LA POLÍTICA DE LA SOSTENIBILIDAD: ASCENSO Y

DECLIVE DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

COLOMBIANO
Introducción: auge de los ministerios ambientales

Hacer que el Estado sea más verde se reconoce hoy en día como
un aspecto central del desarrollo sostenible. El desafío es
institucionalizar la preocupación sobre el ambiente en un aparato
que ha sido cómplice de su degradación
Muchos países se han ocupado de este asunto mediante la
creación de instituciones ambientales, por medio de estas, el
Estado asume mayor responsabilidad respecto de los problemas
ambientales.
Las estructuras institucionales no sólo pueden ser reformadas, sino
que su desarrollo se ve influenciado por el liderazgo, la
financiación y el estatus que reciben, y por su dinámica interna.

1.1 El estado y la gestión ambiental

Los problemas ambientales requieren respuestas cooperativas

institucionales. No obstante, las políticas estatales a menudo han
agravado estos problemas
La gestión ambiental está siendo cada vez más emprendida
por actores internacionales, gobiernos locales y actores no-
estatales. Sin embargo, en el Estado la gestión ambiental es
un objetivo estatal. Tal objetivo requiere que la atención de
los problemas ambientales se les asigne a nuevas o existentes
instituciones.

1.2 Instituciones ambientales nacionales

Los primeros de estos ministerios ambientales nacionales se

establecieron en los años setenta principalmente en el mundo
desarrollado. Hacia 1995, más de cien países en todo el mundo
poseían un ministerio del ambiente especializado

El crecimiento de ministerios ambientales ha sido notable en

América latina particularmente tras la Cumbre de Río de 1992.
Dos países latinoamericanos –Perú y Chile– han adoptado un
formato institucional diferente: comisiones ambientales
1
interministeriales. En razón de que los problemas
ambientales se presentan en todos los sectores, Las
comisiones, a menudo dependencias en cabeza del gobierno
central, pueden promover de mejor manera la participación
de todas las entidades de la rama ejecutiva en la
planificación y aplicación de la política ambiental. Las
agencias ambientales especializadas pueden existir junto con
y participar en las comisiones interministeriales.

1.2 Aproximaciones a las instituciones ambientales

nacionales

Las instituciones ambientales nacionales han recibido poca

atención académica, por la falta de compromiso histórico
entre los estudiosos ambientales y el Estado.
Las agencias ambientales son consideradas remansos
institucionales que pueden ser ignorados en la búsqueda de
la sostenibilidad. Incluso cuando tengan mandatos de política
amplios, es probable que les falten los recursos financieros y
políticos y serán incapaces de impulsar preocupaciones
ambientales en sectores más establecidos como los de
industria y agricultura

1.3 Potencial de aprendizaje

Necesitamos ir más allá del conocimiento de que las
instituciones ambientales existen, y dirigirnos hacia una
comprensión de su papel y de su poder. Esto requiere, a su
vez, que las localicemos en su contexto político,
desvelando las presiones que las respaldan.
El análisis de la política puede aparecer problemático también
dado el número de políticas y de análisis técnicos existentes. Los
análisis institucionales pueden elucidar cómo factores políticos y
técnicos animan conjuntamente la gestión ambiental y la forma en
que esto cambia con el tiempo. Esta dinámica es la génesis de las
políticas ambientales y la base para un Estado verde.

1.4 El caso colombiano

Colombia provee un contexto político extraordinariamente
complejo para explorar los problemas anteriormente perfilados.
2
Desde los años ochenta, el conflicto armado interno se ha
intensificado, esta situación, junto con otros factores, ha tenido
efectos debilitadores en la economía
El desarrollo del Ministerio del Medio Ambiente del país es de
interés más general. Por una parte, la riqueza ambiental de
Colombia tiene una gran importancia global, por otra, la dinámica
de su Ministerio del Ambiente puede dar luces sobre procesos en
otras regiones de América latina. Colombia es uno de los cinco
países latinoamericanos en que los asuntos ambientales comparten
su estatus ministerial con otros aspectos.
PANORAMA CONCEPTUAL GLOBAL:
POLÍTICA E INSTITUCIONES AMBIENTALES
2.1 Reforma y consolidación
¿Están las instituciones siempre sujetas al cambio político? No .El
problema central es: cómo las estructuras institucionales cambian
en respuesta a alteraciones en los ambientes domésticos e
internacionales y posteriormente influyen sobre estos ambientes,
después de que se reforman estructuralmente las instituciones, estas
construyen una autonomía casi total de su ambiente; esta falta de
congruencia lleva entonces a crisis durante las cuales esta autonomía
es aplastada y la institución es reformada por el gobierno.
1. Aunque las reformas estructurales son importantes, las fuerzas
políticas influencian las instituciones mediante otros mecanismos
que incluyen decisiones sobre financiación.
2. Las instituciones simplemente no se guían por la reforma
estructural: ellas pueden ser influyentes en dicha reforma.
El desarrollo institucional comprende dos fases que se repiten:
reforma y consolidación. La reforma describe cambios formales
que crean, eliminan o alteran fundamentalmente la estructura de
las instituciones. La consolidación institucional se refiere a
períodos entre los episodios de reforma institucional, en los
cuales los gobiernos influyen en las instituciones sin cambiar
fundamentalmente su estructura.
2.2 Evaluación de atributos institucionales
¿Cómo pueden evaluarse las instituciones ambientales?
Tres criterios superpuestos para evaluar el desarrollo de
instituciones ambientales como administradoras ambientales:
agenda institucional, capacidad y posicionamiento.
3
 La agenda institucional: áreas temáticas en las que se
enfoca el trabajo de la institución.
La reforma institucional no puede, dictar la agenda
institucional. La base legal establecida puede ser
demasiado incierta.
La capacidad institucional, describe la habilidad de una institución para
seguir su agenda, en proporción a su financiación y al personal
disponible. La reforma institucional puede establecer mecanismos de
financiación. las instituciones dependen de las asignaciones de
presupuesto del
El posicionamiento institucional se refiere al papel de una
institución dentro de la gestión ambiental: tres tipos de cuerpos
externos: las instituciones ambientales descentralizadas, otras
entidades de la rama ejecutiva nacional y grupos de la sociedad civil.

2.3 Las bases políticas para el desarrollo

institucional

Las decisiones políticas, afectan la orientación, la fuerza y

las relaciones de las instituciones ambientales. La pregunta
es: ¿sobre qué bases se toman tales decisiones?
2.3.1 Las presiones sociales

Los gobiernos responden a incentivos políticos, no a indicadores

objetivos. La influencia de la calidad ambiental se siente en cómo
esta es percibida por las partes interesadas y por cuánta
preocupación provoca en ellas.
Los actores sociales más obvios son el público (general). En
democracias, las poblaciones proporcionan incentivos electorales
a los gobiernos.
La reforma institucional puede volverse un asunto político.
2.3.2 El papel de los gobiernos

Los gobiernos también tienen autonomía en las decisiones: ellos

pueden dar formar al debate, tomar decisiones impopulares o tomar
decisiones lejos del escrutinio público.
¿Qué determina las actitudes de los gobiernos hacia las
instituciones ambientales? Los gobiernos tienen mayores incentivos
4
para atender problemas a corto plazo que impactos ambientales a largo
plazo
La voluntad política puede aparecer con un cambio de gobierno

2.3.3 El Estado: actores y procedimientos

1. El Estado consiste en una serie de instituciones:
administrativas, del ejército y políticas, el potencial para
cambiar las instituciones es reducido debido a la dependencia
de la trayectoria
2. el Estado está compuesto de funcionarios cuyo cargo no
depende de los gobiernos.
3. El Estado ha establecido procedimientos que afectan todas las
iniciativas de cambio de las instituciones (ambientales)
Estos tres mecanismos institucionales pueden moderar y
moldear la influencia de los gobiernos y las presiones
sociales sobre las instituciones
2.4 Resumen: la vulnerabilidad institucional

La vulnerabilidad es mayor donde el cambio político les permite a los

gobiernos introducir enfoques radicalmente diferentes en las
instituciones ambientales y donde tales instituciones tienen poco
potencial para generar sus propias iniciativas. Una institución es
más vulnerable cuanto más es parte del gobierno y menos de un
Estado.

EL CAMINO A UN MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

El Ministerio del Ambiente se estableció en Colombia en

1993.
1.1 Instituciones ambientales antes de los noventa

El desarrollo de instituciones ambientales en Colombia fue

incremental: fruto de reformas graduales aprobadas durante varias
décadas9 La creación de una División de Recursos Naturales
dentro del Ministerio de Agricultura en 1952 como el primer
esfuerzo por establecer una gestión moderna de recursos
renovables.En 1968, cuando la División se convirtió en el Instituto

5
de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables
(INDERENA), también una agencia del Ministerio de Agricultura.
En el mismo año, al INDERENA, se establecieron cuerpos
científicos con mandatos ambientales tales como el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) (dedicado al suelo). Hubo
también movimientos para fortalecer la gobernabilidad regional.
Seis corporaciones autónomas regionales (CAR) fueron fundadas
entre 1954 y 1968 con responsabilidades variables para el manejo y
‘uso racional’ de los recursos naturales
La naturaleza gradual de estas reformas significó que ellas no
requirieron gran esfuerzo político.
No cabe duda de que las instituciones, y las políticas que
promovieron, representaron un logro frente a la situación anterior. El
problema fundamental era la ubicación del INDERENA dentro del
Ministerio de Agricultura. Inicialmente esto propició la estrechez de la
agenda institucional, capacidad y la gestión ambiental estaba
fragmentada, lo que impedía un posicionamiento institucional
coherente
Sin embargo, sólo en los años noventa el contexto político para la
reforma institucional y para las preocupaciones ambientales
emergió para permitirles a estos actores una influencia más
amplia.

Renovación: la ley 99 y la creación de un ministerio

El fortalecimiento de las instituciones ambientales del Estado no

puede ser entendido fuera del proyecto de renovación estatal que
marcó los inicios de los noventa.
Las preocupaciones ambientales se beneficiaron: las reformas
institucionales realizadas desde los años sesenta las habían
asociado con la descentralización que fue un aspecto central en
la ‘apertura’’ del Estado intentada por las administraciones
Barco y Gaviria. El marco ideológico, la autonomía de los
funcionarios y los procesos estatales trabajaron todos en favor
de las preocupaciones ambientales. El resultado de la
Asamblea fue la Constitución de 1991, que se considera tiene
hasta 79 artículos que se relacionan con el ambiente13. Una
tercera generación de derechos humanos –los derechos a la
protección

6
Debe resaltarse que la agenda ambiental no se vio como in- compatible
con las reformas económicas del gobierno. En la agenda de Gaviria, la
‘apertura’ institucional y la económica coexistieron. El gobierno tomó
algunas medidas ampliamente neoliberales, buscando facilitar la
inversión extranjera y el comercio, reducir la inflación y disminuir las
regulaciones para las instituciones financieras
Dos aspectos más del contexto político que facilitaron la
reforma ambiental: las preocupaciones ambienta- les
internacionales y el papel de las empresas.
Las barreras a la reforma institucional no pudieron alcanzar la velocidad
adquirida por esta. La ley 99 no fue un asunto del alto perfil: su
aprobación coincidió con unos medios de comunicación y una reacción
pública . Más bien, esta indiferencia pública, junto con la preocupación
internacional y la nueva Constitución, fortaleció la capacidad de los actores
estatales.

LA NUEVA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

La propuesta de un Ministerio del Medio Ambiente había sur- gido del

INDERENA pero tuvo que superar dos propuestas diferentes del DNP20. La
primera, desarrollada durante la administración. La segunda, desarrollada en
los primeros años de la administración Gaviria, era para crear una Comisión
Nacional Ambiental.
La ley 99 estableció al Ministerio de Medio Ambiente (MMA)
como el órgano que presidía el Sistema Nacional Ambiental
(SINA). El SINA es un marco, comprendido por treinta y tres CAR, cuatro
autoridades ambienta- les urbanas (AAU), cinco institutos de investigación y
el sistema de parques nacionales (ver diagrama en el anexo. Las
responsabilidades centrales del Ministerio, principalmente incluidas en el
artículo 5o de la ley 99, pueden ser divididas en siete amplias categorías:
1. Formulación de planes y políticas ambientales. Esta incluyó la
sección ambiental del plan nacional de desarrollo y otras
políticas sectoriales, incluida la cooperación con el DNP y
otros ministerios.
2. La regulación de impactos ambientales, en la que se esta-
blecieron, por ejemplo, los límites de desechos.
3. Imposición de sanciones y multas a los entes que infrinjan
las regulaciones ambientales.
4. Valoración económica de impactos ambientales.
7
 5. Actividades ejecutivas, la concesión de licencias ambienta- les
en ciertos casos, incluidos proyectos de gran escala o que
afectan los parques nacionales, y el manejo del sistema de
parques nacionales.
6. Coordinación del SINA, incluida «la debida inspección y vi-
gilancia» de las CAR (artículo 36) y la coordinación de la
investigación de los institutos (artículo 20).
7. Asegurar la participación de la sociedad civil, incluyendo a
las universidades, a las ONG y al sector privado, en la ges-
tión ambiental.
3.3.1 El marco para la consolidación
¿Qué significa la elevación a estatus ministerial? . El estatus
ministerial implicaba un peso político y una independencia
Este marco sentó las bases –aunque imperfectas– para el
desarrollo institucional. Con respecto a la agenda institucional,
la jurisdicción legal del Ministerio reuniría competencias
previamente fragmentadas. Con respecto a la capacidad
institucional, el estatus ministerial implicaría nombramientos de
nivel superior y mayor apoyo político, incluyendo financiación.
Con respecto al posicionamiento institucional, habría mecanismos
formales para la participación de la sociedad civil

Institucionalmente el Ministerio fue muy vulnerable a las decisiones

de futuros gobiernos.

1.2 LEY 99: AUTONOMÍA Y VULNERABILIDAD

La ley 99 creó uno de los arreglos de instituciones

ambientales más ambiciosos en América latina
La ley 99 mostró cómo las instituciones ambientales pudieron moldear
activamente ese cambio. La propuesta para la creación de un Ministerio
vino desde dentro del INDERENA y fue dirigida por este.
¿qué base de autonomía y vulnerabilidad dejó la ley 99?
Los medios de comunicación y la reacción pública enmudecidas frente a la
aprobación de la ley 99 mostraron que todavía había un apoyo político
limitado frente a los asuntos ambientales. El bajo estatus político de los
problemas ambientales permitió tal autonomía estatal. Pero si el gobierno del
presidente Gaviria usó esta autonomía para fortalecer las instituciones
8
ambientales, poco se hizo para prevenir que gobiernos futuros la usaran
para distorsionarlas y debilitarlas.