1.4.

Políticas de descentralización y
desarrollo territorial recomendadas
por la OCDE
CLAUDIA SERRANO
Embajadora de Chile en la OCDE

El objetivo de este texto es compartir el marco analítico de la OCDE en materia de des-

centralización y desarrollo territorial, incluyendo el análisis de evidencia comparada entre
países y recomendaciones de política.
La OCDE ha desarrollado un sólido trabajo en materia de descentralización, desarrollo
territorial, gobernanza multinivel y reforma institucional del sector público, con miras a
mejorar la acción del estado a través de los diferentes niveles de gobierno. Arma que
la descentralización del Estado y las políticas territoriales, en un marco de gobernanza
multinivel, son fundamentales para aportar al desarrollo económico de los países por
medio del incremento de la productividad y de las capacidades localizadas en el nivel
local. Arma, asimismo, que dotar a las regiones de mayores competencias productivas
es un camino para mejorar la inclusión social de vastos sectores de población localizados
en zonas que no marcan entre las más dinámicas de las economías y que tendrían amplio
margen para mejorar su desempeño (OCDE 2016a).
Los argumentos que expone Chile respecto de la necesidad de descentralizar y desarrollar
sus territorios van en la misma línea. Se plantea que se deben abrir nuevas y mejores opor-
tunidades a los habitantes y que para ello es necesario a) reactivar la economía desde los
espacios locales desarrollando potencialidades subutilizadas; b) crear mejores condiciones
de empleo, educación, salud, cultura, infraestructura y conectividad; c) superar desigual-
dades sociales y territoriales, acercar la gestión pública a las oportunidades y aspiraciones
de las comunidades locales y profundizar la democracia. Se sostiene que es necesario
descomprimir a la capital y frenar el deterioro ambiental de Santiago (Fundación Chile
Descentralizado y Desarrollado, 2016).
Chile, con una población de 18 millones de habitantes, 15 regiones y 345 municipalidades,
tiene una fuerte disparidad en los grados de productividad de las regiones que distancia
a aquellas de riqueza extractiva y metropolitanas de las restantes, cuyas economías están
más relacionadas con la agricultura y la pesca. El área metropolitana de Santiago es tres
veces más productiva que el promedio del país y casi 20 veces más productiva que la re-
gión de menor productividad en el país.

281
Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

El desempeño de las regiones y las disparidades de GDP per cápita son muy altas com-
paradas con otros países OCDE. Lo que se observa, es que regiones chilenas no están
utilizando sus activos ni han alcanzado su potencial de crecimiento.

FIGURA 1:
Porcentaje de Contribución al Crecimiento del PIB Nacional, 2010-13

Fuente: Chile Country Note, OECD Regional Outlook 2016.

Chile ha recorrido un largo camino en su propósito de dotar las regiones y comunas de

más atribuciones, capacidades y competencias. Sin embargo, es un país notablemente cen-
tralizado comparado con el conjunto de los países OCDE. El nivel de gasto público de
resorte de las entidades subnacionales es bajo, el ámbito de competencias efectivamente
traspasadas a las administraciones subnacionales restringido y las capacidades subnacio-
nales de planicación estratégica y coordinación de inversiones en proyectos relevantes
para las regiones, limitado. En materia política, recientes reformas han permitido la elec-
ción directa de consejeros regionales y próximamente podrá elegirse por primera vez al
gobernador regional. Entre los diferentes instrumentos y mecanismos que se han ido
instalando para impulsar el proceso de descentralización se encuentran la instalación en
los gobiernos regionales de unidades de planicación y estudios que permiten desarrollar
tareas de planicación y coordinación de las estrategias regionales de desarrollo; la gene-
ración de instancias de diálogo público privado para el desarrollo productivo territorial

282
 Políticas de descentralización y desarrollo territorial recomendadas por la OCDE

bajo la forma de Agencias Regionales de Desarrollo o Corporaciones de Desarrollo, el

Fondo de Innovación y Competitividad (FIC) y los Convenios de Programación que
permiten coordinar esfuerzos de inversión entre el nivel nacional y regional. Reciente-
mente, se ha buscado ir más lejos en el traspaso de competencias para la transformación
productiva de los territorios instalando planes pilotos de colaboración del nivel central del
Estado, las diversas agencias públicas de fomento productivo, el nivel regional y actores
privados, liderados por CORFO.
Las diferencias en materia de desempeño económico regional se expresan también en
indicadores de bienestar, como lo muestra el informe “How’s Life in Your Region?”, basado
en el marco analítico de la OCDE que engloba 9 dimensiones, medidas en una escala de
0-10, en donde un puntaje alto indica un mejor rendimiento relativo. Estas diferencias se
expresan en indicadores de esperanza de vida, nivel educativo y formación para el trabajo,
acceso a redes sociales, empleo, ingresos y sentimientos de seguridad personal, entre los
más importantes (OECD 2014).

TABLA 1:
Desempeño regional indicadores de bienestar

Edu- Envi- Civic Accessiblity

Jobs Income Safety Health Housing
Region cation ronment engagement to services
Score [0-10]
Tarapacá 8,4 7,4 0,9 7,8 4,2 4,7 0,0 1,9 1,1
Antofagasta 9,1 6,3 1,4 6,2 3,6 2,6 0,0 4,2 1,1
Atacama 7,5 6,2 1,0 10,0 4,4 5,3 0,0 1,0 1,7
Coquimbo 7,0 6,6 0,6 6,4 5,0 8,9 0,3 0,0 1,7
Valparaíso 8,4 6,4 0,8 7,4 3,9 9,2 0,5 1,9 2,2
O’Higgins 6,2 7,2 0,7 4,1 3,7 7,7 1,3 0,0 1,7
Maule 5,3 6,6 0,5 4,5 3,3 7,6 1,7 0,0 1,7
Biobío 6,9 5,3 0,6 7,1 3,3 9,1 1,2 0,0 1,7
Araucanía 6,3 7,2 0,6 5,7 3,1 9,3 0,3 0,0 1,7
Los Lagos 6,2 8,3 0,7 4,1 3,8 10,0 0,0 0,0 2,2
Aysén 6,2 8,8 1,4 1,2 1,5 10,0 0,0 0,0 1,7
Magallanes y
8,5 7,9 1,5 2,2 2,1 10,0 0,0 1,2 2,8
Antártica
Santiago
8,3 6,6 1,5 4,8 4,3 7,7 0,7 3,6 1,7
Metropolitan
Los Ríos 6,2 6,7 0,6 5,5 2,7 9,5 0,7 0,0 ..
Arica y
8,2 4,3 0,7 5,2 4,7 6,9 0,0 3,5 ..
Parinacota
Average 7,2 6,8 0,9 5,5 3,6 7,9 0,5 1,2 1,8

283
Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

Chile calica, en términos nacionales, alto en educación (7.2) y medio ambiente (7.9)
aunque obtiene calicaciones menores a 5 en distribución de ingresos (0.9), acceso a ser-
vicios (1.2), participación cívica (0.5), salud (3.6) y hogar (1.8). Sin embargo, analizando
los índices a nivel regional, los resultados no son nada favorables.
En distribución de ingresos Chile gura con los índices más bajos y preocupantes dentro
de los países OCDE. Con un promedio nacional de 0.9, Chile queda como el segundo
país más desigual, después de México. La Región de La Araucanía (0.6) y la Región del
Maule (0.5) obtienen los puntajes más bajos. El ingreso promedio disponible per cápita en
La Araucanía es igual a 5,160 USD17, en comparación con la Región Metropolitana donde
el ingreso per cápita supera los 8,670 USD.

La reforma scal, componente central

En general, los procesos de descentralización de los países OCDE se han visto acompa-
ñados por reformas a los sistemas de nanzas locales.
Un punto crucial de las reformas descentralizadoras dice relación con el sistema de -
nanzas locales y la autonomía subnacional en materia de ingresos y gastos, tendiente a
empoderar al nivel regional manteniendo adecuados sistemas de monitoreo y control en
sintonía con las capacidades de estos niveles para desarrollar esta tarea. Nuevos arreglos
scales deben incluir una ecualización entre el sistema de ingresos y gastos y atender las
disparidades entre territorios en términos de ingresos y la creciente heterogeneidad en la
provisión de servicios públicos. La ecualización puede basarse en mecanismos comple-
mentarios horizontales y verticales que deben asegurar igual acceso a servicios locales de
calidad.
La descentralización chilena no se ha beneciado de una reforma scal tendiente a re-
forzar la autonomía del nivel descentralizado. Al contrario, se caracteriza por descentra-
lizar solamente la facultad de gasto a los gobiernos regionales que recibe transferencias
destinadas a inversión pública. El nivel local cuenta con el impuesto territorial y con el
mecanismo redistributivo del Fondo Común Municipal. Ninguno de los niveles descen-
tralizados tiene atribuciones en materia de jación de tasas impositivas. Chile es el único
país OCDE donde los gobiernos locales no pueden pedir prestamos.

17 Monto promedio de ingreso anual neto.

284
 Políticas de descentralización y desarrollo territorial recomendadas por la OCDE

Política territorial
La evidencia indica que las disparidades territoriales de crecimiento y bienestar están
presentes en todos los países OCDE. Mientras las diferencias en el PIB per cápita entre
los países se han reducido en las dos últimas décadas, dentro de sus propias fronteras,
los países OCDE están experimentando brechas crecientes en el PIB per cápita entre las
regiones con mayor y menor rendimiento. Chile es uno de estos países.
En el conjunto de los países, ¾ de las regiones de mejor desempeño son urbanas, y entre
las regiones que están en la ruta de alcanzar a las primeras, ¾ son regiones intermedias y
rurales (OCDE, 2016).
Este resultado no es un problema solo para las regiones rezagadas, sino para el conjunto
de las economías. La evidencia OCDE indica que, luego de la crisis de 2008, los países
con menos diferencias de ingreso entre regiones lograron mejor crecimiento. Estos países
estarían haciendo mejor uso de los recursos localizados en los territorios.

FIGURA 2:
Los países de ingresos más altos tienden a depender más de los gobiernos
subnacionales para gastar

Fuente: OECD Regional Outlook 2016

285
Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

La OCDE, desde hace más de una década, ha venido implementando un enfoque de

desarrollo regional basado en un concepto de descentralización, gobernanza multinivel y
economías regionales más fuertes y competitivas mediante la identicación de los activos
locales. Este enfoque se opone a la visión que pone por delante la concentración geográ-
ca como palanca del dinamismo económico y que confía en que el efecto de agregación
es benecioso para las economías. En los últimos años, el principal objetivo de la política
territorial ha sido mantener el crecimiento, no solo para hacer frente a procesos de declive
económico de ciertos territorios, sino para dotar a las regiones de más capacidades com-
petitivas. El enfoque de la OCDE pone acento sobre la pertinencia territorial de las políti-
cas, destacando que muchas políticas estructurales y sectoriales tienen grandes diferencias
de impacto territorial, por lo que es un error imaginarlas y aplicarlas de manera uniforme.
El espacio de acción de la política regional-territorial combina políticas nacionales y polí-
ticas locales. Para Chile se ha recomendado un set coordinado de políticas que comprende
políticas nacionales, políticas de brecha para atender a territorios rezagados y políticas
territoriales o de lugar, junto a reformas en la administración y gestión descentralizada y
prioridad por la construcción de capacidades y masa crítica regional (Rimisp, 2013). La
OCDE, por su parte, sostiene que el conjunto de lineamientos de política que deben con-
verger son las políticas nacionales que deben coordinarse para adecuarse a los territorios,
políticas territoriales o de lugar, inversión pública, políticas de desarrollo urbano y rural, y
reformas de gobernanza multinivel.
Los instrumentos de la política regional son principalmente el desarrollo de ambientes de nego-
cios e infraestructura y políticas de promoción de innovación: apoyo a procesos de innovación
a nivel de empresas, clusters y centros de expertos y de soporte, desarrollo de capacidades en
el sector público, estrategias regionales de innovación, redes de profesionales en las regiones,
programas sectoriales de innovación, fondos I + D, parques industriales y co-nanciamiento
público privado de proyectos. Un factor crítico que la política regional no ha integrado a su
ámbito de acción es el de las competencias laborales, pues a menudo estas políticas se conciben
y gestionan fuera del nivel regional.
En línea con tener en cuenta el contexto y particularidad territorial, la OCDE presta
especial atención al rol de las políticas urbana y rural en la gestión del territorio para me-
jorar el rendimiento económico, señalando que los territorios urbanos y rurales presentan
desafíos particulares más allá de los propios de las políticas regionales.18

18 El aporte de la OCDE a la discusión nacional sobre el desarrollo territorial está contenido en tres informes: OECD
Territorial Review: Chile 2009; OECD Urban Policy Revews, Chile 2013, y OECD Rural Policy Revew, 2014.

286
 Políticas de descentralización y desarrollo territorial recomendadas por la OCDE

Diversos estudios ponen acento sobre las políticas de desarrollo urbano para optimizar
el papel de las ciudades como soporte de la innovación productiva y los incrementos de
productividad. Estas políticas se reeren a transporte, planicación espacial e inclusión
social. Deben incluir, al igual que para el caso de las políticas territoriales, deniciones
especícas en términos de gobernanza, coordinación intermunicipal y gobernanza me-
tropolitana.
Respecto de la política rural, que continúa siendo depositaria de un enfoque predomi-
nantemente agrícola, esta debiera considerar el ámbito rural en su mayor complejidad y
diversicación productiva y transitar hacia un enfoque multisectorial.

Recomendación OCDE sobre inversión pública en todos los niveles de gobierno

Casi el 60 % de la inversión pública en los países OCDE es realizada por los gobiernos
subnacionales (OCDE2016 Forthcoming: Infrastructure Governance Review: Chile, Gaps adn Go-
vernance Standards of Public Infrastructure). Esta participación es mucho mayor en países
federales. Sin embargo, en el caso de Chile, país unitario con fuerte tradición centralista,
solo alcanza un 12%.

FIGURA 3:
Participación de los Gobiernos Sub Nacionales en la inversión pública

Fuente: OECD (forthcoming), Infrastructure Governance Review: Chile, Gaps and

Governance Standards of Public Infrastructure, OECD Publishing, Paris.

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Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

La inversión pública normalmente involucra los diferentes niveles del gobierno en alguna
etapa del proceso de inversión, lo que hace que su gobernanza sea particularmente com-
pleja. La OCDE destaca tres tipos de retos sistemáticos para la gobernanza multinivel: i)
de coordinación intersectorial, interjurisdiccional e intergubernamental; ii) de capacidad
de gestión y buen gobierno, también a nivel subnacional, iii) de las condiciones marco:
elaboración de presupuestos, compras y calidad regulatoria, parte integral de la inversión
exitosa.
A través de su Comité de Políticas de Desarrollo Territorial, la OCDE elaboró una “Re-
comendación sobre la Inversión Pública Efectiva en Todos los Niveles de Gobierno”19,
que fue aprobada por el Consejo de la OCDE de 12 de marzo de 201420.
La recomendación está organizada en torno a tres pilares y consta de 12 principios apli-
cables a los gobiernos nacionales, regionales y locales.
Primer pilar: coordinar la inversión pública en todos los niveles del gobierno.
1. Invertir usando una estrategia integral adaptada a diferentes lugares
2. Adoptar instrumentos efectivos para la coordinación entre los niveles nacionales y
subnacionales de gobierno.
3. Coordinar horizontalmente entre gobiernos subnacionales para poder invertir a una
escala pertinente.

Segundo pilar: fortalecer capacidades y promover el aprendizaje en todos los niveles de

gobierno.
4. Evaluar por adelantado los impactos y riesgos a largo plazo de la inversión pública
5. Involucrar a las partes interesadas a lo largo del ciclo de inversión
6. Movilizar a los actores privados y las instituciones nancieras para diversicar las
fuentes de nanciación y fortalecer las capacidades

19 Esta sección se basa en documento OCDE “Inversión Pública Efectiva en Todos los niveles de Gobierno,
Principios de Acción”, Link: https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/Recomendaci%-
C3%B3n-sobre-Inversi%C3%B3n-Publica-Efectiva.pdf
20 Cabe señalar que las recomendaciones OCDE no son jurídicamente vinculantes, pero en la práctica otorgan
una gran fuerza moral como representación de la voluntad política de los países miembros y se espera que
estos hagan todo lo posible para aplicar plenamente una recomendación.

288
 Políticas de descentralización y desarrollo territorial recomendadas por la OCDE

7. Reforzar el conocimiento de funcionarios públicos e instituciones que participan en

la inversión pública
8. Centrarse en los resultados y promover el aprendizaje de la experiencia

Tercer pilar: garantizar condiciones marco adecuadas en todos los niveles de gobierno.
9. Desarrollar un marco scal adaptado a los objetivos de inversión
10. Exigir una gestión nanciera sólida y transparente en todos los niveles del gobierno
11. Promover la transparencia y el uso estratégico de la contratación pública en todos
los niveles del gobierno.
12. Procurar calidad y coherencia en el sistema regulatorio de todos los niveles del go-
bierno.

Gobernanza y coordinación para mejorar el ejercicio público y el desempeño

económico y social de las regiones
A la hora de promover procesos de descentralización que brinden mayor autonomía y ca-
pacidades a las regiones, es fundamental considerar el papel del conjunto de la administra-
ción pública en este empeño, a objeto de optimizar los espacios de mutua colaboración y
evitar los riesgos que una descentralización desbalanceada pudiera generar. Estos procesos
por denición contemplan riesgos, pues consisten en una reforma de la administración
pública que traspasa poder, competencias y recursos desde el nivel central a gobiernos sub-
nacionales. Si bien esto no sucede de manera brusca, no necesariamente las capacidades, la
denición de procedimientos, la claridad en los ámbitos de competencia y mucho menos la
experiencia de gestionarlas, están ya instaladas, por tanto, la tarea es construirlas. Los ries-
gos más temidos se reeren a imprudencia scal por parte de los gobiernos subnacionales,
riesgos de corrupción, eventual falta de capacidad de los gobiernos subnacionales para
hacerse cargo de las tareas y desafíos y duplicación de tareas con el consiguiente abulta-
miento de presupuestos públicos. Es así que, junto con la visión y decisión política de me-
jorar el ejercicio de la administración pública y el desempeño de las regiones y territorios,
es fundamental concebir e impulsar un adecuado sistema de gobernanza que permita que
las promesas asociadas a la política territorial y de descentralización puedan cumplirse. La
OCDE ha propuesto un marco conceptual y ha sistematizado las experiencias de los países
en orden a aprender de las buenas prácticas pero también de los errores.
La estructura o el nivel adecuado de descentralización depende de cada país, no existe el
modelo ideal, aunque sí existe un elemento central que es conocer, comprender y mane-

289
Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

jar en forma eciente las relaciones entre niveles de gobierno, identicando los diversos
desafíos y brechas que presenta la gobernanza multinivel. Señalan los textos de la OCDE
que la estructura o el nivel óptimo de descentralización y gobernanza multinivel de cada
país depende de la organización de las relaciones de mutua dependencia entre niveles de
gobierno, las que se producen en torno a diversos aspectos:
• Financieras, complementariedad de recursos, necesidad de mecanismos de nancia-
miento compartido.
• Administrativas, no coincidencia en la escala de las inversiones y fragmentación
administrativa para enfrentar desafíos de diferente escala, necesidad de lograr una
escala efectiva de acción.
• Política, cuando los ministerios denen solo líneas verticales en condiciones que los
temas a tratar requieren políticas intersectoriales para ser implementadas territorial-
mente. Necesidad de crear mecanismos para implementar un enfoque multidimen-
sional y sistémico.
• Informativas, asimetrías de información, necesidad de crear mecanismos para com-
partir información.
• De capacidades, falta de recursos humanos, conocimiento o recursos, necesidad de
generar capacidades a nivel local.
• Objetivos, diferencias de racionalidad entre distintos niveles de gobierno que gene-
ran falta de coherencia o contradicciones, necesidad de generar mecanismos para
alinear objetivos.
• Accountability, dicultades de transparencia, necesidad de instalar mecanismos que
promuevan la integridad y que permitan el involucramiento de los ciudadanos.
Las reformas de procesos de administración pública en orden a mejorar la gobernanza
multinivel son particularmente sensibles y difíciles de conducir. La revisión de experien-
cias de descentralización y gobernanza multinivel en seis países OCDE, Finlandia, Fran-
cia Italia, Japón y Nueva Zelandia, muestra que todas ellas pusieron foco en las dimensio-
nes territorial e institucional y que no fueron fáciles ni carentes de controversia (Chatry
and Hulbert, 2016). El análisis de estos casos permite destacar un conjunto de prácticas y
procedimientos que resultaron ecaces:
• El principal desafío de la reforma para mejorar la gobernanza multinivel es com-
prender y gestionar de manera eciente las relaciones de mutua dependencia entre
niveles de gobierno.

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 Políticas de descentralización y desarrollo territorial recomendadas por la OCDE

• Las reformas deben abordarse en forma multidimensional y comprehensiva.

• Facilita los procesos el vincular las reformas territorial, institucional y scal.
• Ayuda que los reformistas cuenten con un claro mandato electoral para llevar ade-
lante los procesos.
• Considerar la alternativa de desarrollar programas pilotos.
• La oposición de los gobiernos locales puede ser abordada mediante cooperación,
consultas, incentivos y buenas relaciones con asociaciones y OSC.
• Movilizar y generar adhesión de funcionarios públicos del nivel central y local me-
diante incentivos, compensaciones y training. Ganar apoyo de la sociedad civil me-
diante información, debates públicos y consultas.
• Ganar adhesión política en los partidos mediante comités de expertos.
• Es importante contar con guías, asesoría experta y soporte técnico.
• Promover la fusión / asociación colaboración entre municipios.
• Instalar mecanismos de evaluación de las reformas.

En síntesis
El Estudio Territorial de Chile (OCDE 2009) recomienda moverse hacia un enfoque de
desarrollo territorial en orden a adaptar la administración pública a las oportunidades y
necesidades de los diversos territorios del país. Las regiones chilenas se beneciarán de
políticas territoriales orientadas a impulsar la productividad, la innovación y el emprendi-
miento. Al mismo tiempo, moverse hacia políticas de lugar (place-based policies) requiere de
un fuerte diseño institucional en el nivel regional, gobernanza multinivel y mecanismos
de coordinación, así como mecanismos de generación de capacidades y esquemas partici-
pativos que permitan aumentar la legitimidad, coherencia y efectividad de este proceso de
gobernanza. Estas recomendaciones gozan de total vigencia en la actualidad. Es la hora
de fortalecer el proceso de la descentralización para aumentar la capacidad competitiva
de los territorios subnacionales, establecer sistemas ecientes de asignación de competen-
cias vinculados a un adecuado marco scal y muy especialmente, establecer sistemas de
gobernanza que optimicen las oportunidades de cooperación y benecio entre niveles de
gobierno y con el sector privado y la sociedad civil.

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Fundación Chile Descentralizado...Desarrollado

Bibliografía
- Chatry. I., Hulbert, C.; (2016) “Multilevel Governance reforms: Overview of OECD
country experiences”, OECD Working papers
- OECD (2009) “OECD Territorial Review Chile”
- OECD (2013) “OECD Urban Policy Review Chile”
- OECD (2014a) OECD Rural Policy Review Chile
- OECD (2014) How is life in your region? Measuring Regional and Local Well-Being for
policy making
- OECD (2016a) OECD Regional Outlook, Productive Regions for Inclusive Societies
- OECD (2016b) The Productivity Inclusiveness Nexus
- OECD (2016c) Economic Outlook, Noviembre
- OCDE (2016d) Inversión Pública Efectiva en Todos los niveles de Gobierno, Principios
de Acción
- RIMISP (2013)
- OECD (2016e) Gobiernos Subnacionales en Países de la OCDE: Datos Claves.

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