Estado Actual Del Servicio de Telefonia Movil en Colombia

Dirección de Estudios Sectoriales
85113-059-05
ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL EN COLOMBIA
Elaboró: [Adela Liseth Oliveros Rivera]

Fecha:[Febrero 26 de 2010]
Ubicación: [scift 11]
Revisión #1: [Ingrid Judith Obregón ]
Fecha de la revisión: [19 de marzo de 2010
Revisión#2.[Juan Pablo Ramírez Leuro]
Fecha de la revisión: [Abril 21 de 2010]
Revisión#2: Comité DES
Fecha de la revisión: [Mayo 31 de 2010]
TABLA DE CONTENIDO
I- CONTEXTO DEL MERCADO ................................................................................................. 4

1. La Telefonía Móvil en el contexto internacional ........................................................................ 4
2. Evolución del servicio en Colombia ........................................................................................... 8
II- LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA ....................................................... 17

1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia .............................................................. 18
• COMCEL - AMÉRICA MÓVIL ............................................................................................. 18
• TELEFÓNICA MÓVILES – MOVISTAR .............................................................................. 19
• TIGO – COLOMBIA MÓVIL ................................................................................................. 20
2. Características generales de prestación del servicio en Colombia ........................................... 21
III- SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ................................................. 22

1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestación del servicio ................. 22
• Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ....................................... 22
• Comisión de Regulación de Comunicaciones- CRC ............................................................... 24
• Superintendencia de Industria y Comercio- SIC ...................................................................... 27
2. Observaciones realizadas en informes de auditoría de la CGR ................................................ 31
• Ministerio de Comunicaciones ................................................................................................. 31
• Superintendencia de Industria y Comercio ............................................................................... 32
• Comisión de Regulación de Comunicaciones .......................................................................... 33
IV- PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE TELEFONÍA

MÓVIL .............................................................................................................................................. 35
V- BIBLIOGRAFIA………..……………………………………………………………………. 39
1
INTRODUCCIÓN
El presente estudio complementa el documento base presentado a la ciudadanía y usuarios en

general del servicio de telefonía móvil en el desarrollo de la Agenda Ciudadana “Protección al
Usuario del Servicio de Telefonía Móvil”, realizada en la ciudad de Bogotá los días 5 y 6 de
noviembre de 2009 y, organizada por la Contraloría General de la República (CGR) en cooperación
con el Gobierno Real de los Países Bajos, con el propósito central de, mediante un ejercicio
deliberativo con los usuarios de telefonía móvil, identificar la problemática que actualmente se
presenta en la prestación del que hoy puede considerarse el servicio telecomunicaciones con mayor
crecimiento y número de abonados en el país, que a diciembre de 2009 registró 41.154.630 líneas
activas, es decir, 210 mil líneas menos en relación con el 2008.
En este contexto y con el importante nivel de cobertura cobra especial relevancia la gestión
que deben adelantar las diferentes instituciones públicas para garantizar la adecuada prestación del
servicio, tal como lo concibe la Constitución Política y el actual marco legal. Resulta de gran
trascendencia determinar las debilidades tanto en las entidades públicas como en los operadores que
pueden limitar la adecuada prestación del servicio a fin de establecer acciones concretas, por parte de
los actores involucrados, que conlleven a un mejoramiento en la prestación del servicio de telefonía
móvil en el país.
El documento contiene cuatro grandes partes; la primera presenta una visión del contexto del
mercado de telefonía móvil en el nivel internacional y nacional teniendo en cuenta los indicadores
más comunes de evolución del servicio tales como, densidad telefónica medida en número de líneas
por cada 100 habitantes, minutos de uso por mes (MOU) e ingreso generado por usuario (ARPU),
claves para evaluar la evolución del servicio en cualquier país. La segunda parte hace referencia a los
principales operadores del servicio en Colombia, COMCEL, MOVISTAR y TIGO, incluyendo una
breve descripción de sus socios extranjeros y la distribución del mercado nacional de telefonía móvil
entre ellos. En la tercera parte se hace un recuento de la gestión adelantada por las diferentes
entidades del Estado responsables de la adecuada prestación de este servicio de telecomunicaciones,
como también las observaciones hechas por la CGR en diferentes procesos auditores relacionadas
2
con la adecuada prestación del servicio y el cumplimiento a los compromisos contractuales de los
operadores. Por último, el documento presenta reflexiones sobre hacia donde debe ir el servicio
desde la misma perspectiva internacional y las conclusiones de los principales aspectos críticos
observados a lo largo del estudio que son susceptibles de ajuste para garantizar a través de las
entidades públicas responsables, una mejor prestación del servicio. Conclusiones que son
complementadas con la problemática identificada por los usuarios asistentes a la Agenda Ciudadana
organizada por la CGR.
3
I. CONTEXTO DEL MERCADO
1. La Telefonía Móvil en el contexto internacional
Indudablemente las telecomunicaciones como componente fundamental de las Tecnologías

de la Información y las Comunicaciones – (TIC) 1, durante la última década se han consolidado
como uno de los sectores de desarrollo económico más dinámico y, por su carácter transversal
constituyen el soporte para impulsar los demás sectores generando mayor productividad, mejores
flujos de información y conocimiento en las sociedades modernas.
Según las tendencias observadas en el nivel mundial, de acuerdo con el informe sectorial de
la Comisión de Regulación de Comunicaciones – (CRC) de septiembre de 2009, el número de
suscriptores de servicios de telefonía móvil sigue incrementándose. Para el segundo trimestre de
2009 el número alcanzado fue de 4.300 millones de suscripciones al servicio de telefonía móvil. La
distribución, a junio de 2009, muestra que el mayor porcentaje se concentra en Asia con un 44,12%,
región donde existen aproximadamente 1.900 millones de líneas, seguido por Europa Occidental con
13,35%, 570 millones de líneas, América latina pasó del cuarto lugar (diciembre 2008) al tercero
(junio 2009) con un 11,20% equivalente a 482 millones de líneas activas seguida muy de cerca por
Europa Oriental con 10,85%, 467 millones de líneas. De otra parte, África tiene un 9,64% de la
distribución mundial con 415 millones de usuarios, seguido por América del Norte con 6,95%, 298
millones de líneas y, por último, Medio Oriente con el 3,89% equivalente a 167 millones de líneas2.
Para comienzos de 2009 la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) estimó que el
81% del total de conexiones móviles en el nivel mundial utilizaba tecnología GSM3, con un número
cercano a 3.470 mil millones, aumentando en más de 508 millones de conexiones en comparación
con el segundo trimestre de 2008. En América los usuarios móviles alcanzaron un total de 780
millones en junio de 2009, de acuerdo con las proyecciones del número de usuarios móviles a nivel
1 Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante TIC), son el conjunto de recursos, herramientas,
equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento,
almacenamiento, transmisión de información como: voz, datos, texto, vídeo e imágenes”. Artículo 6 de la Ley 1341 de
2009
2
Distribución Mundial de Suscriptores Móviles. Recuperado el 24 de agosto de 2009, del sitio Web de 3G América
3
GSM: Sistema Global para las Comunicaciones Móviles, su sigla en inglés GSM, proviene de "Groupe Special Mobile")
es un sistema estándar, completamente definido, para la comunicación mediante teléfonos móviles que incorporan
tecnología digital.
4
mundial realizada por Telecoms & Media4, se estima que para el año 2014 el número total de
usuarios móviles sería de aproximadamente 6.300 millones.
De otra parte, según la UIT la densidad de la telefonía móvil por cada 100 habitantes a nivel
mundial se encontraba en promedio para el 2008 en 59.74 líneas, y pasó de 1.417 millones de líneas
en 2003 a 4.045 millones de líneas en el 2008. El país con mayor densidad de telefonía móvil en el
mundo para el 2008 fue Emiratos Árabes Unidos con 208.65 líneas por cada 100 habitantes, en el
cuadro 1, se observa los 20 primeros países en el mundo con mayor número de líneas por cada 100
habitantes como también la densidad de telefonía móvil en los países de América Latina. Tabla 1
Tabla 1
PAÍSES CON MAYOR DENSIDAD DE TELEFONÍA MÓVIL EN 2008
PIB per PIB per
No. Lineas x Población Densidad x No. Lineas x Población Densidad x
PUESTO EN EL MUNDO 2 cápita (US$) PUESTO AMÉRICA LATINA 2 cápita (US$)
100 hab. Total Km 100 hab. Total Km
2007 2007
1 EMIRATOS ARABES UNIDOS 208,65 4,480,000 60 41,289 1 ARGENTINA 116,61 39,880,000 14 6,643
2 ESTONIA 188,2 1,340,000 30 15,561 2 PANAMA 115,19 3,400,000 43 5,904
3 BAHREIN 185,77 780,000 1173 24,286 3 EL SALVADOR 113,32 6,130,000 287 3,336
4 MACAO (China) 177,24 530,000 32,886 37,256 4 URUGUAY 104,73 3,350,000 18 6,915
5 HONG KONG (China) 165,85 6,980,000 6,575 29,818 5 GUATEMALA 109,22 13,690,000 126 2,548
6 ITALIA 151,57 59,600,000 198 35,686 6 VENEZUELA 96,31 28,120,000 31 8,247
7 BARBADOS 159,09 260,000 593 13,393 7 PARAGUAY 95,46 6,240,000 15 1,959
8 ANTIGUA Y BARBUDA 157,67 90,000 196 13,346 8 COLOMBIA 91,9 45,010,000 40 4,684
9 LITUANIA 151,24 3,320,000 51 11,425 9 ECUADOR 85,61 13,480,000 29 3,432
10 DOMINICA 149,66 70,000 89 5,011 10 CHILE 88,05 16,800,000 22 9,853
11 LUXEMBURGO 147,11 480,000 186 104,208 11 HONDURAS 84,86 7,320,000 65 1,731
12 ARABIA SAUDITA 142,85 25,200,000 10 15,288 12 BRASIL 78,47 191,970,000 23 7,017
13 MALDIVIA 142,82 310,000 1,024 3,505 13 PERU 72,66 28,840,000 22 3,826
14 RUSIA 141,11 141,390,000 8 9,119 14 REP.DOMINICANA 72,45 9,950,000 205 4,179
15 PORTUGAL 139,64 10,680,000 117 20,965 15 MEXICO 69,37 108,560,000 55 9,516
16 BULGARIA 138,3 7,590,000 68 5,176 16 NICARAGUA 54,84 5,670,000 47 1,017
17 SINGAPUR 138,13 4,620,000 7,492 37,228 17 BOLIVA 49,82 9,690,000 9 1,378
18 REPUBLICA CHECA 133,54 10,320,000 131 16,941 18 COSTA RICA 41,75 4,520,000 89 5,891
19 CROACIA 132,95 4,420,000 78 13,225 19 HAITI 32,4 9,880,000 356 641
20 QATAR 131,39 1,280,000 112 62,451 20 CUBA 2,96 11,200,000 98 1,684
Fuente: UIT www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Indicators – Elaboró CGR – DES Infraestructura
Además, se observa la marcada diferencia que existe entre la densidad del servicio de
telefonía móvil de los países de la región latinoamericana con relación a los 20 primeros países de
mayor densidad en el mundo. Argentina, el país con la mayor densidad en la región apenas llegó a
las 116 líneas por cada 100 habitantes y, aunque la gran mayoría de países latinoamericanos están
por encima del promedio mundial (59.74 líneas por cada 100 habitantes), si se puede determinar que
la marcada diferencia de coberturas y aumento en la densidad de líneas móviles en los países con
mayores densidades por cada 100 habitantes en el mundo depende en gran medida de factores tales
4
Global Cellular Technology Forecast. Recuperado el 24 de agosto de 2009 del sitio Web de 3G Américas
5
como capacidad de pago de los usuarios, crecimiento poblacional, así como de la extensión y
topografía de los países. De todas formas es muy clara la tendencia en el crecimiento de la cobertura
de este servicio no sólo en el nivel mundial, sino también para América Latina.
Tabla 2
CUADRO COMPARATIVO DEL CONSUMO DE TELEFONÍA MÓVIL EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA A 2008
PIB PER CAPITA
MOUs x Mes MOUs x Mes % DE USUARIOS
PAIS US$ 2007
Prepago Pospago Prepago Pospago
ARGENTINA 61 225 72,90% 27,10% $ 6.643
BRASIL 47 214 79,90% 20,10% $ 7.017
CHILE 66 401 76,60% 23,40% $ 9.853
COLOMBIA 81 319 83,10% 16,90% $ 4.684
MÉXICO 94 582 89,00% 11,00% $ 9.516
PERÚ 63 236 87,80% 12,20% $ 3.826
PROMEDIO AMÉRICA LATINA 56 340 78,00% 22,00% $ 6.468
Fuente: The Competitive Intelligence Unit – CRC5 – Cálculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones).
En un análisis comparativo más detallado para una muestra de países de la región

latinoamericana (Tabla 2) se observa que el consumo del servicio de telefonía móvil se ha
concentrado bajo la modalidad prepago, donde el promedio latinoamericano para 2008 fue del 78%
y 89% en México, país que registró el mayor índice de concentración de abonados móviles bajo esta
modalidad de prestación del servicio, sin embargo llama la atención que el promedio de consumo de
minutos en un mes por usuario (MOU – Minutes of Use) en esta modalidad de servicio es bajo en
comparación con el promedio de consumo al mes por usuario en la modalidad pospago, consumo
seis veces mayor al usuario que accede al servicio bajo la opción de prepago. México se ubica con
los mejores indicadores de MOU en ambas modalidades de servicio y Brasil registra menores
minutos consumidos. Colombia se halla en un punto intermedio, el MOU prepago está por encima
del promedio latinoamericano, pero por debajo del promedio para el MOU en pospago.
5
Se tomaron como valores de referencia para los cálculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de
consultoría en regulación de México “The Competitive Intelligence Unit - CIU” y presentados por su Director Ernesto
Piedras en el Taller Internacional de Regulación organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena – Colombia el 26 de
octubre de 2009.
6
Tabla 3
TARIFAS COMPARATIVAS DE VALOR POR MINUTO
MOU PONDERADO
PAGO ¢US$ % DE GASTO EN
PAIS Prepago ‐ Pospago ARPU US$ x Mes
/MINUTO TM
Minutos x mes
ARGENTINA 105 10,58 10,03 1,91%
BRASIL 81 14,28 17,72 2,44%
CHILE 144 15,09 10,45 1,84%
COLOMBIA 121 7,82 6,45 2,00%
MÉXICO 144 11,73 8,12 1,48%
PERÚ 84 11,73 13,9 3,68%
PROMEDIO AMÉRICA LATINA 118 12,91 10,9 2,40%
Fuente: The Competitive Intelligence Unit – CRC6 – Cálculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones)7 – Cifras a 2008
En relación con el comportamiento del costo del servicio, en la Tabla 3 se observa una
muestra de países latinoamericanos que mostró los siguientes resultados: al ponderar el MOU por
usuario entre la modalidad prepago y pospago, el promedio baja significativamente por el efecto de
la concentración de usuarios en la modalidad prepago a 118 minutos al mes, donde Chile y México
registran el MOU ponderado más alto y Brasil el más bajo. Colombia superó la media en el nivel
latinoamericano por tres minutos más por mes. En cuanto al ingreso promedio por línea (ARPU) se
observa que Chile es el país con mejor ARPU al mes, con un poco mas de USD 15 y Colombia el
país que registró el menor ARPU, corresponde a casi USD 8, tres dólares menos en relación con el
promedio, lo que podría llevar a concluir que la tendencia del consumo del servicio lo está
determinando en parte el precio del minuto en el mercado por lo tanto, la capacidad de pago del
usuario influye en sus posibilidades de consumo.
Este hecho se refleja en el comportamiento observado para el caso colombiano, donde el
ARPU es el más bajo en la muestra y el MOU está solo por tres minutos más por mes por encima de
la media; índices que pueden explicarse por los efectos del PIB per cápita de Colombia que se
encuentra dentro de los países latinoamericanos de la muestra por debajo del promedio
latinoamericano (Tabla 2), y que se complementa con los resultados del costo por minuto dado en
centavos de dólar, (el más bajo fue el de Colombia que se encuentra en un promedio de 6 centavos
6
Se tomaron como valores de referencia para los cálculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de
consultoría en regulación de México “The Competitive Intelligence Unit - CIU” y presentados por su Director Ernesto
Piedras en el Taller Internacional de Regulación organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena – Colombia el 26 de
octubre de 2009.
7
Para los datos de ingresos por línea en Colombia los valores tomados por el CIU incluyen los ingresos por ventas de
equipos terminales.
7
de dólar, por debajo del promedio de la región que es de casi 11 centavos de dólar, por su parte
Brasil registró el minuto más costoso con casi 18 centavos de dólar).
En este mismo sentido el porcentaje de participación del gasto en telefonía móvil en la
región latinoamericana representa en promedio el 2.40% del PIB per cápita, Perú registró el
porcentaje más alto de gasto en servicio de telefonía móvil (TM) en relación con su PIB per cápita
con 3,68%, seguido por Brasil con un porcentaje de gasto de 2,44% y México el país que registró la
menor proporción de gasto en telefonía móvil.
Como resultado de estos índices se puede concluir que el país con indicadores económicos
más favorables en la prestación del servicio de telefonía móvil fue México por tener el MOU más
alto por usuario y una tarifa por minuto por debajo del promedio, y el país donde se registra el
servicio más costoso y como consecuencia con las menores tasas de consumo está Brasil. Colombia
resulta en un punto intermedio y su comportamiento futuro estará determinado por el precio del
servicio y la capacidad de pago del usuario principalmente.
2. Evolución del servicio en Colombia
Colombia no ha sido la excepción en el acelerado proceso de transformación de las

telecomunicaciones. El servicio de telefonía móvil celular (TMC) ha registrado los mayores niveles
de crecimiento en cobertura y generación de ingresos tanto para la industria como para la Nación
como ningún otro servicio de telecomunicaciones. Esta es la razón por la que en el nivel mundial la
tendencia en el desarrollo tecnológico se ha focalizado en este servicio con el propósito de ofrecer
servicios multimedia de manera convergente – mediante la oferta de nuevos portafolios de servicios -
, mejorando paralelamente los estándares de calidad y cubriendo nuevas necesidades surgidas con la
evolución de las TIC.
Las telecomunicaciones en el país de acuerdo con los cálculos realizados por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), alcanzaron en el 20098 ingresos por
valor de $24,03 billones, de los cuales el 37% correspondieron a la telefonía móvil equivalente a
$9,05 billones9, un 5% más del registrado en el 2008, año en el que registró ingresos por $8.6
billones.
8
Información presentada en la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas del MINTIC, el día 6 de mayo de 2010.
9
Este dato incluye los ingresos por venta de terminales que no hacen parte de la base de autoliquidación de la
contraprestación del 5% al Fondo TIC del Ministerio de las TIC.
8
No obstante lo anterior, el comportamiento del número de suscriptores de este servicio tuvo

una leve reducción al final del 2009, de acuerdo con los reportes de contraprestación del Ministerio
de las TIC a diciembre de 2009 (Tabla 4), este servicio terminó con 41,15 millones de abonados,
equivalente a un 1% menos en relación con el 2008 que registró 41,36 millones en este servicio.
Dicha reducción de suscriptores afectó como más adelante se explica los ingresos de
contraprestación al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), a pesar
que los ingresos para los operadores, por lo menos para Comcel y TIGO, no se vieron afectados,
situación que se explica en el crecimiento de usuarios para estos dos operadores en el último año y
en la forma de liquidación de la contraprestación al Fondo TIC.
De acuerdo con lo establecido en los contratos de concesión, la liquidación del valor de la
contraprestación se realiza teniendo en cuenta solamente los ingresos brutos generados por la
prestación de servicios obtenidos exclusivamente de la operación y prestación del servicio de
telefonía móvil celular (TMC), es decir no se toma el valor total de los ingresos facturados de los
operadores del servicio, sino solamente sobre los ingresos brutos generados por servicios que hacen
uso directo del espectro, es decir conexión o suscripción del servicio, ingresos por cargos básicos
periódicos, ingresos por consumo e ingresos por servicios suplementarios (mensajería), no incluye la
venta de terminales y equipos, los saldos no consumidos de tarjetas prepago, servicio de roaming
internacional, descuentos y devoluciones por cargos básicos y los pagos efectuados a otros
operadores como los de la red fija local y larga distancia.
Tabla 4
ABONADOS TELEFONÍA MÓVIL ENTRE DIC 31 DE 2008 Y DIC 31 DE 2009
OPERADOR USUARIOS DIC/09 USUARIOS DIC 31/08 DIFERENCIA 2009 ‐ 2008 % CRECIMIENTO
TIGO 4.516.509 4.012.102 504.407 11%
MOVISTAR 8.964.575 9.963.095 (998.520) ‐11%
COMCEL 27.673.546 27.389.556 283.990 1%
TOTAL 41.154.630 41.364.753 (210.123) ‐1%
Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones
Los operadores de telefonía móvil (TM) deben cancelar al Fondo de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones (FonTIC) una contraprestación del 5% sobre los ingresos brutos
antes relacionados, valor que deben pagar dentro de los primeros 15 días calendario de cada trimestre
vencido. Para la vigencia 2009 se evidenció que dichos ingresos se redujeron en un 3% en
comparación con los percibidos por el Fondo del servicio de TM en el 2008. (Tabla 5), equivalente a
9
una diferencia de $7.759 millones. La reducción se explica por la disminución de los 210.123
abonados al servicio en el 2009 (Tabla 4). Sin embargo, cotejando la proporción en la reducción del
total de abonados al servicio no resulta ser muy significativa para al menos dos de los tres operadores
presentes en el mercado, además, se observa que la disminución afectó de manera directa a un solo
operador, lo que si contrasta con la reducción de los ingresos públicos en relación con los del
mercado en general, en tal sentido es importante resaltar que los ingresos del Fondo TIC dependen
de forma importante de la contraprestación de la telefonía móvil (TM), para la vigencia 2009 los
ingresos de TM representaron aproximadamente un 60% de los ingresos totales causados del Fondo
para dicha vigencia.
Tabla 5
COMPORTAMIENTO CONTRAPRESTACIÓN 5% DE LA TMC
MONTO
CONTRAPRESTACIÓN A ACUMULADO DURANTE LA CRCIMIENTO ENTRE 2009 ‐ PARTICIPACIÓN
OPERADOR CONTRAPRESTACIÓN
DIC DE 2008 CONCESIÓN DIC 2009 2008 PORCENTUAL A 2009
DIC DE 2009
TIGO $ 32.544.729.000 $ 33.238.048.000 $ 174.018.179.000 2% 10%
MOVISTAR $ 78.230.747.000 $ 68.482.369.636 $ 614.401.590.880 ‐14% 34%
COMCEL $ 177.334.381.000 $ 178.629.808.000 $ 1.033.980.372.536 1% 57%
TOTAL $ 288.109.857.000 $ 280.350.225.636 $ 1.822.400.142.416 ‐3% 100%
La reducción de los recursos generados por la telefonía móvil – TM al Fondo, afectó de

forma general la tendencia creciente que los recursos del Fondo venía registrando desde el año 2005
(Gráfica 1), situación que evidencia la alta vulnerabilidad de los recursos del Fondo frente al
comportamiento de los ingresos que generan la prestación del servicio de telefonía móvil en el país, a
este hecho se suma que los operadores de este servicio ya comienzan a tener una importante
participación en el mercado de valor agregado a través del servicio de internet móvil, servicio que
generó alrededor del 20% de los ingresos totales del sector pero que realiza pagos de compensación
al Fondo en una proporción menor que la TM, aproximadamente del 3% sobre los ingresos netos
causados.
En la Grafica 1 se presenta los ingresos del Fondo entre el año 2005 y el 2009, se observa
que para el periodo 2005 - 2008 el comportamiento fue creciente, pero para el año 2009, se observa
una disminución en $15.453 millones frente a los ingresos del año 2008, equivalente a un poco más
del 3%, proporción que coincide con la disminución del pago de la contraprestación del servicio de
TM en el 2009: Dicha disminución es probable que pueda ser más grande en la próximas vigencia,
debido a que con la reciente expedición de la Resolución 290 del Ministerio de TIC de marzo de
10
2010, se estableció de acuerdo con la nueva Ley de TIC 1341 de 2009, como nuevo porcentaje de
contraprestación a partir del 31 de enero de 2010 para todos los operadores de servicios de
telecomunicaciones el 2.2% sobre los ingresos brutos causados y relacionados con la operación de
cada servicio, esta norma se excluye del pago de contraprestación los ingresos por venta de
terminales. Esta nueva situación legal establece un proceso de transición para los operadores de
telefonía móvil, dado que ellos deben definir si se acogen a este nuevo régimen o continúan bajo la
Ley 37 de 1993, norma que dio origen a los actuales contratos de concesión de TM.
Gráfica 1
Recaudo Efectivo de Ingresos Fondo TIC
Millones de pesos corrientes
479.716 482.494 467.041

381.764
276.794
2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Estados Financieros FONDO TIC – Elaboró CGR Des Infraestructura
Retomando el comportamiento de los abonados al servicio de TM para la vigencia 2009

(Tabla 4), el operador que registró la mayor reducción de abonados al servicio y por ende de ingresos
de contraprestación al Fondo TIC fue MOVISTAR, perdió 998.520 abonados y la contraprestación
que pagó al Fondo se redujo en un 14%, equivalente a $9.748 millones. De otra parte, el operador
que más creció en abonados y por consiguiente incrementó en un 2% su pago por contraprestación al
Fondo de TIC fue TIGO (Colombia Móvil), sus abonados aumentaron en un 11%, equivalente a
504.407 nuevos abonados lo que significó un incremento de la contraprestación por valor de $1.295
millones. Por su parte COMCEL, continúo en la misma tendencia, aumentando el número de
abonados en 283.990, crecimiento que lo mantiene como el operador dominante del mercado de TM
en Colombia. Como se observa en la gráfica 1 es el operador que aporta la mayor proporción de
11
recursos de contraprestación al Fondo equivalente al 57% y a su vez concentra el 67% de los

abonados totales al servicio (Gráficas 2 y 3).
Gráfica 2
DISTRIBUCIÓN CONTRAPRESTACIÓN POR OPERADOR A 2009
10%
34% TIGO
57%
MOVISTAR
COMCEL
En menos de una década la telefonía móvil paso de ser un artículo suntuario a uno de
primera necesidad sin diferenciar condición socioeconómica alguna. El 85% de los usuarios actuales
en promedio accede al servicio bajo la modalidad prepago y el 15% restante bajo la modalidad
pospago (Tabla 6); del total de abonados para 2006 de acuerdo con ASOCEL10, aproximadamente el
72% de usuarios se ubica en estratos 1, 2 y 3 y el 28% en estratos 4, 5 y 6.
Tal como se mostró en la Tabla 2 de agregados en prepago y pospago el consumo promedio
por mes de minutos MOU de los usuarios de la modalidad prepago es bajo; para Colombia en 2008
fue 81 minutos al mes, es decir, que la mayor parte de usuarios acceden a una terminal móvil para
recibir llamadas más que para realizarlas. El operador con esta modalidad de prestación del servicio
aumenta fácilmente el volumen de sus ventas de minutos y activaciones de nuevas líneas, porque el
costo por minuto para el usuario prepago siempre va a ser más alto que para el usuario pospago, lo
cual afecta directamente su cantidad de consumo de minutos al mes, sin embargo, si no existiera esta
modalidad de servicio la mayor parte de la población no hubiera podido acceder al mismo.
10
Asociación de la Industria Celular de Colombia – Conformada por COMCEL y MOVISTAR. Desafortunadamente ni el
DANE ni el SIUST de la CRT no se cuenta con información desagregada por estratos de las actuales .líneas móviles
activas.
12
Tabla 6
DISTRIBUCIÓN ABONADOS DICIEMBRE 31 DE 2009
OPERADOR PREPAGO % POSPAGO %
TIGO 3.886.518 86% 629.991 14%
MOVISTAR 7.203.217 80% 1.761.358 20%
COMCEL 23.726.122 86% 3.947.424 14%
PROMEDIO 34.815.857 85% 6.338.773 15%
En un análisis realizado por la CGR a la evolución de la tarifa por minuto del servicio de
telefonía móvil en Colombia entre el segundo trimestre de 2007 y el segundo trimestre de 2009
(Tabla 7), se observa que el comportamiento general del costo por minuto ha tenido tendencia
decreciente. En el periodo analizado se comenzó con una tarifa de $74 por minuto y un MOU por
mes de 216 minutos y al final del periodo analizado se terminó con una tarifa de $41 por minuto y un
MOU de 288 minutos, esto representó una reducción de la tarifa del 44% y un aumento en el uso de
minutos mensuales del 33%, situación que trajo como efecto positivo el incremento en casi 10
millones de nuevos abonados y el aumento en promedio de 72 minutos por usuario al mes, lo que
conllevó a incrementar los ingresos de los operadores y, a su vez, de los recursos del Fondo TIC en
la proporción legalmente establecida.
Este comportamiento se explica en gran medida por el efecto que generan las economías de
escala que aplican los operadores presentes en el mercado, especialmente el operador dominante, que
les permite mantener un importante margen de ganancia y a su vez ir bajando gradualmente la tarifa
como un incentivo al incremento del consumo del servicio, sin que se vea afectado su nivel de
ingreso y rentabilidad. En realidad esta situación se convierte en un estrategia de maximización de
ganancias donde aparentemente el usuario se está beneficiando, pero que al estar la mayor
proporción de usuarios en la modalidad prepago, contribuye a la disminución de riesgos para el
operador, de lo cual se puede concluir que este tipo de servicio no genera riesgos de cartera y reduce
costos fijos en el uso y disponibilidad de su red.
13
Tabla 7
EVOLUCIÓN DE LA TARIFA DEL SERVICIO TM EN COLOMBIA
MOU Minutos ARPU/MES
TRIMESTRE PESOS /MINUTO
Mes Pesos 2009
2T2007 216 15906 74
3T2007 223 16158 72
4T2007 235 15342 65
1T2008 250 14248 57
2T2008 261 13071 50
3T2008 276 12556 45
4T2008 279 12504 45
1T2009 278 11833 43
2T2009 288 11805 41
Fuente: SIUST – Cálculos CGR – DES Infraestructura y Telecomunicaciones
Colombia registró para el año 2008 alrededor de 180 mil millones de minutos por los
diferentes servicios de voz. La telefonía móvil fue el servicio líder registró el 76% del total de
minutos consumidos equivalente a 123 mil millones de minutos, la telefonía fija tuvo el 20% y el
servicio de larga distancia participó con un 4% del total del tráfico de telecomunicaciones de voz.
De otra parte, el crecimiento del tráfico de voz en el servicio de telefonía móvil creció en
promedio entre el 2007 y 2008 en un 33% anual, mientras que la telefonía fija local disminuyó en un
4% por año, manteniéndose estable el tráfico de voz a través del servicio de larga distancia. Estas
cifras corroboran el liderazgo del servicio de TM en el sector.
El significativo incremento de usuarios y consumo de la telefonía móvil planteo la necesidad
de adelantar estudios para determinar el comportamiento del mercado de los servicios de
telecomunicaciones con especial énfasis en el mercado de la telefonía móvil, teniendo presente que
es un mercado de carácter oligopolio, con alta concentración del mercado y una alta penetración del
servicio en los diferentes segmentos de población. En dos de los estudios adelantados se presentan
mediciones de la elasticidad 11 de la demanda del servicio de telefonía móvil en el país, con el fin de
sentar fundamentos para tomar decisiones en materia de política pública o regulatoria.
11
Hay algunos bienes cuya demanda es muy sensible al precio, pequeñas variaciones en su precio provocan grandes
variaciones en la cantidad demandada. Se dice de ellos que tienen demanda elástica. Los bienes que, por el contrario, son
poco sensibles al precio son los de demanda inelástica o rígida. En éstos pueden producirse grandes variaciones en los
precios sin que los consumidores varíen las cantidades que demandan. La elasticidad de la demanda se mide calculando el
14
En el estudio adelantado por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de las

TIC), contratado con la empresa consultora “Económica Consultores” sobre las
Telecomunicaciones Sociales finalizado en junio de 2008, se presenta una medición de la
elasticidad para el servicio de telefonía móvil de 1.27, lo que significaba que entre los
servicios medidos en ese entonces era el que presentaba mayor elasticidad del servicio12,
información que contrasta con los resultados de las mediciones presentadas por la Comisión
de Regulación de Comunicaciones – CRC en el estudio “Resultados del análisis cuantitativo
para la definición de los mercados relevantes de telecomunicaciones”, de octubre de 2008,
donde se presenta un valor de elasticidad para el servicio de telefonía móvil de -0.5413, valor
que lleva a concluir que según los cálculos realizados por la CRC la elasticidad de este
servicio se encontró en la zona de inelasticidad de la demanda a este servicio.
Lo anterior lleva necesariamente a concluir que es preciso que ambas entidades del
Estado, responsables de la adecuada prestación de servicio y de la protección de los
derechos de los usuarios, definan un valor único y confiable para este indicador que
establece las bases de las condiciones tarifarias y de pérdida o generación de bienestar para
el usuario en la prestación del servicio de telecomunicaciones que actualmente registra el
mayor crecimiento y penetración en el país. Situación que aunada a la alta concentración del
mercado de telefonía móvil favorece el aumento de las condiciones de oligopolio más
cercano a un monopolio con bajos niveles de competencia y si la elasticidad de la demanda
de este servicio se ha tornado más inelástica esto puede significar una mayor vulnerabilidad
del usuario frente al poder de monopolio de los operadores presentes en el mercado, donde
es el usuario quien va a sacrificar en mayor medida su bienestar en favor de la utilidad del
operador.
porcentaje en que varía la cantidad demandada de un bien cuando su precio varía en un uno por ciento. Si el
resultado de la operación es mayor que uno, la demanda de ese bien es elástica; si el resultado está entre cero y uno, su
demanda es inelástica. Fuente: www.eumed.net/cursecon/4/elasticidad-demanda.htm.
12
MINISTERIO DE COMUNICACONES – ECONÓMICA CONSULTORES. Informe Final, Las Telecomunicaciones
Sociales. Proyecto PNUD/00043970. 23 de junio de 2008. Pág 149 Elasticidad de telefonía Fija: 0.30, larga distancia 0.97 y
valor agregado 1.01. Estudio referido a la CGR por el Mincom mediante oficio 001185 de noviembre 5 de 2008.
13
CRT. Estudio Regulación. Octubre de 2008. Pág 9.
15
Los elementos antes analizados tienen influencia tanto en el comportamiento de

consumo del usuario de servicios de telecomunicaciones tan masivos como la telefonía
móvil como en su propia calidad de vida. En tal sentido, la Universidad Nacional expresó en
un estudio de 2006 lo siguiente: “un análisis de las consecuencias de la entrada al mercado
masivo de la telefonía móvil, muestra que se modificó algunas costumbres de la sociedad,
con lo que se puede decir que el cambio social debido a la entrada de nuevas tecnologías en
Colombia es un hecho, y que en aproximadamente una década de entrada de estos servicios,
los dispositivos móviles se convirtieron de un dispositivo de lujo a una herramienta de
comunicación masiva”14. De igual forma, también llama la atención la paradoja que si “la
telefonía móvil no es un servicio suntuario, es una realidad que los costos por minuto de
comunicación no son menores al de la telefonía fija, pero el valor agregado de la telefonía
móvil hace que el mercado adquiera este tipo de servicios; a pesar que se podría pensar que
estos servicios son de consumo sectorizado en la población colombiana, se puede ver que
por lo contrario, los sectores con menores ingresos son los mayores usuarios de esta
tecnología”15.
Un avance importante a nivel de la gestión regulatoria de la CRC se dio con la expedición de

la Resolución 2058 de 2009, más conocida como la Resolución de Mercados Relevantes, donde se
estableció como operador dominante del mercado de telefonía móvil al operador COMCEL, razón
por la que esta entidad a partir de enero de 2010 comenzó a regularlo, estableciendo topes a las
tarifas de conexión de llamadas salientes por parte de sus abonados a redes de otros operadores,
conocidas en el sector como tarifa Off Net, por lo tanto se esperaba una reducción tarifaria para los
usuarios de este operador a partir de febrero de 2010 que podría llegar a ser de $103 por minuto.
A mediados de abril del presente año el Ministerio de TIC inició una investigación a este
operador por indicios de no reflejar la reducción tarifaria esperada. Los efectos sobre la generación
de competencia que se pretenden con esta medida regulatoria se verán con el tiempo, por lo que es
importante la realización de seguimiento permanente y adecuado sobre el cumplimiento de esta
norma mediante indicadores medibles y demostrables, vale la pena resaltar que este un hecho que
14
UNIVERSIDAD NACIONAL: m-Learning - Servicios móviles para la comunidad académica. Dirección Nacional de
Servicios Académicos Virtuales – 29 de Noviembre de 2006
http://www.virtual.unal.edu.co/unvPortal/articles/ArticlesViewer.do? reqCode=viewDetails&idArticle=6
15
Ibid.
16
sienta un precedente regulatorio importante de un ente regulador frente a una empresa tan fuerte de
telefonía móvil como lo es COMCEL, tanto en Colombia como en América Latina.
Para un servicio de telecomunicaciones como la telefonía móvil donde el número de
líneas en servicio reportadas por los operadores representa más del 80% de la población
colombiana, de acuerdo con la encuesta del DANE “Uso y penetración de Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC) en hogares y personas” de 2009 se reporta que el
83.8% de los hogares colombianos poseen un teléfono celular16 y el reporte de la Unión
Internacional de Telecomunicaciones – UIT de 2008 determinó que por cada 100 habitantes
en Colombia hay 91.9 líneas móviles (Tabla 1) , el tema de protección al usuario de este
servicio de telecomunicaciones ha venido tomando especial relevancia, y es por ello que la
adecuada prestación de un servicio público como lo es la telefonía móvil (Ley 1341 de 2009
– Artículo 10) es una gran responsabilidad y reto para las autoridades competentes del
Estado colombiano, que deben orientar su gestión en favor de este propósito, de acuerdo con
lo establecido en los artículos 334 y 365 de la Constitución Política de 1991.
II. LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA
El Estado colombiano en observancia de los artículo 75, 101 y 102 de la Constitución

Política de 1991, regulado mediante la Ley 37 de 1993, a comienzos de 1994 concesionó el servicio
de telefonía móvil celular. En la actualidad existen tres contratos de concesión vigentes para la
prestación de este servicio en territorio nacional.
Los contratos de concesión vigentes para prestar el servicio de telefonía móvil celular y PCS
fueron suscritos con Telefónica Móviles con su marca MOVISTAR y América Móvil con su marca
COMCEL, hasta el año 2014 y el suscrito con Colombia Móvil con su marca TIGO hasta el 2013. A
la fecha estos operadores han entregado aportes mediante el pago de la contraprestación al Fondo de
las TIC17, por el equivalente a 5% del total de sus ingresos brutos excepto los ingresos por equipos
terminales y saldos no consumidos, por valor de $1,82 billones hasta diciembre de 2009 distribuidos
así; $174.018 millones por parte de TIGO equivalente al 11%, $614.401 millones por parte de
16
En la encuesta de 2003 solo el 17.7% de los hogares reportaron tener un teléfono celular.
17
La Ley 1341 de 2009 (Art. 16), también estableció una nueva denominación para el Ministerio de
Comunicaciones, quedando como Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –
TIC. Este Ministerio administra el Fondo TIC, cuyo representante legal es el Viceministro.
17
MOVISTAR equivalente al 22% y $1,03 billones por COMCEL equivalente al 67% (Gráfica 3 y
Tabla 5).
Los recursos de contraprestación producto de estos contratos de concesión que pagan los
operadores al Fondo de las TIC, son destinados principalmente a financiar programas sociales del
Estado en telecomunicaciones, tales como Compartel, Agenda de Conectividad, Gobierno en Línea y
Computadores para Educar, entre otros.
Gráfica 3
1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia
COMCEL - AMÉRICA MÓVIL
Desde el mes de noviembre de 2000 COMCEL presentó cambios en su composición

accionaría al convertirse en su principal accionista la empresa América Móvil S.A. de C.V. de
México. A finales de 2001 se anunció un acuerdo de intención para la redistribución de activos
dentro de Telecom Américas Ltda18., en el cual América Móvil se quedaría con la operación de
Colombia, mientras que Telecom Américas concentraría su operación en el mercado de Brasil. El
18
Sociedad Filial de América Móvil que tiene operación en otros países de América Latina, entre ellos Brasil.
18
acuerdo de intención se completó el 12 de febrero de 2002 y desde ese momento, América Móvil
quedó con el 95.7% de participación en COMCEL a través de diferentes vehículos de inversión.19
América Móvil, paso de 35 mil clientes celulares cuando se privatizó en 1990 a tener en el
2008 más de 182.7 millones de suscriptores celulares en 17 países de América Latina siendo pionera
e inventora en el nivel mundial del sistema de prepago en telefonía celular, solución que revolucionó
el mercado mexicano, latinoamericano y mundial en la venta de móviles. Hoy América Móvil es el
quinto operador mundial superada por China Mobile, Vodafone, China Telecom y Telefónica.
El 12 de marzo de 2007, el periódico El Universal de México, publicó que “la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) confirmó hoy que las tarifas de la telefonía
en México continúan situadas entre las más bajas de los treinta países que integran ese organismo
internacional. Además, sostuvo que en el país la competencia en el sector es 'insuficiente' porque
Teléfonos de México (Telmex), en telefonía fija, y Telcel, en móvil, ambas propiedad del mexicano
Carlos Slim, mantienen posiciones claramente dominantes”, situación muy similar actualmente en
Colombia.20
Las compañías subsidiarias de América Móvil en Latinoamérica son TRACFONE que opera
en los Estados Unidos, TELCEL con operaciones en México, CLARO que opera en Guatemala, El
Salvador, Nicaragua, Honduras, Puerto Rico, República Dominicana, Jamaica, Panamá, Perú, Brasil,
Chile, Argentina, Uruguay y Uruguay; PORTA en Ecuador y COMCEL en Colombia.
TELEFÓNICA MÓVILES – MOVISTAR
Telefónica de España es el dueño y único accionista de MOVISTAR21, adquirió su operación

en 2005 comprando la empresa al grupo americano de comunicaciones Bellsouth, a través de su
firma Telefónica S.A. que es un operador de telefonía móvil, telefonía fija y de ADSL22,
multinacional con sede central en Madrid, España. Telefónica es uno de los operadores integrados de
telecomunicaciones líder a nivel mundial en la provisión de soluciones de comunicación,
19
www.comcel.com/Secciones/Detalles.Tra
20
http://es.wikipedia.org/wiki/Carlos_Slim - http://finance.yahoo.com/
21
http://www.telefonica.com.co/index.php?idContent=221&idCategory=301.Febrero 1 de 2010
22
ADSL: son las siglas de Asymmetric Digital Subscriber Line ("Línea de Suscripción Digital Asimétrica"). ADSL es un
tipo de línea DSL. Consiste en una transmisión de datos digitales (la transmisión es analógica) apoyada en el par
simétrico de cobre que lleva la línea telefónica convencional
19
información y entretenimiento, con presencia en Europa, África, Latinoamérica y, desde 2010, en

Asia.
En España, el Grupo cuenta con más de 80 años de experiencia desde su constitución en

1924, ocupa la tercera posición en el sector de telecomunicaciones en el nivel mundial por
capitalización bursátil, la primera como operador europeo integrado, y también la tercera en el
ranking Eurostoc 50 que agrupa las mayores compañías de la zona Euro. Actualmente lidera el
mercado en Argentina, Chile, Perú y cuenta con operaciones relevantes en Brasil, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Marruecos, Nicaragua, Panamá, Puerto Rico, Uruguay y
Venezuela. En Europa, tiene presencia, además de España, en el Reino Unido, Irlanda, Alemania,
República Checa y Eslovaquia.
El Grupo cotiza en las principales bolsas nacionales y extranjeras, y cuenta con más de 1.5
millones de accionistas según registros individualizados a favor tanto de personas naturales como
jurídicas. Es la propietaria de la división de telefonía móvil llamada legalmente "Telefónica
Móviles", y más conocida con sus nombres comerciales Movistar y O2. En la actualidad es la única
empresa española en la lista de las 50 empresas más grandes del mundo. En España, Telefónica se
sitúa como la empresa más grande del país en valor bursátil y en base accionaria (1.5 millones de
accionistas en 2008). Cuenta con presencia en 25 países y un promedio de 257.000 empleados, con
ingresos de 41.721 millones de euros y 205,88 millones de abonados en telefonía móvil a septiembre
de 2009.23
TIGO – COLOMBIA MÓVIL
El principal accionista de este operador es la firma Millicom International Cellular, de

origen sueco, fundada en 1982 y actualmente con sede principal en Luxemburgo, cuenta con 30
millones de abonados y tiene presencia en 17 países de economías emergentes en América Latina y
África. Desarrolla operaciones en servicios de telefonía móvil, internet y televisión satelital.
Tiene principalmente operaciones en América Central y el Caribe, Millicom también es el

dueño de Amnet, empresa que ofrece televisión por cable y servicios de banda ancha en Costa Rica,
Honduras y El Salvador, y servicios de datos empresariales en Guatemala y Nicaragua.
23
www.telefonica.com/es/about_telefonica/html/quienessomos/quienessomos.shtml
20
Su marca comercial TIGO, fue lanzada en Colombia en el 2006, en sustitución de la marca

nacional antigua de Colombia Móvil OLA, Millicom posee el 51% de las acciones de Colombia
Móvil, el porcentaje restante pertenece a EPM y ETB. Inició la operación con 3,6 millones de
usuarios. A septiembre de 2009 contaba en el nivel mundial con 31.8 millones de abonados un 20%
más en comparación con el 2008, solamente en América Latina registró 15 millones de abonados.
2. Características generales de prestación del servicio en Colombia
Es importante tener presente que el elemento clave para la prestación del servicio de
telefonía móvil es la cobertura de la red de los diferentes operadores (Tabla 8), los tipos de servicio
ofrecidos y su calidad; a septiembre de 2009 los operadores en promedio tienen una cobertura del
84% de los municipios del país y la diferencia entre ellos no es muy marcada en la red GSM, en
relación con la de 3.5G24, por su parte COMCEL presenta una importante cobertura de más del 80%
del total de los municipios del país. La verificación, vigilancia y control de la cobertura de la red de
cada operador es responsabilidad del Ministerio de las TIC, función legal esencial para poder
garantizar al usuario que el operador realmente ofrece el servicio que vende.
El aumento de la cobertura es un hecho que en parte se explica por la competencia de
penetración en mercados menos centralizados, particularmente en los últimos dos años, a raíz de la
saturación comercial que se presenta en los mercados de las principales ciudades del país.
Tabla 8
COBERTURA GEOGRÁFICA OPERADORES TELEFONÍA MÓVIL
MUNICIPIOS CON RED
OPERADOR MUNICIPIOS CON RED 3.5G
GSM
TIGO 903 63
MOVISTAR 923 67
COMCEL 932 963
Fuente: Portales de Internet de los Operadores – Septiembre de 2009- Elaboró CGR –DES Infra y Telcom.
24
3.5 G: G (o 3-G) es la abreviación de tercera-generación en telefonía móvil. Los servicios asociados con la tercera
generación proporcionan la posibilidad de transferir tanto voz y datos (una llamada telefónica) y datos no-voz (como la
descarga de programas, intercambio de email, y mensajería instantánea).
21
Otro elemento clave para la adecuada prestación del servicio es la provisión por parte del
operador de información clara, oportuna y veraz del servicio a todos sus usuarios; en este sentido la
atención al usuario para resolver sus inquietudes, peticiones, quejas o reclamos es un instrumento
que facilita en gran medida una adecuada prestación del servicio. En la Tabla 9 se observa la oferta, a
junio de 2009, de los centros de atención al cliente de los tres operadores presentes en el mercado a
lo largo y ancho del territorio nacional. Se destaca que el operador con menos usuarios,
paradójicamente es el que ofrece el mayor número de centros de atención a sus clientes.
Tabla 9
CENTROS DE ATENCIÓN A CLIENTES
OPERADOR CANTIDAD CENTROS
TIGO 105
MOVISTAR 30
COMCEL 70
Fuente: SIC - Datos para el mes de junio de 2009
Aspectos como los antes mencionados son los que las diferentes entidades públicas
responsables deben verificar para así poder garantizar a los ciudadanos que se está cumpliendo
cabalmente con los mandatos constitucionales y legales. A continuación se presenta un breve barrido
de la gestión adelantada por las diferentes instituciones responsables del funcionamiento y prestación
del servicio de telefonía móvil en Colombia.
III. SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO
1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestación del servicio
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-TIC
El Ministerio de las TIC tiene como función legal la vigilancia y control del espectro
radioeléctrico (Artículo18, Numeral 6, Ley 1341 de 2009), mientras se reglamenta la nueva Ley de
TIC, incluyendo todo lo relacionado con la Agencia Nacional del Espectro - ANE25; particularmente
25
La Ley 1341 de 2009, en el artículo 25 crea la Agencia Nacional del Espectro - ANE, como Unidad Administrativa
Especial del orden nacional, adscrita al Ministerios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, sin personería
jurídica, con autonomía técnica, administrativa y financiera. Que entre otras funciones (Art.26, numerales 3 y 5), debe
22
mediante Decreto 1620 de 2003 debe atribuir, asignar, gestionar y controlar el espectro radioeléctrico
con excepción de lo dispuesto en artículo 76 de la Constitución Política, para evitar prácticas
monopolísticas, fomentar la competencia y el pluralismo informativo26; ejercer las funciones de
inspección, vigilancia y control respecto del cumplimiento de los regímenes de telecomunicaciones,
del régimen de obligaciones a cargo de los concesionarios y demás personas que presten o utilicen
los servicios del sector comunicaciones para con el Ministerio de Comunicaciones y Fondo de
Comunicaciones27,.funciones que debe realizar a través de la Dirección de Vigilancia y Control28.
En efecto el Ministerio para dar cumplimiento legal a sus funciones de vigilancia y control,
anualmente contrata interventorías con firmas especializadas en consultoría a fin de verificar el
cumplimiento de los compromisos contractuales de los concesionarios en materia financiera, legal y
técnica. En 2008 se adelantó un contrato de Interventoría y en el 2009 cuatro más por valor de
$5.806 millones, equivalente al 2% del valor de los aportes pagados por los operadores en el 2008.
Los contratos de concesión vigentes para la prestación del servicio de telefonía móvil en
Colombia, incluyen un Anexo Técnico, en el que quedan establecidos los indicadores del grado de
servicio de la red de telefonía móvil y sus componentes, así como los parámetros y metodología de
medición de dichos indicadores. Entre otros aspectos se incluyen: grados de servicio mínimo,
cobertura, plan de mantenimiento, obligatoriedad de presentación de informes trimestrales del estado
de la red por parte de cada operador y confiabilidad del sistema.
Del documento antes mencionado llama la atención de la CGR que, contractualmente, se
tenga establecido con carácter de confidencialidad la información de cobertura por municipios y
veredas de los operadores celulares, mientras que en sus propios portales de internet esta información
es pública e inclusive hace parte de la publicidad para el mercadeo de sus servicios entre usuarios;
dicha información debe ser verificada por el Ministerio y por la SIC, a fin de prevenir publicidad
engañosa de la cobertura que ofrecen los operadores.
De otra parte, al ser el estado de la red un elemento fundamental para la prestación del
servicio y la garantía sobre la calidad del mismo al usuario, la condición de confidencialidad estaría
limitando, posiblemente, la misma competencia del Ministerio en cuanto a ejercer la vigilancia y
control sobre las condiciones técnicas de la prestación del servicio por parte de los operadores de
estudiar y proponer esquemas óptimos de vigilancia y control del espectro radioeléctrico, como también realizar la gestión
técnica del espectro radioeléctrico.
26
Art 2, numeral 9
27
Art 12, numeral 7
28
Antes de la Ley 1341 esta Dirección se denominaba Dirección de Administración de Recursos de Comunicaciones –
DARC.
23
telefonía móvil, y es la razón por la que los resultados del seguimiento que hace el Ministerio sobre
dichas redes no se dan a conocer a los usuarios del servicio. Es así como esta condición, limita y
dificulta la recopilación de pruebas técnicas que puedan ayudar a resolver en parte las quejas de los
usuarios relacionadas con aspectos técnicos del servicio, a su vez genera asimetrías de información
tanto en el nivel de usuarios como de los diferentes controles institucionales que no pueden divulgar
a la opinión pública los resultados de los seguimientos y evaluaciones realizadas a la red de estos
operadores.
Comisión de Regulación de Comunicaciones- CRC
El actual marco legal para el desarrollo de las funciones de la CRC relacionadas con la
protección de los usuarios de los servicios de comunicaciones se enmarca en primer lugar en los
artículos 53 y 54 de la Ley de TIC, cuya reglamentación está pendiente de expedirse, por lo que se
sigue aplicando el régimen establecido en la Resolución CRT No. 1732 de 2007, “Por la cual se
expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios
de Telecomunicaciones”. Representa un paso afortunado para los usuarios el que se haya elevado a
Ley de la República el régimen que ampara sus derechos frente a los operadores.
Existe gran expectativa sobre la nueva reglamentación en esta materia, la cual debe contemplar
las premisas que garanticen mecanismos efectivos e integrales para una efectiva y oportuna defensa
del consumidor de servicios de telecomunicaciones como también la calidad en la prestación de los
servicios.
En virtud al régimen vigente la CRC (antes CRT), adelantó un estudio de medición del
indicador Nivel de Satisfacción del Usuario – (NSU) para el servicio de telefonía móvil celular
vigencia 2008, a través de la firma de investigación de mercados Consenso S.A.
El estudio se realizó bajo las modalidades de prestación del servicio, es decir en pospago y
prepago para los operadores AVANTEL29, TIGO, MOVISTAR y COMCEL, en el que fueron
aplicadas las metodologías previamente establecidas por la CRT.
Los resultados del estudio se presentan de acuerdo con la calificación promedio otorgada por
los usuarios entrevistados telefónicamente, organizados bajo seis grandes categorías (Tabla 10 y 11)
29
Avantel ofrece servicio móvil trunking
24
y, con un resultado global promedio de la calificación NSU para cada uno de los operadores
analizados30.
Tabla 10
RESUMEN RESULTADOS NSU PREPAGO
CATEGORÍA AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL
1‐ CALIDAD EN LA COMUNICACIÓN 71,9 68,9 76,4 81,3
2‐ PERSONAL Y PROCEDIMIENTOS DE SERVICIO AL
CLIENTE 81,8 75,3 76,1 81,8
3‐ ATENCIÓN Y RESPUESTAS A S OLICITUDES,
COLSULTAS Y RECLAMOS 76,8 70,9 73,3 77,1
4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 70,4 74,8 78,1 75,9

5‐ RECARGA DEL S ERVICIO 71,6 85,3 83,6 82,7
6‐ RELACIÓN COSTO ‐ BENEFICIO 71,8 77,5 76,1 77,4
Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso– Elaboración cuadro CGR

Mejor calificación Pe or ca lifica ción
Tabla 11
RESUMEN RESULTADOS NSU POSPAGO
CATEGORÍA AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL
1‐ CALIDAD EN LA COMUNICACIÓN 75,4 73,3 75,3 74,6
2‐ PERSONAL Y PROCEDIMIENTOS DE
SERVICIO AL CLIENTE 79,2 75 77,8 75,1
3‐ ATENCIÓN Y RESPUESTAS A SOLICITUDES,
COLSULTAS Y RECLAMOS 73,7 69,7 74,1 72,2
4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 73 73,9 70 72,3

5‐ FACTURACIÓN 79,5 79,1 75,3 78,3
6‐ RELACIÓN COSTO ‐ BENEFICIO 75,3 74,1 73,1 70,5
31
Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso – Elaboración cuadro CGR
Los resultados del NSU para cada operador (Tabla 12 y 13), de acuerdo con la escala de
calificación del estudio, los cuatro operadores se ubican en un promedio ponderado dentro de la
escala de bueno para el servicio pospago y, en el servicio prepago dos operadores se ubican con un
NSU dentro de la escala de bueno y dos en la de muy bueno.
30
De acuerdo con los datos de la ficha técnica del estudio, se entrevistaron usuarios del servicio de telefonía móvil, de
bases de datos zonificadas proporcionadas por cada operador, con más de tres meses de antigüedad. Muestreo aleatorio con
asignación proporcional a la distribución geográfica (departamentos) de los usuarios de cada operador en el país
31
La escala de calificación del estudio es: 0: muy mala 25: mala 50: regular 75: buena 100: muy buena
25
Tabla 12
NSU Pospago 2008
% ENCUESTADOS NSU< 50 % ENCUESTADOS NSU< 75
Operador NSU promedio Desviacion Estandar Tamaño Muestra REGULAR BUENO
Tigo 72,8 13,04 107 4,02 56,70
Comcel 73,3 12,63 106 3,25 55,35
Movistar 73,6 13,46 144 3,98 54,14
Avantel 74,8 12,57 97 2,43 50,63
Tabla 13
NSU Prepago 2008
% ENCUESTADOS NSU< 50 % ENCUESTADOS NSU< 75
Operador NSU promedio Desviacion Estandar Tamaño Muestra REGULAR BUENO
Avantel 73,6 13,57 118 4,10 54,11
Tigo 73,8 11,88 71 2,26 54,02
Movistar 76,7 12,13 87 1,39 44,43
Comcel 78,2 10,92 82 0,49 38,47
Fuente: (Tabla 12 y 13) Encuesta NSU CRT y Consenso – Elaboración cuadro y cálculos porcentaje CGR
La CGR al revisar la escala de calificación utilizada en la encuesta, calculó el porcentaje de

usuarios entrevistados en el estudio que respondieron por debajo de la calificación bueno para cada
operador, y encontró que para casi todos los casos más del 50% de los entrevistados calificaron el
servicio por debajo de bueno. Adicionalmente es cuestionable calificar como bueno a partir de un
puntaje de 75, debería ser una calificación más cercana a 100 para evitar el riesgo de sobrestimar la
calidad de la prestación del servicio.
De otro lado, la CRC ha expedido durante la vigencia 2009 dos resoluciones que pueden
generar importantes beneficios al usuario de telefonía móvil: la Resolución 2156 de 2009, más
conocida como la “Resolución fijo – móvil”, mediante la cual a partir del 1 septiembre se redujo en
más de un 30% el valor de la tarifa a pagar por la realización de llamadas desde la red fija a la móvil,
es decir, que el minuto pasó a tener un costo de $198. No obstante lo anterior, esta actuación
regulatoria resulta un poco tardía pues, en los últimos tres años se han venido reduciendo las líneas
fijas y, prácticamente, la comunicación móvil ha sustituido en buena parte a la telefonía fija, en
particular el tráfico de llamadas de larga distancia nacional.
La segunda resolución expedida, la controvertida Resolución 2058 de 2009, en la que se
establecieron las condiciones para determinar los mercados relevantes en el sector de
telecomunicaciones y, determinar como operador dominante del mercado colombiano de telefonía
móvil a COMCEL. Es la, razón por la cual este operador se somete a una regulación ex ante que
26
implica el establecimiento de controles por parte del regulador en las tarifas aplicadas a los usuarios,
tanto para la realización de llamadas dentro de su propia red (On Net) como para las llamadas a redes
de otros operadores (Off Net), a fin de evitar prácticas restrictivas de la competencia y abuso de su
posición dominante en el mercado.
Superintendencia de Industria y Comercio- SIC
De acuerdo con la nueva Ley de las TIC y la Circular expedida por el Ministerio de las TIC
00003 del 20 de agosto de 2009 la SIC es la entidad competente para ejercer las funciones de
inspección, vigilancia y control de los diferentes operadores de telecomunicaciones a excepción del
servicio de televisión, por ende, es el órgano del Estado colombiano responsable de la protección de
los usuarios y suscriptores de dichos servicios.
En tal sentido, su marco de acción se encuentra definido por la Resolución 1732 de 2007,
mediante la cual detalladamente, se establecen las condiciones de prestación del servicio a los
usuarios, las obligaciones de reporte de información a la SIC y los mecanismos de atención al
usuario, entre otros aspectos. En cumplimiento de estas disposiciones la SIC programa anualmente
un cronograma de visitas de inspección con el fin de verificar las disposiciones del régimen de
protección a los usuarios, adicionalmente, cuenta con el instructivo contenido en la Circular Única de
la SIC, y en caso de identificarse irregularidades en la información reportada se procede a iniciar la
investigación correspondiente.
La entidad ha implementado otra serie de mecanismos para la difusión de sus funciones y del
régimen de protección a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, tales como: creación de
un folleto de información denominado “Servicios no domiciliarios de telecomunicaciones ¿cómo
presentar una petición, queja o reclamo?”, publicación del compendio de Doctrina y Jurisprudencia
de Servicios no Domiciliarios de Telecomunicaciones e información con una guía de preguntas
frecuentes de los usuarios de los servicios en mención en su portal de internet www.sic.gov.co.
La entidad cuenta con un pequeño grupo de trabajo para atender un universo importante de
peticiones, quejas y reclamos (PQR), silencios administrativos positivos (SAP) y diversas
investigaciones de la prestación del servicio de telefonía móvil en el país, pero no cuenta con una
Delegada de dedicación exclusiva para el ejercicio de inspección, vigilancia y control de un servicio
que ha penetrado más del 70% de la población colombiana, como la telefonía móvil - TM.
27
Durante el ejercicio de sus funciones legales la SIC ha venido conformando una importante
información estadística de las actuaciones adelantadas sobre los operadores de telefonía móvil,
obteniendo los siguientes resultados:
Ha impuesto sanciones entre el 2004 y junio de 2009 por valor de $8.104 millones, donde el
operador más sancionado ha sido Telefónica Móviles – MOVISTAR con $2.798 millones (ver
gráfica 4),AVANTEL ha sido el operador con menor monto de sanciones $803 millones.
Gráfica 4
DISTRIBUCIÓN DE MONTO DE LAS SANCIONES 2004 – JUNIO 2009
10%
35%
25%
30%
AVANTEL S.A COLOMBIA MÓVIL S.A COMCEL S.A TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A.
Fuente: SIC – Cálculos CGR
Las principales causas de sanción obedecen a la conformación de silencios administrativos

positivos (SAP), por la no respuesta o respuesta de fondo, al no resolver las quejas y reclamos
adelantados por los usuarios a los operadores. Entre el 2006 y junio de 2009 la SIC ha recibido un
total de 628.951 PQR32 de usuarios de telefonía móvil, de las cuales 6.943 se conformaron en SAP
(Tabla 15 y 16), las sanciones impuestas por este motivo suman $4.828 millones (Tabla 14), el
operador que ha pagado el mayor valor de sanciones por esa razón en el periodo observado fue
Colombia Móvil – TIGO, equivalente al 64.2% del total de las sanciones impuestas.
32
El total de PQR recibidas por el operador se distribuyen así: MOVISTAR 41%, COMCEL 35% y TIGO 24%.
28
Gráfica 5
DISTRIBUCIÓN DE LAS CAUSAS DE LAS SANCIONES IMPUESTAS 2004 – JUNIO 2009
0,3%
30%
60%
6%
5%
Operancia del Silencio Administrativo Positivo
Publicidad engañosa y con incentivos
Incumplimiento regulación protección suscriptores
Recursos de Apelación
Otras sanciones
Fuente: SIC – Cálculos CGR
La segunda causa de sanción de los operadores de telefonía móvil tiene que ver con los
recursos de apelación, cuyo monto pagado por los diferentes operadores fue de $2.418 millones. La
SIC ha resuelto entre 2004 y junio de 2009, 19.362 recursos de apelación para el servicio de telefonía
móvil, de los cuales el 51.8% fueron de COMCEL (Tabla 14).
Tabla 14
VALOR MULTAS POR TIPO DE SANCIÓN DE 2005 A 2009*
Operancia del Silencio Administrativo Positivo $ 4.828.227.134
Publicidad engañosa y con incentivos $ 467.860.000
Incumplimiento regulación protección suscriptores SNDT $ 370.074.500
Recursos de Apelación $ 2.418.188.400
Otras sanciones $ 20.400.000
TOTAL $ 8.104.750.034
Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 – Pesos corrientes
Las causas más frecuentes y que más se destacan de los recursos de apelación resueltos por
la SIC son Otras causas de quejas con un 45% del total de los recursos33, seguido por la facturación
indebida que representa el 24.7% y en tercer lugar se ubica la negación de llamadas de fijo a móvil
con un 18%.
33
La información se presenta de acuerdo con las categorías establecidas por la misma SIC, en la categoría de Otros, la SIC incluye
diversos motivos de la queja presentada al operador que no ameritan abrir una categoría especial y además complejizaría el seguimiento de
las mismas, por lo que decidió agruparlas bajo esa denominación.
29
Tabla 15
CONSOLIDADO RECURSOS DE APELACIÓN RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*
TELEFONICA COLOMBIA TOTAL PARTICIPACIÓN

TIPO DE QUEJA COMCEL AVANTEL
MÓVILES MÓVIL RECURSOS PORCENTUAL
Negación de llamadas de fijo a móvil 1.120 1.177 325 871 3.493 18,0%
Negación de llamadas de móvil a móvil 41 65 14 11 131 0,7%
Terminación de Contrato 398 232 75 13 718 3,7%
Facturación Indebida 2.420 1.305 1.004 44 4.773 24,7%
No Abono Oportuno 25 28 18 0 71 0,4%
Reporte Centrales de Riesgo 166 139 54 3 362 1,9%
Desconocimiento Cesión Contrato 3 3 1 0 7 0,0%
Deficiencia en la Calidad y Prestación del
servicio 114 161 223 2 500 2,6%
Cargos por suspensión en el Servicio 70 32 19 0 121 0,6%
Tarifas 21 3 10 0 34 0,2%
Cambio de Plan 89 55 86 1 231 1,2%
Cobro indebido de servicios
complementarios 169 33 11 0 213 1,1%
Otros 5.403 1.669 1.548 88 8.708 45,0%
TOTAL POR OPERADOR 10.039 4.902 3.388 1.033 19.362 1
Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 – Cálculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.
En relación con los SAP se observa que los principales aspectos de queja para que proceda
este recurso a favor del usuario son nuevamente la Otras causas de queja con un 38.8%, seguida por
la facturación indebida que representa el 30.9% y en tercer término la deficiencia en la calidad y
prestación del servicio con un 10.1%.
Tabla 16
CONSOLIDADO SILENCIOS ADMINISTRATIVOS POSITIVOS RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*
TELEFONICA COLOMBIA PARTICIPACIÓN

TIPO DE QUEJA COMCEL AVANTEL TOTAL SAP
MÓVILES MÓVIL PORCENTUAL
Negación de llamadas de fijo a móvil 88 171 45 35 339 4,9%

Negación de llamadas de móvil a móvil 0 1 5 0 6 0,1%
Terminación de Contrato 136 138 238 6 518 7,5%
Facturación Indebida 323 231 1.579 10 2.143 30,9%
No Abono Oportuno 2 0 0 0 2 0,0%
Reporte Centrales de Riesgo 129 69 107 0 305 4,4%
Desconocimiento Cesión Contrato 1 1 0 0 2 0,0%
Deficiencia en la Calidad y Prestación del servicio 108 47 547 1 703 10,1%

Cargos por suspensión en el Servicio 5 2 4 0 11 0,2%
Tarifas 3 9 2 0 14 0,2%
Cambio de Plan 37 30 92 1 160 2,3%
Cobro indebido de servicios complementarios 20 16 8 0 44 0,6%
Otros 508 347 1.827 14 2.696 38,8%
TOTAL POR OPERADOR 1.360 1.062 4.454 67 6.943 1
Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 Cálculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.
Al contrastar los resultados de la encuesta NSU realizada por la CRT para 2008 y los
resultados de los indicadores de la gestión adelantada por la SIC, se observa que para el caso del
NSU Pospago, las calificaciones más altas estuvieron en la categoría de facturación, sin embargo
este aspecto se ubica entre las tres principales causas de quejas, recursos y SAP que ha resuelto la
30
SIC en los últimos cinco años, lo anterior, se puede considerar como el principal motivo de queja de
los usuarios de telefonía móvil. La otra causa relevante que conlleva a la presentación frecuente de
PQR por parte de los usuarios está relacionada con aspectos técnicos de la prestación del servicio. En
la encuesta NSU la peor calificación en la modalidad prepago que concentra la mayor parte de los
usuarios de telefonía móvil justamente se ubica en la categoría de calidad de la comunicación,
seguida de la calificación dada a la categoría atención y respuesta a solicitudes, quejas y reclamos en
la modalidad pospago, resultado que guarda coherencia con la cantidad de SAP y recursos de
apelación atendidos por la SIC a favor de los usuarios y el mismo monto de la sanciones impuestas a
los operadores.
Actualmente en la entidad se adelanta un proceso de reestructuración en el grupo de trabajo
de telecomunicaciones para asumir las nuevas funciones de vigilancia y control sobre el servicio de
telefonía fija de acuerdo con la Ley 1341 de 2009 y, así fortalecer este grupo que cuenta con un
importante universo de operadores de servicios de comunicaciones para vigilar y controlar.
2. Observaciones realizadas en informes de auditoría de la CGR
Dentro de los hallazgos de las auditorías realizadas a los actores institucionales responsables
de la adecuada prestación del servicio, se han detectado falencias que limitan su adecuada gestión
para garantizar una mejor prestación de, quizás, el servicio de telecomunicaciones que mayor
impacto económico y de desarrollo genera sobre una importante porción de la población colombiana.
A continuación se resumen los más relevantes.
Ministerio de Comunicaciones - TIC
En el informe de auditoría al Ministerio de la vigencia 2006 se estableció una observación

relacionada con la verificación de la información financiera de los operadores sobre la cual ellos
realizan la autoliquidación del valor de la contraprestación, a través de los contratos de Interventoría
que se adelantan para este fin. La CGR consideró que los informes de Interventoría dejaban
incertidumbre sobre la confiabilidad de los métodos que el operador aplica para el cálculo de la
contraprestación, al parecer se tiene en cuenta los ingresos que entran efectivamente y no los
causados o facturados34.
34
CGR – Delegada de Infraestructura. Informe Auditoría vigencia 2006, de julio de 2007. Observación N.18. Pág 32.
31
En el informe de auditoría - vigencia 2007- al Fondo de Comunicaciones se estableció que se

presentan debilidades en la administración, gestión y control de recursos de comunicaciones, por no
evidenciarse la utilización de un enfoque sistémico para determinar con mayor claridad la
problemática asociada a estos procesos, observación que está directamente relacionada con la
vigilancia y control del espectro electromagnético para los diferentes servicios de
telecomunicaciones, incluyendo el espectro utilizado por los operadores de telefonía móvil.
Nuevamente en el informe de la vigencia 2007 al Ministerio, se observó que la entidad no realiza
verificación de la información financiera presentada por los operadores de Telefonía Móvil Celular –
TMC y PCS – a la entidad con los estados financieros definitivos de esos operadores, por lo cual las
diferencias que se presentan entre esas dos fuentes no resultan fácilmente explicables, situación que
podría afectar los recursos de contraprestación que estos operadores deben cancelar al Fondo.
La Auditoría que actualmente se realiza en el Ministerio de TIC, debe presentar un concepto
sobre el avance y cumplimiento del Plan de Mejoramiento que la entidad estableció para subsanar las
observaciones planteadas en las vigencias anteriores en relación con su gestión de vigilancia y
control sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores del
servicio de telefonía móvil.
Superintendencia de Industria y Comercio
En el informe de auditoría de la CGR a la gestión de la SIC - vigencia 2008- se hizo la

siguiente observación, se ha venido cuestionando, en términos generales, las deficiencias en la
atención oportuna de los diferentes servicios prestados por la SIC, ante lo cual, la misma entidad ha
insistido en la falta de recurso humano, lo que permite inferir que la estructura organizacional no está
acorde con los necesidades que le permitan dar cumplimiento a su misión.
Esta circunstancia obedecería a deficiencias en el fortalecimiento de las áreas misionales que
han requerido apoyo a través de proyectos de inversión, particularmente con la contratación de
servicios personales. Por lo anterior, y teniendo en cuenta el aumento importante en la demanda de
servicios y el traslado del sector de telecomunicaciones de la SSPD a la SIC, es posible que en el
mediano plazo la gestión institucional en atención de servicios no presente un mejoramiento
significativo en el medida que aumentan sus vigilados y su planta de personal no se ajuste a esa
nueva realidad.
32
En la Auditoría que se adelanta para la vigencia 2009 se estableció una línea de autoría
enfocada en la verificación de la gestión de la SIC respecto a la protección de los derechos de los
usuarios del servicio de telefonía móvil bajo el nuevo marco de Ley para el sector.
Comisión de Regulación de Comunicaciones
En el último informe de auditoría realizado a la aún CRT -vigencia 2008- se determinó

incumplimiento al Plan de Mejoramiento suscrito en 2008, dado que la CRT definió como acción de
mejora elaborar un estudio que permitiera decidir si era pertinente o no entrar a regular el tiempo de
vigencia de las tarjetas prepago de telefonía móvil una vez han comenzado a ser utilizadas. La CGR
dio por no cumplida la acción, por cuanto la entidad presentó un documento en el que revisa la
regulación existente y concluye que no se requiere una regulación diferente. La CGR, en ese
momento consideró que dicho documento no constituye un instrumento suficiente para tomar una
decisión ya que no incluye aspectos tan importantes como la misión de la institución regulatoria, y
tampoco tuvo en cuenta la trascendencia que tiene el segmento prepago en el mercado de la telefonía
móvil. La observación concluyente y que presenta cifras que estiman el valor de saldos no
consumidos en la modalidad prepago del servicio de telefonía móvil por parte de la CGR en dicho
informe de auditoría, se resume así:
“Un indicio del estado de esta relación se encuentra en la proporción que ocupan los
ingresos que reciben los operadores por saldos no consumidos frente al monto que anualmente
giran a la Nación por concepto de contraprestación al Fondo de Comunicaciones. En el caso de
Comcel, esta proporción representó el 19,5% en 2005, el 16,8% en 2006 y el 13.7% durante 2007.
Dos cosas en concreto se pueden concluir de estas cifras, la primera es que una parte de la
contraprestación que recibe la Nación no proviene del operador sino directamente de los
ciudadanos, lo cual es inconsecuente con los presupuestos del contrato de concesión pública. La
segunda es que la Nación, para el caso concreto de Comcel, dejó de percibir en 2005 $870 millones,
en 2006 $1163 millones y en 2007 $1364 millones, porque en cada uno de esos años el operador
percibió respectivamente, $17.408 millones, $23.260 millones, $27.280 millones por saldos no
consumidos, valores que fueron excluidos de sus ingresos brutos para el cálculo de la
contraprestación, porque según el contrato de concesión, en ese cálculo entrarán solamente
aquellos ingresos que supongan el uso del espectro electromagnético. Esta pérdida no se habría
33
presentado si el operador hubiera prestado el servicio que los usuarios le pagaron y que por
vencimiento del plazo no pudieron disfrutar. En este sentido, resulta necesario saber cuál es la
medida regulatoria más acorde con los intereses públicos puestos en juego en esta clase de
concesiones públicas. Este análisis tampoco hizo parte del documento entregado por la CRT en
cumplimiento del plan de mejoramiento”35.
En tal sentido, preocupa a la CGR que los ingresos que actualmente reciben los operadores
por saldos no consumidos podrían constituir una manifestación de un posible abuso de posición
dominante de éstos frente a los usuarios. Complementa analizando aspectos como: el peso de los
usuarios prepago que representan el 80% de los usuarios, posibles acuerdos y formación de
“carteles”, la ineficacia del actual mecanismo para que el usuario pueda restituir los saldos no
consumidos de las tarjetas, la relación entre el riesgo y el propósito de la institución regulatoria, la
vigencia del principio de justicia y el enriquecimiento sin justa causa, el establecimiento de cláusulas
abusivas y, el objeto principal de la concesión frente la cual se debe proteger los intereses públicos
mediante la prestación de un servicio público como lo es la telefonía móvil.
De esta forma se hace indispensable establecer si las actuales vigencias de las tarjetas
prepago y los montos de los ingresos por saldos no consumidos constituyen en sí mismos fallas del
mercado o si son generadores de las mismas. Ahora bien, un elemento final que debería considerarse
hace referencia a lo que está sucediendo en el segmento de abonados pospago, porque es posible que
las problemáticas para la modalidad prepago, se manifiesten también en este conjunto de usuarios.
Es de tanta trascendencia esta problemática que, actualmente en el Congreso de la República
cursa para su debate y aprobación en la Comisión Sexta de Senado el Proyecto de Ley 09 de 2009,
mediante el cual se busca proteger a los usuarios de telefonía móvil frente al cobro de saldos no
consumidos por parte de los operadores móviles en las tarjetas prepago, cobrando por segundos.
Vale la pena revisar cuáles serían las tarifas o topes que se fijarían y si realmente constituiría una
solución efectiva a esta problemática.
35
CGR – Delegada de Infraestructura. Informe de Auditoría, Comisión de Regulación de Telecomunicaciones – CRT,
vigencia 2008. Bogotá, Junio de 2009.Pág 15.
34
IV. PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE

TELEFONÍA MÓVIL
En el mediano plazo, dado que los servicios de telecomunicaciones y particularmente la

telefonía móvil, por la gran capacidad de desarrollo tecnológico y dinamismo, tendrá una gran
diversificación de su portafolio de servicios, caracterizado por una marcada tendencia hacia la
movilidad y la multimedia. En este escenario el reto para los agentes reguladores y para el mismo
diseño de la política pública es más complejo aún, porque entre mas hayan desarrollos tecnológicos y
constantes innovaciones en la forma de prestación de los servicios de telecomunicaciones, la labor de
regulación deberá ser igualmente flexible y dinámica, el regulador debe iniciar una gestión de
regulación efectiva e integral para estas redes de nueva generación de servicios (NGN), cuyos
desarrollos podrían aumentar la brecha digital36 por posible aumento en el costo de acceso al
servicio, y concentración de los nuevos servicios en las zonas urbanas y económicamente atractivas
para el operador, de igual forma el regulador debe aumentar sus esfuerzos para garantizar
condiciones adecuadas de prestación del servicio y de incremento de la competencia en el mercado,
dada la marcada tendencia de oligopolio en el servicio de telefonía móvil.
El nuevo marco de Ley establece una coyuntura decisiva para el futuro del sector, teniendo
en cuenta que los operadores de telefonía móvil aún operan con los contratos concebidos bajo
regímenes legales anteriores como la Ley 37 de 1993 y la 555 de 2000 las cuales fueron derogadas
por la Ley 1341 de 2009, el reto institucional en este sentido es mayor porque la Ley 1341 impone
nuevos esquemas de contribución al Fondo de las TIC y nuevos marcos regulatorios en materia de
competencia y protección al usuario de los diferentes servicios de telecomunicaciones, que deberán
armonizarse con las condiciones contractuales establecidas varias años atrás con estos operadores.
En este contexto vale la pena resaltar planteamientos de perspectiva para el sector de las TIC
y las telecomunicaciones, no solo en Colombia sino a nivel mundial, presentados en el Taller de
Regulación organizado por la CRC en octubre de 2009 en la ciudad de Cartagena. Dichos
planteamientos resaltan en primer lugar el carácter acelerado y dinámico de servicios como la
telefonía móvil, realidad que se constituye en un reto para el ente regulador y en general para las
instituciones públicas garantes de una adecuada prestación del servicio, es de resaltar que los
36
El término brecha digital se refiere a la diferencia entre quienes se benefician con el uso de las telecomunicaciones (o
brecha de TIC, quienes se benefician con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones), y quienes no,
sea porque no tienen acceso a ellas por falta de capacidad de pago, porque no tienen acceso a los medios, o porque no saben
cómo utilizarlas.
35
operadores móviles ahora son operadores de servicios de valor agregado que día a día adquieren
protagonismo en la prestación de un servicio clave para la competitividad y el desarrollo económico
como el Internet Móvil, lo que significaría un nuevo posicionamiento diferente al servicio de voz de
estos operadores en otro mercado estratégico para el desarrollo de las Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones - TIC en el país.
La movilidad es una de las principales características de las redes de nueva generación y de
redes coma las de telefonía móvil, lo cual las convierte en una de las principales herramientas para
suplir necesidades en los ámbitos comerciales y de desarrollo humano en general.
En el marco del Taller mencionado quedaron planteadas las siguientes tareas urgentes para la
regulación en los países latinoamericanos:
i. Regulación con oportunidad, en tanto es importante para la optimización del beneficio social.
ii. Desarrollo de la TV móvil.
iii. Portabilidad como un derecho del consumidor.
iv. Uso de los recursos disponibles, compartir infraestructura bajo un concepto de convergencia de
redes.
v. Regulación específica para redes de nueva generación.
Para el logro de estos propósitos es necesario avanzar hacia un régimen regulador único, no
obstante, los rápidos progresos tecnológicos y que la regulación no ha llegado al mismo estado de
madurez para que la actividad regulatoria sea más efectiva y oportuna, asegure la equidad, la
seguridad nacional, y sea transversal con el crecimiento económico, el empleo, y por ende, con el
bienestar social en general.
En el nivel institucional se observan los siguientes aspectos a fortalecer en función de una
mejor prestación del servicio de telefonía móvil y en general de los servicios de telecomunicaciones:
¾ Es urgente y necesario que las entidades del Estado responsables de la adecuada prestación
del servicio de telefonía móvil en Colombia, adopten mecanismos que promuevan su
fortalecimiento institucional para que cada una, desde su rol legal, desempeñe una gestión
más eficiente y oportuna, que garantice la adecuada protección de los derechos de los
usuarios y suscriptores de este importante servicio de telecomunicaciones.
¾ Se requiere una adecuada y eficiente coordinación interinstitucional mediante la cual se
apoyen y coordinen acciones de inspección, vigilancia y control sobre el servicio y,
asimismo, se establezcan pautas para la definición y ajuste del marco regulatorio del servicio
de telefonía móvil, y de los lineamientos de política pública, amparado en el proceso de
36
convergencia que viene determinando el accionar de la industria de las TIC en el marco de la

nueva Ley de TIC.
¾ Es preciso llegar a acuerdos entre la institucionalidad pública responsable y los operadores,
con miras a futuras prórrogas, que beneficien tanto al operador pero sobre todo al usuario, ya
que en la medida que se muestre satisfecho por el servicio que recibe, asimismo, se
beneficiara la industria. A mayor nivel de satisfacción del usuario se estimula un mayor
consumo y confianza en el servicio en condiciones de asequibilidad y equidad en su
prestación. Para este fin es fundamental tomar medidas regulatorias y de política pública
frente a la evidente concentración del mercado y para evitar abusos de posición dominante
de los operadores frente al usuario o entre los mismos operadores presentes en el mercado
colombiano.
¾ Es necesario que los operadores mejoren en el menor tiempo posible la prestación de sus
servicios, principalmente en aspectos técnicos relacionados con la calidad del servicio,
capacidad y saturación de sus redes soporte, procesos de facturación y recarga de tarjetas,
como también en la atención y solución oportuna de las peticiones, quejas y reclamos de los
usuarios.
¾ Las entidades responsables del Estado, en especial la SIC, podrían dar una mejor orientación
y conocimiento a los usuarios de este servicio a través de medios de mayor difusión de la
información, ya que no se percibe una amplia divulgación de los derechos de los usuarios,
quienes desconocen en gran parte la existencia de un régimen legal de protección.
¾ Se espera que con la entrada en operación de la portabilidad numérica (Ley 1245 de 2008) a
más tardar en diciembre de 2012, se favorezca a los usuarios con mejores condiciones de
libertad de movilidad y escogencia de operador y, a su vez se aumente los niveles de
competencia en este mercado y se mejore en los niveles de concentración del mercado de
telefonía móvil.
¾ Es urgente que el Ministerio de TIC en el marco de la reglamentación de la Ley de TIC
expida la correspondiente al Régimen de Protección al Usuario de los servicios de
Telecomunicaciones y, se busque una armonización en esta materia con los actuales
contratos de concesión.
Por último, vale la pena destacar en el contexto del presente estudio, que través de la Agenda
Ciudadana sobre Protección al Usuario del servicio de Telefonía Móvil Celular adelantada por la
37
CGR en noviembre de 2009 los usuarios de este servicio presentes en el evento, identificaron
principalmente las siguientes dificultades que afectan la adecuada prestación del servicio y las cuales
corroboran en gran parte las dificultades observadas desde el control fiscal :
¾ Desconocimiento e inaplicación de los derechos y obligaciones de los usuarios de la

telefonía móvil en el país.
¾ No se cuenta con mecanismos efectivos que permitan garantizar un efectivo control
social y la participación ciudadana en la prestación de este servicio.
¾ Ausencia de mecanismos de respuesta e información oportuna para los usuarios del
servicio.
¾ Se requiere una regulación más efectiva en materia de control a posibles abusos de
posición dominante en el mercado de telefonía móvil y mayor intervención del Estado en
la definición de los costos de las tarifas, debido a que son aspectos que afectan
finalmente de forma directa al usuario.
¾ Falta de definición por parte de las autoridades competentes del Estado de parámetros
mínimos, unificados y efectivos de la calidad de prestación de este servicio. Este aspecto
debe ser contemplado desde la misma concepción y elaboración de los correspondientes
contratos de concesión con cada uno de los operadores del servicio.
El reto para la agenda pública ahora más que garantizar el aumento anual en cierto porcentaje de
líneas móviles es garantizar calidad en el servicio en relación con la señal, cobertura y servicio al
cliente, como también de promocionar un acceso al servicio en condiciones de equidad para no
aumentar aún más las brechas sociales y digitales en el país.
38
V. BIBLIOGRAFIA
- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (CRC). Informe sectorial de

telecomunicaciones N0. 13, Bogotá -septiembre de 2009.
-
- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Estudio,
Resultados del análisis cuantitativo para la definición de los mercados relevantes en
telecomunicaciones. Bogotá, octubre de 2009.
-
- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Resolución de
1732 “Por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los suscriptores
y/o usuarios de los servicios de telecomunicaciones”. Bogotá, septiembre 17 de 2007.
-
- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Resolución 2156,
“Por la cual se modifica el artículo 5.8.2 de la Resolución CRT 087 de 1992 modificado por
la Resolución CRT 1296 de 2005”. Bogotá, 24 de julio 2009.
- CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1245, “Por medio de la cual se establece la

obligación de implementar la portabilidad numérica y se dictan otras disposiciones”. Bogotá,
octubre 6 de 2008.
- CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1341. “Por la cual se definen principios y

conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la
información y las comunicaciones - TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se
dictan otras disposiciones". Bogotá, julio 30 de 2009.
- CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA (CGR). Delegada de Infraestructura

CDIFTCEYDR – DES. Documento Base para Agenda Ciudadana Protección a los usuarios
del servicio de telefonía móvil. Bogotá, noviembre 5 de 2009.

CDIFTCEYDR- Informe Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones, vigencia 2008. Bogotá, Junio de 2009.

CDIFTCEYDR- Informe Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Ministerio de
Comunicaciones – vigencia 2006. Bogotá, Julio de 2007.

CDIFTCEYDR- Informe Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Superintendencia
de Industria y Comercio SIC – vigencia 2008. Bogotá, Julio de 2009
- MINISTERIO DE COMUNICACIONES. – ECONÓMICA CONSULTORES. Informe

Final, estudio “Las Telecomunicaciones Sociales”. Proyecto PNUD/00043970. Bogotá, 23
de junio de 2008.
39

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Dirección de Estudios Sectoriales

ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL EN COLOMBIA

Elaboró: [Adela Liseth Oliveros Rivera]

I- CONTEXTO DEL MERCADO ................................................................................................. 4

II- LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA ....................................................... 17

III- SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ................................................. 22

IV- PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE TELEFONÍA

El presente estudio complementa el documento base presentado a la ciudadanía y usuarios en

I. CONTEXTO DEL MERCADO

1. La Telefonía Móvil en el contexto internacional

Indudablemente las telecomunicaciones como componente fundamental de las Tecnologías

Fuente: UIT www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Indicators – Elaboró CGR – DES Infraestructura

En un análisis comparativo más detallado para una muestra de países de la región

2. Evolución del servicio en Colombia

Colombia no ha sido la excepción en el acelerado proceso de transformación de las

No obstante lo anterior, el comportamiento del número de suscriptores de este servicio tuvo

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

Los operadores de telefonía móvil (TM) deben cancelar al Fondo de Tecnologías de la

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

La reducción de los recursos generados por la telefonía móvil – TM al Fondo, afectó de

479.716 482.494 467.041

2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Estados Financieros FONDO TIC – Elaboró CGR Des Infraestructura

Retomando el comportamiento de los abonados al servicio de TM para la vigencia 2009

recursos de contraprestación al Fondo equivalente al 57% y a su vez concentra el 67% de los

DISTRIBUCIÓN CONTRAPRESTACIÓN POR OPERADOR A 2009

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

En el estudio adelantado por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de las

Los elementos antes analizados tienen influencia tanto en el comportamiento de

Un avance importante a nivel de la gestión regulatoria de la CRC se dio con la expedición de

II. LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA

El Estado colombiano en observancia de los artículo 75, 101 y 102 de la Constitución

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia

COMCEL - AMÉRICA MÓVIL

Desde el mes de noviembre de 2000 COMCEL presentó cambios en su composición

TELEFÓNICA MÓVILES – MOVISTAR

Telefónica de España es el dueño y único accionista de MOVISTAR21, adquirió su operación

información y entretenimiento, con presencia en Europa, África, Latinoamérica y, desde 2010, en

En España, el Grupo cuenta con más de 80 años de experiencia desde su constitución en

TIGO – COLOMBIA MÓVIL

El principal accionista de este operador es la firma Millicom International Cellular, de

Tiene principalmente operaciones en América Central y el Caribe, Millicom también es el

Su marca comercial TIGO, fue lanzada en Colombia en el 2006, en sustitución de la marca

2. Características generales de prestación del servicio en Colombia

III. SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestación del servicio

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-TIC

Comisión de Regulación de Comunicaciones- CRC

4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 70,4 74,8 78,1 75,9

Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso– Elaboración cuadro CGR

4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 73 73,9 70 72,3

La CGR al revisar la escala de calificación utilizada en la encuesta, calculó el porcentaje de

Superintendencia de Industria y Comercio- SIC

AVANTEL S.A COLOMBIA MÓVIL S.A COMCEL S.A TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A.

Fuente: SIC – Cálculos CGR

Las principales causas de sanción obedecen a la conformación de silencios administrativos

Fuente: SIC – Cálculos CGR

Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 – Pesos corrientes

TELEFONICA COLOMBIA TOTAL PARTICIPACIÓN

TELEFONICA COLOMBIA PARTICIPACIÓN

Negación de llamadas de fijo a móvil 88 171 45 35 339 4,9%