2014.  

• Colombia,  Corte  Constitucional.  Sentencia  C-­‐035  de  2016.  

• Colombia,  Congreso  de  la  República.  Ley  99  de  1993.  

• Colombia,  Congreso  de  la  República.  Ley  388  de  1997  

• Colombia,  Congreso  de  la  República.  Ley  715  de  2001  

• Colombia,  Congreso  de  la  República.  Ley  1454  de  2011  

• Colombia,  Departamento  Nacional  de  Planeación,  DNP  (2010).  Exposición  de  

motivos:  Proyecto  de  Ley  024  del  20  de  julio  de  2007.  Recuperado  de  
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/Ordenamie
ntoyDesarrolloTerritorial/OrdenamientoTerritorial/tabid/274/Default.aspx    

• Colombia,  Ministerio  del  Medio  Ambiente.  (2000).  Memorias  sobre  el  Seminario  
Taller  sobre  Ordenamiento  Territorial.  Bogotá:  Imprenta  Nacional.  

• Pujadas,  R.  y  Font,  J.  (1998).  Ordenación  y  planificación  territorial.  Madrid:  

Síntesis.  (Colección  Espacios  y  sociedades).    

• Saénz  de  Buruaga,  G.  (1969).  Ordenación  del  territorio.  El  caso  del  País  Vasco  y  su  
zona  de  influencia.  Madrid:  Guardiana  de  Publicaciones.  

• Zoido,  F.  (1998).  Geografía  y  ordenación  del  territorio.  Íber,  Didáctica  de  las  
Ciencias  Sociales.  Geografía  e  Historia,  16,  19-­‐31.    

12 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
Lista  de  figuras  

• Egupova,  M.  (s.  f.)  Vector  mapa  de  Colombia  con  los  departamentos  con  nombre  
y  los  iconos  de  viajes  [imagen].  Recuperado  de  
http://es.123rf.com/search.php?word=territorio+colombiano&imgtype=0&t_wor
d=Colombia&t_lang=es&oriSearch=ordenamiento+territorial&srch_lang=es&sti=
mlk0jcfesd4qn5ycaw|&mediapopup=50637812    

• Gajus  (s.  f.).  Vista  superior  de  ocho  arquitectos  o  urbanistas  que  cooperan  en  el  
desarrollo  urbano  y  uso  de  la  tierra  con  la  mano  imagen  dibujada  de  edificios  
altos  en  tarjetas  blancas  montaje  [imagen].  Recuperado  de  
http://es.123rf.com/search.php?word=ordenamiento+territorial&srch_lang=es&i
mgtype=&Submit=+&t_word=&t_lang=es&orderby=0&sti=nbhgi2f6iv84t8nb6m|
&mediapopup=47522352    

• Radiantskies  (s.  f.).  Nube  palabra  abstracta  para  Uso  de  la  tierra  con  las  etiquetas  
y  términos  relacionados.  Recuperado  de  
http://es.123rf.com/search.php?word=ordenamiento+territorial&srch_lang=es&i
mgtype=&Submit=+&t_word=&t_lang=es&orderby=0&sti=nbhgi2f6iv84t8nb6m|
&mediapopup=16498467    

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