BUEN GOBIERNO, EL RETO DE LA GOBERNANZA EN

AMÉRICA LATINA

El Estado Moderno es una construcción política y

organizacional compleja. Los intereses y prioridades de las
personas dependen, en gran medida, del carácter que asuman
en su relación con el Estado; es decir, como ciudadanos,
titulares de derechos políticos y económicos; como súbditos,
sometidos a las leyes y normas; como contribuyentes que
aportan recursos al Estado o como clientes de instituciones
que proveen bienes y servicios.

Pero la construcción del Estado, gestada desde la formación de

los individuos, es un tema en constante revisión debido a los
cambios en el entorno global.

El propósito de este texto es profundizar la mirada sobre la

gobernanza, como nuevo modo de gobernar que se deriva de
las nuevas circunstancias sociopolíticas que determinan los
principios de la nueva gerencia pública; traspasando el
enfoque administrativo con la incorporación deaspectos
sociales, políticos y culturales que permitan coadyuvar en la
formación de una sociedad con mayor igualdad e inclusión.

El texto se divide en tres secciones.

La primera sección desarrolla el proceso de formación del

concepto de gobernanza, desde las transformaciones en la
relación estado-sociedad que le dan origen y describiendo las
circunstancias particulares en el entorno de su gestación,
hasta la forma enque el concepto se va conformando y
precisando.
El apartado siguiente pretende mostrar al lector las
particularidades de la gobenanza moderna, las condiciones que
se requieren para que pueda desarrollarse y describe el
equilibro entre Estado y participación ciudadana necesario para
un buen gobierno.

En el apartado tercero se analizan los puntos de vista de los

organismos internacionales respecto a la gobernanza, el papel
del Estado en situaciones de riesgo y aborda el caso de la
gobernanza en la administración mexicana en general.

“Creo que con el tiempo mereceremos no tener

gobiernos.”Jorge Luis Borges

I. La gestación del concepto

I.1. Mutaciones en la relación sociedad-estado

“Recuperar la política es recuperar un espacio tan de

todos y tan de cada uno como el aire y el agua que
respiramos y bebemos. Aunque también el aire y el agua
se estén privatizando.”Juan Carlos Monedero (2005)

Hacia finales del siglo XX, se han presentado una serie de

cambios en el orden mundial, los cuales nos hacen vivir en un
mundo más complejo, diverso, interconectado y, también, más
peligroso. Estos cambios son el resultado de relaciones
internacionales más intensas, recíprocas, pero sobre todo,
establecidas por agentes estatales y no estatales. Se trata de
cambios que han provocado alteraciones en las formas de
expresión, en las estructuras familiares, en la comunicación de
las personas, en los procesos productivos, en las relaciones
sociedad-estado. En pocos años, los seres humanos hemos
sido testigos de cómo nuestra propia existencia y aspiraciones
de vida se modificaron para poder adecuarnos al entorno. La
relación entre el Estado y la sociedad civil también se ha visto
afectada.

Con anterioridad a estos cambios, la sociedad civil aspiraba a

interacciones con el resto del mundo sólo a través de lo que el
Estado gestionaba. Pero hoy, es la propia sociedad civil la que
promueve y genera acciones y relaciones con otros países,
siendo esto el motivo de transformaciones hacia el interior de
la estructura social, provocando nuevas formas de expresión,
de cultura y nuevas necesidades. También modificaron la
forma en la que la sociedad y el Estado se relacionan,
obligando al Estado a redefinirse en sus funciones y en sus
formas de actuación ante esta nueva ciudadanía más
participativa, inquieta, generadora de ideas, demandante y
que, como nunca antes, reclama a su gobierno cuenta de sus
acciones. La sociedad espera que su gobierno informe la forma
en que ha administrado sus recursos; deja la pasividad y
actúa.

El Estado se ha visto obligado a adecuarse a los cambios que

se han presentado, en particular, a la amplitud y a los alcances
del aumento de la participación ciudadana. La mayor
asociación mundial amplió y dio fortaleza a las democracias en
el ámbito nacional sustentadas por la tendencia generalizada y
aparentemente definitiva de una sociedad más informada,
participativa y responsable en actos públicos.

I.2. Circunstancias que rodean el surgimiento de la

gobernanza

“Las mejores teorías se desploman si las consecuencias

son aberrantes.”
Norberto Ivancich (2004)

Para Ivancich (2004), el fracaso de las políticas aplicadas en

América Latina durante la década de 1990 pone en evidencia
que el más prolijo desarrollo teórico se convierte en inservible
ante los hechos derivados de su aplicación. La incertidumbre
que vive la región está sustentada en la agudización de la
pobreza, el desempleo o empleo no digno y una distribución de
la riqueza más injusta. La exclusión social, el mayor freno del
desarrollo de nuestra región, se presenta como un mecanismo
siniestro, porque es un límite para alcanzar herramientas y
habilidades que permitan una mayor movilidad social. Las
reformas sugeridas para los países de la región, dejaron como
herencia el ahondamiento de problemas ya existentes: mayor
desigualdad y exclusión; la búsqueda de culpables distrae la
verdadera discusión para encontrar una salida.

En el citado artículo, el autor afirma que las reformas a las que

se sometieron los Estados provocaron el deterioro de la
capacidad de intervención y regulación del Estado. “..., una
reforma mal hecha es aún peor que la falta total de reformas”,
afirma lapidario Ivancich. Y es siempre cierta su afirmación, ya
que cuando una reforma no llega a hacerse en forma profunda,
sino cosmética, crea distorsiones en el funcionamiento de las
instituciones y confusión en la sociedad en cuanto a que no
saben cuál es el mecanismo que aún está vigente, esto unido a
un natural rechazo a los cambios por parte de la ciudadanía.

Por otro lado, y no con menos importancia, el fuerte

desprestigio de la actividad política y la desconfianza de la
ciudadanía en las instituciones hacen más complicada la
formalización de la reforma por la falta de credibilidad en la
misma. Una reforma profunda, integral, como un concepto de
transformación total de la estructura social, implicaba las
acciones que permitieran involucrar a todos los actores
sociales.

La clase política, alejada de sus responsabilidades, provocó

reacciones en los ciudadanos, quienes dejaron de creer en la
democracia como mecanismo para dar solución a sus
problemas. La democracia, tan anhelada por los ciudadanos de
países bajo regímenes dictatoriales, no es suficiente para
abordar las difíciles circunstancias económicas y sociales de la
población. Estas circunstancias debilitan a las jóvenes
democracias para poder hacer frente a los reclamos y
necesidades de sus representados.

La crisis de los Estados latinoamericanos de mediados de la

década de 1990 hace transparente la existencia de gobiernos
que no dirigen o lo hacen de forma negativa (Aguilar, 2005).
La evolución tecnológica, el proceso de globalización y la
entrada en la era del conocimiento han llevado a la sociedad a
una nueva etapa, en la que tanto los problemas como sus
soluciones ya no se encuentran exclusivamente en manos del
gobierno. Las molestias generales se originan en situaciones
interdependientes, y por lo tanto, sus soluciones también lo
son. La pobreza, la seguridad social y el desarrollo son, entre
otras, cuestiones que requieren la aportación de la sociedad
para su solución, ya que el Estado no puede afrontarlos como
un actor único. A pesar de que el Estado sigue siendo el que
cuenta con los instrumentos y el poder, conferido por la propia
sociedad para imponer y reglar direcciones para la sociedad, es
insuficiente para dirigir y lograr metas sociales.

La gobernanza, concepto que se difunde a mediados de la

década de1990, declara que el logro de los objetivos
planteados por la sociedad como comunes reclama la
participación de una mayor cantidad de actores
comprometidos. Esto ha dado lugar a la aparición de nuevas
formas de asociación y coordinación entre el Estado y sus
dependencias ejecutivas y las organizaciones civiles privadas,
dejando fuera la unilateralidad del gobierno (Aguilar, 2005).

Fue en estas circunstancias que tanto los gobiernos como la

sociedad se replantearon,redefinieron y revaloraron conceptos
tales como auto gobierno, auto producción y auto
organización. Entonces, el propio gobierno accedió a que otras
instituciones privadas participaran en la resolución de
problemas sociales o en la atención de demandas públicas y
asistencia de servicios.

De esta manera, se comienza a consolidar el concepto de

gobernanza como un régimen para gobernar, en el cual se
incorporan empresas de mercado, organizaciones civiles,
grupos sociales e individuos particulares, todos con distintas
funciones oficiales. El aparato estatal reconoce las virtudes de
los actores sociales en la resolución de problemas públicos y el
gobierno desempeña funciones de coordinación sin
subordinarse, creando una red de interdependencia entre los
distintos agentes. Esto hace que la tarea del Estado se vuelva
fundamental como coordinador de los procesos de diseño e
implementación de políticas públicas, conjuntamente con otros
actores sociales.

Las organizaciones sociales y las empresas privadas tampoco

tienen la capacidad, por sí solas, de resolver los problemas que
enfrenta la ciudadanía; por ello la coordinación con el gobierno
es una alianza efectiva. Es importante destacar, que la
autogestión, la participación ciudadana y la cooperación en
redes, si bien son componentes capitales de un régimen
democrático, moderno y equitativo, requieren de las
instituciones del poder directivo como marco para su acción;
de lo contrario, su operación aislada sólo llevará a profundizar
las desigualdades existentes. El estado no de trasladar sus
responsabilidades.

Evidentemente, esta nueva visión de la forma de gobernar

implica una modificación en la estructura mental de la
sociedad. Particularmente en América Latina, la población ha
responsabilizado al Estado de las tareas que implican el
desarrollo y la eliminación de carencias sociales. Por lo tanto,
la participación en el gobierno exige responsabilidad y
compromiso por parte de la sociedad así como dejar de lado
esta imagen paternalista del Estado.

En la actualidad, los gobiernos han hecho conciencia de sus

debilidades e ineficiencias para delinear y llevar a cabo
procesos que permitan mejorar la situación social y por ello,
buscan esta participación y compromiso ciudadano. Debemos
reconocer este gran esfuerzo de los gobiernos, sin embargo,
los resultados no han sido buenos en todos los casos, ya que
como analizaremos más adelante, la gobernanza demanda la
existencia de ciertas condiciones que no todas las sociedades
poseen. En otros casos, la falta de la acción coordinadora del
gobierno, ha dejado en manos de asociaciones civiles la
resolución de problemas que le competen al Estado por su
naturaleza.

No menos importante es la responsabilidad de los medios de

comunicación en la gobernanza, contribuyendo, a través del
buen manejo de la información, al fortalecimiento de los
mecanismos de participación de los diferentes actores sociales
en el juego gubernativo. Entonces, dirigir la sociedad no es
sólo responsabilidad del gobierno sino de toda la sociedad e
implica el desarrollo de las habilidades de liderazgo.

En este entorno, se ha ido configurando el concepto de

gobernanza, el cual, fue transformándose hasta llegar a su
definición actual, en el que se hace énfasis en las relaciones de
redes, no jerárquicas entre actores públicos y privados. En el
apartado siguiente analizaremos la evolución del concepto
hasta su estadio actual.

I.3. La configuración del concepto: de la gobernabilidad

a la gobernanza

“(...)no hay respeto posible a la dignidad humana sin

lucha colectiva contra la pobreza y, en última instancia
no hay esperanzas de encuentros –aún efímeros- con la
felicidad personal, sin un compromiso colectivo con el
destino de la humanidad.”Nuria Cunill Grau

En respuesta al fracaso de las políticas de corte neoliberal

aplicadas hacia final del siglo pasado por los Estados, el debate
sobre la democracia se dejó a un lado, dando origen a
conceptos tales como buen gobierno, gobernabilidad
democrática, gobernanza y buena gobernanza, minimizando
temas de importancia como el poder y el quiebre del consenso
social. Entonces la sociedad retoma la crítica y aparecen
conceptos como “sociedad civil”, “participación ciudadana” o
“capital social”.

Ante una situación diferente, se presentan nuevas formas de

gobierno, que se caracterizan por la incorporación delos
siguientes agentes: el Estado central; otros actores políticos
institucionales (administraciones estatales, municipales y
organismos públicos internacionales); actores políticos no
estatales de carácter público (sindicatos, asociaciones,
organizaciones no gubernamentales, etc.); actores políticos no
estatales de carácter privado (empresas, organismos
internacionales privados, grupos de interés). El funcionamiento
jerárquico estatal es reemplazado por un trabajo horizontal
que funciona a través de redes sociales (Monedero, 2004).

En este contexto, la gobernabilidad se concibe como un

ejercicio de poder con ausencia de conflicto, idea que
posteriormente se traslada a otra palabra, la gobernanza.

Lo público va cambiando de forma a medida que el mundo se

ve invadido por el proceso globalizador, y el desmantelamiento
del Estado va acorde con el mismo. Particularmente, en el
ámbito europeo empieza a hablarse de sociedad civil desde dos
puntos de vista; uno conservador, que la interpreta como el
lugar que da cabida a los intereses privados, y otro más
progresista que lo entiende como un espacio público no
estatal, en el que participa la ciudadanía activa, comprometida
y organizada. El primero deja a la sociedad fuera de la gestión
pública y basa su equilibrio en la hegemonía del mercado; el
segundo trata de incluir a la ciudadanía en las decisiones a
través de la formación de redes sociales.

Estas nuevas formas de gobierno que imponen las nuevas

circunstancias implican una “reinvención de la democracia y
del Estado” (Monedero, 2005, citando a Santos, 1999). En esa
reinvención, continúa Monedero,la democracia deberá
considerar al liberalismo que señala el paternalismo, la
ineficiencia y el clientelismo; el marxismo condenando la
explotación, la alineación y el cercenamiento de la crítica; el
ecologismo que critica la devastación de la naturaleza; el
pacifismo aportando su crítica a la mancuerna económico-
militar; las posturas desde la perspectiva de género o de la
periferia mundial que se disgusta con el ahondamiento de la
diferencia Norte-Sur. La tarea de esta nueva democracia es
revisar estas posturas eliminando lo que ya no sirva,
manteniendo lo que aún sea vigente y acorde a los tiempos y
demandas y construyendo nuevas posiciones. Y para ello, se
hace necesaria la acción de todas las fuerzas sociales
comprometidas.

La idea de gobernabilidad se pone en circulación en el contexto

de la Guerra Fría, impulsando un gobierno mundial en el que
participaban empresas y gobierno. El gobierno de Estados
Unidos confirma la eficacia de los dispositivos de persuasión
utilizados tras la Segunda Guerra Mundial y los incorpora como
arsenal bélico en su guerra ideológica como componente
principal de todo conflicto armado. El reclutamiento de
intelectuales, científicos y universitarios a los programas
desarrollados por los departamentos de Estado y de Defensa
forma parte de este dispositivo. También incorpora científicos
sociales a programas dirigidos por el Pentágono y la CIA, con
el fin de luchar contra movimientos revolucionarios. Asimismo,
se lograron alianzas con fundaciones privadas y otras
asociaciones encuadradas con la dirección de Estado hacia el
logro de objetivos de Estado. El enemigo a eliminar fue, sin
duda, la Unión Soviética y su componente doctrinal, el
marxismo. La alianza del gobierno de Estados Unidos con el
sector intelectual y científico privado le dio argumentos sólidos
para el ataque y la destrucción de su objetivo. En la
Conferencia de Florencia (1955), organizada por el Congreso
por la Libertad de la Cultura, participaron más de 150
intelectuales, iniciando el debate para construir los argumentos
que mantuvieron al mundo en confrontación ideológica: “el
militarismo, la atonía ciudadana, los límites y disfunciones de
los Estados y del poder público; la capacidad de auto
organización de los actores públicos; el rechazo del conflicto y
la reivindicación del consenso como base del buen
funcionamiento social; el imperativo de la modernización,
siguiendo las pautas de los países occidentales, como
condición de progreso; la eficacia y el éxito personal
acercándose, cada vez más, al ideario norteamericano”
(Delabocca, 2005). Estos argumentos se basan
fundamentalmente en el privilegio del individuo sobre la
comunidad, en la complejidad de las sociedades
contemporáneas, en la sustitución del político por el experto y
en el binomio ciencia y técnica, momento en el cual surgen los
think-tanks (círculos académicos, institutos y centros de
investigación social y política) deorden doctrinal, que son
justificados por las organizaciones intergubernamentales,
incorporando su acervo y dando cabida a su generación de
ideas.

La década de 1960 fue de una extraordinaria generación

intelectual y social, que en el fondo, trataba de legitimar el
verdadero objetivo del Estado: la fragilización de la propia
democracia y el cuestionamiento de su utilidad. Eneste
contexto se desarrolla el concepto de gobernabilidad. En 1973,
se crea la Comisión Trilateral, promovida por Rockefeller,
asesor del Departamento de Estado durante varias
administraciones, y otros empresarios de Estados Unidos,
Japón y Europa. Éstos encargan a tres académicos, Crozier,
Huntington y Watanuki, la elaboración de un documento
acerca de los problemas que enfrentaban los regímenes
democráticos, lo que los hace ingobernables y esto constituye
el primer tratamiento público del tema de la gobernabilidad. El
informe declara que las demandas sociales de la sociedad
rebasan las posibilidades del Estado para satisfacerlas. La
crisis política de las sociedades modernas se debe,
fundamentalmente, a la aceleración del desarrollo tecnológico
y a lo complejo de su entramado político, por lo que la gestión
pública tradicional se ve incapacitada para dar respuesta. Bajo
estas circunstancias, buscar una mayor participación social en
la vida política y una mayor responsabilidad y protagonismo
estatal, en lugar de lograr mayores niveles de gobernabilidad
en las democracias, agravaría sus deficiencias. Por ello, se
encontró la solución en la reducción de la participación social y
en la tecnificación de la conducción de la sociedad, confiándola
a actores sociales (empresas, asociaciones y grupos de
interés), los cuales resolverían los conflictos a través de la
conciliación.

Por lo tanto, 15 ó 20 años antes de la aparición de la palabra

gobernanza, la gobernabilidad era resuelta por los poderes
políticos y económicos con el mismo contenido queel concepto
de gobernanza. La propuesta suponía la eliminación de la
razón de ser de los partidos socialdemócratas y parte de la
clase política, quienes se opusieron al concepto, en el
entendido que era su función la resolución de conflictos y no
de la clase tecnócrata. Años más tarde, con la aparición de la
palabra gobernanza, y aún confundida con el término
gobernabilidad, la primera alcanza estatus público e
institucional.

La palabra gobernanza aparece en el siglo XVII en Francia

como gouvernance, y desde entonces se la utiliza
habitualmente como ejercicio de poder o de actividad de
gobierno. A mediados de 1980 irrumpe en el ámbito
institucional, particularmente en los organismos
internacionales económicos, con un significado más preciso. En
los años de 1990, esta categoría se consideró como área de
estudios administrativos, de políticas públicas, en especial
urbanas,y en el sector de relaciones internacionales. A partir
de allí, la presencia de este concepto en los organismos
internacionales fue permanente, particularmente en la OCDE, y
también en otros ámbitos académicos e institucionales.

La gobernanza funciona como un instrumento con un objetivo

concreto: trasformar al poder político, presentando al mercado
como una instancia de regulación económica y social y con un
papel determinante de actores no estatales en la toma de
decisiones, en especial, los actores sociales, la generación de
redes y con multiplicidad de instancias, privilegiando pautas de
coordinación interactiva y de autoorganización. El calificativo
de “buena gobernanza” demanda la minimización de las
intervenciones del Estado y de los poderes públicos y mucho
más a partir de la imposición del proceso de globalización
(Delabocca, 2005).

Según este punto de vista, mismo que comparte Monedero

(2005), existe un objetivo definido y oscuro en la acuñación de
este concepto: debilitar las instituciones con el fin de fortalecer
el poder de intereses privados, la entrega del poder a ciertos
actores con predominantes participaciones sociales y, sobre
todo, económicas. Particularmente, a partir de la creación de la
Comisión de Gobernanza Global en 1995 y de la publicación de
una revista homónima, el término toma un sentido definido:
acción de gobernar misma que se ejerce lejos de Estado y
cerca del poder de las empresas.
Esta óptica de la gobernanza nos enfrenta a una realidad
dolorosa: las nuevas formas de gobierno que proclaman
basarse en la apertura y en la participación de todos los
sectores civiles, parecen ser, en realidad, una manera de
virtualdemocracia, en la que se finge el consenso y la
contribución social para que las decisiones sigan
concentrándose en unos pocos actores. Sin duda, esto
constituye un reto para los Estados que se estimen de
conformar una democracia moderna y participativa: debatir
conceptualmente el binomio público-estatal logrando que
diversos actores de la sociedad civil actúen desde “lo privado”
con proyección, generando ideas y procediendo en
consecuencia, enelterreno de lo público (De la Rosa, 2003).

Referirse simplemente a lo privado como el mercado y a lo

público como el Estado deja muchos espacios abiertos sin
definir y reduce las posibilidades de una colaboración útil entre
ambas esferas, poniendo al debate el tradicional antagonismo
liberalismo-estatismo, mismo que el propio concepto de
gobernanza pretende superar.

En el contexto actual, y a la luz de los textos y documentación

consultada, cabe preguntarse si gobernabilidad y gobernanza
comienzan a tomar distancia conceptual. En los documentos de
consulta, parece haber acuerdo en que la gobernabilidad se
refiere a la gestión política, a las interacciones y a la creación
de espacios públicos de debate y formulación de políticas, y la
gobernanza al ámbito administrativo de la gestión de gobierno
o esfera de operaciones, que permite llevar a cabo estas
acciones antes consensuadas previamente por los actores
sociales. Sin embargo, hay un área común, en el que ambos
conceptos siguen confundidos, que está vinculada con la
creación de mecanismos que permitan que esa participación de
la sociedad civil se lleve a cabo, se institucionalice y se
comprometa para generar y desarrollar las políticas acordadas.
Dada la novedad del concepto y las particularidades de cada
sociedad en su forma de desarrollar la gobernanza, esos
mecanismos deberán definirse e instalarse con el tiempo,
haciendo los ajustes que permitan depurar los defectos
primeros e incorporando las experiencias más exitosas de
otras sociedades.

“Para poder pasar del campo público al privado en la

gobernanza moderna, tiene que existir una sociedad
civil fuerte, funcionalmente diferenciada y bien
organizada.”

Renate Mayntz

II. Caracterización de la gobernanza

II.1. Un nuevo modo de gobernar

“Ningún hombre es lo bastante bueno para gobernar a

otro

sin su consentimiento.” Abraham Lincoln

El concepto de “gobernanza” se utilizó como sinónimo de

gobernar, entendiendo esto como proceso de gobierno. En la
última década, este concepto se vuelve muy difundido y se
refiere a un nuevo modo de gobernar, por lo que algunos
autores hablan de “gobernanza moderna” (Mayntz, 2001).
Distanciarse del antiguo modelo jerárquico de gobierno, en el
cual el Estado ejercía un poder soberano sobre la ciudadanía,
implica introducir un estilo más cooperativo, donde
instituciones de gobierno y privadas y diferentes actores
colaboren en el diseño e implementación de instrumentos de
política que permitan dar solución a problemas sociales.

El concepto moderno de gobernanza se va desarrollando en el

ámbito privado y se desplaza hacia el medio público. Se define
como el “arte o manera de gobernar” que tiene por objeto
alcanzar el desarrollo económico, social e institucional
perdurable y busca un saludable balance entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado. La gobernanza promueve cambios
en la estructura más que en las personas. El establecimiento
de gobiernos democráticos en América Latina ha puesto en
claro que la democracia no es condición suficiente para un
buen gobierno. Un gobierno democrático también puede
gobernar mal. Cada vez existe mayor dificultad para gobernar
y se requiere de más colaboración ciudadana para poder
hacerlo(Aguilar, 2005).

Ante esta situación, cabe preguntarse si los gobiernos poseen

capacidad de dirección. La eficacia en las actividades
gubernativas es fundamental para alcanzar dirección clara para
una nación. A partir de este cuestionamiento, los gobiernos
caen en la cuenta que para contar con la capacidad directiva,
hace falta participación, colaboración y compromiso de otros
agentes. La confianza puesta en un gobierno está determinada
por su eficacia en la dirección. Un régimen democrático,
moderno y equitativo, incorpora, como elementos
fundamentales de su plan de gobierno, la autogestión, la
participación ciudadana y la cooperación en redes, actuando en
el marco que brinda el Estado como coordinador de todas las
acciones para que se integren y logren un impacto social
positivo.
La presencia de problemas muy fuertes a nivel social como
desempleo, falta de desarrollo, problemas educativos y de
salud, entre otros, ha puesto en evidencia la incapacidad de
los gobiernos para enfrentarlo. Pero no se trata de la
incompetencia de sus gobernantes sino de la impotencia del
gobierno para afrontarlos. Es por eso, que la gobernanza
aparece como un nuevo modo de afrontar las
responsabilidades del Estado, incluyendo la participación de los
diferentes actores de una sociedad moderna, en la que la
población es cada vez más independiente y autónoma y cuenta
además, con recursos financieros y tecnológicos,
fundamentales para conseguir el desarrollo (Aguilar, 2005).

Los rangos jerárquicos no caracterizan esta nueva forma de

gobernar, sino la participación y el compromiso de
organizaciones formales y de redes entre organizaciones
(Rhodes, 1997). Sin embargo, la presencia de estas
instituciones sociales, participando en la gestión del gobierno,
sin la estructura del poder directivo como coordinador de
acciones, pude generar la agudización de las desigualdades
existentes. Es importante destacar, que pueden presentarse
situaciones en las que las redes y las jerarquías entren en
conflicto, por lo que es necesario la definición de un marco
institucional en el cual interactúen sociedad civil y Estado y en
el que se establezcan claramente las prioridades sociales.

Según podemos comprender de este autor, la característica de

Estados fuertes y con alto grado de intervención que
presentaban los países de Europa Occidental da un giro en los
años de 1970 hacia una gobernanza moderna. La Unión
Europea se caracteriza por un control político no jerárquico,
ubicándose entre una Federación de Estados y un Estado
Federal. Su sistema de gobernanza muestra niveles múltiples,
en el que las redes son la estructura dominante en lugar de las
relaciones jerárquicas. En cambio, para Estados Unidos, que
tiene una tradición de menor intervención estatal que Europa,
y su gobierno se caracteriza por la autonomía individual y el
autogobierno, la gobernanza no resulta novedosa.

La transición hacia un Estado menos intervensionista y más

participativo se dio en Europa Occidental, luego de los
resultados poco exitosos de las ambiciosas reformas
posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En la década de
1970, se presenta un crecimiento más lento de la economía, lo
que hace necesario replantearse la forma en que el Estado
nacionalista intentaba lograr el bienestar social y obligó a
buscar alternativas para orientar el desarrollo socioeconómico,
a través de una mayor participación de actores sociales.

Entre estas alternativas, la desregulación y la privatización

fueron las más socorridas por los gobiernos que pretendían
modernizar sus prácticas y modus operandi con la creencia de
que esas medidas serían el estímulo para el crecimiento
económico y activación del aparato productivo, visión
fortalecida con la caída del socialismo a fines de la década de
1980. Entonces, los fundamentos del mercado se convirtieron
en pilares del neoliberalismo.Pero en la segunda mitad de la
década de 1990, se presentan crisis políticas y económicas que
tambalean la visión del mercado como director del desarrollo.
Es entonces cuando la gobernanza moderna, como alternativa
al Estado jerárquico, cobra mayor fuerza y se considera viable
la participación de actores privados corporativos y
organizaciones privadas con autoridades del Estado para la
elaboración de políticas públicas. Los principales actores
privados son las grandes firmas, los sindicatos, las
asociaciones empresariales, las organizaciones de intereses y
lasasociaciones de bienestar público.

Las formas de lograr esta cooperación entre Estado y sociedad

civil han tomado distintas modalidades:

• Arreglos Neocorporativos: se trata de negociaciones

institucionalizadas entre el Estado, las empresas
privadas y las organizaciones de trabajadores que
atienden asuntos dela política macroeconómica. Son
característicos en países de Europa Occidental,
incluyendo Suecia, Austria y Alemania.
• Cooperación a través de redes mixtas: se observan en
niveles más específicos de los sectores de las políticas
comotelecomunicaciones, salud o educación. Éste es un
rasgo muy particular de la gobernanza moderna: el
gobierno deja de ser el centro rector de la sociedad y la
misma sociedad toma las riendas de su propia dirección.
• Autorregulación de la sociedad: el Estado asigna, de
manera explícita o implícita, algunas atribuciones de
regulación a los actores corporativos privados que son de
interés social. Un ejemplo de ellos son los sistemas de
negociación entre asociaciones con intereses diferentes y
aún opuestos. En este rubro también cuentan la
autorregulación de gobiernos privados que acuerdan
criterios hacia el interior de la organización que, al
mismo tiempo, sirven a los intereses públicos, como por
ejemplo, las normas de calidadque se autoexigen las
organizaciones empresariales y que benefician a los
consumidores y al público en general. Cuando la
autorregulación no es eficaz, el Estado puede tomar
injerencia para regular de forma directa (Mayntz, 2005).
La autorregulación delegada, como forma indirecta de
 cooperación entre Estado y sociedad civil, demanda la
presencia de un Estado fuerte y motivador hacia una
participación en asuntos públicos, de manera que no sólo
se beneficie el grupo social participante.

En el caso mexicano, la crisis y el ajuste determinaron la

debilidad del Estado para desarrollar su capacidad de gobierno.
La crisis le deja en claro a la sociedad la incapacidad del
gobierno para hacer frente a problemas sociales y determina
su calificación como “agente del desgobierno” y como “agente
del daño” (Aguilar 2005).

El ajuste que se implementa, con el fin de paliar la crisis, se

fundamentó en reformas legales, liberación de mercados y
disminución del aparato estatal, lo cual generó una pérdida de
facultades del Estado en favor del sector privado.

II.2. Condiciones que determinan el desarrollo de la

gobernanza

“La libertad supone responsabilidad. Por eso la mayor

parte de los hombres

la temen tanto.” George Bernard Shaw

Cualquiera que sea la forma de gobernanza, su desarrollo

demanda una serie de condiciones en los países en los cuales
se intenta implementarla.

• Dispersión del poder

La condición de base para desarrollar esta nueva forma de

gobernar es la distribución del poder en la sociedad. Esto no
implica la atomización o el debilitamiento del poder. “Las
autoridades políticas deben ser fuertes, pero no omnipotentes”
(Mayntz, 2005). Esto está en sintonía con el carácter
democrático de los Estados en los que se desarrolle la
gobernanza. Las autoridades legítimamente electas deben
representar los intereses de todos los grupos principales de la
sociedad, garantizando que su actuación es en favor del
interés de todos y no sólo de una clase dominante o de un
partido político. Las autoridades que detentan el poder deben
ser consideradas por la sociedad como custodios del bienestar
público y deben ejercer su papel de organizador y contenedor
de las acciones de la sociedad civil. Seria poco factible, e
incluso peligroso, en el sentido de pérdida de prioridades y
visión estratégica, que el sistema político se rigiera
exclusivamente por la cooperación y la complementación; la
presencia de un Estado fuerte se hace necesaria para evitar el
beneficio de los grupos más influyentes.

• Disposición de recursos

Por otro lado, las decisiones que se toman requieren una serie
de acciones para cuya consecución las autoridades deben
contar con los recursos necesarios. Esta condición implica la
instrumentación de mecanismos que permitan a la autoridad la
disposición de recursos y, en algunos casos, es necesario que
se les faculte legalmente para poder hacerlo. Los casos de
corrupción llevaron a la mayoría de los gobiernos a regular el
uso de recursos, complicando el aspecto administrativo y
financiero de sus acciones. Esta situación debe ser tomada en
cuenta en la nueva gobernanza. Los mecanismos para
controlar actos de corrupción no deben entorpecer la fluidez y
oportunidad de recursos que permitan conseguir los objetivos
planteados por el gobierno para dar solución a demandas
sociales. Alcanzar la eficiencia en la gestión de gobierno y en la
transparencia administrativa, se plantean, a veces, como
objetivos en conflicto. La administración pública,
particularmente en América Latina, tiene un largo camino de
modificaciones que llevar a cabo aún. Pero la eficiencia en la
gestión, no debe ser priorizada a costa del logro de objetivos
sociales.

• Fortaleza y organización de la sociedad civil

Otro requisito para el desarrollo de esta forma de gobernar es

la existencia de una sociedad civil fuerte, comprometida y
organizada. La sociedad civil no puede convivir con estructuras
esclavizantes o feudales; debe ser prioritaria la igualdad ante
la ley y un conjunto de derechos compartidos. La libertad sólo
se ve circunscrita al derecho que poseen sus iguales.

La existencia de una sociedad fuerte en un marco de libertad

individual es una condición necesaria para la gobernanza, pero
no suficiente. Es ineludible que la sociedad civil esté bien
organizadaa través de diferentes organizaciones que asuman
funciones especializadas importantes tanto económicas como
sociales (salud, educación, producción, etc.). Estas
organizaciones, como sindicatos, asociaciones civiles o
empresariales, asumirán el papel de representar los intereses
socioeconómicos y las mismas no deben ser dependientes del
poder político para actuar con autonomía en defensa de sus
intereses. La coexistencia de distintos organismos,
representando diferentes intereses, implica la necesidad de
lograr una identidad y sobre todo responsabilidad y
compromiso común, con base en la integración social y
cultural.

Cuando el poder se distribuye entre grupos enfrentados y

discrepantes entre sí, no es posible una gobernanza sana. Para
que ella exista y logre sus objetivos, es imperioso que cada
grupo logre buenos resultados en su ámbito y los comparta,
sin que haya grupos que sean dominantes, de manera que se
logre una buena cooperación en la formulación de las políticas
públicas.

• Elevado nivel educativo y cívico

El compromiso social que requiere la gobernanza para lograr la

participación de todos los actores sociales en proyectos de
bienestar común no será posible sin un alto nivel de educación
de la propia sociedad. Los grupos sociales mejor preparados
generan espacios de discusión, de los cuales surgen
propuestas claras y viables que redundarán en un beneficio
social.

Este compromiso con las causas comunes es claramente más

alto y consistente en aquellos países en los que la conciencia
cívica se inculca y fomenta desde la escuela, con foros de
discusión y generación de ideas que son tomadas en cuenta
para lograr una mejor situación de todos los que participan en
esa comunidad. La educación integral desarrolla y clarifica los
derechos y obligaciones de los ciudadanos y logra fomentar
compromisos fundados en la empatía y el derecho común.

Es notorio que aquellas sociedades con bajo nivel educativo no

generan espacios de intercambio de los surjan ideas
comprometidas para el desarrollo. Recordemos que la
gobernanza no sólo se trata de participar en las decisiones,
sino que, además, implica un fuerte compromiso cívico para
compartir las responsabilidades en las acciones de gobierno.
Esta forma de gobernar sólo es posible si la sociedad ha
desarrollado, a través de sus procesos educativos, conciencia
cívica sólida y compromiso ciudadano. Es destacable la
participación ciudadana en democracias jóvenes y fuertes
como la española y la italiana, en las que sus sociedades
reclaman con fundamentos, presionan, generan foros de
participación y logran influir en las decisiones del Estado. Pero
también se comprometen con altura cívica en el logro de los
objetivos. Latinoamérica parece estar lejos de esta situación.
Una sociedad a la que le falta instrucción suele desarrollar
dependencia del gobierno, lo que se conoce como la cultura del
Estado paternalista, en la que se espera que las soluciones a
todos los problemas sociales provengan de la esfera de
gobierno. Estas sociedades no conciben espacios de discusión
a partir de los cuales se aporten ideas y esfuerzos personales y
de grupo al Estado, colaborando así en la tarea de gobernar; o
bien, estos esfuerzos e ideas están ligados a intereses de
grupos que no son representativos de la mayoría.

También es cierto, como ya hemos discutido, que los niveles

educativos van de la mano con el desarrollo económico. Una
sociedad en la que las personas tienen dificultades para
encontrar empleos dignos, o mal remunerados, difícilmente se
ocupará de cuestiones de interés social, ya que su prioridad
está en el corto plazo y circunspecta a las necesidades básicas
que deben cubrir para su familia. Involucrarse en cuestiones
sociales implica la dedicación de tiempo y también de
recursos: comprar el dominio de una página web para expresar
opiniones y hacer conocer puntos de vista, realizar la difusión
de las ideas de la organización a través de distintos medios de
comunicación y propaganda, rentar o comprar el espacio físico
para las actividades de la organización social, etc.
Evidentemente, la realización de estas actividades y el gasto
que requieren será más viable en países con economías sólidas
y estables que en aquellas donde la prioridades pasan por
cuestiones de sustento básico.

Todas estas características no son fáciles de lograr y mucho

menos en forma simultánea. Incluso, las propias condiciones
para la existencia de la gobernanza son, de alguna forma, lo
que se pretende lograr con su desarrollo. Mientras que en
algunos países desarrollados y democráticos, como los de
Europa Occidental y Estados Unidos, estas condiciones no se
cumplen en su totalidad, otros carecen por completo de estas
características. En países africanos aún se observan
estructuras políticas de clan, con luchas intestinas entre
grupos, crisis económicas y el consecuente destierro de la
población, con un marcado deterioro de la autoridad estatal,
convirtiendo al Estado en una fachada hacia el exterior, pero el
verdadero poder está sustentado por los más poderosos en la
guerra (Mayntz, 2005, citando a Grande 2001). En los países
que conformaban la antigua Unión Soviética, el orden público,
la seguridad individual y la aplicación de la ley se han
debilitado debido a que el poder se divide entre fuerzas
policíacas privadas, fuerzas armadas semi autónomas y
organizaciones criminales que luchan por obtener recursos.

Éstos son ejemplos de sociedades civiles débiles y sin

organización por la carencia de actores sociales privados con
pericia y soberanía suficiente como para generar soluciones
compartidas a los problemas sociales. Por ello, la instalación
de una gobernanza moderna no es factible, como tampoco es
posible en países con estructuras totalitarias o de partidos
únicos que ostentan el poder.

Las condiciones descritas son ideales, y como ya

mencionamos, no se dan con frecuencia ni siquiera en países
democráticos y altamente desarrollados. Existen diferentes
niveles de aproximación auna gobernanza dependiendo del
desarrollo del Estado, del nivel cultural y económico. América
Latina parece estar lejos de reunir las condiciones para la
gobernanza; su sociedad ha desarrollado una cultura de
paternalismo estatal, esperando que las respuestas y las
soluciones a las demandas sociales provengan del gobierno.
Además existe un bajo nivel de participación y compromiso en
las decisiones y en la gestión del gobierno. En nuestra región
se impone la necesidad de trabajar en el desarrollo de las
condiciones de la gobernanza, mismo que se ve detenido por
la tradición autocrática de la sociedad latinoamericana.

Hay casos en los que la cooperación entre actores sociales y

estatales no es transparente y se pone al servicio de los
intereses privados. Es el caso de las obras públicas, en cuyas
licitaciones es común encontrar contubernios entre oficiales
públicos y directivos de las empresas de construcción; sin
embargo, este tipo de colaboración entre sociedad civil y
gobierno nada tiene que ver con la gobernanza.

Pero también existen ejemplos exitosos de cooperación en los

que los actores sociales están motivados a participar y además
contribuyen activamente a la solución del problema a través de
la reparación de casas y espacios públicos como escuelas y
parques, participación en programas de alfabetización, control
de adicciones, elaboración de bolsas de trabajo, entre otras.En
estos casos de cooperación, no sólo se logra la colaboración en
la resolución de problemas sociales, sino que sirven para lograr
la concientización de la sociedad acerca de conflictos sociales,
a su prevención, al desarrollo de la empatía social, así como
también a la integración de ciertos grupos sociales en
actividades de apoyo, los cuales, ya sea por su condición
socioeconómica, o por su edad, no se encuentran produciendo.
Sin embargo, es importante destacar, que la acción de estos
actores, no elimina ni limita la responsabilidad del gobierno en
la resolución de estos fenómenos. La cooperación y la
participación ciudadana debe darse en el marco de un plan
integral de acción social, determinado por el Estado y bajo la
acción coordinadora de instituciones “duras”. La participación y
la cooperación sin la orientación del poder directivo pueden
ahondar desigualdades preexistentes.

II.3. Estado fuerte y participación ciudadana: alianza

efectiva para gobernar

“Curiosamente, los votantes no se sienten responsables

de los fracasos del gobierno que han votado.”Alberto
Moravia

El desarrollo de la gobernanza ha generado ciertos temores en

grupos que ven al Estado como una fortaleza institucional y
consideran que en la participación y la delegación de funciones
es un atisbo de debilitamiento del aparato estatal (Mayntz,
2001, citando a Offe, 1987).

Sin embargo, el establecimiento de la gobernanza no implica

reducir la capacidad directiva del Estado, sino un cambio de
forma de la misma. Los agentes estatales poseen un papel
especial en las redes políticas ya que, a pesar de encomendar
las decisiones a otras instituciones, conservan los derechos de
ratificación legal e intervención en caso de que la participación
de los actores sociales sea insuficiente. Tal como enfatiza
Mayntz (2001), el control jerárquico y la autodeterminación
cívica se combinan en la gobernanza moderna, constituyendo
una alianza eficiente.
Sin embargo, cuando entran en juego intereses encontrados,
se puede llegar al bloqueo de las decisiones y al estancamiento
del desarrollo del buen gobierno. A esta situación de conflicto
se la conoce como “cooperación antagonista” (Marin, 1990).

Uno de los grandes retos para la gobernanza moderna es,

justamente, lograrsortear las obstrucciones y alcanzar
soluciones expeditas y sustentables de los problemas que
aquejan a la sociedad. Esto es, evidentemente, una tarea
ardua, en particular, cuándo no existe una cultura de
participación y compromiso.

La existencia de una efectiva cooperación entre actores

públicos y privados dependerá de ciertos condicionantes:

• Presencia de un conflicto que no pueda ser solucionado

en forma independiente por los actores públicos o
privados.
• Existencia de una sociedad civil fuerte y un aparato
estatal consistente que tengan capacidad de gestión y
solución de problemas.

No hay, en el concepto de gobernanza, la idea implícita del

dominio, sino al contrario, lo que la fundamenta es la
cooperación sana, transparente y participativa, lo que hace al
gobierno lograr un procesamiento más amplio de información,
tomando en cuenta mayor cantidad de opiniones, involucrando
más valores en sus decisiones, haciéndolo flexible y adaptable
(Mayntz, 2001, citando a Scharpf,1993).

Sin embargo, en situaciones de inmadurez cívica y

desorganización institucional, las opciones jerárquicas de
gobierno tradicional, como la dictadura benevolente o la
autoridad paternalista se presentan como alternativas
tentadoras para el Estado. Por un lado, la sociedad no
organizada y cívicamente inmadura, carece de la visión,
compromiso y ganas de involucrarse en la solución de los
problemas, y prefiere aceptar las decisiones ya tomadas por el
gobierno. Por otro lado, el propio gobierno no tiene la
fortaleza, como autoridad, ni reúne el consenso como para
negociar y coordinar a todas las fuerzas sociales, por lo que
asumir el papel de dictadura benevolente resulta más práctico.

La existencia de un problema social involucra diferentes

personajes:

• aquéllos que producen el problema;

• los que reciben las consecuencias negativas, y
• los que son capaces de dar una solución efectiva al
conflicto.

La solución efectiva a dicho conflicto debe lograrse a través de

la coherencia de acciones de estos tres grupos de actores, ya
que todos ellos deben ser involucrados en la determinación de
la solución y en su implementación, asegurándose, de este
modo, que entre todos haya consensoen cuanto a objetivos y
fines, y lograr, de esa forma, el compromiso de todos. Es
importante recuperar la posición de aquellos que consideran,
que en estadios avanzados de desarrollo de la gobernanza, la
sociedad participativa y cooperativa debería incorporar la
libertad de “no tener la obligación de participar en todas las
decisiones y desentenderse de asuntos políticos”. Sin
embargo, esta opción, como derecho ciudadano, cierra la
puertaa la critica, a la opinión y a la disensión, acercando a la
sociedad al modelo de Estado paternalista que decide por el
ciudadano, y el ciudadano debe asumir las consecuencias de
esta elección. Finalmente, el poder jerárquico será autoritario o
democrático, dependiendo de la forma cómo se legitima.

Otro aspecto de radical importancia es la influencia que tienen

los efectos de la globalización en el entorno nacional.
Particularmente en Europa, se afirma que la globalización ha
provocado problemas a nivel interno de desempleo y
volatilidad de los mercados financieros, pero estas situaciones
no pueden ser atacadas sólo por actores internos, ya que la
solución trasciende los límites de la nación. Los alcances de la
gobernanza moderna, en un entorno globalizado, se
encuentran limitados por los desarrollos a nivel internacional,
lo cual implica que la instalación de la gobernanza moderna
debe considerar, además de la cooperación entre las fuerzas
participativas sociales activas internas, aquellas instancias, a
nivel internacional, con las que se deben coordinar esfuerzos
que permitan la resolución de problemas sociales.

Existe una estrecha relación entre las políticas internas y la

gobernanza internacional. Los acuerdos logrados a nivel
internacional no pueden aplicarse si los representantes
nacionales no se comprometen en esa decisión y hacen
cumplir esos acuerdos al interior del país.

En la actualidad, no existe otra organización más que las

Naciones Unidas que pudiera ser mediadora en temas de
seguridad, paz o bienestar general. Estos organismos no son
más que espacios de negociación intergubernamental, en los
que la actuación de los países más desarrollados es
predominante. Esto se debe, en parte, a que la sociedad civil
internacional está escasamente desarrollada, a pesar de
ciertos convenios que bajo el consentimiento de las Naciones
Unidas se han realizado. Las organizaciones internacionales
privadas son aún escasas y sin fuerza representativa como
para pensar en una gobernanza internacional, pues no existen,
para estas organizaciones, socios políticos adecuados que
pudieran empatar con sus intereses. Los requisitos para la
existencia de una gobernanza a nivel mundial están aún muy
lejos de poder alcanzarse. Los países aún están muy solos
para poder controlar los efectos negativos de la globalización
hacia adentro, lo que abre una puerta para falsas excusas de
los políticos que podrían justificar su ineficiencia trasladando
las culpas a los efectos de la globalización.

“Otra consecuencia de la “colonización” del Estado ha

sido el desprestigio en que se ve sumida la actividad
política y la falta de confianza de los ciudadanos en las
instituciones.”Norberto Ivancich

III. La gobernanza en la práctica gubernamental

III. La gobernanza según la visión de los organismos

internacionales

“La teoría es asesinada tarde o temprano por la

experiencia.”

Albert Einstein

La inquietud de instituciones internacionales especializadas en

temas de desarrollo puso en un lugar destacado a la
gobernanza como un agente motor de desarrollo. En
particular, el Banco Mundial utiliza el concepto de “buena
gobernanza” a fines de la década de 1980, entendiendo que el
logro de un crecimiento con hegemonía del mercado
demandaba transformaciones en el sector público como parte
de un proceso de ajuste estructural, siendo ésta una visión
compartida, en principio, por la mayoría de las instituciones
internacionales (von Haldenwang, 2005). Esta visión incluía la
necesidad dedemocratizar las instituciones políticas y lograr
una administración pública eficiente y responsable, con respeto
a los derechos humanos.

El Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) acentuaron la importancia de este nuevo concepto,
sobre todo a partir de los años 1990, fecha en que las políticas
de asistencia incorporan elementos tales como la democracia,
el estado de derecho y los derechos humanos. La
modernización, considerada eje central del desarrollo según
estos organismos, era un elemento faltante en los países
atrasados y, por lo tanto, la causa de su escaso desarrollo.
Entonces, la teoría de la modernización explica la evolución de
este proceso.

Bajo tales argumentos, los endeudados países

subdesarrollados trabajaron para lograr ese deseado
“desarrollo modernizador”. La crisis de deuda, que se da
posteriormente, es abordada a través de las políticas de ajuste
estructural, propiciadas por el BM y el FMI, de corte liberal y
centradas en el control de la inflación, del gasto público y en el
saneamiento de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, la
liberalización de los mercados permitiría el crecimiento de la
economía al igual que los procesos de privatización,
desregulación y eliminación de controles de precios y subsidios
que iban asociados. Sin embargo, los resultados a largo plazo
no fueron los esperados y, en cambio, hubo un incremento de
los niveles de pobreza.
Dos grandes corrientes, teóricamente sustentadas y
provenientes de ideologías diferentes, explican el desarrollo:
una de orientación económica y otra de orientación humanista.
La primera, relacionada con las políticas ya mencionadas de
ajuste estructural y de corte liberal, propicia el crecimiento a
través de la liberalización comercial y la desregulación de los
mercados. Bajo esta perspectiva, no se comprende la negativa
de los países avanzados para el ingreso de productos del tercer
mundo, lo cual desanima el desarrollo y propugna la creación
de zonas de comercio libre. La segunda corriente centra su
atención en los problemas sociales y ecológicos, en la calidad
de vida, educación y salud. Sin embargo, en los últimos años,
se percibe coincidencia en ambas corrientes de pensamiento
respecto a la necesidad de atacar el agravamiento de los
problemas sociales.

Tal vez, las duras observaciones de la izquierda y del

movimiento en contra de la globalización influyeron para que
el BM y el FMI consideraran el concepto de desarrollo humano
en sus objetivos, en los que ya se mencionan la lucha contra la
pobreza y la inclusión del sector femenino. De la misma
manera, ambos enfoques se refieren al concepto de
gobernanza.

El enfoque económico empezó a mostrar preocupación por las

consecuencias de la corrupción o desvío de fondos públicos
para usos privados y por el “buen gobierno” como condición
necesaria para el desarrollo de los mercados. En lo que
respecta a la posición centrada en el desarrollo humano,
considera a la gobernanza como un medio para alcanzar
mejores niveles educativos y de salud, igualdad ante la ley y
ante las oportunidades de vida para ambos sexos, libertad de
expresión y garantía de derechos humanos.
Las agencias internacionales definen la gobernanza como “el
modo en que la actividad política puede conducir el
funcionamiento de las sociedades” (Conde, 2004). Según este
autor, el FMI pone su acento en el funcionamiento del
mercado, el BM considera aspectos sociales como educación y
salud dentro de su visión económica y el PNUD asume una
posición más comprometida respecto de la situación de la
mujer, las minorías y los derechos humanos, distinguiendo,
según señala von Haldenwang (2005), cuatro aspectos de la
gobernanza:

• Gobernanza económica: apunta a la organización de la

economía que favorezca el crecimiento económico.
• Gobernanza política: promueve el desarrollo de la
participación democrática, pluralista y el acceso de todos
los sectores a la misma.
• Gobernanza administrativa: se refiere al logro de una
administración eficiente, transparente y responsable.
• Gobernanza sistémica: considera la participación de
instituciones sociales, que fortalezcan la libertad, la
seguridad y la igualdad de oportunidades.

Si bien, todos los organismos internacionales aluden a los

aspectos de la administración pública y de los procesos de
elaboración de políticas públicas, carecen de una visión
estratégica de los procesos de cambio, y sus recomendaciones
no consideran procesos políticos muy particulares, idiosincrasia
regional y aspectos de la propia cultura.

Estos organismos entienden a la gobernanza como el marco

institucional en el que se desenvuelven los procesos y políticas
de desarrollo, por lo cual, la modalidad que tome el proceso
político influirá en el desarrollo. Estas posturas no son
antagónicas, sino que se complementan para una mejor
comprensión del proceso de desarrollo.

Los organismos internacionales han puesto su atención en la

influencia que sobre el desarrollo tendrán los elementos de la
gobernanza: responsabilidad pública, apego a la ley y respeto
a los derechos humanos, transparencia yparticipación
ciudadana; esto permite evaluar a la gobernanza desde el
punto de vista del ciudadano y de sus derechos, y los criterios
de medición se centran en la transparencia, la equidad, el
respeto y la responsabilidad. Pero también es importante,
como bien lo señala Conde (2004), el análisis de la
participación de organizaciones no estatales, con un criterio
más finalista, que mide la gobernanza por sus resultados. La
mejora de la gobernanza se ha centrado en tres aspectos: 1.-
promoción de la democracia, de manera que trascienda los
acuerdos entre elites para transformarse en una democracia
real; 2.- promoción de la gobernanza, reaccionando a las
políticas de ajuste y buscando la capacidad y la eficiencia en la
gestión pública, con responsabilidad y enmarcada en la
legalidad y la transparencia, y 3.- apoyo a la formación de
capital social, promoviendo un Estado facilitador que colabore
con la sociedad civil (Conde, 2004, citando a Tornquist, 1999).

La incorporación de este concepto de participación de

organizaciones estatales en los objetivos de los organismos
internacionales apunta a que las reformas se den en un
contexto de crecimiento económico que incluya el combate a la
pobreza con políticas incluyentes y en un entorno democrático
y transparente; sin embargo, información de los propios
organismos internacionales indica que las previsiones no se
están logrando (von Haldenwang, 2005).
III.2. Funciones de gobierno y gobernanza en
situaciones de riesgo

"Hay una manera de contribuir a la protección de la

humanidad, y es no resignarse.”

Ernesto Sábato

Se hace verdaderamente contradictorio que la política esté tan

desprestigiada, justamente cuando se requieren cambios e
innovaciones institucionales y nuevos liderazgos políticos que
permitan hacer frente a las cada vez más graves demandas
sociales. Como hemos reiterado, los retos de la sociedad
moderna no pueden ser respondidos sólo por los gobiernos,
sino que requieren de la interacción de gobiernos, del sector
privado y de la sociedad civil. Por ello, la política necesaria
para estos desafíos implica, fundamentalmente, el desarrollo
de un nuevo liderazgo. No el liderazgo individual, sino el de
todas las personas, ciudadanos comprometidos que deciden
participar en la transformación y la solución de los problemas,
haciendo que la globalización, como fenómeno con el cual se
debe convivir, sea gobernable por y para la gente.

Los riesgos han existido siempre en todas las sociedades; sin

embargo, toman características peculiares en una situación de
globalización. Hoy la sociedad latinoamericana enfrenta los
riesgos de la inseguridad personal y familiar, el crimen
organizado –ya no circunscrito a ciertas áreas geográficas,
como en otras épocas-, el tráfico ilegal de personas y de
mercancías, la corrupción, el lavado de dinero, las amenazas a
las redes informáticas y los fenómenos sociales
transculturalescomo las “maras”, cuyas manifestaciones se
difunden peligrosamente en Centroamérica. También debe
mencionarse la tremenda devastación que ocasionan
fenómenos naturales como huracanes, inundaciones,
terremotos, deslizamientos de tierra y erupciones volcánicas,
los cuales han dejado un saldo de más de 50,000 muertos y 40
millones de damnificados en América Latina y el Caribe (IIG,
2004). Estos fenómenos han aumentado su frecuencia debido
a las cambiantes condiciones climáticas originadas por el abuso
al medioambiente (deforestación creciente, emisiones de CO2,
y riesgo generalizado a la biodiversidad). Por todo ello, cabe
preguntarse si se trata de fenómenos naturales con
consecuencias inevitables y la manera en que los gobiernos se
preparan para enfrentarlos y evitarlos,o bien, las medidas que
se tomarán para detener el daño ambiental.

El tema del estallido de terrorismo internacional también

requiere un apartado particular. Si bien el gobierno de los
Estados Unidos lo ha utilizado como excusa para ejercer mayor
control e intervenciones en el resto del mundo (Monedero,
2005), el riesgo derivado del terrorismo ha impuesto nuevos
desafíos a los sistemas de seguridad nacionales.

Los fenómenos mencionados tienden a traspasar las fronteras

intranquilizando a la población por sus efectos globales, y se
distribuyen conforme a las desigualdades sociales, acentuando
los efectos negativos en las zonas de mayor pobreza e
incorporándose tardíamente a la agenda de gobierno (Prats,
2004), ello permite que se acentúe el fenómeno antes de
iniciar medidas para paliarlo.

La sociedad industrial dio respuesta a las demandas sociales a

través del desarrollo de sus funciones de prevención,
regulación, inspección y sanción, características del Estado
policía. Pero una sociedad diferente y más compleja como la
actual requiere el desarrollo de otras capacidades
institucionales que permitan gestionar los riesgos a largo
plazo. En este sentido, Joan Prats (2004) sugiere la adopción
de medidas por parte de los gobiernos:

• Revisar e informar a la ciudadanía sobre los principales

riesgos estructurales (demográficos, geopolíticos,
económicos, climáticos, de seguridad y de recursos
naturales).
• Mejorar y hacer transparente la información acerca de
los presupuestos, para conocer los costos de las
decisiones políticas a largo plazo.
• Considerar el análisis de riesgo y su impacto en el diseño
de las políticas públicas.
• Lograr una coordinación de las políticas a nivel
internacional.

La gestión del riesgo a través del esquema tradicional

jerárquico-burocrático implica un evidente protagonismo de la
autoridad estatal, la que asume la defensa del interés general
ante la pasividad de los actores involucrados. Esta forma de
gestión encuentra problemas de legitimidad al haberse
deteriorado la confianza en la acción gubernamental. Ante
estos hechos, la gobernanza ofrece una alternativa en la que
los actores se involucran en la gestión y apreciación del riesgo,
descentralizando la toma de decisiones. En este caso “...la
verdadera naturaleza de la regulación del riesgo no es evitarlo
–lo que sería una ilusión o hasta un delirio- sino permitir la
asunción colectiva de riesgos tolerables derivados de
actividades beneficiosas que localmente los justifican” (Prats,
2004).
Los fenómenos naturales están teniendo consecuencias
nefastas sobre la población,particularmente en Latinoamérica
en donde se han presentado con mayor frecuencia. Esta
situación no es gratuita, ni se trata de consecuencias
inevitables. Su origen, como ya lo mencionamos, está en el
deterioro de la sostenibilidad medioambiental, directamente
vinculadaal desarrollo humano. El tema se pospone una y otra
vez en las agendas públicas tanto de los países afectados
como en las de aquéllos que originan este desequilibrio cuando
se trata de un tema prioritario. Los países desarrollados deben
reconocer su responsabilidad en el cambio medioambiental,
dado que el 50% de las emisiones de CO2 son originadas por
el 15% de población mundial de los países ricos con sus
consecuentes implicaciones en el cambio climático (IIG, 2004).
Por ello, es urgente revisar cómo se produce y se consume la
energía así como la aplicación de subsidios y la incorporación
de costos ambientales a los precios cuando no hay impuestos a
los bienes y servicios que degradan el ambiente. Constituye
una prioridad el desarrollo de una conciencia cívica y una
responsabilidad empresarial que permita efectivizar las
medidas.

Además de reducir el riesgo, es necesario prevenir a las

poblaciones más vulnerables y crear un cerco de protección
sobre ellas. Los desastres naturales se producen por la falta de
sistemas de prevención, cuya implementación es una
responsabilidad inherente al gobierno y no una deficiencia de
la gobernanza. La prevención del riesgo y la disminución o
eliminación de la inseguridad no es problema de gobernanza
sino un problema de ineficacia estatal que no debe trasladarse
a la sociedad civil. El gobierno deberá asumir la
responsabilidad que le corresponde, y si así lo requiere,
concertar la colaboración de otros actores sin eludir el papel
central que en estos aspectos le corresponde. El gobierno no
puede evadir las funciones que le son propias,
independientemente de las nuevas formas de gobernar que se
imponen en la modernidad.

Recientemente, hemos sido testigos de la devastación brutal

de poblaciones por fenómenos climáticos incontrolables, los
cuales perjudicaron tanto a naciones desarrolladas como a las
no desarrolladas. En ambos casos, los Estados mostraron sus
limitaciones para hacer frente a tal situación, y lo que es peor,
su poca autoreflexión hacia la responsabilidad que les compete
en las causas de estos hechos. En el caso de zonas turísticas
afectadas, fue notoria la rápida y efectiva colaboración de la
sociedad civil para recuperar la zona, fuente de sus ingresos.

El ataque frontal a la pobreza para disminuir el volumen de

población en riesgo por el azote de estos fenómenos y la
adopción de medidas para detener el deterioro ambiental, así
como la solución a otras manifestaciones que amenazan la
seguridad de la población, deben ser liderados por el Gobierno,
con la colaboración de la sociedad civil, pero sin eludir la
actuación hegemónica del Estado.

III.3. La gobernanza en la administración mexicana

“Hay que transformar la burocracia, constituida en

amenaza, en aliada para el gobierno de los
sistemas.”María de Carmen Feijoó

En el debate sobre la delimitación de lo público y lo privado,

algunos han esgrimido que el aumento de la esfera
públicalimita la privada y viceversa. La identificación de dos
sectores sin contacto, en donde lo público pertenece a lo
gubernamental y lo privado a lo empresarial, deja sin
definición clara lo que se ha llamado el Tercer Sector, que se
relaciona con iniciativas privadas no orientadas al lucro y que
no son desarrolladas por el sector estatal. De ello se presume
la existencia de organizaciones privadas destinadas a la
producción de bienes y servicios públicos (César, 1995, citado
por de la Rosa, 2003).

El espacio público, en el Estado Moderno, es la arena en la que

se desarrollan relaciones e interacción política, y debe estar
caracterizado por la tolerancia, el pluralismo, el diálogo, la
libertad, la igualdad y la participación política. La crisis
delEstado en México dejó en claro la incapacidad de garantizar
la dimensión pública, consecuencia de la fragilidad legal en la
que se desenvuelve, y hacen difusa la diferencia entre lo
público y lo privado.

El ámbito de lo público implica la convergencia ciudadana, el

desarrollo y la aplicación de una serie de prácticas que no
invaliden la individualidad, lo cual se distancia del tradicional
concepto de público asociado a lo privado y a las transacciones
de intercambio en el mercado. En este concepto de público,
que es necesario acuñar en México, hay un reconocimiento por
lo comunitario, una expresión de la sociedad civil plural, con
sus valores y propuestas.

La sociedad mexicana ha vivido un proceso histórico que dio

por resultado el cambio de régimen político; proceso, en el
que, como bien señala De la Rosa (2003), algunas etapas son
transitorias, y cuya característica determinante es el
reconocimiento a elegir gobernante.
Si bien los cambios económicos, sociales y políticos que vive
México enfrentan a la sociedad a una atmósfera de
incertidumbre, también es cierto que se presenta la gran
oportunidad de redefinir las relaciones Estado-sociedad. De
manera que la interacción de diversos actores dará por
resultado acciones de gobierno en las que haya compromiso
social y democrático. Para que esta interacción sea factible, es
necesario que se generen espacios de participación, a los que
la sociedad mexicana no está habituada, ya que implica
preparación y compromiso. Preparación para acercar, por parte
de la esfera privada, propuestas consistentes, viables y
sólidas; y compromiso para que la sociedad se haga cargo del
papel que le toca en el logro de objetivos públicos sin esperar
todo del Estado. Uno de los desafíos más importantes de los
gobiernos en México es el de reconstruir el tejido social en el
que se establece el régimen democrático.

Haciendo historia, posteriormente a la Gran Depresión de 1929

y, como forma de paliar los problemas de recesión y
desempleo, el Estado mantuvo una presencia activa como
orientador de políticas y con funciones muy definidas:
regulación económica, negociación política corporativa y
procuración de bienestar social (Cavarozzi,1994, citado por de
la Rosa, 2003), con un fuerte estilo regulatorio interventor y
con el keynesianismo como soporte científico. Se llevó a cabo
a través de un pacto de tres sectores: gobierno, empresarios y
sindicatos. En esa etapa, las políticas públicas se organizaron
alrededor de las acciones de gobierno.

Más tarde, la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta

a demandas sociales pone en evidencia el agotamiento del
modelo, mostrando las debilidades del mismo en cuanto a
calidad, flexibilidad y eficiencia. El modelo de Ajuste
Estructural que lo sustituye evita las prácticas centralistas por
parte del sector gubernamental y tecnocratiza todos los
procesos, dejando fuera a la sociedad civil.

En la actualidad, el gobierno se enfrenta a una sociedad que

reclama voz en las decisiones, y tendrá que renunciar a la
programación global de la sociedad y al funcionamiento
ineficiente y costoso. Deberá plantearse la posibilidad de que
las políticas públicas no se ejecuten exclusivamente a través
de entidades de gobierno, entendiendo que la participación
implica la necesidad de formación,de responsabilidad y de
compromiso.

El diseño, la implementación y la evaluación de políticas

requieren la contribución comprometida y consistente de la
sociedad civil, para lo cual se exige la construcción de espacios
públicos, con laexposición de discursos sustentados y ejercicio
de práctica deliberativa que den fortaleza ala gobernanza.

México intenta reformar el sector público con el fin de

recuperar la confianza de los ciudadanos, mejorar la
competitividad y reducir el déficit. Estas reformas se
institucionalizana través de la Secretaría de la Función Pública,
buscando la colaboración de departamentos y entidades de la
Administración Pública Federal.

La estrategia de reforma está plasmada en la Agenda del Buen

Gobierno, anunciada por el Presidente de la República en el
año 2002, y pretende simplificar, unificar y hacer más
efectivas las acciones para lograr las modificaciones y
perfeccionamientos en la administración pública.

Los organismos internacionales han expresado su posición

respecto a lo que se pretende de un buen gobierno. La OCDE
ha basado el funcionamiento del buen gobierno en los
siguientes aspectos:

• Combate a la corrupción;
• participación ciudadana en la elaboración de las políticas
públicas:
• utilización de buenas prácticas de gobierno;
• motivación de la conducta ética en su más alto nivel;
• capacitación de servidores públicos.

Gobiernos más eficientes demandan el trabajo de funcionarios

eficientes, costos regulatorios menores y mayor productividad,
lo cual redundará en mayores inversiones, mejor nivel de
empleo y bienestar general.

En el IV Informe de Gobierno, el Presidente Vicente Fox

Quesada expresó que la democracia se sostiene a través de un
buen gobierno, del cual, los ciudadanos son el centro de las
acciones. La misión del buen gobierno es actuar con
transparencia, dando cuentas de sus actos, promoviendo una
mejor regulación,profesionalizando a sus funcionarios y
haciendo uso de tecnologías que permitan dar respuesta de
forma eficiente a las demandas de la sociedad.

Buscando satisfacer las demandas sociales, el equipo de

trabajo del Presidente Vicente Fox elaboró la Agenda del Buen
Gobierno, pretendiendo la transformación de los esquemas
tradicionales de la administración e intentando generar
cambios que sean profundos y permanentes. Sus líneas de
acción, como puede verse en la página web de la Secretaría de
la Función Pública, son las siguientes:
 • Gobierno honesto y transparente: buscando
recuperar la confianza de la sociedad en sus autoridades
y funcionarios.
• Gobierno de calidad: buscando mejorar las
expectativas de los ciudadanos en los servicios por
Estados.
• Gobierno profesional: conjuntando la mejor calidad
humana en sus planteles.
• Gobierno digital: permitiendo el acceso a la
información sobre servicios desde casas u oficinas.
• Gobierno con mejora regulatoria: garantizando
trámites seguros, fáciles y expeditos.
• Gobierno que cueste menos: reduciendo gastos para
la sociedad.

La página web de la Secretaría de la Función Pública presenta

los logros del Buen Gobierno organizados por temas, por
institución y por entidades federativas.

Entre los esfuerzos por lograr una administración transparente

y participativa, la Secretaría presenta algunos mecanismos que
deben serdestacados:

• Portal de transparencia y acceso a la información: con

toda la información relevante sobre trámites, leyes,
reglamentos de gobierno.
• Servicio profesional de carrera: que busca garantizar la
igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a la
administración pública.
• OCDE-Negocios transparentes: con información que
permita superar los compromisos internacionales en
materia de transparencia y combate a la corrupción.
• Portal ciudadano: con información relevante respecto a:
 o Observatorio laboral.
o Transparencia y rendición de cuentas.
o Apoyo financiero para la exportación.
o Leyes reglamentarias.
• Monitor ciudadano: pretende impulsar la participación
ciudadana responsable en asuntos públicos y fortalecer
la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión
pública. La Guía para el Monitoreo Ciudadano facilita la
realización de dos tipos de monitoreo: derecho a la
información y uso efectivo de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, como
instrumentos de medición y observación con el fin de
cotejarla con los organismos. El monitoreo puede iniciar
por instrucción de una institución de gobierno o por
iniciativa de un grupo de ciudadanos.
• Carta compromiso a ciudadanos: en la búsqueda por
alcanzar un mejor gobierno, el 18 de febrero del 2005 se
constituye la Red Nacional de Innovación y calidad
gubernamental. A través de cartas compromiso se
establecen las metas del Buen Gobierno. Se hace
referencia a las cartas compromiso de diversos países,
entre otros, España, Noruega, Italia y Argentina.
• Programa de gobierno abierto y participativo (GAP):
presenta espacios de reflexión queapoyen a los
servidores públicos a ejercer sus acciones en forma
eficiente, efectiva y transparente y participativa.

Estos esfuerzos del gobierno para acercarse al concepto de

buen gobierno van enfocados, fundamentalmente, a la
transparencia en la información y rendición de cuentas de
funcionarios. Sin tratar de minimizar los logros del gobierno,
estos mecanismos son un avance pero hacen poco por la
integración de la sociedad en procesos decisivos y de
corresponsabilidad. Estos mecanismos propuestos por la
Secretaría de la Función Pública se refieren al monitoreo y
evaluación de los resultados de la gestión de gobierno, pero no
constituyen ejercicios sistemáticos, independientes y
planificados de determinación de estrategias, programas y
políticas en los cuales el ciudadano se vea involucrado y
comprometido. Este primer intento por lograr una gobernanza
efectiva, si bien es una aproximación importante, está carente
de un marco jurídico que imposibilite la salida de las
propuestas sin el consentimiento de la sociedad civil.
Pretendemos señalar que la sociedad civil mexicana tiene hoy
la posibilidad de monitorear procesos que no fueron
determinados por ella, lo que convierte esta Agenda en parte
de una reforma superficial, cosmética, y que no representa
aún, un cambio sustancialpara el desarrollo de una “buena
gobernanza”.

Hay que tener en cuenta que el que no cambia todo, no

cambia nada.

Reflexiones finales

• La experiencia de mayores niveles de libertad política,

que se experimenta en América Latina a partir de la
década de los ochentas, implica mayor participación de
la ciudadanía en la precisión de problemas y selección de
metas y herramientas, por lo que el Estado debe
gobernar por políticas y con sentido público. Gobernar
por políticas exige la existencia de un entorno
democrático en el que la elaboración de las mismas
tenga un marco institucional y sintetice la opinión
ciudadana, intelectual ytecnócrata.
• Mucho se ha hablado acerca de la gobernabilidad y del
desarrollo democrático; sin embargo, este enfoque
parece ser puramente administrativo, basado
exclusivamente en la gerencia de sistemas. Sin restarle
importancia al mismo, creemos necesario ampliar esa
mirada y presentar un enfoque que comprenda la lógica
social, política y cultural que implican los cambios
institucionales. Los ciudadanos se encuentran hoy
desilusionados de sus instituciones y de sus
gobernantes, sienten que no los toman en cuenta y
dejaron de confiar. Han perdido el orgullo por su
patrimonio cultural y sus actividades se ven inclinadas,
casi de manera exclusiva a la satisfacción de sus
necesidades primarias. Estas variables afectan la
gobernanza yla sociedad en su conjunto.
• El Estado y sus dispositivos tienen un rol principal para
lograr consensos, equilibrios y evitar las exclusiones
sociales. La sociedad moderna demanda ética y claridad
en la gestión del gobierno, lo que obliga al Estado a
modificar sus prácticas corruptas y aplicar eficientes
mecanismos de control y de supervisión, a ser
competente y dotarse de recursos humanos de alta
calidad, compensados en cuanto a sus habilidades. Al
mismo tiempo, la sociedad debe cumplir un papel que va
más allá de la simple supervisión de la norma, debe
involucrarse en forma comprometida y con principios en
la formulación de la misma.
• La gobernanza no es una fórmula es un proceso. Se
aprende, se practica y se traslada del sistema
educativoal resto de los sectores sociales. Es importante
que, desde la infancia, se desarrolle el hábito de la
participación responsable y comprometida así como la
 habilidad para identificar prioridades o temáticas
vinculadas al logro del bien común.
• El Estado tiene un papel fundamental para lograr
consensos, equilibrios evitando las exclusiones sociales.
La ética y la claridad exigida por la sociedad moderna,
obligan al Estado a modificar sus prácticas corruptasy
desarrollar mecanismos de control y de supervisión. El
Estado no puede seguir postergando la eficiencia, y
necesita reunir los recursos humanos de mejor calidad.
Por otro lado, la sociedad civil debe involucrarse en la
definición de estrategias y políticascon compromiso y
responsabilidad.

“Vive, no te hagas el occiso”. R.L

“...¡ruego, pues, a mi altivez que acompañe siempre a mi

prudencia! Y si algún día me abandona la prudencia,
¡pueda al menos mi altivez volar con mi locura!” F.
Nietzsche

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Por ejemplo, muchospaíses asiáticos y africanos, o los surgidos

a partir de la caída de la ex unión Soviética ( Mayntz, 2001)

Hacemos referencia a grupos de jóvenes, adultos mayores y

discapacitados que pueden integrarse en campañas y
actividades determinadas en las estrategias de acción social
del gobierno, logrando no sólo la resolución de problemas, sino
también la integración social de estos grupos.

El riesgo del caso de la cooperación antagonista es la

producción de acuerdos débiles que no permiten lograr
soluciones a los problemas existentes.

No se puede desconocer la necesidad de articulación de las

políticas internas, con las decisiones y pactos a nivel
internacional que los estados realicen

Antes del logro de los acuerdos internacionales, los

representantes locales deben lograr acuerdos al interior del
país para alcanzar los logros propuestos garantizando la
observación de las normas fijadas.

Particularmente la desigualdad de condiciones en el contexto

internacional de los países imposibilita la existencia de una
gobernanza mundial. Los países no tienen igual representación
en los organismos internacionales por lo que los países
pequeños ven rebasadas sus peticiones ante los intereses de
los más poderosos.

En los años 90, según Conde (2004), se da la consolidación del

concepto de gobernanza como factor del desarrollo,
demandando, desde la visión de la Administración Pública,
ciertas características de la gestión gubernamental tales como
transparencia, participación y responsabilidad. La visión de
gobernanza desde las Relaciones Internacionales, se relaciona
con las teorías de la interdependencia, propiciando la
estabilidad de los regímenes políticos y promoviendo la
integración política y económica.

El BM señala que la buena gobernanza requiere que tanto

instituciones comoagentes políticos se orienten hacia el bien
común. Por su parte, el PNUD pone su acento en la
importancia de los procesos de participación política y de las
organizaciones de la sociedad civil, destacando el rol del
Estado como promotordeldesarrollo humano y no sólo
económico (von Haldenwang, 2005)

La mayoría de los países, particularmente aquellos que

vivieron procesos de transición posteriores a un largo período
de regímenes dictatoriales, han tenido que concertar y pactar
con diferentes grupos de poder, para alcanzar las condiciones
más apropiadas para el desarrollo de la democracia. En este
sentido, podemos mencionar la “Ley de punto final”,
promovida por el gobierno de Carlos Menem en Argentina, que
da el indulto a la Junta Militar, y que se promulga, a pesar del
rechazo ciudadano, con el objeto de “fortalecer a la reciente
democracia”; en el mismo tenor, mencionamos la ley chilena,
de 1980, que otorga senadurías vitalicias, siendo el caso más
sonado el del Gral. Augusto Pinochet. Las reformas
constitucionales aprobadas en julio del 2005, determinan que
todos los senadores serán elegidos popularmente.

Según los organismos internacionales, entre 5 y 6 millones de

personas, principalmente niños, se ven afectadas anualmente
por enfermedades relacionadas con problemas
medioambientales. La pobreza está hoy directamente
vinculada al equilibrio ecológico.

Latinoamérica es más vulnerable a los fenómenos naturales

derivados del abuso ambiental debido al desorden territorial, la
falta de control en el crecimiento urbano y el asentamiento en
áreas de peligro, a la impunidad, la irresponsabilidad política y
la falta de capital, así como a las tremendas condiciones de
desigualdad en las que vive la población. En suma, las
carencias de origen que adolece la gobernanza
latinoamericana.

El Estado mexicano debe trabajar en la construcción de

espacios públicos en los que se discutan los puntos de la
agenda pública y se expongan diferentes posiciones. Además
debe generar los mecanismos que permitan recoger y procesar
los puntos de vista, sin que se politicen partidariamente.

El IV Informe de Gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada

fue rendido en el 2004.

www.funcionpublica.org.mx

Mucho antes que en Latinoamérica, la sociedad civil europea

experimenta la decepción respecto al Estado como medio
efectivo contra los problemas sociales. Los cambios en la
concepción del Estado y su nueva forma de gobernar se van
gestando antes en el viejo continente y pasan posteriormente
a nuestra región.

La comunidad se vuelve testigo de las primeras crisis

derivadas de la aplicación de políticas neoliberales y sus
consecuencias múltiples agravadas por el contexto globalizado
en el cual se desarrollaron. Nos referimos al efecto Vodka(92),
el efecto Samba (93), el efecto Tequila (94), el efecto Dragón
(98) y el efecto Tango(99).

Ejemplo de los mismos es el “Bündnis für Arbeit” (alianza para

el empleo) de Alemania, en donde periódicamente, el Canciller
alemán se reúne con los líderes empresariales y los sindicatos
para proponer acuerdos y soluciones para los problemas
económicos más apremiantes.

En las redes políticas el Estado y la sociedad civil se integran

de manera flexible e interactúan a través de un consenso
negociado para el diseño de la política, de manera que a la
hora de su implementación encuentre una mayor aceptación.

Como ejemplo tenemos el caso alemán de negociación de

salarios, capital y fuerza laboral en la que no participa el
gobierno y su sistema de salud en la que asociaciones de
profesionales de la salud y hospitales públicos acuerdan con
fondos de salud tarifas y servicios ofrecidos.

Entendiendo que la autoridad está legitimada por la sociedad,

debe permitirse el acceso a los recursos con su consecuente
rendición de cuentas.
La autonomía y su propia habilidad les permitirá negociar con
intereses encontrados y con el propio para lograr propuestas
viables para la solución de problemas públicos.

Recientemente, hemos presenciado las manifestaciones

antibélicas que se suscitaron en España, en la que diversas
organizaciones volcaron sus puntos de vista respecto a la
invasión de EEUU a Irak. Éstas tuvieron el apoyo de civiles que
con sus propios medios financiaron diversas formas de
expresión. Esta actitud comprometida no se percibe tan viable
en América Latina, incluso a pesar de que exista un
compromiso social e ideología pacifista, debido a la escasez de
recursos económicos.

El Informe se tituló “La crisis de la democracia. Informe sobre

gobernabilidad de las democracias.” (New York University
Press, 1975)

En 1989, aparece una publicación del Banco Mundial sobre la

economía de África subsahariana, en la que describe los
inconvenientes que enfrentan países en situación de
poscolonialismo para desarrollarse.

La determinación del espacio público y el privado ha estado

siempre en discusión. Ahora se vuelve aún más importante
este debate, tomando en cuenta que la gobernanza implica no
sólo decisiones sino también responsabilidades para ambas
esferas.

“Con la democracia se come; con la democracia se educa; con

la democracia se cura.” Así rezaba el slogan publicitario del Dr.
Raúl Alfonsín, aspirantea la Presidencia de la República
Argentina después de un largo y doloroso gobierno militar. Los
argentinos constataron que si bien la democracia es
imprescindible para iniciar un proceso de recuperación, no es
suficiente, hace falta, además, un buen gobierno y
compromiso social.