Libro de Conceptos Tributarios y Financieros 50

1
Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

2
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
www.minhacienda.gov.co
Ministro de Hacienda y Crédito Público

Mauricio Cárdenas Santamaría
Viceministro General
Paula Acosta Márquez
Viceministro Técnico

Andrés Velasco Martínez
Secretaria General
Silvia Reyes
Directora General de Apoyo Fiscal

Ana Lucía Villa Arcila
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Luis Fernando Villota Quiñones
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Néstor Mario Urrea Duque
Elaboración de este documento

Javier Mora González
Daniel Antonio Espitia Hernández
Claudia Helena Otálora Cristancho
Andrea del Pilar Pulido Sánchez
Luz Alba Mosquera Aguilar
Nidia María Fernández Gordillo
César Segundo Escobar Pinto
Hernán Rico Barbosa
Esmeralda Villamil López
Diagramación
Olga Milena Carantonio Márquez
Edición Abril 2018

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Derechos exclusivos de publicación y distribución
Carrea 8a No. 6-64 Bogotá, D.C. - Colombia Fax. 381 1700 ext.3558
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y cuando se cite la fuente.
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INDICE
PRESENTACION 9
CAPÍTULO I.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES 10
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 10

1.1. Asesoría No. 021343. Impuesto de Industria y Comercio/Ley 1819 de 2016/
Territorialidad 11
1.2. Asesoría No. 022256. Impuesto de Industria y Comercio/Ley 1819 de 2016/
Actividad de servicios/Profesiones liberales. 13
1.3. Asesoría No. 029146. Impuesto de Industria y Comercio/Hecho generador/Actividad
de producción y comercialización de nuevas fuentes de energía/Zonas francas. 15
1.4. Asesoría No. 031090. Impuesto de Industria y Comercio/Periodo gravable/Ley
1819 de 2016 artículo 342. 17
1.5. Asesoría No. 032824. Impuesto de Industria y Comercio/Actividad de transporte

aéreo/Territorialidad. 21
1.6. Asesoría No. 036686. Impuesto de Industria y Comercio/Retenciones en contratos
de prestaciones de servicios. 24
1.7. Asesoría No. 036704. Impuesto de Industria y Comercio/Actividad de servicios/Ley
1819 de 2016/Profesionales Independientes. 26
1.8. Asesoría No. 038770. Impuesto de Industria y Comercio/Base gravable/Actividad
de construcción/Ley 1819 de 2016. 28
1.9. Asesoría No. 039377. Impuesto de Industria y Comercio/Prohibiciones/Primera
etapa de transformación/Artículo 39 Ley 14 de 1983. 31
1.10. Asesoría No. 041198. Impuesto de Industria y Comercio/Sujeto pasivo/Fondos de
capital privado. 33
1.11. Asesoría No. 042544. Impuesto de Industria y Comercio/Hecho generador/
Arrendamiento de bienes inmuebles. 35
2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO 38

2.1. Asesoría No. 026790. Impuesto Predial Unificado/Exención predios de la iglesia
católica. 39
2.2. Asesoría No. 028727. Impuesto Predial Unificado/Base gravable/Bases presuntas
mínimas. 42
2.3. Asesoría No. 029148. Impuesto Predial Unificado/Límite en la liquidación del

impuesto en caso de autoestimación del avalúo/Término para devolución. 46
2.4. Asesoría No. 029245. Impuesto Predial Unificado/Bienes de propiedad de entidades
estatales. 50
2.5. Asesoría No. 030865. Impuesto Predial Unificado/Tarifas/Lotes urbanos. 55
2.6. Asesoría No. 036688. Impuesto Predial Unificado/Límite del impuesto/Lotes en el
sector rural. 58
4
2.7. Asesoría No. 042241. Impuesto Predial Unificado. Bienes de propiedad del municipio. 60
2.8. Asesoría No. 042510. Impuesto Predial Unificado/Bienes comunes en régimen de
propiedad horizontal. 62
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES 63
3.1. Asesoría No. 020342. Sobretasa Deportiva/Autorización legal para su creación. 64
3.2. Asesoría No. 023140. Sobretasa Bomberil/Convenios con cuerpos de bomberos. 66
3.3. Asesoría No. 025868. Sobretasa Bomberil/Destinación superávit fiscal. 68
3.4. Asesoría No. 029355. Otros temas territoriales/Contribución de Valorización/
Ejecución/Aspectos presupuestales. 70
3.5. Asesoría No. 030839. Impuesto de delineación urbana/Hecho generador/Sujeto
activo y pasivo. 78
3.6. Asesoría No. 030853. Sobretasa Bomberil/Ejecución de los recursos. 81

3.7. Asesoría No. 032396. Otros Temas Territoriales/Artículo 47 de la Ley 863 de 2003/
Destinación retención estampillas cuando no hay pasivo pensional. 83
3.8. Asesoría No. 032705. Otros Temas Territoriales/Impuestos territoriales/Distritos. 87
3.9. Asesoría No. 032990. Otros Temas Territoriales/Contribuciones por el uso del
espacio público. 89
3.10. Asesoría No. 035256. Estampillas/Devolución por contratos no ejecutados. 90
3.11. Asesoría No. 036685. Contribución de Valorización/Generalidades/Establecimiento
y reparto. 91
3.12. Asesoría No. 036694. Otros Temas Territoriales/Convenios de asociación/
Descuentos tributarios. 94
3.13. Asesoría No. 039135. Impuesto de Avisos y Tableros/Hecho Generador. 96
3.14. Asesoría No. 039879. Otros Temas Territoriales/Convenios de asociación/
descuentos tributarios. 98
3.15. Asesoría No. 041210. Plusvalía/Destinación. 100
3.16. Asesoría No. 041212. Estampillas/Creación. 102
3.17. Asesoría No. 043513. Otros Temas Territoriales/Amnistías y condonaciones. 103
CAPÍTULO II.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 106

1. IMPUESTO DE REGISTRO 106
1.1. Asesoría No. 032295. Impuesto de Registro/Base gravable/Aumento de capital/
Participación pública y privada. 107
1.2. Asesoría No. 039991. Impuesto de Registro/Intereses de mora/Exención por registro
extemporáneo causas de fuerza mayor o caso fortuito. 109
1.3. Asesoría No. 042447. Impuesto de Registro. Hecho Generador/Sentencia Judicial. 111
5
2. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES 112
2.1. Asesoría No. 026897. Impuesto sobre vehículos automotores/Hecho generador/
Internación temporal de vehículos y motocicletas. 113
2.2 Asesoría No. 029198. Impuesto sobre vehículos automotores/Base gravable/
Liquidación del impuesto cuando el vehículo no se encuentre incluido en la Resolución de
Mintransporte. 115
3. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS 117
3.1. Asesoría No. 021704. Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas/
Base gravable/Productos nacionales. 118
3.2. Asesoría No. 022305. Monopolio de licores destilados/Derechos de explotación/
Ley 1816 de 2016. 122
3.3. Asesoría No. 022346. Ley 1816 de 2016/Monopolio sobre alcohol potable con
destino a la fabricación de licores. 123
3.4. Asesoría No. 025872. Monopolio de alcohol potable/Ley 1816 de 2016/
Administración y control de las rentas del monopolio/Aprehensiones y decomisos. 125

3.5. Asesoría No. 026348. Impuesto al consumo/Régimen sancionatorio/Derramen/
Autorización legal. 129
3.6. Asesoría No. 026899. Monopolio de licores destilados/Aplicación de la Ley 1816
de 2016. 132
3.7. Asesoría No. 032625. Monopolio de licores destilados/Requisitos para la solicitud
de permisos de introducción. 137
3.8. Asesoría No. 035132. Monopolio de licores destilados/Ley 1816 de 2016/Objeto
del monopolio. 140
3.9. Asesoría No. 043579. Impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado/
Decreto 1684 de 2017/Incremento a la tarifa del componente específico. 144
4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 145
4.1. Asesoría No. 021934. Otros temas territoriales/Adopción de tributos. 146
4.2. Asesoría No. 036689. Estampillas/Hecho generador. 149
5. CONCEPTOS SOBRE PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL 151
5.1. Asesoría No. 021378. Procedimiento Tributario Territorial/Impuesto de delineación
urbana/Liquidación. 152
5.2. Asesoría No. 021523. Procedimiento Tributario Territorial/Responsabilidad
solidaria de los socios por los impuestos de la sociedad. 155
5.3. Asesoría No. 023624. Procedimiento Tributario Territorial/Determinación y cobro. 163
5.4. Asesoría No. 023679. Procedimiento Tributario Territorial/Principio de favorabilidad. 168
5.5. Asesoría No. 025869. Procedimiento Tributario Territorial/Impuesto de industria y
comercio/Declaraciones que se tienen por no presentadas. 171
5.6. Asesoría No. 026801. Procedimiento Tributario Territorial/Impuesto predial
unificado/Determinación y cobro. 174
6
5.7. Asesoría No. 030187. Procedimiento Tributario Territorial/Extinción de la obligación
tributaria/Recepción de obras públicas como forma de pago. 178
5.8. Asesoría No. 030367. Procedimiento Tributario Territorial/Extinción de la obligación
tributaria. 183
5.9. Asesoría No. 031091. Procedimiento Tributario Territorial/Sanción por no enviar
información. 186
5.10. Asesoría No. 032158. Procedimiento Tributario Territorial/Debido proceso. 188
5.11. Asesoría No. 032610. Procedimiento Tributario Territorial/Fiscalización y pruebas. 195
5.12. Asesoría No. 034472. Procedimiento Tributario Territorial/Ley 1762 de 2015
artículo 23/Sanción de cierre de establecimiento. 197
5.13. Asesoría No. 034555. Procedimiento Tributario Territorial/Impuesto de alumbrado

público/Ley 1819 de 2016/Facturación y recaudo conjunto. 201
5.14. Asesoría No. 034638. Procedimiento Tributario Territorial/Firmeza de las
declaraciones/Ley 1819 de 2016. 204

5.15. Asesoría No. 035792. Procedimiento Tributario Territorial/Notificaciones. 206
5.16. Asesoría No. 036690. Procedimiento Tributario Territorial/Proceso de cobro coactivo
sobre bienes sujetos a extinción de dominio. 209
5.17. Asesoría No. 037424. Procedimiento Tributario Territorial/Silencio Administrativo
Positivo. 212
5.18. Asesoría No. 039155. Procedimiento Tributario Territorial/Cobro administrativo
coactivo/Interrupción de la prescripción. 217
5.19. Asesoría No. 039376. Procedimiento Tributario Territorial/Prescripción de la acción
de cobro. 219
CAPÍTULO III.- CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS 223
1.PRESUPUESTO 223
1.1. Asesoría No. 020321. Salarios y prestaciones sociales del personero/Afectación

presupuestal cuando la entidad territorial desciende de categoría. 224
1.2. Asesoría No. 020323. Seguridad social en salud concejales/Afectación presupuestal. 226
1.3. Asesoría No. 021219. Normas orgánicas de presupuesto/Prohibición de otorgar
auxilios o donaciones/Transferencia de recursos a los sindicatos de empleados públicos o
trabajadores oficiales en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. 229
1.4. Asesoría No. 022833. Normas orgánicas de presupuesto/Presupuesto concejo
municipal. 232
1.5. Asesoría No. 026901. Normas orgánicas de presupuesto/Creación y/o definición
rubro/Gastos comité de verificación. 236
1.6. Asesoría No. 026909. Normas orgánicas de presupuesto/Ejecución presupuestal/
Requisitos. 238
1.7. Asesoría No. 028933. Normas orgánicas de presupuesto/Plan de desarrollo
municipal/Requisitos para la ejecución de un proyecto con recursos públicos. 242
7
1.8. Asesoría No. 029357. Normas orgánicas de presupuesto/Adición presupuestal de
recursos no ejecutados/Ley de víctimas. 244
1.9. Asesoría No. 032674. Normas orgánicas de presupuesto/Proceso de preparación y
presentación del presupuesto municipal. 246
1.10. Asesoría No. 034452. Normas orgánicas de presupuesto/Vigencias futuras/Marco
fiscal de mediano plazo. 248
1.11. Asesoría No. 034491. Normas orgánicas de presupuesto/Vigencias futuras/
Facultades para su autorización. 251
1.12. Asesoría No. 041219. Normas orgánicas de presupuesto/Vigencias futuras con
recursos de la asignación especial del SGP de los resguardos indígenas. 253
2. LEY 550 DE 1999 261
2.1. Asesoría No. 041278. Ley 550 de 1999/Acuerdos de reestructuración de pasivos/

Autorizaciones por parte del nominador o promotor. 262
3. LEY 617 DE 2000 263
3.1. Asesoría No. 020322. Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero/Financiación

reestructuración administrativa. 264
4. OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES 267
4.1. Asesoría No. 021537. Otros Temas Financieros Territoriales/Regalías/Adición de

recursos por parte de empresas industriales y comerciales del orden territorial. 268
4.2. Asesoría No. 027632. Otros Temas Financieros Territoriales/Umata/Creación y
financiación. 272
4.3. Asesoría No. 027645. Otros Temas Financieros Territoriales/Áreas metropolitanas/
Incremento salarial. 275
8
Presentacion
En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presenta la Revista No. 50 donde se consolidaron todos los conceptos en
materia tributaria y financiera territorial, emitidos durante el segundo semestre
de 2017.
Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener

la unidad de interpretación de las distintas normas tributarias y financieras de
aplicación para las entidades territoriales y que son expedidas tanto por el
Congreso de la República como por el Gobierno Nacional.
Ana Lucía Villa Arcila

Directora General de Apoyo Fiscal
9
Capitulo I
Conceptos Sobre
Impuestos Municipales
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA
Y COMERCIO
10
ASESORIA 021343 DE JULIO 11 DE 2017
TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

SUBTEMA: LEY 1819 DE 2016/TERRITORIALIDAD
Señor
GILBERTO GOMEZ CISNEROS
Consulta
“Según el inciso b del numeral 2 del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, ¿qué se puede entender por
lugar de perfeccionamiento de la venta? ¿La ciudad donde se desplaza el vendedor a tomar el pedido? O
¿la ciudad donde se factura y desde donde se despacha la mercancía?
El hecho generador del impuesto de industria y comercio es la realización de cualquier actividad industrial,

comercial o de servicios en una jurisdicción municipal, y, por ende, quien realice tal actividad deberá cum-
plir con las obligaciones de los contribuyentes como es inscribirse, declarar y pagar. Los artículos 197, 198
y 1991 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecen qué se entiende por actividad industrial, comercial y de
servicios, respectivamente, para efectos de la liquidación del impuesto de Industria y Comercio.
El impuesto debe pagarse en el municipio en donde se ejerce la respectiva actividad gravada. Así lo prevé
el artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, según el cual, “El impuesto de industria y comercio recae-
rá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que
se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional,
en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.”
Dicha regla general se reitera en la Ley 1819 de 2016, en donde, para procurar claridad y mejorar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes en los municipios en donde efectivamente
se realizan las actividades gravadas, el legislador se ocupó de fijar algunas reglas de territorialidad para
el impuesto de Industria y Comercio. El artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 dice:
Artículo 343. Territorialidad del impuesto de industria y comercio. El impuesto de industria y comercio
se causa a favor del municipio en el cual se realice la actividad gravada, bajo las siguientes reglas:
Se mantienen las reglas especiales de causación para el sector financiero señaladas en el artícu-
lo 211 del Decreto-ley 1333 de 1986 y de servicios públicos domiciliarios previstas en la Ley 383 de
1997.
1. En la actividad industrial se mantiene la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y se

entiende que la comercialización de productos por él elaborados es la culminación de su actividad in-
dustrial y por tanto no causa el impuesto como actividad comercial en cabeza del mismo.
2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de

venta, se entenderá realizada en el municipio en donde estos se encuentren;
1. Modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016
11
b) Si la actividad se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de comercio ni puntos
de venta, la actividad se entenderá realizada en el municipio en donde se perfecciona la venta. Por
tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se convienen el precio y la cosa
vendida;
c) Las ventas directas al consumidor a través de correo, catálogos, compras en línea, tele ventas y
ventas electrónicas se entenderán gravadas en el municipio que corresponda al lugar de despacho
de la mercancía;
d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito don-

de se encuentra ubicada la sede de la sociedad donde se poseen las inversiones.
3. En la actividad de servicios, el ingreso se entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la presta-

ción del mismo, salvo en los siguientes casos:
a) En la actividad de transporte el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde

donde se despacha el bien, mercancía o persona;
b) En los servicios de televisión e Internet por suscripción y telefonía fija, el ingreso se entiende perci-
bido en el municipio en el que se encuentre el suscriptor del servicio, según el lugar informado en el
respectivo contrato;
c) En el servicio de telefonía móvil, navegación móvil y servicio de datos, el ingreso se entiende perci-
bido en el domicilio principal del usuario que registre al momento de la suscripción del contrato o en
el documento de actualización. Las empresas de telefonía móvil deberán llevar un registro de ingresos
discriminados por cada municipio o distrito, conforme la regla aquí establecida. El valor de ingresos
cuya jurisdicción no pueda establecerse se distribuirá proporcionalmente en el total de municipios
según su participación en los ingresos ya distribuidos. Lo previsto en este literal entrará en vigencia a
partir del 1o de enero de 2018.
En las actividades desarrolladas a través de patrimonios autónomos el impuesto se causa a favor del
municipio donde se realicen, sobre la base gravable general y a la tarifa de la actividad ejercida.”
(Subrayado fuera de texto)
El literal b) del artículo transcrito se ocupa de definir la regla de territorialidad cuando la actividad comer-
cial no se realiza en un establecimiento de comercio ni a través de correo, catálogos, compras en línea, tele
ventas y ventas electrónicas. Los literales a) y c) definen las reglas aplicables en tales casos.
Conforme indica el literal b), cuando la actividad comercial se realiza en un municipio sin establecimiento
de comercio ni puntos de venta, la actividad se entenderá realizada en el municipio en donde se perfec-
ciona la venta. Por tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se convienen el
precio y la cosa vendida.
En consecuencia, para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias ante cada municipio en donde reali-
ce su actividad comercial, el contribuyente debe determinar a partir de su forma de operación el municipio
en donde se entiende perfeccionada cada venta, es decir, “el municipio en donde se convienen el precio
y la cosa vendida”. No resulta relevante en este tipo de ventas el lugar de despacho o de destino de las
mercancías, puesto que, como se observa, este no fue el criterio utilizado por el legislador para esta regla
de territorialidad.
12

SUBTEMA: LEY 1819 DE 2016/ACTIVIDAD DE SERVICIOS/PROFESIONES LIBERALES
Señor
JUAN VICENTE ESPINOZA REYES
Secretario de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal
Consulta sobre la aplicabilidad del artículo 345 de la Ley 1819 de 2016, que cambió la definición de la
actividad de servicios gravados con el impuesto de industria y comercio, pues, en su criterio, con dicha
modificación quedan gravadas las profesiones liberales, en contravía de lo dispuesto por el numeral 5 del

artículo 23 del Código de Comercio.
El hecho generador del impuesto de Industria y Comercio desde la Ley 14 de 1983 es la realización de
actividades industriales, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdicción municipal. Así lo reiteró el
artículo 195 del decreto ley 1333 de 1986:
ARTICULO 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre
todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades
de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos.
De conformidad con las normas generales, el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal
que debe ser declarado y pagado por los sujetos pasivos definidos en la ley1. Son sujetos pasivos las per-
sonas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos y aquellas en quienes se realice el hecho gravado, en los términos del artículo 54 de la Ley
1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
Para efectos del impuesto de industria y comercio, el legislador definió qué se entiende por actividades
industriales, comerciales y de servicios2. La definición de actividad de servicios prevista en el artículo 199
del Decreto Ley 1333 de 1986 fue modificada por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016 así:
ARTÍCULO 345. DEFINICIÓN DE LA ACTIVIDAD DE SERVICIOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO DE

INDUSTRIA Y COMERCIO. El artículo 36 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 199 del Decre-
to-ley 1333 de 1986, quedará así:
Artículo 199. Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados
por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los
contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de
hacer sin, importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.
Toda vez que el legislador se ha encargado de definir los tres grupos de actividades gravadas con el im-
puesto de industria y comercio, y que el establecimiento y reglamentación de los tributos municipales es una
1. Artículo 54 Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
2. Artículos 197, 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, este último modificado por la Ley 1819 de 2016
13
atribución del concejo municipal o distrital supeditada a lo que ordene la Constitución y la ley3, a partir de
enero 2017, la definición de actividades de servicios que pueden ser gravados por los municipios con el
impuesto de industria y comercio es la señalada por la Ley 1819 de 2016, aun sin ser incorporada en el
acuerdo municipal.
La anterior definición legal de actividad de servicios ha sido derogada, en consecuencia, la misma defini-
ción contenida en los acuerdos municipales existentes a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016
perdió vigencia por decaimiento, al haber desaparecido la definición legal que le daba sustento.
Por tratarse de un impuesto de periodo, las modificaciones de la Ley 1819 de 2016 al impuesto de industria
y comercio rigen a partir del siguiente periodo gravable, es decir, rigen para las actividades gravadas reali-
zadas a partir del año gravable 2017, a menos que la misma ley señale una fecha de entrada en vigencia
diferente para alguna disposición.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, las actividades de servicios
gravadas por los municipios serán aquellas que se enmarquen dentro de la nueva definición legal y que se
encuentren gravados en sus respectivos acuerdos vigentes. Las actividades de servicios gravadas conforme
los acuerdos municipales anteriores a la Ley 1819 de 2016 se mantendrán gravadas en tanto correspon-
dan con la nueva definición.
Los acuerdos que se expidan a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 podrán incluir
como actividades de servicios todas aquellas actividades que se enmarquen dentro de la nueva definición.
En relación con las actividades de las profesionales liberales, en el oficio 2-2017-018957 se manifestó lo
siguiente:
“Dadas las controversias originadas por las actividades que podían o no incluirse por parte de los con-
cejos en sus acuerdos como actividad de servicios, fue imperioso actualizar la definición de actividad
de servicios para efectos del impuesto de Industria y Comercio, objetivo que se materializó en el artículo
345 de la Ley 1819 de 2016, así:
(…)
De la lectura de la norma encontramos que, al tratarse de una definición más genérica, comprende en-
tonces TODAS aquellas obligaciones de hacer, a cargo de personas naturales o jurídicas o sociedades
de hecho y demás sujetos pasivos, sin la exigencia de relación laboral con el contratante, pero que
generen contraprestación en dinero o en especie. En ese orden de ideas, la nueva definición comprende
todos los servicios prestados por personas naturales, incluidos los que se ejecutan en ejercicio de una
profesión.
Significa lo anterior que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, los municipios
deben verificar sus estatutos tributarios en el sentido de establecer las tarifas correspondientes a las ac-
tividades que resulten gravadas a partir de la nueva definición de la actividad de servicios del artículo
345 de la Ley 1819 de 2016, de tal forma que los contribuyentes conozcan las reglas de tributación y
de retención en la fuente, si el municipio tiene adoptado este sistema de recaudo anticipado.”
El numeral 5 del artículo 23 de del Código de Comercio, según el cual no son mercantiles “5. La prestación
de servicios inherentes a las profesiones liberales” no resulta relevante para efectos de la nueva definición
de actividad de servicios, pues la remisión que se hace a dicho código está en la definición de actividad
comercial.4
3. Constitución Política de 1991 artículos 287, 313-4, 338.
4. Decreto Ley 1333 de 1986. “ARTICULO 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías,
tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este
Decreto, como actividades industriales o de servicios.”
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ASESORIA 029146 DE SEPTIEMBRE 8 DE 2017

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/ACTIVIDAD DE PRODUCCION Y COMERCIALIZACION
DE NUEVAS FUENTES DE ENERGIA/ZONAS FRANCAS
Señora
LUZ MARY AGUIRRE RODRIGUEZ
Secretaria de Hacienda
Alcaldía Municipal de Puerto López -Meta
Su consulta relativa al pago del impuesto de Industria y Comercio por la actividad de producción y comer-
cialización de nuevas fuentes de energía.

De conformidad con las normas generales, el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal
que debe ser declarado y pagado por los sujetos pasivos definidos en la ley1 y que se genera por la rea-
lización de actividades industriales, comerciales o de servicios de manera directa o indirecta, permanente
u ocasional, con o sin establecimiento de comercio. Son sujetos pasivos las personas naturales, jurídicas o
sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos y aquellas en
quienes se realice el hecho gravado, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado
por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
Para efectos de liquidación del impuesto de Industria y Comercio el legislador se empleó en definir qué se
entiende por actividades industriales, comerciales y de servicios, lo cual fue compilado en el Decreto Ley
1333 de 1986, artículos 197 a 199.
De acuerdo con su comunicación, la empresa, declarada zona franca, ejerce la actividad de “comercio al
por mayor de combustibles sólidos líquidos gaseosos y productos conexos”, lo cual creemos encaja en la
definición de actividad comercial contenida en el artículo 198 del Decreto Ley 1333 de 1986 que estable-
ce:
Artículo 198º.- Se entiende por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o

distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como
tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por
este Decreto, como actividades industriales o de servicios.
De acuerdo con lo anterior, la actividad descrita por usted se encuentra gravada con el impuesto de Indus-
tria y Comercio en el municipio en el cual se realice.
En relación con el tratamiento de zona franca, el artículo 1 de la Ley 1004 de 2005 prescribe:
Artículo 1o. La Zona Franca es el área geográfica delimitada dentro del territorio nacional, en donde
se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales, bajo una nor-
matividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Las mercancías ingresadas
en estas zonas se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las
importaciones y a las exportaciones.
15
De la norma citada se desprende que las zonas francas son áreas delimitadas dentro del territorio nacional,
y que las actividades allí desarrolladas estarán sujetas a una normatividad especial en tres ámbitos puntua-
les, el tributario, el aduanero y el de comercio exterior. En consecuencia, ha de entenderse que cualquier
tratamiento especial en esos ámbitos debe ser objeto de una regulación normativa expresa, la cual, si se
refiriera al aspecto tributario y pretendiera modificar algún elemento estructural de la obligación o fijar al-
gún beneficio, debería ser una ley de la República, como en efecto lo hace la misma Ley 1004 de 2005, en
su artículo 5º y siguientes, en los cuales se desarrollan aspectos relativos a los tributos del orden nacional.
Debe recordarse que en virtud de la autonomía y protección Constitucional de los recursos de las entidades
territoriales (artículos 287, 294 y 362), la ley no puede establecer exenciones o tratamientos preferenciales
sobre tributos de propiedad de dichas entidades. En este orden de ideas y de acuerdo a las normas que
rigen las zonas francas, las operaciones que allí realizan sus diferentes actores son principalmente opera-
ciones de comercio exterior y la reglamentación hace referencia a su tratamiento tributario en impuestos
nacionales como IVA, renta y tributos aduaneros.
En conclusión, consideramos que las operaciones realizadas por empresas usuarias de zonas francas que
correspondan a hechos generadores del impuesto de industria y comercio sucedidos en la jurisdicción mu-
nicipal, generan el pago de dicho impuesto, para lo cual la Administración municipal deberá desplegar
todas sus facultades de investigación y determinación, así como estudiar las normas y demás aspectos que
rigen estás áreas de negocios.
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SUBTEMA: PERIODO GRAVABLE/LEY 1819 DE 2016 ARTICULO 342
Señor
CARLOS ARTURO LÓPEZ GARCÍA
Asesor de la Secretaria de Hacienda
Alcaldía Municipal de Envigado – Antioquia
Consulta sobre el periodo gravable del impuesto de Industria y Comercio a partir de la modificación conte-
nida en el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016.
El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales o de ser-

vicios en cada jurisdicción municipal, la regulación normativa se encuentra contenido principalmente en la
Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, recientemente modificadas algunas de sus disposiciones

por la Ley 1819 de 2016.
Acorde con lo establecido en las normas que rigen el impuesto de industria y comercio, el periodo gravable
del impuesto de industria y comercio es anual. Esta conclusión se desprende del análisis de las normas de
este impuesto y la jurisprudencia sobre el mismo asunto. Veamos:
De conformidad con el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986, antes de su modificación en virtud del
artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, “El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio
mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior…”. A su vez el artículo 7 del Decreto 3070
de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983, establece como una obligación de los contribuyentes de
este impuesto la de “Presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respectivas entidades
territoriales, una declaración de industria y comercio junto con la liquidación privada del gravamen.”
En cuanto a la jurisprudencia tenemos:
1. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 3 de diciembre de 2001. Rad. 12539. Consejera
Ponente: Ligia López Díaz:
“(...) Acerca de la determinación de la base gravable reitera la Sala el criterio expuesto en anteriores
oportunidades, según el cual se ha dicho que en el impuesto de Industria y Comercio se distinguen los
conceptos de “año gravable” y “vigencia fiscal”, entendiéndose por el primero el período en el cual se
causa el hecho generador del gravamen, y por el segundo el año siguiente al de su causación. Es decir,
en el que se genera la obligación del pago. Ahora bien, como la base gravable del impuesto según el
artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del
año inmediatamente anterior, se entiende que es en relación con la vigencia fiscal en la cual surge la
obligación del pago. (...)”
2. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 29 de octubre de 1999. Rad. 9457, Consejero
Ponente: Delio Gómez Leyva:
“(…)Sobre el particular, la Sala, observa que la base gravable en el impuesto de industria y comercio
de conformidad con el artículo de la Ley 14 de 1.983 y artículo 12 del Acuerdo 61 de 1.989, está
conformada por “…el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos durante el año inmediatamente
anterior” no del mismo año por el cual se va a tributar como lo pretende la actora; por tanto, si la
17
liquidación de impuestos corresponde a las vigencias fiscales de 1.993, y 1.994, naturalmente que, la
base gravable de éstos corresponde al promedio mensual de ingresos brutos obtenidos durante los años
de 1.992 y 1.993.
Cabe aclarar, que en el impuesto de industria y comercio, se distinguen los conceptos de “año grava-
ble” que es aquel que sirve de base para la cuantificación del impuesto según los ingresos en el per-
cibidos; y otra es, la “vigencia fiscal” que es el período por el cual está tributando la actividad. (…)”
3. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 24 de mayo
de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2005-07711-01(18132), Consejera Ponente:
Martha Teresa Briceño de Valencia:
“Periodo gravable y vigencia fiscal en el impuesto de industria y comercio
El artículo 33 de la Ley 14 de 1983, en relación con la base gravable del impuesto de Industria y Co-
mercio, establece:
“Artículo 33º.- El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos
brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas
y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos prove-
niente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios”. (Resalta la Sala)
Con fundamento en la norma transcrita, la Sala ha indicado que en el impuesto de industria y comercio
se distinguen los conceptos de “año gravable” y “vigencia fiscal”, entendiéndose por el primero el perío-
do en el cual se causa el hecho generador del gravamen, es decir, que es aquel que sirve de base para
la cuantificación del impuesto según los ingresos en él percibidos. Y, por vigencia fiscal, se entiende el
año siguiente al de su causación, es decir, en el que se genera la obligación del pago [8]1 “.
4. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de julio
de 2017. Rad. 05001-23-31-000-2009-00194-01 (20302), Consejera Ponente:
Stella Jeannette Carvajal Basto:
“De conformidad con lo previsto en la ley[9]2, la periodicidad del impuesto de industria y comercio es
anual. Este periodo de causación se relaciona con la base gravable, elemento esencial del tributo, en
cuanto dispone que se liquidará sobre los ingresos brutos obtenidos en el año inmediatamente anterior.
En esas condiciones, las entidades territoriales, al adoptar el impuesto de industria y comercio en su

jurisdicción, deben ajustarse a la normativa superior.
(…)
Ahora bien, la liquidación provisional del impuesto de industria y comercio está prevista en el Acuer-
do 040 de 1998, como una facultad del municipio para establecer el tributo a cargo de quienes se
matriculan como contribuyentes en el municipio de Sabaneta, por el inicio del ejercicio de actividades
gravables que se realizan dentro de la jurisdicción del ente municipal[10]3, normativa que no es objeto
de demanda en el presente proceso.
1. [8] Sentencias de 29 de octubre de 1999, Exp. 9457, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva, reiterada en la sentencia de 3 de diciembre de 2001, Exp. 12539, M.P. Dra. Ligia
López Díaz y de 9 de noviembre de 2001, Exp. 12298. M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, entre otras.
2. [9] Con excepción del Distrito Capital que se rige por lo dispuesto en el Decreto 1421 de 1993.
3. [10] Acdo. 040/98. ARTÍCULO 99. MATRÍCULA DE LOS CONTRIBUYENTES. (Modificado por el Artículo Primero del Acuerdo Municipal 019 del 20 de junio de 2008). La
persona natural, jurídica incluidas las de derecho público, sociedad de hecho, comunidad organizada, sucesiones ilíquidas, consorcio, unión temporal, patrimonios autónomos;
bajo cuya dirección o responsabilidad se ejerzan actividades gravables con el Impuesto de Industria y Comercio deberán registrarse para obtener la matricula como contribu-
yentes en la División de Impuestos, adscrita a la Secretaría de Hacienda Municipal, dentro de los dos (2) meses siguientes a la iniciación de sus actividades, suministrando los
datos que se le exijan, y diligenciando el formulario que para el efecto diseñe y elabore la División de Impuestos del Municipio de Sabaneta, pero en todo caso el impuesto se
causará desde la iniciación de su actividad en el Municipio de Sabaneta. PARÁGRAFO PRIMERO. (…).
18
La Sala advierte, de acuerdo con lo explicado por el municipio en la contestación de la demanda, que
dado que los contribuyentes que inician actividades en determinado año gravable, no han obtenido
ingresos brutos en el año inmediatamente anterior para efectos de liquidar el impuesto, con base en los
artículos 431 y 433 del Acuerdo 040 de 1998, antes trascritos, a juicio del ente demandado, debe li-
quidarse el impuesto correspondiente al primer año gravable en la mencionada liquidación provisional.
De acuerdo con lo explicado por el ente demandado, la Administración municipal tiene la facultad de
liquidar provisionalmente el impuesto con los ingresos estimados por los contribuyentes, aspecto que no
fue discutido por la actora, liquidación provisional que recae sobre ingresos estimados que se causan
durante el mismo año gravable y que, en los términos del parágrafo demandado, que es lo que atañe a
este proceso, no puede ser tomado como anticipo ni imputación en las siguientes declaraciones.
Pues bien, la Sala advierte que el pago realizado por los contribuyentes, como consecuencia de la
liquidación provisional del tributo practicada por la Administración, corresponde a un gravamen que,
además de no recaer sobre «ingresos obtenidos», como lo exige el artículo 33 de la Ley 14 de 1983,
sino sobre ingresos que no han sido recibidos por el contribuyente, dichos ingresos, cuando sean real-
mente obtenidos en el primer año de actividades del contribuyente, conformarán la base gravable del
impuesto que deberá ser pagado en la vigencia fiscal siguiente, toda vez que, el tributo se liquida con

base en el promedio de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior, esto es, frente a los real-
mente obtenidos en el primer año de actividades del contribuyente.
En esas condiciones, el parágrafo único del artículo 433 del Acuerdo 040 de 1998 objeto de deman-
da, viola las normas superiores en que debió fundarse el ente municipal, toda vez que la prohibición
contenida en la norma acusada se traduce en que el pago recibido por la demandada, en principio, a
título de un impuesto liquidado provisionalmente, constituye en realidad un pago definitivo a favor de
la Administración, por concepto de un impuesto que para ese momento no ha sido causado y que se
liquida sobre una base no prevista en la normativa superior.
Como se indicó, es en la siguiente vigencia fiscal cuando el contribuyente liquidará el impuesto de in-
dustria y comercio correspondiente al primer año en que ejerció su actividad y con base en los ingresos
reales recibidos. Así pues, el pago realizado en virtud de la liquidación provisional, al margen de la
legalidad o no de esta liquidación, constituye parte del pago que deberá ser liquidado en la primera
vigencia fiscal, toda vez que en esta se incluirán los ingresos brutos realmente recibidos por el ejercicio
de su actividad, pero respecto de los cuales, de acuerdo con la normativa municipal, ya pagó un im-
puesto ‘estimado’.” (Subrayado es nuestro)
Como se observa, ha sido reiterativa la jurisprudencia en señalar que conforme el artículo 196 del Decreto
Ley 1333 de 1986, antes de la modificación efectuada por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, el
impuesto de industria y comercio se declara y paga anualmente, dentro de los plazos establecidos en el
año inmediatamente siguiente al de su causación, es decir, el periodo en el cual se dieron los hechos ge-
neradores del impuesto.
Ahora bien, considera esta Dirección que los argumentos expuestos se mantienen para asegurar que el
periodo gravable del impuesto de Industria y Comercio es anual, pese a la modificación del artículo 33 de
la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986, efectuada por el artículo
342 de la Ley 1819 de 2016 por cuanto si bien se actualiza la base gravable, el impuesto en esencia de
sus elementos estructurales no ha cambiado. Adicionalmente, continúa vigente el Decreto Reglamentario
3070 de 1983 que fue incorporado en el artículo 2.1.1.7. del Decreto Único Reglamentario en Materia
Tributaria No. 1625 de 2016.
19
La Ley 1819 de 2016 en su artículo 342, modificó el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 así:
Artículo 342. Base gravable y tarifa. El artículo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artícu-
lo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986, quedará así:
Artículo 196. Base gravable y tarifa. La base gravable del impuesto de industria y comercio está
constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año
gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos
los que no estén expresamente excluidos en este artículo. No hacen parte de la base gravable los ingre-
sos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas
y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. (Subrayado nuestro)
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Mu-
nicipales dentro de los siguientes límites:
1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y
2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios.
Parágrafo 1o. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y Corre-

dores de Seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre los ingresos brutos entendiendo
como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.
Parágrafo 2o. Seguirá vigente la base gravable especial definida para los distribuidores de derivados
del petróleo y demás combustibles, del artículo 67 de la Ley 383 de 1997, así como las demás dispo-
siciones legales que establezcan bases gravables especiales y tarifas para el impuesto de industria y
comercio, entendiendo que los ingresos de dicha base corresponden al total de ingresos gravables en
el respectivo periodo gravable. Así mismo seguirán vigentes las disposiciones especiales para el Distrito
Capital establecidas en el Decreto-ley 1421 de 1993.
Parágrafo 3o. Las reglas previstas en el artículo 28 del Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente

para efectos de determinar los ingresos del impuesto de industria y comercio.
Con la nueva redacción, al establecer que la base gravable comprende la totalidad de ingresos ordinarios
y extraordinarios, se recoge el criterio expuesto en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado en
el sentido de señalar que serán gravados todos los ingresos provenientes del ejercicio de actividades gra-
vadas ya sean ordinarios o extraordinarios, pero, además, persiste el concepto de ingresos obtenidos o
percibidos por el ejercicio de actividades gravadas, lo que permite concluir que deben darse o cumplirse
los hechos generadores del impuesto en el año gravable, para que sean declarados, dentro de los plazos
que determine la administración municipal para el efecto, en la vigencia fiscal que corresponde al año
inmediatamente siguiente junto con el correspondiente pago del impuesto.
Acorde con la jurisprudencia, considera esta Dirección que la nueva definición de la base gravable del
impuesto de Industria y Comercio contenida en el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016 no comprende
una ampliación del hecho generador o de los sujetos pasivos del tributo; la norma actualiza los conceptos
deducibles, confirma la anualidad del periodo gravable del impuesto (año gravable) y precisa que serán
gravados todos los ingresos provenientes del ejercicio de actividades gravadas ya sean ordinarios y ex-
traordinarios.
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ASESORIA 032824 DE OCTUBRE 4 DE 2017

SUBTEMA: ACTIVIDAD DE TRANSPORTE AEREO/TERRITORIALIDAD
Señora
MARTHA CECILIA RODRIGUEZ ARGUELLO
Secretaria de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Lebrija
Consulta usted sobre la territorialidad en el impuesto de Industria y Comercio para la actividad de trans-
porte aéreo.
En relación con el tema de la territorialidad en el impuesto de Industria y Comercio, esta Dirección consi-
dera con base en las normas generales este tributo debe pagarse en el municipio en donde se ejerce la
actividad gravada, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986

según el cual El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las
actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones
municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea
que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de
comercio o sin ellos.”
Como se observa, lo determinante para ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio es la reali-
zación de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en una jurisdicción municipal, con o sin
establecimiento de comercio y, por ende, deberá cumplir con las obligaciones de los contribuyentes como
es inscribirse, declarar y pagar.
Los artículos 197, 198 y 1991 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecen qué se entiende por actividad
industrial, comercial y de servicios, respectivamente, para efectos de la liquidación del impuesto de
Industria y Comercio. La actividad de transporte, cualquiera sea la forma de ejecución, se encuentra
dentro de las actividades de servicios gravadas con el impuesto municipal.
En relación con la territorialidad en la actividad de transporte, esta Dirección manifestó en el oficio 4939
de 2002 lo siguiente:
“Para efectos de establecer la jurisdicción en la cual se genera el tributo sobre una actividad, se debe
determinar el lugar o jurisdicción en la cual se manifiesta la realización del hecho imponible, esto es,
donde se lleva a cabo, ejecuta o realiza la actividad de prestación de servicios.
En el caso de la actividad de transporte, como su ejecución se desarrolla en diferentes lugares o jurisdic-

ciones municipales, para determinar dónde se genera el Impuesto, estudiemos la definición de contrato
de transporte que trae el Código de Comercio en su Artículo 981: “El transporte es un contrato por me-
dio del cual una de las partes se obliga para con la otra, a cambio de un precio a conducir de un lugar
a otro, por determinado medio y en el plazo fijado, personas o cosas y entregar estas al destinatario.”
Ahora bien, para lograr el objetivo de la persona dedicada a la prestación del servicio de transporte,
conducir de un lugar a otro personas o cosas, es necesario que el transportador fije un lugar de des-
pacho de las personas o mercancías en jurisdicción de un Municipio, “en inmuebles determinados,
con establecimientos de comercio o sin ellos” como reza el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986;
1. Modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016
21
naturalmente el lugar de despacho es escogido por el transportador en un Municipio con infraestructura
adecuada a sus necesidades, y se sirve de sus servicios de agua, luz, teléfono y comunicaciones, del
amoblamiento urbano, de sus calles y vías de acceso a las carreteras principales, además de los servi-
cios complementarios como bancos, cajeros automáticos, etc, lo que facilita además que los usuarios
utilicen el servicio en cuestión.
En conclusión: el Impuesto de Industria y Comercio se genera en el lugar de despacho de las personas o

mercancías. El desarrollo de la actividad de transporte requiere una infraestructura adecuada y por ello
los transportadores sitúan sus lugares de despacho en las zonas urbanas que más convengan a sus inte-
reses mercantiles; el Municipio donde el transportador sitúe un lugar de despacho es el único facultado
para cobrar el Impuesto de Industria y Comercio ahí generado, y éste se liquida sobre el ingreso bruto
que obtenga el transportador en su jurisdicción municipal.” (Subrayado fuera de texto)
Ahora bien, para procurar claridad y mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contri-
buyentes en los municipios en donde efectivamente se realizan las actividades gravadas, el legislador se
ocupó de fijar algunas reglas de territorialidad para el impuesto de Industria y Comercio. Transcribimos
para su conocimiento el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 que reza:
Artículo 343. Territorialidad del impuesto de industria y comercio. El impuesto de industria y comercio
se causa a favor del municipio en el cual se realice la actividad gravada, bajo las siguientes reglas:
Se mantienen las reglas especiales de causación para el sector financiero señaladas en el artícu-
lo 211 del Decreto-ley 1333 de 1986 y de servicios públicos domiciliarios previstas en la Ley 383 de
1997.
1. En la actividad industrial se mantiene la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y se

entiende que la comercialización de productos por él elaborados es la culminación de su actividad in-
dustrial y por tanto no causa el impuesto como actividad comercial en cabeza del mismo.
2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de venta,

se entenderá realizada en el municipio en donde estos se encuentren;
b) Si la actividad se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de comercio ni puntos

de venta, la actividad se entenderá realizada en el municipio en donde se perfecciona la venta. Por
tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se convienen el precio y la cosa
vendida;
c) Las ventas directas al consumidor a través de correo, catálogos, compras en línea, tele ventas y ven-
tas electrónicas se entenderán gravadas en el municipio que corresponda al lugar de despacho de la
mercancía;
d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito donde

se encuentra ubicada la sede de la sociedad donde se poseen las inversiones.
3. En la actividad de servicios, el ingreso se entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la presta-

ción del mismo, salvo en los siguientes casos:
a) En la actividad de transporte el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde donde

se despacha el bien, mercancía o persona;
22
b) En los servicios de televisión e Internet por suscripción y telefonía fija, el ingreso se entiende percibido
en el municipio en el que se encuentre el suscriptor del servicio, según el lugar informado en el respec-
tivo contrato;
c) En el servicio de telefonía móvil, navegación móvil y servicio de datos, el ingreso se entiende perci-
bido en el domicilio principal del usuario que registre al momento de la suscripción del contrato o en
el documento de actualización. Las empresas de telefonía móvil deberán llevar un registro de ingresos
discriminados por cada municipio o distrito, conforme la regla aquí establecida. El valor de ingresos
cuya jurisdicción no pueda establecerse se distribuirá proporcionalmente en el total de municipios según
su participación en los ingresos ya distribuidos. Lo previsto en este literal entrará en vigencia a partir
del 1o de enero de 2018.
En las actividades desarrolladas a través de patrimonios autónomos el impuesto se causa a favor del
municipio donde se realicen, sobre la base gravable general y a la tarifa de la actividad ejercida.”
Como se observa, la norma citada fijó una regla para la determinación de la jurisdicción ante la cual deben
cumplirse las obligaciones formales y sustanciales del impuesto de Industria y Comercio en calidad de sujeto

pasivo, que para la actividad de servicios de transporte corresponde al municipio o distrito desde donde se
despacha el bien, mercancía o persona, es decir, desde donde se aborda la persona o mercancías objeto
de traslado por medio aéreo.
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ASESORIA 036686 DE NOVIEMBRE 1 DE 2017

SUBTEMA: RETENCIONES EN CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOS
Señor
CAMILO ANDRES MENDEZ RAMIREZ
Gerente General
Symplifica SAS
Consulta relativa a la retención a título de impuesto de Industria y Comercio en contratos de prestación de

servicios temporales.
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal que debe pagarse en el municipio en donde
se ejerce la actividad gravada, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto Ley 1333
de 1986 según el cual “El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre
todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de
hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con estable-
cimientos de comercio o sin ellos.”
Como se observa, lo determinante para ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio es la reali-
zación de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en una jurisdicción municipal, con o sin
establecimiento de comercio y, por ende, deberá cumplir con las obligaciones de los contribuyentes como
es inscribirse, declarar y pagar.
Respecto de las empresas de servicios temporales, la Ley definió una base gravable especial para efectos
del impuesto de Industria y Comercio establecida en el artículo 31 de la Ley 1430 de 2010 que dice:
ARTÍCULO 31. BASE GRAVABLE DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS TEMPORALES. La base gravable de
las Empresas de Servicios Temporales para los efectos del impuesto de industria y comercio serán los
ingresos brutos, entendiendo por estos el valor del servicio de colaboración temporal menos los salarios,
Seguridad Social, Parafiscales, indemnizaciones y prestaciones sociales de los trabajadores en misión.
En consecuencia, para efectos de la determinación del impuesto de Industria y Comercio de las empresas
que prestan servicios temporales, como los descritos en su comunicado, deberá tenerse en cuenta la base
gravable especial citada previamente.
En relación con la retención, es preciso mencionar que no es un impuesto, sino un mecanismo de recaudo
anticipado que consiste en restarle al valor del pago o abono en cuenta, el porcentaje establecido en la
norma municipal. En ese orden de ideas, habrá lugar a practicar retenciones cuando la entidad territorial
lo adopta y reglamenta y en los casos en que los pagos se originen en operaciones constitutivas de hechos
generadores de la obligación tributaria por parte de un sujeto pasivo.
Así, si la ley establece el sistema de retenciones en la fuente, como por ejemplo, en el impuesto de industria
y comercio, habrá lugar a practicar retención cuando:
1. Los pagos se realicen por parte de un agente retenedor establecido en las normas.
24
2. El beneficiario del pago sea sujeto pasivo del impuesto
3. El pago corresponda a una operación gravada o constitutiva de hecho generador del impuesto. De
esta forma, si el beneficiario del pago es sujeto pasivo del impuesto y dicho pago se origina en la venta
o suministro de un bien o servicio gravado, podemos deducir que se dan los presupuestos normativos
para gravarse la operación con el impuesto de industria y comercio y, entonces, habrá lugar a practi-
car la retención aplicando la tarifa correspondiente establecida en el Estatuto Tributario de la entidad
territorial.
4. Si el sujeto de retención goza de algún tratamiento preferencial o condición especial en la determina-
ción de su impuesto municipal, deberá informarlo al agente retenedor para que la retención se practique
acorde con tales disposiciones particulares, pues como se mencionó la retención se liquida con base en
las normas sustantivas del impuesto de que se trate.
En ese orden de ideas y tratándose del impuesto de industria y comercio, debe recordarse que son
sujetos pasivos, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artícu-
lo 177 de la Ley 1607 de 2012, son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales,
las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gra-
vado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho
generador del impuesto. En consecuencia, habrá lugar al pago del impuesto en la medida en que la

actividad corresponda a industrial, comercial o de servicios de conformidad con los artículos 197, 198
y 1991 del Decreto Ley 1333 de 1986 y su ejecución se realice en la jurisdicción del municipio, caso
en el cual se dan los presupuestos normativos para aplicar la retención en la fuente.
En todo caso consideramos debe tenerse en cuenta que el sistema de retención en la fuente debe ser adop-
tado en cada municipio, por lo que es necesario consultar la normativa propia de cada entidad en donde
ejerce actividad económica gravada, a fin de establecer las obligaciones en calidad de agente retenedor
y/o sujeto pasivo del impuesto.
1. Artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986 modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016.
25

SUBTEMA: ACTIVIDAD DE SERVICIOS/LEY 1819 DE 2016/PROFESIONALES INDEPENDIENTES
Señor
GUSTAVO ADOLFO HOYOS SEGOVIA
Jefe Oficina de Gestión Financiera
Metrocali
La actividad de servicios para efectos del impuesto de Industria y Comercio acorde con la nueva definición
contenida en el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016, particularmente frente a las actividades de los pro-
fesionales independientes y la obligación de practicar retención.


por la Ley 1819 de 2016. Son sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas o sociedades
de hecho, así como los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Para efectos de liquidación del impuesto de Industria y Comercio el legislador se empleó en definir qué se
entiende por actividades industriales, comerciales y de servicios, lo cual fue compilado en el Decreto Ley
1333 de 1986, artículos 197 a 199.
La definición de actividad de servicios del artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, recogida de la Ley
14 de 1983, relacionaba una lista de actividades que se consideraban de servicios, bajo la premisa de
estar “dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las
siguientes o análogas actividades…” y terminaba “…y los servicios de consultoría profesional prestados a
través de sociedades regulares o de hecho.” Tal redacción permitió concluir que los servicios de consultoría
profesional prestados por personas naturales no eran actividad de servicios gravada con el impuesto de
Industria y Comercio.
Dadas las controversias originadas por las actividades que podían o no incluirse por parte de los con-
cejos1 en sus acuerdos como actividad de servicios, fue imperioso actualizar la definición de actividad
de servicios para efectos del impuesto de Industria y Comercio, objetivo que se materializó en el artículo
345 de la Ley 1819 de 2016, así:
Artículo 345. Definición de la actividad de servicios gravados con el impuesto de industria y comer-
cio. El artículo 36 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 199 del Decreto-ley 1333 de 1986,
quedará así:
Artículo 199. Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados
por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los
contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de
hacer sin, importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.
1. En relación con el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, la Corte Constitucional en Sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria
Díaz, señaló: “(...) Adviértase cómo el legislador al referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, hace una enunciación no
taxativa de éstas. En consecuencia, la calificación de las actividades “análogas” a las enumeradas en la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse de
servicios y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de
acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-3, 313-4 y 338 C.N.).
26
De la lectura de la norma encontramos que al tratarse de una definición más genérica, comprende entonces
TODAS aquellas obligaciones de hacer, a cargo de personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho
y demás sujetos pasivos, sin la exigencia de relación laboral con el contratante, pero que generen contra-
prestación en dinero o en especie. En ese orden de ideas, la nueva definición comprende todos los servicios
prestados por personas naturales, incluidos los que se ejecutan en ejercicio de una profesión.
Significa lo anterior que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, los municipios deben
verificar sus estatutos tributarios en el sentido de establecer las tarifas correspondientes a las actividades
que resulten gravadas a partir de la nueva definición de la actividad de servicios del artículo 345 de la Ley
1819 de 2016, de tal forma que los contribuyentes conozcan las reglas de tributación y de retención en la
fuente, si el municipio tiene adoptado este sistema de recaudo anticipado.
Ahora bien, consulta usted si acorde con la nueva definición de actividad de servicios, debe practicarse
la retención en la fuente a título del impuesto de Industria y Comercio a los profesionales independientes a
partir de la entrada en vigencia de la Ley o requiere establecerse en los acuerdos municipales o distritales
para su aplicación.
Al respecto consideramos que de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, la ley, las

ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos, es decir, que en aplicación del principio de legalidad de tributo2
los concejos y asambleas deben adoptar los impuestos creados en la Ley, fijando los elementos del tributo
que la ley definió y regulando aquellos frente a los cuales la ley guardó silencio o habilite directamente
para el efecto, como ocurre de manera general en las leyes de creación de estampillas que se constituyen
en autorizaciones para su adopción y regulación de elementos para su efectivo recaudo.
Consideramos entonces que, si la ley definió expresamente todos los elementos sustantivos del impuesto
como en Industria y Comercio, las modificaciones definidas en nuevas leyes aplicarán en virtud de está sin
que requiera adopción en la norma municipal, a menos que en el acuerdo municipal la actividad goce de
tratamiento de exención o exclusión concedido de manera particular y expresa por el concejo municipal.
En ese orden de ideas, creemos que resulta necesario consultar a la entidad territorial respecto de la obli-
gación de practicar retenciones en el caso de consulta, teniendo en cuenta que el acuerdo municipal, según
su comunicación, contiene un tratamiento de no sujeción para este tipo de actividades.
2. Sobre los principios constitucionales de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades territoriales recomendamos la lectura de la sentencia C-1097 de 2001 de la
Corte Constitucional.
27

SUBTEMA: BASE GRAVABLE/ACTIVIDAD DE CONSTRUCCION/LEY 1819 DE 2016
Señor
LUIS ALBEIRO TORRES SOTO
Tesorero General
Alcaldía Municipal de Armenia
Consulta sobre la base gravable del impuesto de Industria y Comercio en la actividad de la construcción.

por la Ley 1819 de 2016. Son sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas o sociedades
de hecho, así como los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
La teoría tributaria califica la base gravable como “el aspecto cuantitativo del hecho gravado”1, es decir, la
base constituye la medición del hecho generador, que al aplicarle la tarifa, permite determinar el monto del
impuesto a cargo del contribuyente. En ese contexto consideramos que la base gravable del impuesto de
Industria y Comercio está compuesta, de manera general, por los ingresos obtenidos por el sujeto pasivo en
ejercicio de las actividades gravadas con dicho impuesto, acorde con la definición que de estas actividades
contiene el Decreto Ley 1333 de 1986.
El artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecía que “El impuesto de industria y comercio se
liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en
moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con
exclusión de: devoluciones -ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones-, recaudo de
impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.”
El artículo se refería a promedio mensual toda vez que seguidamente fijaba los rangos de tarifas aplicables
de manera mensual, asunto que debía corregirse partiendo de la anualidad en el periodo gravable del
impuesto de Industria y Comercio. Así mismo, las deducciones contenían conceptos que en la actualidad
no resultan claros, como es el recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el
Estado, motivo por el cual fue necesario precisar la base gravable del impuesto a la dinámica económica
actual, fijando para los municipios y distritos una definición aparejada a la aplicable en el Distrito Capital
de Bogotá, contenida en el Decreto Ley 1421 de 1993.
La Ley 1819 de 2016 en su artículo 342, modificó el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 así:
Artículo 342. Base gravable y tarifa. El artículo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artícu-
lo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986, quedará así:
Artículo 196. Base gravable y tarifa. La base gravable del impuesto de industria y comercio está
constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año
gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos
1. Bravo Arteaga, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 2ª. Edición. Pág. 269
28
los que no estén expresamente excluidos en este artículo. No hacen parte de la base gravable los ingre-
sos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas
y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Mu-
nicipales dentro de los siguientes límites:
1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y
2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios.
Parágrafo 1o. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y Corre-

dores de Seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre los ingresos brutos entendiendo
como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.
Parágrafo 2o. Seguirá vigente la base gravable especial definida para los distribuidores de derivados
del petróleo y demás combustibles, del artículo 67 de la Ley 383 de 1997, así como las demás dispo-
siciones legales que establezcan bases gravables especiales y tarifas para el impuesto de industria y

comercio, entendiendo que los ingresos de dicha base corresponden al total de ingresos gravables en
el respectivo periodo gravable. Así mismo seguirán vigentes las disposiciones especiales para el Distrito
Capital establecidas en el Decreto-ley 1421 de 1993.
Parágrafo 3o. Las reglas previstas en el artículo 28 del Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente

para efectos de determinar los ingresos del impuesto de industria y comercio.
Con la nueva redacción, al establecer que la base gravable comprende la totalidad de ingresos ordinarios
y extraordinarios, se recoge el criterio expuesto en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado en
el sentido de señalar que serán gravados todos los ingresos provenientes del ejercicio de actividades gra-
vadas ya sean ordinarios o extraordinarios. Dice el Consejo de Estado2:
“Como lo ha precisado la Sala, de la definición de actividad comercial, prevista en el artículo 35 de la

Ley 14 de 1983, no se puede concluir que los ingresos originados en actividades no consagradas en el
objeto social principal de una empresa no hacen parte de la base gravable del impuesto de industria y
comercio, pues el legislador no hizo distinción alguna entre los ingresos provenientes del cumplimiento
del objeto social y los que no lo son. Por el contrario, la base gravable se liquida teniendo en cuenta la
totalidad de los ingresos brutos del año anterior, dentro de los que se encuentran los ordinarios como
los extraordinarios, sin perjuicio de las exclusiones legales.[3]3”
Ahora bien, en cuanto a las deducciones es importante precisar que se mantienen los mismos conceptos,
esto es, las devoluciones, rebajas y descuentos, los ingresos por exportaciones, la venta de activos fijos y,
se precisa que no hacen parte de la base gravable los ingresos por actividades exentas, excluidas y no
sujetas.
Nótese entonces que el impuesto de Industria y Comercio debe liquidarse sobre los ingresos ordinarios y
extraordinarios obtenidos por el contribuyente, originados en la realización de actividades gravadas con el
impuesto. Lo relevante es entonces, que se trate de ingresos gravados independientemente si provienen de
la actividad principal, en cumplimiento del objeto social, etc. pues debe recordarse que la actividad puede
ser permanente u ocasional, directa o indirecta, con o sin establecimiento de comercio.
2. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz,
Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil ocho (2008), Radicación: 25000-23-27-000-2005-00769-01-16054.
3. [3] Sentencia de 16 de noviembre de 2001, expediente 12299, C.P. Dra. Ligia López Díaz y de 1 de septiembre de 2005, expediente 14876, C.P. Dr. Héctor J. Romero
Díaz.
29
En relación con la actividad de construcción de inmuebles para su posterior venta, consideramos que la
base gravable sobre la cual debe liquidarse el impuesto de Industria y Comercio corresponde a los ingresos
ordinarios y extraordinarios que se deriven del ejercicio de la actividad realizada, gravada con el impues-
to, para lo cual consideramos que debe tenerse en cuenta la forma de realizar la construcción y la natu-
raleza del contrato (por cuenta propia, mandato, obra material, con administración delegada, etc.) para
lo cual creemos necesario que, en uso de las amplias facultades de fiscalización, verifique los elementos
necesarios en la determinación de los elementos del tributo, conforme las reglas particulares establecidas
en el acuerdo municipal.
30

SUBTEMA: PROHIBICIONES/PRIMERA ETAPA DE TRANSFORMACION/ARTICULO 39 LEY 14 DE 1983
Señor
Daniel Girón
Consulta usted cuál es la primera etapa de transformación a que hace referencia el artículo 39 de la Ley 14
de 1983 y el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986, y si las actividades de limpieza de lotes rurales
para el cultivo de caña y nivelación de predios rurales para el cultivo de caña hacen parte de esa primera
etapa de transformación.
La prohibición de gravar la primera etapa de transformación fue recogida por el decreto ley 1333 de 1986
en su artículo 259 en donde señala que subsiste para los departamentos y municipios la prohibición de

“gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de
producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental
que ésta sea.”
En relación con la interpretación de esta norma el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente:
“Conforme al artículo 39 de la Ley 14 de 1983, les está prohibido a los municipios imponer graváme-
nes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola, así como gravar la primera etapa de trans-
formación realizada en predios rurales cuando se trata de producción agropecuaria, con excepción de
las fábricas de productos alimenticios y toda industria en donde haya cualquier tipo de transformación,
por mínimo o elemental que éste sea.
No caben en la noción de transformación, las actividades consistentes en los procesos de selección,

limpieza, empaque y conservación, que aun cuando conlleven la utilización de insumos no varíen la
naturaleza del producto primario agrícola.
Reiteradamente ha precisado la Sala, que el proceso productivo primario culmina con la venta del
producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún
tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto
de industria y comercio.
No determina la ley la forma en que debe efectuarse la producción primaria como tal, ni impone límites
en consideración a la infraestructura o tecnología utilizada; pero previene sí, que cuando se trate de
fábricas de productos alimenticios o de una industria donde haya un proceso de transformación del pro-
ducto primario llevado a cabo, bien sea a través de medios artesanales, rudimentarios, o elementales,
no se estará cobijado por la prohibición. Lo anterior, en atención a que de conformidad con la natu-
raleza del impuesto, la transformación de cualquier clase de materiales o bienes constituye actividad
industrial, de acuerdo con lo definido en el artículo 34 de la Ley 14 de 1983.
Siguiendo la clasificación general de las actividades económicas en tres grandes sectores (primario,
secundario y terciario), se tiene que el primario de la economía incluye entre otras, las siguientes ac-
tividades: agricultura, silvicultura, caza y pesca; en atención a ello, se consideran como “producción
agropecuaria” de ese sector, los bienes alimenticios de origen agrícola que no incluyen ninguna trans-
formación posterior.
31
Siguiendo la Clasificación Industrial Internacional Uniforme para todas las actividades económicas, en
su segunda revisión, conocida comúnmente como (CIIU) 2, elaborada por las Naciones Unidas y adop-
tada oficialmente por el Dane, “la producción agropecuaria”, que se asimila a producción primaria
agrícola, en la División de Actividades 11, “agricultura y caza”, agrupación 111, “producción agrope-
cuaria”, incluye los siguientes grupos como producción agropecuaria (1110):
“Cultivos de campo, frutas, uvas, nueces, semillas viveros (excepto de especies forestales), hortalizas a
granel, flores, tanto al aire libre como en invernadero; plantaciones de té, café, cacao y caucho; cría
de ganado, aves de corral, conejos, abejas, animales destinados a la producción de pieles u otros ani-
males; producción de leche, lana, pieles, huevos y miel; y cría de huevos y capullos de gusano de seda.
También se incluyen los establecimientos que se dedican principalmente a la jardinería ornamental, por
ejemplo, plantación y mantenimiento de praderas, jardines de flores, árboles de sombra y adorno, etc.
Se incluye en este grupo la elaboración de productos agropecuarios en explotaciones agrícolas y plan-
taciones cuando no puedan declararse por separado la producción y las actividades de elaboración;
por ejemplo, uvas, caucho, hojas de té, aceitunas, leche, etc.
En este orden de ideas, la producción primaria agrícola comprende todos aquellos bienes alimenticios
que no incluyen ninguna transformación, (…)
De otra parte, es preciso aclarar que el impuesto no recae sobre artículos, sino sobre la realización de
actividades y que la no sujeción no es en cuanto a las personas, sino en consideración a la actividad, que
debe ser agropecuaria, con exclusión expresa de las industrias en las que haya cualquier tipo de transfor-
mación.1” (subrayado nuestro)
De acuerdo con la norma en comento y con la jurisprudencia transcrita es posible afirmar que la primera
etapa de transformación, en el marco de las actividades de producción agropecuaria, es la desarrollada
directamente por el agricultor para producir bienes alimenticios que no han sufrido ninguna transformación.
En consecuencia, las actividades por usted referidas, consistentes en la limpieza de lotes rurales para el
cultivo de caña y la nivelación de predios rurales para el cultivo de caña sólo podrían considerarse inmer-
sas en la prohibición del artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986 si son realizadas por el productor
primario, pues la prohibición de gravar no se hace extensiva a terceros que presten estos servicios.
1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Julio Enrique Correa Restrepo, sentencia del 27 de octubre de 1995. Radicación Núme-
ro: 7286.
32
ASESORIA 041198 DE DICIEMBRE 1 DE 2017

SUBTEMA: SUJETO PASIVO/FONDOS DE CAPITAL PRIVADO
Señora
ADRIANA MELO WHITE
Su consulta:
1. ¿Los Fondos de Capital Privado – FCP, son contribuyentes del impuesto de industria y comercio, ICA?,
o ¿son contribuyentes del ICA los inversionistas que tengan la calidad de sujetos pasivos por las activi-
dades que desarrollen a través de los FCP?
2. ¿Cuándo se entienden realizados los ingresos para efectos del ICA, bien sea por los FCP o por sus

inversionistas, según sea la respuesta al punto anterior?
De conformidad con el artículo 3.3.1.1.1 del Decreto 2555 de 20101, los fondos de capital privado solo
pueden ser administrados por sociedades comisionistas de bolsa de valores, sociedades fiduciarias y so-
ciedades administradoras de inversión. La gestión de los fondos de capital privado puede encargársele a
un gestor profesional.
En general, el mismo decreto define que, “Los fondos de capital privado son fondos de inversión colectiva
cerrados que deben destinar al menos las dos terceras partes (2/3) de los aportes de sus inversionistas a
la adquisición de activos o derechos de contenido económico diferentes a valores inscritos en el Registro
Nacional de Valores y Emisores - RNVE. (…)”
Para el efecto, se entiende por fondo de inversión colectiva “todo mecanismo o vehículo de captación o
administración de sumas de dinero u otros activos, integrado con el aporte de un número plural de personas
determinables una vez el fondo entre en operación, recursos que serán gestionados de manera colectiva
para obtener resultados económicos también colectivos”, (artículo 3.1.1.2.1) siendo fondos de inversión
colectiva cerrados, aquellos “en los que la sociedad administradora de fondos de inversión colectiva úni-
camente está obligada a redimir las participaciones de los inversionistas al final del plazo previsto para la
duración del fondo de inversión colectiva.” (Artículo 3.1.1.2.4)
La Ley 1430 de 2010, en su artículo 54, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, definió
de manera amplia, los sujetos pasivos delos impuestos territoriales. En lo
pertinente dice:
ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los im-
puestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aque-
llas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o be-
neficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad
de sujetos pasivos.
1. “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”
33
En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de decla-
rar es el socio gestor; en los consorcios, socios o partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo
será el representante de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente
a tales ingresos.”
De conformidad con el artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, el impuesto de industria y comercio re-
cae, en cuanto a materia imponible, “sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que
se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales…”. La obligación tributaria surge, por
tanto, a cargo de quien realice la actividad gravada y a favor del municipio o distrito en cuya jurisdicción
tenga lugar el ejercicio o realización de tal actividad.
Como se dijo antes, los fondos de capital privado son fondos de inversión colectiva: vehículos de inversión,
integrados por el aporte de un número plural de personas (inversionistas) y administrados por una sociedad
administradora (o un gestor profesional), en los que los inversionistas pueden retirar su inversión cuando
se cumpla el plazo previsto para la duración del fondo o en los plazos determinados en el reglamento
respectivo.
Toda vez que el Fondo de Capital Privado es un vehículo de inversión, a través del cual los inversionistas
realizan su actividad económica, consideramos que el Fondo de Capital Privado no es sujeto pasivo del
impuesto de industria y comercio.
La actividad de quienes realicen las inversiones en los fondos de capital privado sí se constituye en una
actividad susceptible de ser gravada con el impuesto de industria y comercio, al igual que la desarrollada
por la sociedad administradora o el gestor profesional según el caso.
En el caso de los inversionistas, la base gravable del impuesto de industria y comercio, frente a dicha acti-
vidad, estará constituida por la totalidad de los ingresos que obtengan en su calidad de inversionistas del
fondo de capital privado, registrados de acuerdo con las normas tributarias y contables que les resulten
aplicables.2
Como se observa, las disposiciones a las que se acaba de hacer mención están referidas expresamente al
impuesto sobre la renta y complementarios, no obstante, consideramos que para efecto de determinar los
ingresos de los inversionistas resulta aplicable lo señalado en relación con los ingresos del fondo que deban
ser distribuidos entre los suscriptores o partícipes, “al mismo título que los haya recibido el fondo y en las
mismas condiciones tributarias que tendrían si fueran percibidos directamente por el suscriptor o partícipe.”
Adicionalmente, se deberá tener en cuenta lo establecido en el artículo 343 de la Ley 1891 de 2016
numeral segundo literal d) según el cual: “d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden
gravados en el municipio o distrito donde se encuentra ubicada la sede de la sociedad donde se poseen
las inversiones.”
La actividad desarrollada por la sociedad administradora o por el gestor profesional será gravada sobre la
totalidad de los ingresos que reciba por sus servicios3.
2. El artículo 368-1 del Estatuto Tributario Nacional (ETN) regula la retención en la fuente del impuesto sobre la renta y complementarios en la distribución de ingresos por los
fondos de que trata el artículo 23-1 del ETN. Al tratarse de una regla del sistema de retenci ones de dicho impuesto consideramos que no es aplicable para determinar los
ingresos que conforman la base gravable del impuesto de industria y comercio. Por su parte, el mencionado artículo 23-1 señala expresamente que no son contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios, los fondos de inversión, los fondos de valores y los fondos comunes que administren las entidades fiduciarias. Así mismo, precisa
el artículo 23-1, que la remuneración que reciba por su labor la entidad que administre el fondo, constituye un ingreso gravable (con el impuesto sobre la renta) para la misma
sobre la cual se aplicará retención en la fuente. En igual sentido, estos ingresos serán base gravable del impuesto de industria y comercio por esta actividad. Finalmente, el
mismo artículo dispone que “Los ingresos del fondo, previa deducción de los gastos a cargo del mismo y de la contraprestación de la sociedad administradora, se distribuirán
entre los suscriptores o partícipes, al mismo título que los haya recibido el fondo y en las mismas condiciones tributarias que tendrían si fueran percibidos directamente por el
suscriptor o partícipe.” Los ingresos percibidos por los inversionistas, suscriptores o participes, realizados conforme las normas que les resulten aplicables, serán gravados con
el impuesto de industria y comercio.
3. Las entidades del sector financiero deberán aplicar lo previsto en el decreto ley 1333 de 1986, en los artículos 206 y siguientes. De conformidad con el Parágrafo adicio-
nado por el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos en los rubros pertinentes.
34

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/ARRENDAMIENTO DE BIENES INMUEBLES
Doctora
MILENA DEL ROCIO AVILA HURTADO
Alcaldía Municipal
Fusagasugá - Cundinamarca
En atención a su solicitud de concepto sobre el tema del asunto, nos permitimos informarle que la Dirección
General de Apoyo Fiscal presta asesoría en materia financiera presupuestal y tributaria a las entidades
territoriales.

Reiteramos que nuestra respuesta se emite en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera
general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabi-
lidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Consulta:
1. Si una persona natural tiene arrendados más de 10 inmuebles de su propiedad en nuestro municipio,
¿será sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y, por tanto, estaría sería supeditado a retención
por este concepto?
2. ¿En el caso de las personas jurídicas, cuando ejerzan esta actividad de arrendamiento con uno o varios
inmuebles de su propiedad serían sujetos pasivos de este gravamen, aun cuando no sea parte de su objeto
social?
En relación con el arrendamiento de inmuebles, como hecho generador del impuesto de industria y co-
mercio, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 5 de mayo de 2000. Rad. 9741 Consejero
Ponente: Delio Gómez Leyva, en relación con los arrendamientos dijo:
“(...) El arrendamiento de dos inmuebles propios, como es la actividad que según las pruebas ejercía la
actora para los años gravables de 1990 a 1993, no es una actividad que como tal se encuentre sujeta
al impuesto de industria y comercio, pues no es ni industrial, ni comercial, ni de servicios. Efectivamente,
no es actividad industrial porque no encuadra dentro de la noción que de la misma trae el artículo 2 del
Acuerdo No 39 de 1989 del Concejo Municipal de Bucaramanga, que reitera en general el artículo
34 de la Ley 14 de 1983, al prever como actividad industrial la producción, extracción, fabricación,
confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de materiales y bienes
y cualquier proceso de transformación. Tampoco es una actividad de servicios, tal como se observa
del texto del artículo 4 del Acuerdo en mención, que en términos generales reitera el artículo 36 de la
Ley 14 de 1983. Si bien es cierto la norma en mención, relaciona las actividades de servicios a título
enunciativo, y por tal razón caben dentro de dicha relación, actividades análogas como bien lo prevé
esa misma disposición, a juicio de la Sala, el arrendamiento de bienes inmuebles no es una actividad
que encuadre dentro de las actividades de servicios que prevé o permite la misma. En efecto, en rela-
ción con el arrendamiento de inmuebles, la actividad análoga sería la administración de los mismos,
35
sin embargo, se observa que en el contexto del artículo 4 del Acuerdo No 039 de 1989, la adminis-
tración de los inmuebles hace parte de la intermediación comercial, es decir, que dicha actividad no
es considerada en sí misma como de servicios y para ser tenida como tal requiere ser ejercida a través
de intermediarios profesionales, o mejor comerciales. Así las cosas, el arrendamiento de inmuebles en
sí mismo considerado y como forma de administración directa de tales bienes, no es una actividad de
servicios gravada con el impuesto de industria y comercio y, por ende, no existe razón lógica ni jurídica
que permita gravar con dicho impuesto los ingresos que se perciban en virtud de un contrato en las
condiciones que se han precisado. Dicho de otra manera, la administración de inmuebles sólo consti-
tuye hecho gravado como actividad de servicios cuando se ejerce como una forma de intermediación
comercial, lo que excluye la administración directa por parte de los propietarios. (...) ”
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado reiterando que el arrendamiento de bienes

inmuebles solo constituye actividad gravada, cuando se hace para subarrendarlos, en los términos del artí-
culo 20 numeral 2 del Código de Comercio.1
En sentencia de septiembre de 2011 el Consejo de Estado2 se refirió ampliamente al tema, de allí transcri-
bimos:
“El arrendamiento de bienes inmuebles propios
(…)
Por lo tanto, el problema jurídico se contrae en establecer si cuando una persona jurídica, cuyo objeto
social principal es la beneficencia, y en desarrollo de su objeto secundario, arrienda más de cinco in-
muebles de su propiedad está gravada con el impuesto de industria y comercio.
La Sala considera que no, por cuanto, efectivamente, de conformidad con el numeral 2º del artículo 20
del C.Co., tratándose del arrendamiento de cosas muebles o inmuebles, sólo son actos de comercio, las
siguientes actividades:
- Adquirir a título oneroso bienes muebles con destino a arrendarlos;
- Arrendar bienes muebles;
- Arrendar toda clase de bienes para subarrendarlos,
- Subarrendar toda clase de bienes
Habida cuenta de que en el caso concreto la parte actora adquirió bienes inmuebles, que no muebles,
como lo prevé la norma en comento, con destino a arrendarlos, la actividad que ejecutó la parte actora
no es un acto de comercio.
Tampoco lo es por el hecho de que el artículo 28 de la Ley 820 de 2003 exija a “(…) todas las personas
naturales o jurídicas que en su calidad de propietarios (…) celebren más de cinco (5) contratos de arren-
damiento sobre uno o varios inmuebles, (…), matricularse ante la autoridad administrativa competente”.
En efecto, la Ley 820 de 2003 se expidió con el fin de regular el régimen de arrendamiento de vivienda
urbana, exclusivamente, no el contrato de arrendamiento, en general, que se sigue rigiendo, entre otras
normas, por el Código Civil y el Código de Comercio.
1. Sentencia del 7 de febrero de 2008, exp. 15785, C.P. doctora María Inés Ortiz Barbosa, reiterada en sentencia de 7 de octubre, exp. 17552
2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Bogotá D.C., 1 de septiembre de
2011. Radicación número: 25000-23-27-000-2006-01363-01(17364). Actor: Fundación San Antonio Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA – DIRECCION DISTRITAL
36
Ahora bien, como la Ley 820 de 2003 se expidió con el objeto de fijar los criterios que deben servir
de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda,
en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función
social, el artículo 28 de la citada ley debe interpretarse orientado a ese fin.
(…)
En consecuencia, en el caso concreto, no eran pasibles del impuesto de industria y comercio los ingre-
sos que por arrendamiento de bienes inmuebles propios obtuvo la parte actora. Prospera el cargo de
apelación de la parte actora.”
A partir de lo hasta ahora expuesto, podemos concluir que el arrendamiento de bienes inmuebles propios
no constituye en sí mismo una actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio.
En consecuencia, el arrendamiento de bienes inmuebles propios, de una persona natural o de una persona
jurídica que no tenga naturaleza mercantil, no estará gravado con el impuesto de industria y comercio.
No obstante, consideramos que el arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad de las sociedades

mercantiles, al estar dentro de su objeto social, sí estará gravado con el impuesto de industria y comercio,
al constituirse dicha actividad de arrendamiento en una actividad comercial.
Si el objeto social de la sociedad es exclusivamente comercial, la sociedad solo tiene capacidad para ejer-
cer actos comerciales (art. 99 del C. Co.), a menos que ellos fueran accesorios de su actividad principal,
caso en el cual el acto civil se convertiría en acto de comercio, por mandato expreso del artículo 21 del
Código de Comercio.3
3. “ARTÍCULO 21. <OTROS ACTOS MERCANTILES>. Se tendrán así mismo como mercantiles todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de
comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales.”
“ARTÍCULO 99. <CAPACIDAD DE LA SOCIEDAD>. La capacidad de la sociedad se circunscribirá al desarrollo de la empresa o actividad prevista en su objeto. Se entenderán
incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o conven-
cionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad.”
“ARTÍCULO 100. <ASIMILACIÓN A SOCIEDADES COMERCIALES - LEGISLACIÓN MERCANTIL>. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 222 de 1995. El nuevo texto
es el siguiente:> Se tendrán como comerciales, para todos los efectos legales las sociedades que se formen para la ejecución de actos o empresas mercantiles. Si la empresa
social comprende actos mercantiles y actos que no tengan esa calidad, la sociedad será comercial. Las sociedades que no contemplen en su objeto social actos mercantiles,
serán civiles.
Sin embargo, cualquiera que sea su objeto, las sociedades comerciales y civiles estarán sujetas, para todos los efectos, a la legislación mercantil.”
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38
2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
ASESORIA 026790 DE AGOSTO 23 DE 2017
TEMA: IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

SUBTEMA: EXENCION PREDIOS DE LA IGLESIA CATOLICA
Señora
YOLANDA CUELLAR GOMEZ
Tesorera Municipal
Alcaldía Municipal de El Paujil
Solicita orientación respecto de la viabilidad de decretar la exención a predios de la iglesia católica que
han sido objeto de liquidación y cobro por la administración municipal.
En atención a lo anterior, es importante mencionar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta acom-

pañamiento y asesoría a las entidades territoriales en temas financieros, presupuestales y tributarios, enca-
minados al fortalecimiento institucional de tales entidades por lo que no es de nuestra competencia concep-
tuar sobre posiciones jurídicas de particulares ni sobre actos administrativos de las entidades territoriales
producidos en ejercicio de su autonomía reconocida por la Constitución Política. Sin embargo, respetando
el derecho de petición que le asiste, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos
del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir
de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la
responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 24 de la ley 20 de 1974 por la cual se aprueba el “concordato y protocolo final entre la Repú-
blica de Colombia y la Santa Sede”, relativo a las propiedades eclesiásticas, señala:
Artículo 24. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que
las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios
destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia y a las demás personas
jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato, tales como los destinados a obras de culto,
de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales establecidas
para las demás instituciones de la misma naturaleza.
A su turno, la Corte Constitucional en sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993, hizo las siguientes consi-
deraciones respecto al citado artículo 24:
“(…)
Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles tributos quedan exentos los
bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad
de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría el
régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la Constitución Nacional,
a través de una ley no se puede conceder este tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las
entidades territoriales. Esta última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder exencio-
nes ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales...”.
(Subrayado ajeno al texto)
39
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma índole y que
ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de
los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (art. 19 C.N.), lo cual se hará
en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en
un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades
y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto
respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV
concordatario, mas con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha
de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos antes
indicados.
...”
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las consideraciones he-
chas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del citado artículo 24 de la ley 20 de 1974
respecto de los tributos territoriales, dentro de los cuales se encuentra el impuesto Predial.
Aunado a lo anterior, encontramos reciente jurisprudencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, con fecha 2 de
marzo de 2016, Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00478-01(20373), cuya lectura nos permite

reiterar que de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las consideraciones hechas por
la Corte Constitucional, en criterio de esta Dirección no es posible la aplicación del citado artículo 24 de
la ley 20 de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro de los cuales se encuentra el impuesto predial
unificado. Así las cosas, en virtud de esa norma los bienes de la iglesia católica no estarían amparados por
el tratamiento de excepción en relación con el impuesto predial unificado.
No obstante, la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa y de cultos en el parágrafo del artículo
7, estableció:
Artículo 7. (...)
Parágrafo. Los Concejos Municipales podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones de los
impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e
Iglesias. (Subrayado nuestro)
Así las cosas, corresponde a la entidad territorial a través del concejo municipal otorgar exenciones sobre
los impuestos de su propiedad, de manera discrecional, para los bienes de las comunidades religiosas tanto
la católica como las demás iglesias autorizadas por el Estado en condiciones de igualdad.
Ahora bien, el concejo municipal en ejercicio de sus atribuciones puede conceder exenciones de sus im-
puestos, para lo cual deben tenerse en cuenta los requisitos señalados en la Ley 14 de 1983, tales como: la
consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con el marco fiscal de mediano plazo;
el estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta, en los términos del artículo 7 de la Ley
819 de 2003; la presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa de financiación
que genera los costos de una medida como la estudiada; la limitación relativa al plazo de la exención, no
más de diez años.
Adicionalmente en el ejercicio de regulación que debe hacer el gobierno municipal para garantizar el re-
caudo efectivo de sus rentas, pueden definirse reglas para acceder a la exención o beneficio establecido,
de tal forma que si el municipio definió condiciones y requisitos que acrediten las condiciones previstas,
deberá darse cumplimiento a tal regla independientemente del sujeto de que se trate. Lo anterior, deberá
hacerse en condiciones de igualdad para las todas las comunidades religiosas reconocidas por el Estado
Colombiano.
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Sin embargo, acorde con lo mencionado en su comunicación se observa que el tratamiento dado en el
estatuto tributario a los predios de la iglesia es de exclusión, cuando menciona que “no declaran ni pagan
impuesto predial”, lo cual nos lleva a considerar que, si bien los predios de las iglesias aparecen relacio-
nados en la base catastral por tratarse del censo de los predios, creemos que la administración debió iden-
tificarlos como no obligados al momento de liquidar el impuesto o en el momento de inicio del proceso de
determinación oficial. Por lo anterior, consideramos que tales registros pueden verificarse y depurarse en el
marco del proceso de saneamiento contable que debe adelantarse en virtud de lo establecido en el artículo
355 de la Ley 1819 de 2016 que reza:
Artículo 355. Saneamiento contable. Las entidades territoriales deberán adelantar el proceso de
depuración contable a que se refiere el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, modificado por el artícu-
lo 261 de la Ley 1753 de 2015. El término para adelantar dicho proceso será de dos (2) años contados
a partir de la vigencia de la presente ley. El cumplimiento de esta obligación deberá ser verificado por
las contralorías territoriales.
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SUBTEMA: BASE GRAVABLE/BASES PRESUNTAS MINIMAS
LEON MARIO BEDOYA LOPEZ

Alcalde
Alcaldía Municipal de Itagüí
Consulta sobre la aplicación del artículo 187 de la Ley 1753 de 2015 relativo a la posibilidad de estable-
cer bases presuntas mínimas para la liquidación del impuesto Predial Unificado.
El impuesto Predial Unificado es un tributo de orden municipal que grava la propiedad o posesión de bienes
inmuebles, se causa el 1 de enero y su base gravable es el avalúo fijado por la autoridad catastral. Los
elementos del tributo están establecidos en la Ley y corresponde al concejo municipal a través de acuerdo
fijar las tarifas y reglamentar los aspectos necesarios para su debido recaudo.
De conformidad con la Ley 44 de 1990, la base gravable del impuesto Predial Unificado es el avalúo ca-
tastral determinado por la autoridad catastral o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual.
Con la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, la base gravable para el autovalúo puede estable-
cerse a partir de bases presuntas mínimas, de conformidad con su artículo 187. Veamos el contenido de
esta norma:
Ley 1753 de 2015
Artículo 187. Autoavalúo del Impuesto Predial Unificado. A partir del año gravable de 2017, las
ciudades o distritos, conforme al censo realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Esta-
dística, podrán establecer, para efectos del impuesto predial unificado, bases presuntas mínimas para la
liquidación privada del impuesto, de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro
cuadrado de construcción o terreno según estrato. En cada año gravable el contribuyente podrá optar
por declarar el avalúo catastral vigente o el autoavalúo incrementado, de acuerdo con la normatividad
vigente sobre la materia.
Como se observa, con la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018 “Todos por un nuevo país”, se estableció en el artículo 187 la opción a los municipios de establecer
parámetros de precios por metro cuadrado que sirvan en la determinación del autovalúo, base gravable
del Predial, a partir de bases presuntas mínimas, lo cual implica adoptar la autoliquidación o declaración
privada del impuesto, en los términos de los artículos 12 y 13 de la Ley 44 de 1990.
Con el objeto de analizar el alcance del artículo 187 de la Ley 1753 de 2015, hacemos las siguientes
consideraciones:
De conformidad con la Ley 44 de 1990 los municipios pueden establecer la declaración o liquidación
privada del impuesto, caso en el cual la base gravable liquidada por el contribuyentes será el autovalúo
del predio que deberá atender los criterios contenidos en el artículo 14 de dicha Ley1; adicionalmente, con
1. Artículo 14º.- Base mínima para el autoavalúo. El valor del autoavalúo catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no podrá ser inferior al
resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio
inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio. En el caso del sector rural, el valor mínimo se calculará con base en le precio
mínimo por hectáreas u otras unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos
que formen
42
la entrada en vigencia del artículo 187 de la Ley 1753, en la liquidación privada del impuesto los contri-
buyentes declarantes deberán tener en cuenta las bases presuntas mínimas que definida la administración
municipal. Significa lo anterior, que para dar aplicación a lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1753
los municipios deberán adoptar la declaración privada del impuesto Predial Unificado y los contribuyentes,
en general, podrán optar por declarar el avalúo catastral vigente o el autovalúo determinado a partir de las
bases presuntas mínimas para cada año.
Ahora bien, los contribuyentes cuyos predios carezcan de avalúo catastral fijado por la autoridad catastral,
deberán autoliquidar su impuesto y determinar como base gravable el autoavalúo resultante de aplicar las
bases presuntas mínimas que para cada año establezca la administración municipal.
Las bases presuntas mínimas deberán establecerse, anualmente, a través de acuerdo del concejo municipal.
Lo anterior conforme lo señalado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sec-
ción Cuarta, radicación: 25000-23-27-000-2001-01471-01-14397, fallo del 21 de septiembre de 2006,
Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié, en la relación con la acción pública de nulidad contra el
decreto 1144 de 2000, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. “Por el cual se determina para el
año gravable 2001 la base gravable mínima del impuesto Predial Unificado de los predios a los cuales no
se les ha fijado avalúo catastral” en virtud de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 601 de 2000.

Señaló el Consejo de Estado en dicha oportunidad lo siguiente:
“El artículo 5° de la Ley 601, que estableció el avalúo mínimo de los predios a los que no se les ha fijado
el avalúo catastral, para efectos de fijar la base gravable para liquidar el impuesto predial, fue objeto
de demanda de inconstitucionalidad, la cual fue decidida mediante Sentencia C-1251 de noviembre 28
de 2001, proceso D-3591, Magistrado Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, La Corte Constitu-
cional declarando la exequibilidad condicionada
En esa oportunidad definió la Corte Constitucional lo que debe entenderse por Administración Distrital,
indicando que la norma mencionada está haciendo referencia al Concejo Distrital, como corporación
administrativa de elección popular, sin que se presente por ello quebranto alguno a los dictados de
la Carta Política, por cuanto conforme a lo dispuesto en el artículo 338 de la ley fundamental dicho
organismo es competente para imponer contribuciones en el distrito capital, fijando cada uno de los
elementos que integran la obligación tributaria.
El alcance del anterior pronunciamiento fue aclarado por la Corte Constitucional, cuando ser refirió a la
exequibilidad del artículo 3° de la Ley 601 de 2000, mediante la sentencia C-32 de enero 25 de 2005,
expediente D-5256, Magistrado Ponente, Dr. Jaime Córdoba Treviño.
De esta manera, conforme con las sentencias citadas, para efectos de establecer anualmente el valor
que constituye la base gravable mínima del impuesto predial, respecto de los predios de propietarios
o poseedores a los cuales no se les haya fijado avalúo catastral, debe entenderse por administración
distrital, la constituida por el Concejo Distrital como corporación administrativa de elección popular,
pues de lo contrario se vulneraría el artículo 338 de la Constitución Política, en virtud del cual sólo el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos Distritales y municipales pueden fijar directa-
mente los elementos configurativos de los impuestos.
Como bien aclara la sentencia C-32 citada en algunos de sus apartes, el artículo 5° de la Ley 601 de
2000 le concede a la administración distrital la facultad de determinar la base gravable mínima cuando
En todo caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se obtiene un autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las autoridades catastrales, se tomará como
autoavalúo este último. De igual forma, el autoavalúo no podrá ser inferior al último autoavalúo hecho para el respectivo predio, aunque hubiere sido efectuado por un propie-
tario o poseedor distinto del declarante. El autoavalúo liquidado de conformidad con lo previsto en este artículo, servirá como costo fiscal, para determinar la renta o ganancia
ocasional, que se produzca al momento de la enajenación.
Parágrafo.- Los actos administrativos por cuyo efecto las autoridades catastrales fijen, por vía general, el valor del metro cuadrado que se refiere el inciso primero el presente
artículo podrán ser revisados a solicitud del contribuyente, en los términos establecidos en el artículo 9 de la Ley 14 de 1983.
43
se trata de predios a los que no se les ha fijado avalúo catastral, facultad que radica en cabeza del
Concejo Distrital en este caso.” (Subrayado fuera de texto)
Los concejos municipales deberán fijar las bases presuntas para cada año, a partir de parámetros técnicos
sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato, que pueden ser provistos a partir
de la dinámica inmobiliaria del municipio, precios de mercado, valoración de la oficina de Planeación Mu-
nicipal u otra fuente que resulte pertinente como, por ejemplo, bases de información de lonjas de propiedad
raíz o datos estadísticos que se desprendan de la valoración de los avalúos catastrales determinados por
la autoridad catastral.
Consideramos, además, que la posibilidad de establecer bases presuntas mínimas en el ejercicio del auto-
valúo o autoliquidación del impuesto Predial Unificado no libera a las entidades territoriales y sus autorida-
des catastrales de la obligación de actualizar sus catastros dentro de períodos máximos de cinco (5) años,
de conformidad con el artículo 24 de la Ley 1450 de 2011, pues si bien tales parámetros de liquidación
pueden corresponder a precios actualizados vs. los avalúos catastrales vigentes cada año, las bases presun-
tas no reemplazan la valuación que debe adelantar la autoridad catastral, pues no puede perderse de vista
que son valores de referencia que permite al municipio gestionar el recaudo de su tributo, principalmente
las obligaciones de predios que no cuentan con avalúo catastral, en el marco del autovalúo del impuesto
Predial, de tal forma que la obligación tributaria pueda ser atendida por todos los sujetos pasivos.
Respecto de la liquidación del impuesto a través del sistema de facturación, es preciso mencionar que una
cosa es el recibo o liquidación que se emite a comienzos del año, que tiene por objeto comunicar al contri-
buyente sobre la obligación y facilitar su pago, y otra es el acto de determinación oficial del impuesto que
constituye el título ejecutivo, necesario para iniciar el proceso de cobro coactivo, y que procede una vez se
configure el incumplimiento por parte del contribuyente, es decir, cuando agotado el término para pagar
se evidencia su omisión.
Teniendo en cuenta que la implementación de bases presuntas mínimas requiere la adopción de la liquida-
ción privada del impuesto o autoliquidación, la expedición de recibos para pago puede efectuarse siempre
que la entidad territorial cuente con los datos de avalúo catastral y/o autoavalúo incrementado. Sin embar-
go, el proceso de facturación como acto de determinación oficial del impuesto, tendrá que hacerse en los
términos del artículo 354 de la Ley 1819 de 2016, que modifica el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006,
a su vez modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, es decir,
Ley 1819 de 2016
Artículo 354. Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de

la Ley 1430 de 2010, el cual quedará así:
Artículo 69. Determinación oficial de los tributos territoriales por el sistema de facturación. Sin perjui-

cio de la utilización del sistema de declaración, para la determinación oficial del impuesto predial unifi-
cado, del impuesto sobre vehículos automotores y el de circulación y tránsito, las entidades territoriales
podrán establecer sistemas de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presten
mérito ejecutivo.
Este acto de liquidación deberá contener la correcta identificación del sujeto pasivo y del bien objeto del
impuesto (predio o vehículo), así como los conceptos que permiten calcular el monto de la obligación.
La administración tributaria deberá dejar constancia de la respectiva notificación.
Previamente a la notificación de las facturas la administración tributaria deberá difundir ampliamente la

forma en la que los ciudadanos podrán acceder a las mismas.
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La notificación de la factura se realizará mediante inserción en la página web de la Entidad y, simul-
táneamente, con la publicación en medios físicos en el registro, cartelera o lugar visible de la entidad
territorial competente para la Administración del Tributo territorial. El envío que del acto se haga a la
dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad
invalide la notificación efectuada.
En los casos en que el contribuyente no esté de acuerdo con la factura expedida por la Administración
Tributaria, estará obligado a declarar y pagar el tributo conforme al sistema de declaración dentro de
los plazos establecidos, caso en el cual la factura perderá fuerza ejecutoria y contra la misma no pro-
cederá recurso alguno. En los casos en que el contribuyente opte por el sistema declarativo, la factura
expedida no producirá efecto legal alguno.
En aquellos municipios o distritos en los que no exista el sistema autodeclarativo para el correspondien-
te impuesto, el contribuyente podrá interponer el recurso de reconsideración dentro de los dos meses
siguientes a la fecha de notificación de la factura.
El sistema de facturación podrá también ser usado en el sistema preferencial del impuesto de industria
y comercio.

Como se observa, las bases presuntas mínimas requieren la implementación de la liquidación privada o
declaración, lo cual no impide que la entidad territorial pueda practicar facturación del impuesto Predial.
De acuerdo con lo anterior, la ley crea una posibilidad para los municipios y distritos de establecer bases
presuntivas mínimas que permitan calcular un valor mínimo de autoavalúo, cuando los predios no cuentan
con avalúo catastral determinado por la autoridad catastral correspondiente o cuando el contribuyente de-
cida declarar el impuesto, en cuyo caso deberá determinar como base gravable el autovalúo mínimo con
base en dichos parámetros.
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SUBTEMA: LIMITE EN LA LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO EN CASO DE AUTOESTIMACION
DEL AVALUO/TERMINO PARA DEVOLUCION
Señor
VICTOR MANUEL CAMACHO BARRIOS
Secretario de Hacienda
Alcaldía Municipal de Santa Catalina - Bolivar
Recibimos del señor Ernesto Javier Camacho Diaz, Contador Público y, según su escrito, asesor del munici-
pio, solicitud de concepto en el cual formula interrogantes relativos al límite en la liquidación del impuesto
Predial en el caso de autoestimación, de una parte, y, de la otra, sobre el término para efectuar devolución
de impuestos. Teniendo en cuenta que nuestra labor pretende fortalecer la gestión de ingresos de los muni-
cipios y departamentos, dirigimos la respuesta al señor Secretario de Hacienda del municipio con el objeto
de fortalecer las competencias de los funcionarios vinculados a la entidad territorial.
En relación con la auto-estimación del avalúo por parte del propietario o poseedor del inmueble, el Decre-
to Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística 1170 de 2015, establece lo
siguiente:
Artículo 2.2.2.1.25 Auto-estimación del avalúo. Antes del 30 de junio de cada año, los propietarios
o poseedores de inmuebles o de mejoras podrán presentar ante la correspondiente Oficina de Catastro,
la estimación del avalúo catastral, en los municipios donde no hubiere Oficina de Catastro, la presenta-
ción se hará ante el Tesorero Municipal.
Dicha estimación no podrá ser inferior al avalúo vigente y se incorporará al catastro con fecha 31 de
diciembre del año en el cual se haya efectuado, si la autoridad catastral la encuentra justificada por
mutaciones físicas, valorización o cambio de uso.
En la declaración de estimación del avalúo, el propietario o poseedor suministrará los datos que solicite
la autoridad catastral correspondiente.
Esta declaración se presentará personalmente mostrando el documento de identidad, o en su defecto,

enviándola previa autenticación de la firma ante Notario, o presentándola por intermedio de apodera-
do o representante legal.
Parágrafo 1°. Para el año de 1983 los propietarios o poseedores podrán presentar en las Oficinas de
Catastro o en las Tesorerías Municipales la estimación del avalúo en cualquier época y el catastro la
incorporará en el transcurso del mismo año, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley
14 de 1983.
(Decreto 3496 de 1983, Artículo 25)
Artículo 2.2.2.1.27 Aceptación de la estimación. Las autoridades catastrales, a partir de la fecha

de recibo de la estimación del avalúo, aceptarán dicha estimación dentro de un plazo de treinta (30)
días calendario. Si las autoridades catastrales consideran que la autoestimación del avalúo no debe
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ser aceptada por no estar fundamentada en cambios físicos, valorización o cambios de uso, deberán
pronunciarse al respecto dentro del plazo de treinta (30) días anteriormente señalado.
Parágrafo 1°. Las autoridades catastrales, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de recha-
zo de la estimación, informarán a la Administración de Impuestos respectiva el nombre e identificación
de la persona natural o jurídica a la cual se le haya rechazado la auto-estimación, el valor de ésta última
y el avalúo catastral correspondiente.
(Decreto 3496 de 1983, Artículo 27)
Nótese que el propietario o poseedor puede ejercer el derecho de presentar auto-estimación del avalúo
catastral de los inmuebles, solicitud que será rechazada por no estar fundamentada en cambios físicos,
valorización o cambios de uso, como se desprende de lo establecido en el artículo 2.2.2.1.27 citado. A
igual conclusión se llega con la lectura del artículo 141 de la Resolución 070 de 2011 del IGAC, que reza:
Artículo 141.- Autoestimación del avalúo catastral. - Es el derecho que tiene el propietario o poseedor
de predios o mejoras, de presentar antes del 30 de junio de cada año ante la correspondiente autoridad
catastral, la autoestimación del avalúo catastral. En los municipios donde no hubiere oficina de catastro,

su presentación se hará ante el Tesorero Municipal.
Dicha autoestimación no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente y se incorporará al catastro con
fecha 31 de diciembre del año en el cual se haya efectuado, si la autoridad catastral la encuentra justi-
ficada por mutaciones físicas, valorización, o cambios de uso.
Parágrafo: La autoestimación definida en el presente capítulo se refiere a las disposiciones contenidas

en la Ley 14 de 1983 y difiere de la declaración de autoestimación de que trata la legislación sobre el
impuesto predial unificado.
De conformidad con el procedimiento para la autoestimación, que no autoavalúo, la autoridad catastral

cuenta con términos y condiciones para dar trámite a tal solicitud y, una vez aceptada, el valor determinado
se tendrá como avalúo catastral. Revisemos el contenido de los artículos 147 y 148 de la Resolución 070
de 2011:
Artículo 147.- Término para la decisión. - Las autoridades catastrales, a partir de la fecha de recibo de
la autoestimación del avalúo, deberán pronunciarse dentro de un plazo de treinta (30) días calendario.
Aceptada la autoestimación del avalúo este se tendrá como avalúo catastral.
Artículo 148.- Permanencia de la autoestimación.- el avalúo de la autoestimación aceptada permane-

cerá en el catastro hasta que se presente una de las siguientes situaciones:
a) Proceso de actualización catastral en que el avalúo resultante sea mayor que el valor de la autoesti-
mación.
b) Cambios en las condiciones físicas del predio, efectuados dentro del proceso de conservación ca-
tastral. En este caso se liquidan los avalúos con los valores unitarios de terreno y construcción de la
autoestimación aceptada.
c) Una nueva declaración de autoestimación por parte del propietario.
Parágrafo: Una vez inscrito el avalúo de la autoestimación como avalúo catastral, será objeto del incre-
mento anual definido en la ley
Teniendo claro que el valor de autoestimación, aceptado mediante resolución por la autoridad catastral,
constituye avalúo catastral, será dicho valor el que se tome como base gravable del impuesto Predial Uni-
47
ficado a partir del año siguiente al de su incorporación a catastro, de conformidad con el inciso segundo
del artículo 141 de la Resolución 070 de 2011.
En ese orden de ideas creemos que la administración municipal debe verificar la ocurrencia de los hechos
y presupuestos normativos para establecer si el predio se enmarca en las excepciones fijadas en la ley para
la aplicación de límites en la liquidación del impuesto.
Respecto del término para devoluciones, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los pro-
cedimientos tributarios que deben aplicar las entidades territoriales en la administración de sus impuestos
es el previsto en el Estatuto Tributario Nacional. Dice el citado artículo:
Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los pro-
cedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación,
discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos
administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y
demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos
anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en
cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. (Subrayado fuera de texto)
Como se observa, la ley establece el marco normativo general del procedimiento aplicable y, en considera-
ción a la especial naturaleza de los tributos territoriales, faculta a la entidad territorial para que, mediante
acto administrativo de la asamblea o el concejo, según el caso, disminuya el monto de las sanciones y
simplifique los términos de aplicación del Estatuto Tributario Nacional.
El libro V del Estatuto Tributario Nacional, que contiene las normas de procedimiento tributario y sanciones,
establece en título X las normas aplicables en el procedimiento de devoluciones. Los artículos 855, 857-1
y 863 del citado Estatuto prescriben el término para efectuar la devolución, la suspensión de dicho término
por investigación y la causación de intereses moratorios a favor del contribuyente por incumplimiento en el
plazo para devolver. Veamos:
Artículo 855. Término para efectuar la devolución. La Administración de Impuestos deberá devolver,
previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos sobre la
renta y complementarios y sobre las ventas, dentro de los cincuenta (50) días siguientes a la fecha de la
solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma.
El término previsto en el presente artículo aplica igualmente para la devolución de impuestos pagados
y no causados o pagados en exceso.
(…)
Parágrafo 3o. Cuando la solicitud de devolución se formule dentro de los dos (2) meses siguientes a la
presentación de la declaración o de su corrección, la Administración Tributaria dispondrá de un término
adicional de un (1) mes para devolver.
(…)
Artículo 857-1. Investigación previa a la devolución o compensación. El término para devolver o com-
pensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscali-
zación adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos:
1. Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el solicitante
son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el agente retenedor no existe,
o porque el pago en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente, distinto de retenciones, no
fue recibido por la administración.
48
2. Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no cum-
ple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes, ya sea porque el impuesto no
fue liquidado, o porque el proveedor o la operación no existe por ser ficticios.
3. Cuando a juicio del administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el
saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que se fundamenta el indicio,
o cuando no fuere posible confirmar la identidad, residencia o domicilio del contribuyente.
Terminada la investigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la devolución o

compensación del saldo a favor. Si se produjere requerimiento especial, sólo procederá la devolución o
compensación sobre el saldo a favor que se plantee en el mismo, sin que se requiera de una nueva soli-
citud de devolución o compensación por parte del contribuyente. Este mismo tratamiento se aplicará en
las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto en la vía gubernativa como jurisdiccio-
nal, en cuyo caso bastará con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva.
Parágrafo. Tratándose de solicitudes de devolución con presentación de garantía a favor de la Nación,

no procederá a la suspensión prevista en este artículo.

Artículo 863. Intereses a favor del contribuyente. Cuando hubiere un pago en exceso o en las decla-
raciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses corrientes y
moratorios, en los siguientes casos:
Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor
estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la
devolución, según el caso, hasta la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente
el saldo a favor.
Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del
giro del cheque, emisión del título o consignación.
En todos los casos en que el saldo a favor hubiere sido discutido, se causan intereses moratorios desde
el día siguiente a la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor,
hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.
De acuerdo con las normas citadas, consideramos que el término para efectuar la devolución es un plazo
legal para atender el trámite de devolución, y su incumplimiento acarrea para la administración el pago de
intereses moratorios a favor del contribuyente. Dicho plazo puede suspenderse en los casos en que amerite
investigación y fiscalización.
49

SUBTEMA: BIENES DE PROPIEDAD DE ENTIDADES ESTATALES
Doctora
PAULA ANDREA LOAIZA GIRALDO
Subdirectora de Impuestos y Rentas
Alcaldía de Santiago de Cali
Consulta usted sobre la posibilidad de gravar con el impuesto predial unificado y la contribución de valo-
rización, los bienes de uso público donde se ubican las plazas de mercado, así como otros bienes de uso
público en predios ubicados fuera de puertos aéreos o marítimos.
Sobre la sujeción pasiva de los predios de propiedad de entidades públicas, el tema fue desarrollado am-
pliamente en el Boletín Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales No. 38 que puede ser
consultado en nuestra página Web1.
Con base en los pronunciamientos del Consejo de Estado, allí se concluye que se encuentran sujetos al
impuesto predial unificado los bienes fiscales de las entidades públicas con personería jurídica que formen
parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la ley 489 de 1998 y demás normas que la
modifiquen, tales como la Nación, los departamentos y los municipios.
También se reitera que no están gravados con el impuesto predial unificado los bienes de uso público por
la naturaleza jurídica misma de esos bienes, indistintamente de la entidad pública que los administra. No
obstante, en el mismo boletín se hace referencia a la posibilidad que tienen los distritos, en virtud de la Ley
1617 de 2012 (Ley de Distritos) de “Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cual-
quier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares” y
para los demás municipios, la de gravar con el impuesto predial los bienes de uso público que sean explota-
dos económicamente en virtud de licencia, concesión o permiso de ocupación temporal por los particulares,
en los términos de la Ley 1430 de 2010 modificada por la ley 1607 de 2012.
Además de lo expuesto en el mencionado boletín, consideramos conveniente agregar algunas precisiones

acerca del hecho generador y del sujeto pasivo del impuesto a partir de las modificaciones legales y las
consideraciones de la Corte al examinar algunas de ellas, así como los recientes pronunciamientos del
consejo de Estado respecto al tema.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-903 del 30 de noviembre de 2011, reiteró lo manifestado en la

Sentencia C-822 de 2011 que declaró exequible la expresión “En materia de impuesto predial y valoriza-
ción, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”
contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, antes de ser modificado por la ley 1607 de 20102.
Allí dijo la Corte:
(…) debe tenerse en cuenta que el impuesto predial no se refiere de manera exclusiva al derecho de do-
minio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades del sujeto que lo posee o ejerce
1. www.minhacienda.gov.co, Gestión Misional> Apoyo Fiscal a Entidades Territoriales> Publicaciones>Boletines.
2. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 antes de ser modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, decía: “ARTÍCULO 54. Son sujetos pasivos de los impuestos
departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones
temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del
impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
50
ese derecho. Así, es frecuente encontrar referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tributo.
Por esta razón, no le está vedada al legislador la posibilidad de la imposición de un nuevo elemento
del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos
son los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de manera que el hecho generador del
tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de
dichos bienes, por lo que no se desconoció el principio de legalidad tributaria.
El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, dispone:
“ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los im-
puestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aque-
llas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura con-
tinuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son
sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma
de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del

contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. (Se subraya)
(…)
Recientemente el Consejo de Estado se ha referido en varias oportunidades al impuesto predial unificado

y los bienes de propiedad de entidades públicas. A continuación, transcribimos algunos apartes de la sen-
tencia del pasado 9 de marzo en donde se expresa la posición actual de la Sección Cuarta, en relación el
tema:3
“Sin embargo, a partir del año 2013, la Sección hizo una interpretación amplia del artículo 61 de la Ley
55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, en concordancia con
lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010, modificada por la Ley 1607 de 2012, como pasa a explicarse.
PERSPECTIVA JURISPRUDENCIAL ACTUAL EN RELACIÓN CON EL GRAVAMEN SOBRE LOS BIENES DE USO
PÚBLICO4 Y LOS BIENES FISCALES5
La Sala precisa que su criterio actual respecto del gravamen de impuesto predial sobre aeropuertos, está
expuesto en la sentencia del 24 de octubre de 20136, proferida en el expediente 18394, que definió
en vía judicial una actuación de liquidación oficial de impuesto predial, adelantada contra la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
(…)
La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 pudo ser válida hasta
cierto momento. (…)
Pero cuando se empiezan a crear Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, la inter-
pretación teleológica de la ley indica que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación
con personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravados con el
impuesto predial.
(…)
3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación: 05001 23 31 000 2002 00974
01 (19850) Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
4. “El artículo 63 de la Constitución Política caracterizó dichos bienes como inalienables, en cuanto se encuentran por fuera del comercio y, por ende, no pueden ser objeto de
actos jurídicos que impliquen tradición de dominio, inembargables, porque tampoco pueden ser objeto de embargos, secuestros ni, en general, cualquier medida de ejecución
judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien, e imprescriptibles, por no ser susceptibles de usucapión. Tal es el caso de los inmuebles donde se ubican los
hangares, talleres, terminales y muelles de los aeropuertos.
5. Son bienes propios de las entidades públicas y objeto de toda clase de actos dispositivos inherentes a los derechos reales y personales que subyacen a la propiedad privada.
En tal categoría se encuentran las zonas de comercio de los aeropuertos, por ejemplo.
6. M. P Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
51
En ese entendido, las Unidades Administrativas Especiales sí pueden ser sujeto pasible del impuesto
predial pero respecto de los bienes fiscales que administre. En otras palabras, son sujetos pasivos del im-
puesto predial en las mismas condiciones en que la Ley 55 de 1985 autorizó a los concejos municipales
para gravar los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Una interpretación en sentido contrario violaría el artí-
culo 13 de la Carta Política porque crearía un trato discriminatorio y desigual entre entidades públicas,
sin justificación alguna.
Ahora bien, en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes ni ahora podían quedar gravados
en cabeza de la Nación, los distritos, los municipios y los departamentos o las entidades descentraliza-
das de esos órdenes.
Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con el impuesto predial como
con la contribución de valorización, pero haciendo sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los
exploten económicamente.
En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el impuesto predial los bie-
nes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en
ese sentido. (Se subraya)
(…)
Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 20027 los concejos distritales de los Distritos Por-
tuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico y Cultural e
Histórico de Santa Marta, quedaron facultados para gravar con el impuesto predial y complementarios,
las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación,
cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.
De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 20108 definió quienes podían
ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales y, concretamente, respecto del im-
puesto predial y de la contribución de valorización, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los
tenedores de los inmuebles públicos a título de concesión.
El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430 y reiteró que los
bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de la contribución de valorización, salvo
cuando tales bienes se explotaran económicamente…
(…)
En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto predial eran los tenedo-
res de los bienes de uso público a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación
comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de
concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos.
De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es irrelevante que los bienes de
uso público sean de la Nación, de los Distritos, de los departamentos o de los municipios. También es
7. ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. <Ver Notas del Editor> Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales.
Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:
1. (…)
3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público
de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
*Aparte tachado declarado inexequible por la sentencia C-183 de 2003.”
* Esta disposición se encuentra ahora, sin los apartes declarados inexequibles, en el Artículo 26 de la Ley 1617 de 2012. (Nota DAF)
8. ARTÍCULO 54. (…)
52
irrelevante que esos bienes de uso público sean administrados por cierto tipo de entidades públicas. Lo
relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las con-
diciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los
terceros que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y en esas condiciones
pueden ser gravados por las entidades territoriales. (resaltados fuera del texto)”
(…)
Sin embargo, como el análisis de la sentencia mencionada se hizo en el contexto de la sujeción pasiva
del impuesto predial de la UAE - Aeronáutica Civil respecto de los bienes fiscales que administra, la
sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 195619, precisó los aspectos atinentes a la interpretación del
artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal,
para examinar el mismo elemento sustancial respecto de otro tipo de entidades públicas, así:
“4.2.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar
la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad
privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o priva-
da, para usar gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la materia10.
(…)

4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto
predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles
de uso y goce. A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de
dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pue-
den ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean
explotados económicamente por un particular.
(…)
… el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión,
tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de
derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el
sujeto que ejerce el derecho de dominio.
En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con
personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la
estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse exen-
tos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.
Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho
público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo
hacen los particulares con los bienes de su propiedad11.
(…)
La regla general hoy, es que están gravados con el impuesto predial los siguientes bienes:
Los inmuebles de los particulares.

a). Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la
Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, no sólo por
lo dicho, sino por la claridad que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar expresamente
9. M. P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez
10. Cfr. Código Civil, artículos 665 y 669.
11. Al respecto, se puede consultar, entre otras providencia, la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, del 30 de abril de 2012, Consejera
ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Radicación número: 2500232600019950070401 (21.699).
53
los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y
las sociedades de economía mixta del orden nacional.
b). Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o es-
tén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010,
modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro.
Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un elemento adicional a la simple titu-
laridad pública del bien, como es el hecho de que se trate de bienes de uso público”12, ya que, como
se vio, la finalidad del legislador fue gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se
ejerce derecho de dominio, independiente de la naturaleza jurídica del sujeto propietario.
(…)”
De esta manera la Sala sentó su criterio frente a la posibilidad de gravar los bienes públicos con impues-
to predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza jurídica
del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las
entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código
de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los
términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre
ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro.”
De acuerdo con lo anterior, el hecho generador del impuesto es la existencia del bien inmueble, y son suje-
tos pasivos de este quienes se relacionen con el predio objeto de gravamen, en los términos y condiciones
definidos en la Ley. En general, están gravados con el impuesto predial los siguientes bienes:
a). Los inmuebles de los particulares.
b). Los inmuebles de naturaleza fiscal, de todas las entidades públicas con personería jurídica de la
Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del
Estado.
c). Los bienes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han
expedido en ese sentido.
Se encuentran vigentes dos autorizaciones para gravar bienes de uso público:
• El Artículo 26 de la Ley 1617 de 2012 que autoriza a los concejos distritales para gravar con impuesto
predial las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la
Nación, cuando estén en manos de particulares.
• El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, que permite a los munici-
pios gravar a los bienes de uso público expresamente allí señalados, es decir, aquellos que estén en las
áreas ocupadas por establecimientos mercantiles dentro de las áreas objeto de contratos de concesión
correspondientes a puertos aéreos y marítimos. En este evento, son sujetos pasivos del impuesto predial
los tenedores, “título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial”.
Los bienes de uso público, que no estén dentro de las autorizaciones mencionadas no podrán ser grava-
dos con el impuesto predial unificado en consideración a su especial clasificación. Le corresponde a cada
municipio o distrito analizar las condiciones particulares de cada predio con el fin de establecer todos los
elementos que, de conformidad con la ley y las normas locales, dan lugar al nacimiento de la obligación
tributaria en cabeza del respectivo sujeto activo.
12. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de noviembre de 2013, Consejero ponente: William Zambrano Cetina, expediente No. 11001-
03-06-000-2013-00206-00, radicado interno: 2145.
54

SUBTEMA: TARIFAS/LOTES URBANOS
Señor
GERMAN HDO. TARQUINO PERILLA
Coordinador de Fiscalización de Impuestos y Rentas
Alcaldía Municipal de Fusagasugá – Cundinamarca
Consulta sobre la aplicación de las tarifas del impuesto Predial a predios en su jurisdicción municipal de
acuerdo a lo definido en los acuerdos municipales.
Adicionalmente, dado que la consulta se refiere a la interpretación y aplicación del Estatuto Tributario Muni-

cipal, esta Dirección se abstiene de hacer una manifestación en concreto, toda vez que se refiere a un caso
específico, suscitado por normas expedidas por la misma entidad territorial, situación que impone que, en
ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades territoriales en el artículo 287 de la Constitución, sea
el órgano correspondiente dentro de la organización administrativa municipal, el intérprete idóneo puesto
que “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas au-
toridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de
competencia normativa”1.
Sin embargo, damos respuesta de manera general y abstracta, ofreciendo elementos para el correspon-
diente análisis.
De conformidad con el numeral 4 del artículo 313 “Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformi-
dad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción
y modificación de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de la norma superior
trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa concejo municipal, siempre en el marco de
la Constitución y la Ley.
En ese orden de ideas, los concejos municipales deben establecer las tarifas del impuesto predial unificado
conforme los rangos y factores señalados en la ley y para tal efecto deben observarse los parámetros y
aspectos contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
Revisemos el contenido del mencionado artículo:
ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA MÍNIMA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. El artículo
4o de la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4o. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los
respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, tenien-
do en cuenta factores tales como:
1. Aparte extraído de la sentencia C-877 de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual se declaró inexequible el artículo 40 de la ley 60 de 1993.
55
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico
agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos men-
suales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo
Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mí-
nimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido
en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del im-
puesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado
por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a
cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del
catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la
ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer
inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de

1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos in-
dígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del
respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
– IGAC.
PARÁGRAFO 2o. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se
encuentren expresamente gravados por la Ley”.
Con base en lo anterior, considera esta Dirección que la determinación de las tarifas y las especificaciones
de los grupos de predios para su aplicación, por su uso o condición, es de total competencia del concejo
municipal y, en consecuencia, corresponde a la administración municipal la operatividad requerida para
la gestión del impuesto municipal como es la fijación de la tarifa acorde con los tratamientos y requisitos
previstos en la norma municipal. También, creemos que al momento de establecer las tarifas puede fijarse
una regla en el caso de usos o destinaciones mixtas de los predios, de tal forma que incluyan parámetros de
predominancia que permitan claridad en la tarifa correspondiente o el tratamiento de exención, si lo hay.
Para el caso de los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados, en consideración

al principio constitucional según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, el
legislador permite a los concejos establecer tarifas más altas al límite superior del rango general, sin que
exceda el 33 por mil. Sobre el tema esta Dirección hizo el siguiente análisis en el concepto 203 de 1996,
con el cual consideramos se atienden sus inquietudes:
“(…) la norma ha clasificado a los predios en rurales y urbanos, donde estos últimos han sido divididos
en urbanos edificados y no edificados, siendo los no edificados los lotes que se encuentran dentro del
perímetro del municipio y que están sin construir y que para aplicar la tarifa de acuerdo a los criterios
de justicia con que fue creada se ha clasificado en terrenos urbanizables no urbanizados que son todos
56
aquellos que teniendo la posibilidad de dotación de servicios de alcantarillado, agua potable y ener-
gía no han iniciado el proceso de urbanización o parcelación ante la autoridad correspondiente y en
terrenos urbanizados no edificados son los considerados como los que efectivamente carecen de toda
clase de edificación (…)”
Ahora bien, en ejercicio de la autonomía que les asiste a las entidades territoriales, las tarifas deben
aplicarse conforme las clasificaciones y definiciones que se encuentren plasmadas en sus acuerdos mu-
nicipales y que deben ajustarse, en materia de urbanismo, al plan de ordenamiento territorial, el cual en
los términos del artículo 9 de la Ley 388 de 1997 es el instrumento básico para desarrollar el proceso
de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarro-
llo físico del territorio y la utilización del suelo.
De conformidad con el artículo 86 de la Resolución 070 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y
la conservación catastral, para fines catastrales y estadísticos los lotes se clasifican de acuerdo a su grado
de desarrollo, así:

“R. Lote urbanizable no urbanizado: Predios no construidos que estando reglamentados para su desa-
rrollo, no han sido urbanizados.
S. Lote urbanizado no construido o edificado: Predios no construidos que cuentan con algún tipo de
obra de urbanismo.
T. Lote No Urbanizable: Predios que de conformidad con la reglamentación no se permite su desarrollo
urbanístico.”
Se observa entonces que los lotes se caracterizan por ser “no construidos” ya sea urbanizable no urbani-
zado o urbanizado no construido. Por lo anterior, creemos que establecer su grado de construcción o no
por un porcentaje de obra en proporción al área de terreno es un asunto que debe estar determinado por
la Ley, para efectos de la liquidación del impuesto Predial Unificado.
Encontramos como antecedente el fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Cuarta, Consejera Ponente (e): Martha Teresa Briceño de Valencia, del 18 de marzo de 2010, ra-
dicación número: 25000-23-27-000-2004-00848-01(16971) en el cual se analiza una acción de nulidad
contra un acuerdo expedido por el Concejo de Bogotá D.C. en el cual se establecía un porcentaje de edifi-
cabilidad para la determinación de las tarifas aplicables a los lotes urbanos. En dicha oportunidad señalo
el Consejo de Estado lo siguiente:
“De acuerdo con lo anterior, los parágrafos primero de los artículos 4 y 5 del Acuerdo 39 de 1993 fue-
ron anulados, en síntesis, porque violaron el principio de legalidad tributaria al establecer una discrimi-
nación porcentual para predios urbanizados no edificados que no estaba prevista legalmente. A juicio
de la Sección, la administración del tributo y la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas en
el impuesto predial deben operar con sujeción a los presupuestos de la Ley 44 de 1990 y normas con-
cordantes y, por el contrario, las disposiciones acusadas desvirtuaban estos presupuestos, no sólo por su
interpretación sistemática sino por la evidente implicación sobre la determinación del hecho imponible,
la base gravable y la tarifa. Además, porque las normas legales que regulan el impuesto predial se
refieren a terrenos “urbanizados no edificados”, concepto suficientemente claro para rechazar cualquier
hipótesis de construcción o edificación, pues esa expresión debía entenderse en su sentido natural y
obvio ya que el legislador no distinguió.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que para establecer un porcentaje de edificabilidad que determi-
ne la condición de predio construido o no construido debe observarse los parámetros de la Ley en la fijación
de tarifas, aspecto que en la actualidad no se contempla.
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SUBTEMA: LIMITE DEL IMPUESTO /LOTES EN EL SECTOR RURAL
Señora
KARINA L. TOLEDO CANO
Profesional Universitario
Alcaldía Distrital de Santa Marta
Consulta sobre la aplicación del límite del impuesto Predial Unificado en relación con los lotes en el sector
rural.
El artículo 6 de la Ley 44 de 1990, preceptúa lo siguiente:

“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, en los términos
de la Ley 14 de 1983, el impuesto predial unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá
exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del
impuesto predial, según el caso.
...”
Lo anterior significa que una vez cumplidos los presupuesto de ley, esto es, que se lleve a cabo la formación
o actualización catastral en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto a pagar no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado en el año inmediatamente anterior, y en este sentido la administración muni-
cipal está en la obligación de respetar las limitaciones consagradas en el artículo 6º antes referido; nótese
que la disposición citada no contiene ninguna restricción en relación con las vigencias, por lo que si el valor
resultante de impuesto (avalúo por tarifa) excede el doble del monto liquidado por el mismo concepto en
más de una vigencia, el límite del impuesto deberá respetarse en cada una de ellas.
No obstante, la Ley trajo unas excepciones a la aplicación de dicha limitación, el cual no se aplicará para
los siguientes casos previstos en el inciso segundo del referido artículo:
“La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez
al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se
aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por
la construcción o edificación en él realizada.”
Es decir, para estas tres excepciones, el total del impuesto a pagar por parte del contribuyente será el resul-
tado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base gravable con ocasión de la formación o actualiza-
ción catastral sin que aplique la limitación.
Ahora bien, las excepciones aplican para la generalidad de los predios que cumplan con las características
o aspectos definidos en el artículo independientemente de su ubicación en el área rural, urbana o suburba-
na. Sin embargo, para el caso de predios en el sector rural creemos que deberá tenerse en cuenta que tal
limitación no aplica si: i) los predios se incorporan por primera vez al catastro, y II) si el predio figuraba
como lote no construido y el nuevo avalúo obedece a la construcción a la construcción o edificación en él
realizada.
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Los conceptos de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados hacen referencia al
sector urbano y suburbano en los cuales, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, se permita el
proceso de urbanización.
De acuerdo con el artículo 15 de la Resolución 070 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral
y la conservación catastral, “Se entiende por urbanización el fraccionamiento del inmueble o conjunto de
inmuebles en suelos urbanos o de expansión urbana, pertenecientes a una o varias personas jurídicas o
naturales, autorizada según las normas y reglamentos”.
La misma norma establece en el artículo 86, para fines catastrales y estadísticos, que los lotes se clasifican
de acuerdo a su grado de desarrollo, así:
“R. Lote urbanizable no urbanizado: Predios no construidos que estando reglamentados para su desa-
rrollo, no han sido urbanizados.
S. Lote urbanizado no construido o edificado: Predios no construidos que cuentan con algún tipo de
obra de urbanismo.

T. Lote No Urbanizable: Predios que de conformidad con la reglamentación no se permite su desarrollo
urbanístico.”
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SUBTEMA: BIENES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO
Doctora
EDITH SILVA SABOGAL
Municipio de Milán-Caquetá
En atención a su solicitud, en el que solicita concepto de esta Dirección en relación con el Impuesto Predial
Unificado y los bienes de propiedad del municipio, nos permitimos informar que la Dirección General de
Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal,
financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas
entidades, ni la solución directa de problemas específicos. No obstante, damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obli-
gatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Consulta sobre la viabilidad de cobrar impuesto predial unificado a los predios que aparecen como de pro-
piedad del municipio de Milán y que a su vez son habitados por personas naturales o jurídicas en calidad
de poseedores de dichos predios.
El artículo 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 dice.
“ARTICULO 170. Los bienes de los Municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacio-
nales, departamentales o municipales. 
(…).”
Esta prohibición de gravar los bienes de los municipios tanto con impuestos nacionales, como departamen-
tales o municipales, aplica por disposición de la ley sin que sea necesario que la adopten los entes territo-
riales en sus Estatutos Tributarios. En consecuencia, los predios de propiedad del municipio no pueden ser
gravados con impuesto predial unificado ni con ningún otro impuesto, independientemente de que se trate
de bienes de uso público o de bienes fiscales. Debe precisarse que la prohibición aplica para los predios
de propiedad del municipio en su nivel central, es decir que la mencionada prohibición no se extiende a
los predios de propiedad de sus entidades descentralizadas.
En segundo lugar, teniendo en cuenta que su escrito se refiere predios del municipio “habitados por perso-
nas naturales o jurídicas en calidad de poseedores de dichos predios”, sin perjuicio de la responsabilidad
del municipio para adelantar los procesos relativos a la recuperación de los predios de su propiedad o de
los procesos que conduzcan a su titulación, cuando a ello hubiere lugar, a continuación, nos referiremos a
la posibilidad de las construcciones realizadas sobre predio ajeno conocidas como mejoras, para lo cual
transcribimos lo señalado en el oficio 027256 de 2015, a partir de la definición de predio contenida en el
artículo 9 de la resolución 070 de 2011 del IGAC:
“…
1. Ley 1755 del 30 de junio de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo”
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Por tanto, la identificación de predios y su respectivo avalúo en los listados entregados por la autoridad
catastral, permiten al municipio liquidar y exigir el pago del impuesto predial que se origina de cada
uno de ellos, de acuerdo con las normas legales y municipales que resulten aplicables.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que las mejoras por edificaciones en terreno ajeno son considera-
das para efectos catastrales predios distintos del terreno sobre el que se construyen, al ser identificados
catastralmente dan lugar al impuesto en cabeza de su propietario o poseedor.
En resumen, si se han identificado dos predios distintos (lote y mejora) el impuesto se causará de manera
independiente respecto de cada uno de ellos, aplicando en cada caso la tarifa que corresponda de
acuerdo con la normatividad vigente en el municipio respectivo y los límites del artículo 6 si hay lugar.
…”
En conclusión, los predios de propiedad del municipio no pueden ser gravados con el impuesto predial. Las
construcciones realizadas en predio ajeno, en tanto estén identificadas en la información entregada por el
IGAC y cuenten con avalúo catastral pueden ser gravadas en cabeza de su propietario o poseedor.
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SUBTEMA: BIENES COMUNES EN REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL
Señor
JORGE ARTURO MUÑOZ VIVAS
En relación con el impuesto Predial de los bienes comunes de un conjunto o edificio en régimen de propie-
dad horizontal, el artículo 16 de la ley 675 de 2001 establece:
Artículo 16. Identificación de los bienes privados o de dominio particular. Los bienes privados o de
dominio particular, deberán ser identificados en el reglamento de propiedad horizontal y en los planos
del edificio o conjunto.
La propiedad sobre los bienes privados implica un derecho de copropiedad sobre los bienes comunes
del edificio o conjunto, en proporción con los coeficientes de copropiedad. En todo acto de disposición,
gravamen o embargo de un bien privado se entenderán incluidos estos bienes y no podrán efectuarse
estos actos en relación con ellos, separadamente del bien de dominio particular al que acceden.
Parágrafo 1°. De conformidad con lo establecido en el inciso 2° del presente artículo, el impuesto pre-
dial sobre cada bien privado incorpora el correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto,
en proporción al coeficiente de copropiedad respectivo.
De acuerdo con lo anterior, creemos que lo que la norma dispone, es, que cuando el contribuyente del im-
puesto predial unificado, paga el valor correspondiente al impuesto del bien privado, está al mismo tiempo
cumpliendo la obligación tributaria respecto de los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción
al coeficiente de copropiedad que le corresponda de acuerdo con la escritura pública de propiedad hori-
zontal, de forma que no hay un doble pago por parte del contribuyente.
De otro lado, la mención a la proporción correspondiente al coeficiente de copropiedad no constituye un

nuevo gravamen, pues sigue siendo el mismo impuesto predial unificado que grava el bien privado.
En consecuencia, no debe existir un cobro por concepto del impuesto sobre el bien privado y otro cobro por
concepto de impuesto sobre los bienes comunes del edificio. Únicamente habrá lugar al cobro del impuesto
sobre el bien privado, en el cual se incorpora el correspondiente al de las áreas comunes.
De conformidad con la Ley 44 de 1990 la base gravable sobre la cual se liquida el impuesto Predial es el
avalúo catastral, establecido por la autoridad catastral, o el autoavalúo cuando el municipio o distrito opta
por el sistema de autoliquidación del impuesto.
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3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
TEMA: SOBRETASA DEPORTIVA

SUBTEMA: AUTORIZACIÓN LEGAL PARA SU CREACIÓN
Doctor
Herbert León Campo Angulo
Director Oficina Asesora de Planeación y Ordenamiento Territorial
Alcaldía Distrital de Buenaventura
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con el número del asunto,
haciendo referencia a la distribución de los recursos del SGP para el sector deporte y recreación, así como
a la “Sobretasa Deportiva” creada por el Acuerdo 13 de 2004 del Concejo distrital de Buenaventura,
efectúa usted tres interrogantes relacionados con el manejo y ejecución de los recursos derivados de los
anteriores conceptos
En primer lugar, es necesario referirnos a la “Sobretasa Deportiva” a la que hace referencia en su escrito
de consulta para precisar que esta Dirección no tiene conocimiento del sustento legal de la misma, motivo
por el cual no es posible hacer mención alguna a su contenido y alcances dentro del ámbito de nuestras
competencias. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar que toda vez que ha sido creada por un
Acuerdo municipal, éste goza de la presunción de legalidad que le reconoce el artículo 88 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual ese acto administrativo
será de obligatorio cumplimiento y ejecución hasta tanto haya sido derogado, o anulado o suspendido por
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este contexto, por tratarse de un acto administrativo expedido por el Concejo Distrital de Buenaventura,
cumple señalar que excede el ámbito de nuestras competencias determinar la forma en que los recursos
provenientes de la “Sobretasa Deportiva” deben ser o no trasferidos al Instituto Deportivo, pues ello implica-
ría una intromisión en la autonomía que les reconoce el artículo 287 superior, ya que al decir de la Corte
Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad
de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas
dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración cen-
tralizada.”1. Así las cosas, la respuesta a su interrogante debe ser resuelta por la propia administración
territorial, a través de sus autoridades administrativa, quienes conocen de primera mano los fundamentos
de hecho y de derecho que motivaron la adopción de la “Sobretasa Deportiva” y particularmente para el
caso de su consulta la manera en que los recursos obtenidos por ese concepto deben ejecutarse.
En lo que hace a los recursos que por concepto del Sistema General de Participaciones recibe el Distrito
de Buenaventura con destino al deporte y la recreación, es necesario dar un repaso a lo normado por el
artículo 75 de la Ley 181 de 1995, el cual se refiere a los recursos con los que cuentan los entes deportivos
de la Nación, de los departamento y en particular para este caso de los municipios, así:
“Artículo 75. El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, como organismo del orden nacional,
contará:
(…)
1. Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
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Los entes deportivos departamentales, contarán para su ejecución con:
(…)
Los entes deportivos municipales o distritales, contarán para su ejecución con:
1. Los recursos que asignen los Concejos Municipales o Distritales en cumplimiento de la Ley 19 de
1991, por la cual se crea el Fondo Municipal de Fomento y Desarrollo del Deporte.
2. Los recursos que constituyan donaciones para el deporte, las cuales serán deducibles de la renta
líquida en los términos de los artículos 125 y siguientes del Estatuto Tributario.
3. Las rentas que creen los Concejos Municipales o Distritales con destino al deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre.
4. Los recursos, que, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, correspondan al deporte,
la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre por asignación de la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación.

5. Los recursos que el Instituto Colombiano del Deporte asigne, de acuerdo con los planes y programas
de estímulo y fomento del sector deportivo y las políticas del Gobierno Nacional.
6. Las demás que se decreten a su favor. (…)” (Negrillas ajenas al texto)
Conforme con la norma trascrita, los entes deportivos municipales contarán para su ejecución con diversos
recursos, dentro de los cuales y para el caso concreto se encuentran los recursos provenientes de la parti-
cipación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación, recursos que hoy día se constituyen en
los recursos del Sistema General de Participaciones de que trata la Ley 715 de 2001, y demás normas que
la modifican y adicionan, tales como la Ley 1176 de 2007 y la Ley 1450 de 2011.
En ese orden de ideas, si de conformidad con la norma trascrita tales recursos deben ser ejecutados por los
entes deportivos municipales, a juicio de esta Dirección nada obsta para que sean trasferidos a tales entes
a efectos de cumplir con las funciones para las cuales fueron creados, respetando los destinos señalados en
las normas que gobiernan la materia.
Por último, en cuanto a la necesidad de adoptar en un acuerdo municipal las tarifas de los impuestos al
tabaco y el IVA que recibe el Distrito por trasferencias del departamento y la Nación respectivamente, le
comunicamos que no hay necesidad de la adopción de tales elementos en una norma tributaria del nivel
distrital toda vez que, sin perjuicio de que el Distrito perciba recursos por esos conceptos, no se trata de
tributos que sean administrados por el Distrito en calidad de sujeto activo de los mismos. No obstante, sí
deben encontrarse reflejados dentro del presupuesto de ingresos del Distrito a título de trasferencias prove-
nientes del departamento y de la Nación.
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TEMA: SOBRETASA BOMBERIL

SUBTEMA: CONVENIOS CON CUERPOS DE BOMBEROS
Doctor
GERMÁN ANDRÉS MIRANDA MONTENEGRO
Director General
Dirección Nacional de Bomberos
Recibimos consultas relativas a la adopción de la sobretasa bomberil y otros tributos territoriales, autoriza-
dos por la Ley 1575 de 2012, dirigidos a la atención de emergencias, su manejo presupuestal y destina-
ción por parte de los municipios y departamentos.
De manera general, frente a la sobretasa bomberil y su manejo esta Dirección considera que la Ley 1575
de 2012, que deroga la Ley 322 de 1996, establece en el artículo 1 que “La gestión integral del riesgo
contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de inciden-
tes con materiales peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio
colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación”, para
tal efecto, el artículo 3 de la citada ley señala que “Es obligación de los distritos, con asiento en su respec-
tiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de
bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos vo-
luntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes
contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional
de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.”
Con el fin de atender las obligaciones previstas en la Ley, la norma ofrece a los municipios una alternativa
de financiación a través de la adopción y reglamentación para su cobro de una sobretasa o recargo. Dice
el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
Artículo 37. Recursos por Iniciativa de los Entes Territoriales. Los distritos, municipios y departamentos,
podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención
de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los si-
guientes términos.
a) De los Municipios
Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a
los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial,
de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.
(…)
De acuerdo con lo anterior, es pertinente consideramos que la ley autoriza a los concejos municipales para
establecer un tributo municipal denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liqui-
da sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el impuesto predial o el de
industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bomberil es un tributo de la entidad territorial destinado
a la financiación de la actividad bomberil y otras actividades tendientes a la mitigación y atención integral
del riesgo originado en incendios, rescates, incidentes y atención de desastres.
66
Para la ejecución de dichos recursos, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas,
constituyen un servicio esencial que debe ser ejecutado por instituciones bomberiles oficiales o mediante
la contratación con cuerpos de bomberos voluntarios. Creemos entonces que, en el primer evento, cuerpo
de bomberos oficiales, corresponde a los concejos municipales o distritales, definir su creación, funciones,
organización y demás elementos necesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo, caso en
el cual tendría que incorporarse a la dependencia de la Administración Municipal encargada de la preven-
ción y atención de este tipo de emergencias (secretaria de gobierno, por ejemplo) o crearse como un ente
descentralizado para la prestación de dicho servicio con la naturaleza que determine el acto administrativo
de creación.
Ahora bien, cuando la entidad territorial no cuenta con cuerpo de bomberos oficiales para la gestión inte-
gral del riesgo contra incendios y demás calamidades o incidentes, deberá suscribir contrato o convenio
para la prestación del servicio con el cuerpo de bomberos voluntarios de la jurisdicción, caso en el cual los
dineros deberán ejecutarse en los términos del contrato y en el marco de las normas de contratación públi-
ca. Consideramos importante mencionar que el contrato deberá suscribirse con la institución bomberil y no
a título personal con sus integrantes, de tal forma que no se establezca vínculo laboral entre los miembros
del cuerpo de bomberos voluntarios y las autoridades del municipio.

Para cumplir con el objetivo de la Ley 1575 de 2012, los municipios podrán dotar al cuerpo de bomberos
de maquinaria y equipos especializados para la prevención y control de incendios y otras calamidades,
por lo que es necesario definir las condiciones legales para que la entidad pueda hacer entrega de dichos
equipos a esa institución (comodato, por ejemplo), estableciendo claramente las condiciones de cuidado,
custodia, responsabilidad, conservación y operación.
Creemos entonces que el contrato que pueda celebrarse con los cuerpos de bomberos voluntarios debe con-
siderar la prestación del servicio de emergencias y definir la figura mediante la cual se entregan los equipos
especializados para el cumplimiento de la labor. También, podrá suscribir contratos independientes para el
suministro del combustible y el mantenimiento de los vehículos, de manera directa, que serían financiados
con los recursos de la sobretasa bomberil, que como se dijo, son ingresos de la entidad territorial que deben
ejecutarse en el marco de las leyes de contratación pública y Estatuto Presupuestal.
No obstante, es importante atender la reglamentación y directrices de la Unidad Administrativa Especial

Dirección Nacional de Bomberos, adscrita al Ministerio del Interior, pues tiene dentro de sus funciones
“Aprobar, coordinar, regular y acompañar en la implementación, de las políticas globales y los reglamen-
tos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y
sus integrantes para la prestación del servicio público esencial” y “Dar lineamientos para la asesoría a
las delegaciones departamentales y distritales de bomberos en el campo estratégico, técnico y de tarea
cumpliendo los requerimientos y estándares estipulados por la Junta Nacional de Bomberos de Colombia”.
Por lo anterior, remitimos para su trámite una consulta formulada por el señor Alcalde del municipio de La
Unión, Valle del Cauca, relacionada con el procedimiento para la firma del convenio y las garantías en la
prestación del servicio al no existir certificado de cumplimiento.
Por ser un tema de interés para el ejercicio de nuestras competencias, agradecemos remitirnos copia de la
respuesta y cualquier otra información que considere puede darse a conocer a las entidades territoriales res-
pecto de la aplicación de la Ley 1575 de 2012, sus reglamentos y la Resolución 0661 de 2014, Por la cual
se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia.
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SUBTEMA: DESTINACION SUPERAVIT FISCAL
Señora
ANGELA JOHANNA OSORIO URREGO
Secretaria Administrativa y Financiera
Alcaldía Municipal de Montenegro – Quindío
Solicita concepto en relación con la destinación de los recursos del superávit de la sobretasa bomberil.
Con el fin de atender las obligaciones previstas en la Ley 1575 de 2012, los municipios pueden adoptar
y reglamentar el cobro una sobretasa o recargo cuyos recursos se dirija a la atención integral del riesgo y
demás calamidades. Dice el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
guientes términos.
(…)
De acuerdo con lo anterior, consideramos que la ley autoriza a los concejos municipales para establecer
un tributo municipal denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liquida sobre el
monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el impuesto predial o el de industria
y comercio. En ese contexto, la sobretasa bomberil es un tributo de la entidad territorial, debe incorporarse
al presupuesto y está destinado a la financiación de la actividad bomberil y otras actividades tendientes
a la mitigación y atención integral del riesgo originado en incendios, rescates, incidentes y atención de
desastres.
En el caso de presentarse superávit por recaudos de la sobretasa bomberil, nos permitimos manifestar que
la entidad territorial al cierre de un ejercicio fiscal debe comparar los ingresos corrientes de libre disposi-
ción y de destinación específica incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en caja,
frente a la sumatoria de los pagos de la vigencia, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar
constituidas al 31 de diciembre. Esta comparación puede arrojar un resultado positivo, evento en el cual se
llamaría Superavit o negativo caso en el cual será Deficit.
Si existe Superavit, estos recursos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996,
se deberán adicionar al presupuesto de la vigencia siguiente dentro de los recursos de capital, recursos del
balance. En el caso de la sobretasa bomberil, por tratarse de recursos con destinación específica en virtud
de la Ley 1575 de 2012, el valor del superávit se adiciona al presupuesto como recursos del balance y
mantiene para la vigencia siguiente su destinación legal.
68
Sin embargo, sugerimos respetuosamente verificar los gastos del cuerpo de bomberos, incorporados en
el convenio suscrito para el servicio de atención de emergencias, a la luz de la Resolución 661 de 2014,
Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de
Colombia, que describe las especificaciones técnicas de los elementos necesarios para la prestación del
servicio, de tal forma que se hagan las inversiones para una óptima atención de emergencias y demás
factores de riesgo.
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TEMA: OTROS TEMAS TERRITORIALES

SUBTEMA: CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN/EJECUCION/ASPECTOS PRESUPUESTALES
Señor
Miguel Ángel Pérez de los Ríos
Director Operativo para la Vigilancia de la Conducta Oficial
Personería
Santiago de Cali – Valle del Cauca
En comunicación enviada a este Ministerio comenta que esa agencia adelanta un seguimiento al Proyec-
to 21 Megaobras del Municipio de Cali, en virtud de lo cual ha tenido conocimiento de respuesta dada
por esta Dirección al ciudadano Ramiro Varela con oficio 2-2017-021946 del 14 de julio en la que se le
absuelven múltiples inquietudes “con respecto a las obras pendientes por ejecutar del Proyecto 21 Megao-
bras”. Agrega que el proyecto fue aprobado por varios acuerdos municipales expedidos entre los años
2008-2010 y en la actualidad atraviesa por una compleja situación pues está demostrado que los recur-
sos obtenidos de la contribución de valorización serán insuficientes y por lo tanto “será la administración
municipal quien deberá financiar las obras faltantes que corresponden prácticamente al 50% del paquete
aprobado, con recursos propios.”
Por lo anterior, nos solicita: “complementar o ampliar la información que desde el punto de vista de la nor-
ma tributaria y del ordenamiento jurídico fiscal es menester de concretar en los siguientes aspectos:”
Antes de abordar puntualmente sus inquietudes es de precisar que de conformidad con el Decreto 4712 de
2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes des-
centralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende la solución directa de proble-
mas o actuaciones específicas y propias de la entidad. Nuestra función de asesoría redunda en la de emitir
opiniones de carácter general y abstracto, sin carácter vinculante en los términos y con los estrictos alcances
de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Misma precisión hicimos al señor Varela en oficio referido por usted, de manera que no es correcto afirmar
que nos pronunciamos “con respecto a las obras pendientes por ejecutar del Proyecto 21 Megaobras”. El
señor Varela realiza algunas consultas, -por demás poco claras, lo que entendemos en la medida que no
se trata de una persona que por sus funciones o cargo este obligado a conocer de las normas que rigen el
recaudo, presupuestación o ejecución de recursos públicos-, sobre la contribución de valorización, opera-
ciones de crédito, entre otras, que fueron resultas conforme al marco legal vigente que les rige y que aplica
a todas las entidades territoriales.
Pasando a su consulta parece pertinente precisar algunos aspectos en relación con la Contribución de Va-
lorización, para esto citamos apartes de algunos de los múltiples pronunciamientos que sobre el tema ha
emitido la Corte Constitucional:
“La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las perso-
nas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmue-
bles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.

Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la
considere una “imposición de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar
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un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural
a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento
esencial de su existencia.

La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un
gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los
municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio
social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.

La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola vo-
luntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr,
así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.” (Sentencia
C-525 de 2003)”
“En el ordenamiento jurídico colombiano la naturaleza de la valorización como carga fiscal ha presen-
tado modificaciones históricas y su definición no siempre ha sido unívoca, a pesar de que existe relativo
consenso sobre su contenido básico.

Así, la Ley 25 de 1921 introdujo esa figura bajo la denominación de “impuesto”, consistente para
aquel entonces en “una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución
de obras de interés público local”. Posteriormente fueron aprobadas algunas leyes que ampliaron sus
efectos a otros ámbitos, pero mantuvieron inalterada la connotación de impuesto, hasta el año 1966,
cuando fue expedido el Decreto 1604 que la convirtió en una contribución. No obstante, en la teoría
de la hacienda pública el término “contribución” puede ser interpretado con enfoques distintos, lo cual
no pocas veces ha generado dudas al respecto.

- En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad
tributaria del Estado, es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos simila-
res, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho colombiano y que en ocasiones
se denomina genéricamente como “tributo”.

- En sentido estricto las contribuciones están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pa-
gos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar
el funcionamiento de éstas entidades de manera autónoma”. Desde esta perspectiva resulta incompati-
ble con los conceptos de tasa e impuesto.

- Finamente, existe un tercer significado del término que responde a la idea de contraprestación o pago
como consecuencia de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas. Cuando el vo-
cablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una “contribución especial”.

- Pues bien, en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el
modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución especial”, es decir, a la
compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realiza-
da por una entidad.” (Sentencia C-155 de 2003)
Así pues, tenemos que la de valorización es una contribución especial que grava la propiedad inmueble y
que constituye una contraprestación o pago que realizan quienes se vean beneficiados con un incremento
en el valor de sus inmuebles, por la realización de una obra o inversión realizada por una entidad estatal.
Fue creada por la Nación en ejercicio de su facultad impositiva y mediante el Decreto-Ley 1333 de 1986,
Código de Régimen Municipal, en los artículos 234 a 240, se regula para los municipios, en los siguientes
términos.
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“Artículo 234º.- El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3 de la Ley 25 de 1921,
como «una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de
interés público local», se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación,
los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho
público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contri-
bución de valorización.”
Los municipios pueden establecer la contribución de valorización para recuperar los costos por la cons-
trucción de obras de interés público, que reporten un beneficio a la propiedad inmueble. Para el efecto, el
respectivo concejo debe fijar el sistema y método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa que
cobraran a los contribuyentes.
La contribución de valorización es una imposición de finalidad que se recauda con un propósito específico,
que puede ser la construcción de una determinada obra, pero también de acuerdo con lo señalado en el
artículo 235 del Decreto-Ley 1333 de 1986 los ingresos por la contribución “se invertirán en la construcción
de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad
correspondiente”.
En este sentido cuando la comunidad paga la contribución de valorización, no significa ello que le está
aportando, entregando (o prestando) recursos a la administración para que realice alguna obra o proyecto
de inversión, significa que está pagando o compensando al municipio por la valorización que tendrá su
inmueble por efectos de la construcción de alguna obra que este realizará.
Por otra parte, la contribución de valorización es una renta o recurso propio de la entidad territorial que la
impone mediante acto administrativo de su corporación y la cobra, como tal hace parte de su presupuesto
de ingresos y constituye una fuente de financiación de algún proyecto de inversión que estime realizar y
que esté contenido en su plan de desarrollo, por tal razón no es correcto afirmar que como la contribución
de valorización no alcanza para financiar un proyecto, la administración municipal deberá financiar lo
faltante con sus recursos propios, pues, reiteramos, la contribución de valorización es también un recurso
propio de la entidad territorial y no un aporte (o préstamo) que hace la comunidad, para que el municipio
haga una obra.
Hechas estas precisiones atenderemos sus inquietudes en el orden en que fueron presentadas:
1. El costo proyectado de las obras que están pendientes por ejecutar por parte de la Secretaría de
Infraestructura y Valorización, y que anualmente debería ser recalculado por los incrementos del IPC,
entre otros, ¿Se consideran un pasivo?
El término “pendiente por ejecutar” en el caso expuesto puede ser entendido al menos de dos maneras:
• De un grupo de 21 obras que hacen parte de un proyecto de inversión contenido en el plan de desa-
rrollo se contrataron, realizaron y entregaron o van a entregar algunas obras, de otras, aunque hacen
parte del mismo proyecto, no se ha iniciado algún proceso contractual para su realización es decir
están “pendientes por ejecutar”.
• De un grupo de 21 obras que hacen parte de un proyecto contenido en el plan de desarrollo se con-
trató la realización de todas ellas, algunas se terminaron y otras se iniciaron y por algún motivo se
suspendieron o no se han concluido, es decir “están pendientes por ejecutar”, o más bien por concluir
su ejecución.
En el primer caso el costo de las obras pendientes por ejecutar no se consideran un pasivo pues no se ha
realizado un proceso de contratación para la realización de la obra que genere una obligación para la en-
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tidad territorial, en el segundo caso en tanto sí se surtió un proceso contractual, se configuró una obligación
para la entidad territorial y en consecuencia se generó un pasivo.
Esto en atención a la definición de pasivo, contenida en el Catálogo General de Cuentas1 de la contabi-

lidad pública:
“obligaciones ciertas o estimadas2 de la entidad contable pública, derivadas de hechos pasados, de

las cuales se prevé que representarán para la entidad un flujo de salida de recursos que incorporan
un potencial de servicios o beneficios económicos, en desarrollo de las funciones de cometido estatal.”
En el caso de la realización de obras de infraestructura contendidas en el plan de desarrollo, la obligación

surge con la celebración de un contrato, pues este, de acuerdo con la Ley 80 de 1993 es un acto jurídico
generador de obligaciones que celebran las entidades públicas enumeradas en el artículo 2 de dicha ley,
dentro de las cuáles se encuentran los municipios, departamentos y distritos, para el cumplimiento de los
fines del Estado. Las normas de contratación estatal determinan que el perfeccionamiento de un contrato se
da una vez hay acuerdo en el negocio a celebrar y éste se eleva a escrito y para su ejecución se requie-
re, entre otros requisitos, los amparos presupuestales para la atención del gasto, esto es la expedición de
Certificados de Disponibilidad –CDP- y Registro Presupuestal-RP- y de ser necesario la autorización para

comprometer vigencias presupuestales.
Recapitulando, un pasivo surge como resultado de una obligación que en el caso de la realización de
una obra se materializa con la realización de un contrato el cual tiene como requisito presupuestal para
su ejecución la expedición de registro y disponibilidad presupuestal y la autorización para comprometer
vigencias futuras, si es el caso. Así las cosas, en las obras pendientes por ejecutar si ya se contrataron po-
siblemente se generó un pasivo, pero si no hay contratación, sino que solo están planeadas o proyectadas
no existe aún un pasivo.
2. Bajo el entendido que la Administración Municipal tiene el deber legal de cumplirle a la ciudadanía
con la ejecución de la totalidad de las obras aprobadas, pese a que los recursos de la contribución por
valorización serán insuficientes, sírvase indicar ¿qué tipo de deuda tiene la municipalidad para con la
ciudadanía? ¿Dicha deuda debe inscribirse en los balances contables y con qué periodicidad?
Al respecto retomamos lo mencionado al comienzo de esta comunicación, la contribución de valorización

no es un aporte o préstamo que hace la ciudadanía para que la administración realice una obra, es un
pago o contraprestación que realiza la comunidad o grupo de población a la cual se le cobra, por la valo-
rización que tendrán sus inmuebles como resultado de las obras que realice una entidad estatal.
La contribución de valorización es un recurso propio de la entidad territorial que puede utilizar como fuente
de financiación de obras que hacen parte de proyectos de inversión contenidos en su plan de desarrollo.
A su vez en la respuesta a su primera inquietud agregamos que un pasivo surge, en el caso de la realiza-
ción de obras, como resultado de un contrato suscrito con el cual se generan obligaciones. Así las cosas,
el mero cobro de la contribución de valorización no constituye un pasivo, deuda u obligación para con la
comunidad que la paga, al menos no en términos contables, presupuestales o financieros.
En el caso de la contribución de valorización podría eventualmente surgir una deuda con la comunidad
cuando por alguna circunstancia se obligue a la administración a devolver lo recaudado, lo que requiere
de la intervención de las autoridades competentes. Para mayor ilustración sobre el particular le adjuntamos
copia del oficio 020024 de 2017 emitido por esta Dirección, donde desarrollamos ampliamente casos en
los cuales procedería la devolución de la contribución.
1. www.contaduria.gov.co: Régimen de Contabilidad Pública - Manual de Procedimientos - Catalogo General de Cuentas - Última Versión 2016. Página 222.
2. El término “estimadas” con relación a los pasivos se refiere a obligaciones adquiridas pero cuyo valor total es aún incierto en la fecha del balance. No se debe entender
el pasivo estimado como una obligación que se proyecta o estima asumir.
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3. En vista que la fuente de financiación para la culminación de las obras serán los recursos propios,
¿es factible que dicha fuente de financiación quede afectada a futuro y se vea comprometida en la
proyección del Marco fiscal de Mediano Plazo? ¿A cuánto tiempo en años calendario corresponde el
Marco Fiscal de Mediano Plazo?
El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP- de que trata la Ley 819 de 2003 es un instrumento de planeación
y referencia con perspectiva de diez años, útil para la toma de decisiones fiscales y financieras y para
orientar la realización de los presupuestos anuales.
Uno de los componentes del MFMP es el plan financiero el cual se define en las normas orgánicas de pre-
supuesto como:
“ARTÍCULO 7º. El plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector pú-
blico, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario
y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará en consideración las previsiones
de ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el programa anual de caja y las políticas
cambiaria y monetaria (L. 38/89, art. 4º; L. 179/94, art. 55, inc. 5º).”
El MFMP contiene las proyecciones de todos los ingresos y gastos que se espera realizar durante 10 años,
dadas sus características de ser una herramienta para tomar decisiones y elaborar los presupuestos anua-
les es además una herramienta dinámica que se debe actualizar constantemente conforme sucedan, por
ejemplo, situaciones que pueden afectar, positiva o negativamente, las decisiones de inversión de la admi-
nistración.
Así las cosas, si la administración proyecta realizar gastos de inversión contenidos en su plan de desarrollo
tomando como fuente de financiación sus ingresos propios, es obvio que dichos ingresos y gastos deberían
estar incluidos en su principal herramienta de planeación y decisión financiera cual es el MFMP. Sin embar-
go, no significa ello que por estar un gasto contemplado en este instrumento ya existe una “afectación” o
compromiso sobre el mismo, como tampoco significa que un gasto o ingreso no contemplado inicialmente
no se pueda realizar por no estar contenido en el MFMP.
4. Resulta factible que la actual administración municipal quien incluyó en su Plan de Desarrollo la
ejecución de una parte de lo pendiente por construir, previo cumplimiento de otros requisitos de Ley,
comprometa financieramente a la futura administración en lo que a sus recursos propios se refiere para
terminar definitivamente las obras que fueron aprobadas en el año 2008.
Al respecto es de precisar que los recursos de la entidad territorial no pertenecen a una u otra administra-
ción o periodo de gobierno, pertenecen a la entidad territorial y se ejecutan para atender las competencias
y funciones que la ley les asigna y en el marco de los principios de eficiencia, eficacia, planeación, entre
otros, que rigen para la ejecución de recursos públicos. Por esta razón, no sería correcto afirmar que un
gasto especialmente de inversión solo se puede realizar durante el periodo de un gobernante, pues el ejer-
cicio de la planeación y el desarrollo en no pocos casos supone la realización de gastos o proyectos que
por su magnitud superan los cuatro años a los cuales este se limita.
Para la ejecución de gastos que superan la vigencia fiscal e inclusive el periodo de gobierno, la ley dispone
de mecanismos como la asunción de compromisos con cargo a vigencias presupuestales futuras, figura con-
tenida para las entidades territoriales en los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y en la Ley 1483 de 2011.
Dichas normas disponen que se puede comprometer el presupuesto con cargo a vigencias futuras supe-
rando el periodo de gobierno para aquellos proyectos de inversión que sean declarados previamente de
importancia estratégica.
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Obviamente el autorizar la realización de un gasto futuro implica que se considere o tenga en cuenta cla-
ramente cuál va a ser la forma y fuente de financiación del mismo, Sin embargo una cosa es la ejecución
de un gasto y otra la financiación del mismo, lo primero se refiere al presupuesto de gastos, mientras que
la financiación se refiere al presupuesto de ingresos. En todo caso, comprometer ingresos y gastos futuros
incluso más allá de los periodos de gobierno es una posibilidad contenida en la ley y por la cual pueden
optar las entidades territoriales para ejecutar los planes de desarrollo.
5. ¿Existiría la obligación legal por parte de la Dirección de Hacienda Municipal de reportar la deuda
o compromiso financiero que la municipalidad tiene para la terminación de las obras faltantes de las
21 Megaobras durante el proceso de certificación ante la DAF para la aprobación de un crédito por
empréstito (sic) para la ejecución de otras obras diferentes a las incluidas en el proyecto? En caso po-
sitivo, para el caso de la certificación (sic) que el municipio de Santiago de Cali solicito a la DAF en
meses anteriores para el empréstito que fue aprobado a través del acuerdo municipal 028 de 2017, ¿se
cumplió con dicha obligación?
Al respecto es de aclarar, que ni el Ministerio de Hacienda, ni la Dirección de Apoyo Fiscal, emiten cer-
tificaciones o aprobaciones como requisito para que las entidades territoriales contraten operaciones de
crédito público.

De acuerdo con la Ley 358 de 1997, que regula la capacidad de endeudamiento de las entidades territo-
riales, solamente se requiere de la autorización del Ministerio de Hacienda para la contratación de emprés-
titos cuando la entidad territorial está en instancia de endeudamiento crítico o semáforo en rojo, de acuerdo
con los indicadores que para el efecto establece esta ley. Corresponde a la entidad territorial y a la entidad
financiera prestamista determinar si la entidad tiene capacidad de endeudamiento y puede acceder a la
contratación de operaciones o si necesita autorización para ello.
Dada la insistencia, en el equívoco de que este Ministerio y en particular esta Dirección “certificó” o aprobó
la realización de una operación de crédito para el municipio de Cali, es necesario explicar el contexto en
el cual se emitieron los oficios 2-2016-040816 del 31 de octubre de 2016 y 2-2016-009664 del 31 de
marzo de 2017, que en todo caso son, tal y como lo mencionan estos textos, conceptos y no certificaciones.
El municipio de Cali suscribió en 2001 un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en el marco de

la Ley 617 de 2000. Esta norma estableció medidas de alivio a la deuda de las entidades territoriales que
incluían el otorgamiento de garantías de la Nación para la deuda pública financiera vigente a 31 de di-
ciembre de 1999. Entre los varios requisitos que se debían cumplir para acceder a este beneficio estaban:
“a. Que las entidades territoriales cuyas deudas se garanticen, requieran de un programa de ajuste
fiscal;
f. Que se constituya una fiducia de administración y pago de todos los recursos que se destinarán al
pago del endeudamiento que se garantice. En dicha fiducia, se incluirá la administración de los recursos
y el pago de la deuda reestructurada y garantizada, junto con sus garantías y fuentes de pago. En el
acuerdo, las partes podrán convenir la contratación directa de la fiducia a que se refiere este literal;
g. Que los acuerdos de ajuste fiscal se suscriban antes del 30 de junio del 2001.” (Artículo 61 Ley 617
de 2000)
El municipio de Santiago de Cali solicitó en aquel entonces a la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito
Público garantías para reestructurar su deuda vigente, cumplió los requisitos para el efecto establecidos por
la Ley 617 de 2000 y el decreto reglamentario 192 de 2001 y tales garantías le fueron otorgadas.
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Para asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el municipio en el Programa de Sanea-
miento suscrito, y dentro de los cuales se incluyeron medidas orientadas a garantizar los ingresos para
servir cumplidamente las obligaciones financieras garantizadas por la Nación; se incluyó en él una cláusula
que señala:
“COMITÉ. Créase el COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN, (…) como organismo responsable de

velar por el cumplimiento de los objetivos del presente Programa de Ajuste,
Este comité está conformado por un representante de la Nación, específicamente de este Ministerio, por
las entidades financieras acreedoras del municipio y por el municipio y tiene dentro de sus funciones:
Conceptuar sobre las acciones que EL MUNICIPIO pretenda adelantar y sobre las solicitudes que EL
MUNICIPIO presente, relacionadas con aspectos que pudieran afectar el cumplimiento del presente
Programa de Ajuste.” (Subrayado fuera de texto)
En cumplimiento de lo acordado en el Programa de Saneamiento y atendiendo a lo establecido en esta

cláusula, el señor Alcalde de Cali mediante oficios 2016413120003801 del 13 de octubre de 2016 y
201741310200002161 del 28 de marzo de 2017 solicitó al Comité, no a este Ministerio:
“…., les solicito de manera cordial autorizar conformidad para endeudamiento del Municipio de San-
tiago de Cali, el cual es requisito para presentar el proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal.”
“…..les solicito de manera cordial autorizar conformidad para nuevo endeudamiento del Municipio de
Santiago de Cali, el cual es requisito para presentar el proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal.”
Frente a ambas solicitudes esta Dirección en su calidad de miembro del Comité de Seguimiento y Evalua-
ción del Programa de Saneamiento Fiscal en representación de la Nación, conceptuó en oficios 2-2016-
040816 del 31 de octubre de 2016 y 2-2017-009664 del 31 de marzo de 2017:
“De lo anterior se puede colegir que una de las funciones del Comité de Seguimiento y Evaluación, del
cual hace parte la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es emitir concepto sobre solici-
tudes presentadas por el municipio, relacionadas con aspectos que pudieran afectar el cumplimiento
del Programa de Ajuste. Así las cosas, la suscripción de operaciones de crédito público internas es
una competencia exclusiva de las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía y, por tanto, no
requiere de la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, excepto en aquellos casos
en que la entidad territorial no cuenta con capacidad de pago, según lo establecido en la Ley 358 de
1997. En ese sentido, el concepto presentado estará en función de la incidencia que una proyección de
nuevo endeudamiento pueda tener para el desarrollo del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero
del municipio.
Con todo, teniendo en cuenta los avances en materia financiera alcanzados en los últimos años por el
municipio, que la existencia de algunos riesgos fiscales no amenaza con su sostenibilidad financiera
y que se tiene programado culminar el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en la vigencia
2018, esta Dirección considera que el endeudamiento adicional proyectado no constituye un factor de
riesgo para el desarrollo del Programa y su efectiva culminación.” (Subrayado fuera de texto)
Como se observa, dado que el señor alcalde solicita al comité “autorizar conformidad para nuevo endeu-
damiento” en la respuesta se le aclara, lo ya mencionado: La suscripción de operaciones de crédito no
requiere autorización del Ministerio de Hacienda salvo que esté en instancia crítica de endeudamiento,
según lo establecido en la Ley 358 de 1997. El concepto entonces se expidió en función de la incidencia
que el nuevo endeudamiento tendría en el cumplimiento de los compromisos asumidos en el Programa de
Saneamiento y consideramos que este endeudamiento no constituía un factor de riesgo para el Programa
que redundara negativamente en el cumplimiento de los compromisos garantizados por la Nación.
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Finalmente, y dado que menciona usted comunicaciones enviadas al ciudadano Ramiro Varela, es de pre-
cisar que él tomando como referencia el concepto 2-2017-009464, cuyos apartes pertinentes transcribimos
anteriormente nos solicita mediante oficio radicado en este Ministerio con el número 1-2017-038151:
“Solicitar por escrito a la Directora de Apoyo Fiscal, que se sirva certificar de nuevo esta viabilidad fis-
cal, teniendo en cuenta los compromisos y la obligación de hacer las 21 Megaobras que no se cumplen
al 2019 por más de 1 billón de pesos y que existen más de 50 demandas que son una amenaza para
el municipio, en cifra superior a 2 billones de pesos?”
Solicitud a la que respondimos expresamente mediante oficio 2-2017-016893 del 05 de junio de 2017:
“… no es competencia de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público pronunciarse sobre las “Megaobras” del municipio de Santiago de Cali especificadas en su
petición.
…
Con respecto al concepto emitido con número de radicado 2-2017-009664, y con base en la última in-
formación disponible para la elaboración de la versión preliminar del Informe Sobre la Viabilidad Fiscal
Vigencia 2016 que se adjunta, esta Dirección ratifica que el endeudamiento adicional proyectado por

$194.500 millones no constituye un factor de riesgo para el desarrollo del Programa de Saneamiento
Fiscal y Financiero y su efectiva culminación.” (Subrayados fuera de texto)
Esperamos que esta contextualización contribuya a aclarar que no expedimos certificaciones o autoriza-
ciones de endeudamiento y que los conceptos emitidos y que insistentemente se han mal interpretado como
autorizaciones para que el municipio realizara operaciones de crédito, responden exclusivamente al efecto
que tales endeudamientos eventualmente tendrían para el cumplimiento de un Programa de Saneamiento
que contiene medidas relacionadas con el pago de obligaciones financieras que tienen garantías de la
Nación y se expidieron estrictamente en atención a las funciones del Comité de Seguimiento al Programa
de Saneamiento del cual hace parte esta Dirección en representación de la Nación.
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TEMA: IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/SUJETO ACTIVO Y PASIVO
Doctor
RODOLFO BELTRAN CUBILLOS
Director de Espacio Urbano y Territorial
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Consulta
¿Es obligatorio el pago del impuesto de delineación urbana por parte del municipio, cuando el propietario
o el titular del derecho real de dominio es el mismo municipio? Así mismo, consulta sobre la obligación
del pago del impuesto cuando los bienes sobre los que se realiza la construcción son de propiedad de las
entidades descentralizadas del os municipios o de los departamentos.
Según nuestro ordenamiento constitucional, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asam-
bleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
La competencia para crear cualquier tributo corresponde exclusivamente al Congreso de la República

(art.150-12 C.P.), de manera que las entidades territoriales solo pueden definir los elementos de los tributos
territoriales previamente creados por la ley, en todo caso, dentro de los límites de la Constitución y la ley.1
De acuerdo con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, corresponde al Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecer las contribuciones fiscales y
parafiscales, para lo cual deben fijar directamente en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos
sustanciales de la obligación tributaria, es decir, los sujetos activo y pasivo, hecho generador, base grava-
ble, causación y tarifas.
El impuesto de delineación fue inicialmente autorizado para Bogotá por la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de
1915 lo autorizó a todos los concejos municipales y, posteriormente, el Decreto Ley 1333 de 1986 en su
artículo 233, estableció:
ARTICULO 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguien-
tes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los
servicios municipales:
a). (…)
b). Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los exis-
tentes.
c). (…)
1. Corte Constitucional, sentencia C-035/09: “La jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamen-
tales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros mínimos, según se desprende
de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo.
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La Corte Constitucional2 declaró exequible el literal b) transcrito y al examinarlo dijo en la Sentencia
C-035-09:
5.7.2.1. El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los concejos municipales y al Distrito
Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”. A ello se refiere explí-
citamente la expresión “(l)os Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los
siguientes impuestos…”. (Negrillas de la Corte). Así pues, el primer parámetro mínimo que ha sido
exigido por la jurisprudencia al legislador en relación con las normas relativas a impuestos territoriales,
sí se cumple en este caso.
De otro lado, la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo,
distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble. Ciertamente, el legislador
indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción de
nuevos edificios o de refacción de los existentes.” Tanto el verbo rector “construir”, como el “refaccio-
nar”, referidos a las propiedades inmuebles, tienen un sentido o significado natural y obvio, comúnmen-
te conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al
nacimiento de la obligación tributaria. [60]3 Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro
mínimo que se exige al legislador fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la fijación de

hecho gravado, también está contenido en la norma.
5.7.2.2. Adicionalmente, la norma de rango legal que ahora se examina también contiene la definición
de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con toda precisión que “los
Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar
su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”. Con lo anterior la norma avanza en la
delimitación de los elementos de la obligación tributaria, yendo más allá del mínimo exigido por la juris-
prudencia, pero dejando librada a la labor de los concejos la determinación de los demás elementos de
dicha obligación, a saber, la base gravable y la tarifa. Con lo anterior la disposición equilibra o armoni-
za adecuadamente los principios constitucionales implicados en este tipo de normas, cuales son, según
se dijo, el principio unitario del Estado, con la autonomía tributaria y fiscal de las entidades territoriales.
5.7.2.3. Visto lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales arriba expuestos, la Corte
estima que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que define al Estado como
república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entida-
des municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a autorizar el impuesto de delineación, a
señalar de manera general cuál es el hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a
percibirlo. Al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido exigidos
por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales
para adoptar o no el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la
tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscaliza-
ción, el control y la ejecución del tributo. Así, como se dijo, la norma concilia de manera adecuada los
principios de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta
que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador.
(...)”
Como se observa, la autorización legal del impuesto de delineación permite identificar, de manera general,
el hecho gravado con el mismo (la construcción de edificios nuevos o refacción de los existentes), y el sujeto
activo (municipios y distritos), debiendo los concejos municipales y distritales concretar todos los elementos
de la obligación tributaria dentro de los límites de la Constitución y la ley4.
2. Sentencia C-035-09 de 27 de enero de 2009, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra y Sentencia C-517-07 de 11 de julio de 2007, Magistrado Ponente
Dr. Rodrigo Escobar Gil.
3. [60] “De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, construir significa: «Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura
o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública» y refaccionar “Restaurar o reparar, especialmente edificios.” DRAE, consultado por el despacho del magistrado
sustanciador el 26 de noviembre de 2008, en la siguiente dirección electrónica: http://buscon.rae.es”
4. En relación con el impuesto de delineación la Ley 1469 de 2011 dispuso:
79
Los acuerdos que establezcan el impuesto de delineación, deberán concretar el hecho generador, la causa-
ción, establecer los elementos que permitan cuantificar el monto de la obligación (base gravable y tarifa) y
definir el sujeto pasivo responsable de cumplir con el pago del tributo.
En general, la obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto o los presupuestos

previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributo por parte del
sujeto pasivo a favor del sujeto activo.
Como se dijo, en el impuesto de delineación, la ley definió como sujeto activo al respectivo municipio o
distrito en donde tenga ocurrencia el hecho generador.
Si de conformidad con las normas municipales o distritales el mismo municipio participa en el hecho genera-
dor del impuesto (construcción o refacción de edificaciones) e incurre en las condiciones allí previstas para
ser considerado sujeto pasivo (por ejemplo, ser titular de la licencia de construcción, o ser propietario del
terreno donde se va a desarrollar la obra), consideramos que no surge la obligación tributaria a su cargo,
en tanto esta requiere que existan dos personas que se constituyan en los extremos de la relación jurídica.
En principio, la relación jurídica tributaria es una manifestación del deber constitucional de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, artículo
95-9, de manera que no habría obligación del municipio de pagarse a sí mismo un impuesto cuyo estable-
cimiento es de su competencia, por lo que, mientras no haya una expresión concreta, en las normas que
regulan el respectivo impuesto, que indique la obligación tributaria a cargo del mismo municipio, debe
entenderse que no existe tal obligación.
Adicionalmente, consideramos pertinente referirnos al Título XIV del Código Civil, “De los Modos de Ex-
tinguirse las Obligaciones y Primeramente de la Solución o Pago Efectivo”, que en el artículo 1625 que
relaciona los modos de extinción se incluye la confusión, que a su vez se define en el Título XVIII del mismo
Código así:
ARTICULO 1724. CONCEPTO DE CONFUSION. Cuando concurren en una misma persona las cali-
dades de acreedor y deudor, se verifica de derecho una confusión que extingue la deuda y produce
iguales efectos que el pago.
De otro lado, cualquier persona jurídica diferente del municipio, como las entidades descentralizadas del
mismo o de otras entidades territoriales, o cualquier otra persona natural o jurídica de derecho público
privado, podrá ser sujeto pasivo del impuesto cuando incurra en el hecho generador, de conformidad con
las normas aplicables en el respectivo municipio.
Artículo 17. Incentivos fiscales para la construcción de vivienda de interés prioritario. Con el fin de promover el acceso de las familias de menores recursos económicos a una
solución de vivienda, las autoridades departamentales y municipales podrán otorgar exenciones a los impuestos de delineación urbana, de beneficencia y de estampillas
que recaiga sobre la enajenación de viviendas de interés prioritario.
Dentro de los convenios a celebrar entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las entidades territoriales a los que hace referencia la presente ley, se podrá
contemplar la obligación en cabeza de los respectivos alcaldes y gobernadores de presentar a consideración de los respectivos Concejos y Asambleas las iniciativas que
hagan posible las exenciones tributarias.
En todo caso, la reducción en los costos de producción de vivienda de interés prioritario que se origine en las exenciones de que trata el presente artículo deberán reflejarse
de manera directa y clara en un menor precio de la vivienda o en mejores condiciones habitacionales de la vivienda.”
80

SUBTEMA: EJECUCION DE LOS RECURSOS
Doctor
CAMILO FERNANDO RODRÍGUEZ OTALORA
Personero
Personería Municipal de Cogua – Cundinamarca
Recibimos su consulta con radicado conforme el asunto, mediante la cual solicita información sobre el ma-
nejo de los recursos de la sobretasa bomberil.
La Ley 1575 de 2012, que deroga la Ley 322 de 1996, establece en el artículo 1 que “La gestión integral

del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención
de incidentes con materiales peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del
territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación”,
para tal efecto, el artículo 3 de la citada ley señala que “Es obligación de los distritos, con asiento en su
respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos
de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos
voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitan-
tes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional
de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.”
Con el fin de atender las obligaciones previstas en la Ley, la norma ofrece a los municipios una alternativa
de financiación a través de la adopción y reglamentación para su cobro de una sobretasa o recargo. Dice
el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
guientes términos.
(…)
De acuerdo con lo anterior, es pertinente resaltar que la ley autoriza a los concejos municipales para esta-
blecer un tributo municipal denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liquida
sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como, por ejemplo, el impuesto predial o el de
industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bomberil es un tributo de la entidad territorial destinado
a la financiación de la actividad bomberil y otras actividades tendientes a la mitigación y atención integral
del riesgo originado en incendios, rescates, incidentes y atención de desastres.
Para la ejecución de dichos recursos, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas
constituyen un servicio esencial ejecutado por instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratación
con cuerpos de bomberos voluntarios. En el primer evento, cuerpo de bomberos oficiales, corresponde a
81
los concejos municipales o distritales, definir su creación, funciones, organización y demás elementos ne-
cesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo, caso en el cual creemos debe incorporarse
a la dependencia de la Administración Municipal encargada de la prevención y atención de este tipo de
emergencias (secretaria de gobierno, por ejemplo) o crearse como un ente descentralizado para la presta-
ción de dicho servicio con la naturaleza que determine el acto administrativo de creación.
Ahora bien, cuando la entidad territorial no cuenta con cuerpo de bomberos oficiales para la gestión inte-
gral del riesgo contra incendios y demás calamidades o incidentes, deberá suscribir contrato o convenio
para la prestación del servicio con el cuerpo de bomberos voluntarios de la jurisdicción, caso en el cual
los dineros deberán ejecutarse en los términos del contrato y en el marco de las normas de contratación
pública. Es importante mencionar que el contrato deberá suscribirse con la institución bomberil y no a título
personal con sus integrantes, de tal forma que no se establezca vínculo laboral entre los miembros del cuer-
po de bomberos voluntarios y las autoridades del municipio.
Para cumplir con el objetivo de la Ley 1575 de 2012, los municipios podrán dotar al cuerpo de bomberos
de maquinaria y equipos especializados para la prevención y control de incendios y otras calamidades,
caso en el cual es necesario definir las condiciones legales para que la entidad pueda hacer entrega de
dichos equipos a esa institución (comodato, por ejemplo), estableciendo claramente las condiciones de cui-
dado, custodia, responsabilidad, conservación y operación. Creemos entonces que el contrato que pueda
celebrarse con los cuerpos de bomberos voluntarios debe considerar la prestación del servicio de emergen-
cias, cuyo valor no necesariamente corresponde a la totalidad del recaudo, sino que habrá de valorarse
acorde con los servicios que se contratan.
No obstante, es importante atender la reglamentación y directrices de la Unidad Administrativa Especial

Dirección Nacional de Bomberos, adscrita al Ministerio del Interior, pues tiene dentro de sus funciones
“Aprobar, coordinar, regular y acompañar en la implementación, de las políticas globales y los reglamen-
tos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y
sus integrantes para la prestación del servicio público esencial” y “Dar lineamientos para la asesoría a las
delegaciones departamentales y distritales de bomberos en el campo estratégico, técnico y de tarea cum-
pliendo los requerimientos y estándares estipulados por la Junta Nacional de Bomberos de Colombia”. En
ese orden de ideas consideramos importante revisar el contenido de la Resolución 661 de 2014, Por la cual
se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,
la cual en su artículo 7 establece los parámetros a tener en cuenta para contratar o celebrar convenios con
los cuerpos de bomberos voluntarios, así como los decretos reglamentarios de la Ley 1575 y los conceptos
de dicha Unidad.
82

SUBTEMA: ARTICULO 47 DE LA LEY 863 DE 2003 /DESTINACION RETENCION
ESTAMPILLAS CUANDO NO HAY PASIVO PENSIONAL
Doctora
Miryam Monsalve Duarte
Técnico Administrativo
Municipio Santa Rosa del Sur - Bolívar
Indica usted que el municipio de Santa Rosa del Sur, viene dejando en el presupuesto unos recursos como
fondo de pensiones en cuanto a estampillas de pro-anciano y pro-cultura, a pesar que el municipio alcanzó

el cubrimiento del 1005 del pasivo pensional en el Fonpet y desahorro recursos en la vigencia fiscal 2015
por más de nueve mil millones, razón por la que Consulta:
“1. El municipio debe seguir dejando estos recursos en cuanto a Estampillas pro- adulto Mayor y Pro-cultura?
2. El municipio puede utilizar los recursos que hay en las cuentas bancarias y adicionarlos al presupuesto?
3. De los recursos que en la vigencia fiscal 2017 se dejaron presupuestalmente para el Fondo de Pensiones,
se pueden trasladar para ser invertidos para cumplir alguna meta del plan de desarrollo.? “
Respuesta:
En primera instancia es importante precisar que la finalidad perseguida en el artículo 47 de la ley 863 de
2003, es buscar fuentes de financiación alternativas a los recursos que poseen las entidades territoriales en
las cuentas individuales del Fonpet, para el pasivo pensional en los casos en que no pueda ser financiado
con recursos propios de las entidades destinatarias de la estampilla o de la entidad territorial correspondien-
te y no crear una fuente de financiación adicional a las señaladas en el artículo 2 de la ley 549 de 1999,
para el Fondo de Pensiones de Entidades Territoriales - Fonpet.
Prescribe el artículo 47 de la ley 863 de 2003:
“RETENCIÓN POR ESTAMPILLAS. Los ingresos que perciban las entidades territoriales por concepto de
estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%)
con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos. En caso de no
existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará al pasivo pensional del respectivo
municipio o departamento.” (Resaltado fuera de texto)
De la lectura de la norma se infiere que el 20% del valor de las estampillas está destinado a los fondos de
pensiones de la entidad destinataria de dichos recursos; de no existir pasivo pensional con cargo a esa
entidad, el 20% de la totalidad de los recursos que perciba la entidad territorial por concepto de estampi-
llas autorizadas por la ley, regulado en el artículo 47 de la ley 863 de 2003, será destinado a cancelar el
pasivo pensional de la entidad territorial, independientemente que haya o no creado el Fondo Territorial
de Pensiones en los términos previstos en los decretos 1296 de 1994 y 1068 de 1995.
83
Considerando que la norma no precisa los conceptos que deben tenerse en cuenta dentro del pasivo pen-
sional objeto de financiación con los recursos provenientes de la retención de los ingresos percibidos por
estampillas, vale la pena traer a colación apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el número 11001-03-06-000-2013-
00339-00(2153), en donde se analiza el tema, así:
“[…]1. El concepto de pasivo pensional

En primer lugar, es del caso observar que no existe en la ley una definición universal y unívoca del
concepto “pasivo pensional”, que sea aplicable, por ende, a todas las personas y entidades de derecho
público o privado.
Sin embargo, existen algunas disposiciones que han definido el pasivo pensional para determinados
efectos o dentro de ciertos ámbitos, así como opiniones y orientaciones técnicas de las autoridades
públicas en materia fiscal y contable, a partir de las cuales es posible construir una idea general de lo
que debe entenderse por “pasivo pensional”.
[…]
De manera similar, el parágrafo 1º del artículo 1º de la ley 549 de 1999 preceptúa lo siguiente: “En-
tiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensionales, el valor corres-
pondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y pensiones”.
Sobre esta definición, la Contaduría General de la Nación, en el documento intitulado “Aspectos con-
ceptuales, jurídicos y contables relacionados con el pasivo pensional de las entidades contables públi-
cas”, explica lo siguiente:
“6.3. Conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional
“Los conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional son aquellos que ha consi-
derado la Ley 100 de 1993 y la Ley 549 de 1999, es decir, pensiones, cuotas partes de pensiones,
bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales. Estos conceptos se reflejan en las cuentas y
subcuentas creadas para reconocer y revelar el pasivo pensional, aunque ellos se encuentran clasifica-
dos tanto para las entidades empleadoras como para los fondos de reserva”.
Igualmente, en el glosario del mismo documento se define la expresión “cálculo actuarial del pasivo
pensional de empleadoras” así: “Valor presente de los pagos futuros que la entidad contable pública
empleadora deberá realizar a sus pensionados actuales, o a quienes hayan adquirido derechos, de
conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pen-
siones, bonos pensionales y cuotas partes de pensiones y de bonos pensionales. También corresponde
al valor presente de los pagos futuros que la entidad contable pública deberá realizar a favor del per-
sonal activo, cuando la entidad reconoce y paga la pensión, teniendo en cuenta que existen incertidum-
bres probables y remotas en relación con la materialización de la obligación de pago y la exactitud de
la cuantía a pagar”.
Debe aclararse que los términos “pasivo pensional” y “cálculo actuarial del pasivo pensional” no son
sinónimos, ya que, como explica la Contaduría General en el documento citado, el pasivo pensional
puede ser “estimado” o “real”. El primero corresponde al valor presente de todas las obligaciones pen-
sionales futuras que, con certeza o con una razonable probabilidad, va a tener que asumir la entidad
contable pública, mientras que el pasivo real es aquel conformado por las obligaciones pensionales
que ya se han causado y dicha entidad debe pagar. Sólo el primero, es decir, el pasivo estimado, es
el que debe ser objeto del cálculo actuarial, mientras que el pasivo real, cuando se genera, amortiza
(disminuye) el valor del cálculo actuarial.
En todo caso, los conceptos y obligaciones que deben tenerse en cuenta para determinar el cálculo
actuarial pensional son ilustrativos para aclarar qué tipo de obligaciones forman parte del pasivo pen-
84
sional, pues, como se indicó, el cálculo actuarial representa el valor estimado de las obligaciones futuras
del pasivo pensional.
De todo lo anterior se desprende que el pasivo pensional está constituido por obligaciones presentes y
futuras, pero en todo caso ciertas, cuyo valor se conoce actualmente o se puede estimar razonablemente
con técnicas y fórmulas conocidas de matemáticas financieras y actuariales, tal como sucede con las
pensiones, las cuotas partes pensionales, los bonos pensionales, los títulos pensionales y sus respectivas
cuotas o partes.[…]” (subrayado fuera de texto)
En consecuencia, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, en concepto emitido el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el número
11001-03-06-000-2013-00339-00(2153) dentro del pasivo pensional a financiar con los recursos del 20%
de la retención a las estampillas de que trata el artículo 47 de la ley 863 de 2003, se encuentran conceptos
tales como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales, bonos pensionales y cuotas partes de bonos
pensionales a cargo de la entidad territorial.
Esta Dirección ha considerado que si la entidad beneficiaria de la estampilla y/o la entidad territorial no
tienen pasivo pensional, objeto de financiación con los recursos de que trata el artículo 47 de la ley 863

de 2003, entendido como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales, bonos pensionales y cuotas
partes de bonos pensionales a cargo del departamento, distrito o municipio; o si los recursos obtenidos
por el 20% de la retención son superiores al pasivo pensional objeto de financiación, deberá darse a tales
recursos la destinación establecida en la ley que crea y autoriza la adopción y emisión de la respectiva es-
tampilla, precisando que la responsabilidad en la determinación de la existencia o no de pasivo pensional
corresponde de manera exclusiva a la administración departamental, distrital o municipal, quien deberá,
para los efectos certificar la inexistencia de este pasivo.1
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, en el concepto emitido por la Sala de Consul-
ta y Servicio Civil el 02 de agosto de 2013, radicado No. 11001-03-06-000-2013-00339-00(2153) y
en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el 21 de mayo
de 2014, dentro del proceso radicado con el No. 250002327000-2010-00066-01 (18851).
En el concepto No. 2153, manifestó:

“[…]En la medida en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor del mismo sea
inferior al 20% del recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de éste que exceda la cuantía del
pasivo pensional del Departamento, debe entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el
tributo, a los fines señalados en los artículos 1º de la ley 367 de 1997 y 95 de la ley 633 de 2000, y
en las ordenanzas respectivas.
Sobre este particular la Sala considera importante aclarar que, por ser el impuesto de estampillas un
tributo de destinación específica, de acuerdo con lo previsto en la ley que autoriza su cobro y en los
acuerdos u ordenanzas que lo imponen en cada entidad territorial, los ingresos obtenidos con el mismo
no pueden destinarse a ningún otro fin distinto del señalado en tales normas, so pena de incurrir en una
desviación en el uso de tales recursos, que puede generar responsabilidades disciplinarias, fiscales y
penales.
En relación con esta cuestión la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó lo siguiente, en el concepto Nº
1996 de 2010, antes citado, mediante el cual se revisó el concepto Nº 1770 de 200621:
“Las sumas retenidas tienen, por expresa disposición de la norma que se analiza, una única destinación:
el pago del pasivo pensional, pero en cabeza de varios destinatarios: en primer término, esos recursos
deben atender los fondos pensionales de las entidades beneficiarias de los ingresos por estampillas; en
segundo término y sólo si esas beneficiarias no tienen pasivo pensional, los recursos irán a cubrir el pa-
sivo pensional del departamento o municipio, esto es, de la entidad territorial que percibe los ingresos”.
1. Oficio radicado bajo el No. 039526 del 22 de octubre de 2013.
85
Es evidente, por tanto, que si el Departamento del Huila no tiene pasivo pensional, los ingresos gene-
rados por el impuesto de estampillas pro desarrollo de la Universidad Surcolombiana no podrían des-
tinarse en ningún caso y en ninguna proporción a dicho Departamento, pues no podría darse a tales
recursos una finalidad diferente de la señalada en las leyes 367 de 1997, 633 de 2000 y 863 de
2003, así como en las ordenanzas respectivas.[…]”
En la sentencia proferida el 21 de mayo de 2014, dentro del proceso radicado con el No. 250002327000-
2010-00066-01 (18851) expresó:
“[…]3.1.4.1.2.1 El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 señala que el 20% del recaudo de las estampi-
llas debe destinarse a cubrir o financiar el pasivo pensional de las entidades beneficiarias, en este caso,
de la Universidad de Cundinamarca.
Entonces, si la entidad destinataria de los recursos por concepto de estampillas autorizadas por la ley,
no tiene pasivo pensional, los recursos originados en el 20% de los ingresos generados por la estampilla
se destinarán al pasivo pensional del sujeto activo del tributo, es decir, al Departamento de Cundina-
marca.
De manera que, una vez cubierto totalmente el pasivo pensional de la entidad destinataria, el remanente
debe destinarse a financiar el pasivo pensional del Departamento, si tal pasivo existe. En la medida en
que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor del mismo sea inferior al 20% del
recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de éste que exceda la cuantía del pasivo pensional
del Departamento, debe entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines
señalados en la norma que creó la estampilla.
Ha dicho esta Corporación que “la retención ordenada por el artículo 47 de la ley 863 de 2003 debe
practicarse sobre la totalidad de los ingresos por concepto de estampillas, que cada entidad territorial
esté recaudando, esto es, las estampillas para universidades, hospitales, cultura, electrificación, desa-
rrollo, etc.” […]”
Así las cosas, en la determinación de la utilización o no del porcentaje de las estampillas de que trata el
artículo 47 de la ley 863 de 2003, la administración departamental, distrital o municipal, deberá tener en
cuenta la existencia o inexistencia de pasivo pensional, diferente al cálculo actuarial elaborado persona
a persona por la Dirección General de Regulación Económica para la Seguridad Social del MHCP, con
base en el programa de Seguimiento y Actualización de los Cálculos Actuariales del Pasivo Pensional de
las Entidades Territoriales, conocido como PASIVOCOL, que con base en las consideraciones expuestas por
el Consejo de Estado, comprende conceptos tales como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales,
bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales a cargo de la entidad territorial.
En consecuencia, si el municipio de Santa Rosa del Sur - departamento Bolívar, NO tiene pasivo pensional
(mesadas pensionales, cuotas partes pensionales o bonos pensionales) debe utilizar el 20% de la retención
efectuada a las estampillas pro-adulto mayor y pro-cultura, para financiar proyectos de inversión relacio-
nados con los fines establecidos en las leyes de creación o autorización de cada una de las estampillas y
NO pueden utilizarse para financiar proyectos de inversión en sectores diferentes a éstos, puesto que los
recursos de estampillas tienen destinación específica.
Finalmente, para la ejecución, de los recursos aprovisionados, la administración municipal, deberá cum-
plir con los requisitos y procedimientos establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del municipio
y en ausencia de éste, con los procedimientos regulados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto - decreto
111 de 1996.
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SUBTEMA: IMPUESTOS TERRITORIALES/DISTRITOS
Doctor
ELIECER ARBOLEDA TORRES
Alcalde
Alcaldía Distrital de Buenaventura
Consulta
“¿Podemos en nuestra calidad de Distrito, recaudar para nosotros el impuesto de rodamiento de los vehícu-
los que circulan en nuestro Distrito y que en estos momentos lo hace el departamento del Valle del Cauca o

qué otros impuestos recaudados por un departamento en un municipio “tradicional”, podemos hacer ahora
como Distrito?” Lo anterior, agrega, tomando en consideración los recortes en programas de salud que
hacía el departamento, “y que no hacen más por nuestra calidad de Distrito”.
De conformidad con la legislación vigente, la definición de un municipio como Distrito no tiene como con-
secuencia que algún tributo autorizado a favor de los departamentos pase a ser de su propiedad.
De conformidad con la Ley 1617 de 20131, los distritos están sujetos a un régimen especial, frente al
régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes territoriales; en aquellos eventos no regulados
por las normas especiales, los distritos se sujetan a las disposiciones previstas para los municipios. (Artículo
2 Ley 1617 de 2013)
El impuesto sobre vehículos automotores se encuentra regulado en la Ley 488 de 1998, en donde se definen
como beneficiarios de la renta del impuesto a los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital
de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la misma ley (Artículo 139). La distribución del
recaudo se precisa en el artículo 150 de la misma ley 488, que dice:
ARTICULO 150. DISTRIBUCION DEL RECAUDO. <Artículo modificado por el artículo 107 de la Ley 633
de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Del total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e
intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el ochenta por ciento (80%). El veinte por
ciento (20%) corresponde a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración.
El Gobierno Nacional determinará el máximo número de días que podrán exigir las entidades finan-
cieras como reciprocidad por el recaudo del impuesto, entrega de las calcomanías y el procedimiento
mediante el cual estas abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente.
PARÁGRAFO. Al Distrito Capital le corresponde la totalidad del impuesto recaudado en su jurisdicción.
En consecuencia, a cada distrito y municipio le corresponde recibir el 20% del total recaudado en cualquier
departamento, de las declaraciones en las que se haya informado una dirección del respectivo distrito o
municipio.
1. La Ley 1617 de 2013 es aplicable a todos los distritos, a excepción del Distrito Capital de Bogotá, que se rige por el Decreto Ley 1421 de 1993.
87
Por su parte, el impuesto de circulación y tránsito fue sustituido por el impuesto sobre vehículos automotores
al que acaba de hacerse referencia (artículo 138). Sin embargo, el parágrafo 4o. del artículo 145 de la
Ley 488 de 1998, autorizó a los municipios que lo tuvieran establecido a la fecha de sanción de dicha ley,
mantenerlo vigente para los vehículos de servicio público. En consecuencia, el distrito de Buenaventura
puede seguir recaudando el impuesto de circulación y tránsito para los vehículos de servicio público, si para
el 28 de diciembre de 1998 lo tenía establecido.
88

SUBTEMA: CONTRIBUCIONES POR EL USO DEL ESPACIO PUBLICO
Señora
Mary Cuevas Martínez
Consulta usted si “¿El alcalde puede crear contribuciones mediante acuerdo municipal, para generar un
aprovechamiento económico del espacio público (sic)”?
Al respecto, le comunicamos que, si bien es cierto dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por
el Decreto 4712 de 2008 está la de prestar asesoría en materia tributaria y financiera, es igualmente cierto
que la misma se dirige a las entidades territoriales, sin que en momento alguno se haga extensiva a los

particulares. No obstante, en respeto del derecho de petición que como ciudadano le asiste, en adelante
efectuaremos algunas consideraciones no sin antes precisarle que las respuestas ofrecidas por esta Direc-
ción se efectúan de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son
obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En relación con su consulta, el artículo 112 de la ley 812 de 2003, señala:
“Artículo 112. Recursos locales para proyectos y programas de infraestructura vial y de transporte.
Las entidades territoriales podrán establecer contribuciones o gravámenes destinados a financiar pro-
yectos y programas de infraestructura vial y de transporte, los derechos de tránsito en áreas restringidas
o de alta congestión, cobros por estacionamiento en espacio público o en lotes de parqueo y tasa con-
tributiva por concepto de contaminación vehicular.
Estos gravámenes o contribuciones se destinarán al mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura

vial urbana y rural de competencia de los entes territoriales. En los municipios, distritos y áreas metropo-
litanas donde se lleguen a definir la implantación de sistemas integrados de transporte masivo, basados
en buses de alta capacidad, estos recursos se podrán destinar para este propósito.”
En estos términos se podría establecer una contribución por parte del Concejo Municipal.
89
TEMA: ESTAMPILLAS
SUBTEMA: DEVOLUCION POR CONTRATOS NO EJECUTADOS
Señor
ARNULFO DUARTE CUEVAS
Alcaldía Municipal de Pore – Casanare
Pregunta si es viable la devolución de dineros por concepto de estampillas en el caso de contratos no eje-
cutados, ejecutados parcialmente o incumplidos.
Para establecer si un convenio o contrato genera el pago de tributos, entendidos en sentido genérico, es
decir, impuestos, tasas, contribuciones, estampillas, etc., los funcionarios encargados deberán verificar en
lo establecido en las normas propias de cada entidad territorial, por cuanto municipios y departamentos
en ejercicio de su autonomía pueden adoptar los impuestos creados y autorizados por la ley, además de
reglamentar o complementar los elementos no desarrollados por ésta. Así, los impuestos municipales o
departamentales con los cuales se grava una actividad o contrato están establecidos en los Acuerdos u
Ordenanzas de los entes que participan en dicho convenio o contrato.
Ahora bien, si se trata del pago de estampillas deberá tenerse en cuenta el acuerdo municipal de adopción
del tributo, los hechos gravables, los sujetos pasivos y la forma de pago; a manera de ejemplo, si la estam-
pilla se genera con la firma de contratos o convenios de todo tipo y se establece que la base de liquidación
es el valor del contrato, habrá lugar al pago del tributo independientemente de la fuente de financiación,
las utilidades, la forma de retribución pactada o la ejecución del mismo. La base gravable de las estampillas
es la establecida en la ley o norma territorial (acuerdo u ordenanza) de acuerdo con la ley de autorización
que crea la estampilla.
A manera de conclusión, consideramos que si el hecho generador del tributo en los términos de la norma
territorial es la firma o suscripción de contratos y dicho hecho generador se cumplió a pesar de no haberse
ejecutado en su totalidad el contrato, debió pagarse el tributo una vez causado (firma contrato) sin lugar a
devolución. Si, por el contrario, en la norma territorial el hecho generador establecido es la ejecución del
contrato y el pago del tributo se liquida en proporción al monto ejecutado, podría considerarse la posibili-
dad de efectuar devolución.
En el caso de declararse el incumplimiento de un contrato, consideramos que, si la regla de causación en el

municipio o departamento es la suscripción del contrato, no habrá lugar a la devolución de dineros paga-
dos por concepto de estampillas, pues cumplida la causación hay lugar al pago de la obligación.
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TEMA: CONTRIBUCION DE VALORIZACION

SUBTEMA: GENERALIDADES/ESTABLECIMIENTO Y REPARTO
Señor
PEDRO NILSON AMAYA MARTINEZ
Concejal
Concejo Municipal de Bucaramanga
Consulta relativa a los aspectos generales de la contribución de valorización, su establecimiento y reparto.
Para el análisis es importante tener en cuenta que de conformidad con la Constitución Política de Colombia
de 1991, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus recursos, en ejercicio de la

cual adopta, en el marco de la Constitución y la Ley, los tributos creados por el Congreso de la República
y reglamentan los aspectos necesarios para su debida recaudación.
El artículo 3 de la Ley 25 de 1921, señala:
“Articulo 3. Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las
propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpieza
y canalización de los ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pan-
tanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribuciones destinadas a atender a los gastos
que demanden dichas obras.”
Así mismo, los artículos 234, 235 y 236 del Decreto Ley 1333 de 1986, consagran:
“Articulo 234. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3 de la Ley 225 de 1921 como
“una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés
público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Depar-
tamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y
que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de
valorización.
Artículo 235. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se ha-

rán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecuten las obras, y el ingreso
se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público
que se proyecten por la entidad correspondiente.
Artículo 236. Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo
de la respectiva obra, dentro de los límites de beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de
ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un
porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de
distribución y recaudación de las contribuciones.
Los municipios teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capaci-
dad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones podrán disponer, en
determinados casos y por razones de equidad, que solo se distribuyan contribuciones por una parte o
porcentaje del costo de la obra.”
91
A su vez, la Corte Constitucional en apartes de la Sentencia C-495 de 1998 Magistrado Ponente Dr. Anto-
nio Barrera Carbonell, sobre el tema de la contribución de valorización, expresa:
“3.3.8. Contribución de valorización.
El Decreto – Ley 1333 de 1986, extendió la contribución de valorización establecida por la ley 25 de
1921, a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Es-
pecial de Bogotá, los municipios y cualquier otra entidad de derecho público, que se beneficie con los
efectos económicos que generan tales obras.
La acusación de la demandante está dirigida contra la disposición del art. 235 de dicho decreto, en
cuanto le señala al producto de dicha contribución una destinación especial, consistente en su inversión
en la construcción de las mismas obras que la generan o en la ejecución de otras de interés público.

La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las perso-
nas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmue-
bles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada la naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la
considere una “imposición de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar
un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural
a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento
esencial de su existencia.
La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un
gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los
municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio
social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola vo-
luntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así
sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.
La norma acusada será declarada exequible.”
De la lectura de las normas citadas podemos deducir lo siguiente:
1. La contribución de valorización es un gravamen especial, de carácter real, que tiene como finalidad
financiar la construcción de obras de interés público ejecutadas por la Nación, los Departamentos, los
Distritos, municipios o cualquier entidad de derecho público, y recae sobre las propiedades raíces que
se beneficien con la ejecución de la obra.
2. En el caso de entidades territoriales, la decisión de gravar las propiedades con la contribución de

valorización debe contar con la respectiva ordenanza o acuerdo, el cual debe fijar como mínimo el
sistema y el método para definir los costos y los beneficios, los criterios de reparto para individualizar
el gravamen y, teniendo en cuenta el principio de equidad, decide si el cobro lo hace por el costo total
de la obra o por parte de ella. La ordenanza o acuerdo que establezca el cobro debe ser conocido
por los contribuyentes y contra este proceden las acciones legales ante los tribunales de lo contencioso
administrativo.
3. La competencia para su liquidación y cobro radica en la entidad de derecho público que realiza la
obra, quien regula en sus actos administrativos los plazos y formas de pago, la fecha límite a partir de
la cual se generan intereses de mora, forma de determinación de cuotas, lugares para el pago y demás
aspectos necesarios para su debido recaudo.
92
4. Para que proceda la contribución, los inmuebles afectados con ella deben recibir un beneficio directo
o indirecto por efectos de la ejecución de la obra a financiar. En este orden de ideas, la contribución
aplica a los predios que se encuentren ubicados dentro del área de influencia de la obra, teniendo en
cuenta la capacidad de pago de los contribuyentes y el beneficio recibido.
5. Las reglas a seguir para aplicar la contribución de valorización en las entidades territoriales, son las
consignadas en los respectivos Estatutos de Valorización, dentro de los cuales, por norma general, se
encuentran la elaboración de estudios técnicos, económicos y sociales de factibilidad para la determina-
ción de la zona de influencia, la elaboración del censo de los inmuebles, la participación comunitaria,
y los métodos y sistemas de reparto.
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SUBTEMA: CONVENIOS DE ASOCIACION/DESCUENTOS TRIBUTARIOS
Señor
ISAAC FLOREZ GARCIA
Secretario de Hacienda y Finanzas Públicas
Alcaldía Municipal de Cabuyaro – Meta
Solicita concepto en relación con la obligación de devolver los dineros descontados a título de impuestos
y retenciones por Industria y Comercio, estampillas, entre otros, en el caso de un convenio de asociación
entre el municipio y una entidad sin ánimo de lucro, para la construcción de vivienda de interés social.
De manera general, para establecer si una obra, convenio, contrato, acto o negocio jurídico, pago o tran-
sacción genera el pago de tributos, entendidos en sentido genérico, es decir, impuestos, tasas, contribucio-
nes, estampillas, etc., debe remitirse a las normas propias de cada entidad territorial en donde se verifica el
asunto, por cuanto municipios y departamentos en ejercicio de la autonomía que les otorga la Constitución
Política adoptan los impuestos creados y autorizados por la ley, además de reglamentar o complementar
los elementos no desarrollados por ésta. De esta forma, los impuestos municipales o departamentales con
los cuales se grava una actividad o contrato o asunto están establecidos en los Acuerdos u Ordenanzas de
los entes territoriales en donde se ejecuten o sucedan.
Así, por ejemplo, entidades públicas o privadas escogidas como ejecutoras de un proyecto financiado con
recursos de diversas fuentes (cofinanciación, regalías, etc.) serán objeto de retención por concepto de los
impuestos municipales o departamentales en tanto la suscripción del contrato o convenios constituya hechos
generadores de tales impuestos, a la luz del estatuto tributario de la entidad territorial.
Ahora bien, de presentarse diferencias en la interpretación normativa sobre los descuentos tributarios prac-
ticados por la entidad territorial, sugerimos respetuosamente verificar, en primer lugar, las normas propias
del municipio para que, en ejercicio de su autonomía, establezca la ocurrencia de hechos generadores y,
en segundo lugar, agotar los recursos que le asisten frente a las liquidaciones y descuentos practicados, en
uso del derecho de contradicción y defensa.
En el caso del impuesto de Industria y Comercio, de conformidad con las normas generales, es un impuesto
municipal que debe ser declarado y pagado por los sujetos pasivos definidos en la ley1 y que se genera
por la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios de manera directa o indirecta,
permanente u ocasional, con o sin establecimiento de comercio. Son sujetos pasivos las personas naturales,
jurídicas o sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos y
aquellas en quienes se realice el hecho gravado, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010,
modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
El Consejo de Estado2, en procesos de discusión relativos a la sujeción pasiva del impuesto de Industria y
Comercio, ha señalado:
“En relación con los sujetos pasivos del impuesto de Industria y Comercio, ha sostenido la Sección en
reiteradas oportunidades, que no es necesario dilucidar la naturaleza jurídica de la entidad de derecho
2. Consejo de Estado, Sección Cuarta E. No. 13345 de 2004
94
público y tampoco determinar si persigue o no ánimo de lucro en la prestación del servicio o actividad
desarrollada, debido a que el hecho gravado, por mandato del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, lo
constituye el ejercicio o realización de las actividades industriales, comerciales o de servicios, y por
cuanto la ley para el efecto, no hace ninguna distinción respecto de las personas jurídicas que las rea-
lizan. De manera que para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto, debe examinarse
el origen de sus ingresos, y solo si estos provienen habitual u ocasionalmente del ejercicio de alguna de
aquellas actividades, podrá configurarse la realización de la materia imponible que causa la obligación
tributaria en cabeza de quien la ejecuta como sujeto pasivo, a menos que la Ley consagre un tratamien-
to preferencial respecto de determinados sujetos o entidades.
...”
Como se observa, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y las normas generales del
impuesto de Industria y Comercio, son sujetos pasivos quienes realicen las actividades gravadas con el im-
puesto, independientemente de su naturaleza jurídica. Para tal efecto, el legislador definió qué se entiende
por actividades industriales, comerciales y de servicios3, de tal forma que quien realice tales actividades
está obligado a declarar y pagar el impuesto de Industria y Comercio y ser objeto de retención en la fuente
en los municipios en donde se encuentre establecido este sistema de recaudo anticipado.
La categoría de no contribuyente o responsable de los impuestos a la renta e IVA, como en el caso de en-

tidades sin ánimo de lucro, aplica para efectos de los impuestos nacionales por la expresa mención que
hace el Estatuto Tributario Nacional. No obstante, tal condición no se extiende a los impuestos territoriales
como lo es el de Industria y Comercio.
Ahora bien, el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986 menciona la prohibición de gravar con el im-
puesto de industria y comercio, entre otros, a las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lu-
cro, a menos que realicen actividades industriales o comerciales en los términos del artículo 201 del mismo
Decreto Ley. En consecuencia, las entidades que prestan servicios como los descritos en su comunicación
están sujetas al impuesto de industria y comercio pues si bien pueden estar conformadas como entidades
sin ánimo de lucro, no cumplen con la condición de ser “asociaciones de profesionales o gremiales”.
Adicionalmente, la condición de “públicos” de los recursos aportados por el municipio en el convenio de

asociación, no inciden en su calidad de ingresos gravados con el impuesto, pues lo determinante es que la
prestación de servicios de asistencia social constituye hecho generador del tributo.
3. Artículos 197, 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, éste último modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016.
95
TEMA: IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS

SUBTEMA: HECHO GENERADOR
Doctora
Dinacelly Mera Viafara
Alcaldía Municipal de Villa Rica
Consulta usted sobre la situación particular de unos contribuyentes que se encuentran ubicados en su juris-
dicción municipal y que publicitan sus productos a través de avisos y taleros ubicados en centros comercia-
les, pero consideran que no deben pagar el impuesto complementario de avisos y tableros por “no tener
un aviso o tablero en el Parque Industrial Zona Franca Parque Sur. Adicionalmente, señala además que la
empresa realiza la comercialización de su producción a través de su matriz.
En relación con el hecho generador del impuesto de avisos y tableros, El artículo 1º de la ley 97 de 1913
establece el hecho generador del impuesto complementario de avisos y tableros, así:
“Articulo 1.- El Concejo Municipal de la Ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes
impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el
destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, (...)
k) Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvías, esta-
ciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público. (…)”
Al respecto, es pertinente citar la sentencia del Consejo de Estado, sección cuarta, expediente 11897 de
fecha veintisiete (27) de abril de dos mil uno (2001), Consejero Ponente María Inés Ortiz Barbosa, tal como
sigue a continuación:
“(…) La Sala al respecto ha sido reiterativa en el sentido de precisar que este tributo fue creado por
la Ley 97 de 1913 (art. 1°, lit k) inicialmente para Bogotá, aunque luego la Ley 84 de 1915 extendió
estas facultades a los demás municipios. Posteriormente la ley 14 de 1983 lo racionalizó y modernizó
sin derogar las normas creadoras del mencionado tributo porque hace referencia a las Leyes 97 de
1913 y 84 de 1915. Tampoco se varió en la esencia su estructura por cuanto el hecho económico que
genera el impuesto es el mismo, el uso de lugares públicos; la innovación estuvo en precisar la materia
imponible, “todas las actividades comerciales, industriales y de servicios” y hacerlo complementario del
de industria y comercio que a partir de esta ley, grava las mismas actividades; los sujetos activos siguen
siendo los municipios, los pasivos la persona natural o jurídica que debe pagarlo por la colocación de
avisos o tableros. Al disponer la Ley 14 de 1983 en su artículo 37 el cobro a los vinculados a activi-
dades industriales, comerciales, y de servicios conservó el elemento consistente en el uso de lugares
públicos según la previsión de la Ley 97 de 1913 que creó el tributo.
Por tener el tributo en cuestión definición propia, la imposición no deriva del desarrollo de actividad in-
dustrial, comercial o de servicios, sino de la colocación real de avisos, tableros o vallas en la vía pública
para anunciar su actividad, su nombre comercial o sus productos. El carácter de complementario del im-
puesto de industria y comercio, de suyo no implica que al generarse el impuesto de industria y comercio
“automáticamente”, como lo entiende el recurrente, se cause también el impuesto de avisos y tableros.
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Así las cosas, si quien realiza una actividad industrial, comercial o de servicios no utiliza el espacio pú-
blico para colocar avisos, tableros y vallas de cualquier naturaleza, no es sujeto pasivo del impuesto de
avisos y tableros, pero si por el contrario además de ejercer cualquiera de estas actividades coloca avi-
sos, tableros o vallas de cualquier naturaleza en el espacio público, sería sujeto pasivo de este tributo.
Ha reiterado igualmente la Sala que el impuesto de avisos y tableros conserva su autonomía en cuanto
al hecho generador, el cual consiste en la colocación efectiva de avisos y tableros en el espacio públi-
co, entendido éste como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales
de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso y afectación, a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los límites de los intereses individuales de los
habitantes, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 9 de 1989.(…)” (Énfasis nuestro)
Del análisis hecho por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, la imposición a título del impues-
to de avisos y tableros, deriva de la coexistencia de varias circunstancias, a saber:
1. Colocación real de avisos, vallas o tableros.

2. Que dicha colocación tenga lugar en: vía pública, interior y exterior de coches, tranvías, estaciones
de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público.

3. Que la finalidad sea anunciar: 1. su actividad, ii. su nombre comercial o iii. sus productos, cualquiera
de los tres.
4. Tener la calidad de contribuyente del impuesto de industria y comercio.
Teniendo claro lo anterior, con un criterio puramente orientativo y sin pretender resolver su caso concreto de
manera obligatoria ni vinculante, pasaremos a analizar el caso por usted consultado:
De acuerdo con los términos de su consulta, consideramos que se cumplen los requisitos 1 y 2, con la insta-
lación de avisos en los centros comerciales, pues en su calidad de establecimientos públicos, se encuentran
inmersos en la definición de la ley.
Ahora bien, señala usted que los contribuyentes se rehúsan a pagar el impuesto bajo el argumento de
que los avisos no están instalados en el lugar en el que realizan su actividad industrial. A este respecto es
necesario señalar que conforme al literal k) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 y a los pronunciamientos
jurisprudenciales, la colocación de avisos que causa el impuesto, no está supeditada a que coincida con
el lugar en el que se encuentra ubicada la sede fabril. Es decir, el hecho de que los avisos se encuentren
ubicados en lugares distintos al de la sede fabril no lo excluye del hecho generador el impuesto comple-
mentario de avisos y tableros.
El tercer requisito se refiere a que la finalidad del aviso sea anunciar la actividad, el nombre comercial o
los productos. En el caso concreto, de acuerdo con los términos de su consulta, se tiene que la actividad
de comercialización y promoción de los productos se realiza con la participación de la casa matriz de los
contribuyentes y mediante la utilización de su logotipo, por lo que no podemos concluir que los avisos pro-
mocionen el nombre comercial de los contribuyentes. No obstante, si es claro que se publicitan la actividad
y los productos, y en esta medida se incurre en el hecho generador del impuesto.
Finalmente, consideramos que el último requisito también se cumple, pues en los términos de su consulta se
trata de contribuyentes del impuesto de industria y comercio en calidad de industriales, por lo que su base
gravable para efectos de ese impuesto será la señalada en el artículo 77 de la ley 49 de 1990, indepen-
dientemente de que la comercialización al usuario final se realice a través de su matriz.
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SUBTEMA: CONVENIOS DE ASOCIACION/DESCUENTOS TRIBUTARIOS
Doctor
Isaac Flórez García
Alcaldía Municipal de Cabuyaro
Refiriéndose a un convenio de asociación con Fedetabaco que tiene como finalidad la construcción de vi-
viendas, en el cual esa asociación actuó como ejecutora del proyecto, consulta si en ese tipo de convenios
se deben practicar descuentos por concepto de ICA, estampillas y contribución sobre contratos de obra
pública.
En primer término, es necesario señalar que la procedencia o no de los descuentos a los que se refiere en
su escrito dependerá inicialmente de la verificación de la ocurrencia de los hechos generadores propios de
cada uno de los tributos señalados en su escrito, y posteriormente de la verificación de las condiciones par-
ticulares en las que el municipio puede haber adoptado dichos tributos específicamente en aquellos en los
que su facultad impositiva le permita el establecimiento de tratamientos exceptivos, tales como el Impuesto
de Industria y Comercio y las estampillas municipales.
En ese contexto, de la lectura de su consulta se evidencia que la actividad derivada del convenio es la
construcción de viviendas, actividad que se encuentra enmarcada dentro de las actividades industriales
sujetas al impuesto de Industria y Comercio en los términos del artículo 197 del Decreto 1333 de 1986.
Así mismo, sea del caso precisar que para efectos de la determinación de la sujeción al impuesto lo que
interesa es la realización de las actividades gravadas indistintamente de la naturaleza de las personas que
la realizan. Es decir, que para el caso en consulta resulta irrelevante que se trate de una persona jurídica
sin ánimo de lucro, pues como reiteradamente lo ha sostenido el Consejo de Estado “En relación con los
sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio, ha sostenido la Sala en reiteradas oportunidades, que
no es necesario dilucidar la naturaleza jurídica de la entidad de derecho público y tampoco determinar si
persigue o no ánimo de lucro en la prestación del servicio o actividad desarrollada, debido a que el hecho
gravado, por mandato del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, lo constituye el ejercicio o realización de las
actividades industriales, comerciales o de servicios, y por cuanto la ley para el efecto, no hace ninguna
distinción respecto de las personas jurídicas que las realizan”1.
En lo que hace a las estampillas, le comunicamos que son de aquellos tributos que por sus características
han de ser adoptados y desarrollados por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoria-
les atendiendo, claro está, a la ley que las crea2. Lo anterior, para señalar que, el fundamento normativo
es en principio una ley de la República, y consecuentemente, una ordenanza expedida por la asamblea
departamental o una acuerdo expedido por el concejo municipal, según se trate de una estampilla depar-
tamental o municipal, actos en los que se establecen los elementos estructurales, esto es hecho generador,
base gravable, tarifa, y los sujetos pasivos, elementos a partir de los cuales deben analizarse cada una de
las situaciones particulares que se presenten alrededor de su aplicación. De igual manera, en dichos actos
han de establecerse los tratamientos exceptivos en relación con la aplicación de las estampillas.
1. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de noviembre de 2003, Rad. 13340 Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla.
2. Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del artículo 338 superior. Para el caso de la estampilla Pro Electrificación Rural
es el Decreto 1222 de 1986, y la Ley 1059 de 2006.
98
En ese orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que la sujeción o no a las estampillas respecto de
los sujetos y contratos a que se refiere en su consulta debe ser determinada desde el análisis de los acuerdo
o asambleas, según el caso, que adoptan las estampillas en la respectiva entidad territorial, motivo por el
cual excede el ámbito de nuestras competencias el pronunciarnos al respecto.
En relación con la contribución sobre contratos de obra pública, es necesario dar un repaso a lo normado
por el inciso primero del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que ad literam establece:
“ARTÍCULO 6o. DE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA O CONCESIÓN

DE OBRA PÚBLICA Y OTRAS CONCESIONES. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así:
Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de
derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la
Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una
contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adición.”. (Negrillas ajenas al texto)
Del análisis de la norma trascrita, se colige que la contribución sobre contratos de obra pública tiene como

elementos estructurales los siguientes: su hecho generador es la suscripción de contratos de obra pública
con entidades de derecho público; el sujeto activo responsable de su recaudo será la entidad pública con-
tratante y el sujeto activo beneficiario será la nación o la entidad territorial a la que pertenezca la entidad
pública contratante (en algunos casos uno y otro son idénticos); la base gravable será el valor total del
contrato; la tarifa será del 5%.
En lo que hace a la sujeción pasiva, nótese que el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 supra, se refiere de
manera genérica a “todas las personas naturales o jurídicas” con la cual la entidad pública suscriba el
contrato de obra pública, sin hacer distinción alguna respecto de la naturaleza de la entidad que funge
como contratista. En consecuencia, si una persona jurídica particular sin ánimo de lucro que funge como
contratista, estará sujeta a la contribución del 5% sobre contratos de obra pública de que trata la norma
objeto de examen, y en tal virtud corresponderá a la entidad pública que actúe como extremo contratante,
como sujeto activo, efectuar el descuento en los términos del artículo 121 de la Ley 418 de 19973.
3. “Artículo 121. Para los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de
cada cuenta que cancele al contratista.
El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público o la entidad territorial correspondiente. (…)”
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TEMA: PLUSVALIA
SUBTEMA: DESTINACIÓN
Señora
PILAR SANCHEZ
Profesional Universitario
Alcaldía Municipal de Soacha – Cundinamarca
Consulta sobre la posibilidad de financiar la interventoría de la construcción de una vía con recursos de la
Plusvalía.
Respecto de la destinación de los recaudos por la participación en la plusvalía, el artículo 85 de la Ley 388
de 1997 establece:
Artículo 85. Destinación de los recursos provenientes de la participación <en la plusvalía>. El producto
de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.
2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de

recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de
desarrollo incompleto o inadecuado.
3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación

de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.
4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.
5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que

se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.
6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmue-

bles, para programas de renovación urbana.
7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, me-
diante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural,
especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado.
Parágrafo. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las prioridades de
inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las plusvalías.
De acuerdo con la norma citada, se tiene que con los recursos de la participación en la Plusvalía se puede
financiar la Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, Financiamiento de infraestructura vial
y, en general, obras de equipamiento urbano, a partir de lo cual creeríamos que, en tanto la interventoría
resulte obligatoria para el desarrollo de estas obras conforme las normas de contratación pública, el contra-
to de interventoría puede financiarse con la misma fuente del contrato que va a ser vigilado, es decir, con
recursos de Plusvalía.
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La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, entidad creada por el gobier-
no nacional para “desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y
articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una
mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado”, cuenta con la Guía para el
ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado en la cual se explican
las especificaciones de estas actividades en los contratos estatales y señala:
“La interventoría es el seguimiento técnico a la ejecución de contratos de distintas tipologías, realizado

por una persona natural o jurídica contratada para ese fin por la Entidad Estatal, en los siguientes casos:
(i) cuando la ley ha establecido la obligación de contar con esta figura en determinados contratos, (ii)
cuando el seguimiento del contrato requiera del conocimiento especializado en la materia objeto del
mismo, o (iii) cuando la complejidad o la extensión del contrato lo justifique.
Acorde con lo anterior, sugerimos verificar con esta Agencia del Estado la obligatoriedad o no de un con-
trato de consultoría en el desarrollo de la obra vial que se pretende realizar.
101
TEMA: ESTAMPILLAS
SUBTEMA: CREACION
Señor
Edwin Jalber Franco Parra
Su consulta relativa a la posibilidad de establecer el cobro de un tributo denominado “Pro-estampilla Hos-

pital Carlos Torrente Llano ESE” a través de acuerdo del concejo municipal.
Para el análisis es importante tener en cuenta que de conformidad con la Constitución Política de Colombia
de 1991, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus recursos, en ejercicio de la
cual adopta, en el marco de la Constitución y la Ley, los tributos creados por el Congreso de la República
y reglamentan los aspectos necesarios para su debida recaudación.
La Constitución Política en su artículo 150-12 establece lo siguiente:
“Art. 150.- Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funcio-
nes:
...12).- Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos
y bajo las condiciones que establezca la ley.
...”
En consecuencia, solo el Congreso por atribución expresa en la Constitución está facultado para crear las
leyes, y a través de ellas establecer los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) que posteriormente han
de ser adoptados por las entidades territoriales de acuerdo con los artículos 287 y 313-4 de la Carta Po-
lítica. De esta forma, en desarrollo de la autonomía que les asiste a las entidades territoriales, es facultad
exclusiva de éstas a través de sus corporaciones públicas (Concejos Municipales o Asambleas Departamen-
tales), establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, previamente creados por el
Congreso y dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley.
En consecuencia, el municipio no se encuentra habilitado para adoptar el tributo Pro-estampilla Hospital

Carlos Torrente Llano ESE hasta tanto no se cree como tributo del orden territorial por una Ley del Congreso.
102

SUBTEMA: AMNISTIAS Y CONDONACIONES
Doctor
Pedro Alexander Rojas Barrera Aldana
Secretaría de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Restrepo
haciendo referencia a la situación de la cartera del impuesto predial unificado por efecto de la caída del
precio del petróleo y la actualización catastral, consulta usted: “¿Puede el Ejecutivo Municipal presentar
ante el Concejo Municipal un proyecto de acuerdo que permita a los contribuyentes acogerse a beneficios
de condonación de intereses por el pago total del Impuesto Predial Unificado, atendiendo a las consecuen-

cias que ha sufrido la población por el impacto negativo de la industria petrolera?”.
Frente a este tema es necesario señalar que la facultad para exencionar del pago de cualquier impuesto del
nivel territorial o para crear amnistías o condonaciones la tiene el Concejo Municipal a través de Acuerdo,
de conformidad con lo establecido por los artículos 287 y 294 de la Constitución Política.
Sin embargo, de manera reiterada esta dirección ha manifestado que a la luz de la Constitución los tra-
tamientos preferenciales que se traduzcan en amnistías, condonaciones o descuentos de intereses, están
prohibidos y son inconstitucionales en la medida en que atentan contra los principios de igualdad y equidad
tributaria y favorecen la morosidad. Sin embargo, por tratarse de una situación de carácter excepcional
debe someterse a consideración del órgano de decisión, pues será únicamente éste por iniciativa del alcal-
de o de los miembros del Concejo quien podrá crear medidas transitorias para normalizar la situación de
los predios que se encuentran en esas situaciones.
En relación con el tema de las amnistías y condonaciones éste despacho se ha pronunciado de manera
general en el Boletín No. 1 de Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales, que enviamos
como anexo para su análisis.
Adicionalmente, en relación con su consulta lo invitamos a tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 1066 de
2006, que regula el saneamiento de acreencias de difícil o imposible cobro a favor de las entidades públi-
cas, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 2°. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera a su favor. Cada una de las
entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y fun-
ciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar
rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o repre-
sentante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo
dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos
de pago. (…)”
Adicionalmente, consideramos importante que se tenga en cuenta lo señalado en la Resolución No. 357 de
2008 proferida por el Contador General de la Nación y en el oficio No. 200912-138623 proferido por
103
el Subcontador General y de Investigación de la Contaduría General de la Nación, en el que se pronuncia
con claridad sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la implementación y evaluación del control
interno contable y de reporte del informe anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación”
adoptado mediante la Resolución 357 de 2008, dispone que con el propósito de lograr una informa-
ción contable con características de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad, las entidades públi-
cas deben observar los siguientes elementos, dentro de los cuales citamos:
“3.1 Depuración contable permanente y sostenibilidad.
Las entidades contables públicas cuya información contable no refleje su realidad financiera, económi-
ca, social y ambiental, deben adelantar todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas
para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal
forma que estos cumplan las características cualiativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad
de que trata el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.
Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta las diferentes circunstancias por las
cuales se refleja en los estados, informes y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabilidad.
También deben determinarse las razones por las cuales no se han incorporado en la contabilidad los
bienes, derechos y obligaciones de la entidad.
Atendiendo lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública, las entidades deben adelantar las ac-
ciones pertinentes a efectos de depurar la información contable, así como implementar los controles que
sean necesarios para mejorar la calidad de la información.
En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas necesarias para evitar que la información
contable revele situaciones tales como:
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones para
la entidad.
b) Derechos u obligaciones que, no obstante su existencia, no es posible realizarlos mediante la juris-
dicción coactiva.
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto
opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso.
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos, a través de los cuales se pue-
dan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago.
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna persona por
la pérdida de los bienes o derechos que representan.
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias de las anteriores situaciones,
deberán adelantarse las acciones correspondientes para concretar su respectiva depuración. En todo
caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de conformidad con el Régimen de Con-
tabilidad Pública.” (Subrayado fuera de texto).
Finalmente, y en la medida en que en su escrito señala que una de las causas del incremento de la cartera
es la actualización catastral que tuvo lugar en el municipio, nos permitimos recordarle lo señalado por el
artículo 6 de la ley 44 de 1990, de conformidad con el cual en los eventos de formación o actualización
catastral, el impuesto predial no puede incrementarse en más del ciento por ciento, a menos que se trate de
las situaciones previstas en el segundo inciso de dicho artículo, cuyo texto transcribimos:
104
“Artículo 6o. Límites del Impuesto. A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral
de los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base
en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez
al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Tampoco se
aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por
la construcción o edificación en él realizada.”(Énfasis nuestro)
De tal manera que al momento de hacer la liquidación del impuesto deberá tenerse en cuenta esta limita-
ción, salvo que se trata de predios en alguna de las siguientes condiciones:
• Predios incorporados por primera vez al catastro

• Terrenos urbanizables no urbanizados
• Terrenos urbanizados no edificados
• Predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción
o edificación en él realizada.

Así las cosas, sugerimos revisar si en la liquidación del impuesto se tuvo en cuenta el límite establecido en
el artículo 6 de la Ley 44.
105
Capitulo II
Conceptos Sobre Impuestos
Departamentales
1. IMPUESTO DE REGISTRO
106
TEMA: IMPUESTO DE REGISTRO

SUBTEMA: BASE GRAVABLE/AUMENTO DE CAPITAL/PARTICIPACION PUBLICA Y PRIVADA
Doctor
Juan Carlos Guerrero E.
Director Financiero del Grupo de Gestión de Ingresos
Gobernación de Córdoba
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, haciendo referencia a lo
normado por el inciso tercero del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, y al aumento de capital realizado
por una empresa con participación pública y privada, consulta usted “… cuál es la base gravable que se
debe tener en cuenta al momento de efectuar el cobro del impuesto de registro (…) Es decir en el caso

planteado la base gravable sería el 50% del valor incorporado en el documento o por la proporción del
capital suscrito o del capital social?”
Al efecto, nos permitimos inicialmente señalar que la disposición a la que alude en su escrito es en realidad
el inciso tercero del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, y no el inciso segundo, éste lo fue hasta antes de
la modificación que de esa norma hiciera el artículo 187 de la Ley 1607 de 2012. En consecuencia, nos
referiremos al inciso tercero del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, así:
“Artículo 229. Base gravable. Está constituida por el valor incorporado en el documento que contie-
ne el acto, contrato o negocio jurídico. Cuando se trate de inscripción de contratos de constitución de
sociedades, de reformas estatutarias o actos que impliquen el incremento del capital social o del capital
suscrito, la base gravable está constituida por el valor total del respectivo aporte, incluyendo el capital
social o el capital suscrito y la prima en colocación de acciones o cuotas sociales.
Cuando un acto, contrato o negocio jurídico deba registrarse tanto en la Oficina de Registro de Instru-
mentos Públicos como en la Cámara de Comercio, el impuesto se generará solamente en la instancia de
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
En los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro en los cuales participen enti-
dades públicas y particulares, la base gravable está constituida por el 50% del valor incorporado en el
documento que contiene el acto o por la proporción del capital suscrito o del capital social, según el caso,
que corresponda a los particulares.
En los documentos sin cuantía, la base gravable está determinada de acuerdo con la naturaleza de los
mismos.
Cuando el acto, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmuebles, el valor no podrá ser inferior
al del avalúo catastral, el autoavalúo, el valor del remate o de la adjudicación, según el caso. Para
efectos de la liquidación y pago del impuesto de registro, se considerarán actos sin cuantía las fusiones,
escisiones, transformaciones de sociedades y consolidación de sucursales de sociedades extranjeras;
siempre que no impliquen aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes de interés.” (Énfasis nuestro)
Nótese como la norma, al paso que define la base gravable, señala algunas precisiones a ese respecto en
ciertos casos puntuales, dentro de los cuales y para los efectos de este escrito se destaca el señalado en
107
el inciso tercero, el cual precisa la base gravable aplicable al impuesto de registro desde una perspectiva
subjetiva, esto es a partir de la naturaleza de las personas que intervienen en el acto, contrato o negocio
jurídico gravado. De tal manera, en aquellos actos en los que participen entidades públicas y particulares,
la norma fija dos regalas para la determinación de la base gravable del impuesto, así:
1. Cuando uno de los extremos del acto, contrato o negocio jurídico sea una entidad pública1, y el
otro extremo sea un particular, la base gravable del impuesto será el 50% del valor incorporado en el
acto, contrato o negocio jurídico, y su pago estará a cargo del particular.
2. Cuando se trate de un acto de constitución de una entidad pública con participación de particulares
(sociedades de economía mixta), así como actos de inscripción de aumento del capital suscrito o capital
social, la base gravable corresponderá a la proporción del capital suscrito o capital social que corres-
ponda al particular, y el pago del impuesto estará a cargo de éste.
En este contexto, toda vez que en el caso objeto de su consulta, se trataría de la inscripción de un acto de
aumento del capital de una entidad con participación de capital público y privado, estaríamos en presencia
de la segunda de las reglas. Lo cual resulta concordante con lo normado en el literal c) del artículo 8º del
Decreto 650 de 1996, compilado en el artículo 2.2.2.8 del Decreto Único 1625 de 2016, al siguiente
tenor literal:
ARTICULO 8o. Base gravable en la inscripción de contratos de constitución o reforma de sociedades y

otros actos. Para los actos, contratos o negocios jurídicos que se relacionan a continuación, el impuesto
de registro se liquidará así:
a). (…)
b). En el caso de inscripción de documentos de constitución de sociedades, instituciones financieras y

sus asimiladas, en los cuales participen entidades públicas y particulares, el impuesto se liquidará sobre
la proporción del capital suscrito o del capital social, según el caso, que corresponda a los particulares.
Cuando se trate de inscripción de documentos de aumento de capital suscrito o aumento de capital social,
la base gravable está constituida por el valor del respectivo aumento, en la proporción que corresponda
a los particulares.
Para efectos de determinar correctamente la base gravable, deberá acreditarse por el solicitante, ante la
respectiva Cámara de Comercio, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o Departamento, según el
caso, el porcentaje de capital suscrito o social, o el porcentaje del aumento de capital suscrito o social,
que corresponda tanto a la entidad o entidades públicas como a los particulares, mediante certificación
suscrita por el Revisor Fiscal o por el representante legal; (…). (Negrillas nuestras)
Lo anterior, resulta por demás concordante con lo normado por el inciso segundo del artículo 3º del Decreto
650 de 1996, compilado en el artículo 2.2.2.3 del Decreto Único 1625 de 2016, norma de cuyo análisis
se pude colegir que: (i) no generan el impuesto de registro ningún acto, contrato o negocio jurídico en el
que los dos extremos sean una entidad pública; (ii) cuando uno de los extremos del acto, contrato o negocio
jurídico sea una entidad pública2, y el otro extremo sea un particular, no se genera el impuesto respecto
del 50% del valor incorporado en el acto, contrato o negocio jurídico; (iii) cuando se trate de un acto de
constitución de una entidad pública con participación de particulares (sociedades de economía mixta), así
como actos de inscripción de aumento del capital suscrito o capital social, no genera el impuesto de registro
la proporción del capital suscrito o capital social que corresponda a la entidad pública.
1. Para estos efectos, habrá de entenderse por entidad pública a aquellas señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
2. Op. Cit nota al pie número 102.
108

SUBTEMA: INTERESES DE MORA/EXENCION POR REGISTRO EXTEMPORANEO
CAUSAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO
Doctora
Alix Jazmine Ballesteros Rojas
Profesional Especializada Secretaría de Hacienda
Gobernación de Norte de Santander
En relación con el impuesto de registro después de exponer la situación que se presenta con un contribu-
yente que solicita ser eximido de los intereses de mora por registro extemporáneo de una escritura por la
existencia de causas de fuerza mayor o caso fortuito haciendo referencia a la sentencia C-231 de 2003,

solicitud que fue negada por la administración; consulta usted “¿Tengo razón al negar la solicitud de eximir
del pago de los intereses moratorios por la extemporaneidad en el registro de esta escritura? O ¿tiene razón
el contribuyente y debo acceder a lo solicitado?”
En primer término es necesario precisar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección se
encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria a las entidades territoriales, esta función no se extien-
de a la emitir juicios de valor respecto de sus actuaciones ni a dirimir controversias entre las administracio-
nes territoriales y sus contribuyentes pues ello conllevaría eventualmente una coadministración que iría en
contravía de la autonomía que les reconoce el artículo 287 superior.
En ese contexto, debe recordarse que de conformidad con el artículo 235 de la Ley 223 de 1995, “La
administración del impuesto, incluyendo los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de
sanciones y discusión, corresponde a los organismos departamentales competentes para la administración
fiscal. Los departamentos aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro del impuesto los proce-
dimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancio-
natorio el procedimiento para la aplicación del mismo previstos en el Estatuto Tributario se aplicará en lo
pertinente al impuesto de registro”, motivo por el cual es a las autoridades tributarias departamentales a
quienes les corresponde tomar las decisiones respecto de las situaciones particulares aparejadas a la admi-
nistración del tributo, como la expuesta en su escrito.
En esta misma línea, hacemos nuestro lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-231 de
2003, que cita en su escrito, al señalar que “En consecuencia, resulta razonable suponer que el simple
hecho del retardo en el pago constituye un fundamento sólido para imponer la sanción pues, sin afectar la
presunción de inocencia, la administración ya ha comprobado el incumplimiento del deudor, con lo cual
se reduce su actividad probatoria. Empero, también puede ocurrir que la omisión no sea imputable al
deudor, sino que se haya configurado alguna casual eximente de responsabilidad como la fuerza mayor o
el caso fortuito. Cuando ello ocurre el responsable deberá demostrar esa circunstancia y la administración
tendrá que valorarla antes de decidir si impone la sanción o se abstiene de hacerlo: sólo así se garantiza
plenamente el derecho al debido proceso y los principios de equidad y justicia, según lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional en otras oportunidades1.”
1. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-506 de 2002 y C-054
de 1999.
109
Así las cosas, se insiste, corresponde a la administración departamental, en su calidad de administradora
del impuesto, valorar todos los elementos de hecho y de derecho que rodean el caso, sopesando el material
probatorio con el que cuente y apoyándose en la normatividad y jurisprudencia relacionada, en punto a
emitir una decisión respecto de la solicitud que se le presenta, de manera que, como lo expresa la Corte
Constitucional se le garantice al contribuyente “el derecho al debido proceso y los principios de equidad
y justicia”.
110

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/SENTENCIA JUDICIAL
Doctora
Alix Jazmine Ballesteros Rojas
Profesional Especializada Secretaría de Hacienda
Gobernación de Norte de Santander
En relación con el impuesto de registro y después de exponer el caso que se presenta con una sentencia
judicial en la que se aprueba un trabajo de adjudicación a diferentes herederos en diferentes porcentajes
sobre diversos inmuebles, y toda vez que el “usuario solicita que se le liquide el impuesto de registro y ano-
tación a un solo inmueble” consulta usted “¿Puedo proceder a efectuar la liquidación de un solo inmueble

o debo liquidar la totalidad de los inmuebles contenidos en la sentencia?”.
Al respecto, es menester recordarle en principio que al tenor del artículo 226 de la Ley 223 de 1995, el
hecho generador del impuesto de registro “Está constituido por la inscripción de actos, contratos o negocios
jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que, de conformidad con
las disposiciones legales, deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las
Cámaras de Comercio”. De tal manera, tratándose de actos sujetos a registro a instancia de la oficina de
registro de instrumentos públicos, tal inscripción debe sujetarse a las normas que regulan el ejercicio de la
función registral, esto es la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos
públicos y se dictan otras disposiciones”.
En consecuencia, el artículo 4º de la Ley 1579 de 2012, establece que están sujetos a registro “Todo acto,
contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique
constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar,
traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles”. Lo
anterior para señalar que la sentencia a que hace mención a su escrito está sujeta a registro pues implica
una traslación del dominio sobre diversos bienes inmuebles.
Ahora bien, el artículo 8º ibídem establece que la matrícula inmobiliaria “Es un folio destinado a la inscrip-
ción de los actos, contratos y providencias relacionados en el artículo 4o, referente a un bien raíz, el cual
se distinguirá con un código alfanumérico o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina
y de la sucesión en que se vaya sentando”; en esa misma línea el artículo 50 ejusdem establece que “Cada
folio de matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad catastral y a ella se referirán las inscripciones a
que haya lugar”. De tal manera, se colige que cada bien inmueble está identificado con una matrícula inmo-
biliaria en la cual deben registrarse todos los actos que tengan relación con ese bien inmueble en particular.
En ese orden de cosas, siendo el hecho generador del impuesto de registro la inscripción de actos, contratos
o negocios jurídicos a instancias de la oficina de registro de instrumentos públicos y existiendo un único folio
de matrícula por cada bien inmueble, la inscripción del acto, contrato o negocio jurídico debe efectuarse en
cada folio de matrícula de cada uno de los bienes inmuebles que se vean afectados y consecuentemente el
impuesto se generará respecto de cada una de esas inscripciones de manera independiente, siendo aplica-
ble para el caso en consulta la regla establecida en el inciso segundo del artículo 2.2.2.2 del Decreto Único
1625 de 2016, según el cual “Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el
impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas en la ley”.
111
2. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS

AUTOMOTORES
112
TEMA: IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/INTERNACION TEMPORAL DE VEHICULOS Y MOTOCICLETAS
Doctora
Rosa Alba Rangel Mogollón
Profesional Universitaria Área de Impuestos
Alcaldía de Arauca
Consulta usted:
“1. ¿Si la internación temporal de vehículos y motocicletas, es considerada como un impuesto?”

No, la internación temporal de vehículos no es un impuesto. De conformidad con lo normado en el artículo
24 de la Ley 191 de 1995, y el Decreto 400 de 2005, puede colegirse que la internación temporal es
una medida administrativa en virtud de la cual se autoriza a los residentes de las Unidades Especiales de
Desarrollo Fronterizo la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores
con matrícula del país vecino.
No obstante, no debe perderse de vista que el parágrafo 2º del artículo 141 de la Ley 488 de 1998, es-
tablece que “En la internación temporal de vehículos al territorio nacional, la autoridad aduanera exigirá,
antes de expedir la autorización, que el interesado acredite la declaración y pago del impuesto ante la
jurisdicción correspondiente por el tiempo solicitado. Para estos efectos la fracción de mes se tomará como
mes completo. De igual manera se procederá para las renovaciones de las autorizaciones de internación
temporal”, motivo por el cual al es obligación de los interesados en solicitar o renovar la internación tem-
poral de vehículos proceder con el cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales derivadas del
impuesto sobre vehículos automotores señaladas al efecto en la precitada Ley 488 de 1998.
En consecuencia, para efectos de la liquidación, declaración y pago del impuesto sobre vehículos automo-
tores en los casos de internación temporal de vehículos deberán tenerse en cuenta los elementos estructura-
les de dicho tributo.
En ese orden de ideas, el sujeto pasivo será el propietario o poseedor del vehículo automotor objeto de la
internación temporal; la base gravable sobre la cual se liquidará el impuesto será el avalúo comercial esta-
blecido por el Ministerio de Trasporte para el respectivo año1; la tarifa corresponderá a la establecida por
el artículo 145 de la Ley 488 de 1998, dependiendo del avalúo del vehículo2; la causación será la fecha
de solicitud de internación3; la declaración y pago, según se señaló arriba deberá ser previa a la solicitud
de internación4, y para estos efectos debe tenerse en cuenta lo normado por el artículo 146 de la Ley 488
de 1998, modificado por el artículo 340 de la Ley 1819 de 2016, en concordancia con el artículo 69 de
la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo
354 de la Ley 1819 de 2016.
1. Las resoluciones del Ministerio establecen que los avalúos aplicables para la internación temporal de vehículos corresponde al 50% de los avalúos determinados en las
mismas.
2. Para estos efectos debe tenerse en cuenta el decreto expedido por el Gobierno Nacional en el cual se actualizan anualmente los rangos para la determinación de la tarifa,
que para el año 2017 corresponde al Decreto 2068 de 2016
3. Conforme con el artículo 144 de la Ley 488 de 1998.
4. Conforme con el parágrafo 2º del artículo 141 de la Ley 488 de 1998.
113
En lo que hace a la sujeción activa del impuesto sobre vehículos automotores el artículo 85 de la Ley 633
de 2002, establece que “Las unidades especiales de desarrollo fronterizo expedirán la autorización de in-
ternación de vehículos a los que se refiere el artículo 24 de la Ley 191 de 1995. La internación de vehículos
causará anualmente y en su totalidad a favor de las unidades especiales de desarrollo fronterizo el impuesto
de vehículos automotores de que trata la Ley 488 de 1998”, en virtud de lo cual serán esas Unidades la
autoridad legalmente facultada para exigirlo, recaudarlo y administrarlo, y serán igualmente titulares del
100% de los recursos que se generen por ese concepto.
Los interrogantes 2 y 3 de su consulta se entienden absueltos por sustracción de materia.

114
TEMA: IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

SUBTEMA: BASE GRAVABLE/LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO CUANDO EL VEHICULO
NO SE ENCUENTRE INCLUIDO EN LA RESOLUCION DE MINTRANSPORTE
Doctor
Hernando Pérez Mendivil
Gobernación de Sucre
Después de exponer la situación que se ha presentado respecto de la imposición de la sanción de extem-

poraneidad a un contribuyente del impuesto sobre vehículos automotores cuyo vehículo no figura en la
Resolución expedida por el Ministerio de Trasporte en la que se fijan los avalúos comerciales que sirven

de base para el cálculo de ese impuesto, solicita usted “apoyo con el fin de discernir, sobre la imposición
de la sanción, la conveniencia y facultad para postergar la aplicación del artículo 6 de la Resolución plu-
rimencionada.”
En primer término, es menester señalar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección se
encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria y financiera, dicha asesoría no se extiende a emitir
pronunciamientos ni juicios de valor respecto de las actuaciones que deben adelantar las entidades territo-
riales en ejercicio de sus facultades de administración y control, y mucho menos aun respecto de la “conve-
niencia” para postergar la aplicación de actos administrativos expedidos por otras entidades. Sin perjuicio
de lo anterior, en adelante haremos mención a algunos elementos del impuesto sobre vehículos automotores
con la única intención de brindarle elementos para la eventual toma de decisiones respecto del caso obje-
to de su consulta, precisando que nuestros pronunciamientos se efectúan de manera general y abstracta,
y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no
comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
La base gravable del impuesto sobre vehículos automotores se encuentra establecida en el artículo 143 de
la Ley 488 de 1998, al siguiente tenor literal:
“Artículo 143. Base gravable. Está constituida por el valor comercial de los vehículos gravados, es-
tablecido anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente
anterior al gravable, por el Ministerio de Transporte.
Para los vehículos que entran en circulación por primera vez, la base gravable está constituida por el
valor total registrado en la factura de venta, o cuando son importados directamente por el usuario pro-
pietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaración de importación.
Parágrafo. Para los vehículos usados y los que sean objeto de internación temporal, que no figuren en
la resolución expedida por el Ministerio de Transporte, el valor comercial que se tomará para efectos de
la declaración y pago será el que corresponda al vehículo automotor incorporado en la resolución que
más se asimile en sus características.” (Negrillas ajenas al texto)
De conformidad con la norma trascrita se puede colegir que en aquellos casos en los que dentro de la tabla
de avalúos expedida por el Ministerio de Trasporte no figuren determinados vehículos que son objeto del
115
impuesto, para efectos de su liquidación se acudirá al avalúo del vehículo sí incorporado en la resolución
que más se asimile en sus características. Es decir que la autorización para determinar la base gravable
de los vehículos no incorporados a partir de la de aquel que más se le asimile no parte de la Resolución
expedida por el Ministerio de Trasporte, sino que se trata de un mandato legal.
Ahora bien, la norma en cita no condiciona la determinación de la base gravable en esos términos a una
decisión de orden administrativo, es decir que no se hace necesario que el departamento como sujeto acti-
vo, o el Ministerio de Trasporte, emitan un pronunciamiento para que el contribuyente cuyo vehículo no se
encuentre incluido en la Resolución expedida por esa cartera determine la base gravable tomando el avalúo
del vehículo que más se asimile en sus características al suyo.
Lo anterior, se ve reforzado en el hecho de que en sus orígenes el impuesto sobre vehículos automotores era
un tributo cuya liquidación era efectuada por los contribuyentes, es decir que se trataba de una liquidación
privada, motivo por el cual correspondía a los contribuyentes determinar la base gravable del impuesto,
de manera que de no encontrar su vehículo incorporado en la Resolución del Ministerio de Trasporte, de-
bía hacer uso de lo normado en el parágrafo del artículo 143 de la Ley 488 de 1998, supra. Lo anterior
sin perjuicio, claro está, de las facultades de fiscalización que le asiste a los departamentos como sujetos
activos del impuesto.
Sea del caso precisar, que dicha facultad de los contribuyentes de liquidar de manera privada el impuesto
se mantiene aún con la modificación establecida por el artículo 340 de la Ley 1819 de 2016, al artículo
146 de la Ley 488 de 1998, pues indistintamente de que a partir del 1º de enero de 2017, el impuesto
pueda ser liquidado por los departamentos, la misma norma señala que “Cuando el sujeto pasivo no esté
de acuerdo con la información allí consignada deberá presentar declaración privada y pagar el tributo en
los plazos que establezca la entidad territorial.”
116
3. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS
117
TEMA: IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES, REFAJOS Y MEZCLAS

SUBTEMA: BASE GRAVABLE/PRODUCTOS NACIONALES
Doctor
Carlos Manuel Caviedes Alarcón
Director de Rentas Gobernación del Magdalena
Gobernación Del Magdalena
Carrera 1 No.16-15 Palacio Tayrona
Santa Marta - Magdalena
Solicita concepto de esta Dirección “en relación con los elementos que conforman el precio de venta al
detallista que, de conformidad con el literal a) del artículo 189 de la Ley 223 de 1995 y el inciso segundo
del literal a) del artículo 1 del Decreto reglamentario 2141 de 1996, se constituye en la base gravable del
impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de producción nacional, cuando el productor
vende la totalidad de los productos gravados a un solo distribuidor en el país, quien lo adquiere y lo recibe
directamente en puerta de fábrica”.
Al efecto, la base gravable del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas se encuentra
establecida en el artículo 189 de la Ley 223 de 1995, el cual ad literam establece:
“Artículo 189. Base gravable. La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de
venta al detallista.
En el caso de la producción nacional, los productores deberán señalar precios para la venta de cerve-
zas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas a los vendedores al
detal, de acuerdo con la calidad y contenido de las mismas, para cada una de las capitales de Depar-
tamento donde se hallen ubicadas fábricas productoras. Dichos precios serán el resultado de sumar los
siguientes factores:
a) El precio de venta al detallista, el cual se define como el precio facturado a los expendedores en la
capital del Departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo;
b) El valor del impuesto al consumo.
En el caso de los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en
aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de co-
mercialización equivalente al 30%.
Parágrafo 1º. No formará parte de la base gravable el valor de los empaques y envases, sean retorna-
bles o no retornables.
Parágrafo 2º. En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al pro-
medio del impuesto que se cause por el consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas
fermentadas con bebidas no alcohólicas, según el caso, producidos en Colombia.” (Negrillas ajenas al
texto original)
Conforme con la norma trascrita, la base gravable del impuesto es el “precio de venta al detallista”, el cual
contiene diferentes componentes para su determinación según se trate de productos nacionales o productos
118
importados. Para el caso de los productos nacionales, objeto de su consulta, dicho precio corresponde a
“el precio facturado a los expendedores” en la capital sede de la respectiva fábrica.
Ahora bien, esta norma fue objeto de reglamentación por parte del artículo 1º del Decreto 2141 de 1996,
compilado hoy día en el artículo 2.2.1.5.2 del Decreto Único 1625 de 2016, así:
“Artículo 2.2.1.5.2. Base gravable de productos nacionales. En relación con los impuestos al consu-
mo de:
a) Cervezas, sifones, refajos y mezclas;

(…)
La base gravable está constituida por el precio de venta al detallista. Se entiende por precio de venta
al detallista aquel que, sin incluir el valor del impuesto al consumo, fija el productor, según la calidad,
contenido y presentación de los productos, a los vendedores o expendedores al detal, en la capital del
departamento donde este situada la fábrica. Dicho precio debe reflejar los siguientes factores, valuados
de acuerdo con las condiciones reales de mercado: el precio de fábrica o a nivel del productor, y el mar-
gen de comercialización desde la salida de fábrica hasta su entrega al expendedor al detal.

El precio de venta al detallista fijado por el productor para efectos de la liquidación los impuestos al
consumo debe ser único para la capital del departamento sede de la fábrica, según tipo específico de
producto. Cuando el productor establezca precios diferenciales o conceda descuentos o bonificaciones
teniendo en cuenta el volumen de ventas u otras circunstancias similares, el precio de venta al detallista
que debe fijar para efectos de la liquidación de los impuestos al consumo será el mayor entre los distin-
tos que haya establecido, sin deducir los descuentos o bonificaciones.
Los productores discriminaran en la factura el precio de fábrica, el precio de venta al detallista y el valor
del impuesto al consumo correspondiente.
Los productores de cervezas, sifones, refajos y mezclas de productos fermentados con bebidas no
alcohólicas fijaran el precio de facturación al detallista en la forma indicada en este artículo y en su
declaración discriminaran para efectos de su exclusión de la base gravable, el valor correspondiente a
los empaques y envases, cuando estos formen parte del precio total de facturación.
Parágrafo. Para los efectos del presente decreto se entiende por distribuidor la persona natural o jurídica
que, dentro de una zona geográfica determinada, en forma única o en concurrencia con otras personas,
vende los productos en forma abierta, general e indiscriminada a los expendedores al detal.” (Negrillas
ajenas al texto original)
Del análisis de la norma trascrita se colige que, en línea con lo señalado por el artículo 189 de la Ley 223
de 1995, el precio de venta al detallista que se constituye como base gravable del impuesto es el precio
facturado a los “vendedores o expendedores al detal”, el cual debe ser el reflejo del precio de fábrica a
nivel del productor, y del margen de comercialización desde su salida de la fábrica hasta su entrega al
expendedor al detal, aspectos que conforme con la misma norma deben valorarse conforme con “las con-
diciones reales del mercado”.
Ahora bien, en lo que hace al “margen de comercialización”, debe señalarse que no se trata del simple
margen de ganancia que pueda obtener el productor, sino que dentro de ese margen habrán de incluirse
además otros factores que hagan parte del precio en orden a la entrega de los productos “a los vendedores
o expendedores al detal”, factores tales como el valor de los fletes o transporte.
119
En esencia, lo que se quiere hacer ver es que el precio de venta al detallista está conformado por diversos
factores que deben ser valorados para la correcta determinación de la base gravable, tal como lo señaló el
Consejo de Estado al expresar que “[…] De acuerdo con los términos del reglamento, el precio de fábrica
y el margen de comercialización no constituyen conceptos adicionales al precio de venta al detallista, sino
sus componentes, ya que usualmente el precio de venta del productor al distribuidor detallista al detal in-
volucra la recuperación del costo de fabricación, así como el costo de distribución, sin importar la cadena
o canal de distribuidores que intervengan entre el productor y el detallista de manera que lo que pretende
el reglamento es desagregar los factores que hacen parte del precio de venta al detallista, que es precisa-
mente el concepto previsto por el legislador para definir la base gravable del impuesto al consumo de los
productos nacionales referenciados1.
En lo que hace a la incorporación de los valores por concepto de trasporte, igualmente se pronunció el
Consejo de Estado reiterando su jurisprudencia, así:
“[…] Según se observa de la disposición atrás transcrita, los factores que deben reflejarse en el “precio
de venta al detallista”, que es la base gravable definida por la ley, “corresponden al precio de fábrica
a nivel de productor y al margen de comercialización desde la salida de la fábrica hasta su entrega
al detal, lo cual indica que en el precio facturado por el productor a los expendedores en la capital del
Departamento donde esté situada la fábrica se incluye, para efectos de determinar la base gravable,
el costo de distribución de la cerveza, o lo que es lo mismo, el valor facturado por concepto de portes
o fletes de transporte en que incurre el productor para ubicar y entregar el producto al expendedor al
detal”, como lo señaló la Sala en sentencia de fecha 22 de abril de 2004, con ponencia de la Dra.
Ligia López Díaz que decidió el proceso adelantado entre las mismas partes pero por otras vigencias
fiscales. […]”2 (Negrillas ajenas al texto original)
Conforme con el apartado jurisprudencial trascrito, dentro del precio de venta facturado a los expendedo-
res, deben reflejarse, además del precio de fábrica y de la utilidad del productor otros factores como el
costo del trasporte en los que incurre el productor para su entrega al expendedor al detal; de manera que el
precio así facturado es aquel que se constituye en el precio de venta al detallista que a su vez se constituye
en la base gravable sobre la cual se ha de liquidar el impuesto.
En este contexto, descendiendo al caso objeto de consulta, según el cual “el productor vende la totalidad
de los productos gravados a un solo distribuidor en el país, quien lo adquiere y lo recibe directamente en
puerta de fábrica”, habrá de señalarse que si conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado el valor
facturado debe reflejar todos los factores “en que incurre el productor para ubicar y entregar el producto
al expendedor al detal”, no existiendo costos de trasporte o fletes a cargo del productor, éstos no deberán
hacer parte del precio facturado al detallista y por conetera no harán parte del precio de venta al detallista
que en últimas constituye la base gravable del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas.
En otras palabras, si bien es cierto que por regla general es el mismo productor quien se encarga de la
distribución del producto y por ende de la ubicación, venta y entrega al expendedor al detal, supuesto del
que parte la normatividad antes reseñada en el sentido de que el precio de venta al detallista debe reflejar
factores tales como el precio de fábrica o a nivel del productor “y el margen de comercialización desde la
salida de fábrica hasta su entrega al expendedor al detal”; no es menos cierto que en la práctica puede
presentarse el caso planteado en su escrito de consulta, esto es que el productor venda, facture y entregue
en fábrica la totalidad de su producción a un tercero encargado de la distribución, lo que necesariamente
implica que el productor, como responsable del tributo que se analiza, no debería incluir en la base del
mismo costos o erogaciones en los que no ha incurrido efectivamente, como lo serían los costos y gastos
asociados a la entrega del producto al expendedor al detal, tales como transporte, fletes, etc., pues éstos
no son efectivamente facturados por el productor, y por ende no habrán de revelarse en su contabilidad.
1. Consejo de Estado Sentencia de diciembre 11 de 1998, Expediente No. 8715. CP. Dr. Julio E. Correa R.
2. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero ponente: Juan Angel Palacio Hincapie Bogotá, D.C., noviembre diez y siete (17) de
dos mil cinco (2005) Radicación número: 73001-23-31-000-2001-03153-01(14928)
120
Lo anterior se ve reforzado por la reiterada jurisprudencia3 en la que el Consejo de Estado ha señalado
que la carga de la prueba en lo que respecta a la no inclusión de los valores por concepto de trasporte
a efectos de la determinación de la base gravable del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos
y mezclas, corresponderá en todos los casos al productor a través de sus libros de contabilidad, facturas,
comprobantes de egreso, etc., lo cual podrá ser verificado por los sujetos activos del impuesto a través de
los medios de prueba que les ofrece el Estatuto Tributario Nacional. A ese respecto señaló esa alta corpo-
ración:
“[…] Consta en los actos acusados y demás antecedentes administrativos que la fábrica de Cervecería
Leona se encuentra ubicada en el Municipio de Tocancipá, Departamento de Cundinamarca, es decir
que del precio facturado a los expendedores en la ciudad de Bogotá, capital del Departamento, hace
parte el valor correspondiente a los fletes o gastos de movilización, para efectos de determinar la base
gravable del impuesto al consumo generado por dichas operaciones de venta.
De acuerdo con lo expuesto en la liquidación de revisión así como en la resolución que agotó vía guber-
nativa, los valores adicionados a la base gravable por parte de la entidad fiscal, fueron determinados
con base en las facturas expedidas por la demandante a los expendedores en la ciudad de Bogotá, las
que fueron objeto de verificación con ocasión de las inspecciones tributarías realizadas a las instalacio-

nes de la Empresa, antes de proferir la liquidación oficial (noviembre 1 de 2000) y posteriormente como
actuación previa a la decisión del recurso de reconsideración (noviembre 8 de 2001). En este último
caso, haciendo uso de la facultad oficiosa prevista en el artículo 733 del Estatuto Tributario, que autori-
za la práctica de inspección tributaría de oficio, con la suspensión del término para resolver.
De acuerdo a lo anterior, correspondía a la demandante la carga de probar que las sumas adicionadas
a la base gravable por la entidad fiscal eran erradas o no correspondían a la realidad expresada en
sus libros de contabilidad y los respectivos comprobantes externos, concretamente las facturas de venta.
Sin embargo, no contiene la demanda argumentación alguna de la que pueda inferirse una errada
determinación de la base gravable, y tampoco se anexan pruebas que permitan desvirtuar los valores
oficialmente establecidos por el mismo concepto.
En efecto, sobre este aspecto se limita la demandante a manifestar que la inspección tributaria decre-
tada de oficio el 10 de abril de 2001, es decir con posterioridad a la interposición del recurso de
reconsideración (diciembre 27 de 2000), no tiene validez. Apreciación que resulta errada por cuanto
tal procedimiento, como se dijo antes tiene respaldo legal y es perfectamente válido cuando se trata de
adquirir certeza acerca de los valores glosados, antes de decidir el recurso, que es precisamente lo que
se evidencia en el caso bajo análisis. […]”4
3. En este sentido pueden verse además: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero ponente: Juan Angel Palacio Hincapie Bogotá,
D.C., noviembre diez y siete (17) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 73001-23-31-000-2001-03153-01(14928)
4. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapie Bogotá, D.C., diciembre nueve (9) de dos mil
cuatro (2004) REF. : EXP. No. 73001-23-31-000-2002-00679-01 -14396
121
TEMA: MONOPOLIO DE LICORES DESTILADOS

SUBTEMA: DERECHOS DE EXPLOTACION/LEY 1816 DE 2016
Doctora
Sandra E. Camacho C.
Subsecretaría de Rentas
Gobernación de Nariño
En relación con los derechos de explotación establecidos en el artículo 17 de la Ley 1816 de 2016, con-
sulta usted “La Asociación Colombiana de Importadores de Licores y Vinos (ACODIL) pueden ser incluidos
en este tema ya que ellos son introductores de productos para pago de derechos de explotación? Ya que
entendemos que el sujeto pasivo es netamente el productor o importador, o en su defecto como se les apli-
caría a ellos”.
Al respecto, en lo que hace a los derechos de explotación en la producción e introducción de licores desti-
lados en y al interior de los departamentos que ejercen el monopolio es necesario recordar, de una parte,
que en ejercicio del monopolio de producción los departamentos suscriben contratos con las personas natu-
rales o jurídicas que resulten vencedoras en la licitación pública que para ese efecto abra el departamento
en el marco de los artículos 7º y 8º de la Ley 1816 de 2016. De otra parte, en ejercicio del monopolio de
introducción, al tenor de los artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016, los departamentos otorgan “permi-
sos temporales a las personas de derecho público o privado” que pretendan introducir licores destilados a
las jurisdicciones departamentales, siempre que cumplan la totalidad de los requisitos establecidos en los
precitados artículos.
En ese orden de cosas, a quien corresponde la declaración y pago de los derechos de explotación deriva-
dos del ejercicio del monopolio de producción será a la persona de derecho público o privado con la cual
el departamento suscriba el contrato de que tratan los artículos 7º y 8º de la Ley 1816 de 2016.
En lo que hace a la introducción, a quien corresponde la declaración y pago de los derechos de explo-
tación será la persona de derecho público o privado a quien se haya autorizado para la introducción de
licores al respectivo departamento mediante el otorgamiento del permiso temporal a que hacen mención los
artículos 9º y 10º de la Ley 1816 de 2016.
Lo anterior, encuentra sustento en lo normado por el artículo 17 ibídem, cuando establece que “Los de-
partamentos que ejerzan el monopolio sobre la producción e introducción de licores destilados percibi-
rán derechos de explotación derivados de la autorización a terceros para la producción y/o introducción
de licores destilados en los términos previstos en la presente ley”.
122
TEMA: LEY 1816 DE 2016

SUBTEMA: MONOPOLIO SOBRE ALCOHOL POTABLE CON DESTINO A LA FABRICACION DE LICORES
Señor
IVAN DARIO BERMUDEZ CAVIEDES
Calle 22 No. 20A - 02
Santa Marta - Magdalena
En atención a su solicitud sobre el tema que aparece en el asunto, nos permitimos precisar que la Dirección
General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en ma-
teria fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos, como tampoco la atención a particulares.

En consecuencia, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En primer lugar, debemos reiterar que la función esta Dirección es asesorar a las entidades territoriales y a
sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, y no comprende la asesoría a particu-
lares. En consecuencia, a continuación, damos respuesta general a los once interrogantes planteados en
su consulta, para lo cual, inicialmente transcribimos el artículo 3º de la Ley 1816 de 2016, de donde se
desprenden la mayoría de las respuestas:
ARTÍCULO 3o. MONOPOLIO SOBRE ALCOHOL POTABLE CON DESTINO A LA FABRICACIÓN DE LICO-
RES. Las normas relativas al monopolio como arbitrio rentístico sobre licores destilados consignadas en
la presente ley se aplicarán al monopolio como arbitrio rentístico sobre alcohol potable con destino a la
fabricación de licores en lo que resulten aplicables y siempre que no haya disposiciones que se refieran
expresamente a este último.
PARÁGRAFO 1o. El alcohol no potable no será objeto del monopolio a que se refiere la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Todos los productores e importadores de alcohol potable y de alcohol no potable de-
berán registrarse en el Departamento en el cual se produzca y/o introduzca el producto. Este registro
se hace con el fin de llevar un control por parte del Departamento y de establecer con exactitud quién
actúa como importador, proveedor, comercializador y consumidor del alcohol potable y no potable.
El alcohol potable que no sea destinado al consumo humano deberá ser desnaturalizado una vez sea
producido o ingresado al territorio nacional. Las autoridades de policía incautarán el alcohol no re-
gistrado en los términos del presente artículo, así como aquel que estando registrado como alcohol no
potable no esté desnaturalizado.
De acuerdo con el contenido de la Ley 1816 de 2016, el alcohol NO potable y el alcohol potable que NO
tiene como destino la fabricación de licores, son productos que NO se encuentran sujetos al monopolio
rentístico de alcohol potable allí regulado. En consecuencia, a estos productos no les son aplicables las
disposiciones sobre el ejercicio del mismo, como son las relacionadas con los contratos de producción o los
permisos de introducción.
123
No obstante, con fines de control, el legislador estableció la obligación de registrarse, para todos los pro-
ductores e importadores de alcohol potable y de alcohol no potable. En consecuencia, para el mencionado
registro, los productores e importadores deberán suministrar a los Departamentos la información que les
permita tener control sobre el respectivo producto e identificar con exactitud quién actúa como importador,
proveedor, comercializador y consumidor del mismo.
La Ley ordena, adicionalmente, desnaturalizar el alcohol potable que no sea destinado al consumo humano,
una vez sea producido o ingresado al territorio nacional, según el procedimiento que señalen las autorida-
des sanitarias.
Finalmente, el artículo transcrito dispone que, el alcohol no registrado debidamente, así como el registrado
como no potable que no esté desnaturalizado, será incautado por las autoridades de policía.
Las consecuencias jurídicas, disciplinarias y judiciales del servidor público que viole las disposiciones de la
Ley 1816 de 2016 y demás normas serán las que determinen las respectivas autoridades competentes en
materia disciplinaria, fiscal y penal de conformidad con la Constitución y la ley.
124
TEMA: MONOPOLIO DE ALCOHOL POTABLE

SUBTEMA: LEY 1816 DE 2016/ADMINISTRACION Y CONTROL DE LAS RENTAS DEL
MONOPOLIO/APREHENSIONES Y DECOMISOS
Doctor
PLINIO OLANO BECERRA
Director Ejecutivo
Federación Nacional de Departamentos
Antes de dar respuesta general a los interrogantes planteados en el escrito, transcribimos el artículo 3º de
la Ley 1816 de 2016:

ARTÍCULO 3o. MONOPOLIO SOBRE ALCOHOL POTABLE CON DESTINO A LA FABRICACIÓN DE LICO-
RES. Las normas relativas al monopolio como arbitrio rentístico sobre licores destilados consignadas en
la presente ley se aplicarán al monopolio como arbitrio rentístico sobre alcohol potable con destino a la
fabricación de licores en lo que resulten aplicables y siempre que no haya disposiciones que se refieran
expresamente a este último.
PARÁGRAFO 1o. El alcohol no potable no será objeto del monopolio a que se refiere la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Todos los productores e importadores de alcohol potable y de alcohol no potable de-
berán registrarse en el Departamento en el cual se produzca y/o introduzca el producto. Este registro
se hace con el fin de llevar un control por parte del Departamento y de establecer con exactitud quién
actúa como importador, proveedor, comercializador y consumidor del alcohol potable y no potable.
El alcohol potable que no sea destinado al consumo humano deberá ser desnaturalizado una vez sea
producido o ingresado al territorio nacional. Las autoridades de policía incautarán el alcohol no re-
gistrado en los términos del presente artículo, así como aquel que estando registrado como alcohol no
potable no esté desnaturalizado.
Según el parágrafo segundo transcrito, las autoridades de policía son competentes para incautar el alcohol
no registrado, así como aquel que no esté desnaturalizado a pesar de haberse registrado como alcohol no
potable.
Dicha atribución de las autoridades de policía debe desarrollarse en coordinación con las autoridades de-
partamentales, competentes para ejercer el control en relación con el impuesto al consumo y el monopolio
rentístico de licores destilados y de alcohol potable con destino a la fabricación de licores1.
La misma Ley 1816 de 2016 señala expresamente la competencia de los departamentos en relación con la
participación y los derechos de explotación de que trata dicha ley y precisa los procedimientos y el régimen
sancionatorio que aplicarán para el efecto:
1. Dentro de las normas que señalan la competencia de los departamentos para administrar y controlar el impuesto al consumo de licores, la Ley 223 de 1995 dice, en el
Capítulo X. “Disposiciones Comunes al Impuesto al Consumo de Licores, Vinos, Aperitivos y Similares y al Impuesto al Consumo de Cigarrillos y Tabaco Elaborado:
“ARTÍCULO 221. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL. La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este
Capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a éste corresponda, competencia que se ejercerá a través
de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de los impues-
tos los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación
del mismo previstos en el Estatuto Tributario se aplicará en lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este Capítulo.”
125
“ARTÍCULO 27. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL DE LAS RENTAS DEL MONOPOLIO. La administra-
ción, determinación, discusión, cobro, devoluciones e imposición de sanciones, en relación con la
participación y los derechos de explotación de que trata la presente ley, son de competencia de los
departamentos, para lo cual aplicarán los procedimientos y el régimen sancionatorio establecidos en el
Estatuto Tributario Nacional y en las disposiciones aplicables a los productos gravados con el impuesto
al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.”
De acuerdo con el primer inciso del artículo tercero, atrás transcrito, las normas relativas al monopolio de
licores destilados son aplicables al monopolio sobre alcohol potable con destino a la fabricación de licores,
en lo que resulte pertinente y siempre que no haya disposiciones que se refieran expresamente a este último.
A su vez, el parágrafo del artículo 14 de la mencionada Ley 1816 de 2016, establece que ciertas dispo-
siciones del impuesto al consumo, dentro de ellas las referidas a sanciones, aprehensiones y decomisos, se
aplicarán para efectos de la participación del monopolio de licores destilados y alcohol potable con destino
a la fabricación de licores:
“PARÁGRAFO. Las disposiciones sobre causación, declaración, pago, señalización, control de transpor-
te, sanciones, aprehensiones, decomisos y demás normas especiales previstas para el impuesto al con-
sumo de licores, vinos, aperitivos y similares se aplicarán para efectos de la participación del monopolio
de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores”.
El Capítulo II de la Ley Anticontrabando, Ley 1762 de 20152, desarrolla el régimen sancionatorio común
para productos sometidos a los impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, dentro de ellos el
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares. Allí, el artículo 14 dice:
ARTÍCULO 14. SANCIONES POR EVASIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO. El incumplimiento de las
obligaciones y deberes relativos al impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, o el incum-
plimiento de deberes específicos de control de mercancías sujetas al impuesto al consumo, podrá dar
lugar a la imposición de una o algunas de las siguientes sanciones, según sea el caso:
a). Decomiso de la mercancía;
b). Cierre del establecimiento de comercio;
c). Suspensión o cancelación definitiva de las licencias, concesiones, autorizaciones o registros;
d). Multa.
El artículo 15 de la misma Ley 1762 de 2015 precisa que los departamentos y el Distrito Capital3, podrán
aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo:
ARTÍCULO 15. DECOMISO DE LAS MERCANCÍAS. Sin perjuicio de las facultades y competencias de

la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá en
los términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995, podrán aprehender y decomisar mer-
cancías sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos en esa norma y su reglamentación.
En el evento en que se demuestre que las mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero po-
siblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular, los departamentos o el
Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar traslado de lo actuado a la autoridad aduanera, para
lo de su competencia.
El artículo 222 de la Ley 223 de1995, al que hace referencia el artículo transcrito, en el Capítulo X sobre
disposiciones comunes a los impuestos al consumo de licores y de cigarrillos dice:
2. “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”
3. El Distrito Capital ejerce estas competencias solamente en relación con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, nacionales y extranjeros, y con el
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción extranjera.
126
Artículo 222. Aprehensiones y decomisos. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bo-
gotá podrán aprehender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades com-
petentes, los productos sometidos a los impuestos al consumo de que trata este capítulo que no acrediten
el pago del impuesto, o cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables.”
De manera que, en ejercicio de sus facultades de administración y control de las rentas del monopolio de
licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores, los departamentos podrán apre-
hender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, los productos
sujetos al monopolio, cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables, dentro
de ellas las previstas en el artículo tercero de la Ley 1816 de 2016, inicialmente transcrito.
El procedimiento de aprehensión y decomiso será el previsto en los artículos 23 y 24 de la Ley Anticontra-

bando, por parte de las autoridades departamentales.
Finalmente, de acuerdo con el parágrafo primero del artículo 53 de dicha ley, las mercancías sujetas al
impuesto al consumo que sean objeto de decomiso deberán ser destruidas por la entidad competente nacio-
nal, departamental o del Distrito Capital una vez quede en firme la decisión administrativa que determine
la aplicación de esta medida.

“3. ¿Cuál sería el delito imputable al importador o productor de encontrarse etanol sin desnaturalizar que
no esté destinado al consumo humano?
La Ley 1816 dispone expresamente que el alcohol no registrado debidamente, así como el registrado como
no potable que no esté desnaturalizado, será incautado por las autoridades de policía. Corresponderá a
las autoridades competentes determinar la existencia o no de delito por tener alcohol potable sin desnatu-
ralizar que no esté destinado al consumo humano.
En relación con las actividades sujetas a monopolio rentístico, los artículos 312 y 313 del Código Penal
dicen:
ARTÍCULO 312. EJERCICIO ILÍCITO DE ACTIVIDAD MONOPOLÍSTICA DE ARBITRIO RENTÍSTICO.<Artí-

culo modificado por el artículo 18 de la Ley 1393 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> El que de
cualquier manera o valiéndose de cualquier medio ejerza una actividad establecida como monopolio
de arbitrio rentístico, sin la respectiva autorización, permiso o contrato, o utilice elementos o modalida-
des de juego no oficiales, incurrirá en prisión de seis (6) a ocho (8) años y multa de quinientos (500) a
mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La pena se aumentará en una tercera parte cuando la conducta fuere cometida por el particular que sea
concesionario representante legal o empresario legalmente autorizado para la explotación de un mono-
polio rentístico y hasta la mitad, cuando lo fuere por un servidor público de cualquier entidad titular de
un monopolio de arbitrio rentístico o cuyo objeto sea la explotación o administración de este
ARTICULO 313. EVASION FISCAL. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1474 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> El concesionario, representante legal, administrador o empresario legal-
mente autorizado para la explotación de un monopolio rentístico, que incumpla total o parcialmente
con la entrega de las rentas monopolísticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud
y educación, incurrirá en prisión de cinco (5) años a diez (10) años y multa de hasta 1.020.000 UVT.
En la misma pena incurrirá el concesionario, representante legal, administrador o empresario legalmen-

te autorizado para la explotación de un monopolio rentístico que no declare total o parcialmente los
ingresos percibidos en el ejercicio del mismo, ante la autoridad competente.
127
Finalmente, en relación con su última inquietud, acerca de si se requiere reglamentación del artículo 3º de la
Ley 1816 de 2016, le informamos que las autoridades sanitarias, en coordinación con las autoridades de
comercio, están evaluando la posible reglamentación de las condiciones en las que se debe dar el proceso
de desnaturalización del alcohol potable que no sea destinado al consumo humano.
128
TEMA: IMPUESTO AL CONSUMO

SUBTEMA: REGIMEN SANCIONATORIO/DERRAME/AUTORIZACION LEGAL
Doctora
Luz Adriana Rangel Ríos
Jefe de Fiscalización y Liquidación – Secretaría de Hacienda
Gobernación del Quindío
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con el número y en la fecha
del asunto, haciendo referencia a una Ordenanza expedida por la asamblea de ese departamento en la
que se ordena el “derrame” de botellas de licor en procesos de aprehensión y decomiso cuando las unida-
des “tipificadas como causales de aprehensión” sean máximo dos, efectúa usted una serie de interrogantes
relacionados con la facultad legal para adoptar esa medida, su eventual contradicción con normas consti-

tucionales y la procedencia de seguir aplicando la medida de “derrame” a que se hizo mención.
Previo a la atención de su consulta, nos permitimos precisar que si bien dentro de las funciones asignadas a
esta Dirección por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria a las
entidades territoriales, dicha función no se extiende a la de emitir juicios de valor respecto de la legalidad
o ilegalidad o el eventual desconocimiento de preceptos constitucionales de las normas expedidas por esas
entidades, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que les reconoce el artículo 287 superior,
ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen
la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los
órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de
la administración centralizada.”1. Así las cosas, la respuesta a la solicitud debe ser resuelta por la propia
administración territorial, a través de sus autoridades administrativas, quienes conocen de primera mano
los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron el establecimiento de las normas a que se refiere en
su solicitud.
Sin perjuicio de lo anterior, con la única finalidad de brindarle elementos de juicio respecto del asunto
puesto a nuestra consideración, efectuaremos algunas consideraciones sobre el régimen sancionatorio del
impuesto al consumo, no sin antes recordarle que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son
obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En este contexto, bajo el supuesto de que el “derrame” a que se refiere en su escrito de consulta tiene las
connotaciones de una sanción, es necesario precisar que al igual que la creación de tributos, la creación
de sanciones está amparada por la más estricta reserva de ley. Siendo ello de esa manera de plano se
excluye la posibilidad de que una autoridad administrativa (excepción hecha del legislador extraordinario),
establezca per se cualesquiera tipo de sanciones, incluidas, para el caso concreto, sanciones de orden
tributario. A este respecto, se pronunció el Consejo de Estado, precisando enfáticamente la reserva de ley
que rige en materia tributaria, dijo ese alto tribunal:
“[…] En relación con el aspecto sancionatorio tributario, ha precisado la Sala: “... estas obligaciones por
la materia de que se trata, son objeto del mismo tratamiento que los tributos, vale decir, de exclusiva
competencia del legislador y por ende deben emanar de manera inequívoca de la misma ley, que se
129
repite, es la única fuente de la obligación tributaria. Así mismo, que por su naturaleza punitiva también
su régimen jurídico es de origen legal. Significa lo anterior, de una parte, que la consagración normativa
previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento jurídico al impositi-
vo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva del legislador, por
mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al incumplimiento de
la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe. Y de la otra, desde la perspectiva
de su naturaleza, dado que el principio de legalidad es pilar fundamental del derecho sancionatorio,
en virtud de que es la ley la llamada a establecer responsabilidades de los particulares, por infringir la
Constitución y las leyes (art. 6 C.P.) únicamente es ella la que puede definir previamente la infracción
y tipificar la sanción, y porque en observancia de dicho principio de legalidad y del debido proceso,
conforme al artículo 29 de la Carta, sólo pueden imponerse sanciones por conductas establecidas en
“leyes” preexistentes y siendo así, éstas deben estar previstas en normas con categoría o respaldo en la
ley.”[…]”2. (Negrilla ajenas al texto)
De tal manera, si bien las asambleas departamentales gozan de ciertas facultades en relación con la ma-
teria sancionatoria, la misma debe ser ejercida dentro del marco estricto de los principios de legalidad y
constitucionalidad, es decir que no les es dado motu proprio la creación de sanciones ni el establecimiento
de procedimientos sancionatorios alejados de lo establecido por el legislador. En este sentido, se pronunció
recientemente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, reiterando su jurisprudencia a propósito de las
sanciones en el ámbito tributario, así.
“[…] Tratándose de sanciones, la ley debe consagrar la sanción aplicable por la vulneración o incum-
plimiento de obligaciones tributarias, sean de carácter sustancial o formal, impuestas a los asociados.
La consagración general del principio de legalidad de las sanciones y las penas se halla en el artículo
29 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa”.
Sobre el principio de legalidad en materia sancionatoria tributaria, la Sala ha precisado que “la consa-
gración normativa previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento
jurídico al impositivo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva
del legislador, por mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al in-
cumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe” . (Resalta la Sala)
En consecuencia, la consagración positiva del régimen sancionatorio vinculado a los tributos, es de ori-
gen legal y compete a la ley la definición de las conductas sancionables, las bases de su imposición, las
tarifas pertinentes, las cuantías de las sanciones y la autoridad competente para su aplicación. […]”3
(Negrillas originales, subrayas nuestras)
Conforme con los apartados jurisprudenciales trascritos, resulta evidente que sólo el legislador está auto-
rizado para la creación ex novo de las sanciones, incluyendo para el caso concreto, sanciones de orden
tributario.
Siguiendo esa línea, debe precisarse ahora que las sanciones aplicables a los impuestos al consumo se
encuentran establecidas, de una parte, en el Estatuto Tributario Nacional habida cuenta de la remisión que
a esa norma ordena el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, y; de otra, en la Ley 1762 de 2015, la cual
en su Capítulo II artículos 14 a 26 establece el régimen sancionatorio común para productos sometidos al
impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo; al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares; y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado sanciones4.
Así las cosas, del examen de las precitadas normas no se evidencia la existencia de una sanción denomi-
2. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos
mil seis (2006) REF.: EXP No. 250002327000200101135 (13961)
3. Consejo de Estado - Sección Cuarta Sentencia Nº 85001-23-31-000-2007-00060-01 del 29 de Noviembre de 2012 Consejera Ponente Martha Teresa Briceño De
Valencia
4. Esta norma resulta aplicable igualmente a los productos sujetos al monopolio de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores, conforme lo ordena
130
nada “derrame”; de igual manera, esta Dirección desconoce de la existencia de otra norma con fuerza de
ley dentro del ordenamiento legal que haya establecido la antedicha sanción.
Por último, sin perjuicio de lo expresado a espacio líneas atrás, es necesario recordarle que según voces del
artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los actos admi-
nistrativos están amparados por la presunción de legalidad y en tal virtud son de obligatorio cumplimiento
y ejecución hasta tanto sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o
derogados por la misma autoridad que los expidió.
el parágrafo del artículo 14 de la Ley 1816 de 2016.
131

SUBTEMA: APLICACIÓN DE LA LEY 1816 DE 2016
Doctora
Beatriz Elena Jaramillo V.
Directora Ejecutiva
Cámara de Industrias Asociadas de Bebidas Alcohólicas CABA
Efectúa usted veintisiete (27) preguntas relacionadas con la aplicación de la Ley 1816 de 2016, las cuales
serán atendidas en el mismo orden de consulta.
“1. Una empresa extranjera importa whisky a granel para hidratar y embotellar en Colombia a través de
un maquilador nacional:
1. ¿Qué procedimiento debe surtir ante la entidad territorial para comercializar su producto final?
2. ¿Cuál es el procedimiento a seguir si el maquilador está ubicado en un departamento con monopolio
en régimen de monopolio?
3. ¿Cuál es el procedimiento a seguir si el maquilador está ubicado en un departamento sin monopolio?”
Respecto de departamentos en los que se ejerce el monopolio, debe recordarse que de conformidad con el
artículo 2º de la Ley 1816 de 2016, los departamentos ejercen el monopolio sobre la producción e intro-
ducción de licores destilados en y a sus jurisdicciones. De tal manera, a juicio de esta Dirección en el caso
sub examine se estaría en presencia del monopolio de producción que al tenor del artículo 7º ibídem se
ejerce de manera directa y de manera indirecta, siendo ésta última modalidad (indirecta) la que se adecua-
ría al contexto de su consulta. Lo anterior encuentra sustento en que se trata de una “empresa extranjera”
cuya intención es “hidratar y embotellar en Colombia” un whisky mediante el proceso de maquila, es decir
que su intención es la de producir por intermedio de un tercero un licor destilado en jurisdicción de un
departamento.
Siendo ello de esa manera, y conforme con el precitado artículo 7º de la Ley 1816 de 2016, para que
dicho producto pueda ser producido en ese departamento deberá mediar la suscripción de un contrato
adjudicado mediante licitación pública, en los términos del artículo 8º de la Ley 1816 de 2016.
Ahora bien, en el entendido de que a través de la maquila se contrata la elaboración de productos con
marca propia por parte de un tercero, a juicio de esta Dirección tanto el dueño del producto final con su
marca propia (maquilante), como quien lo elabora por encargo de éste (maquilador), ostentarían la calidad
de productores, y por ese motivo para efectos del monopolio de producción de licores uno y otro deberán
suscribir los contratos en los términos de las antedichas normas.
En lo que hace a las obligaciones formales y sustanciales respecto de la participación y de los derechos de
explotación, recaerían en cabeza del maquilante, más no de la empresa maquiladora pues la actividad de
ésta última es la prestación del servicio de maquila, no el de comercialización del producto final, es decir
que su ingreso corresponde al servicio prestado más no a la venta del producto.
En aquellos departamentos en los que no se ejerce el monopolio la producción e introducción de licores

destilados es libre y se encuentra sometida únicamente al pago del impuesto al consumo y al cumplimiento
de las obligaciones formales y sustanciales a él aparejadas. Por esa razón, en el caso objeto de su con-
132
sulta no existiría restricción alguna para la fabricación y comercialización del producto en esa jurisdicción.
No obstante, si el maquilante decide introducir el producto fabricado en ese departamento en el que no se
ejerce monopolio a otro en el que sí se ejerce, deberá solicitar el permiso de introducción regulado en los
artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016.
En uno y otro caso, deberán cumplirse las obligaciones establecidas para los productores e importadores
de productos gravados con impuestos al consumo, de conformidad con el artículo 215 de la Ley 223 de
1995, en concordancia con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 1816 de 2016, y el artículo 2.2.1.2.12
y siguientes del Decreto Único 1625 de 2016.
“2. Una empresa que desea importar ron para comercializar en Colombia:
a. ¿Qué tipo de restricciones puede tener?
b. ¿Qué debe hacer para introducirlo al país?
c. ¿En qué consiste la salvaguarda nacional establecida en el artículo 28 de la ley, existe alguna que ya
se haya expedido para algún departamento?”
En respuesta a este interrogante, y dentro del ámbito competencial de esta Dirección, debe precisarse que
la introducción y comercialización de ron o de cualquier otro producto gravado con el impuesto al consu-

mo o sujeto al monopolio de licores destilados, deberá sujetarse a las normas legales que regulan tanto el
impuesto al consumo como el ejercicio del monopolio, esto es la Ley 223 de 1995, y demás normas que la
modifican, a la Ley 1816 de 2016, y a la reglamentación de éstas.
En relación con lo normado por el artículo 28 de la Ley 1816 de 2016, remitimos copia del Oficio 2-2017-
015135 del 19 de mayo de 2017, mediante el cual esta Dirección se pronunció sobre el tema. Respecto
de la aplicación de tal medida es menester precisar que no existe obligación para los departamentos de re-
portar la aplicación de esa norma a este Ministerio, motivo por el cual desconocemos si ya se ha aplicado.
“3. Una empresa que desea producir ron en Colombia:

a. ¿Qué tipo de restricciones puede tener?
b. ¿Qué debe hacer para introducirlo al país?
En relación con este interrogante se reiteran las respuestas ofrecidas a los dos interrogantes anteriores.
“4. Una empresa extranjera solicita a una empresa nacional que ya produce ron y aguardiente que em-
botelle un licor diferente a los mencionados por medio de maquila, este producto ya cuenta con registro
sanitario y fue elaborado en el año 2016, dicho producto tiene solicitud de ingreso 2016, pero a 2017 no
hay respuesta:
a. ¿Aplicaría para este caso la nueva ley?
b. ¿Qué necesitaría para introducirlo al resto de país?
En relación con este tema se pronunció esta Dirección con Oficio 2-2017-003860 del 10 de febrero de
2017, el cual se remite para su conocimiento, precisando que la introducción a otros departamentos implica
necesariamente el otorgamiento del permiso a que se refieren los artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016.
“5. Una empresa extranjera quiere producir un licor distinto al ron y al aguardiente en Colombia, para
producir ¿qué debe hacer?
a. ¿Debe instalar primero una planta en el país para producir su producto o debe solicitar el contrato de
producción por licitación y luego instalar la planta?
b. Si pasa por el proceso de licitación ¿cuál es el procedimiento que deberán seguir las gobernaciones
para este tipo de situaciones?
c. ¿Cuáles son los incentivos para buscar inversión privada generados por la nueva legislación de licores
y tributaria aplicables a la industria de bebidas alcohólicas?
133
d. ¿Cómo se protege la marca privada?
e. En caso de existir otra empresa que produce la misma categoría de licor ¿cómo opera la producción?”
Excede el ámbito de nuestras competencias pronunciarnos sobre las decisiones que respecto de la instala-
ción de plantas en el país deben tomar las personas que deseen producir licores en el territorio nacional.
Sin perjuicio de lo anterior, le recordamos que las licitaciones para la suscripción de contratos en ejercicio
del monopolio de producción, de conformidad con el artículo 8º de la Ley 1816 de 2016, son “a iniciativa
del Gobernador”, y no mediante solicitudes presentadas por los interesados.
En el caso en que, a iniciativa del gobernador, se abran las licitaciones para el ejercicio del monopolio
de producción, tal como lo señala el artículo 8º ejusdem deberá utilizarse un procedimiento de subasta
ascendente sobre los derechos de explotación cuyo valor mínimo será fijado por la Asamblea, y el “El pro-
ceso de licitación, las reglas para la celebración, ejecución y terminación de los contratos se sujetarán a
las normas de la presente ley, sin perjuicio de las reglas generales previstas en las normas de contratación
estatal vigentes”.
En relación con los incentivos para la inversión privada derivados de la Ley 1816 de 2016, y de la Ley
1819 de 2016, le sugerimos respetuosamente dirigir sus inquietudes al Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo, y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, respectivamente. Así mismo, en cuanto
a su inquietud respecto de la protección de la marca privada en Colombia, le sugerimos remitir su consulta
a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Respecto de la existencia de otra empresa que produce la misma categoría de licor y los efectos sobre el
ejercicio del monopolio de producción, es un asunto que corresponde decidir a las autoridades departa-
mentales, quienes al tenor del tantas veces citado artículo 8º de la Ley 1816 de 2016, tienen la iniciativa
para la apertura de las licitaciones y en consecuencia los términos y condiciones en que las mismas se
abrirán.
“6. ¿Para el caso de marcas privadas de Ron que ya se producen en Colombia o en zona franca podrían ser
comercializadas en cualquier departamento sin ningún problema?”
A este respecto, reiteramos que las condiciones para la introducción de licores a los departamentos depen-
derá de si se éstos ejercen o no el monopolio. En caso de no ejercerlo, como ya se expresó, la introducción
y comercialización sería libre sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo
215 de la Ley 223 de 1995, en concordancia con el artículo 2.2.1.2.12 y siguientes del Decreto Único
1625 de 2016.
En caso de que se ejerza monopolio, la introducción de licores deberá estar precedida del otorgamiento
del permiso regulado en los artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016. Lo anterior, sin perjuicio del ejercicio
de la facultad que a los departamentos les otorga el artículo 28 ibídem.
“7. Con relación al registro en las Secretarías de Hacienda tanto de importadores como de productores de
alcohol potable y no potable a la cual hace referencia la nueva ley 1816 de 2016, surge la siguiente inquie-
tud: (…)”
En relación con el monopolio sobre alcoholes se pronunció esta Dirección con Oficios 2-2017-008978 del
28 de marzo de 2017 y 2-2017-014641 del 17 de mayo de 2017, los cuales remitimos para su conoci-
miento.
“8. Respecto a los permisos de introducción de licores, hay departamentos que solicitan a las empresas de
manera informal “desistimiento del Recurso de Reconsideración para habilitar los productos en el sistema”,
¿esta situación es legal? ¿Pueden los departamentos condicionar la entrega de un permiso hasta que la
empresa desista del recurso?”
134
Excede el ámbito de nuestras competencias el pronunciarnos respecto de la legalidad o ilegalidad de las
actuaciones desplegadas por las autoridades departamentales, pues tal competencia descansa de manera
exclusiva en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 10 de la Ley 1816 de 2016, al paso que establece las reglas para el
otorgamiento de los permisos, en su numeral 2 señala de manera taxativa los eventos en los cuales éstos no
se otorgarán. De tal manera, cumplidos todos los requisitos y condiciones establecidos en el artículo 10 de
la Ley 1816 de 2016, y no estando incurso en ninguna de las causales para la negativa de su otorgamiento
el departamento deberá otorgar los permisos en los términos del artículo 9 ibídem. En esta misma línea, es
necesario recordar que el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1816 de 2016, expresamente “prohíbe a
los departamentos solicitar el cumplimiento de requisitos adicionales a los establecidos en la presente ley”.
“9. ¿Es necesario la liquidación de un contrato que fue celebrado bajo la antigua ley, para que se pueda
proferir resolución concediendo el permiso de introducción, distribución y comercialización de licores y vinos
conforme con la ley 1816 de 2016?”
Al respecto, el artículo 30 de la Ley 1816 de 2016, establece que “Los contratos, convenios, actos admi-
nistrativos y los demás actos jurídicos por medio de los cuales se autorice a un tercero para la producción
e introducción de licores y alcohol potable en el ejercicio del monopolio, existentes a la fecha de entrada

en vigencia de la presente ley, conservarán su vigencia hasta el término estipulado en los mismos. A futuro,
se acogerán a lo establecido en la presente ley.”, de manera que estando vigente el contrato no se reque-
rirá necesariamente el otorgamiento de permiso, el cual sólo será exigible hasta tanto se cumpla el plazo
señalado en el contrato.
No obstante, si en ejercicio de la autonomía de la voluntad las partes deciden darlo por terminado de ma-
nera anticipada, en ese caso para la introducción de productos al departamento deberá estar precedida
del otorgamiento del permiso en los términos de los artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016.
En lo que hace a la introducción de vinos, le recordamos que conforme con el parágrafo 1º del artículo 2
de la Ley 1816 de 2016, “Los vinos, aperitivos y similares serán de libre producción e introducción, y cau-
sarán el impuesto al consumo que señala la ley”, de manera que respecto de esos productos no se requiere
el otorgamiento de permisos.
“10. Conforme con la nueva ley, ¿pueden los departamentos exigir la entrega de muestras físicas de las
bebidas alcohólicas que se desean introducir? ¿Cuál es el sustento jurídico?”
La Ley 1816 de 2016, establece de manera expresa las reglas, requisitos y condiciones para el ejercicio
del monopolio de introducción, y expresamente señala en el parágrafo de su artículo 12 que “Se prohíbe a
los departamentos solicitar el cumplimiento de requisitos adicionales a los establecidos en la presente ley.”
Así las cosas, los requisitos exigibles se circunscriben a los establecidos en la Ley 1816 de 2016.
No obstante, debe señalarse que en ejercicio de labores de fiscalización del impuesto, los departamentos
gozan de las amplias facultades que para esos efectos les reconoce el artículo 684 del Estatuto tributario
Nacional, norma a la que los remite el artículo 27 de la Ley 1816 de 2016 para la administración y control
del impuesto al consumo y la participación. En consonancia con lo anterior, es preciso poner de presente
que el parágrafo 1º del artículo 49 de la Ley 788 de 2002, modificado por el artículo 19 de la Ley 1816
de 2016, establece que el grado de contenido alcoholimétrico de los productos podrá ser sujeto “a verifica-
ción técnica por parte de los departamentos, quienes podrán realizar la verificación directamente o a través
de empresas o entidades especializadas”. En consecuencia, en el marco de un proceso de fiscalización,
ejerciendo las facultades que les otorgan las normas citadas, esta Dirección considera que podrían solicitar
muestras físicas en punto a verificar la correcta determinación del impuesto al consumo o la participación
a partir del contenido de alcohol de los productos sujetos a estos conceptos.
135
“11. ¿Pueden los departamentos solicitar informes detallados del estimativo anual de ventas al momento de
radicar una solicitud de introducción, distribución y comercialización de licores y vinos conforme con la ley
1816 de 2016?”
Como ya se señaló en respuestas anteriores los requisitos para el otorgamiento de permisos están señala-
dos taxativamente en los artículos 9 y 10 de la Ley 1816 de 2016, y el parágrafo del artículo 12 prohíbe
expresamente la exigencia de requisitos adicionales.
Igualmente le reiteramos que conforme con el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1816 de 2016, “Los
vinos, aperitivos y similares serán de libre producción e introducción, y causarán el impuesto al consumo
que señala la ley”, de manera que respecto de esos productos no se requiere el otorgamiento de permisos.
“12. ¿Está permitido a los departamentos, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 1816 de 2016, el cobro
de una tarifa determinada, para otorgar la licencia o permiso de introducción, distribución y comercializa-
ción de licores y vinos conforme con la ley 1816 de 2016?”
Este interrogante se entiende atendido por sustracción de materia en las respuestas anteriores, recordándole
además lo normado en el artículo 18 de la Ley 1816 de 2016, según el cual “Las entidades territoriales no
podrán imponer cargas a la producción, introducción, importación, distribución o venta de los productos
sujetos al impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares o a la participación de licores que se
origina en ejercicio del monopolio, así como a los documentos relacionados con dichas actividades, con
otros impuestos, tasas, sobretasas, contribuciones, compensaciones, estampillas, recursos o aportes para
fondos especiales, fondos de rentas departamentales, fondos destinados a diferentes fines y cualquier tipo
de carga monetaria, en especie o compromiso, excepción hecha del impuesto de industria y comercio y de
aquellas que estén aprobadas por ley con anterioridad a la vigencia de esta norma”.
“13. ¿Los permisos de introducción pueden estar sujetos a una vigencia de un periodo fiscal, es decir, si el
permiso de introducción se concede en el presente, solo puede durar hasta el 31 de diciembre de 2017?”
A este respecto, le recordamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 9º de la Ley 1816 de
2016, “Los permisos de introducción tendrán una duración de diez (10) años, prorrogables por un término
igual”, motivo por el cual no es posible concederlos por términos inferiores o superiores al señalado en la
norma en cita.
“14. Teniendo en cuenta la Ley 1816 de 2016 ¿es posible que el Ministerio de Hacienda a través de una cir-
cular, informe a todos los actores de la industria acerca de las estampillas vigentes para el caso de bebidas
alcohólicas? Favor indicarnos las leyes que disponen de estampillas o de otras cargase económicas.”
En relación con esta solicitud le comunicamos que esta Dirección tiene a disposición del público en general
las Compilaciones de Tributos Territoriales que pueden ser consultadas a través de la página web de este
Ministerio www.minhacienda.gov.co siguiendo el vínculo “Gestión Misional - Asistencia a Entidades Territo-
riales – Publicaciones – Publicaciones Financieras - Compilación de Normas - Tomo I - Tributos Departamen-
tales - Compilación de Normas - Tomo II - Tributos Distritales y Municipales”.
“15. Conforme a la Ley 1816 de 2016, ¿las Asambleas Departamentales están autorizadas para definir las
exigencias que se requieren al momento de solicitar el permiso de introducción, distribución y comercializa-
ción de licores?”
Este interrogante se entiende atendido por sustracción de materia en las respuestas anteriores.
“16. ¿Puede un departamento expedir un contrato de introducción con una vigencia menor a 10 años y
cobrar algún valor por el mismo?”
Este interrogante se entiende atendido por sustracción de materia en las respuestas anteriores.
Por último, en relación con su solicitud de “considerar otras opciones para el cálculo de la base gravable”,
le comunicamos que por ser la base gravable uno de los elementos estructurales del impuesto, el único lla-
mado a modificarla es el legislador.
136

SUBTEMA: REQUISITOS PARA LA SOLICITUD DE PERMISOS DE INTRODUCCION
Doctor
Juan Antonio Moreno
Director Legal
Pernod Ricard Colombia
Consulta usted:
“1. Es legal que el departamento establezca formalidades probatorias y/o sustanciales adicionales a aque-
llas establecidas por la ley 1816, a efectos de dar cumplimiento a los requisitos de los artículos 9º y 10º para

la solicitud de permisos de introducción?”
Para dar respuesta a este interrogante, basta dar un repaso a lo normado por el parágrafo del artículo 12
de la Ley 1816 de 2016, que ad literam establece:
“Artículo 12. Revocatoria de permisos. Los permisos para la introducción podrán ser revocados por
los Gobernadores cuando:
1. (…)
Parágrafo. Se prohíbe a los departamentos solicitar el cumplimiento de requisitos adicionales a los esta-
blecidos en la presente ley.” (Negrillas y subrayas ajenas al texto)
Conforme con la norma trascrita, resulta evidente la existencia de una prohibición legal de exigir cualquier
tipo de requisito adicionales a aquellos señalados por la Ley 1816 de 2016, a efectos de otorgar los per-
misos para la introducción de licores destilados a que hacen referencia los artículos 9 y 10 ibídem, prohibi-
ción que resulta concordante con aquella establecida en el artículo 84 superior, según el cual “Cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”
En relación con este tema ya se ha pronunciado esta Dirección en diferentes oportunidades, señalando:
“[…] Del análisis de las normas trascritas, emerge diáfano que el monopolio de introducción de licores
se ejerce por los departamentos a través del otorgamiento de permisos a las personas de derecho pú-
blico o privado que cumplan con los requisitos establecidos en los precitados apartados normativos, e
igualmente sólo podrá negarlos en los casos taxativamente señalados en el numeral 2 del artículo 10
de la Ley 1816 de 2016 supra.
Lo anterior, se ve reforzado con lo establecido en el artículo 12 ibídem, pues éste se ocupa de enlistar, de
manera igualmente taxativa, los casos en los cuales será posible proceder con la revocatoria de los permi-
sos otorgados en ejercicio del monopolio de introducción, y al paso, en el parágrafo de este mismo artículo
el legislador de manera expresa “prohíbe a los departamentos solicitar el cumplimiento de requisitos adicio-
nales a los establecidos en la presente ley”
137
Así las cosas, si el mandato inequívoco del legislador es que el monopolio de introducción de licores se
ejerza por los departamentos mediante el otorgamiento de permisos, para lo cual señaló taxativamente
sus requisitos, términos, condiciones, causales de negación, de revocatoria y prohibición de requisitos
adicionales; y si para el ejercicio del monopolio los departamentos están en la obligación de sujetar-
se a los términos de la Ley 1816 de 2016, forzoso se hace concluir que los departamentos no están
facultados para ejercer el monopolio de introducción de licores o de alcohol potable con destino a la
fabricación de licores utilizando mecanismos distintos a los permisos regulados en los artículos 9º y 10º
ibídem, tales como la exigencia de suscripción de contratos de introducción. (…)
Ahora bien, en lo que corresponde a asuntos regulados de manera íntegra por la Ley 1816 de 2016, en
los que no hay espacio para la intervención de los departamentos, consideramos que éstos aplican por
ministerio de la ley, de manera que su obligatoriedad no está sujeta a un desarrollo normativo por parte
de las asambleas departamentales, por tratarse de un mandato legal. Tal es el caso del ejercicio del mo-
nopolio de introducción cuyas formalidades, ritualidades, requisitos, términos, condiciones, causales de
negación, de revocatoria y derechos de explotación se encuentran establecidos de manera taxativa por
la Ley 1816 de 2016, a lo cual debe sumarse la prohibición a los departamentos para solicitar el cum-
plimiento de requisitos adicionales a los establecidos en la citada ley. […]”1 (Negrillas ajenas al texto)
“2. En particular, es legal que la declaración a la que se refiere el numeral 5º del art. 10º de la ley 1816 sea
realizada ante notario, según la indicación del departamento de …?”
Establece el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 1816 de 2016:
“Artículo 10. Ejercicio del monopolio de introducción. Quienes introduzcan licores destilados en los
departamentos deberán contar con el permiso de introducción al que se refiere la presente ley. Los per-
misos se otorgarán con base en las siguientes reglas:
1. (…)
5. El solicitante deberá adjuntar una declaración juramentada que certifique que su representante legal
y miembros de junta directiva no han sido hallados responsables por conductas ilegales que impliquen
contrabando o adulteración de licores, ni la falsificación de sus marcas. (…)” (Negrillas nuestras)
Conforme con la norma trascrita, a la solicitud de permiso se le debe adjuntar “declaración juramentada”
respecto de la no responsabilidad del representante legal o miembros de la junta directiva de la empresa
solicitante frente a conductas de contrabando, adulteración o falsificación de licores. Ahora bien por decla-
ración juramentada puede entenderse aquella manifestación escrita o verbal cuya veracidad es asegurada
mediante un juramento ante una autoridad judicial o administrativa, según sea el caso.
En relación con los permisos para la introducción de licores destilados en el marco de la Ley 1816 de 2016,
éstos son otorgados por el gobernador de cada departamento, es decir que la solicitud de permiso se dirige
a una autoridad administrativa, por lo que consecuentemente la declaración juramentada a que se refiere el
numeral 5 del artículo 10 se presenta ante esa autoridad administrativa. Siendo ello de esa manera, a juicio
de esta Dirección resulta aplicable lo normado por el artículo 10 del Decreto 2150 de 1995, modificado
por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005, y por el artículo 7 del Decreto 019 de 2012, así:
“Artículo 7. Prohibición de declaraciones extra juicio. El artículo 10 del Decreto 2150 de1995, modi-
ficado por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005, quedará así:
“Artículo 10. Prohibición de declaraciones extra juicio. Se prohíbe exigir como requisito para el
trámite de una actuación administrativa declaraciones extra juicio ante autoridad administrativa o de
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Apoyo Fiscal Oficio No. 2-2017-008778 del 27 de marzo de 2017
138
cualquier otra índole. Para surtirla bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual
se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento.”” (Negrillas ajenas al texto original)
En ese orden de cosas, tratándose de la declaración juramentada a que se refiere el numeral 5 del artículo
10º de la Ley 1816 de 2016, está podrá ser presentada ante la autoridad administrativa a la cual se le di-
rige la solicitud de permiso sin necesidad de presentación personal ante notario público, en el entendido de
que la misma se entiende presentada bajo la gravedad de juramento en los términos de la norma trascrita.
139

SUBTEMA: LEY 1816 DE 2016/OBJETO DEL MONOPOLIO
Doctora
Adriana Milena Amaya Buitrago
Subsecretaria de Rentas
Gobernación de Nariño
Haciendo mención al artículo 29 de la Ley 1816 de 2016, efectúa usted una serie de interrogantes que
serán atendidos en el mismo orden de consulta.
Consulta usted:
“1. ¿En el artículo, que diferencia existe entre el término comercialización y el término distribución?, uno
usado en la primera afirmación y el otro en la segunda afirmación.
2. ¿A qué se refiere el texto con licores “obtenidos” por una licorera oficial?
En primer término, conforme con el artículo 1º de la Ley 1816 de 2016, debe tenerse presente que “El
objeto del monopolio como arbitrio rentístico sobre los licores destilados es el de obtener recursos para los
departamentos…” y que “Para todos los efectos de la presente ley, se entenderá que el monopolio rentístico
de licores destilados versará sobre su producción e introducción”, lo anterior para señalar que ha de ser en
ese contexto que debe entenderse la aplicación de lo normado en la ley, es decir que su interpretación debe
apuntar hacia la obtención de rentas a partir de las actividades de producción e introducción de licores
destilados, y todo lo que éstas involucran.
Así, conviene poner de presente que la Ley 1816 de 2016, no se ocupó de definir lo que ha de entenderse
por cada uno de los conceptos a los que hace referencia su consulta, esto es “comercialización”, “distribu-
ción” y “obtenidos” en el marco de aplicación del monopolio de licores destilados, por lo que para desen-
trañar el significado de tales conceptos acudiremos a la norma de interpretación establecida en el artículo
28 del Código Civil según la cual “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio,
según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente
para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. Para estos efectos, nos serviremos de las
definiciones establecidas en el Diccionario de la Real Academia Española1, así:
“comercialización
1. f. Acción y efecto de comercializar.
comercializar
1. tr. Dar a un producto condiciones y vías de distribución para su venta.
2. tr. Poner a la venta un producto. Van a comercializar una nueva marca de café.
distribución
Del lat. distributio, -onis.
1. f. Acción y efecto de distribuir.
1. Diccionario de la lengua española - Edición del Tricentenario. http://www.rae.es/
140
2. f. Reparto de un producto a los locales en que debe comercializarse.
3. f. Econ. Asignación del valor del producto entre los distintos factores de la producción.
4. f. Mat. Función que representa las probabilidades que definen una variable aleatoria o un fenómeno
aleatorio.
5. f. Mec. En los motores de explosión, mecanismo que regula la apertura de las válvulas para la entra-
da y salida de los gases de los cilindros.
6. f. Ret. Desglose de los distintos componentes de una idea general previamente enunciada, como en
a todos los varones les agrada, a los niños por su candor, a los jóvenes por su apasionamiento, y a los
adultos por su perfección.
distribuir
Del lat. distribuere.
Conjug. c. construir.
1. tr. Dividir algo entre varias personas, designando lo que a cada una corresponde, según voluntad,
conveniencia, regla o derecho.
2. tr. Dar a algo su oportuna colocación o el destino conveniente. U. t. c. prnl.
3. tr. Entregar una mercancía a los vendedores y consumidores.
4. tr. Impr. Deshacer los moldes, repartiendo las letras en los cajetines respectivos.

obtener
Del lat. obtinere.
Conjug. c. tener.
1. tr. Alcanzar, conseguir y lograr algo que se merece, solicita o pretende.
2. tr. Tener, conservar y mantener.
3. tr. Fabricar o extraer un material o un producto con ciertas cosas o de cierta manera.” (Énfasis nuestro)
De la lectura de las definiciones entregadas por la Real Academia Española de la Lengua, las palabras
“comercialización” y “distribución” pueden valorarse como sinónimos al corresponder a actividades que
guardan un estrecho vínculo entre sí, pues en el ámbito de lo comercial la distribución es connatural a la
comercialización, pues las más de las veces la distribución tiene como finalidad la comercialización, esto
es, la venta de los productos distribuidos.
En lo que respecta a la palabra obtener, la acepción más apropiada para el presente análisis corresponde,
en nuestro juicio, a la de “Fabricar o extraer un material o un producto”.
Se funda la elección de las anteriores acepciones en lo expresado al inicio de este escrito, esto es, que la
interpretación del contenido de la Ley 1816 de 2016, debe hacerse en el contexto de las actividades objeto
del monopolio, esto es la producción e introducción de licores destilados y alcoholes potables con destino
a la fabricación de licores, lo cual obedece al criterio señalado en el artículo 29 del Código Civil según el
cual “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya
entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.”
Siendo ello de esa manera, debe entenderse que cuando la ley hace referencia a la obtención, distribu-
ción y comercialización, lo está haciendo en el contexto de su objeto, esto es la obtención de recursos
para los departamentos, lo cual se genera a partir de la producción (obtención), y posterior distribución y
comercialización de los productos sujetos la monopolio, actividades éstas que en algunos casos conllevan
previamente la introducción de esos productos a las jurisdicciones departamentales. Dicho de otra manera,
se produce o se introduce con la finalidad de distribuir y comercializar los productos sujetos al monopolio,
y son justamente esas actividades las que generan las rentas para los departamentos.
Todo lo anterior, a juicio de esta Dirección equivale a sostener válidamente que en el contexto de la Ley
1816 de 2016, la distribución y comercialización son connaturales entre sí, y a su vez tales actividades
141
son ínsitas a la producción e introducción, motivo por el cual cuando el legislador hace referencia a uno
u otro término no lo hace con la intención de establecer diferenciaciones, a contrario sensu, la redacción
de la norma tiene el propósito de englobar dentro del ámbito de aplicación de la ley a todas las labores
que se realizan con ocasión de las actividades de producción o de introducción de los productos sujetos al
monopolio.
3. El parágrafo del Artículo 1°, de la Ley 1816 establece que “cada Departamento ejercerá el monopolio de
la distribución y comercialización de licores destilados que produzca directamente”, ¿Cuál es el alcance de
esa facultad?
Para efectos de responder su consulta, en primer lugar, nos permitimos trascribir el contenido íntegro del
artículo 1 de la Ley 1816 de 2016:
“Artículo 1o. Objeto. El objeto del monopolio como arbitrio rentístico sobre los licores destilados es el de
obtener recursos para los departamentos, con una finalidad social asociada a la financiación preferente
de los servicios de educación y salud y al de garantizar la protección de la salud pública.
Parágrafo. Para todos los efectos de la presente ley, se entenderá que el monopolio rentístico de licores
destilados versará sobre su producción e introducción. Cada Departamento ejercerá el monopolio de

distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca directamente.”
Es claro que el parágrafo del artículo 1º de la Ley tiene por objeto delimitar el campo de acción del mono-
polio, y al señalar que los departamentos ejercen el monopolio en la distribución y comercialización de los
licores por ella producidos no hace otra cosa que reafirmar que las entidades territoriales tienen autonomía
para decidir bajo cuál de las dos modalidades señaladas en la ley se ejerce el monopolio.
Recuérdese que en los términos del artículo 7º de la Ley 1816 de 2016 existen dos formas de ejercer el
monopolio, a saber: i) realizando directamente la producción de los licores -ya sea directamente por parte
de la empresa licorera o por intermedio de terceros a través de la figura de la maquila-, o ii) permitiendo
que la producción de licores destilados mediante la suscripción de los respectivos contratos, en los términos
de ley. El tenor literal de la norma es el siguiente:
“Artículo 7o. Monopolio como arbitrio rentístico sobre la producción de licores destilados. Los departa-
mentos ejercerán el monopolio de producción de licores destilados directamente, que incluye la contra-
tación de terceros para la producción de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación
de licores sobre los cuales el departamento contratante ostente la titularidad de la propiedad industrial.
También podrán permitir temporalmente que la producción sea realizada por terceros mediante la
suscripción de contratos adjudicados mediante licitación pública, en los términos del artículo 8o de la
presente ley.
Parágrafo. Los cabildos indígenas y asociaciones de cabildos indígenas legalmente constituidos y reco-
nocidos por el Ministerio del Interior en virtud de su autonomía constitucional, continuarán la producción
de sus bebidas alcohólicas tradicionales y ancestrales para su propio consumo, máxime cuando se em-
pleen en el ejercicio de su medicina tradicional. Estas prácticas formarán parte de sus usos, costumbres,
cosmovisión y derecho mayor.”
Así las cosas, consideramos que cuando el artículo primero señala en su parágrafo que los departamentos
podrán ejercer la distribución y comercialización de los licores que produzca directamente, está reafirman-
do que en la modalidad de ejercicio directo de monopolio de producción la potestad de establecer la forma
de producción y distribución descansa en cabeza del departamento.
142
4. Si con la Ley 1816 quedó derogado el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 que establecía “La producción,
introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentís-
tico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asambleas
Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no con-
viene, conforme a lo dispuesto en esta Ley”;
¿se entiende en ese artículo la venta como distribución y comercialización?,
En efecto, el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 quedó derogado por efecto de la entrada en vigencia de la
Ley 1816 de 2016, pues así lo señaló expresamente el artículo 42 de la ley:
“Artículo 42. Vigencia y derogatorias. La presente ley entra a regir el 1o de enero del año 2017 y
deroga los artículos 61, 62, 63, 65, 66, 69 y 70 de la Ley 14 de 1983, los artículos 121, 122, 123,
125, 128, 129 y 130, 133 y 134 del Decreto 1222 de 1986, los artículos 51 y 54 de la Ley 788 de
2002 y las demás que le sean contrarias.” (Subrayado nuestro)
En esa medida, aunque consideramos que en los términos de la ley las expresiones “distribución” y “co-
mercialización” pueden equipararse al vocablo “venta”, no es competencia de este Despacho establecer

la debida interpretación de una disposición que ha sido retirada del ordenamiento jurídico por decisión
expresa del legislador, máxime cuando la nueva norma regula de manera íntegra el tema.
¿en ese caso, si queda derogado el artículo 61 de la Ley 14 de 1983, quién faculta y bajo qué régimen en
los departamentos la distribución de los licores producidos directamente por sus licoreras oficiales o de-
partamentales, incluidos aquellos respecto de los cuales ostenten la propiedad industrial, como lo señala el
artículo 29 de la Ley 1816?”
Derogado el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 la norma que regula la distribución y comercialización de

los licores producidos por los departamentos (tanto los producidos directamente por las empresas licoreras
como los producidos a través de maquila) es el artículo 29 de la Ley 1816 de 2016 que ad literam esta-
blece:
“Artículo 29. Régimen contractual de comercialización de licores oficiales. La comercialización de

licores obtenidos por una licorera oficial, en los departamentos que han adoptado el monopolio se
hará de conformidad con el régimen contractual que le sea aplicable. Los departamentos conservarán
la facultad de definir la distribución de los licores producidos directamente por sus licoreras oficiales o
departamentales, incluidos aquellos respecto de los cuales ostenten la propiedad industrial.”
Nótese que la norma en cita regula de manera expresa el tema objeto de su consulta, señalando que es
facultad de los departamentos definir la distribución de los licores producidos en ejercicio de la modalidad
de producción directa en el marco del monopolio, distribución que como vimos antes lleva ínsita la comer-
cialización, y precisando que dicha facultad debe ejercerse de conformidad con el régimen contractual
aplicable, asunto éste que dependerá de la naturaleza de la entidad que se encargue de la distribución de
los productos.
143
TEMA: IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO

SUBTEMA: DECRETO 1684 DE 2017/INCREMENTO A LA TARIFA DEL COMPONENTE ESPECIFICO
Doctora
Patricia Mancera Sánchez
Secretaria de Hacienda Departamental
Gobernación del Guainía
Hace usted referencia al manejo presupuestal que ha dado ese departamento a los recursos por concepto
del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, y a renglón seguido señala que al realizar la
operación indicada en el Decreto 1684 de 2017 para obtener el valor a girar se encuentra que para el
departamento ya no quedará el mismo porcentaje que se venía manejando, sino que se verá afectado.
Al respecto, es menester señalar que el Decreto 1684 de 2017, reglamenta lo normado por el artículo 347
de la Ley 1819 de 2016, norma ésta que incrementó la tarifa del componente específico del impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, y que destinó el mayor recaudo con ocasión de ese incremento
al sector salud.
En ese orden de ideas, el Decreto 1684 de 2017, se ocupa de establecer la metodología que han de apli-
car los departamentos y el Distrito Capital para determinar el mayor valor que se debe destinar al asegura-
miento en salud y que consecuentemente debe ser girado a la Entidad Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y por esa misma vía determinar los recursos que
del total del ingreso por concepto del componente específico deben seguir siendo destinados en la forma
como se venía haciendo antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, esto es al deporte y como
ingreso corriente de libre destinación.
Particularmente en lo que corresponde a los recursos que del componente específico deben destinarse en
los términos de la normatividad anterior a la Ley 1819 de 2016, es necesario señalar que una vez deter-
minados los recursos en la forma como lo establece el Decreto 1684 de 2017, debe precisarse que éstos
se mantendrán en el tiempo y se incrementarán con el IPC anual y de manera acumulativa, señalándose
además en el inciso segundo del numeral tercero del artículo 2.2.1.6.3, que se adiciona al Decreto 1625
de 2016 que “Cuando la diferencia sea negativa el resultado se disminuirá del siguiente o siguientes giros,
si resulta necesario”. Con lo anterior, se pretende garantizar que los recursos que se venían recaudando y
que no correspondan a ingreso adicional mantengan el destino anterior a la vigencia de la Ley 1819 de
2016, como expresamente lo señala el inciso segundo del numeral segundo del artículo 2.2.1.6.3, que se
adiciona al Decreto 1625 de 2016.
144
145
4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

SUBTEMA: ADOPCIÓN DE TRIBUTOS
Señora
LUZ AIDA LARA BAHAMON
Directora de Ingresos y Rentas del Departamento
Gobernación del Departamento de Tolima
Consulta sobre el alcance del artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, según el cual los departamentos pueden
establecer tasas o sobretasas para financiar la gestión integral del riesgo.
Corresponde al Congreso hacer las leyes, de conformidad con los artículos 150 y 338 de la Constitución
Política. La competencia para la adopción de tributos por parte de las entidades territoriales y en particular
de los departamentos, se encuentra establecida en el artículo 300 en su numeral 4, según el cual: “Corres-
ponde a la Asamblea Departamental por medio de ordenanzas: … 4. Decretar, de conformidad con la ley,
los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”, de manera
que la facultad de adopción y modificación de los tributos en el ámbito territorial radica, por mandato ex-
preso de la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa.
Armonizando los artículos 150-12, 338, 300-4 y 313-4 superiores, es dable afirmar que en relación con
la tributación territorial el Congreso puede definir en el acto de creación la totalidad de sus elementos
esenciales, o autorizar a los cuerpos colegiados territoriales para que los establezcan en sus jurisdicciones
determinando los correspondientes elementos. Al respecto, es preciso conocer diversos pronunciamientos
de la Corte Constitucional en este sentido:
Sentencia C-504 del 3 de julio de 2002:
“(…) En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye
el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren
primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la
concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competen-
cias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de
la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos
fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En con-
sonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las
asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no
vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.
Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión
tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar
el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los
elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como
mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus ele-
mentos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas
y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la
146
autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de
los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.”
Sentencia C-227 del 2 de abril de 2002:
“La autonomía territorial y el principio de legalidad tributaria
13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece
tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes,19 de manera clara
e inequívoca.20 Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde,
aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo
una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo,
caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el
impuesto21 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán
las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas
de desarrollar el tributo autorizado por la ley.22 Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es
el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones?. En otras palabras, la pregunta está
orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones.

En la jurisprudencia de esta Corporación ya se ha dado respuesta a los anteriores interrogantes, cri-
terios que son reiterados en esta oportunidad para señalar que la Constitución Política no le otorga
al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo
tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338
Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funcio-
nes asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expre-
samente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el
respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio.
Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial
y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada
caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su
parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente
ley de autorización.”
Revisemos ahora el texto del artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
ARTÍCULO 37. RECURSOS POR INICIATIVA DE LOS ENTES TERRITORIALES. Los distritos, municipios y
departamentos podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los pre-
parativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales
peligrosos, en los siguientes términos.
147
b) De los Departamentos
Las asambleas, a iniciativa de los gobernadores, podrán establecer estampillas, tasas o sobretasas a
contratos, obras públicas, interventorías, concesiones o demás que sean de competencia del orden de-
partamental y/o donaciones y contribuciones.
PARÁGRAFO. Las sobretasas o recargos a los impuestos que hayan sido otorgados para financiar la
actividad bomberil por los concejos municipales y distritales bajo el imperio de las leyes anteriores,
seguirán vigentes y conservarán su fuerza legal.
Del texto de la Ley encontramos que el literal b) autoriza a las asambleas departamentales para establecer
tributos del orden departamental dirigidos a financiar la gestión integral del riesgo, pues el legislador de-
finió en el artículo 3 del mismo ordenamiento competencias a los departamentos relativas a funciones de
coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios, de intermediación de estos
ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortalecimien-
to de los cuerpos de bomberos.
Así las cosas, consideramos que el literal b) del artículo 37 de la Ley 1575 de 2012 autoriza a las asam-
bleas departamentales para establecer los tributos allí señalados sobre contratos, obras públicas, interven-
torías, concesiones o demás que sean de competencia del orden departamental, para lo cual deberá fijar
mediante ordenanza los elementos del tributo, entre estos las tarifas, sujetos pasivos, hechos generadores y
demás aspectos necesarios para su administración y recaudo.
148
TEMA: ESTAMPILLAS
SUBTEMA: HECHO GENERADOR
Señor
Jose Arley Alba Londoño
El Departamento Nacional de Planeación DNP remite a esta Dirección su comunicación en la que después
de hacer mención a una serie de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías SGR,
consulta usted si “existe una norma jurídica que me permita demostrarle a la Gobernación del Caquetá que
los recursos que están destinados para las actividades del proyecto provienen del Fondo CT&I y del SGR,
está exentas de las anteriores deducciones de Estampilla del orden departamental ”.
Al respecto, le comunicamos que las estampillas, son de aquellos tributos que por sus características han

de ser adoptados y desarrollados por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoriales
atendiendo, claro está, a la ley que las crea1. Lo anterior, para señalar que, el fundamento normativo
es en principio una ley de la República, y consecuentemente, una ordenanza expedida por la asamblea
departamental o un acuerdo expedido por el concejo municipal, según se trate de una estampilla depar-
tamental o municipal, actos en los que se establecen los elementos estructurales, esto es hecho generador,
base gravable, tarifa, y los sujetos pasivos, elementos a partir de los cuales deben analizarse cada una de
las situaciones particulares que se presenten alrededor de su aplicación.
En este contexto, por tratarse de actos administrativos expedidos por las corporaciones administrativas
de las entidades territoriales, en este caso la asamblea departamental, cumple señalar que excede el
ámbito de nuestras competencias determinar si los actos a los que se refiere en su escrito se encuentran
o no gravados con estampillas, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que les reconoce el
artículo 287 superior, ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha
autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y
las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia
o intervención de los órganos de la administración centralizada.”2. Así las cosas, la respuesta a su
solicitud debe ser resuelta por la propia administración territorial, a través de sus autoridades tributarias,
quienes conocen de primera mano los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron la adopción
de la estampilla a que se refiere en su consulta, y en particular los hechos generadores sobre los que
éstas recaen. En consecuencia, de manera respetuosa le sugerimos remitir sus inquietudes a las autori-
dades tributarias del departamento correspondiente.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas precisiones con el único ánimo de brindarle
elementos de juicio en el caso objeto de su consulta.
En primer término conviene señalar que del examen de la Ley 1530 de 2012 “por la cual se regula la or-
ganización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías” y de sus reglamentos, excepción hecha
de la exención del gravamen a los movimientos financieros y de la calificación de ingresos no constitutivos
de renta aplicable a los recursos del Sistema General de Regalías y a los gastos que realicen las entidades
territoriales y los ejecutores de los proyectos de inversión con cargo a esos recursos, de que trata el artículo
130 ibídem, no se evidencia ningún otro tratamiento exceptivo en materia tributaria ligado a que la fuente
del recurso sea el Sistema General de Regalías.
1. Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del artículo 338 superior. Para el caso de la estampilla Pro Electrificación Rural
es el Decreto 1222 de 1986, y la Ley 1059 de 2006.
149
Ahora bien, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado3 las estampillas deben gravar actos en
los que intervengan los funcionarios de la entidad territorial, de manera que los contratos a los que hace
referencia en su consulta estarían gravados indistintamente de la fuente del recurso y de la forma en que
se efectúe el pago, siempre que sean suscritos con el departamento, que para ese efecto intervenga un fun-
cionario departamental y bajo el supuesto de que la suscripción del contrato de que se trate, se encuentre
establecida como hecho generador de la respectiva estampilla en el acto administrativo por el cual se haya
ésta adoptado al interior del departamento.
Por último, es preciso señalar que en uso de la facultad impositiva que les asiste a las entidades territoriales,
éstas se encuentran facultadas para establecer beneficios tributarios en relación con los tributos por ellas
administrados, dentro de los cuales, para el caso concreto, se encuentran las estampillas.
En mérito de lo expuesto, reiteramos la necesidad de que se revisen estos aspectos al interior de la norma-
tividad del respectivo departamento.
3. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicación 25000-23-27-000-2009-00085-01 (18744) 12 de marzo de 2012. Cp. Martha Teresa Briceño De Valencia, en la
que se señaló: “[…] De lo expuesto, para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del
departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que
se grava con la estampilla. […]”. En este mismo sentido puede verse también: Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 7 de noviembre de 2012. Referencia:
540012331000200401158 02. Radicado: 18867. C.P.: William Giraldo Giraldo
150
5.- CONCEPTOS SOBRE PROCEDIMIENTO

TRIBUTARIO
151
TEMA: PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL

SUBTEMA: IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA/LIQUIDACIÓN
Doctor
CÉSAR AUGUSTO CHARRY CASTELLANOS
Director de Impuestos Municipales
Alcaldía Municipal de Villavicencio
Consulta
En el municipio, la liquidación del impuesto de delineación urbana y la expedición de la correspondiente

orden de pago se hace por él área de impuestos. En algunas órdenes de pago se incurrió en errores arit-
méticos, y se dejaron de cobrar algunos valores. “Toda vez que no se expiden liquidaciones oficiales (sólo
las órdenes de pago) surgen inquietudes frente al procedimiento a seguir para la reliquidación y posterior
cobro de esos valores dejados de cobrar. ¿Es posible aplicar el procedimiento el estatuto tributario nacional
o mediante qué acto administrativo se puede realizar la determinación del impuesto dejado de cobrar para
que funja como título ejecutivo?”
La autorización legal del impuesto de delineación se encuentra establecida en el literal b) del artículo 233
del Decreto 1333 de 19861:
“Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes
impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los ser-
vicios municipales:
(…).
b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los exis-
tentes.
(…).”
Le corresponde a cada concejo distrital o municipal, de conformidad con nuestro ordenamiento constitu-
cional, definir los demás elementos estructurales del impuesto de delineación, dentro de los límites que le
señala la Constitución y la ley.
El artículo 59 de la Ley 788 2002 le ordena a los departamentos y municipios aplicar los procedimientos
tributarios del Estatuto Tributario Nacional. Dice el citado artículo:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los pro-
cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” (Subrayado fuera de texto)
1. El origen del impuesto de delineación se remonta al literal g) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo y, con
posterioridad, la Ley 84 de 1915 lo autorizó a todos los concejos municipales. El Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, define algunos elementos de este
impuesto, aplicables únicamente para el Distrito Capital.
152
La ley establece el marco normativo del procedimiento aplicable y, en consideración a la especial natu-
raleza de los tributos territoriales, faculta a cada entidad territorial para que disminuya el monto de las
sanciones teniendo en cuenta su proporción en relación con los montos de sus impuestos y simplifique los
términos de aplicación del ETN.
En este orden de ideas, es necesario acudir al estatuto tributario municipal y demás normas locales para
establecer cuál es el procedimiento que debe seguir el municipio para la liquidación del valor del impuesto
de delineación urbana; como ya se dijo, este debe ajustarse a los procedimientos del ETN.
De acuerdo con su escrito, en el municipio no está prevista la declaración privada del impuesto de delinea-
ción, sino que, a partir de la información de la respectiva obra, él área de impuestos realiza la liquidación
y expide la correspondiente orden de pago. El valor del impuesto será el que resulte de aplicar las normas
locales que regulan este impuesto, entre ellas las que definen la tarifa y la base gravable, lo cual se expresa
en un acto administrativo, emitido por la administración municipal, con base en el cual el contribuyente
debe realizar el pago del impuesto así liquidado.
Si bien su escrito indica que “no se expiden liquidaciones oficiales”, sino, “sólo órdenes de pago”, consi-
deramos que dichas órdenes de pago, en tanto son proferidas por la Administración Tributaria Municipal

y generan efectos para el contribuyente, se constituyen en actos administrativos, por lo que, si en alguno
de ellos se incurrió en errores aritméticos se deben aplicar las disposiciones de procedimiento tributario
previstas en el Estatuto Tributario Nacional y de ser el caso en el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 866 del Estatuto Tributario Nacional dice:
ARTICULO 866. CORRECCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LIQUIDACIONES PRIVADAS. Po-

drán corregirse en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, los errores aritméticos o de trans-
cripción cometidos en las providencias, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos, mientras
no se haya ejercitado la acción Contencioso - Administrativa.
No obstante, este procedimiento puede usarse siempre y cuando el error sea evidente y no modifique
sustancialmente el acto administrativo que se corrige. En tal sentido, lo manifestó la Sección Cuarta del
Consejo de Estado2, en sentencia de 2014 de donde transcribimos el siguiente extracto:
“La norma consagra la facultad de la Administración de corregir en cualquier tiempo, de oficio o a

petición de parte, los errores aritméticos o de transcripción que hayan cometido los funcionarios que
expidieron los actos administrativos, mientras no se hayan demandado ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Como los errores de transcripción, que son los que interesan en este asunto, no son sustanciales sino
de forma3, la ley permite que la autoridad tributaria corrija tales yerros, aun de oficio y en cualquier
momento, obviamente antes de que se acuda a esta jurisdicción, pues, se reitera, no afectan sustancial-
mente el contenido del acto que se corrige4.
En el mismo orden de ideas y por tratarse de una modificación que no afecta de manera sustancial el
contenido de la decisión administrativa, el acto de corrección de que trata el artículo 866 del Estatuto
Tributario “conforma una unidad con el acto administrativo corregido y participa de su misma natura-
leza para todos los efectos inclusive para su impugnación, sin que ello implique que se desconozca el
derecho de defensa”5.
2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejero Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá D.C., 26 de febrero de 2014.
Radicación número: 15001-23-31-000-2006-03148-01(19563) Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian.
3. “Consejo de Estado, 9 de junio de 2005, expediente 14407, CP. Juan Ángel Palacio Hincapié; 27 de agosto de 2009, Exp. 16398, C.P. Hugo Fernando Bastidas
Bárcenas; 10 de febrero de 2011, Exp. 17251, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia;”
4. “Sentencia de 27 de agosto de 2009, exp 16398, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.”
5. Sentencias de 9 de junio de 2005, expediente 14407, CP. Juan Ángel Palacio Hincapié; 27 de agosto de 2009, Exp. 16398, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y
153
A su vez, cuando la Administración Tributaria pretende corregir los errores en que ha incurrido y que
afectan en forma sustancial el contenido del acto administrativo particular corregido, no puede expedir
actos de corrección en cualquier tiempo, con fundamento en el artículo 866 del Estatuto Tributario. Debe
acudir a la revocatoria directa de la decisión administrativa, para lo cual requiere el consentimiento
expreso y escrito del particular, como lo prevé el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo,
siempre que el contribuyente no hubiera interpuesto los recursos en la vía gubernativa (artículo 736 del
Estatuto Tributario).
(…)
Así pues, para que la Administración pueda ejercer la facultad de corregir los errores aritméticos o de
transcripción, como lo prevé el artículo 866 del Estatuto Tributario, es necesario que el error sea eviden-
te, esto es, que no modifique la “eficacia sustancial del acto en que existe” o, como lo ha dicho la Sala,
que no afecte el contenido sustancial del acto administrativo que se corrige.
Asimismo, la apreciación del error descarta una “operación de calificación jurídica”, como lo precisó la
doctrina, y la corrección de éste no puede alterar fundamentalmente el sentido del acto corregido.
Por lo anterior, y por tratarse de un yerro que no es determinante, es que un error aritmético o de trans-
cripción puede corregirse en cualquier tiempo, con el límite temporal previsto en el artículo 866 del
Estatuto Tributario.” (Negrillas del original).
En conclusión, será posible corregir conforme el procedimiento del artículo 866 del ETN, siempre y cuando
el error aritmético sea evidente, su corrección no modifique ninguna de las consideraciones jurídicas ni los
elementos que determinan el valor de la obligación, sino que simplemente corrige el resultado de una ope-
ración aritmética sin cambiar sustancialmente el contenido del acto administrativo.
En caso contrario, si con la corrección se afecta de manera sustancial el contenido del acto administrativo,
se deberá acudir a la revocatoria directa, para lo cual requiere el consentimiento expreso y escrito del
particular, como lo prevé el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, siempre que el contribuyente no hubiera interpuesto los recursos en la vía gubernativa (artí-
culo 736 del Estatuto Tributario).
de 10 de febrero de 2011, Exp. 17251, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.”
154

SUBTEMA: RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LOS SOCIOS POR LOS IMPUESTOS DE LA SOCIEDAD

Doctor
Jonathan Eduardo Pineda López
Profesional Especializado Cobro Coactivo
Alcaldía Municipal de Girón
En relación con el tema de su consulta, es necesario iniciar señalando que el Estatuto Tributario Nacional,
aplicable a las entidades territoriales por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, establece algunas
reglas para el cumplimiento de las obligaciones tributarias tanto formales como sustanciales de aquellas
personas que son considerados como deudores solidarios, entre las que, para el presente caso, se destaca
la establecida en el artículo 794 del citado Estatuto, cuyo tenor literal es el siguiente:

“Artículo 794. Responsabilidad solidaria de los socios por los impuestos de la sociedad.
En todos los casos los socios, copartícipes, asociados, cooperados, comuneros y consorciados, respon-
derán solidariamente por los impuestos, actualización e intereses de la persona jurídica o ente colectivo
sin personería jurídica de la cual sean miembros, socios, copartícipes, asociados, cooperados, comune-
ros y consorciados, a prorrata de sus aportes o participaciones en las mismas y del tiempo durante el
cual los hubieren poseído en el respectivo período gravable.
Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los miembros de los fondos de empleados, a los miem-
bros de los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, a los suscriptores de los fondos de inversión
y de los fondos mutuos de inversión, ni será aplicable a los accionistas de sociedades anónimas y asi-
miladas a anónimas.
Parágrafo. En el caso de cooperativas, la responsabilidad solidaria establecida en el presente artículo,

sólo es predicable de los cooperadores que se hayan desempeñado como administradores o gestores
de los negocios o actividades de la respectiva entidad cooperativa.”
De acuerdo con la norma trascrita, se colige, de un lado, que “en todos los casos” los socios son responsa-
bles solidarios de las obligaciones a cargo de la sociedad, y de otro, que dicha solidaridad se limita a sus
aportes o participaciones en la sociedad y en el tiempo durante el cual hubieren poseído en el respectivo
período gravable. A este respecto, se ha pronunciado la Corte Constitucional señalando que “La solidari-
dad del socio no implica una responsabilidad ilimitada sino que claramente el legislador reduce la respon-
sabilidad del socio a una parte proporcional que le corresponde a cada cual en la sociedad, esto es “a
prorrata de sus aporte en la misma y el tiempo durante el cual lo hubieren poseído en el respectivo período
gravable”, tomando en consideración su estatus de socio en la misma, lo cual no es un elemento de exclu-
sión del ente social, ni mucho menos un impedimento para fundar agrupaciones con determinados fines
lícitos. En consecuencia, la responsabilidad establecida en el artículo 794 del Estatuto Tributario se centra
o se reduce al monto de los aportes, o eventualmente al capital principal y durante un tiempo específico, el
cual se circunscribe al respectivo período gravable en donde los aportes se hubiesen poseído, motivo por
el cual no asiste razón, pues el segmento normativo acusado no exige al socio que responda fiscalmente
por las deudas tributarias, más allá de sus aportes, lo que es apenas justo, equitativo y proporcional en un
sistema tributario moderno”1.
1. Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-210 de 2000, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
155
Teniendo claro lo anterior, es necesario determinar cómo debe actuar la administración para efectos de vin-
cular a estos deudores tanto en la etapa de determinación oficial como en la etapa de cobro administrativo
coactivo.
1. Etapa de determinación
En primer término, debe precisarse, como lo ha hecho la Corte Constitucional2, que de conformidad
con el artículo 29 superior “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.”, lo cual, al decir de la misma Corte “… no deja duda acerca de la operancia en el
derecho administrativo y dentro de él en el procedimiento administrativo tributario, del conjunto de
garantías que conforman la noción de debido proceso”. A renglón seguido, refiriéndose puntualmente
a la responsabilidad solidaria a la que se refiere el artículo 794 del Estatuto Tributario Nacional antes
trascrito, expresó esa alta Corporación:
“[…] Sin perjuicio del fundamento constitucional que pueda tener la responsabilidad solidaria o sub-
sidiaria en materia tributaria, asunto que no es objeto de debate dentro del presente proceso, los
deudores solidarios o subsidiaros llamados por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios
ajenos deben tener la posibilidad de ejercer las garantías derivadas del derecho al debido proceso, no
solamente en el momento de ejecución coactiva de la obligación tributaria, sino, y especialmente, en el

momento de su determinación. En efecto, si bien la obligación tributaria surge ex lege, y la solidaridad
usualmente se deriva también de la misma ley, la obligación tributaria debe ser determinada respeto
de cada contribuyente a través de un proceso en el cual, como se dijo, se evidencia la ocurrencia del
hecho gravado, es decir el supuesto de hecho generador de la obligación tributaria, se establece la
dimensión económica del mismo o base gravable y se aplica la tarifa correspondiente. En este proceso,
por el interés jurídico que personalmente le asiste, tiene derecho de intervenir en todas sus etapas el
deudor solidario.
Además, la responsabilidad solidaria en materia tributaria exige la determinación e individualización

de las personas solidariamente obligadas en cada uno de los supuestos legales en que dicha solidaridad
resulta exigible, así como las circunstancias de la solidaridad que les incumbe según lo prescrito por los
artículos 793 y siguientes del E.T. Es decir, dentro del proceso de determinación de la obligación tributa-
ria que culmina con la liquidación de revisión, la liquidación de aforo o la resolución de sanción, es ne-
cesario individualizar los terceros que resultan ser solidariamente responsables y las circunstancias de su
responsabilidad, en cada uno de los supuestos de hecho a que se refieren los artículos 793 y siguientes
del E.T., pues así lo exige la naturaleza misma de esta solidaridad legal. De esta manera, es menester
precisar lo siguiente en cada uno de esos casos:
g. En el caso del artículo 794, será necesario determinar quiénes son los socios, copartícipes, asociados,
cooperados y comunero, conforme a sus aportes, y el tiempo durante el cual hubieran poseído dicho
aporte durante el período gravable, como lo señala la misma disposición en comento.
(…)
Sólo de esta manera es posible que en todos los eventos anteriores, durante la etapa del cobro coac-
tivo, la Administración libre un mandamiento de pago “determinando individualmente el monto de la
obligación del respectivo deudor”, como lo ordena perentoriamente el inciso primero del artículo 828-1
del E.T. ahora bajo examen. Es decir los artículos 793 y siguientes exigen que, para que opere la res-
ponsabilidad solidaria, se demuestren los supuestos de hecho previstos en esas disposiciones.
Si lo anterior es así, es decir si antes de que se libre el mandamiento de pago es necesario determinar
quiénes son los deudores solidarios y las circunstancias de su responsabilidad, a la actuación administra-
tiva que culmina con esta determinación individual deben ser citados los que puedan resultar señalados
2. Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1201 de 2003, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
156
como responsables solidarios. A ellos debe reconocérseles el derecho de responder requerimientos, pre-
sentar pruebas, presentar recursos e interponer excepciones, habida cuenta de que proceden no sólo las
derivadas de la relación jurídico tributaria del principalmente obligado con el Estado, sino las personales
propias del responsable subsidiario que puedan caber.
Ahora bien, el proceso de determinación de la obligación tributaria y de la responsabilidad solidaria

que se adelanta inicialmente por la Administración y que posteriormente da origen al cobro coactivo
culmina con una resolución de liquidación de revisión, liquidación de aforo o imposición de sanción.
Estas, constituyen el título ejecutivo con base en el cual se profiere el mandamiento de pago dentro del
proceso de ejecución coactiva. Nótese que no se trata de cualquier clase de título ejecutivo, sino de uno
en el cual la obligación clara, expresa y exigible que en él se contiene es el resultado de un proceso que
debe adelantarse con la vinculación e intervención de quien resulta ser solidariamente obligado. Pues,
como se acaba de explicar, aunque la responsabilidad solidaria surge ex lege, la determinación de la
misma exige del proceso comentado. […]”3 (Negrillas ajenas al texto original)
De conformidad con las normas y la jurisprudencia trascritas, lo que se resalta es que en respeto de los
derechos fundamentales de defensa y al debido proceso, los deudores solidarios deben ser vinculados al
proceso de determinación de las obligaciones tributarias, y que en tal virtud a aquellos les asistirá el dere-

cho de responder requerimientos, presentar pruebas, interponer recursos y en general todas las actuaciones
propias de ese proceso.
No obstante, aun estando clara la necesidad de vincular a los deudores solidarios, es imperativo precisar
que, como lo reconoce la Corte Constitucional, no existe hoy día dentro del Estatuto Tributario Nacional
ninguna disposición que imponga la obligación de vincular a los deudores solidarios a la etapa de determi-
nación del impuesto, como tampoco existe un procedimiento expresamente reglado para estos efectos. En
consecuencia, esa alta Corporación se ocupó de señalar la forma de vincular a los deudores solidarios de
manera que se le garanticen los derechos a la defensa y al debido proceso, dijo la Corte:
“[…] En tal virtud, dado que actualmente no existe en el Estatuto Tributario una norma expresa que se-
ñale que el deudor solidario debe ser vinculado al referido proceso, resulta forzoso concluir que resulta
aplicable lo dispuesto por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, ubicado en el capítulo
referente a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, que prescribe que cuando de ellas se des-
prenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, a ellos debe comunicarse
la existencia de la actuación y el objeto de la misma. El texto de la norma es el siguiente:
“Art. 28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares
que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación
y el objeto de la misma.”
Vinculado el deudor solidario al proceso de determinación de la obligación tributaria en la forma pres-

crita por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo con el que este
proceso finaliza, sea una liquidación oficial ejecutoriada o cualquier otro acto de la administración de
impuestos debidamente ejecutoriado en el que se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco, pueden
serle oponibles en su calidad de título ejecutivo, así como el mandamiento de pago proferido dentro del
proceso de ejecución coactiva con fundamento en él.
Sobre este supuesto, es decir previa comunicación del inicio de la actuación administrativa al deudor
solidario, no se hace necesario que se profiera un título ejecutivo independiente y adicional en contra él,
sino que el título ejecutivo contra el deudor principal lo será igualmente contra el deudor solidario, como
lo propone el inciso segundo del artículo 828-1, ahora acusado. […]”
3. Op. Cit nota al pie No. 2
157
De acuerdo con lo anterior, consideramos que una vez la administración tributaria tenga conocimiento del
incumplimiento del pago de los impuestos por parte de la Sociedad, está en el deber de vincular al proceso
de determinación a los socios, copartícipes o asociados, en su calidad de deudores solidarios, para efectos
de que a éstos les sea oponible el acto administrativo con el que se dé fin al proceso de determinación y que
se constituirá en el título ejecutivo con el que se podrá iniciar el proceso de cobro administrativo coactivo.
Para los anteriores efectos, la administración deberá expedir un acto administrativo en el que ponga en
conocimiento de los socios, copartícipes, asociados, en su calidad de deudores solidarios, la existencia del
procedimiento de determinación, acto administrativo que deberá proferirse y notificarse en los términos del
artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que reemplazó
al artículo 28 del Código Contencioso Administrativo a que se hace referencia en la citada jurisprudencia y
en el que se debe determinar quiénes son los responsables solidarios, la razón de su solidaridad y el monto
de su obligación, según lo expresa la Corte.
Ahora bien, como también lo señala la Corte Constitucional, el deber de notificar a los socios, copartícipes,
asociados, en su calidad de deudores solidarios, la existencia del procedimiento de determinación no mo-
difica las normas del procedimiento tributario, veamos:
“[…] 12. Ahora bien, la comunicación del inicio de la actuación administrativa al deudor solidario lle-
vada a cabo en la forma prevista por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo no modifica
las normas del procedimiento administrativo de determinación de las obligaciones tributarias.
(…)
Las reglas sobre competencia, términos procesales, medios de prueba, recursos, etc., siguen siendo los
mismos. Es más, como lo señalan varios de los intervinientes, actualmente es aceptada tal posibilidad de
intervención de los terceros responsables mediante la integración de un litis consorcio facultativo, sin que
ello implique alteración de las normas de procedimiento vigentes. Por ello, la comunicación surtida en
los términos del artículo 28 del C.C.A. no tiene el efecto de modificar las disposiciones procedimentales
tributarias. […]”4 (Negrillas ajenas al texto original)
Siendo ello de esa manera, a nuestro juicio lo expresado por la Corte Constitucional, implicaría dos cosas
a saber:
1. Que los actos expedidos dentro del proceso de determinación deben proferirse en contra de la socie-
dad como sujeto pasivo del tributo, y no contra los deudores solidarios, lo cual resultaría concordante
con lo establecido en el inciso segundo del artículo 828-1 del Estatuto Tributario Nacional conforme
con el cual “Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y
subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales”.
2. Que al no modificarse las normas de procedimiento, una vez notificados los deudores solidarios del
proceso de determinación oficial mediante el acto administrativo a que se hizo referencia antes, los deu-
dores solidarios deberán vincularse al proceso de determinación en la etapa en que éste se encuentre,
y por consiguiente podrán realizar las actuaciones propias de la respectiva etapa procesal.
2. Etapa de cobro
En relación con la vinculación de deudores solidarios en el proceso de cobro administrativo coactivo el

Estatuto Tributario Nacional señala:
4. Op. Cit. nota al pie No. 2
158
“Artículo 828-1. Vinculación de deudores solidarios. <Artículo adicionado por el artículo 83 de la
Ley 6 de 1992> La vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento
de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo
deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo 826 del Estatuto Tributario.
<Inciso adicionado por el artículo 9 de la Ley 788 de 2002> Los títulos ejecutivos contra el deudor prin-
cipal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos
individuales adicionales.”(Negrillas nuestras)
En el mismo sentido, el Código Civil señala:
“Artículo 1434. Los títulos ejecutivos contra el difunto lo serán igualmente contra los herederos; pero
los acreedores no podrán entablar o llevar adelante la ejecución, sino pasados ocho días después de
la notificación judicial de sus títulos.”
En la interpretación de las normas transcritas, debe tenerse en cuenta lo señalado por la Corte Constitucio-
nal en la ya citada Sentencia C- 1201 de 2003:

“[…] En conclusión, la Corte entiende que el artículo 828-1 del Estatuto Tributario es exequible siempre y
cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinación
de la obligación tributaria, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. […]5”
(Negrillas ajenas al texto original)
De tal manera, entendiendo que los deudores solidarios fueron citados oportunamente al proceso de deter-
minación oficial como lo exige la Corte en la jurisprudencia trascrita, revisemos ahora la vinculación de los
deudores solidarios al proceso de cobro administrativo coactivo, para lo cual hacemos nuestro lo expresado
al respecto por el Consejo de Estado, así:
“[…] Observa la Sala que el mandamiento de pago establece claramente tanto el porcentaje que le
corresponde como socia a la demandante en la obligación tributaria a cargo de la sociedad como el
monto de la obligación a su cargo, cumpliendo con la vinculación en debida forma, independiente del
título ejecutivo que soporta la aludida obligación, con el que no es conducente confundirlo como lo hace
el demandante.
En los términos analizados se modifica la jurisprudencia de la Sección, en el sentido de aclarar que a

partir de la expedición de la Ley 6 de 1992, el documento por medio del cual se vincula a los deudores
solidarios al proceso de cobro coactivo es el mandamiento de pago expedido a su nombre y debidamen-
te notificado, sin que se requiera para esto acto administrativo adicional anterior ni posterior y en nin-
gún caso se hará mediante el título ejecutivo que es el documento preexistente a la iniciación del citado
proceso y que da origen al mismo.
Existe respaldo a lo hasta aquí plasmado, por parte de la Corte Constitucional en el texto de las Sen-
tencias C-210 de marzo 1º de 2000, por la cual se declaró la exequibilidad del artículo 794 y su
parágrafo del Estatuto Tributario, así como la C-1201 de diciembre 9 de 2003 que consideró ajustado
a la Constitución Política el artículo 828-1 ibídem como fue adicionado por los artículos 83 de la ley
6ª de 1992 y 9º de la ley 788 de 2002. Expone la primera de ellas en relación con la solidaridad en
materia tributaria:
“La figura de la solidaridad es de creación legal y también el establecimiento de sus excepciones. Por
lo tanto bien puede el legislador introducir la responsabilidad solidaria como un mecanismo tendiente a
impedir la práctica de la evasión tributaria”
5. Corte Constitucional. Sentencia C – 1201 de 2003 M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
159
“La responsabilidad nace de la condición simple y voluntaria de ser socio, independientemente de si se
tiene o no la representación o administración del ente social. El hecho del reconocimiento del ente social
como una persona distinta de sus socios o miembros, no es obstáculo para que el legislador establezca
un tipo especial de responsabilidad fiscal”
Y Concluye: “El legislador en virtud de su libertad de configuración puede señalar los elementos de la
obligación tributaria, estableciendo una pluralidad de sujetos que se encuentran comprometidos en la
satisfacción de una misma prestación, uno al lado del otro, es decir, los socios al lado de la sociedad
y no en lugar de ésta”.
Es claro de lo anterior, que la solidaridad de los socios por las deudas de la sociedad se genera per se,
por el solo hecho de pertenecer a ella, luego para hacerlos responsables de las mismas no se requiere
pronunciamiento adicional alguno.
La segunda de las Sentencias citadas aclara que “No puede confundirse el acto procesal de notifica-
ción del mandamiento de pago, con el título ejecutivo, ya que el primero es el medio a través del cual
es posible la vinculación del deudor solidario al proceso de cobro, y el segundo la causa material que
justifica tal vinculación, es decir el acto contentivo de la obligación clara, expresa y exigible cuyo cobro
se pretende”
Y continúa: “Sobre este supuesto, es decir previa comunicación de la actuación administrativa al deudor
solidario, no se hace necesario que se profiera un título ejecutivo independiente y adicional contra él,
sino que el título ejecutivo contra el deudor principal lo será igualmente contra el deudor solidario como
lo propone el inciso segundo del artículo 828-1”
Para concluir: “No resulta contrario a la Constitución que el legislador disponga como lo hace en el inci-
so primero, que la vinculación del deudor solidario al proceso de ejecución coactiva se haga mediante
la notificación del mandamiento de pago” y “No resulta inconstitucional que el título ejecutivo contenido
en el acto administrativo con el que concluye dicha actuación le sea oponible, sin que se requiera la
constitución de títulos individuales adicionales respecto de él”.
No cabe duda como lo afirma la Corte, que no es dable pretender que el título ejecutivo tenga alguna
relación con el medio idóneo para vincular al proceso al deudor solidario, que es únicamente el manda-
miento de pago, como tampoco la hay de que basta con un solo título cobrable a nombre del principal
para hacer efectivo el cobro a los solidarios, sin que se requiera constituir a nombre de cada uno de ellos
un título adicional.” […]6 (Énfasis nuestro)
De acuerdo con lo anterior, la forma de vincular a los deudores solidarios es aquella expresamente esta-
blecida en el artículo 828-1 del Estatuto Tributario según el cual “se hará mediante la notificación del man-
damiento de pago”. Ahora bien, el mandamiento de pago debe librarse en los términos ordenados por el
artículo 828-1 del Estatuto Tributario Nacional supra, esto es “determinando individualmente el monto de
la obligación del respectivo deudor”, para lo cual debe tenerse en cuenta lo normado en el artículo 794
ibídem, esto es que el monto de la obligación se tase “a prorrata de sus aportes o participaciones” en la so-
ciedad. Lo anterior, resulta concordante con lo señalado en el parágrafo del artículo 831 ibídem conforme
con el cual “Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán además, las
siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda”.
Es decir que en este caso, no es válido notificar a los socios, coparticipes o asociados el mandamiento de
pago librado contra la sociedad, debiendo entonces librarse mandamientos de pago para cada uno de los
socios, coparticipes o asociados, en las condiciones arriba señaladas.
6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Martha Teresa Briceño De Valencia. Sentencia del 31 de julio de 2009. Rad.: 25000-
23-27-000-2004-90729-01 (17103)
160
En todo caso, los mandamientos de pago deberán notificarse siguiendo el procedimiento indicado por el
artículo 826 del Estatuto Tributario Nacional, esto es, personalmente o, si ello no es posible, por correo, y
de ser el caso acudiendo a las demás normas que sobre notificación trae esa norma en sus artículos 563
y siguientes. Todo lo anterior, sin perjuicio de la necesidad de haber vinculado a los deudores solidarios al
proceso de determinación como lo señala la Corte Constitucional en la citada Sentencia C-1201 de 2003,
y que se refiere al proceso descrito en las respuestas a los primeros de sus interrogantes .
En lo que hace a la forma en que responden los socios de la sociedad, en su calidad de deudores solida-
rios, como ya se señaló antes se encuentra claramente delimitada en el artículo 794 supra según el cual
dicha responsabilidad siempre será a prorrata de sus aportes o participaciones en la respectiva sociedad.
Ahora bien, dentro de ese límite y toda vez que en este caso la responsabilidad recae directamente sobre el
socio como persona natural, ha de entenderse que responderá por las obligaciones así determinadas con su
propio patrimonio, y sin perjuicio de que posteriormente esté habilitado para repetir contra la sociedad por
las obligaciones por él canceladas. A este respecto se pronunció la Corte Constitucional en los siguientes
términos:
“[…] En cuanto a que el artículo 794 del Estatuto Tributario desconoce los principios de justicia y equi-
dad (art. 95-9), que debe soportar todo sistema tributario, esta Corporación tampoco prohíja tal tesis

expuesta por el demandante, por cuanto la responsabilidad solidaria de los socios por los impuestos
de la sociedad no es una carga injusta, ya que la figura de la responsabilidad tributaria, no traslada
la carga tributaria a los socios, quienes, entre otras cosas, en razón de la solidaridad pueden recobrar
lo pagado, subrogándose en los derechos de la Nación frente a la sociedad, hasta concurrencia de su
importe, es decir, que la responsabilidad solidaria de los socios, es una regla general equitativa y justa,
como quiera que la obligación fiscal, esto es, los sujetos, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa,
reposa, principalmente sobre el ente societario, como deudor tributario, de manera que, en el evento
jurídico en que surja la aplicación del principio de solidaridad, el socio podría cancelar de su propio
patrimonio la obligación tributaria y posteriormente subrogarse en los derechos del acreedor fiscal y
naturalmente repetir contra los demás socios por la suma pagada, pues recuérdese que de la clase y
naturaleza de las obligaciones solidarias está la posibilidad legal que uno de los deudores solidarios que
pague al acreedor puede subrogare en los créditos que haya satisfecho para luego recuperar el mayor
valor pagado de la prestación debida hasta concurrencia de su deuda.
En consecuencia, la Sala debe reiterar que la responsabilidad establecida en el artículo 794 del Es-
tatuto Tributario se centra o se reduce al monto de los aportes, o eventualmente al capital principal y
durante un tiempo específico, el cual se circunscribe al respectivo período gravable en donde los aportes
se hubiesen poseído, motivo por el cual no le asiste razón al demandante en su tesis, pues el segmento
normativo acusado no exige al socio que responda fiscalmente por las deudas tributarias, más allá de
sus aportes, lo que es apenas justo, equitativo y proporcional en un sistema tributario moderno. […]”7
Siendo ello de esa manera, para dar respuesta sus inquietudes, toda vez que los deudores solidarios, en
este caso los socios, coparticipes o asociados, se vinculan al proceso de cobro de manera independiente
del deudor principal, al punto que a cada uno de ellos se les debe expedir y notificar un mandamiento de
pago que contenga el monto de la obligación a su cargo, se colige que les serán aplicables todos y cada
uno de los procedimientos, términos y ritualidades propias del proceso de cobro coactivo, dentro de las
cuales se encuentra la posibilidad de decretar medidas cautelares de embargo y secuestro sobre los bie-
nes de su propiedad, ya que como se precisó a espacio líneas atrás los socios como deudores solidarios
responden con su propio patrimonio. En ese orden de ideas, el procedimiento para decretar y materializar
las medidas cautelares a los deudores solidarios será el establecido en los artículos 837 a 840 del Estatuto
Tributario Nacional, en concordancia con lo normado en los artículos 593 y siguientes del Código General
del Proceso, conforme con la remisión que a esa norma efectúan los artículos 839-1 y 839-2 del Estatuto
Tributario Nacional.
7. Op. Cit nota al pie número 1
161
En cuanto a la existencia de excepciones al deber de solidaridad de los socios respecto de las obligaciones
de la sociedad, al decir de la Corte Constitucional “La figura de la solidaridad es de creación legal, y tam-
bién el establecimiento de sus excepciones”8 de manera que las únicas excepciones en materia tributaria
serán las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional.
Por último, la verificación y determinación del monto de los aportes de los socios a la sociedad, así como
de los bienes de propiedad de la sociedad y de cada uno de sus socios, es una tarea que corresponde
efectuar a las autoridades tributarias de la entidad territorial, para lo cual le recordamos que conforme con
el artículo 825-1 del Estatuto Tributario Nacional “Dentro del procedimiento administrativo de cobro los
funcionarios de cobranzas, para efectos de la investigación de bienes, tendrán las mismas facultades de
investigación que los funcionarios de fiscalización”, esto es las facultades establecidas en el artículo 684
ibídem.
8 Op. Cit nota al pie número 7
162

SUBTEMA: DETERMINACIÓN Y COBRO
Señora
ZULMA CONSTANZA HURTADO LEON
Profesional Universitario 3 – Dirección de Cobro Coactivo
Alcaldía Municipal de Palmira – Valle del Cauca
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, formula interrogantes relativos al proceso de
determinación y cobro del impuesto Predial Unificado, particularmente la información del propietario que
aparece en la liquidación oficial y el mandamiento de pago.
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los procedimientos tributarios que deben apli-
car las entidades territoriales en la administración de sus impuestos es el previsto en el Estatuto Tributario

Nacional. Dice el citado artículo:
Como se observa, la ley establece el marco normativo del procedimiento aplicable y, en consideración a la
especial naturaleza de los tributos territoriales, faculta a la entidad territorial para que, de un lado, disminu-
ya el monto de las sanciones teniendo en cuenta su proporción en relación con los montos de los impuestos
territoriales; y, de otro lado, simplifique los términos de aplicación del Estatuto Tributario Nacional.
El proceso administrativo de cobro coactivo debe estar establecido dentro del Estatuto Tributario Municipal,
pues contiene elementos de orden sustantivo que deben ser definidos por el concejo municipal, como son
las formas de extinción de obligaciones tributarias, siempre dentro del marco de lo establecido en el Esta-
tuto Nacional. Por su parte, el reglamento interno de recuperación de cartera es un instrumento de gestión
que debe contribuir a este objetivo, mediante la oficialización, en un documento, de las políticas de cobro
de la entidad y de los procedimientos que deben surtir los funcionarios y los deudores para el pago de esas
obligaciones.
Aclarado el alcance del Reglamento Interno de Recuperación de Cartera y su diferencia con el procedimien-
to administrativo de cobro coactivo, revisemos de manera general las etapas del procedimiento de deter-
minación oficial y el cobro coactivo, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional.
La obligación tributaria nace cuando se realizan los presupuestos que la ley establece como constitutivos
del tributo, particularmente la ocurrencia del hecho generador por parte del sujeto pasivo. El cumplimiento
de dicha obligación, que se concreta en el pago, debe acaecer de la forma y en los tiempos establecidos
por el sujeto activo (municipio), ya sea mediante liquidación privada del contribuyente (declaración) o liqui-
dación oficial practicada por la administración tributaria. Revisando el ETN se infiere que el procedimiento
a seguir en caso de incumplimiento, será el de liquidación de aforo previsto en el artículo 717 del Estatuto
Tributario Nacional, pues recordemos es el marco de ley en materia de procedimiento. El artículo 717 reza:
163
Artículo 717. Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y
716, la administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado
para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado.
De la lectura del artículo citado se observa que, para proferir liquidación de aforo, acto mediante el cual
se determina oficialmente el impuesto a cargo pendiente de pago, debe agotarse el procedimiento que
contiene como pasos precedentes emplazamiento previo por no declarar, sanción por no declarar, y conse-
cuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Cuando se trata de tributos
cuyo cumplimiento se ejerce sin declaración tributaria, como es el Predial Unificado, la administración debe
obviar el emplazamiento para declarar y la sanción por no declarar, y deberá proferir directamente una
liquidación oficial, dentro de los cinco años contados a partir del vencimiento del plazo para pagar, que
contenga los elementos del tributo (identificación y calidad del sujeto pasivo, identificación del predio, base
gravable, tarifa, elementos para la tarifa como estrato, áreas, periodos), de tal forma que se constituya en
el título ejecutivo que presta mérito ejecutivo, susceptible de cobro coactivo a fin de garantizar el pago de
la obligación tributaria.
Ahora bien, las actuaciones de la administración deben fundarse en datos ciertos y probados que serán
recopilados y verificados en ejercicio de las amplias facultades de fiscalización. Las administraciones tri-
butarias al iniciar un proceso de determinación oficial deben identificar claramente los sujetos pasivos y
otros posibles responsables en calidad de solidarios o subsidiarios definidos en la Ley, así como novedades
que afecten el registro de instrumentos públicos, etc., con el fin de lograr el cumplimiento de la obligación
tributaria.
En el caso del impuesto Predial Unificado, la administración municipal puede practicar liquidación oficial
mediante resolución o implementar como acto de determinación oficial la factura de acuerdo a lo estable-
cido en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 y
por el artículo 358 de la Ley 1819 de 2016, atendiendo que se trata de un acto administrativo que debe
contener todos los elementos de dicho acto como son: la advertencia de los recursos que puede interponer,
el término para hacerlo, la firma del funcionario competente, los factores de liquidación y la constancia de
notificación en los términos de la citada norma, garantizando que el sujeto pasivo, debidamente identifica-
do, conozca del acto para que ejerza su derecho a la defensa.
Agotada la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del título ejecutivo, y trans-
currido los términos del recurso o su estudio y decisión, se dice que el acto administrativo se encuentra
ejecutoriado1 y en firme, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible. El Consejo de Estado2
lo define así:
“La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presun-

ción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente
señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando
únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando de-
pendiendo de ellos ya se han cumplido”.
Con el título ejecutivo en firme y debidamente ejecutoriado, habrá lugar al cobro de la obligación, siguien-
do los términos y condiciones previstos en el Estatuto Tributario Nacional y las normas internas de procedi-
miento y sanciones que la entidad territorial establezca en ejercicio de su autonomía. De esta forma, para
que un acto administrativo sirva de fundamento a un proceso de cobro coactivo, debe siempre encontrarse
debidamente ejecutoriados, lo cual ocurre cuando se han cumplido los presupuestos indicados en el artículo
829 del ETN.
1. La ejecutoria de los actos se presenta en los casos señalados en el artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional.
2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 26 de febrero de 2014. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicación
número: 25000232700020110017801
164
Señala el artículo 792 del Estatuto Tributario Nacional que son responsables directos del pago del tributo
“los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación tributaria sustancial”, que
para el impuesto Predial son los propietarios o poseedores de los predios gravados. En ese orden de ideas,
el título ejecutivo y demás actos administrativos deben estar dirigidos al propietario o poseedor del predio.
Artículo 60. Carácter real del impuesto predial unificado. El impuesto predial unificado es un grava-
men real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio indepen-
dientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el
inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido.
Esta disposición no tendrá lugar contra el tercero que haya adquirido el inmueble en pública subasta
ordenada por el juez, caso en el cual el juez deberá cubrirlos con cargo al producto del remate.
Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia de domicilio <sic> sobre
inmueble, deberá acreditarse ante el notario que el predio se encuentra al día por concepto del impues-
to predial.

Para el caso del autoavalúo, cuando surjan liquidaciones oficiales de revisión con posterioridad la
transferencia del predio, la responsabilidad para el pago de los mayores valores determinados recaen
en cabeza del propietario y/o poseedor de la respectiva vigencia fiscal.
Si bien la norma citada establece la naturaleza del impuesto Predial como un gravamen real, esa condición
no exime a la entidad territorial de adelantar las verificaciones necesarias previas a la determinación oficial
del impuesto y, por supuesto, en el proceso de cobro coactivo, de tal forma que se tenga certeza del titular
de la obligación con la verificación del registro de instrumentos públicos y demás pruebas que resulten
pertinentes y conducentes.
Al respecto, en sentencia del 27 de enero de 2011 expedida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado
con Ponencia del Consejero William Giraldo Giraldo, se menciona3:
“El título ejecutivo debe reunir las condiciones exigidas en el artículo 68 del C. C. A., por lo tanto seña-
lará con precisión a los titulares de la relación jurídica, el contenido y objeto de la relación jurídica y el
monto de las obligaciones exigibles.
Con base en el título ejecutivo en el que se identifique plenamente al obligado y, previa su debida noti-
ficación, la Administración debe dictar el mandamiento de pago.
A pesar de proferir los actos de determinación oficial del tributo en contra de la Fábrica de Licores y
Alcoholes de Antioquia, (ente sin personería jurídica) el Departamento del Cesar resolvió librar man-
damiento de pago en contra del Departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de An-
tioquia, sin tener en cuenta que el Departamento de Antioquia no tuvo la oportunidad de ejercer su
derecho de defensa en la vía gubernativa, toda vez que el recurso de reconsideración en contra de la
Liquidación Oficial de Revisión No. 010 del 4 de enero de 2006, fue interpuesto por el Gerente de la
Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. (folio 80 c. de a.)
Conforme al artículo 59 de la Ley 788 de 2002: “Los departamentos y municipios aplicarán los pro-
demás recursos territoriales”.
3. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta. Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00218-01(18108). Actor: DEPARTAMENTO DE
ANTIOQUIA FABRICA DE LICORES. Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR
165
Ahora bien, el numeral 2º del artículo 828 del Estatuto Tributario establece que prestan mérito ejecutivo
las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
Claramente señala el legislador que el documento que sirva de soporte a un cobro coactivo, cuando
de actos administrativos se trata, necesariamente debe estar revestido de la firmeza necesaria, y que
sólo se obtiene cuando la administración lo ha notificado en debida forma al interesado. Así, la fuerza
ejecutiva de todo acto administrativo está sujeta a su ejecutoria, situación de la que igualmente emerge
la oponibilidad del documento, ya que en la medida que la administración haya ocultado o no haya
notificado en debida forma al interesado, no podrá exigirle el cumplimiento de la orden vertida en el
documento con que culminó la actuación administrativa.
Consecuencia lógica de la falta o indebida notificación del acto administrativo, es la ineficacia del título
ejecutivo, pues como lo predica el artículo 48 del C.C.A., “Sin el lleno de los anteriores requisitos (notifi-
cación en debida forma) no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión,
a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en
tiempo los recursos legales”.
El incumplimiento del requisito de la debida identificación del contribuyente prevista en el artículo 712
del Estatuto Tributario y, por ende, la ilegal notificación de los actos de determinación conllevan la ca-
rencia de fuerza ejecutiva de los actos que fundamentan el mandamiento de pago.
Además, no existe prueba de que la demandante se haya dado por suficientemente enterada, en la
fase de determinación del tributo, toda vez que fue precisamente con ocasión al escrito de excepciones
interpuesto en contra del mandamiento de pago cuando el Departamento de Antioquia alegó que no
intervino ni activa ni pasivamente en la alegada conformación del título ejecutivo y, por ende, no tuvo
la oportunidad de controvertirlo. (folio 104 c. de a)
Conforme a lo expuesto, ante la falta de vinculación del Departamento de Antioquia al proceso de

determinación de la obligación, se debe confirmar la sentencia apelada, que declaró la nulidad de los
actos administrativos demandados”.” (Subraya la Sala)
La anterior jurisprudencia, citada en otra relativa a un proceso de cobro de contribución de valorización

iniciado a persona diferente al propietario, permitió concluir en dicho proceso lo siguiente4:
Se trae a colación esta jurisprudencia, porque si bien se analiza específicamente un tema relacionado
con impuestos, los argumentos expresados son similares al caso que no ocupa, pues en aquella ocasión,
la falta de individualización y vinculación de la entidad ejecutada dentro del proceso administrativo que
determinó la obligación, obligó al operador jurídico a declarar la nulidad de los actos acusados, y en
esta ocasión está plenamente demostrado que la CONSTRUCTORA ALPES no fue vinculada al proceso
administrativo que fijo la contribución de valorización, ni mucho menos se la señaló como sujeto pasivo
de la obligación, pues se repite, la Resolución que sirvió como título ejecutivo para iniciar el cobro coac-
tivo señala a la SOCIEDAD JORDANES B EN C como deudora de la contribución impuesta, privando a
la entidad actora de participar y ejercer el derecho de contradicción que le asistía como propietaria del
predio, razón que motivó a la Constructora en su oportunidad legal a proponer la excepción de VIOLA-
CION DEL PROCESO ADMINISTRATIVO QUE DA NACIMIENTO INEFICAZ, ILEGAL E INEXISTENTE DE
LA ACCION EJECUTIVA contra el mandamiento de pago.
Así las cosas puede predicarse en este caso, que el título ejecutivo, génesis del mandamiento de pago,
carece de fuerza ejecutoria en contra de LA CONSTRUCTORA LOS ALPES S.A., toda vez que la Reso-
lución No.5334 de 1998 menciona como sujeto pasivo de la obligación a la SOCIEDAD JORDANES
G EN CE y conforme al análisis realizado, no es posible que esta misma resolución pueda servir como
4. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, sentencia del 4 de abril de 2013 Magistrada ponente: MAGNOLIA CORTES CARDOZO Código
190012331702 Expediente 20060010701 Actor CONSTRUCTORA ALPES LTDA Demandado MUNICIPIO DE POPAYAN Acción RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
166
título para ejecutar a la CONSTRUCTORA LOS ALPES, cuando no se estableció en el trámite para ago-
tar vía gubernativa su condición de deudora del ente territorial, ni mucho menos se le dio la oportunidad
de agotar la vía gubernativa establecida para los actos adminstrativos <sic>”.
Acorde con todo lo anterior, consideramos que las liquidaciones oficiales del impuesto Predial Unificado
deben proferirse a nombre del titular de los derechos reales sobre el predio en cuestión y, para tal efecto,
se cuenta con amplias facultades de fiscalización y verificación. De haberse proferido liquidación oficial
a nombre de persona equivocada, consideramos debe iniciarse nuevamente el proceso de determinación
oficial, siempre que se cuente con el término para proferir los actos de liquidación correspondientes.
167

SUBTEMA: PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
Doctor
ROBINSON PEREZ SANTOS
Subsecretario de Rentas
Gobernación del Atlántico
En atención a su solicitud nos permitimos informar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría
a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual
no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa
de problemas específicos. No obstante, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los
términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1,

es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compro-
mete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
CONSULTA
¿Es viable aplicar el principio de favorabilidad al monto de la sanción por inexactitud e intereses moratorios
derivados de una liquidación oficial de revisión, que quedó en firme, luego de que el Consejo de Estado,
mediante sentencia del 1o de agosto de 2016, ejecutoriada el 23 de agosto de 2016 negara su nulidad?
El artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 relacionó los principios a tener en cuenta en materia sancionatoria
tributaria; dentro de ellos incluyó el principio de favorabilidad así:
“3. FAVORABILIDAD. En materia sancionatoria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior
se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.”
Este artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 fue expresamente derogado por el artículo 376 de la Ley 1819
de 2016, razón por la cual ya no resulta aplicable.
El artículo 640 del ETN, modificado por el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, titulado “Aplicación de
los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad en el régimen sancionatorio”,
dispone en su parágrafo 5º:
“PARÁGRAFO 5o. El principio de favorabilidad aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun
cuando la ley permisiva o favorable sea posterior.”
Bajo esta nueva disposición, que se refiere al principio de favorabilidad en matera sancionatoria tributaria,
y aun si estuviera vigente el artículo 197 de la ley 1607 de 2012, consideramos que, en el caso de su
consulta no hay lugar a determinar cuál es la norma aplicable para efectos de la sanción por inexactitud,
pues tal decisión se tomó al momento de expedir la liquidación de revisión, la cual ya quedó ejecutoriada,
razón por la cual se constituye en una situación jurídica consolidada.
168
El mencionado artículo 640 del ETN, modificado por el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, señala algu-
nas reglas para la aplicación del régimen sancionatorio tributario. El artículo define unas condiciones para
que las sanciones, a las que resulte aplicable dicho artículo, puedan ser disminuidas a un 50% o a un 75%.
Se prevé esta posibilidad de reducción para dos eventos:
1. “Cuando la sanción deba ser liquidada por el contribuyente, agente retenedor, responsable o decla-
rante” y
2. “Cuando la sanción sea propuesta o determinada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Na-
cionales” (En tributos territoriales, debe entenderse hecha la referencia a la respectiva administración
tributaria territorial).
En el caso consultado, la sanción no va a ser liquidada por el contribuyente ni va a ser propuesta o determi-
nada por la Administración; ya fue liquidada en un acto administrativo que se encuentra ejecutoriado por
lo que no resulta aplicable la reducción allí prevista.
En relación con los intereses de mora, tampoco resulta aplicable el mencionado artículo por expresa dispo-
sición de su parágrafo cuarto:

PARÁGRAFO 4o. Lo dispuesto en este artículo tampoco será aplicable en la liquidación de los intereses
moratorios ni en la determinación de las sanciones previstas en los artículos 674, 675, 676 y 676-1 del
Estatuto Tributario.
Para los intereses moratorios, los departamentos, municipios y distritos deben aplicar los artículos 634 y
635 del Estatuto Tributario Nacional, modificados recientemente por la Ley 1819 de 2016.
“ARTÍCULO 634. INTERESES MORATORIOS. <Artículo modificado por el artículo 278 de la Ley 1819
de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de las sanciones previstas en este Estatuto, los
contribuyentes, agentes retenedores o responsables de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y retencio-
nes a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios por cada día calendario de retardo en
el pago.
Los mayores valores de impuestos, anticipos o retenciones, determinados por la Administración Tributa-
ria en las liquidaciones oficiales o por el contribuyente, responsable o agente de retención en la correc-
ción de la declaración, causarán intereses de mora a partir del día siguiente al vencimiento del término
en que debieron haberse cancelado por el contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante,
de acuerdo con los plazos del respectivo año o período gravable al que se refiera la liquidación oficial.
PARÁGRAFO 1o. (…).
PARÁGRAFO 2o. Después de dos (2) años contados a partir de la fecha de admisión de la demanda
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se suspenderán los intereses moratorios a cargo
del contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante, y los intereses corrientes a cargo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, hasta la fecha en que quede ejecutoriada la providencia
definitiva.
Lo dispuesto en este parágrafo será aplicable a los procesos en que sea parte la UGPP salvo para los
intereses generados por los aportes determinados en el Sistema General de Pensiones.
La suspensión de intereses corrientes a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de

que trata el presente parágrafo, aplicará únicamente en los procesos ante la Jurisdicción de lo Conten-
cioso Administrativo cuya admisión de la demanda ocurra a partir del 1o de enero de 2017.”
169
“ARTICULO 635. DETERMINACIÓN DE LA TASA DE INTERÉS MORATORIO. <Artículo modificado por el
artículo 141 de la Ley 1607 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
<Inciso modificado por el artículo 279 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Para
efectos de las obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el inte-
rés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura
vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito
de consumo, menos dos (2) puntos. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales publicará la tasa
correspondiente en su página web.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley generarán intereses de mora
a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos de capital que no incorporen los intereses de mora
generados antes de la entrada en vigencia de la presente ley.
PARÁGRAFO. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos en relación con los im-
puestos nacionales, departamentales, municipales y distritales.” (Se subraya)
170

SUBTEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO/DECLARACIONES QUE SE TIENEN
POR NO PRESENTADAS
Doctor
DARIO FERNANDO ARANGO DIEZ
Representante Legal
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
Informa en su escrito que la declaración del impuesto de industria y comercio del año gravable 2016 fue
entregada por la empresa en la alcaldía municipal de Barranca de Upía, y que posteriormente el municipio
expidió el auto declarativo 008 de 2017 <<mediante la cual se tiene como no presentada la declaración

del impuesto de industria y comercio vigencia fiscal 2016 “por haberse presentado en lugar diferente. Se
radicó en la alcaldía municipal y debió presentarse en la entidad bancaria”>>
Luego de exponer las razones de su inconformidad con el actuar del municipio, solicita usted la intervención
de esta Subdirección para que el municipio reconozca que la declaración fue presentada oportunamente y
expida el paz y salvo, decretando la nulidad de todo lo actuado y dando por terminado el proceso admi-
nistrativo en contra de la empresa.
Dado que su comunicación se refiere a un caso particular, en un proceso administrativo tributario, esta
Dirección se abstiene de hacer una manifestación en concreto, toda vez que se refiere a un caso específico
de interpretación y aplicación de las normas tributarias con actos administrativos expedidos por la misma
entidad territorial, respecto de los cuales esta dirección carece de competencia para pronunciarse.
En ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades territoriales por el artículo 287 de la Constitución,
le corresponde al funcionario competente dentro de la organización administrativa municipal, la interpreta-
ción y aplicación de las normas tributarias en su jurisdicción, pues, “un espacio propio y normal de dicha
autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las
normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa”1.
En consecuencia, las razones de su inconformidad frente a los actos administrativos proferidos por el
municipio deben ser presentadas ante el mismo municipio, haciendo uso del derecho de defensa y contra-
dicción2 a través de los mecanismos previstos en las normas de procedimiento tributario, que este debe
garantizar en cumplimiento del debido proceso que deben observar todas sus actuaciones.
Por lo anterior, nos referiremos a las normas generales de procedimiento relacionadas con la problemática
planteada, sin que esto incluya el análisis de las normas locales ni los actos administrativos de la entidad
territorial, a quien remitiremos copia del presente oficio.
1. vvAparte extraído de la sentencia C-877 de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual se declaró inexequible el artículo 40 de la Ley 60 de 1993.
2. Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos
administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación,
responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas
en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.
(…)”
171
En virtud de la autonomía de las entidades territoriales les corresponde a estas administrar los tributos de
su propiedad, lo cual incluye el ejercicio de las facultades de administración, determinación, discusión y
cobro, para lo cual deben usar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, de con-
formidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que dispone:
En consecuencia, los municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacio-
nal, con verificación de las respectivas normas locales, en donde podrán disminuir y simplificar el monto
de las sanciones y el término de la aplicación de dichos procedimientos. Adicionalmente deben tener en
cuenta las normas especiales de procedimiento y sanciones previstas en la ley, aplicables a sus impuestos.
En el Estatuto Tributario Nacional, el artículo 580 señala los casos en los cuales no se entenderá cumplido
el deber de presentar la declaración tributaria, así:
“ARTICULO 580. DECLARACIONES QUE SE TIENEN POR NO PRESENTADAS. No se entenderá cumpli-

do el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos:
a. Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para tal efecto.

b. Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga en forma equivocada.
c. Cuando no contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables.
d. Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o Cuando se
omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal.
e. <Literal derogado por el artículo 67 de la Ley 1430 de 2010>
PARÁGRAFO. (…).” (Se subraya)
Los literales a) y d) fueron declarados condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-690-96 del 5 de diciembre de 1996, “en el entendido que ella debe ser interpretada tomando
en consideración las situaciones concretas de caso fortuito o fuerza mayor que puedan exculpar al contri-
buyente que no ha presentado la declaración tributaria en las condiciones señaladas por la ley.”
El parágrafo segundo del artículo 588 del ETN prevé que las inconsistencias a que se refieren los literales
a), b) y d) del artículo 580, podrán corregirse, liquidando una sanción equivalente al 2% de la sanción por
extemporaneidad antes de emplazamiento, sin que exceda de 1.300 UVT, siempre y cuando no se haya
notificado sanción por no declarar.
Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado3 ha sido reiterativa en señalar que el artículo 580
no opera de plano cuando se presente alguno de los casos allí previstos, sino que, para garantizar al con-
tribuyente el debido proceso y el ejercicio de su derecho de defensa, la administración tributaria le debe
notificar un acto administrativo que así lo declare (auto declarativo) y que en caso de no hacerlo dentro del
término de firmeza de la declaración (ETN artículo 714) aquella quedará en firme.
3. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias: 25 de junio de 2012, expediente Nº 17845; 25 de noviembre de 2010, expediente Nº 17944; 10 de septiembre de
2009, expediente Nº 17734; 9 de febrero de 2006, expediente Nº 14807; 14 de agosto de 1998, expediente Nº 8968; 12 de junio de 1998, expediente Nº 8735; 5
de junio de 1996, expediente Nº 7770; 8 de marzo de 1996, expediente 7471.
172
Frente al auto declarativo el contribuyente debe presentar los recursos que correspondan, y allí expresar
las razones por las que considera se debe aceptar la presentación de su declaración. El ETN no señala
expresamente un recurso contra el auto declarativo, por lo que es preciso recurrir a la Ley 1437 de 2011,
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que para ejercer el
derecho de defensa y contradicción contra el auto declarativo se deben formular los recursos de reposición,
apelación o queja.4
4. Así lo consideró el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 26 de enero de 2015. Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00125-01(20811) y en
Sentencia 17783 del 29 de septiembre de 2011.
173

SUBTEMA: IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO/DETERMINACIÓN Y COBRO
Señora
KATHERINE JOHANNA TRUJILLO BAQUERO
Contadora pública
Formula interrogantes relativos al proceso de determinación y cobro del impuesto Predial Unificado.
La obligación tributaria nace cuando se realizan los presupuestos que la ley establece como constitutivos del
tributo, particularmente la ocurrencia del hecho generador por parte del sujeto pasivo. El cumplimiento de
dicha obligación, que se concreta en el pago, debe acaecer de la forma y en los tiempos establecidos por
el sujeto activo (municipio), ya sea mediante liquidación privada del contribuyente (declaración) o liquida-
ción oficial practicada por la administración tributaria. En caso de incumplimiento, el municipio cuenta con
amplias facultades de fiscalización y determinación oficial encaminadas a proferir los actos administrativos,
en el marco del procedimiento tributario, que garanticen el efectivo recaudo de las obligaciones tributarias.
Ahora bien, las actuaciones de la administración deben fundarse en datos ciertos y probados que serán
recopilados y verificados en ejercicio de las amplias facultades de fiscalización. Las administraciones tri-
butarias al iniciar un proceso de determinación oficial deben identificar claramente los sujetos pasivos y
otros posibles responsables en calidad de solidarios o subsidiarios definidos en la Ley, así como novedades
que afecten el registro de instrumentos públicos, etc., con el fin de lograr el cumplimiento de la obligación
tributaria.
En el caso del impuesto Predial Unificado, la administración municipal puede practicar liquidación oficial
mediante resolución o implementar como acto de determinación oficial la factura de acuerdo a lo estable-
cido en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 y
por el artículo 358 de la Ley 1819 de 2016, atendiendo que se trata de un acto administrativo que debe
contener todos los elementos de dicho acto como son: la advertencia de los recursos que puede interponer,
el término para hacerlo, la firma del funcionario competente, los factores de liquidación y la constancia de
notificación en los términos de la citada norma, garantizando que el sujeto pasivo, debidamente identifica-
do, conozca del acto para que ejerza su derecho a la defensa.
174
currido los términos del recurso o su estudio y decisión, se dice que el acto administrativo se encuentra
ejecutoriado1 y en firme, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible. El Consejo de Estado2
lo define así:

829 del ETN.

Señala el artículo 792 del Estatuto Tributario Nacional que son responsables directos del pago del tributo
“los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación tributaria sustancial”, que
para el impuesto Predial son los propietarios o poseedores de los predios gravados. En ese orden de ideas,
el título ejecutivo y demás actos administrativos deben estar dirigidos al propietario o poseedor del predio.
Artículo 60. Carácter real del impuesto predial unificado. El impuesto predial unificado es un grava-
men real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio indepen-
dientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el
inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido.
Esta disposición no tendrá lugar contra el tercero que haya adquirido el inmueble en pública subasta
ordenada por el juez, caso en el cual el juez deberá cubrirlos con cargo al producto del remate.
Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia de domicilio <sic> sobre
inmueble, deberá acreditarse ante el notario que el predio se encuentra al día por concepto del impues-
to predial.
Para el caso del autoavalúo, cuando surjan liquidaciones oficiales de revisión con posterioridad la
transferencia del predio, la responsabilidad para el pago de los mayores valores determinados recaen
en cabeza del propietario y/o poseedor de la respectiva vigencia fiscal.
Si bien la norma citada establece la naturaleza del impuesto Predial como un gravamen real3, esa condi-
ción no exime a la entidad territorial de adelantar las verificaciones necesarias previas a la determinación
oficial del impuesto y, por supuesto, en el proceso de cobro coactivo, de tal forma que se tenga certeza
del titular de la obligación con la verificación del registro de instrumentos públicos y demás pruebas que
resulten pertinentes y conducentes.
Al respecto, en sentencia del 27 de enero de 2011 expedida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado
on Ponencia del Consejero William Giraldo Giraldo, se menciona4:
1. La ejecutoria de los actos se presenta en los casos señalados en el artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional.
número: 25000232700020110017801
3. Entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias de esta Sección: sentencia del 29 de marzo de 2007, Radicación: 250002327000200101676 01(14738),
C.P.: Ligia López Díaz; sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 250002327000200301655 02(16634). CP. (E): Martha Teresa Briceño de Valencia.
4. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta. Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00218-01(18108). Actor: DEPARTAMENTO DE
175
“El título ejecutivo debe reunir las condiciones exigidas en el artículo 68 del C. C. A., por lo tanto seña-
lará con precisión a los titulares de la relación jurídica, el contenido y objeto de la relación jurídica y el
monto de las obligaciones exigibles.
Con base en el título ejecutivo en el que se identifique plenamente al obligado y, previa su debida noti-
ficación, la Administración debe dictar el mandamiento de pago.
(…)
Ahora bien, el numeral 2º del artículo 828 del Estatuto Tributario establece que prestan mérito ejecutivo
las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
Claramente señala el legislador que el documento que sirva de soporte a un cobro coactivo, cuando
de actos administrativos se trata, necesariamente debe estar revestido de la firmeza necesaria, y que
sólo se obtiene cuando la administración lo ha notificado en debida forma al interesado. Así, la fuerza
ejecutiva de todo acto administrativo está sujeta a su ejecutoria, situación de la que igualmente emerge
la oponibilidad del documento, ya que en la medida que la administración haya ocultado o no haya
notificado en debida forma al interesado, no podrá exigirle el cumplimiento de la orden vertida en el
documento con que culminó la actuación administrativa.
Consecuencia lógica de la falta o indebida notificación del acto administrativo, es la ineficacia del título
ejecutivo, pues como lo predica el artículo 48 del C.C.A., “Sin el lleno de los anteriores requisitos (notifi-
cación en debida forma) no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión,
a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en
tiempo los recursos legales”.
El incumplimiento del requisito de la debida identificación del contribuyente prevista en el artículo 712
del Estatuto Tributario y, por ende, la ilegal notificación de los actos de determinación conllevan la ca-
rencia de fuerza ejecutiva de los actos que fundamentan el mandamiento de pago.
Además, no existe prueba de que la demandante se haya dado por suficientemente enterada, en la
fase de determinación del tributo, toda vez que fue precisamente con ocasión al escrito de excepciones
interpuesto en contra del mandamiento de pago cuando el Departamento de Antioquia alegó que no
intervino ni activa ni pasivamente en la alegada conformación del título ejecutivo y, por ende, no tuvo
la oportunidad de controvertirlo. (folio 104 c. de a)
Conforme a lo expuesto, ante la falta de vinculación del Departamento de Antioquia al proceso de

determinación de la obligación, se debe confirmar la sentencia apelada, que declaró la nulidad de los
actos administrativos demandados”.” (Subraya la Sala)
La anterior jurisprudencia, citada en otra relativa a un proceso de cobro de contribución de valorización

iniciado a persona diferente al propietario, permitió concluir en dicho proceso lo siguiente5:
Se trae a colación esta jurisprudencia, porque si bien se analiza específicamente un tema relacionado
con impuestos, los argumentos expresados son similares al caso que no ocupa, pues en aquella ocasión,
la falta de individualización y vinculación de la entidad ejecutada dentro del proceso administrativo que
determinó la obligación, obligó al operador jurídico a declarar la nulidad de los actos acusados, y en
esta ocasión está plenamente demostrado que la CONSTRUCTORA ALPES no fue vinculada al proceso
administrativo que fijo la contribución de valorización, ni mucho menos se la señaló como sujeto pasivo
de la obligación, pues se repite, la Resolución que sirvió como título ejecutivo para iniciar el cobro coac-
tivo señala a la SOCIEDAD JORDANES B EN C como deudora de la contribución impuesta, privando a
ANTIOQUIA FABRICA DE LICORES. Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR
5. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, sentencia del 4 de abril de 2013 Magistrada ponente: MAGNOLIA CORTES CARDOZO Código
190012331702 Expediente 20060010701 Actor CONSTRUCTORA ALPES LTDA Demandado MUNICIPIO DE POPAYAN Acción RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
176
la entidad actora de participar y ejercer el derecho de contradicción que le asistía como propietaria del
predio, razón que motivó a la Constructora en su oportunidad legal a proponer la excepción de VIOLA-
CION DEL PROCESO ADMINISTRATIVO QUE DA NACIMIENTO INEFICAZ, ILEGAL E INEXISTENTE DE
LA ACCION EJECUTIVA contra el mandamiento de pago.
Así las cosas puede predicarse en este caso, que el título ejecutivo, génesis del mandamiento de pago,
carece de fuerza ejecutoria en contra de LA CONSTRUCTORA LOS ALPES S.A., toda vez que la Reso-
lución No.5334 de 1998 menciona como sujeto pasivo de la obligación a la SOCIEDAD JORDANES
G EN CE y conforme al análisis realizado, no es posible que esta misma resolución pueda servir como
título para ejecutar a la CONSTRUCTORA LOS ALPES, cuando no se estableció en el trámite para ago-
tar vía gubernativa su condición de deudora del ente territorial, ni mucho menos se le dio la oportunidad
de agotar la vía gubernativa establecida para los actos adminstrativos <sic>”.
Acorde con todo lo anterior, consideramos que las liquidaciones oficiales del impuesto Predial Unificado
deben proferirse a nombre del titular de los derechos reales sobre el predio en cuestión y, para tal efecto,
se cuenta con amplias facultades de fiscalización y verificación. De haberse proferido liquidación oficial
a nombre de persona equivocada, consideramos debe iniciarse nuevamente el proceso de determinación
oficial, siempre que se cuente con el término para proferir los actos de liquidación correspondientes y sin

perjuicio de las sanciones disciplinarias y de responsabilidad fiscal que se deriven por la eventual pérdida
de competencia para el cobro de las obligaciones incumplidas.
177

SUBTEMA: EXTINCION DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA/RECEPCION DE OBRAS PUBLICAS
COMO FORMA DE PAGO
Doctor
LEONARDO DONOSO RUIZ
Alcalde Municipal de Chía
En atención a su solicitud, nos permitimos informar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta ase-
soría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución
directa de problemas específicos. No obstante, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en
los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administra-
tivo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación con un artículo del acuerdo municipal de Chía, que autoriza el pago del impuesto de delinea-
ción “en efectivo o mediante la ejecución de obras de la malla vial arterial, infraestructura de servicios
públicos, construcción y dotación de parques y equipamientos públicos,” definidos en el POT y en el Plan
de Desarrollo Municipal, plantea los siguientes interrogantes:
1. Dentro de la autonomía administrativa de las entidades territoriales, ¿es posible establecer como
forma de pago para un impuesto territorial, la recepción de obras de carácter público?
2. ¿Puede la administración municipal darle la aplicación a este artículo sin que para el futuro se gene-
ren inconvenientes o investigaciones de tipo administrativo, jurídico penales y fiscales?
3. En caso de que se llegara a realizar el pago mediante la ejecución de obras, tal como lo señala el
mismo artículo, ¿la administración debe tener en cuenta, para la ejecución de esas obras, la apli-
cación de la Ley 80 de 1993?
4. Para el mismo caso, ¿puede la Administración recibir la obra sin que medie contrato de por medio?
5. ¿Puede la Administración realizar la supervisión de una obra pública a través de la secretaria de
obras públicas, cuando la obra no la ha contratado el municipio y la desarrolla o la ha desarrollado
el contribuyente?
6. ¿Puede la Administración Municipal realizar la contratación de una interventoría, cuando la obra
no la contrata el municipio?
7. En caso de poderse aplicar este artículo ¿qué tipo de garantías se debe suscribir entre el contribu-
yente y el municipio? (Se repite en la pregunta número 8)
De otro lado pregunta:

8. Si un funcionario realiza el cobro de una obligación que se encuentra prescrita, ¿podría ser deman-
dado por extralimitación de funciones?
9. Si un contribuyente solicita un estado de cuenta y cancela la totalidad de la deuda, incluyendo las
vigencias prescritas, “¿se estaría incurriendo (sic) en un error al contribuyente?”
10. ¿De quién es la responsabilidad de decretar por oficio las vigencias prescritas cuando no se está en
un periodo de saneamiento contable?
En primer lugar, debemos reiterar que no es competencia de esta dirección manifestarse en relación con
178
la legalidad ni el alcance de las disposiciones locales específicas como la referida en su consulta, como
tampoco nos corresponde indicar si su aplicación puede, o no, generar “inconvenientes o investigaciones
de tipo administrativo, jurídico penales y fiscales”, lo cual deben definir las autoridades correspondientes.
Por lo anterior, daremos respuesta general a sus preguntas relacionadas con la autonomía de las entidades
territoriales y la posibilidad de regular el pago de las obligaciones tributarias, en los términos en los que
tuvimos la posibilidad de discutir con usted, en la reunión que sobre el tema adelantamos en esta Subdi-
rección. Posteriormente, nos referiremos a las preguntas relacionadas con la prescripción de la acción de
cobro.
Autonomía de las entidades territoriales y mecanismos de extinción de la obligación tributaria.
La obligación tributaria es una manifestación del deber constitucional de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, artículo 95-9.
bleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales. La compe-

tencia para crear cualquier tributo corresponde exclusivamente al Congreso de la República (art.150-12
C.P.), de manera que las entidades territoriales solo pueden definir los elementos de los tributos territoriales
previamente creados por la ley, en todo caso, dentro de los límites de la Constitución y la ley.2
Adicionalmente, las entidades territoriales gozan de autonomía para hacer efectivos los tributos territoriales
y para realizar los actos de su destinación y de disposición, manejo e inversión, aplicando los mecanismos
presupuestales y de planeación, y cumpliendo las demás previsiones de la Constitución y la ley.3 La ad-
ministración municipal debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se generen a favor
del municipio, disponer de las medidas necesarias para facilitar el cumplimiento voluntario de los contribu-
yentes y si es necesario adelantar los procedimientos que conduzcan a su pago incluso de manera coactiva.

previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributo. Así lo define
el artículo 1° del Estatuto Tributario Nacional, donde, al regular las formas de extinguir la obligación tribu-
taria, en los artículos 800 y siguientes, se refiere en primer lugar al pago4, que se entiende realizado en
la fecha en que los valores hayan ingresado a las oficinas de Impuestos Nacionales o a los Bancos autori-
zados y, posteriormente relaciona el pago con títulos o bonos y la compensación de las deudas fiscales.5
De otro lado, la Ley 1607 de 2012, artículo 196, autorizó el pago por cruce de cuentas de tributos na-
cionales con cargo a créditos en contra de entidades estatales del orden nacional y, recientemente, la Ley
1819 de 2016 creó el mecanismo de obras por impuestos, que permite pagar una parte del impuesto sobre
la renta y complementarios mediante un aporte para el desarrollo de proyectos viabilizados y prioritarios
de trascendencia social; solamente bajo esta autorización y su reglamentación será posible utilizar este
mecanismo de pago de dicho impuesto nacional.
3. Sentencia de la Corte Constitucional C-495 de 1998, citada en C-891 de 2012.
4. En el Título XIV del Código Civil, “De los Modos de Extinguirse las Obligaciones y Primeramente de la Solución o Pago Efectivo” se define:
“ARTÍCULO 1626. DEFINICIÓN DE PAGO. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.”
“ARTÍCULO 1627. PAGO CEÑIDO A LA OBLIGACIÓN. El pago se hará bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los
casos especiales dispongan las leyes.
El acreedor no podrá ser obligado a recibir otra cosa que lo que se le deba, ni aún a pretexto de ser de igual o mayor valor la ofrecida.”
5. El ETN regula además la prescripción de la acción de cobro y la remisión de las deudas tributarias como mecanismos de extinción de la obligación. El artículo 822-1 del
ETN, permitía a la DIAN autorizar “la cancelación de sanciones e intereses mediante la dación en pago” (…).”; este último fue derogado por el artículo 134 de la Ley 633 de
2000. El artículo 840 del Estatuto Tributario se refería a los bienes recibidos en dación en pago por deudas tributarias de la Nación; con la modificación por la Ley 1819 de
2016 se señala en el parágrafo 2º que los bienes que, a la entrada en vigencia de la presente ley, ya hubieran sido recibidos en pago de obligaciones administradas por la
DIAN, tendrán el tratamiento previsto en las disposiciones contenidas en este artículo.
179
En relación con el pago de obligaciones tributarias a favor de entidades territoriales, el artículo 84 de la
Ley 388 de 1997 determinó que la participación en la plusvalía podrá pagarse mediante cualquiera de las
formas allí establecidas, una de ellas el pago en dinero efectivo.6
Como se observa, si bien el pago del valor del impuesto generalmente se realiza en efectivo, es posible que,
el legislador prevea otros medios económicamente idóneos para el pago de la obligación, pues “en materia
tributaria el legislador goza de un amplio margen de configuración para crear, modificar y eliminar impues-
tos, tasas y contribuciones, así como para regular todos los aspectos relacionados con su recaudo, base
gravable, sujetos pasivos y activos, tiempo de vigencia, forma de cobro, exenciones y limitaciones.”7 En
todo caso, dicho margen de configuración no es ilimitado pues se encuentra sujeto a la Constitución8, a
los principios del sistema tributario allí consagrados y a las leyes orgánicas9.
En el mismo sentido, en virtud de su autonomía, las entidades territoriales, además de establecer los tributos
territoriales autorizados por el legislador y completar la definición de sus elementos, son competentes para
regular asuntos posteriores a su creación, necesarios para asegurar su recaudo, administración y control,
así como, para definir la destinación, disposición, manejo e inversión, todo ello siempre dentro de los lími-
tes de la Constitución y la ley.10
En este sentido, la regulación local se debe acoger a disposiciones legales como la Ley 788 de 2002 que
ordena a las entidades territoriales aplicar las normas de procedimiento del Estatuto Tributario Nacional,
y les permite reducir y simplificar el monto de las sanciones y el término de su aplicación, de acuerdo a lo
allí autorizado11, o la Ley 1386 de 2010 que prohíbe a las entidades territoriales entregar a terceros la
administración de sus tributos y que además señala que la recepción de las declaraciones y el recaudo de
obligaciones tributarias territoriales podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos
del Estatuto Tributario Nacional12.
La obligación tributaria sustancial tiene por objeto el pago del tributo y, en general, su monto se determina
como una suma de dinero que resulta de aplicar la tarifa a la base gravable debidamente establecidas. El
cumplimiento material de la obligación consiste en pagar dicho monto al sujeto activo, de conformidad con
las regulaciones expedidas en los términos anteriormente explicados.
El pago en efectivo constituye la forma natural de extinguir la obligación tributaria, toda vez que los re-
cursos líquidos resultan necesarios para financiar los gastos e inversiones y de este modo cumplir con las
finalidades del Estado, de acuerdo a lo establecido en su plan de desarrollo y en las normas presupuestales.
Como indicamos, el legislador y las corporaciones públicas territoriales, dentro de los límites de la Constitu-
ción y la ley, pueden autorizar excepcionalmente que el cumplimiento de la obligación tributaria sustancial
se realice por medios diferentes a la entrega del dinero efectivo del monto correspondiente, mediante la
autorización de mecanismos de extinción de obligaciones como el cruce de cuentas o la dación en pago.
6. Según el artículo 84 de la Ley 388 de 1997, el pago de la plusvalía podrá realizarse: 1. En dinero efectivo; 2. Transfiriendo una porción del predio objeto de la plusvalía,
que sólo será procedente si se llega a un acuerdo con la administración, 3. La porción de terreno del punto anterior se podrá canjear por terrenos localizados en otras zonas
de área urbana. 4. El reconocimiento de un valor accionario o un interés social equivalente a la participación. 5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de
servicios públicos, domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado,
cuya inversión sea equivalente al monto de la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de los términos de ejecución y equivalencia de las obras
proyectadas. 5.Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada, en los términos previstos en el artículo 88 y
siguientes.”
7. Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2016. En similar sentido, C/551-15, C-335 de 1994 y C-717 de 2003
8. Entre otras disposiciones, el artículo 345, de la Constitución señala que, “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. (…)”, a su vez, el artículo 346 ordena que, “El presupuesto de rentas y ley de apropia-
ciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.”
9. El ejercicio de la actividad legislativa se sujeta a las normas orgánicas, entre ellas las relacionadas con el Presupuesto y el Plan General de Desarrollo. C.P. Artículo 151.
10. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de diciembre de 2013, Rad. 17880, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
11. “ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional,
para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplica-
rán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos
anteriores, podrán disminuirse y simplificarse
12. “Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus
entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos
por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de
las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados. (…)”
180
La dación en pago surge del acuerdo voluntario de las partes de un crédito (acreedor y deudor) en donde
el acreedor acepta voluntariamente del deudor principal, en descargo de la deuda, la entrega material de
una cosa distinta del objeto de la prestación inicialmente debida, con la correspondiente transferencia de
la propiedad.13
La dación en pago como modo de extinción de las obligaciones resulta procedente para el pago de obliga-
ciones de naturaleza tributaria, siempre y cuando sea autorizada por la corporación pública de la entidad
territorial y reglamentada por parte de la administración, en orden a precisar su alcance y las formalidades
propias de esta figura jurídica. En todo caso, la reglamentación y aplicación de este mecanismo se sujetará
a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que correspondan, dentro de ellas las referi-
das a planeación, presupuesto y contratación pública.
En materia de contratación administrativa pública, la administración municipal debe dar cumplimiento a

la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, entre otros, en cuanto
a los requisitos previos en la planeación del contrato, la aplicación de pliegos o términos de referencia, el
desarrollo de procedimientos para la escogencia del contratista mediante reglas de selección objetiva, y los
principios de planeación, transparencia, economía, responsabilidad, etc.

Finalmente, en relación con la supervisión e interventoría de los contratos de obra que se llegasen a desa-
rrollar en cumplimiento de la norma local que autoriza el pago del impuesto con la realización de obras
por particulares, así como con las garantías exigibles, consideramos que se sujetarán a la reglamentación
que sobre el particular se expida en la entidad territorial de este mecanismo de extinción de la obligación
y de ser el caso a las normas que regulan la contratación pública.
Sobre este último aspecto, transcribimos los siguientes apartes de la “Guía para el ejercicio de las funciones
de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”14, publicación de Colombia Compra Eficiente,
agencia a la cual sugerimos respetuosamente dirigir sus consultas sobre contratación pública:15
“De acuerdo con el principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, las Entidades Estatales
están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger tanto los derechos de
la propia Entidad como los del contratista y terceros que puedan verse afectados por la ejecución del
contrato. Esta vigilancia tiene como objetivo proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurren-
cia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual y debe ejercerse a través
de un supervisor o interventor, según corresponda116 . …
La supervisión de un contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero,

contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad
estatal cuando no se requieren conocimientos especializados”.
…
La interventoría es el seguimiento técnico a la ejecución de contratos de distintas tipologías, realizado

por una persona natural o jurídica contratada para ese fin por la Entidad Estatal, en los siguientes casos:
(i) cuando la ley ha establecido la obligación de contar con esta figura en determinados contratos, (ii)
cuando el seguimiento del contrato requiera del conocimiento especializado en la materia objeto del
mismo, o (iii) cuando la complejidad o la extensión del contrato lo justifique.
13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Maria Inés Ortiz Barbosa, Bogotá D.C. febrero 6 de 2006., Radicación: 11001-03-
27-000-2003-00074-01(14123). Donde se agrega: “Ahora bien, los requisitos de la dación en pago se enmarcan en: - ejecución de una prestación con ánimo de pagar,
- diferencia entre la prestación debida y la pagada, - consentimiento de las partes, y - cumplimiento de las solemnidades legales en la transmisión del dominio de los bienes,
como ocurre en el caso de los inmuebles y los vehículos.”
14. www.colombiacompra.gov.co
15. El Decreto Ley 4170 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Colombiana de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente-, se determinan sus objetivos y estructura”
señala como dentro de sus funciones: “5. Absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contra-
tación pública. Y Brindar apoyo a las entidades territoriales para la adecuada aplicación de las políticas, instrumentos y herramientas en materia de compras y contratación
pública”.
16. [1]. Ley 1474 de 2011 artículo 83
181
No obstante, la Entidad Estatal puede determinar que la interventoría cubra no sólo acciones de carác-
ter técnico, sino también administrativo, financiero, contable y/o jurídico.
El contrato de interventoría es principal y autónomo y aunque el objeto del mismo supone la existencia
de otro contrato respecto del cual se va a ejercer la vigilancia, el mismo es independiente de éste último
y por lo tanto, su existencia no depende de la existencia del contrato vigilado. Sin embargo, los con-
tratos de interventoría pueden prorrogarse por el mismo plazo que se hubiera prorrogado el contrato
objeto de vigilancia con el fin de que no se interrumpa el seguimiento al contrato vigilado.
El contrato de Interventoría debe ser supervisado directamente por la Entidad Estatal, en consecuencia,
siempre que una Entidad Estatal suscriba este tipo de contratos debe designar a un funcionario que
haga la supervisión del contrato y que verifique su cumplimiento en las condiciones pactadas.”
En relación con la prescripción de la acción de cobro y las consecuencias de realizar el cobro de una
obligación prescrita le sugerimos revisar los ejemplares número uno y dos nuestra publicación “Boletín de
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales”17.
La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir
de cada uno de los eventos descritos en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional18, modificado por
el artículo 53 de la Ley 1739 de 2014, que en su inciso final precisa:
“La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Im-
puestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva
administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.”
En el número dos del referido boletín se señala, frente a la aplicación de la prescripción y la oportunidad
“de oficio o a petición de parte”:
“Lo anterior implica una consecuencia inequívoca frente a la ocurrencia de un hecho y excluye la po-
sibilidad de que se decrete al arbitrio del funcionario, con lo cual no es potestativo de la autoridad el
decretar la prescripción de oficio o a petición de parte una vez conocido el hecho que la origina, sino
que esta se encuentra obligada a proceder y en consecuencia a decretar la prescripción. (…).”
El artículo 819 del Estatuto Tributario prescribe que el pago de la obligación prescrita, no da lugar a com-
pensación ni devolución, pues, “Lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia
de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción.” Esta disposición
no significa el desconocimiento de la obligación que tienen las entidades territoriales de verificar perma-
nentemente la ocurrencia de la prescripción de las obligaciones y en consecuencia abstenerse de realizar
el cobro de las mismas.
17. www.minhacienda.gov.co/Gestión Misional/Apoyo Fiscal a Entidades Territoriales/Publicaciones/Boletines.

18. De obligatoria aplicación por las entidades territoriales conforme la Ley 788 de 2002, artículo 59.
182

SUBTEMA: EXTINCION DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA
Señora
CAROLINA PACHECO PLAZAS
En atención a su solicitud, nos permitimos informar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta ase-
soría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución
directa de problemas específicos. No obstante, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en
los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrati-
vo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

1. ¿Las entidades territoriales (Municipios) a través de sus Concejos Municipales, pueden autónoma-
mente definir la forma de pago de un impuesto municipal como lo es el impuesto de delineación
urbana contenido en el artículo 233 del decreto ley 1333 de 1986?
2. De ser afirmativa la respuesta al punto anterior ¿Dicha autonomía incluye la posibilidad de regular
la forma de pago de dicho impuesto incluyendo como alternativa el pago en especie?
3. ¿Dentro del pago en especie puede contemplar el órgano competente la posibilidad de materializar
el apago, y por ende extinguir la obligación mediante la ejecución de obras como por ejemplo
infraestructura de servicios públicos contemplada dentro del plan de Ordenamiento Territorial del
Municipio, o en los instrumentos que lo desarrollen, complementen o reglamenten y en el Plan de
Desarrollo Municipal?
Debemos reiterar que no es competencia de esta dirección manifestarse en relación con la legalidad ni el
alcance de las disposiciones locales específicas, por lo que daremos respuesta general a sus preguntas, en
los términos en los que tuvimos la posibilidad de discutir con usted, en la reunión que sobre el tema ade-
lantamos en esta Subdirección.
Autonomía de las entidades territoriales y mecanismos de extinción de la obligación tributaria.

La obligación tributaria es una manifestación del deber constitucional de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, artículo 95-9.
bleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales. La compe-
tencia para crear cualquier tributo corresponde exclusivamente al Congreso de la República (art.150-12
C.P.), de manera que las entidades territoriales solo pueden definir los elementos de los tributos territoriales
previamente creados por la ley, en todo caso, dentro de los límites de la Constitución y la ley.2
presupuestales y de planeación, y cumpliendo las demás previsiones de la Constitución y la ley.3 La ad-
3. Sentencia de la Corte Constitucional C-495 de 1998, citada en C-891 de 2012.
183
ministración municipal debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se generen a favor

previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributo. Así lo define
el artículo 1° del Estatuto Tributario Nacional, donde, al regular las formas de extinguir la obligación tribu-
taria, en los artículos 800 y siguientes, se refiere en primer lugar al pago4, que se entiende realizado en
la fecha en que los valores hayan ingresado a las oficinas de Impuestos Nacionales o a los Bancos autori-
zados y, posteriormente relaciona el pago con títulos o bonos y la compensación de las deudas fiscales.5
De otro lado, la Ley 1607 de 2012, artículo 196, autorizó el pago por cruce de cuentas de tributos na-
cionales con cargo a créditos en contra de entidades estatales del orden nacional y, recientemente, la Ley
1819 de 2016 creó el mecanismo de obras por impuestos, que permite pagar una parte del impuesto sobre
la renta y complementarios mediante un aporte para el desarrollo de proyectos viabilizados y prioritarios
de trascendencia social; solamente bajo esta autorización y su reglamentación será posible utilizar este
mecanismo de pago de dicho impuesto nacional.
En relación con el pago de obligaciones tributarias a favor de entidades territoriales, el artículo 84 de la

Ley 388 de 1997 determinó que la participación en la plusvalía podrá pagarse mediante cualquiera de las
formas allí establecidas, una de ellas el pago en dinero efectivo.6
Como se observa, si bien el pago del valor del impuesto generalmente se realiza en efectivo, es posible que,
el legislador prevea otros medios económicamente idóneos para el pago de la obligación, pues “en materia
tributaria el legislador goza de un amplio margen de configuración para crear, modificar y eliminar impues-
tos, tasas y contribuciones, así como para regular todos los aspectos relacionados con su recaudo, base
gravable, sujetos pasivos y activos, tiempo de vigencia, forma de cobro, exenciones y limitaciones.”7 En
todo caso, dicho margen de configuración no es ilimitado pues se encuentra sujeto a la Constitución8, a
los principios del sistema tributario allí consagrados y a las leyes orgánicas9.
En el mismo sentido, en virtud de su autonomía, las entidades territoriales, además de establecer los tributos
territoriales autorizados por el legislador y completar la definición de sus elementos, son competentes para
regular asuntos posteriores a su creación, necesarios para asegurar su recaudo, administración y control,
así como, para definir la destinación, disposición, manejo e inversión, todo ello siempre dentro de los lími-
tes de la Constitución y la ley.10
En este sentido, la regulación local se debe acoger a disposiciones legales como la Ley 788 de 2002 que
ordena a las entidades territoriales aplicar las normas de procedimiento del Estatuto Tributario Nacional,
4. En el Título XIV del Código Civil, “De los Modos de Extinguirse las Obligaciones y Primeramente de la Solución o Pago Efectivo” se define: “ARTÍCULO 1626. DEFINICIÓN
DE PAGO. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.” “ARTÍCULO 1627. PAGO CEÑIDO A LA OBLIGACIÓN. El pago se hará bajo todos respectos en conformidad
al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes. El acreedor no podrá ser obligado a recibir otra cosa que lo que se le deba, ni
aún a pretexto de ser de igual o mayor valor la ofrecida.”
5. El ETN regula además la prescripción de la acción de cobro y la remisión de las deudas tributarias como mecanismos de extinción de la obligación. El artículo 822-1 del
ETN, permitía a la DIAN autorizar “la cancelación de sanciones e intereses mediante la dación en pago” (…).”; este último fue derogado por el artículo 134 de la Ley 633 de
2000. El artículo 840 del Estatuto Tributario se refería a los bienes recibidos en dación en pago por deudas tributarias de la Nación; con la modificación por la Ley 1819 de
2016 se señala en el parágrafo 2º que los bienes que, a la entrada en vigencia de la presente ley, ya hubieran sido recibidos en pago de obligaciones administradas por la
DIAN, tendrán el tratamiento previsto en las disposiciones contenidas en este artículo.
6. Según el artículo 84 de la Ley 388 de 1997, el pago de la plusvalía podrá realizarse: 1. En dinero efectivo; 2. Transfiriendo una porción del predio objeto de la plusvalía,
que sólo será procedente si se llega a un acuerdo con la administración, 3. La porción de terreno del punto anterior se podrá canjear por terrenos localizados en otras zonas
de área urbana. 4. El reconocimiento de un valor accionario o un interés social equivalente a la participación. 5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de
servicios públicos, domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado,
cuya inversión sea equivalente al monto de la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de los términos de ejecución y equivalencia de las obras
proyectadas. 5.Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada, en los términos previstos en el artículo 88 y
siguientes.”
7. Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2016. En similar sentido, C/551-15, C-335 de 1994 y C-717 de 2003
8. Entre otras disposiciones, el artículo 345, de la Constitución señala que, “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. (…)”, a su vez, el artículo 346 ordena que, “El presupuesto de rentas y ley de apropia-
ciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.”
9. El ejercicio de la actividad legislativa se sujeta a las normas orgánicas, entre ellas las relacionadas con el Presupuesto y el Plan General de Desarrollo. C.P. Artículo 151.
10. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de diciembre de 2013, Rad. 17880, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
184
y les permite reducir y simplificar el monto de las sanciones y el término de su aplicación, de acuerdo a lo
allí autorizado11, o la Ley 1386 de 2010 que prohíbe a las entidades territoriales entregar a terceros la
administración de sus tributos y que además señala que la recepción de las declaraciones y el recaudo de
obligaciones tributarias territoriales podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos
del Estatuto Tributario Nacional12.
La obligación tributaria sustancial tiene por objeto el pago del tributo y, en general, su monto se determina
como una suma de dinero que resulta de aplicar la tarifa a la base gravable debidamente establecidas. El
cumplimiento material de la obligación consiste en pagar dicho monto al sujeto activo, de conformidad con
las regulaciones expedidas en los términos anteriormente explicados.
El pago en efectivo constituye la forma natural de extinguir la obligación tributaria, toda vez que los re-
cursos líquidos resultan necesarios para financiar los gastos e inversiones y de este modo cumplir con las
finalidades del Estado, de acuerdo a lo establecido en su plan de desarrollo y en las normas presupuestales.
Como indicamos, el legislador y las corporaciones públicas territoriales, dentro de los límites de la Constitu-
ción y la ley, pueden autorizar excepcionalmente que el cumplimiento de la obligación tributaria sustancial
se realice por medios diferentes a la entrega del dinero efectivo del monto correspondiente, mediante la

autorización de mecanismos de extinción de obligaciones como el cruce de cuentas o la dación en pago.
La dación en pago surge del acuerdo voluntario de las partes de un crédito (acreedor y deudor) en donde
el acreedor acepta voluntariamente del deudor principal, en descargo de la deuda, la entrega material de
una cosa distinta del objeto de la prestación inicialmente debida, con la correspondiente transferencia de
la propiedad.13
La dación en pago como modo de extinción de las obligaciones resulta procedente para el pago de obliga-
ciones de naturaleza tributaria, siempre y cuando sea autorizada por la corporación pública de la entidad
territorial y reglamentada por parte de la administración, en orden a precisar su alcance y las formalidades
propias de esta figura jurídica. En todo caso, la reglamentación y aplicación de este mecanismo se sujetará
a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que correspondan, dentro de ellas las referi-
das a planeación, presupuesto y contratación pública.
En materia de contratación administrativa pública, la administración municipal debe dar cumplimiento a

la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, entre otros, en cuanto
a los requisitos previos en la planeación del contrato, la aplicación de pliegos o términos de referencia, el
desarrollo de procedimientos para la escogencia del contratista mediante reglas de selección objetiva, y los
principios de planeación, transparencia, economía, responsabilidad, etc.
Finalmente, en relación con las posibles inquietudes que surjan alrededor de las normas que regulan la con-
tratación pública, sugerimos respetuosamente dirigir sus consultas a Colombia Compra Eficiente, agencia a
la que corresponde dicha función.14
11. “ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional,
para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplica-
rán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos
anteriores, podrán disminuirse y simplificarse
12. “Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus
entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos
por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de
las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados. (…)”
13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Maria Inés Ortiz Barbosa, Bogotá D.C. febrero 6 de 2006., Radicación: 11001-03-
27-000-2003-00074-01(14123). Donde se agrega: “Ahora bien, los requisitos de la dación en pago se enmarcan en: - ejecución de una prestación con ánimo de pagar,
- diferencia entre la prestación debida y la pagada, - consentimiento de las partes, y - cumplimiento de las solemnidades legales en la transmisión del dominio de los bienes,
como ocurre en el caso de los inmuebles y los vehículos.”
14. El Decreto Ley 4170 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Colombiana de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente-, se determinan sus objetivos y estructura”
señala como dentro de sus funciones: “5. Absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contra-
tación pública. Y Brindar apoyo a las entidades territoriales para la adecuada aplicación de las políticas, instrumentos y herramientas en materia de compras y contratación
pública”.
185

SUBTEMA: SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION
Señora
AURA G. VELASCO FREYRE
Alcaldía Municipal de Yumbo – Valle
Comenta en su comunicación que el municipio adelanta procesos sancionatorios a contribuyentes que han
desatendido un requerimiento de información en el cual se solicitó soportes contables para verificar los
ingresos declarados en su declaración del impuesto de industria y comercio. Sin embargo, la sanción por
no enviar información prevista en una norma municipal establece cuatro parámetros de liquidación que, a
su juicio, ofrecen dudas por lo que pregunta cuál de dichos literales debe aplicarse.
En primer lugar, es importante mencionar que escapa a nuestras competencias el análisis de casos particula-
res de las entidades territoriales y de los actos de estas mismas entidades en ejercicio de sus competencias.
Por lo anterior, ofrecemos elementos para el análisis y llamamos la atención en la necesidad de verificar el
contenido de las normas propias de la entidad territorial que rigen los procesos tributarios.
En términos generales, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el procedimiento tribu-
tario que deben aplicar las entidades territoriales en la administración de sus impuestos es el previsto en el
Estatuto Tributario Nacional, el cual debe ser ajustado en los términos del mismo artículo 59 conforme la
naturaleza de los tributos de orden territorial.
El artículo 684 del Estatuto Tributario Nacional establece el alcance de las facultades de fiscalización, así:
ARTICULO 684. FACULTADES DE FISCALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN. La Administración Tributaria tie-

ne amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las
normas sustanciales.
Para tal efecto podrá:
a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere necesario.

b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos gene-
radores de obligaciones tributarias, no declarados.
c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios.
d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones
cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados.
e. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto del contri-
buyente como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad.
f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de
los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una
correcta determinación.
En ejercicio de las citadas facultades y ante la certeza del incumplimiento de los deberes formales y el deber
sustancial del pago del tributo, los funcionarios competentes podrán imponer sanciones, las cuales, en vir-
186
tud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, deben limitarse a las previstas en el Estatuto Tributario Nacional
con el posible ajuste o disminución acorde con la naturaleza de los tributos de la entidad territorial, caso en
el cual se requiere acto administrativo expedido por la corporación popular que así lo establezca.
En Sentencia del 29 de noviembre de 20121 el Consejo de Estado, precisó en materia de sanciones

tributarias territoriales lo siguiente:
“En materia impositiva, la normativa constitucional reconoce a las entidades territoriales autonomía
tributaria, en virtud de la cual pueden definir directamente los elementos esenciales del gravamen auto-
rizado por el legislador, atendiendo los parámetros fijados por éste.
Tratándose de sanciones, la ley debe consagrar la sanción aplicable por la vulneración o incumpli-
miento de obligaciones tributarias, sean de carácter sustancial o formal, impuestas a los asociados. La
consagración general del principio de legalidad de las sanciones y las penas se halla en el artículo 29
de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa”.
Sobre el principio de legalidad en materia sancionatoria tributaria, la Sala ha precisado que “ la con-

sagración normativa previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento
jurídico al impositivo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva
del legislador, por mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al
incumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe”. (Resalta la Sala)
En consecuencia, la consagración positiva del régimen sancionatorio vinculado a los tributos, es de

origen legal y compete a la ley la definición de las conductas sancionables, las bases de su imposición,
las tarifas pertinentes, las cuantías de las sanciones y la autoridad competente para su aplicación.
(…)”
De acuerdo con lo anterior, se observa que en el Estatuto Tributario Nacional existe la sanción por no enviar
información (artículo 651) que, si bien fue modificada por el artículo 289 de la Ley 1819 de 2016, básica-
mente mantiene como hecho sancionable el desatender la obligación de suministrar información y pruebas
o hacerlo de manera extemporánea o con errores. Los literales hacen referencia al parámetro de tasación
de la sanción a partir de la forma en qué actuó el obligado a suministrar la información; por ejemplo, el
literal a) aplica cuando no se suministró la información solicitada, el b) si se suministró en forma errónea, el
c) cuando su entrega es extemporánea y el d) cuando la información no tenga cuantía o no pueda estable-
cerse la base para tasar la sanción.
En ese orden de ideas, corresponde a la administración municipal verificar si se materializó el hecho san-
cionable y, en cada caso, establecer la no entrega de la información o, si se entregó, la forma en que se
hizo, a efectos de verificar cuál es el literal aplicable al momento de tasar la sanción.
Teniendo en cuenta que reiterados fallos en procesos sancionatorios señalan que esta sanción procede por
la ocurrencia de los hechos sancionables y se determina en proporción al daño causado a la administra-
ción por la falta de entrega o entrega errada o extemporánea de la información, recomendamos la lectura
de la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la aplicación de este artículo del Estatuto Tributario
Nacional, la cual se haya referenciada en la publicación de la Dirección General de Apoyo Fiscal Manual
de Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio para Entidades Territoriales, que puede consultar en
la página Web del Ministerio en el link http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/faces/Ges-
tionMisional/DAF/Publicaciones/PublicacionesFinancieras.
1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 29 de noviembre de 2012, Radicación 17062, C.P. Martha Teresa Briceño de
Valencia
187

SUBTEMA: DEBIDO PROCESO
Doctor
FREDY DE JESUS RIVERA PEREZ
Alcalde Municipal de Los Palmitos
Hemos recibido una comunicación de la empresa Interconexión Eléctrica S.A en la que manifiesta que su
municipio adelanta actualmente un proceso de determinación oficial y cobro del impuesto de alumbrado
público, el cual, según se informa en dicha comunicación, presenta algunas irregularidades al no seguir
debidamente el procedimiento tributario.
La Dirección General de Apoyo Fiscal presta acompañamiento y asesoría a las entidades territoriales en
temas financieros, presupuestales y tributarios, encaminados al fortalecimiento institucional de tales entida-

des, sin que dicho papel asesor signifique conceptuar sobre los actos administrativos particulares de las en-
tidades territoriales proferidos en ejercicio de su autonomía Constitucional. Sin embargo, en cumplimiento
de nuestra función asesora, y con el fin de prevenir posibles dificultades para la administración municipal
y situaciones que podrían poner en riesgo la situación financiera del municipio nos permitimos presentar
las siguientes consideraciones, en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En síntesis, en su comunicación, ISA S.A. manifiesta los siguientes hechos:
• El municipio ordenó embargos de cuentas bancarias por una suma importante de dinero, asociados
al cobro del impuesto de alumbrado público, a la empresa ISA S.A., quien considera exorbitante y
que podría superar los costos asociados a la prestación del servicio.
• No se había notificado a la fecha, ningún mandamiento de pago sobre dichas obligaciones.
• Actualmente existen procesos judiciales en curso frente a dicho proceso por lo que considera la
empresa, el municipio carece de título ejecutivo. De esta situación se advertido en las excepciones
al mandamiento de pago en aquellos casos en los que se ha notificado.
Agrega ISA que desde 2013, el municipio ha enviado a la empresa cuentas de cobro o liquidaciones del
impuesto de alumbrado público, frente a las cuales, la empresa ha manifestado su desacuerdo y ha ejercido
su derecho de defensa, presentando los argumentos por los que considera que no está obligada a pagar
las sumas liquidadas, agotando la instancia administrativa (vía gubernativa) al haber sido resueltos desfa-
vorablemente los recursos interpuestos.
En algunos casos, asegura ISA, el municipio no ha dado respuesta al recurso por lo que considera que, en
tales casos, habría operado el silencio administrativo positivo.
Agrega que, sobre cada una de las resoluciones que han resuelto los recursos se han interpuesto las respec-
tivas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.
Finalmente, manifiesta que el municipio no ha sido diligente en contestar las demandas, ni apelar los fallos
de primera instancia y que en general no muestra interés en los mencionados procesos y que cuando se
188
ha preguntado al municipio por las actuaciones del proceso de cobro coactivo, el municipio no conoce del
proceso ni emiten explicaciones sobre el mismo.
A partir de lo anterior, reiteramos que, al tratarse de un caso particular, en un proceso administrativo tribu-
tario, esta Dirección se abstiene de hacer una manifestación en concreto, toda vez que se refiere a un caso
específico de interpretación y aplicación de las normas tributarias con actos administrativos expedidos por
la misma entidad territorial, respecto de los cuales esta dirección carece de competencia para pronunciarse.
No obstante, presentamos a su consideración nuestros siguientes comentarios.
En ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades territoriales por el artículo 287 de la Constitución,
le corresponde al funcionario competente dentro de la organización administrativa municipal, la interpreta-
ción y aplicación de las normas tributarias en su jurisdicción, pues, “un espacio propio y normal de dicha
autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las
normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa”1.
En consecuencia, las razones de inconformidad frente a los actos administrativos proferidos por el municipio
deben ser presentadas ante el mismo municipio, haciendo uso del derecho de defensa y contradicción2
a través de los mecanismos previstos en las normas de procedimiento tributario, que este debe garantizar

en cumplimiento del debido proceso que deben observar todas sus actuaciones.
No obstante, nos referiremos a las normas generales de procedimiento relacionadas con la problemática
planteada, sin que esto incluya el análisis de las normas locales, ni de los actos administrativos de la enti-
dad territorial.
bleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
1. Autonomía de las entidades territoriales, debido proceso y procedimiento tributario territorial
La competencia para crear cualquier tributo corresponde exclusivamente al Congreso de la República

(art.150-12 C.P.), de manera que las entidades territoriales solo pueden definir los elementos de los tributos
territoriales previamente creados por la ley, en todo caso, dentro de los límites de la Constitución y la ley3.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, corresponde al Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecer las contribuciones fiscales y
parafiscales, para lo cual deben fijar directamente en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos
sustanciales de la obligación tributaria, es decir, los sujetos activo y pasivo, hecho generador, base grava-
ble, causación y tarifas.
presupuestales y de planeación, y cumpliendo las demás previsiones de la Constitución y la ley. La admi-
nistración municipal debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se generen a favor
1. Aparte extraído de la sentencia C-877 de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual se declaró inexequible el artículo 40 de la Ley 60 de 1993.
2. Ley 1437 de 2011 (CPACA). “ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedi-
mientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación,
responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas
en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.(…)”
189
A las entidades territoriales les corresponde entonces, administrar los tributos de su propiedad, lo cual in-
cluye el ejercicio de las facultades de administración, determinación, discusión y cobro, para lo cual deben
usar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, de conformidad con el artículo 59
de la Ley 788 de 2002, que dispone:
En consecuencia, los municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Na-
cional, junto con las respectivas normas locales, en donde podrán disminuir y simplificar el monto de las
sanciones y el término de la aplicación de dichos procedimientos, como lo autoriza el mencionado artículo.
Adicionalmente deben tener en cuenta las normas especiales de procedimiento y sanciones previstas en la
ley, aplicables al respectivo impuesto, si las hay.
En todo caso, el municipio debe observar los principios del debido proceso4, igualdad, imparcialidad,
buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia,
economía y celeridad y garantizar el derecho de defensa y contradicción a la persona a quien se le preten-
da imponer dicha sanción.5
La obligación tributaria nace cuando se realizan los presupuestos que la ley establece como constitutivos del
tributo, particularmente la ocurrencia del hecho generador por parte del sujeto pasivo. El cumplimiento de
dicha obligación, que se concreta en el pago, debe acaecer de la forma y en los tiempos establecidos por
el sujeto activo, ya sea mediante liquidación privada del contribuyente (declaración) o liquidación oficial
practicada por la administración tributaria.
1.1. Determinación oficial del impuesto
De acuerdo con el ETN, el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento con la obligación de declarar,
será el de liquidación de aforo previsto en el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional, que dice:
Artículo 717. Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y
716, la administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado
para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado.
De la lectura del artículo citado se observa que, para proferir liquidación de aforo, acto mediante el cual
se determina oficialmente el impuesto a cargo pendiente de pago, debe agotarse el procedimiento que
contiene como pasos precedentes emplazamiento previo por no declarar, sanción por no declarar, y conse-
cuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento.
4. Constitución Política de Colombia “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación
y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia con-
denatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” Adicionalmente ver nota 2.
5. En fallo de tutela T-1013-99, la Corte Constitucional, se refirió a la prevalencia que se debe dar a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la
defensa, y hacer efectivo el principio de justicia material que rige al Estado Social de Derecho, manifestó:
“La garantía constitucional del debido proceso incluye, como elemento determinante, el de la obligatoriedad de las formas propias de cada juicio.
“Se trata de asegurar que, en todos los trámites judiciales o administrativos, se apliquen las normas previamente definidas por la ley para el tipo de asunto materia de examen,
con el objeto de que quien acude a los jueces -o a la administración, en su caso-, o es llamado por ellos, no sea sorprendido por nuevas disposiciones, ni sea tratado de manera
diferente a aquélla en que lo son quienes se encuentran en sus mismas circunstancias.
“Se preserva así el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley. (sentencia C-491 de 1996)”
190
Cuando se trata de tributos cuyo cumplimiento no incluye la obligación de declaración tributaria, la ad-
ministración debe obviar el emplazamiento para declarar y la sanción por no declarar, y deberá proferir
directamente una liquidación oficial, dentro de los cinco años contados a partir del vencimiento del plazo
para pagar, que contenga identificados todos los elementos del tributo, de tal forma que, una vez ejecuto-
riado, se constituya en el título ejecutivo, susceptible de cobro coactivo a fin de garantizar el pago de la
obligación tributaria.
1.2. Cobro Coactivo
curridos los términos del recurso o su estudio y decisión, se dice que el acto administrativo se encuentra
ejecutoriado y en firme, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible. El Consejo de Estado6
lo define así:


829 del ETN.
El presupuesto necesario para dar inicio al procedimiento administrativo de cobro coactivo, es la existencia
del título ejecutivo que contenga la obligación clara, expresa y exigible a favor de la entidad territorial y a
cargo del contribuyente.
Concretamente, el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable al cobro coactivo de tributos te-
rritoriales por remisión expresa del artículo 59 de la ley 788 de 2002 y posteriormente en el artículo 5 de
la ley 1066 de 2006, establece como título ejecutivo “los demás actos de la administración de impuestos
debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco”
Por su parte, el artículo 829 ibídem señala cuándo se entienden ejecutoriados los actos administrativos que
sirven de fundamento al cobro coactivo así:
ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que
sirven de fundamento al cobro coactivo:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten
en debida forma.
3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y
4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho
o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
número: 25000232700020110017801
191
Frente a los actos administrativos que liquidan oficialmente el impuesto a cargo del contribuyente, procede
el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la correspon-
diente liquidación, por lo que su ejecutoria se dará en los casos previstos en los numerales 2, 3 y 4.
La administración municipal solo puede dar inicio formal al procedimiento administrativo de cobro coactivo
cuando el título ejecutivo esté plenamente conformado, lo cual no ocurre cuando se hayan instaurado las
correspondientes demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
En relación con la instancia de cobro coactivo administrativo, en relación con los embargos, transcribiremos
algunos artículos Estatuto Tributario Nacional aplicables a dicho procedimiento, así:
ARTICULO 836. ORDEN DE EJECUCIÓN. Si vencido el término para excepcionar no se hubieren pro-
puesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferirá resolución
ordenando la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolución
no procede recurso alguno.
(…)
ARTICULO 837. MEDIDAS PREVENTIVAS. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el

funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan
establecido como de su propiedad.
Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las
informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que
estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena
de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a).
PARAGRAFO. modificado por el artículo 85 de la Ley 6 de 1992. Cuando se hubieren decretado me-
didas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que
esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ordenará
levantarlas.
Las medidas cautelares también podrán levantarse cuando admitida la demanda ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar
adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado.
ARTÍCULO 837-1. LÍMITE DE INEMBARGABILIDAD. Adicionado por el artículo 9 de la Ley 1066 de

2006. Para efecto de los embargos a cuentas de ahorro, librados por la Dirección de Impuestos y Adua-
nas Nacionales dentro de los procesos administrativos de cobro que esta adelante contra personas natu-
rales, el límite de inembargabilidad es de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes*,
depositados en la cuenta de ahorros más antigua de la cual sea titular el contribuyente.
En el caso de procesos que se adelanten contra personas jurídicas no existe límite de inembargabilidad.
No serán susceptibles de medidas cautelares por parte de la DIAN los bienes inmuebles afectados con
patrimonio de familia inembargable”.
No obstante no existir límite de inembargabilidad, estos recursos no podrán utilizarse por la entidad
ejecutora hasta tanto quede plenamente demostrada la acreencia a su favor, con fallo judicial debida-
mente ejecutoriado o por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer
las acciones judiciales procedentes.
192
Los recursos que sean embargados permanecerán congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta
tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusión,
mediante caución bancaria o de compañías de seguros. En ambos casos, la entidad ejecutora debe
proceder inmediatamente, de oficio o a petición de parte, a ordenar el desembargo.
La caución prestada u ofrecida por el ejecutado conforme con el párrafo anterior, deberá ser aceptada
por la entidad. (Subrayado ajeno al texto)
ARTICULO 839. REGISTRO DEL EMBARGO. De la resolución que decreta el embargo de bienes se en-
viará una copia a la Oficina de Registro correspondiente. Cuando sobre dichos bienes ya existiere otro
embargo registrado, el funcionario lo inscribirá y comunicará a la Administración y al juez que ordenó
el embargo anterior.
En este caso, si el crédito que originó el embargo anterior es de grado inferior al del fisco, el funcionario
de Cobranzas continuará con el procedimiento, informando de ello al juez respectivo y si éste lo solicita,
pondrá a su disposición el remanente del remate. Si el crédito que originó el embargo anterior es de
grado superior al del fisco, el funcionario de cobranzas se hará parte en el proceso ejecutivo y velará
porque se garantice la deuda con el remanente del remate del bien embargado.

PARAGRAFO. Cuando el embargo se refiera a salarios, se informará al patrono o pagador respectivo,
quien consignará dichas sumas a órdenes de la Administración y responderá solidariamente con el
deudor en caso de no hacerlo.
ARTICULO 839-1. TRAMITE PARA ALGUNOS EMBARGOS. <Artículo adicionado por el artículo 86 de

la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> (…)
2. El embargo de saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio y de los demás
valores de que sea titular o beneficiario el contribuyente, depositados en establecimientos bancarios,
crediticios, financieros o similares, en cualquiera de sus oficinas o agencias en todo el país se comuni-
cará a la entidad y quedará consumado con la recepción del oficio.
Al recibirse la comunicación, la suma retenida deberá ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta
de depósitos que se señale, o deberá informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas
en dicha entidad.
PARAGRAFO 1o. Los embargos no contemplados en esta norma se tramitarán y perfeccionarán de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 681 del Código de Procedimiento Civil.
PARAGRAFO 2o. Lo dispuesto en el numeral 1) de este artículo en lo relativo a la prelación de los em-
bargos, será aplicable a todo tipo de embargo de bienes.
PARAGRAFO 3o. Las entidades bancarias, crediticias financieras y las demás personas y entidades, a
quienes se les comunique los embargos, que no den cumplimiento oportuno con las obligaciones im-
puestas por las normas, responderán solidariamente con el contribuyente por el pago de la obligación.
ARTICULO 839-2. EMBARGO, SECUESTRO Y REMATE DE BIENES. <Artículo adicionado por el artícu-

lo 87 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En los aspectos compatibles y no contempla-
dos en este Estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes.
193
Por último, el municipio debe seguir cuidadosamente los procesos ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo que inicien los contribuyentes, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, y tener
en cuenta las decisiones que allí se tomen para efectos de sus siguientes actuaciones, así como suministrar
la información pertinente en relación con los procesos que adelanta, con el fin de no violar el debido pro-
ceso a los contribuyentes.
194

SUBTEMA: FISCALIZACION Y PRUEBAS
Señora
BEATRIZ EUGENIA SANTANDER ARIAS
Coordinadora Oficina de Industria y Comercio
Alcaldía Municipal de Pasto – Nariño
Expone usted un caso particular de fiscalización y determinación oficial en contra de un contribuyente del
impuesto de Industria y Comercio que presenta inconsistencias en sus reportes contables, certificados de
retenciones y otros documentos que sirven de soporte para solicitar la exención parcial de su impuesto, en
virtud del beneficio consagrado en el acuerdo municipal.

cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.”
Señala el artículo 742 del Estatuto Tributario Nacional que la determinación de tributos y la imposición de
sanciones deben fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el respectivo expediente, por los
medios de prueba señalados en las leyes tributarias o en el Código de Procedimiento Civil, en cuento estos
sean compatibles con aquellos. Así mismo, señala el artículo 743 que la idoneidad de los medios de prueba
depende, en primer término, de las exigencias que para establecer determinados hechos preceptúen las
leyes tributarias o las leyes que regulan el hecho por demostrarse y a falta de unas y otras, de su mayor o
menor conexión con el hecho que trata de probarse y del valor de convencimiento que pueda atribuírseles
de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Los artículos 772 a 777 del Estatuto Tributario Nacional establece la contabilidad como prueba y señala los
requisitos para que constituya plena prueba. El artículo 779 establece la posibilidad de decretar la práctica
de la inspección tributaria como “un medio de prueba en virtud del cual se realiza la constatación directa
de los hechos que interesan a un proceso adelantado por la Administración Tributaria, para verificar su
existencia, características y demás circunstancias de tiempo, modo y lugar, en la cual pueden decretarse
todos los medios de prueba autorizados por la legislación tributaria y otros ordenamientos legales, previa
la observancia de las ritualidades que les sean propias”. Adicionalmente o en desarrollo de la inspección
195
tributaria, la administración puede realizar inspección contable para efectos de determinar la realidad del
contribuyente que deberá reflejarse en sus libros y soportes contables, que de no cumplir fielmente en sus
registros con la norma contable está constituirá prueba en su contra de acuerdo con lo previsto en el artículo
772 del Estatuto Tributario Nacional.
En ese orden de ideas, corresponde a la administración tributaria municipal adelantar todas las acciones
y diligencias necesarias para comprobar la exactitud de las declaraciones tributarias y desvirtuar la pre-
sunción de veracidad de las mismas, para lo cual goza de amplias facultades de fiscalización en ejercicio
de las cuales puede verificar los medios de prueba que resulten conducentes y pertinentes en el proceso de
fiscalización.
Ahora bien, señala usted que los documentos aportados en el proceso por parte del contribuyente “no co-
rresponden a la realidad de la empresa” motivo por el cual se adelanta un proceso de determinación oficial
que tiene proferido un requerimiento especial; en consecuencia, consideramos que el proceso debe conti-
nuar para modificar la declaración del contribuyente, desconociendo la exención o el beneficio otorgado y
liquidando los mayores valores a pagar, junto con las sanciones que de ello se deriven. Si en respuesta del
requerimiento especial se aportan nuevos elementos de análisis, habrá lugar a evaluar su ampliación con
el análisis de pruebas correspondiente.
En los términos del ETN, el fin último de la prueba es, como lo dice el artículo 742, demostrar en el expe-
diente la omisión de ingresos gravados, la inexactitud en los datos de la declaración tributaria, la consis-
tencia de los soportes y pruebas suministradas por el contribuyente o las conseguidas por los funcionarios
competentes. Por lo tanto, consideramos que si se trata de documentos que exigen condiciones especiales,
como lo es la contabilidad y sus soportes, y estos no cumplen con aquella condición legal, no podría la
administración aceptarlo.
196

SUBTEMA: LEY 1762 DE 2015 ARTICULO 23/SANCION DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTO
Doctora
Elsy Caballero Ojeda
Gobernación de Santander
Bucaramanga - Santander
Después de efectuar un extenso análisis de la Sentencia C-403 de 2016 proferida por la Corte Constitucio-
nal a propósito del examen del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015, efectúa usted una serie de interrogan-
tes que serán atendidos en el mismo orden de consulta.

Consulta usted:
“1. ¿Es procedente que la administración departamental o el distrito capital en la misma diligencia de deco-
miso directo proceda a cerrar de una vez el establecimiento de comercio imponiendo los sellos de cerrado
por evasión y contrabando, sin que se surta un procedimiento de defensa por parte del sancionado?”
En respuesta a este interrogante es menester señalar que la Corte Constitucional al efectuar el estudio de
constitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015, lo declara exequible en el entendido que existe
en el Estatuto Aduanero un procedimiento aplicable para la imposición de la sanción de cierre de estable-
cimiento, el cual garantiza los derechos al debido proceso y a la defensa de los presuntos infractores. Dijo
la Corte en la Sentencia C-403 de 2016:
“[…] 6.27. Como se dijo, una vez quede en firme el decomiso se puede llegar a aplicar, la sanción de
cierre temporal del establecimiento[60], que siguiendo con los requisitos establecidos en la sentencia
C-616 de 2002 sólo se podría imponer o ejecutar una vez surtido el trámite del “requerimiento especial
aduanero”, descrito en el artículo 507 del Decreto 2685 de 1999, y que se señale de manera específi-
ca en el Acta de Aprehensión, que además de la sanción de decomiso la administración pretende impo-
ner la sanción de clausura de establecimiento contemplada en el literal c) del artículo 657 del E.T[61].
(…)
6.39. En conclusión, con relación a la sanción de cierre temporal del establecimiento se puede decir
que dado que el Estatuto Tributario y el Nuevo Estatuto Aduanero establecen un procedimiento para
la ejecución de la sanción en donde se garantiza el derecho de defensa, la práctica de pruebas, los
alegatos y la impugnación de la sanción dentro de unos plazos determinados, se puede constatar la
garantía del derecho al debido proceso del investigado. Por esta razón no encuentra la Corte que en el
caso de la imposición de la sanción de cierre temporal del establecimiento se vulnere el debido proceso
del artículo 29 de la Constitución.
(…)
6.46. Teniendo en cuenta lo anterior se puede concluir que el inciso tercero del artículo 23 que dispone
que, “En esa misma acta podrá imponerse la sanción de multa correspondiente y la sanción de cierre
temporal del establecimiento, cuando a ello hubiere lugar” es exequible por el cargo de violación del
debido proceso del artículo 29 de C.P, ya que si se entiende que la autoridad administrativa es la que
197
puede imponer “cuando ello hubiera lugar” la sanción de cierre temporal del establecimiento o multa,
deja un margen de discrecionalidad a la autoridad de fiscalización para imponer dichas sanciones en
los casos más graves que puedan afectar la salubridad de los consumidores, o por el valor, cantidad de
la mercancía o por la reincidencia en los hechos. Del mismo modo, porque una vez proferida el Acta de
Aprehensión el investigado cuenta con la posibilidad de interponer el recurso de reconsideración contra
dicho acto administrativo, y además cuenta con la posibilidad de empezar un trámite ante la autoridad
de fiscalización de requerimiento especial aduanero, de acuerdo a la contenido en los artículos 507 a
512 del Decreto 2685 de 1999 y los artículos 581 a 591 del NEA o a través del régimen general para
la imposición de sanciones contenidos en los artículos 47 y siguientes del CPACA.
6.47. Como se analizó en este recuento, el inciso tercero del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015,
se debe interpretar de manera integral y sistemática y tener en cuenta las remisiones que se hacen
al Estatuto Tributario y Aduanero en el inciso final del artículo 23, en el artículo 25 de la misma ley
y en las normas administrativas de carácter general contenidas en el CPACA. Entendido así el inciso
demandado es constitucional ya que se comprueba que para la imposición de las sanciones de cierre
temporal del establecimiento y de multa, se garantiza el derecho al debido proceso a través del recurso
de reconsideración y del trámite administrativo contemplado en el Estatuto Tributario, Aduanero y en las
normas del CPACA en donde se garantiza los derechos de defensa, aporte y contradicción de pruebas,
notificación e impugnación de la decisión del investigado. […]” (Subrayas nuestras, negrillas originales)
Así las cosas, haciendo eco de lo expresado por esa alta corporación, esta Dirección considera que la san-
ción de cierre de establecimiento, en el marco del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015, (es decir mercancías
con valor igual o inferior a 456 UVT), debe imponerse una vez se encuentre en firme el acto de decomiso
directo de la mercancía1, y previa aplicación del procedimiento de requerimiento especial establecido en
los artículos 582 y siguientes del Decreto 390 de 2016 “Por el cual se establece la regulación aduanera”.
En consecuencia, en este caso, no resultaría procedente la imposición directa de la sanción de cierre de
establecimiento de comercio establecida en el artículo 16 de la Ley 1762 de 2015.
Ahora bien, tratándose de mercancías con valor superior a 456 UVT, la imposición de la sanción de cierre
de establecimiento comercial, entre otras, deberá sujetarse al procedimiento establecido en el artículo 24
de la Ley 1762 de 2015, como expresamente lo señala esa norma.
“2. ¿Cuál es el procedimiento que deben surtir las administraciones departamentales y el distrito capital para
imponer la sanción de cierre de establecimiento de comercio cuando se aprehendan mercancías gravadas
con el impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 cuya cuantía sea igual o inferior a 456 UVT?”
Tal como se expresó en la respuesta al interrogante anterior, tratándose de mercancías con valor igual o
inferior a 456 UVT, el procedimiento a seguir para imponer la sanción de cierre de establecimiento comer-
cial, conforme con lo señalado por la Corte Constitucional, será el del requerimiento especial aduanero
establecido hoy día en los artículos 582 y siguientes del Decreto 390 de 2016 “Por el cual se establece la
regulación aduanera”, de cuyo análisis se puede colegir lo siguiente:
1. Para su aplicación debe surtirse el trámite del requerimiento especial aduanero del artículo 581 del
Decreto 390 de 2016 (Estatuto Aduanero).
2. En el requerimiento especial deberá proponerse la imposición de la sanción y deberá expedirse y no-

tificarse a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la ocurrencia de los hechos que lo motivan.
(Artículos 582 y 583 del Decreto 390 de 2016).
3. La notificación del requerimiento especial debe hacerse por correo o personalmente. (Artículo 586 del
Decreto 390 de 2016).
1. Esto es, una vez agotado el término para recurrir sin que se haga uso de los recursos, cuando se haya renunciado a los recursos, cuando se haya desistido de ellos, o
cuando hayan sido resueltos.
198
4. La respuesta al requerimiento debe presentarse dentro de los 15 días siguientes a la notificación del
requerimiento especial (Artículo 586 del Decreto 390 de 2016).
5. Dentro de los diez días siguientes a la recepción de la respuesta al requerimiento se decretará la prác-
tica de pruebas. (Artículo 587 del Decreto 390 de 2016).
6. El acto administrativo que decide de fondo, deberá expedirse por la administración dentro del término
de 45 días, contados a partir de:
• El día siguiente al vencimiento del término para responder el requerimiento especial, cuando no se
decretaron pruebas;
• El día siguiente al de la presentación de la respuesta al requerimiento especial cuando el interesado
renuncie al resto del término que faltare, siempre y cuando no hubieren nuevas pruebas que decre-
tar;
• El día siguiente a la notificación del auto que cierra el periodo probatorio.
7. Contra el acto que decida de fondo procede el recurso de reconsideración de que trata el artículo 720
del ETN, el cual deberá interponerse dentro del término establecido en el inciso segundo de la precitada

norma, esto es dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto que decide de fondo.
“2. ¿Cuál es el procedimiento que deben surtir las administraciones departamentales y el distrito capital para
imponer la sanción de cierre de establecimiento de comercio cuando se aprehendan mercancías gravadas
con el impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 cuya cuantía sea igual o inferior a 456 UVT?”
Tal como se señaló en la respuesta al interrogante número 1 tratándose de mercancías con valor superior a
456 UVT, el procedimiento a seguir para imponer la sanción de cierre de establecimiento comercial es el
establecido por el artículo 24 de la Ley 1762 de 2015. Sea del caso precisar que en este evento, el recurso
de reconsideración deberá ser interpuesto dentro de los diez 10) días, siguientes a la notificación de la
resolución que impone la sanción y se decidirá dentro de los treinta (30) días, siguientes a su interposición,
por el Gobernador o el Alcalde Mayor del Distrito Capital, según sea el caso, tal como expresamente lo
dispone la norma en cita.
“5. ¿Cuál es el término que tiene el tenedor de la mercancía aprehendida y decomisada para interponer el
recurso de reconsideración contra el acta de la diligencia de que trata el inciso tercero del artículo 23 de la
Ley 1762 de 2015?”
“6. ¿Cuál es el término que tienen las administraciones departamentales y del distrito capital para resolver
el recurso de reconsideración contra el acta de la diligencia de aprehensión y decomiso directo de que trata
el inciso tercero del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015?”
Para dar respuesta a estos interrogantes hacemos nuestro lo expresado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-403 de 2016, así: “(…) con relación a este tipo de multas hay que tener en cuenta que en el
cuarto inciso del artículo 23 se establece que, “El acta de la diligencia es una decisión de fondo y contra
la misma procede únicamente el recurso de reconsideración”. Es decir que una vez levantada el Acta de
Aprehensión e impuesta las sanciones de decomiso, multa o cierre temporal del establecimiento el investiga-
do puede interponer inmediatamente contra la decisión de fondo el recurso de reconsideración que como
quedo dicho, está regulado en el artículo 720 del E.T., y se puede interponer dentro de los 2 (dos) meses
siguientes a la notificación de la sanción. En este caso se reitera que la administración tiene un término de
un (1) año para resolver dicho recurso y que de no hacerlo opera el silencio administrativo positivo a favor
del recurrente”.
199
“7. ¿Cuál es (sic) término que tienen las administraciones departamentales y del distrito capital para proferir
el pliego de cargos una vez se ha aprehendido la mercancía, con el objetivo de que no prescriba la facultad
sancionadora?”
A este respecto, conforme con lo expresado a lo largo de este escrito, y en el entendido de que se trata de
la sanción de cierre de establecimiento de comercio en el marco del artículo 23 de la Ley 1762 de 2015,
esto es cuando corresponda a mercancías con valor igual o inferior a 456 UVT lo que se profiere no es
pliego de cargos sino requerimiento especial, y éste debe proferirse dentro de los 30 días siguientes a la
ocurrencia de los hechos conforme con el artículo 583 del Decreto 390 de 2016.
De otra parte, en el marco del artículo 24 de la Ley 1762 de 2015, esto es cuando corresponda a mercan-
cías con valor superior a 456 UVT sí se profiere pliego de cargos. No obstante, en este caso es menester
señalar que la norma no establece un término específico para la expedición del pliego de cargos motivo por
el cual para determinar ese plazo debe darse cumplimiento a lo establecido en el inciso final de la norma
sub examine, según el cual “En los aspectos no contemplados en este capítulo, se seguirá lo dispuesto por
el Estatuto Tributario, en lo que sea compatible”. En consecuencia, el plazo máximo para la expedición del
pliego de cargos se encuentra regulado en el artículo 637 del Estatuto Tributario Nacional, así:
“Artículo 638. Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impon-
gan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe
para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución inde-
pendiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a
la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del
período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las
infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de
las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben
en el término de cinco años. (…)” (Negrillas nuestras)
En ese orden de ideas, a juicio de esta Dirección ante la indefinición de un plazo específico para la formu-
lación del pliego de cargos a que hace referencia el artículo 24 de la Ley 1762 de 2015, debe aplicarse el
término señalado en el artículo 638 del ETN supra, esto es dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia
de la conducta sancionable. Los demás términos deberán sujetarse a lo establecido en el artículo 24 de la
Ley 1762 de 215.
200

SUBTEMA: IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO /LEY 1819 DE 2016/FACTURACION
Y RECAUDO CONJUNTO
Señor
GONZALO A. CARDONA ALZATE
Profesional Universitario Unidad de Apoyo a la Gestión Jurídica
Secretaría de Hacienda
Alcaldía Municipal de Medellín – Antioquia
Pregunta usted si es obligatoria la incorporación del artículo 255 de la Ley 1819 de 2016, relativo al pro-
cedimiento tributario de liquidación provisional establecido en dicho artículo y ley.

El artículo 255 de la Ley 1819 de 2016 modificó el artículo 764 del Estatuto Tributario Nacional que
establecía un procedimiento de determinación provisional del impuesto por omisión de la declaración tri-
butaria. La liquidación provisional establecida en la Ley 1819 de 2016 comprende un procedimiento de
determinación oficial expedito para los casos de omisión en la presentación de la declaración y cuando los
Impuestos, gravámenes, contribuciones, sobretasas, anticipos y retenciones que hayan sido declarados de
manera inexacta.
Citamos el artículo 255 de la Ley 1819 de 2016:
ARTÍCULO 255. Modifíquese el artículo 764 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
Artículo 764. Liquidación provisional. La Administración Tributaria podrá proferir Liquidación Provisio-

nal con el propósito de determinar y liquidar las siguientes obligaciones:
a) Impuestos, gravámenes, contribuciones, sobretasas, anticipos y retenciones que hayan sido declara-
dos de manera inexacta o que no hayan sido declarados por el contribuyente, agente de retención o
201
declarante, junto con las correspondientes sanciones que se deriven por la inexactitud u omisión, según
el caso;
b) Sanciones omitidas o indebidamente liquidadas en las declaraciones tributarias;
c) Sanciones por el incumplimiento de las obligaciones formales.
Para tal efecto, la Administración Tributaria podrá utilizar como elemento probatorio la información ob-
tenida de conformidad con lo establecido en el artículo 631 y a partir de las presunciones y los medios
de prueba contemplados en el Estatuto Tributario, y que permita la proyección de los factores a partir de
los cuales se establezca una presunta inexactitud, impuestos, gravámenes, contribuciones, sobretasas,
anticipos, retenciones y sanciones.
La Liquidación Provisional deberá contener lo señalado en el artículo 712 del Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1o. En los casos previstos en este artículo, solo se proferirá Liquidación Provisional res-
pecto de aquellos contribuyentes que, en el año gravable inmediatamente anterior al cual se refiere la
Liquidación Provisional, hayan declarado ingresos brutos iguales o inferiores a quince mil (15.000) UVT
o un patrimonio bruto igual o inferior a treinta mil (30.000) UVT, o que determine la Administración
Tributaria a falta de declaración, en ningún caso se podrá superar dicho tope.
PARÁGRAFO 2o. En la Liquidación Provisional se liquidarán los impuestos, gravámenes, contribuciones,

sobretasas, anticipos, retenciones y sanciones de uno o varios periodos gravables correspondientes a
un mismo impuesto, que puedan ser objeto de revisión, o se determinarán las obligaciones formales
que han sido incumplidas en uno o más periodos respecto de los cuales no haya prescrito la acción
sancionatoria.
PARÁGRAFO 3o. La Administración Tributaria proferirá Liquidación Provisional con el propósito de deter-
minar y liquidar el monotributo cuando los contribuyentes del mismo omitan su declaración o lo declaren
de manera inexacta, junto con las correspondientes sanciones.
PARÁGRAFO 4o. Cuando se solicite la modificación de la Liquidación Provisional por parte del contri-
buyente, el término de firmeza de la declaración tributaria sobre la cual se adelanta la discusión, se
suspenderá por el término que dure la discusión, contado a partir de la notificación de la Liquidación
Provisional.
De la lectura del artículo 255 resaltamos los siguientes aspectos:
1. Es un procedimiento especial de determinación oficial en casos de inexactitud en la liquidación de

tributos declarados o en la omisión en la presentación de la declaración. En consecuencia, aplicaría
para impuestos, gravámenes, contribuciones, sobretasas, anticipos y retenciones cuyo cumplimiento
se efectúe mediante declaración tributaria.
2. Consideramos que conforme se menciona en el primer inciso, la Administración Tributaria podrá
proferir está liquidación provisional, es decir, se convierte en un procedimiento de determinación
oficial alterno y aligerado
3. También se puede aplicar en los casos de sanciones omitidas o mal liquidadas en las declaraciones
tributarias y para sanciones por el incumplimiento de obligaciones formales, así como en la determi-
nación del Monotributo ya sea por omisión o inexactitud.
4. Se define que tales liquidaciones provisionales pueden soportarse en pruebas recopiladas por cru-
ces de información con terceros (artículo 631 del ETN) y a partir de presunciones (artículos 756 a
763 del ETN) y otros medios de prueba que permitan proyectar factores que muestren indicios de
inexactitud en las liquidaciones de los tributos o las sanciones.
202
5. La liquidación provisional debe contener los elementos de la liquidación de revisión contenidos en
el artículo 712 del ETN.
6. De conformidad con el parágrafo 1, este procedimiento está previsto para contribuyentes de bajos
ingresos y patrimonio. Creemos entonces que se enmarca en el principio de eficiencia que busca ga-
rantizar el cumplimiento de obligaciones tributarias con el menor desgaste para la administración.
7. De optarse por la liquidación provisional, consideramos que la entidad territorial deberá tener en
cuenta el procedimiento establecido en los artículos 256 a 261 de la Ley 1819 de 2016 relativos
a la forma de proferir el acto administrativo, su aceptación o rechazo, modificación, sanciones,
firmeza, notificación, determinación y discusión.
8. Téngase en cuenta que en ningún caso se podrá proferir Liquidación Provisional de manera concomi-
tante con el requerimiento especial, el pliego de cargos o el emplazamiento previo por no declarar.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, las entidades territoriales pueden incorporar en sus acuer-
dos u ordenanzas, estatutos tributarios, el procedimiento de liquidación provisional para la determinación
por dicho proceso de inexactitudes declaradas o la omisión de la declaración de impuestos territoriales
cuyo cumplimiento deba efectuarse a través de declaración tributaria.
Teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 el procedimiento apli-

cable en las entidades territoriales es el establecido en el Estatuto Tributario Nacional para la administra-
ción, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados, creemos puede adoptarse la liquidación provisional en el marco de lo
establecido en la Ley 1819 de 2016.
203

SUBTEMA: FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES/LEY 1819 DE 2016
Señor
DAVIDSON GUZMAN CERVERA
Alcaldía Municipal de Puerto Boyacá – Boyacá
Consulta usted sobre la aplicación del nuevo término de firmeza de las declaraciones tributarias a partir de
la modificación de los artículos 705 y 714 del Estatuto Tributario Nacional, con la entrada en vigencia de
la Ley 1819 de 2016.
Señala el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 que los procedimientos tributarios que deben aplicar las en-
tidades territoriales en la administración de sus impuestos, es el previsto en el Estatuto Tributario Nacional.
Dice el citado artículo:
Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los pro-
cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.
De acuerdo con lo anterior, en la estructuración de los estatutos tributarios locales, las entidades territoriales
deberán tener en cuenta las etapas, ritualidades, actuaciones, términos y demás elementos contenidos en la
norma nacional, para lo cual podrán: 1. recoger las normas de procedimiento ajustándolas a la naturaleza
de los tributos del orden territorial, es decir, prescribiendo una norma propia que deberá sujetarse al esta-
tuto nacional; y 2. hacer remisión expresa del artículo del ETN aplicable en la entidad territorial.
Así, frente a las modificaciones incorporadas por la Ley 1819 de 2016, creemos que la norma propia de
la entidad territorial en materia de procedimiento tributario que se definió en el estatuto local se mantiene
vigente hasta tanto se modifique mediante acto del concejo o asamblea. Si, como en el segundo caso, se
hace remisión a artículos del ETN del procedimiento y estos fueron modificados por la ley, creemos se mo-
dificó la norma territorial por efectos de la entrada en vigencia de dicha reforma.
Para el caso que nos ocupa, el término de firmeza de dos años de las declaraciones tributarias se amplió
a tres años por la modificación del artículo 714 contenida en el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016, por
consiguiente, creemos que la entidad territorial en cuyo estatuto hizo remisión directa al artículo del ETN
modificó el término de firmeza en su norma local por efectos de la entrada en vigencia de la Ley. De ser
así, para su aplicación y conocer sobre qué declaraciones o actuaciones debe tenerse en cuenta este nuevo
204
término, es necesario tener en cuenta lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por
el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y
se dictan otras disposiciones, que reza:
Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:
“Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas,
las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las no-
tificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos,
se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos,
se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formula-
ción de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

Para la interpretación de este artículo, resulta ilustrativo el pronunciamiento del Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, en sentencia del 6 de febrero de 1998, consejera ponente:
Mariela Vega de Herrera, en el cual se concluye:
“Sobre el tema en controversia, de manera reiterada la Sala ha considerado que en materia tributaria,
la actividad fiscal tendiente a la determinación del gravamen, debe comenzar, no en el momento en que
la Administración comprueba la realización de un hecho irregular sancionable, sino a partir del momen-
to en que el contribuyente presenta su declaración tributaria, fecha a partir de la cual comienza a correr
el término de fiscalización y determinación del respectivo gravamen. En consecuencia, el procedimiento
aplicable, en cada caso, es el vigente para ese momento, de conformidad con los precisos términos del
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, norma que dispone textualmente:
“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anterio-
res desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al
tiempo de su iniciación” (Se subraya)
De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que, en el caso de estudio, cuando entró en vigencia
el Decreto 807 del 17 de diciembre de 1993, ya había empezado a correr el término de dos (2) años,
contados a partir de la presentación de la declaración (15 de marzo de 1993), para que la Adminis-
tración notificara la liquidación oficial, de acuerdo con lo dispuesto para el efecto por el artículo 48 del
Acuerdo 21 de 1983.
En consecuencia, el procedimiento aplicable era el previsto en esta última norma. Con la advertencia de
que, dicho trámite no fue afectado por el nuevo procedimiento que entró a regir a partir de la entrada
en vigencia del Decreto 807 de 1993; porque en este caso tiene plena vigencia la excepción estableci-
da en el artículo 40 de la ley 153 de 1887, según la cual, los términos que ya hubiesen comenzado a
correr así como las actuaciones y diligencias iniciadas deben regir por las normas existentes al momento
de su iniciación, con la cual se rompe el principio consagratario del “inmediato cumplimiento de las
disposiciones procesales”.”
De acuerdo con lo anterior, el nuevo término de firmeza de las declaraciones tributarias aplica para las de-
claraciones cuyos términos comiencen a correr a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016,
es decir, las declaraciones cuyos plazos para su presentación se cumplan a partir de la vigencia 2017.
205

SUBTEMA: NOTIFICCIONES
Señor
Jonathan Alberto Osorio Mondragón
Gerente Área financiera
Alcaldía Municipal
Consulta usted sobre el debido procedimiento para notificar liquidaciones oficiales de impuestos munici-
pales, específicamente en la zona rural, considerando que la empresa de mensajería no presta el servicio.
Para efectos de responder su consulta es necesario iniciar señalando que en lo relativo a la dirección y for-
ma de notificación de los actos administrativos, debe acudirse a lo dispuesto por la normatividad local de
cada entidad territorial, la cual deberá estar en armonía con lo señalado para el efecto en el Estatuto Tribu-
tario Nacional, tal como lo ordena el artículo 59 de la ley 788 de 2002, cuyo tenor literal es el siguiente:
De acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales deben aplicar los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario Nacional (ETN) y solamente le es dado, disminuir y simplificar el monto de las sanciones
y el término de aplicación de los procedimientos, de acuerdo con la naturaleza de sus tributos. De esta for-
ma, el Estatuto Tributario Nacional, constituye el marco legal obligatorio en material para la administración
de impuestos territoriales.
En atención a que las formas de notificación son un asunto de naturaleza procedimental consideramos que
las entidades territoriales deben apegarse a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional arriba men-
cionado, sin que les sea posible establecer nuevas formas de notificación ni recurrir a las disposiciones del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, en relación con las formas de notificación de las actuaciones de la adminis-
tración de impuestos, deberá tener en cuenta el artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional, que establece
lo siguiente:
“Articulo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. Artículo

modificado por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006. Los requerimientos, autos que ordenen ins-
pecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan
sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera
electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería
especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
206
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días
siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo1 del aviso de citación. En este
evento también procede la notificación electrónica.
PARÁGRAFO 1o. La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tribu-
taria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en
la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el
Registro Único Tributario - RUT. En estos eventos también procederá la notificación electrónica.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una direc-
ción a la administración tributaria, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la
que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefó-
nicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido posi-
ble establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno
de los medios señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación
en un periódico de circulación nacional.

Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en el Registro Unico Tributario,
RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la notificación del acto.
PARÁGRAFO 2o. Cuando durante los procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el con-
tribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la notificación se
surtirá a la última dirección que dicho apoderado tenga registrada en el Registro Unico Tributario, RUT.
PARÁGRAFO 3o. Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos
electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como certificadora digital cerrada
serán gratuitos, en los términos de la Ley 527 de 1999 y sus disposiciones reglamentarias.” (Subrayado
nuestro)
De esta forma, las actuaciones de la administración tributaria deberán notificarse por correo o personal-
mente acudiendo a las definiciones señaladas por el Estatuto Tributario Nacional sobre estas dos formas de
notificación, contenidas en los artículos 565, 566 y 569.
Adicionalmente, debe tenerse presente que el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, estableció la posibili-
dad de acudir a la notificación de los actos mediante su publicación en la página web de la entidad, pero
únicamente en los eventos en los que se ha optado por el sistema de facturación o se ha devuelto el acto
por el correo por una causal distinta a la de “dirección errada” y de manera concurrente con la inserción
del acto administrativo en el registro o gaceta de la entidad. La norma señala:
“Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese
a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial
del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus compe-
tencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve
el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.
Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la notificación de los actos
devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante
publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante
inserción en la página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal suerte
que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional
sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.” (Subrayado fuera de texto)
1. De acuerdo con las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en sentencia C-096 de 2001, los actos que se envían por correo deben entenderse notificados a
partir de la fecha de recibo pro parte del contribuyente y no de la fecha de introducción al correo.
207
Así las cosas, la administración de impuestos deberá verificar la normatividad aplicable al caso concreto,
de acuerdo con lo señalado anteriormente, y respetar las ritualidades propias que correspondan a la forma
de notificación que resulte procedente para efectos de garantizar el debido proceso.
No obstante, en relación con la notificación en zonas rurales el Consejo de Estado se ha manifestado se-
ñalando lo siguiente:
“3.3.- Sobre la devolución de notificaciones enviadas por correo a zonas rurales, la Sala ha dicho que
corresponde al contribuyente que informa en el RUT una dirección rural a la que no puede acceder el
servicio postal, consultar en la oficina de mensajería de la cabecera municipal la recepción de un correo
a su nombre.
Esa carga no solo surge del deber específico mencionado, sino del genérico, que deriva de la buena
fe-diligencia-, entendida esta como la confianza en que tanto el Estado como los administrados, asumi-
rán una conducta justa, recta, leal y honesta en todas las relaciones sociales y jurídicas.
Por eso, en la sentencia del 27 de agosto de 2009, exp. 16342 , en la que se discutió un asunto similar
al presente, la Sala concluyó :
“Cuando se suministra una dirección rural, es un hecho conocido que no hay servicio de correo hasta
el predio, por lo tanto es deber de la persona recoger en la oficina de Adpostal en la cabecera munici-
pal la correspondencia. Su conducta negligente al no reclamarla y los efectos derivados de ella, debe
sufrirlos quien incurre en ese descuido”.
Así mismo, en sentencia del 6 de marzo de 1998, la Sala precisó que la posibilidad de acceder a la
dirección informada por el contribuyente era requisito natural para que la notificación pudiera surtirse
en la misma, de ahí que, cuando se trata de direcciones a las que no se tiene acceso, la obligación
de la administración se concreta en intentar remitir los actos que deba notificar, y ante su devolución,
realizar el trámite subsidiario autorizado por la ley (publicación en un diario de amplia circulación).”2
2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 14 de julio de 2016. Rad. 05001-23-
31-000-2009-01010-01(20786)
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SUBTEMA: PROCESO DE COBRO COACTIVO SOBRE BIENES SUJETOS A EXTINCION DE DOMINIO
Señor
CARLOS ESCOBAR PALACIO
Secretario Administrativo y Financiero
Alcaldía Municipal de Puerto Salgar
Expresa usted que la dependencia de cobro de la entidad territorial adelanta proceso de cobro a predios
en proceso de extinción de dominio. En dicho contexto, pregunta cuál es el procedimiento a seguir dentro
del proceso de cobro coactivo a fin de lograr el pago del impuesto Predial adeudado.

En relación con el tema objeto de consulta, se pronunció esta Dirección mediante Oficio No. 033887 del
10 de septiembre de 2014, así:
“[…] La Ley 1708 de 2014 define la extinción de dominio como “una consecuencia patrimonial de
actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titula-
ridad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni
compensación de naturaleza alguna para el afectado”.
En relación con el tratamiento tributario de los bienes en proceso de extinción de dominio, es necesario
revisar el contenido del artículo 9 de la Ley 785 de 2002, el cual se mantiene vigente de conformidad
con el artículo 218 de la Ley 1708 de 2014, que establece:
Artículo 9°. Régimen Tributario. Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo administración
de la Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses remuneratorios ni moratorios durante
el proceso de extinción de dominio, y en ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los
procesos de jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados los bienes,
se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta. En ningún caso
el Estado asumirá el pago de obligaciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del
bien.
De la lectura de esta norma inferimos lo siguiente:
1. Durante el proceso de extinción de dominio y con el predio bajo la administración de la Dirección

Nacional de Estupefacientes:
a). No se causan intereses de mora ni remuneratorios
b). Suspende el término para inicio y desarrollo de procesos de cobro coactivo
2. Agotado el proceso, declarada la extinción y enajenados los bienes, se procede al pago de los im-
puestos con los dineros producto de la venta.
3. El Estado no responde por el pago de tributos causados con anterioridad a la incautación del bien.
Como se observa, en el caso de un predio en proceso de extinción de dominio que se encuentra adju-
dicado pero frente al cual no se ha agotado el proceso de extinción de dominio, nos encontramos en
209
el punto 1 anterior, es decir, no se causan intereses ni puede continuarse con el proceso de jurisdicción
coactiva; en consecuencia, las obligaciones se encuentran pendientes para su pago una vez se agote
el proceso y se enajenen los predios.
Este análisis se ratifica con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-887 de 2004 me-
diante la cual se declaró la exequibilidad del artículo 9 citado, así:
“Para la Sala, la norma acusada como inconstitucional, lejos de conceder una exoneración de intereses
en contra de la Constitución, establece una prohibición temporal, ligada a la administración provisional
de esos bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que el legislador teniendo en
cuenta las dificultades que podrían generarse en esa administración, señaló que durante el tiempo que
subsista el proceso de extinción de dominio, los impuestos sobre los bienes no causarán intereses mora-
torios o remuneratorios.
La temporalidad se vislumbra de la misma disposición, al consagrar que declarada la extinción de do-

minio y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo
al producto de la venta.
Es decir, en esta disposición, el legislador no permite la exoneración de tributos, sino que simplemente
las obligaciones tributarias quedan pendientes para ser canceladas con posterioridad, cuando ya el
proceso haya culminado, o una vez se haya declarado la extinción de dominio. El artículo demandado,
también protege los intereses del Estado al establecer que en ningún caso asumirá el pago de obliga-
ciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien.
Tampoco puede considerarse que la norma acusada establezca una exención en relación con los tributos
de propiedad de los entes territoriales, ya que dentro de los actos de administración, le corresponderá
a la Dirección Nacional de Estupefacientes ejercer las actuaciones necesarias para el mantenimiento y
conservación del bien, así como garantizar el pago oportuno de los impuestos (decreto 1461 de 2000),
pago que se realiza a favor de la entidad donde se encuentre inscrito el bien incautado.
En este sentido, deberá entenderse que si el pago del impuesto se hace a tiempo, no tiene porqué ge-
nerarse un interés moratorio.
En todo caso, el valor de los impuestos que pertenezcan a la entidad territorial, seguirán siendo de ésta
y a ella le deberán ser cancelados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, si para el efecto se
perciben ingresos como consecuencia de su administración. En caso de no ser así, se pagarán por el
propietario del bien, si no se declara la extinción de dominio, o por el adquirente, si el bien se enaje-
na luego de la declaración de extinción de dominio, en ningún caso se obligará al particular a pagar
intereses moratorios o remuneratorios, del bien que no tuvo a su disposición. (el subrayado es nuestro)
Acorde con lo anterior, no existe norma expresa que exonere del pago del impuesto Predial los bienes
que sean objeto de extinción de dominio, correspondiendo el pago de los impuestos adeudados cuando
se agote el proceso y se enajene el bien. Mientras el bien se encuentre en el proceso, ya sea adjudicado
o arrendado, las obligaciones tributarias no causan intereses remuneratorios ni moratorios y se suspen-
de el término para adelantar procesos de jurisdicción coactiva. […]”
Ahora bien, en lo que hace a la administración de los bienes sometidos a procesos de extinción, debe
tenerse en cuenta que mediante Decreto 3183 de 2011, modificado por los Decretos 4588 de 2011, 319
de 2012, 1420 y 2177 de 2013, y Decreto 1335 de 2014, se ordenó la supresión y liquidación de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, motivo por el cual el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 designó
a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE –, sociedad de economía mixta del orden nacional auto-
rizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, como administrador del
210
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco). Es decir que
dicha sociedad, según voces del parágrafo del artículo 88 de la Ley 1708 de 2014, actúa en calidad de
secuestre o depositario de los bienes muebles e inmuebles, sobre los que en el pasado se hayan adoptado
o se adopten medidas cautelares, así como en calidad de administrador de los bienes respecto de los cua-
les se haya declarado la extinción de dominio, mientras se adelanta el proceso de entrega definitiva o su
enajenación.
En este contexto, a juicio de esta Dirección, habida cuenta de la supresión y liquidación de la Dirección
Nacional de Estupefacientes; de la vigencia del artículo 9 de la Ley 785 de 2002, por parte de la Ley 1708
de 2014; y de la designación de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE- como administrador de
los bienes en proceso de extinción de dominio y de aquellos que hayan sido objeto de extinción de domi-
nio, debe entenderse que cuando el artículo 9º de la Ley 785 de 2002, se refiere a la Dirección Nacional
de Estupefacientes, lo en él establecido resulta aplicable a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. SAE.
En consecuencia, conforme con el citado artículo 9 de la Ley 785 de 2002, “no causan intereses remune-
ratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en ese lapso se suspenderá el término
para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una
vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de

la venta.”. En ese sentido, debe tenerse en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional al estudiar el
artículo en mención en la también ya citada Sentencia C-887 de 2004, al señalar que “En todo caso, el
valor de los impuestos que pertenezcan a la entidad territorial, seguirán siendo de ésta y a ella le deberán
ser cancelados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, si para el efecto se perciben ingresos como
consecuencia de su administración. En caso de no ser así, se pagarán por el propietario del bien, si no
se declara la extinción de dominio, o por el adquirente, si el bien se enajena luego de la declaración de
extinción de dominio, en ningún caso se obligará al particular a pagar intereses moratorios o remunerato-
rios, del bien que no tuvo a su disposición correspondiendo el pago de los impuestos adeudados cuando
se agote el proceso y se enajene el bien. Mientras el bien se encuentre en el proceso, ya sea adjudicado o
arrendado, las obligaciones tributarias no causan intereses remuneratorios ni moratorios y se suspende el
término para adelantar procesos de jurisdicción coactiva”.
211

SUBTEMA: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Doctor
Carlos Eduardo García Alicastro
Subsecretario de Despacho
Área de Gestión de Rentas e Impuestos
Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta
Expone usted la situación que se presenta en ese municipio con ocasión de la determinación oficial del
impuesto predial y los recursos presentados por el contribuyente respecto de los actos de liquidación, y a
renglón seguido efectúa una serie de interrogantes sobre la aplicación del silencio administrativo positivo.
Al respecto, en primer término es necesario precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se
efectúan de manera general y abstracta, de manera que no se resuelven casos puntuales que se susciten en
torno a la aplicación del ordenamiento jurídico por parte de las entidades territoriales, como el que plantea
en su consulta. Lo anterior, de una parte, porque la administración y control de los tributos y las actuacio-
nes que se surtan en ese marco hace parte de autonomía que les reconoce el artículo 287 superior, y; de
otra parte, porque es la entidad territorial quien conoce de primera mano los fundamentos de hecho y de
derecho que rodean sus actuaciones, y en ese sentido quien debe resolver las situaciones particulares que
se presenten en ejercicio de sus funciones.
Motiva esa precisión el hecho de que en su escrito de consulta se hace referencia a dos actuaciones res-
pecto de los mismos hechos y respecto del mismo contribuyente adelantadas por diferentes dependencias
de esa entidad territorial.
En consecuencia, para resolver sus inquietudes corresponde a la propia administración efectuar el cotejo
de las dos actuaciones en punto a verificar si la última de ellas puede implicar la revocatoria de la primera,
de manera que se determine cuál de ellas tiene la vocación de surtir efectos respecto del contribuyente, y
consecuentemente respecto de los recursos de los que éste hizo uso; circunstancias que no pueden ser dilu-
cidadas por este despacho por las razones arriba expuestas.
Ahora bien, en lo que hace a la figura del silencio administrativo positivo, en materia tributaria se encuentra
establecida en el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, norma a la cual se encuentran remitidas las
entidades territoriales en virtud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. Al efecto, dispone el citado artículo
734:
“Artículo 734. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin per-
juicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del
recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.”
Conforme con la norma trascrita puede colegirse que el silencio administrativo positivo tiene como presu-
puestos los siguientes:
• Que se haya interpuesto el recurso de reconsideración en contra de un acto proferido por la admi-
nistración, v.g. una liquidación de aforo, una resolución sanción, etc.
212
• Que el recurso de reconsideración presentado no haya sido resuelto dentro del plazo señalado en
el artículo 732 del ETN, esto es dentro del año siguiente a su interposición en debida forma.
En cuanto a sus efectos, la norma claramente dispone que configurado el silencio administrativo positivo, el
recurso se entiende fallado a favor del contribuyente, lo que implica la aceptación de lo solicitado por éste.
En lo que hace al término para solicitarlo, es menester señalar que la norma no establece ningún término
para esos efectos, quedando a voluntad del contribuyente el momento de solicitarlo. No obstante, si la ad-
ministración tiene noticia de su acaecimiento deberá declararlo de oficio, tal como se lo ordena la norma
sub examine.
Frente a estos aspectos, se ha pronunciado el Consejo de Estado, así:
“[…] La Sala se permite fijar, de manera breve, el marco conceptual dentro del cual ha de resolverse el
presente asunto.
1. El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados
casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los admi-

nistrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o
presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la
Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la
Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenóme-
no del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden
sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad
de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronun-
ciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su
pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable.
2. Existen algunas diferencias entre los efectos del acto ficto negativo y del acto ficto positivo. Una de
ellas es que mientras que la ocurrencia del silencio negativo no impide que la Administración se pronun-
cie sobre el asunto, a pesar de haber transcurrido el plazo legal para ello, la configuración del silencio
positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras,
una vez se ha producido el silencio positivo, la Administración pierde competencia para decidir la pe-
tición o recurso respectivos. De manera que si la Administración considera que el acto ficto es ilegal,
tendrá que demandarlo para pretender su nulidad o adelantar una actuación de revocatoria directa,
siempre que se den los presupuestos del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.
3. Ahora bien, para que se configure el fenómeno del silencio positivo se deben cumplir tres requisitos:
i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso
etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio
positivo (en nuestro ordenamiento, la regla general es el silencio negativo); y iii) que la autoridad que
estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal. Respecto de este último
requisito, ha dicho la Sala que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notifi-
carse en debida forma. […]”1
Ahora bien, toda vez que se han suscitado discusiones respecto del momento a partir del cual se inicia el
conteo del término de un año para resolver el recurso de reconsideración, así como de las actuaciones que
deben surtirse dentro de ese año para evitar que se configure, el Consejo de Estado ha reiteradamente
fijado las reglas para esos efectos, veamos:
1. Consejo de Estado – Sección Cuarta Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación: 13001-23-31-000-
2007-00251-01 [19553]
213
“[…] En relación con el artículo 732 del Estatuto Tributario que establece que el término para resolver
el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma, la
Sala ha señalado que no basta que en ese plazo sea proferido el acto sino que es necesario que en ese
mismo lapso se dé a conocer al interesado mediante la notificación, pues hasta que el contribuyente no
lo conozca no produce efectos jurídicos.
En efecto, en cuanto la expresión «resolver» contenida en este artículo, la jurisprudencia2 ha preci-

sado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente», vale decir, dentro de la
oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si
el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos
correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado3.
Además, la Sala, en oportunidad anterior, precisó que el plazo de «un año», previsto en el artículo 732
del E.T., es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio
administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al venci-
miento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden,
el acto deviene en nulo4.
Por lo anterior no son de recibo los argumentos del ente recurrente, en cuanto sostiene que la decisión
del recurso de reconsideración, por parte de la administración, es oportuna si dentro del término de un
año se expide el acto por medio del cual se resuelve el recurso, pues se reitera, solo se entiende resuelto
el recurso si el administrado tiene conocimiento de la decisión.
Adicionalmente debe precisarse que, contrario a lo señalado por el municipio de Cali, el acto que de-
cide el recurso de reconsideración debe notificarse personalmente y solo en caso de que esto no sea
posible, debe notificarse por edicto, como lo dispone el artículo 11 del Decreto 0523 de 19995. En
esas condiciones, el envío del aviso de citación no puede entenderse como una notificación por correo.
Es solo el medio que utiliza la Administración para que el interesado se acerque a las oficinas de im-
puestos para notificarse personalmente de la decisión del recurso6.
En este punto debe precisar la Sala que no puede aceptarse el argumento del ente recurrente referido
a que la demandante tuvo conocimiento de la decisión del recurso de reconsideración con el aviso de
citación, pues al no haberse presentado dentro de los 10 días siguientes al envío de la citación, la ley le
otorga al contribuyente tal plazo y corresponde a la Administración prever que sus actuaciones queden
surtidas dentro de la oportunidad legal.
Ahora bien, en relación con el momento en el cual debe entenderse la interposición en debida forma
del recurso de reconsideración, la jurisprudencia de la Sala ha sido unánime en indicar que debe te-
nerse en cuenta la fecha de su interposición, como lo señala el artículo 732 del E.T., es decir, en la que
el contribuyente presenta el recurso ante la Administración, para lo cual resulta pertinente transcribir
apartes de la sentencia del 15 de mayo de 2003, Exp. 12848, M.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, en la
que se indicó:
«Sobre la interpretación y aplicación de las anteriores disposiciones, ha precisado la Sala que para
efectos de la operancia del silencio administrativo, que en materia tributaria tiene efectos positivos,
como lo establece el artículo 734, éste surte efectos si la Administración no ha resuelto en el término
2. Sentencia del 23 de junio del 2000, Exp. 10070, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, Exp. 13829, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.v v
3. Sentencia del 12 de abril de 2007,Exp. 15532, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
4. Sentencia del 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
5. Dcto. 523/99. Art. 11. Formas de notificación de las actuaciones de la Administración en los Impuestos Municipales. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones
tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deberán
notificarse por correo certificado o personalmente. Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación (Decreto
Extraordinario N° 624 de 1989, artículo 565).
6. Entre otras, ver sentencias de 21 de febrero de 1992, exp. 3767, C.P. Dr. Guillermo Chaín Lizcano y de 3 de diciembre del 2009, expedientes 17111 y 17041, con
ponencia de los doctores Martha Teresa Briceño de Valencia y William Giraldo Giraldo, respectivamente.
214
de un año los recursos de reconsideración o reposición, a partir de su interposición en debida forma.
Entendiéndose que el término se cuenta a partir de mismo día de su interposición, puesto que así lo
establece claramente la norma. Por la misma razón, no es necesario acudir a criterios adicionales para
reconocer cuándo se interpuso el recurso en debida forma, puesto que su interposición se surte ante la
Administración, y en “debida forma” significa que el recurso acredite los requisitos previstos en la ley».
(Resaltado fuera de texto)
Con base en el anterior análisis, la Sala ha tenido en cuenta la fecha de interposición del recurso de re-
consideración como parámetro para determinar la configuración del silencio administrativo positivo7.
[…]”8
En este orden de cosas, se insiste, corresponde a la administración verificar si respecto de los actos proferi-
dos en el marco del proceso tributario procedía o no el recurso de reconsideración, y una vez verificado ese
hecho, revisar si el mismo fue interpuesto en debida forma y dentro del plazo establecido para ese efecto,
y a partir de esas consideraciones verificar si al vencimiento del año que les otorga el artículo 732 del ETN
fue resuelto, expedido y notificado el recurso. De no ser ello así, habrá operado el silencio administrativo
positivo y así deberá declararse, ya sea de oficio o a petición de parte.

Ahora bien, debe precisarse que la declaratoria del silencio administrativo positivo por parte del contribu-
yente puede ser solicitada por el contribuyente ante la administración en la vía gubernativa, o en su defecto,
y en el caso en que la administración aun vencido el término para resolver el recurso haya expedido el
acto, puede someter ese acto a control jurisdiccional para que sea el juez quien declare su acaecimiento.
Dijo el Consejo de Estado:
“[…] La previsión de la parte final del citado artículo 734, hace relación a la posibilidad de que la de-
claratoria del silencio administrativo positivo, sea realizada por la misma Administración, actuando de
oficio, o a petición del contribuyente interesado, actuación esta última que deberá llevarse a cabo una
vez transcurrido el término de un año desde la interposición del recurso con los requisitos contemplados
en el artículo 722 del Estatuto Tributario, para que en caso de ser declarado por la Administración
termine el proceso de discusión gubernativa, evitándole al contribuyente la carga de tener que acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa en busca de dicha declaratoria.
Sin embargo, cuando el contribuyente a favor de quien se ha instituido la figura del silencio adminis-
trativo positivo, en razón de situaciones no atribuibles a voluntad, no solicita directamente ante la ad-
ministración su declaratoria, una vez transcurrido el año comentado, nada obsta para que lo haga al
interponer la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Así lo ha expresado la Sala, al decir “ ...si bien de conformidad con el artículo 734 del Estatuto Tri-
butario el silencio administrativo positivo debe ser declarado de oficio o a solicitud de parte por la
administración, estima la Sala, que si la administración no lo hace de oficio y tampoco lo solicita el
contribuyente ante la administración, ello no impide que tal pretensión pueda materializarse ante la juris-
dicción, mucho menos, cuando no obstante haberse vencido el término legal, la administración notifica
la decisión como ocurrió en el presente caso.
En tal evento, es evidente que el contribuyente queda habilitado para solicitar a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho que el juez administrativo concrete la ficción de favorabilidad
que consagra la norma tributaria...”.
7. Sentencias de 7 de junio de 2012, Exp. 18163 y de 5 de julio de 2012, Exp. 18498, M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de enero de 2012, Exp.
17578 y de 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, M.P. Dr. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 19 de mayo de 2011, Exp. 17434, M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez,
de 27 de agosto de 2009, Exp. 16342, M.P. Dr. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 10 de septiembre de 2009, Exp. 17277, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia,
entre muchas otras.
8. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación: 76001-23-31-
000-2008-00569-01 (20900)
215
La posibilidad de invocar en la demanda la pretensión de reconocer en sede judicial el silencio admi-
nistrativo positivo, es simplemente la garantía procesal que se le otorga al contribuyente para preservar
que la figura del acto ficto a favor del mismo no sea inocua, en los casos en que por controversias surgi-
das a raíz de la decisión del recurso gubernativo, no sea posible solicitarla ante el ente fiscal. […]”9
9. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta sentencia de enero 30 de 2003, expediente 13096
216

SUBTEMA: COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO/INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCION
Doctor
Martin Alonso García Loaiza
Secretario Administrativo y Financiero Municipal
Alcaldía Municipal de Inirida
Después de exponer la situación que se presenta en ese municipio en relación con un proceso de cobro
administrativo coactivo, consulta usted “¿En el proceso de cobro coactivo, luego de interrumpida la pres-
cripción con la notificación del mandamiento de pago (tal como lo indica el artículo 817 y 818 del Estatuto
Tributario), inicia nuevamente un término de cinco años más para efectuar el cobro de las obligaciones a
favor de la administración?”

Para dar respuesta a su interrogante, es necesario dar un repaso a lo normado por el artículo 818 del Esta-
tuto Tributario Nacional, aplicable por las entidades territoriales en virtud de la remisión que a esa norma
hace el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el cual establece:
“Artículo 818. Interrupción y suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de

la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de
facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de
la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el
día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde
la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión
de la diligencia del remate y hasta:
- La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria,
- La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto
Tributario.
- El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en

el artículo 835 del Estatuto Tributario.” (Negrillas ajenas al texto)
Conforme con la norma trascrita, el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe entre otras
cosas por la notificación del mandamiento de pago y por el otorgamiento de facilidades de pago. Señala
igualmente y de manera expresa que una vez notificado el mandamiento de pago “el término empezará a
correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago”, lo que necesariamente
implica que la administración cuenta nuevamente con el término de cinco años a que hace referencia el
artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional para finalizar las actuaciones propias del proceso de cobro.
A este respecto, se ha pronunciado el Consejo de Estado, así:

“[…] De la prescripción de la acción de cobro.
217
Según el artículo 817 del E.T.1, el término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones
fiscales es de 5 años y se cuentan a partir de la fecha en que éstas se hicieron legalmente exigibles2.
De acuerdo con lo anterior, cuando de actos de determinación de obligaciones tributarias se trata, la

prescripción se calcula a partir de la ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión3,
pues es a partir de ese momento que la obligación tributaria es exigible.
El artículo 8184, ibídem, establece que el término de prescripción se interrumpe, entre otros eventos,
por la notificación del mandamiento de pago. Una vez interrumpida la prescripción, el término empieza
a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del acto que la interrumpió.
En el presente caso, el mandamiento de pago se notificó por correo el 13 de octubre 2003, evento
que interrumpió la prescripción de la acción de cobro de la Resolución No. 00635 del 19 de mayo de
1993, que, como se recordará, había quedado ejecutoriada una vez fue declarado desierto el recurso
de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de dicha resolu-
ción, según se expuso en los numerales 1 al 3 del acápite de hechos probados.
De esta manera, a partir del 14 de octubre de 2003, día siguiente a la notificación del mandamiento
de pago, empezó a correr nuevamente el término de 5 años para que la Administración adelantara
las acciones de cobro de la Resolución No. 00635 del 19 de mayo de 1993, plazo que, como no fue
suspendido o interrumpido, se cumplió el 14 de octubre de 2008.
El demandante alegó que dentro del término de prescripción de la acción de cobro la DIAN debe ago-
tar la totalidad de las gestiones necesarias para obtener el pago de las obligaciones adeudadas. Que,
en el presente caso, los autos de aprobación de los remates fueron proferidos el 24 de diciembre de
2008, y dado que el proceso de cobo coactivo no concluye, a su juicio, con la diligencia de remate, a
esa fecha ya había operado la prescripción de la acción de cobro.
La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación
de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la
fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese térmi-
no, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de
competencia temporal5. […]”6 (Negrillas originales, subrayas ajenas al texto)
1. Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decre-
tada de oficio o a petición de parte.
2. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D. C. 20 de agosto de 2009. Radicación:
250002327000200600504 01. Número interno: 16811. Actor: TRADING EXPRESS S.A. Demandado: U.A.E. DIAN.
3. ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.
2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y
4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva,
según el caso.
4. ARTÍCULO 818. INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación
del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa
administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la
terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:
- La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria,
- La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario.
- El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario.
5. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. M.P.: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, 28 de febrero
de 2013. Referencia: 25000232700020080016301. Número interno: 1793. Demandante: REYES ARMANDO RODRÍGUEZ PALMA. Demandado: U.A.E. DIAN.
6. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección CuartaConsejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas Bogotá veintiocho (28) de agosto de dos
mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-27-000-2009-00138-01(18567)
218

SUBTEMA: PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO
Doctora
Luz Mary Aguirre Rodríguez
Alcaldía Municipal de Puerto López
Efectúa usted una serie de preguntas en relación con la posibilidad de iniciar procesos de cobro coactivo
sobre una cartera correspondiente a los años 1992 a 2011.
Teniendo en cuenta los términos de su consulta consideramos importante aclarar la diferencia entre los tér-

minos “prescripción” y “pérdida de competencia temporal para la determinación de los tributos”, pues éstas
son dos instituciones jurídicas distintas, que aunque conducen a la misma consecuencia que es la extinción
de la obligación tributaria, y tienen como término común el de cinco años, tienen aplicación en momentos
distintos del procedimiento tributario. Veamos:
Prescripción:
El fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones tributarias se encuentra regulado
en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional que señala:
“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones
fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las decla-
raciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de

Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decretada de oficio o a petición
de parte.
Como se puede observar, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha en
que la respectiva declaración o acto administrativo presta mérito ejecutivo. Así las cosas, una vez agotada
la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del título ejecutivo, y una vez ejecuto-
riado y en firme, empieza a contarse el término de prescripción de cinco años. Transcurridos los cinco años
y ante la inacción por parte de la Administración Tributaria el contribuyente podrá solicitar la declaratoria
de la prescripción. De esta forma, lo que se prescribe es la facultad de la administración para iniciar el
procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Es importante tener en cuenta que antes de proceder a decretar la prescripción se deben verificar las cir-
cunstancias particulares de cada título, pues el término de prescripción se interrumpe “por la notificación
del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud
del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa”. El término comienza
219
a correr nuevamente “desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la termi-
nación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa”. (Artículo 818 del
ETN)1
Comprobada la prescripción de la acción de cobro será decretada de oficio o a petición de parte por el
funcionario competente.
Sobre la competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro de oficio o a petición de parte,
en concepto No. 1552 de 2006, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó lo
siguiente:
“En la jurisdicción coactiva, el funcionario competente, no solo puede sino que debe decretar de oficio el
archivo de los procesos de cobro en los cuales aparezca evidentemente la pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos que dieron el origen a aquellos, todo sin perjuicio de la eventual responsa-
bilidad disciplinaria que pueda deducirse por el acaecimiento de la prescripción. El funcionario ejecutor
que advirtiendo la existencia de la causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto, o de la ocurrencia
de la prescripción de la acción de cobro en los procesos en los que se libró mandamiento de pago y no
se notificó al deudor dentro de los términos de Ley, decide continuar con el proceso de cobro coactivo,
podría ser responsable por los perjuicios que con las actuaciones se generen al demandado y por los
gastos y costos en que la administración incurrió”.(Negrilla fuera de texto).
Pérdida de la competencia temporal para la determinación de las obligaciones tributarias:
De acuerdo con el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional el término para proferir la liquidación oficial
de aforo, esto es, el acto administrativo a través del cual se determina oficialmente el valor del impuesto a
cargo del contribuyente, es de cinco (5) años contados a partir del vencimiento del plazo señalado para
declarar.
En el caso de lo omisos o de los impuestos en los que no se exige declaración es mediante la expedición y
notificación de la liquidación oficial que se constituye un título ejecutivo que prestará merito ejecutivo una
vez ejecutoriado y en firme.
El término dentro del cual la Administración debe notificar la liquidación del impuesto es de cinco años,
pero la fecha a partir de la cual se inicia el conteo del término difiere dependiendo de la circunstancia que
ha generado la liquidación oficial:
• Si se trata de un impuesto respecto del cual se establece el deber formal de declarar y éste no ha
sido cumplido con el contribuyente los 5 años se cuentan a partir del vencimiento del término para
declarar.
• Cuando se trata de un impuesto que debe ser liquidado por la Administración Tributaria el término
de los cinco años para hacerlo se cuenta:
* A partir del vencimiento del plazo de pago si existe calendario tributario.
* A partir del momento de causación del tributo si no existe calendario.
Si dentro de los plazos anteriormente señalados la Administración no ha notificado al contribuyente la liqui-

dación oficial se produce el fenómeno de la pérdida de competencia temporal y por lo tanto se presenta
la extinción de la obligación tributaria, la cual debe ser decretada por la administración mediante un acto
administrativo debidamente motivado.
1. El mismo artículo 818 dispone que el término prescripción de la acción de cobro se suspende (deja de correr) desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia
del remate y hasta: La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria; La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del
Estatuto Tributario y El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario.
220
Si a pesar de haber transcurrido los cinco años la administración profiere y notifica la liquidación oficial,
nace a la vida jurídica un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, razón por la cual
es obligación del contribuyente discutir la legalidad del acto en vía gubernativa interponiendo el recurso
de reconsideración y en caso de no obtener una respuesta favorable acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, es necesario concluir que en cualquier instancia del procedimiento tributario (discusión, liqui-
dación o cobro coactivo) en que se encuentre, si se verifica que ha ocurrido la pérdida de la competencia
temporal o la prescripción de la acción de cobro, el efecto frente al contribuyente o deudor es la extinción
de la obligación tributaria, por lo que para efectos de no incurrir en costos adicionales adelantando un
trámite que no podrá concluir en un efectivo recaudo el impuesto y de sanear su cartera y su contabilidad,
resulta conveniente declarar la extinción de la obligación en el momento en que se advierta su ocurrencia.
Reconocer la ocurrencia de la prescripción de la acción de cobro es una responsabilidad de quienes tengan

a su cargo la gestión tributaria y particularmente la recuperación de la cartera. Dicha actuación no implica
necesariamente una responsabilidad disciplinaria, en cambio, no decretarla a pesar de su evidencia podría
involucrar incumplimiento de las funciones, o generar responsabilidades por los perjuicios al deudor y los
costos y gastos en que incurra la administración por continuar con ese cobro.

Ahora bien, sugerimos también tener en cuenta el mandato establecido en el artículo 2 de la Ley 1066 de
2006, en relación con el saneamiento de acreencias de difícil o imposible cobro a favor de las entidades
públicas. La norma en comento señala:
“Artículo 2°. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera a su favor. Cada una de las
entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y fun-
ciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar
rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o repre-
sentante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo
dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos
de pago. (…)”
De acuerdo con lo anterior, debe revisar su Reglamento Interno del Recaudo de Cartera pare determinar el
procedimiento a seguir. Adicionalmente, consideramos importante que se tenga en cuenta lo señalado en la
Resolución No. 357 de 2008 proferida por el Contador General de la Nación y en el oficio No. 200912-
138623 proferido por el Subcontador General y de Investigación de la Contaduría General de la Nación,
en el que se pronuncia con claridad sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la implementación y evaluación del control
interno contable y de reporte del informe anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación”
adoptado mediante la Resolución 357 de 2008, dispone que con el propósito de lograr una informa-
ción contable con características de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad, las entidades públi-
cas deben observar los siguientes elementos, dentro de los cuales citamos:
“3.1 Depuración contable permanente y sostenibilidad.
Las entidades contables públicas cuya información contable no refleje su realidad financiera, económi-
ca, social y ambiental, deben adelantar todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas
para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal
forma que estos cumplan las características cualiativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad
de que trata el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.
221
Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta las diferentes circunstancias por las
cuales se refleja en los estados, informes y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabilidad.
También deben determinarse las razones por las cuales no se han incorporado en la contabilidad los
bienes, derechos y obligaciones de la entidad.
Atendiendo lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública, las entidades deben adelantar las ac-
ciones pertinentes a efectos de depurar la información contable, así como implementar los controles que
sean necesarios para mejorar la calidad de la información.
En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas necesarias para evitar que la información
contable revele situaciones tales como:
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones para
la entidad.
b) Derechos u obligaciones que, no obstante, su existencia, no es posible realizarlos mediante la juris-

dicción coactiva.
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto
opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso.
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos, a través de los cuales se pue-
dan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago.
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna persona por
la pérdida de los bienes o derechos que representan.
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias de las anteriores situaciones,
deberán adelantarse las acciones correspondientes para concretar su respectiva depuración. En todo
caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de conformidad con el Régimen de Con-
tabilidad Pública.” (Subrayado fuera de texto).
222
CAPITULO III
CONCEPTOS SOBRE TEMAS
FINANCIEROS
1. PRESUPUESTO
223
TEMA: SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL PERSONERO

SUBTEMA: AFECTACION PRESUPUESTAL CUANDO LA ENTIDAD TERRITORIAL DESCIENDE DE CATEGORIA
Doctor
Kevin Rene Bernal Morales
Personero
Santa Fe de Antioquia - Antioquia
Informa usted que el municipio de Santa Fe de Antioquia, para la vigencia fiscal descendió de categoría
quinta a sexta, manteniéndose el salario que devengaba como personero de un municipio de categoría
quinta lo que ha generado “un desbalance” que va a impedir a la Personería el cumplimiento de sus fun-
ciones.
Consulta:
“1. ¿Podría el señor Alcalde, en virtud del principio de colaboración armónica u otro precepto normativo,
asumir con presupuesto de la Administración Municipal, algunos gastos de funcionamiento de la Persone-
ría?
2. Desde el punto de vista presupuestal ¿Qué se podría hacer para evitar el precitado desbalance en el
presupuesto de la Personería?
Respuesta:
Antes de dar respuesta a los interrogantes formulados, se hace necesario efectuar las siguientes considera-
ciones:
1. Al tenor de lo previsto en los artículos 6, 121 y 123 de la Constitución Política, la función pública
es reglada, razón por la que en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos sólo pueden
hacer lo que la Constitución, la ley y el reglamento les permite y, contrario a los particulares, son res-
ponsables no sólo por infringir la constitución y la ley sino por omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones.
2. En materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su pre-
supuesto, a los principios contenidos en la Carta Política, a las normas presupuestales que con carácter
territorial han debido expedirse en armonía con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto –
Decreto 111 de 1.996 -, o por éste, en ausencia de las mismas. (arts. 352 y 353 Constitución Política,
104 y 109 del decreto 111 de 1996).
3. De conformidad con las disposiciones Orgánicas de Presupuesto, el Presupuesto General del Muni-
cipio está conformado por los presupuestos del sector central de la administración, del concejo munici-
pal, de la personería municipal y de los establecimientos públicos.
4. La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución

de las apropiaciones de las Personerías Distritales y Municipales se regirán por las disposiciones conte-
nidas en las normas orgánicas del presupuesto de los Distritos y Municipios que se dicten de conformi-
224
dad con La Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de éstas. (art. 107 del decreto
111 de 1996)
5. La Personería Municipal no es una entidad autónoma e independiente del municipio, no tiene per-
sonería jurídica para actuar. Es una sección dentro del Presupuesto General del Municipio y como
tal tiene autonomía presupuestal para comprometer, contratar y ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección presupuestal (art. 110 del decreto 111 de 1996).
6. En aplicación del principio de especialización, las apropiaciones deben referirse en cada órgano
de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual
fueron programadas (art. 18 del decreto 111 de 1996)
7. En el anteproyecto de presupuesto que debe elaborar anualmente el personero municipal deben

considerarse las apropiaciones necesarias para garantizar el pago del gasto funcionamiento de esa
sección presupuestal, incluyendo la autorización de gasto para cancelar los salarios, prestaciones
sociales, cotizaciones a la seguridad social en salud y pensiones y la parafiscalidad de los servidores
públicos vinculados a la Personería, incluido el personero, toda vez que las obligaciones originadas
en una sección presupuestal deberán ser atendidas con cargo a los recursos asignados a dicha sección.

8. Los límites de gasto establecidos en la ley 617 de 2000 son de imperativo cumplimiento y en el
evento en que se incumplan se generan los siguientes efectos: restricción al apoyo financiero de la
Nación; falta gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley; ninguna entidad
financiera podrá otorgar créditos a entidades territoriales que incumplan los límites de gasto previstos
en la ley 617, sin la suscripción de un plan de desempeño en los términos establecidos en la ley 358
de 1997 y sus reglamentarios. (arts. 80, 84 y 90 de la ley 617 de 2000)
En consecuencia, teniendo en cuenta que el presupuesto del municipio está conformado por diferentes
secciones presupuestales, entre éstas: el nivel central, la personería y el concejo y que en aplicación del
principio de especialización consagrado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996, las apropiaciones
deben referirse en cada órgano (o sección) de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas, NO es posible que en virtud del principio
de colaboración armónica la administración central del municipio de Santa Fe de Antioquia - Antioquia,
asuma con cargo a su presupuesto algunos gastos de funcionamiento de la personería municipal, toda vez
que en aplicación del principio de especialización consagrado en el artículo 14 de la ley 38 de 1989 y
compilado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico de Presupuesto, esos gastos
deben cancelarse con cargo a los recursos apropiados en el órgano o sección presupuestal personería, te-
niendo en cuenta los límites de gasto de que tratan los artículos 10 de la ley 617 de 2000 y 37 de la ley
1551 de 2012.
De otra parte, en respuesta al interrogante formulado en el punto No. 2 de su consulta, nos permitimos
informarle que NO existe disposición alguna que regule los efectos generados por mantener los salarios
de los alcaldes y personeros devengados en el momento de la posesión al cargo, aunque con posteriori-
dad la entidad territorial descienda de categoría, toda vez que la Corte Constitucional declaró inexequible
mediante sentencia C-1098 de 2001 el parágrafo 4º del artículo 2º de la ley 617 de 2000 que prescribía
“Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán
los que correspondan a la nueva categoría”.
Sin perjuicio de lo anterior, consideramos que de ser posible con el fin de no generar déficit en el órgano
o sección presupuestal personería, deberían efectuarse los ajustes presupuestales que se requieran, entre
otros, recortes, aplazamientos o supresiones a que haya lugar, de conformidad con lo prescrito en el artí-
culo 13 de la ley 617 de 2000.
225
TEMA: SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD CONCEJALES

SUBTEMA: AFECTACION PRESUPUESTAL
Doctora
Carmen Elisa Quintero Nuñez
Profesional Especializado Subsecretaria Financiera
Secretaría de Hacienda
Municipio Palmira – Valle del Cauca
Consulta:
Refiriéndose usted a la cotización al régimen de seguridad social en salud de los concejales y a la póliza
de vida a que tienen derecho los concejales, pregunta usted, si la administración municipal puede asumir
con cargo al presupuesto del nivel central, el costo de la seguridad social y los seguros de vida de los con-
cejales.
Respuesta:
Antes de dar respuesta al interrogante formulado, se hace necesario efectuar las siguientes consideraciones:
9. De conformidad con lo preceptuado en los artículos 6, 121 y 123 de la Constitución Política, la

función pública es reglada, razón por la cual en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos
sólo pueden hacer lo que la Constitución, la ley y el reglamento les permite y contrario a los particulares,
son responsables no sólo por infringir la constitución y la ley sino por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.
10. En materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su pre-
supuesto, a los principios contenidos en la Carta Política, a las normas presupuestales que con carácter
territorial han debido expedirse en armonía con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto –
Decreto 111 de 1.996 -, o por éste, en ausencia de las mismas. (arts. 352 y 353 Constitución Política,
104 y 109 del decreto 111 de 1996).
11. De acuerdo con lo establecido en las disposiciones Orgánicas de Presupuesto, el Presupuesto Ge-
neral del Municipio está conformado por los presupuestos del sector central de la administración, del
concejo municipal, de la personería municipal y de los establecimientos públicos.
12. El concejo municipal no es una entidad autónoma e independiente del municipio, no tiene persone-
ría jurídica para actuar. Es una sección dentro del Presupuesto General del Municipio y como tal tiene
autonomía presupuestal para comprometer, contratar y ordenar el gasto en desarrollo de las apropia-
ciones incorporadas en la respectiva sección presupuestal (art. 110 del decreto 111 de 1996).
13. En aplicación del principio de especialización, las apropiaciones deben referirse en cada órgano de
la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fue-
ron programadas (art. 14 de la ley 38 de 1989 compilado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996)
226
Ahora bien, en relación con la seguridad social en salud de los concejales, se hace necesario anotar que
el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 136 de 1994, establece que los concejales tienen derecho
a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos
municipales y el artículo 68 ibídem, prescribe que los concejales tienen derecho durante el período para
el cual han sido elegidos, “a la atención médico – asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde”.
El artículo 23 de la Ley 1551 de 2012, reiteró que los concejales tienen derecho a seguridad social en
salud y pensiones (derecho concedido en la Ley 136 de 1994) y estipuló que también tienen derecho al
Sistema de Riesgos Profesionales, sin que esto implique relación laboral con la entidad territorial.
El Decreto 3171 de 2004 compilado en el decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, dispuso en lo relacionado con la cotización al
Régimen de Seguridad social en Salud de los concejales, lo siguiente:
• Los municipios y distritos deben incluir en su presupuesto, las partidas que se requieran para vincular
a los concejales a una póliza de seguro de salud o para su afiliación al régimen contributivo en salud,
en calidad de independientes.
• Los concejales gozan en materia de salud, de los mismos beneficios consagrados para los afiliados

al régimen contributivo en salud, incluida la cobertura familiar, asimilándose en materia de seguridad
social en salud a los servidores públicos de los municipios y distritos.
• El período durante el cual el concejal estará cubierto por la póliza que contrate el municipio o distri-
to o por el régimen contributivo a través de una EPS, será el período para el cual fue elegido, indepen-
diente de los períodos de las sesiones de los concejos municipales o distritales.
• Cuando opte el municipio o distrito por la póliza de seguro en salud, deberá suscribir la misma con
una compañía aseguradora autorizada por la Superintendencia Financiera para cubrir tal ramo, y cuya
cobertura deberá cubrir los mismos niveles que el Plan Obligatorio en Salud.
• Si no existe oferta al municipio o distrito respecto de la póliza en salud o ésta resulta más onerosa
que afiliar a los concejales al Plan Obligatorio en Salud del Régimen Contributivo, los municipios o dis-
tritos podrán optar por afiliar a los concejales a éste último, en calidad de independientes, aportando el
valor total de la cotización.
• En todo caso, el municipio o distrito debe escoger entre la póliza de cobertura en salud o la afilia-
ción al Régimen Contributivo, sin que puedan coexistir las dos.
• El Ingreso Base de Cotización corresponderá al resultante de sumar el valor total de los honorarios
anuales que reciben los concejales por la asistencia a las sesiones ordinarias, dividido en 12.
Por las razones expuestas, en aplicación de los preceptos contenidos en el Decreto 3171 de 2004 com-
pilado en el decreto 780 de 2016, para garantizar la prestación del servicio de salud de los concejales,
las administraciones distritales o municipales pueden contratar una póliza de seguro de salud. En el evento
en que no exista oferta de la póliza de seguro de salud o que esta sea más costosa que la afiliación de los
concejales al régimen contributivo, podrán afiliarlos al régimen contributivo en calidad de independientes
y la cotización total estará a cargo del municipio, tomando como ingreso base de cotización el resultante
de sumar el valor total de los honorarios anuales que reciben los concejales por la asistencia a las sesiones
ordinarias dividido entre doce.
En relación con la afectación presupuestal del gasto derivado de la cotización a salud de los concejales, se
hace necesario tener en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la ley 1148 de
2007, en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, el valor de las cotizaciones a salud de los
concejales se efectuará con cargo a la sección presupuestal del sector central y los gastos asumidos por
este concepto no se toman en cuenta como gasto de funcionamiento de la administración central municipal
para el cálculo de los indicadores de ley 617.
227
En los municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, el valor de las cotizaciones a sa-
lud de los concejales se efectuará con cargo a la sección presupuestal concejo, atendiendo el principio
de especialización o especialidad, consagrado en el artículo 14 de la ley 38 de 1989 compilado en el
artículo 18 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual, las operaciones
deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas y estos gastos hacen parte del indicador establecido en el
artículo 10 de la ley 617 de 2000, para este órgano o sección presupuestal (concejo).
En relación con la afectación presupuestal del seguro de vida a que tienen derecho los concejales de acuerdo
con lo establecido en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, se hace necesario tener en cuenta las siguientes
disposiciones:
El artículo 14 de la ley 38 de 1989 compilado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996 – Estatuto Or-
gánico de Presupuesto, que consagra el principio de especialización presupuestal según el cual las apro-
piaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
El artículo 3º de la ley 1148 de 2007 que prescribe:

“CONTRATACIÓN DE LA PÓLIZA DE VIDA PARA CONCEJALES. Los alcaldes de municipios perte-

necientes a categorías cuarta, quinta y sexta contratarán, con cargo a la sección presupuestal
del sector central del municipio, la póliza de seguro de vida y de salud para los concejales de
que trata el artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Los gastos asumidos por la administración central municipal derivados de la contratación del
seguro de vida y salud, de los concejales, no se toman en cuenta como gasto de funcionamien-
to de la administración central municipal para el cálculo de los indicadores de límite de gastos
de funcionamiento fijados por la Ley 617 de 2000. […]”
En consecuencia, en aplicación del artículo 3º de la ley 1148 de 2007, en los municipios de cuarta, quinta
y sexta categoría, la contratación de la póliza de vida para concejales, afectará la sección presupuestal
del sector central y esos gastos no se tienen en cuenta como gasto de funcionamiento de la administración
central para el cálculo de los indicadores de ley 617; por el contrario, en aplicación del artículo 14 de la
ley 38 de 1989 compilado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996, en los municipios categorizados
presupuestalmente en especial, primera, segunda y tercera, los gastos derivados de la contratación de la
póliza de vida, afectarán el órgano o sección presupuestal concejo y estos gastos en los términos previstos
en la ley 617 de 2000, hacen parte del indicador.
Así las cosas, para establecer la afectación presupuestal de los gastos derivados de la cotización a salud
de los concejales y de la póliza de vida para ellos, deberá tenerse en cuenta la categorización presupuestal
del municipio de Palmira - Valle. Si está categorizada en especial, primera, segunda o tercera, se afectará
la sección presupuestal CONCEJO; por lo tanto, esos gastos deben financiarse con cargo a los recursos
apropiados de conformidad con lo prescrito en el artículo 10 de la ley 617 de 2000 en esa sección presu-
puestal y hacen parte del indicador de ley 617; por el contrario, si está categorizado presupuestalmente
en cuarta, quinta o sexta, se afectará la sección presupuestal del nivel central y esos gastos no computan en
el indicador de gasto del nivel central señalado en la ley 617 de 2000.
228
TEMA: NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO

SUBTEMA: PROHIBICION DE OTORGAR AUXILIOS O DONACIONES/TRANSFERENCIA RECURSOS
A LOS SINDICATOS DE EMPLEADOS PUBLICOS O TRAB026AJADORES OFICIALES EN
FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO
Doctor
Carlos Mario Alvarez Morales
Alcalde
Municipio Armenia - Quindío
Consulta:
Informa usted que en el marco de la negociación del pliego unificado de solicitudes formulado por los 4

sindicatos que hay en el municipio, se ha formulado la petición de que el municipio de Armenia – Quindío,
aporte recursos económicos consistentes en veinte (20) SMMLV para gastos de mantenimiento de cada uno
de los sindicatos, razón por la cual, solicita a la DAF emitir un concepto “sobre la pertinencia de transferir
recursos económicos al sindicato con el fin que ellos los utilicen en el mantenimiento y sostenimiento de las
actividades propias de la tan importante labor que ejercen […].”
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que al tenor de lo previsto en los artículos 6, 121 y 123 de la
Constitución Política, la función pública es reglada, por lo tanto, los servidores públicos sólo pueden hacer
lo que la Constitución política, la ley y el reglamento les autorice y son responsables no solamente por in-
fringir la Constitución y la ley sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo,
de conformidad con lo prescrito en el artículo 209 ibídem, la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, economía,
celeridad e imparcialidad.
De igual manera, de acuerdo con lo establecido en los artículos 350 y 353 de la Constitución Política, el
gasto público social incorporado en el presupuesto de las entidades territoriales tiene prioridad sobre cual-
quier otra asignación, teniendo en cuenta para el efecto, el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa.
Ahora bien, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 345 de la Constitución Política que consagra
el principio presupuestal de legalidad del gasto, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no
se halle incluida en el presupuesto de gastos de la respectiva entidad pública y tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por las asambleas departamentales, ni transferir crédito
alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Así mismo, el artículo 38 del decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, aplicable a las
entidades territoriales de acuerdo con lo establecido en los artículos 104 y 109 ibídem, establece:
En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
229
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y
social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución
Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, […]”
De otra parte, el artículo 355 de la Constitución Política, prescribe:
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos
de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro
y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público
acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.”
Sobre la prohibición consagrada en el artículo 355 de la Constitución Política se ha pronunciado la Corte

Constitucional entre otras en sentencia C- 324 de 2009, de la cual traigo a colación algunos apartes, así:
“[…] Pues bien, la prohibición consagrada en el inciso primero del artículo 355 de la Carta
se activará cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se
reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio
redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas
paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si puedan ser usados
como instrumentos de manipulación política. Es así como al endurecerse el control constitucio-
nal, la prohibición general de que trata la disposición en comento se materializará cuando se
registre, al menos, uno de los siguientes eventos:
(i.) Cuando se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto. El princi-
pio de legalidad del gasto público implica que toda asignación de recursos públicos debe ser
decretada por el Congreso e incluida en una ley, de manera tal que se encuentra vedado al
Gobierno realizar gastos que no cumplan con este específico requerimiento.
Este principio en la Constitución de 1991 encuentra su fundamento en razón a que el gasto

público corresponde a una operación en que se emplea el dinero perteneciente al Estado por
parte de la Administración Pública, razón por la cual el Constituyente Primario determinó en
los artículos 345 y 346 de la Constitución Política de 1991, relativos al presupuesto, que no
se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se encuentre incluida en el presupuesto
de gastos; y que no podrá hacerse ningún gasto público “[…] que no haya sido decretado
por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o munici-
pales[...]”
(ii.) Cuando la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y si-
guientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución
Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances
materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así
como los límites a la libertad económica.
(iii.) La asignación será inconstitucional cuando obedezca a criterios de mera liberalidad, es

decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en
los planes seccionales de desarrollo.
230
Sobre este punto, la Corporación reitera la necesidad de que las asignaciones de recursos o
bienes públicos que realice el Gobierno Nacional se ajusten o encuentren en plena armonía
con lo fijado, dispuesto y determinado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así como
con lo contenido en la Ley de Inversiones correspondiente, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 339 Superior. […]”
En consecuencia, a las entidades territoriales les está vedado constitucionalmente, decretar auxilios o do-
naciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, sin que exista autorización legal
que establezca la finalidad, los destinatarios, las condiciones y criterios de asignación o distribución de
los mismos, razón por la cual consideramos que NO es posible transferir a favor de los sindicatos recursos
para su sostenimiento, toda vez que no existe autorización legal para ello.
Finalmente, es necesario anotar que para financiar su funcionamiento, los sindicatos cuentan con las cuo-
tas ordinarias y extra ordinarias que cancelan sus afiliados y con las cuotas por beneficio de la convención,
que cancelan los trabajadores oficiales NO afiliados al sindicato, dineros estos que deben ser descontados
por el empleador, en los términos previstos en el decreto 2264 de 2013.
231

SUBTEMA: PRESUPUESTO CONCEJO MUNICIPAL
Señora
Jessica Irina Mora Caballero
Vicepresidenta
Concejo Municipal
En consideración a que sus inquietudes están relacionadas con temas presupuestales es necesario precisar
que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111
de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal aplicaran en
todas las secciones que conforman su presupuesto incluyendo al concejo municipal, respetando en todo
caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional. En este sentido, la res-
puesta a sus inquietudes debe buscarlas en primera medida en las disposiciones presupuestales propias de
la entidad territorial; en ausencia de normas particulares, se aplicará en lo que fuere pertinente las normas
orgánicas de presupuesto nacional con base en las cuales atenderemos su solicitud.
Consulta usted:
1. ¿Cómo está conformado el presupuesto municipal, especialmente el del concejo municipal?
Sobre la composición del presupuesto el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) señala:
“ARTICULO 11°. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las

contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto,
de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos
del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial,
la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la De-
fensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Esta-
blecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se ex-
pidan. (Ley 38 de 1989, art. 7, Ley 179 de 1994, arts. 3, 16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1)”
Siguiendo las disposiciones transcritas, en el ámbito municipal el presupuesto se clasifica en tres capítulos
a saber:
• Presupuesto de rentas que contiene la estimación de los ingresos corrientes (Tributarios y no tribu-
tarios), los Fondos especiales (Como el Fondo Local de Salud) y los recursos de capital (del balance,
del crédito, rendimientos financieros, entre otros).
232
• Presupuesto de gastos: Contiene las apropiaciones (rubros de gasto) para las secciones: nivel
central, personería y concejo. En cada sección los gastos se clasifican en funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda. No obstante, en el nivel municipal solo el nivel central ejecuta inversión y sirve
deuda, de manera que las secciones concejo y personería solo ejecutan gastos de funcionamiento.
• Disposiciones generales. Normas que buscan asegurar una correcta ejecución del presupuesto
en la vigencia fiscal en la cual este es aprobado.
De lo expuesto podemos inferir que presupuestalmente el concejo no es una entidad independiente del mu-
nicipio, es una sección de su presupuesto de gastos que no tiene, como ninguna otra sección, presupuesto
de ingresos. Es decir que se financia o ejecuta los gastos apropiados en su sección con el presupuesto de
rentas del municipio.
Por otra parte, los gastos de esta sección presupuestal tienen un límite fijado por el artículo 10 de la Ley
617 de 2000 que estableció:
“Valor máximo de los gastos de los Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente
al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de

esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
…
Parágrafo. Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos
de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia
anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su fun-
cionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.”. (Negrillas fuera de texto)
De manera que para la corporación administrativa establece la ley un límite o valor máximo que tiene dos
componentes: Los honorarios de los concejales y una asignación para gastos de funcionamiento, que en el
caso de municipios cuyos ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) no superen $1.000 millones anua-
les puede ser del 1.5% de dichos ingresos o sesenta salarios mínimos.
En resumen, el presupuesto municipal está conformado por tres capítulos: Ingresos, gastos y disposiciones
generales. El concejo municipal es una sección que hace parte del capítulo presupuestal de gastos del mu-
nicipio y sus gastos están conformados por los honorarios de los concejales más un porcentaje del 1.5%,
o sesenta salarios mínimos si el presupuesto de ingresos corrientes de libre destinación del municipio no
supera los $1.000 millones, para otros gastos de funcionamiento de la corporación.
2. ¿Quiénes giran el dinero del concejo municipal?
No es muy precisa su pregunta, si se refiere a quienes entregan o depositan en las cuentas del concejo los
recursos para sus gastos, tal y como vimos anteriormente el concejo es una sección del presupuesto muni-
cipal que se financia con los ingresos corrientes de libre destinación del municipio, de manera que es el
municipio a través de su secretaría de hacienda, tesorería, o quien haga sus veces, quien girará los recursos
para los gastos de la corporación.
Si se refiere a quienes “gastan” o ejecutan el presupuesto del concejo, el Decreto 111 de 1996 señala:
“ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, ten-
drán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan
parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,
lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas
facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del
233
nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas
en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales
vigentes.
…..
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades
administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y per-
sonerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería
jurídica.” (Negrillas fuera de texto)
Es decir que el jefe de cada sección presupuestal u órgano es quien tiene la facultad de ordenar los gastos
de su respectiva sección y puede delegar esta facultad en un funcionario del nivel directivo. Entendemos
que en el nivel municipal el jefe de la sección concejo, es el presidente de la corporación así que será él
quien tendrá la facultad de ordenación del gasto o podrá delegarla en otro funcionario de nivel directivo
de la corporación.
3. ¿Qué está permitido hacer con las cuentas del concejo?
Al respecto el artículo 15 del estatuto orgánico de presupuesto establece:

“Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos pú-
blicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto
(L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3º; L. 225/95, art. 22).”
En consecuencia, con los recursos asignados y/o depositados en las cuentas del concejo se pueden ejecutar
todos aquellos gastos que estén contenidos o hayan sido aprobados en su presupuesto.
4. ¿Un particular puede depositar dineros en las cuentas del concejo?
No es muy clara su inquietud, en todo caso, tal y como vimos en la respuesta a su primer interrogante el
concejo es una sección del presupuesto de gastos del municipio y no tiene presupuesto de ingresos, de
manera que si en las cuentas del concejo se depositan recursos diferentes a las transferencias que realiza
el municipio para los gastos de la corporación y que están sujetas a los limites señalados por el artículo
10 de la ley 617 de 2000, dichos recursos deben ser entregados al municipio para ser incorporados en el
presupuesto de ingresos.
5. ¿Cómo se divide el presupuesto del concejo o se ejecuta a lo largo del año y que pasa si sobra algún
dinero en este?
El presupuesto se ejecuta a lo largo de la vigencia fiscal de acuerdo con las características y periodicidad
de los compromisos en él autorizados, al respecto el Estatuto Orgánico de Presupuesto establece:
“ARTÍCULO 73. La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través
del programa anual mensualizado de caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define
el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos fi-
nanciados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos
públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus
compromisos.
En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos apro-
bados en él.”
234
Es decir que el municipio debería tener un programa anual de caja en el cual se determine el flujo mensual
de ingresos disponibles para financiar los gastos contenidos en cada sección presupuestal.
Por último, tal y como ya lo hemos mencionado presupuestalmente el concejo municipal no es una entidad
independiente del municipio, es una sección de su presupuesto de gastos que no tiene presupuesto de in-
gresos. La corporación puede comprometer y ordenar el gasto incluido en su sección presupuestal, lo que
constituye la autonomía presupuestal y administrativa a que se refieren la Constitución Política y la Ley. En
consecuencia, si los recursos que el municipio le transfiere a la sección presupuestal concejo no se ejecutan
en su totalidad, el saldo no ejecutado debe reintegrarse al municipio.
235

SUBTEMA: CREACION Y/O DEFINICION RUBRO/GASTOS COMITÉ DE VERIFICACION
Señora
Dora Ines Luengas Becerra
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Rural
Municipio de Cajicá
Solicita usted información acerca de los lineamientos que debe seguir la administración municipal para
la creación y/o definición del rubro para destinar los recursos a que hace referencia el acta del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en el cual se ordena:
“.. a cada alcalde municipal destinar de su presupuesto un rubro considerable con el fin de satisfacer las
necesidades concernientes a transporte, alojamiento, alimentación, copias y demás gastos en que lleguen
a incurrir cada uno de los miembros del Comité de Verificación en el seguimiento al cumplimiento de las
órdenes impartidas en la sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado”
Agrega que es importante conocer el valor tentativo a disponer en el rubro, de dónde deben provenir los
recursos, y cuál es el sustento para el pago a este tercero teniendo en cuenta que el municipio no realiza
ningún tipo de contrato.
Al respecto en primera instancia y dadas las características precisas de la orden y en aras de la coordina-
ción que debe orientar las actuaciones públicas, máxime cuando se trata del cumplimiento de una dispo-
sición que involucra, en el caso expuesto, a varias entidades del orden municipal, es recomendable que
se contacte a la entidad coordinadora del Comité de Verificación, con el fin de conocer los lineamientos o
directrices que se deben considerar para el funcionamiento del Comité entre ellos la forma como concurri-
rán presupuestalmente los diferentes municipios para el financiamiento de los gastos a que hace referencia
la disposición del Tribunal Administrativo por usted mencionada.
De manera general es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los
artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que
en materia presupuestal deben aplicar en todas las secciones u órganos que conforman su presupuesto,
respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional y
orgánico. En este sentido, es pertinente revisar sus inquietudes a la luz de las disposiciones presupuestales
propias de la entidad territorial, en ausencia de normas particulares, se aplicará en lo que fuere pertinente
las normas orgánicas de presupuesto nacional con base en las cuales abordamos su comunicación.
De acuerdo con el principio de universalidad contenido en el artículo 15 del Estatuto Orgánico de Presu-
puesto (Decreto 111 de 1996) en armonía con el principio constitucional de legalidad del gasto:
“El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigen-
cia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogacio-
nes con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”
De manera que para que el municipio pueda realizar los gastos que ordena el acto del Tribunal los mismos
deben estar contenidos dentro de su presupuesto.
236
A su vez el mismo Estatuto Orgánico señala:
“Artículo 38. En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
---“
“Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere in-
dispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar
los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes.”
“Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre
traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de
las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de
Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión.”
Así las cosas, con fundamento en la orden del Tribunal el municipio puede crear en su presupuesto el

rubro para los gastos del Comité de Verificación, actuación que requiere de la autorización del concejo
municipal. Como la sentencia que ordena apropiar los gastos en cuestión es de 2016, es posible que en
el presupuesto de 2017 ya esté contenido el rubro mencionado y con cargo al mismo se expedirán las
disponibilidades y registros que demande el funcionamiento del Comité.
Con respecto a los recursos con los cuales se financian dichos gastos, sin perjuicio de lo que al respecto
establezcan normas o disposiciones especiales sobre la materia, nótese que todos los gastos ordenados
son de funcionamiento: transporte, alojamiento, alimentación, copias. En este sentido de conformidad con
el artículo 3 de la ley 617 de 2000:
“Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos co-
rrientes de libre destinación,..”
En suma, el municipio, con fundamento en la orden del Tribunal, puede crear en su presupuesto el
rubro para atender los gastos del Comité de Verificación, en tanto se trata de gastos de funciona-
miento los mismos serán financiados con ingresos corrientes de libre destinación del municipio. En
cuanto al monto, condiciones y forma de ejecución de los gastos que se apropien, reiteramos, debe
consultarse al órgano instancia que coordine las actuaciones del Comité de Verificación.
237

SUBTEMA: EJECUCION PRESUPUESTAL/REQUISITOS
Señora
Gladys Amanda Porras Rincón
Control Interno
Municipio de Simití
Comenta usted que en el municipio se viene realizando una práctica consistente en agilizar pagos mediante
resolución para cubrir necesidades inmediatas que no han dado tiempo para iniciar procesos contractuales,
tales como ayudas humanitarias, traslado de capturados y logísticas para eventos. Es decir que se autorizan
pagos por funcionamiento o inversión sin trámite contractual y consulta sobre la legalidad o procedencia de
esta práctica toda vez que a su entender solo se autorizan pagos después de realizar un proceso contrac-
tual y solo en casos de urgencia manifiesta se puede disponer de recursos de forma inmediata, pero igual
se requiere contratación directa.
Con respecto a su consulta es de anotar que la misma fue recibida inicialmente en esta Dirección proce-
dente del Departamento Administrativo de la Función Pública y remitida a Colombia Comprar Eficiente por
tratarse de un tema relacionado con contratación. Dicha entidad nos reenvía la consulta indicándonos que
nos pronunciemos en lo relativo a autorización de gastos y disponibilidades presupuestales mediante acto
administrativo, toda vez que ellos abordaron lo relativo al reconocimiento de prestaciones por la provisión
de bienes y servicios.
De acuerdo a lo anterior su inquietud se abordará desde el punto de vista presupuestal, por lo que en pri-
mera instancia es necesario considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los
artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en
materia presupuestal deben aplicar respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos
en el ordenamiento constitucional y orgánico. En este sentido, es recomendable que revise sus inquietudes
a la luz de las disposiciones presupuestales propias de la entidad territorial, y en especial aquellas relativas
a la ejecución presupuestal y procedimientos de tesorería, con el fin de determinar claramente los requisitos
que se deben reunir para el pago de los compromisos u obligaciones a cargo de la entidad.
En materia presupuestal el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en armonía con el
artículo 345 de la Constitución Política señala como uno de sus principios el de universalidad según el cual:
“Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se

espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá
efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren
en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3º; L. 225/95, art. 22)“
Es lo que se conoce como “principio de legalidad del gasto” lo que evidencia que en materia presupuestal
el requisito principal para poder realizar un gasto que posteriormente genere un pago es que el mismo esté
previamente autorizado y contenido dentro del presupuesto.
238
A su vez para la ejecución del presupuesto de gastos, es decir para que se puedan asumir compromisos con
cargo a las autorizaciones previamente aprobadas, se debe contar con los certificados de disponibilidad y
registro presupuestal conforme lo señala el Estatuto Orgánico de Presupuesto:
“Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales debe-
rán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación
suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar clara-
mente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito
de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexis-

tentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste
delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los
recursos del crédito autorizados.
…”

El decreto 568 de 1998 reglamentario del Estatuto Orgánico de Presupuesto define estos instrumentos de
la siguiente forma:
“Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto

o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible
y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el
presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presu-
puestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los
saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades.”
“Art. 20.- El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y

se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro
fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar.”
De acuerdo con estas normas el proceso de ejecución presupuestal exige la existencia de dos documentos:
El certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP- y el Registro Presupuestal –RP-. El primero es previo o
preliminar a la asunción de cualquier compromiso y su objetivo es determinar y garantizar que en el presu-
puesto de gastos existe apropiación para asumirlo, el Registro presupuestal es previó a la ejecución misma
del gasto, con él se afecta definitivamente el presupuesto garantizando que sobre el gasto autorizado no se
expedirán nuevas disponibilidades.
Así las cosas, tenemos que presupuestalmente para realizar un gasto, que posteriormente generara un
pago, es requisito indispensable en primer lugar que este contenido en el presupuesto lo que significa que
está autorizado y debe contar con certificado de disponibilidad y registro presupuestal documentos que son
previos o anteriores a la ejecución del gasto. (o contrato según el caso)
Si un compromiso no cuenta con certificados de disponibilidad y registro o si dichos documentos son

posteriores al suministro del bien que origina el compromiso, se configura lo que se conoce como hechos
cumplidos, pues como vimos tanto el CDP como el RP son requisitos previos y necesarios para materializar
un gasto.
239
Por último, en relación con la urgencia manifiesta o con la realización de gastos urgentes, desde el punto
de vista presupuestal, ello no implica una autorización para obviar o desconocer las disposiciones de orden
presupuestal, las cuales además constituyen normas de superior jerarquía a las que debe supeditarse el Es-
tatuto General de Contratación. De manera que, en el marco de una declaratoria de urgencia manifiesta, el
cumplimiento de las normas de orden presupuestal para la ejecución de compromisos o gastos antes seña-
lada debe verificarse. No hay normas especiales que rijan para las operaciones presupuestales generadas
con ocasión de la declaratoria de urgencia manifiesta, o de la realización de gastos urgentes distintas de
las consagradas en las Normas Orgánicas de Presupuesto y que aplican para cualquier otro tipo de gasto
que realicé la entidad territorial.
240

SUBTEMA: PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL/REQUISITOS PARA LA EJECUCIÓN DE UN
PROYECTO CON RECURSOS PUBLICOS
Doctora
MARLEN MESA GALEANO
Secretaria de Educación-Gobierno y Asuntos Administrativos
Alcaldía Municipal de Hispania
Su consulta relativa a establecer si es requisito para la ejecución o atención con recursos públicos de un pro-
yecto o programa que éste se encuentre incluido o plasmado en el respectivo plan de desarrollo municipal
o por el contrario puede el alcalde financiar un proyecto o programa que no esté ni se haya incluido luego

en el plan de desarrollo local de ese período de gobierno.
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de
1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto
en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones
contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003 y Ley 1483 de 2011, En ausencia de normas
particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del
ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento constitucional y nacional, el cual
no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada ente territorial.
En cuanto a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, esta Dirección efectúa las siguientes
consideraciones:
El artículo 339 de la Constitución Política ordena que las entidades territoriales elaboren planes de desa-
rrollo “con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones
que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.”. Adicionalmente establece que esos planes de
desarrollo “estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto
plazo.”.
En cumplimiento a lo establecido de los artículos 151 y 342 de la Constitución, el Congreso de la República

profirió la Ley 152 de 1994 por medio de la cual “Se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”,
la cual señala en sus artículos 1° y 2° lo siguiente:
“Artículo 1o. Propósitos. La presente Ley tiene como propósito establecer los procedimientos y
mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los
planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo
342, y en general por el capítulo 2o. del título XII de la Constitución Política y demás normas cons-
titucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación.”.
“Artículo 2o. Ámbito de Aplicación. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se aplicará a la Na-
ción, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.”.
241
De tal forma que los procedimientos y mecanismos para la ejecución de los planes de desarrollo de las
entidades territoriales, están regulados por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994).
Respecto de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, el artículo 31 de la Ley del Plan establece
lo siguiente:
“Artículo 31. Contenido de los Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales. Los planes de
desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de
inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general regla-
menten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades
administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en la
presente Ley. (…).”
De la lectura de la norma anterior se concluye que las entidades territoriales están obligadas a tener un
plan de desarrollo que contendrá una parte estratégica y un plan de inversiones, de conformidad con lo
reglamentado por la correspondiente Corporación Administrativa, que en ningún caso se apartará de los
principios y criterios de formulación ordenados por la Ley 152 de 1994.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 152 de 1994, la parte estratégica del plan conten-
drá los objetivos territoriales y sectoriales; las metas territoriales y sectoriales; las estrategias y políticas en
materia económica, social y ambiental; el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación
y armonización de la planeación territorial con los otros niveles y sectores. En la parte del plan de inver-
siones a mediano y corto plazo, se establece la proyección de los recursos financieros disponibles para su
ejecución y su armonización con los planes de gasto; la descripción de los programas y subprogramas con
indicación de sus objetivos y metas y los proyectos prioritarios de inversión; se definen los presupuestos plu-
rianuales (la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de
inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal) y se especifican los
mecanismos y procedimientos adecuados para la ejecución de los programas, subprogramas y proyectos
de inversión.
En virtud del artículo 39 de la Ley ibídem, la elaboración del proyecto del plan de desarrollo de las entida-
des territoriales, se debe realizará conforme al programa de gobierno presentado por el alcalde o gober-
nador al inscribirse como candidato.
Así las cosas, en cumplimiento de lo ordenado por la Constitución Política y la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, para asegurar el uso eficiente de los recursos públicos de las entidades territoriales, así como el
buen desempeño de sus funciones, la ejecución de los mismos se deberá llevar a cabo de conformidad con
el correspondiente Plan de Desarrollo.
En cuanto a las modificaciones al plan de desarrollo aprobado en las entidades territoriales, en el documen-
to titulado “EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES: EL PLAN DE DESARRO-
LLO Y SUS INSTRUMENTOS PARA LA GESTION 2008 – 2011”, del Departamento Nacional de Planeación
del Planeación de octubre de 2007, se manifestó lo siguiente:
“5.4 ¿ES POSIBLE MODIFICAR, UNA VEZ APROBADO, EL PLAN DE DESARROLLO DE UNA ENTI-
DAD TERRITORIAL Y, EN CASO AFIRMATIVO, CUAL ES LA FECHA LIMITE?
Teniendo en cuenta que la Constitución Política y la Ley 152 de 1994 no establecen limitación algu-
na para modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades territoriales podrán
modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el procedimiento llevado a cabo durante su
aprobación y se justifique, en aras del principio de planeación, las razones por las cuales se hacen
necesarias las modificaciones.
242
Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado que:
“La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Con-
greso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una
ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgá-
nica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.”

Significa lo anterior, que si bien es factible modificar los planes de desarrollo como parte del ejerci-
cio dinámico que implica el proceso de planeación, en ningún momento está posibilidad debe ser
utilizada de manera constante e injustificada para introducir cambios que, por el contrario, eviden-
cien improvisación en las actuaciones de la administración.
5.5 ¿CUAL ES EL PROCEDIMIENTO PARA MODIFICAR EL PLAN DE DESARROLLO?
El procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificación al plan de desarrollo de
una entidad territorial, es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial, discusión y apro-
bación.

Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyecto de acuerdo o de
ordenanza, según sea el caso, para que éste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o
asamblea.
Con respecto al papel de los CTP frente al proceso de modificación de un plan de desarrollo, es
importante tener en cuenta el contenido de la sentencia C-524 de 2003 que trata algunos aspectos
relacionados con las funciones de los Consejos Territoriales de Planeación y que destaca que la fun-
ción consultiva del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación no
se agota en la fase de discusión del Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas subsiguien-
tes en relación con la modificación de dichos planes. Por lo mismo, tales consejos deben cumplir
nuevamente su labor durante el proceso de modificación del acuerdo u ordenanza que corresponde
al plan de desarrollo.
Para tomar la decisión si resulta pertinente emprender el proceso de modificar el plan de desarrollo
es necesario analizar si se cuenta con el tiempo suficiente por un lado para tramitar el respectivo
acuerdo u ordenanza ante el concejo o la asamblea, según el caso, y si el tiempo resulta suficiente
para ejecutar los diferentes proyectos. Frente a esta caso es importante tener en cuenta que el pro-
ceso de modificación se debe surtir en el menor tiempo posible.
Si bien el ejercicio de planeación debe ser entendido como un proceso dinámico el cual es suscep-
tible de ser ajustado ante cierta circunstancia, también es importante tener en cuenta que introducir
cambios de manera constante e injustificada pone en evidencia la improvisación en las actuaciones
de la administración y demuestra debilidad del ejercicio de planeación.”
243

SUBTEMA: ADICION PRESUPUESTAL DE RECURSOS NO EJECUTADOS/LEY DE VICTIMAS
Señor:
Mauricio Reyes Camargo
Defensor del Pueblo
Regional Boyacá
Consulta usted:
Si el presupuesto que fue aprobado para la población victima en el plan de acción territorial, NO SE EJECU-
TO, ¿se debe adicionar a la siguiente vigencia?, de lo contrario indicar cuál es el procedimiento a seguir,
en caso de que el presupuesto no se ejecute en su totalidad.
La Ley de Victimas asigna a las entidades territoriales funciones especiales para la atención asistencia y re-
paración integral de esta población y les ordena diseñar e implementar programas para que deben contar
con asignaciones presupuestales dentro de los planes de desarrollo respectivos. De acuerdo con la ley, las
funciones asignadas y los programas que de ellas se deriven se ejecutaran con cargo a los recursos de los
presupuestos territoriales y con sujeción a los principios de concurrencia, complementariedad y subsidia-
riedad.
Los programas y proyectos orientados al cumplimiento de la Ley de Victimas deben estar incluidos en el
Plan de Acción Territorial –PAT- y hacen parte integral de los Planes de Desarrollo de la respectiva entidad
territorial.
El Plan de Desarrollo, que incluye el PAT, es la herramienta para elaborar el Plan Operativo Anual de Inver-
siones-POAI-, que se convertirá cada año en el presupuesto anual de inversiones de la entidad territorial. Así
las cosas, en el proyecto anual de presupuesto que deben elaborar y presentar todas las entidades territoria-
les a discusión de la respectiva corporación administrativa (Asamblea o Concejo), deben estar claramente
determinados, los proyectos de inversión para atención de la población victima que hacen parte del PAT y
que se ejecutan en la respectiva vigencia.
Ahora bien, en materia presupuestal los programas y proyectos contenidos en el PAT y que se incluyen en
el presupuesto, se ejecutan atendiendo a las disposiciones que rigen para la ejecución de cualquier otro
proyecto o gasto de inversión, toda vez que la Ley de Victimas no crea o establece disposiciones presupues-
tales especiales o diferentes para el manejo de estos programas, diferentes a las que rigen para los demás
gastos de la entidad territorial.
En este sentido es de tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los
artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales expedirán las normas que en
materia presupuestal deben aplicar en todas las secciones que conforman su presupuesto, respetando en
todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional. De manera que,
la respuesta a sus inquietudes debe buscarla en primera medida en las disposiciones presupuestales propias
de la entidad territorial; en ausencia de normas particulares, se aplicará en lo que ser pertinente las normas
orgánicas de presupuesto nacional.
244
A propósito de los principios presupuestales, en relación con su consulta, el de anualidad contenida en el
artículo 14 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (<biblio>) establece:
Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Des-
pués del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año
fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caduca-
rán sin excepción (L. 38/89, art. 10) (subrayado fuera de texto)
En el mismo sentido el artículo 89 del mismo Estatuto indica:
“Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas

de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no po-
drán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse.
….”
De manera que si en el 2016 se incluyeron en el presupuesto de inversión apropiaciones para proyectos

contenidos en el PAT y dichas apropiaciones no se ejecutaron o afectaron con compromisos durante esa
vigencia, expiraron y en consecuencia en el 2017 no se pueden asumir o comprometer gastos correspon-
dientes a apropiaciones expiradas o para ser precisos, no se pueden asumir en 2017 compromisos de
gasto sobre apropiaciones contenidas y no ejecutadas en el presupuesto de 2016, porque el principio de
anualidad establece que el año fiscal termina el 31 de diciembre de cada año. Esta precisión es importante,
porque no se puede entender o interpretar como que si un gasto de inversión contenido en el presupuesto
de un año anterior y que en ese año no se ejecutó ya no se puede realizar.
Para poder realizar o ejecutar el proyecto de inversión que el año anterior estaba contenido en el presu-
puesto y no se ejecutó razón por la cual la apropiación para este gasto expiró, se debe incorporar nueva-
mente en el presupuesto de esta vigencia o de la vigencia en la cual se va a ejecutar esto de conformidad
con el principio de anualidad ya mencionado y con el de universalidad que señala:
“El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, ero-
gaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto” (Artículo
15 Decreto 111 de 1996)
Ahora bien, con respecto a los ingresos, si al cierre de una vigencia fiscal quedan recursos disponibles
que no están respaldando algún gasto o compromiso asumido, estos disponibles se incorporan en el presu-
puesto de la siguiente vigencia fiscal como recursos del balance en el capítulo presupuestal de ingresos de
capital y se ejecutaran o gastaran de acuerdo con las disposiciones que rigen el destino de los mismos. Por
ejemplo si hay ingresos con destinación específica1 para atender los compromisos asumidos en el PAT
dichos ingresos mantendrán la misma destinación.
En síntesis, si en el 2016 se incluyeron en el presupuesto gastos o apropiaciones para algún proyecto de

inversión contenido en el PAT y no se ejecutaron o comprometieron durante la vigencia, dicha apropiación
expiró a 31 de diciembre de ese año y para que se pueda ejecutar en el 2017 debe incorporarse en el
presupuesto de gastos de inversión de este año. Si hay ingresos con destinación específica dada por ley
por ley o acto de la corporación administrativa para atender los proyectos contenidos en el PAT y dichos
ingresos no se afectaron con compromisos, de manera que están disponibles en la tesorería, se incorpora-
ran en el presupuesto de la vigencia 2017 como recursos del balance y se destinaran al mismo fin al cual
están destinados.
1. La destinación específica es dada para algún ingreso determinado por ley de la república o acuerdo del concejo municipal o ordenanza de la asamblea departamen-
tal.
245

SUBTEMA: PROCESO DE PREPARACION Y PRESENTACION DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL
Señor
Marlon augusto Cabrera Daza
Personero
Municipio de Villavicencio
Recibimos oficio del asunto procedente de la Auditoria General de la República en el cual nos solicita ab-
solver el numeral 2 de la comunicación dirigida por usted a esa entidad en la que consulta:
¿Qué elementos deben acompañar los proyectos de acuerdo a través de los cuales se busca la apropiación
de los presupuestos municipales y qué documentos deben acompañar el estudio de preparación del presu-
puesto?
El proceso presupuestal comprende varias etapas entre ellas la programación, preparación y aprobación
del presupuesto, todas reguladas por normas orgánicas de presupuesto, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 352 de la Constitución política que establece:
“ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto

regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presu-
puestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capaci-
dad de los organismos y entidades estatales para contratar.”
En armonía con esta disposición el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) dispuso:
“ARTÍCULO 2º. Esta ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que
ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que po-
drán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En
consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y
los que se dicten no tendrán ningún efecto (L. 179/94, art. 64).”
Estas disposiciones, tal y como lo señala el artículo transcrito de la Constitución Política, son aplicables a
las entidades territoriales sobre las cuales, los artículos 104 y 109 del estatuto Orgánico de Presupuesto
expresamente indican:
“ARTÍCULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán

las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las
normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 32).”
“ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto de-

berán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización,
normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas,
se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.”
246
De manera que las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal aplicaran
en todas las secciones que conforman su presupuesto, respetando en todo caso los principios y las dispo-
siciones contenidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación
(decreto 111 de 1996), la Ley 617 de 2000 y la Ley 819 de 2003. En este sentido, los procedimientos,
documentos y demás elementos que acompañaran los procesos de preparación y presentación del presu-
puesto debe consultarlos en el estatuto orgánico de presupuesto expedido por el municipio de Villavicencio.
En ausencia de normar propias, se aplicará en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto
nacional.
A título ilustrativo adjunto enlace en la página web del Ministerio de Hacienda en el que puede consultar el
libro: “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”, elaborado por la Dirección General de
Presupuesto Público Nacional, documento que explica en detalle los procedimientos a tener en cuenta cada
una de las etapas del proceso presupuestal. www.minhacienda.gov.co – Gestión Misional – Presupuesto
General de la Nación - Presupuesto General de la Nación – Publicaciones.
247

SUBTEMA: VIGENCIAS FUTURAS/MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
Doctora
Catalina Naranjo Aguirre
Subsecretaria de Presupuesto y Gestión Financiera
Alcaldía de Medellín
Solicita usted conceptuemos:
“Si los municipios pueden someter a consideración del Consejo Municipal de Política Fiscal y del Concejo
Municipal, vigencias futuras cuyo plazo de ejecución supere el horizonte temporal del Marco Fiscal de
Mediano Plazo y cuál sería el soporte normativo que así lo permite para los entes territoriales, acorde con
lo dispuesto en los artículos 6 y 123 de la Constitución Nacional”
El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP-, es un instrumento de planeación que para las entidades territo-
riales está regulado en el artículo 5 de la Ley 819 de 2003 en los siguientes términos:
“Artículo 5º. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales. Anualmente, en los de-
partamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la
presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Goberna-
dor o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de presu-
puesto y debe contener como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5

de la Ley 179 de 1994;
b) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como
el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad;
c) Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus
correspondientes cronogramas de ejecución;
d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso
de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una
explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas.
Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Media-
no Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;
e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior;
f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación
financiera de la entidad territorial;
248
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal ante-
rior.”
Dadas sus características y contenido hemos considerado que este es un instrumento de referencia con
perspectiva a 10 años que además es dinámico, pues se debe actualizar constantemente conforme el com-
portamiento y resultados económicos del municipio, de la región e inclusive del País lo exijan. Orienta la
elaboración de los presupuestos anuales y se presenta con carácter informativo junto con el presupuesto
territorial.
Ahora bien, la asunción de compromisos de vigencias futuras dado que comporta una decisión de gasto
que sobrepasa el ámbito temporal del presupuesto anual y que además tendrá consecuencias en futuras
decisiones de inversión y gasto de la entidad territorial debe consultar o ser consistente con la herramienta
o instrumento de planeación que por sus características contiene no solo la historia financiera y económica
de la entidad sino sus perspectivas futuras por tal razón, consideramos, dichas decisiones de gasto futuro
y su financiación deben consultar el contenido de este instrumento tal y como lo señalan expresamente las
disposiciones que regulan la asunción de compromisos con cargo a vigencias futuras para las entidades
territoriales en los siguientes términos:

Ley 819 de 2003 artículo 12:
“a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las me-
tas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley;”
Ley 1483 de 2011 artículo 1:
“b). El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819
de 2003…”
No parece, a nuestro modo de ver, que dicha “consulta” al Marco Fiscal de Mediano Plazo constituya una
limitación temporal para la asunción de obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras, consti-
tuye si la necesidad lógica de tener en cuenta (consultar) un instrumento de planeación con los lineamientos
y/o directrices establecidos que en cada uno de sus componentes señalados en el artículo 5 de la ley 819
de 2003 transcrito y cuyo objetivo es orientar la toma de decisiones de ingreso y gasto, tanto presentes
pero más aún futuros, que incidirán en las situación financiera de la entidad territorial
Sobre limitaciones en términos de tiempo para comprometer vigencias futuras nos remitimos a las disposi-
ciones que expresamente regulan esta figura presupuestal para las entidades territoriales, esto es las leyes
819 de 2003 (artículo 12) y 1483 de 2011 en el artículo 12 que sobre el particular disponen:
Ley 819 de 2003:

“La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras
no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de in-
versión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia
estratégica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el

último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador,..”
Ley 1483 de 2011:

“La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con
cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los
249
proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento
en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e inge-
niería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare
de importancia estratégica.
Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia
futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos
proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava
del Sistema General de Participaciones.
Parágrafo 2°. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo
de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.
Así pues, las disposiciones que expresamente regulan las vigencias futuras, tanto ordinarias como excep-
cionales para las entidades territoriales, limitan su duración al periodo de gobierno, pero además disponen
que dicho plazo puede ser superior, sin mencionar expresamente un término fijo de tiempo, si los proyectos
a ejecutarse son previamente declarados de importancia estratégica.
Adicionalmente con respecto a las vigencias futuras excepcionales, la norma señala como plazo de su du-
ración el plazo de ejecución del gasto o proyecto de inversión que se ejecutar acudiendo a esta figura, sin
limitar tampoco a un periodo de tiempo específico.
En ningún caso se señala como límite temporal para la asunción de compromisos con cargo a vigencias
futuras un número preciso de periodos de gobierno o de años de ejecución de un proyecto, que lleven a
concluir que las mismas se deben limitar al plazo del Marco Fiscal de Mediano Plazo, además en estricto
sentido este instrumento de planeación no tiene un plazo específico para su duración o vigencia, es una
herramienta dinámica que si bien contiene proyecciones para un periodo de diez años debe ser revisada
y ajustada por lo menos anualmente.
Finalmente, aunque consideramos que la autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias
futuras no está limitada temporalmente al Marco Fiscal de Mediano Plazo, de manera que pueden ir más
allá del plazo proyectado en este. En el caso de que estas se aprueben por periodos superiores diez años
es conveniente extender el análisis del Marco Fiscal al plazo estimado para su ejecución para determinar y
considerar el impacto que tendrían los compromisos con cargo a vigencias futuras que superen el horizonte
proyectado en esta herramienta.
250

SUBTEMA: VIGENCIAS FUTURAS/FACULTADES PARA SU AUTORIZACION
Señora
Martha Zunilda Ordoñez Pinzón
Concejal
Municipio de Honda
Cita usted concepto de esta Dirección en el cual se indica en relación con procesos contractuales que supe-
ran la vigencia fiscal: “…de manera que el proceso contractual ira acompañado no solo de certificado de
disponibilidad sino de autorización de vigencias futuras” Agrega que en el municipio de Honda mediante
acuerdo municipal se facultó al alcalde para comprometer vigencias futuras para la celebración de proce-

sos contractuales y la ejecución de un proyecto de cofinanciación.
Al respecto consulta: “Para este caso en que la decisión del concejo municipal fue delegar en el alcalde la
facultad de la autorización(sic) de comprometer vigencias futuras ¿Debe el señor alcalde expedir el acto
administrativo de autorización para comprometer vigencias futuras que acompañe el proceso contractual?,
¿o el acuerdo expedido por la corporación que faculta al alcalde es el acto que debe acompañar el proceso
contractual para autorizar el compromiso de vigencias futuras?
Al respecto, es de anotar que el aparte del concepto citado tiene su fundamento en el principio constitucio-
nal de legalidad del gasto según el cual no pueden asumirse compromisos que no estén contenidos en el
presupuesto. A su vez, el Estatuto Orgánico de Presupuesto fija como principios del sistema presupuestal
la anualidad y la universalidad de acuerdo con los cuales el presupuesto rige para una vigencia fiscal que
inicia el primero de enero y termina el 31 de diciembre y adicionalmente todos los gastos que se pretenda
realizar durante dicha vigencia deben estar contenidos en el presupuesto. Así, para poder exceder los lími-
tes fijados por estos principios, es decir para comprometer gastos que no corresponden a la vigencia y por
lo mismo no están contenidos en el presupuesto se requiere de la autorización para comprometer vigencias
futuras.
Adicionalmente como requisito de ejecución presupuestal el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111
de 1996) señala:
“Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales debe-
rán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación
suficiente para atender estos gastos.
…..
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes,
o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue,
para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del
crédito autorizados.
….”
De manera que toda afectación que se haga al presupuesto debe contar con certificado de disponibilidad
presupuestal y con autorización del competente (en el caso del municipio el concejo) o de quien este dele-
gue para comprometer vigencias futuras.
251
Ahora bien, con respecto al competente, para autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupues-
tos de vigencias futuras, el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y la ley 1483 de 2011 fijan esta responsa-
bilidad en los concejos y asambleas a iniciativa del gobierno local.
A su vez, el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2011 señala como atribución del concejo:
“Parágrafo 4o. De conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el
Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los
siguientes casos:
….
2. Contratos que comprometan vigencias futuras.”
Adicionalmente, el artículo 313-3 de la Constitución Política, citado en La disposición antes transcrita esta-
blece:
“3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que
corresponden al Concejo.”
Es decir que el concejo puede delegar con carácter protempore alguna (s) de sus funciones por ejemplo la
de autorizar la asunción de compromisos con cargo a vigencias futuras.
En conclusión, todos los actos que afecten el presupuesto, incluyendo por supuesto la celebración de contra-
tos, deben contar previamente con certificado de disponibilidad presupuestal y en caso de que la ejecución
del gasto (o contrato) supere la vigencia fiscal deberá contar también con la autorización para compro-
meter vigencias futuras, impartida por la autoridad competente, el concejo en el caso de los municipios, o
quien este delegue.
De manera que, en el caso expuesto, si el concejo no autorizó al ejecutivo, sino que, en uso de su potes-
tad de delegar sus funciones en el alcalde con carácter preciso y protempore, según lo señalado en la
Constitución Política, lo facultó para que él autorice, obviamente que se requerirá que el ejecutivo expida
la respectiva autorización para poder asumir compromisos con cargo a vigencias futuras, tal y como lo
señala el artículo 71 transcrito del Estatuto orgánico de Presupuesto. En todo caso se recomienda revisar
el acto administrativo a que hace referencia, pues inicialmente menciona que el concejo faculta al alcalde
para comprometer vigencias futuras, por lo que se entiende que dicho acto administrativo es la autorización
que otorga la corporación, y de otro lado menciona que el concejo faculta al alcalde para que él autorice
la asunción de esta clase de compromisos con lo cual será necesario que el alcalde expida la respectiva
autorización.
Por último, no sobra anotar que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos
104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia
presupuestal deben aplicar respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el or-
denamiento constitucional y orgánico. En este sentido, es recomendable revisar sus inquietudes a la luz de
las disposiciones presupuestales propias de la entidad territorial, en ausencia de normas particulares, se
aplicará en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto nacional con base en las cuales
abordamos sus inquietudes.
252

SUBTEMA: VIGENCIAS FUTURAS CON RECURSOS DE LA ASIGNACION ESPECIAL DEL SGP
DE LOS RESGUARDOS INDIGENAS
Doctor
DIEGO ALEXANDER ARMERO RODRIGUEZ
Alcaldía Municipal de Valle del Guamuez
Su consulta:
“El municipio valle del guamuez – putumayo, cuenta dentro de su territorio con 4 resguardos indíge-
nas, a los cuales le son asignados recursos del Sistema general de Participaciones de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 356 de la Constitución Política y por los artículos 2° y 83 de la Ley

715 de 2001, para la financiación de proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos
Orientaciones para la programación, administración y ejecución de los recursos de la Asignación
Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas (AESGPRI) en los
planes de vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas.
El municipio valle del guamuez firmo con los resguardos contrato de administración para la ejecu-
ción de los recursos, a la fecha los resguardos cuentan con algunos saldos disponibles entre estos
recursos para la ejecución de un proyecto de vivienda, el plazo de ejecución será de 4 meses, por
lo cual superara la vigencia.
La ley 819 estableció en el artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En
las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas
por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Con-
fis territorial o el órgano que haga sus veces.
Teniendo en cuenta que los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participacio-
nes para los Resguardos Indígenas (AESGPRI), no son aprobados por el concejo municipal, como
se debe realizar el procedimiento para la autorización de vigencias futuras y quien las autoriza.”
La Ley 715 de 2001, estable en los artículos 82 y 83 lo siguiente:
“Artículo 82. Resguardos Indígenas. En tanto no sean constituidas las entidades territoriales indíge-
nas, serán beneficiarios del Sistema General de Participaciones loas resguardos indígenas legalmen-
te constituidos y reportados por el Ministerio del Interior al Departamento Nacional de estadística,
DANE, y al Departamento Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la vigencia
para la cual se programan los recursos.
Artículo 83. Distribución y administración de los recursos para resguardos indígenas. Los recursos
para los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de la
entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al DANE.
Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que
se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los
recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que
253
comprenda. Sin embargo, deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades
territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autori-
dades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los
recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio
del Interior.
Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y
administrarán directamente la transferencia.
Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de libre destinación
para la financiación de proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en los planes
de vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los proyectos de inversión
deberán estar incluidos en el contrato de administración celebrado con el respectivo municipio o
departamento, en concordancia con la clasificación de gastos definida por el Decreto-Ley 111 de
1996.
Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los recursos de la asignación especial
del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, los alcaldes deberán esta-
blecer los debidos registros administrativos especiales e independientes para oficializar su entrega
a las autoridades indígenas.
Con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación especial del Sistema General de
Participaciones para los resguardos indígenas, el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de
monitoreo, seguimiento y control al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008.
Las secretarias departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar progra-
mas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades munici-
pales, para la adecuada programación y uso de los recursos.
Parágrafo. La participación asignada a los resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de los re-
cursos que los departamentos, distritos o municipios les asignen en razón de la población atendida
y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de la educación de conformidad
con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III del Título III en el caso de salud.”
Al respecto, en el documento titulado “Orientaciones para la Programación, Administración y Ejecución de

los Recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indíge-
nas (AESGPRI) 2012” publicado por el Departamento Nacional de Planeación, se manifiesta lo siguiente:
I. ASPECTOS GENERALES DE LA ASIGNACION ESPECIAL DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIO-

NES PARA LOS RESGUARDOS INDIGENAS
….
5. “¿Qué disponen los artículos 83 de la Ley 715 de 2001 y 13 de la Ley 1450 de 2011 (por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014) con relación a la Asignación Especial del Sistema
General de Participaciones para los Resguardos Indígenas?
….
De las normas transcritas se pueden destacar los siguientes aspectos:
• Los recursos para los resguardos indígenas se distribuyen en proporción a la participación de la

población del resguardo indígena, en el total de población indígena.
254
• Los recursos asignados a los resguardos indígenas deben ser administrados por el municipio en el que
se encuentre el resguardo indígena. En el caso de recursos de resguardos indígenas ubicados fuera de la
jurisdicción municipal, asignados en las divisiones departamentales, conforme al Decreto 2274 de 1991,
serán administrados por
el gobernador del respectivo departamento, tal como lo autoriza el Decreto 1745 de agosto de 2002.
• Cuando el resguardo esté ubicado en jurisdicción de varios municipios, los recursos deben ser gira-
dos a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda.
• Los recursos deben ser administrados en cuentas separadas de las propias de las entidades territo-
riales, identificando claramente que los recursos son del respectivo resguardo y no del municipio.
• Para la ejecución de los recursos debe celebrarse un contrato entre la entidad territorial y la au-
toridad del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los
recursos en el año siguiente.
• Copia del contrato debe ser enviado antes del 20 de enero al Ministerio del Interior y de Justicia.

• Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y
administrarán directamente la transferencia.
• Los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos
Indígenas deben ser destinados para financiar proyectos de inversión que estén debidamente formula-
dos y que hagan parte de los planes de vida o correspondan a los usos y costumbres de los pueblos
indígenas.
• Los proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración celebrado con
el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la clasificación de gastos definida por el
Decreto-Ley 111 de 1996.
El artículo 36 del Decreto 111 de 1996 establece que “El presupuesto de gastos se compondrá de los gas-
tos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.” En consecuencia, los
recursos de la AESGPRI solamente podrán ser destinados para financiar gastos de inversión.
Los alcaldes deberán establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes para ofi-
cializar la entrega a las autoridades indígenas de los bienes y servicios adquiridos con cargo a los recursos
de la AESGPRI.
• Las secretarias departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberán desarrollar progra-
mas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades municipa-
les, para la adecuada programación y uso de los recursos.
• El hecho de que los resguardos indígenas perciban recursos por conceptos de la Asignación Espe-
cial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos indígenas no exime a los alcaldes y
gobernadores de garantizar la prestación de los servicios básicos a la población indígena con cargo a
los recursos del SGP que les son transferidos a los departamentos, distritos y municipios.
8. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los resguardos indígenas?
La naturaleza jurídica de los resguardos indígenas está definida por el artículo 21 del Decreto 2164de
1995, por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado
con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración,
ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional. Este decreto dispone:
255
“ARTICULO 21. NATURALEZA JURIDICA. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las
comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de
la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o
más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de
la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una
organización autónoma amparada por el fuero indígena y sus sistema normativo propio.
PARAGRAFO. Los integrantes de la comunidad indígena del resguardo no podrán enajenar a cual-
quier título, arrendar por cuenta propia o hipotecar los terrenos que constituyen el resguardo”. (Ne-
grilla fuera de texto)
Con relación a los resguardos indígenas beneficiarios de la AESGPRI la Corte Constitucional en la Senten-
cia C- 921 de 2007 expresó lo siguiente:
“5. Le corresponde a la ley establecer a los resguardos indígenas como beneficiarios de recursos del
Sistema General de Participaciones siempre y cuando no se hayan constituido en entidad territorial
indígena. Los resguardos indígenas no son personas jurídicas de derecho público.
5.3. A partir del Acto Legislativo 01 de 2001, mediante el cual se hicieron modificaciones al artículo
356 de la Constitución, se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamento, Distritos
y Municipios, para efecto de atender los servicios a cargo de estos y de proveer los recursos para
financiar adecuadamente su prestación. Reforma esta, mediante la cual se consagra expresamente
que para los efectos del SGP serán beneficiarios las entidades territoriales indígenas, una vez cons-
tituidas, dejando a la ley la obligación de establecer como beneficiarios de tales recursos a los res-
guardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Puede observarse que para los efectos del SGP, la norma constitucional citada hace una diferencia
entre entidad territorial indígena y resguardo indígena, en el sentido que, mientras los resguardos
indígenas no se hayan constituido como entidad territorial, la ley los establecerá como beneficiarios
de dichos recursos.
5.4. Diferencia entre entidad territorial indígena y resguardo indígena para los efectos del Sistema
General de Participaciones, que armoniza con lo previsto en los artículos 1°, 286 y 329 de la
Constitución, en relación con la consagración de Colombia como un Estado social de derecho or-
ganizado como república unitaria, descentralizada, y con autonomía de sus entidades territoriales,
descentralización territorial dispuesta para efectos del debido cumplimiento de las funciones y ser-
vicios a cargo del Estado. Por su parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 286 ídem, son
entidades territoriales los departamento, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, estos
últimos cuya conformación se hará de conformidad con la ley orgánica de ordenamiento territorial,
y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (C.P., art. 329).
En efecto, como la ley orgánica de ordenamiento territorial no se ha expedido, los territorios indí-
genas no se han conformado como entidades territoriales indígenas, circunstancia que tiene directa
incidencia en la forma como se asignan los recursos provenientes del Sistema General de Participa-
ciones a los resguardos indígenas como beneficiarios de los mismos.
… .” (Negrilla fuera de texto)
II. PROGRAMACION DE LOS RECURSOS DE LA ASIGNACION ESPECIAL DEL SISTEMA GENERAL DE

PARTICIPACIONES PARA LOS RESGUARDOS INDIGENAS
256
1. ¿Quién tiene la competencia y responsabilidad de programar los recursos de la Asignación Espe-
cial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas (AESGPRI)?
La programación de los recursos de la AESGPRI es competencia exclusiva de las respectivas comu-

nidades indígenas y de sus autoridades, los cuales se deben orientar a proyectos debidamente for-
mulados y elaborados en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población indígena que
habita dentro del territorio del resguardo.
A manera de sugerencia, se considera pertinente que la Asamblea General del Resguardo, como
máximo órgano político y de gobierno, defina claramente, dentro del marco de su autonomía y usos
y costumbres, las reglas que estime convenientes para la programación de los recursos, la manera
de identificar y priorizar los proyectos, los mecanismo de decisión, la elaboración del presupuestos
del resguardo con cargo a los recursos de la AESGPRI, la formulación de los proyectos de inversión y
se determine quién o quiénes se facultan para la firma del contrato de administración con el alcalde
municipal o el gobernador del departamento, según sea el caso.
… .”
III. ADMINISTRACION Y EJECUCION DE LOS RECURSOS DE LA ASIGNACION ESPECIAL DEL SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA LOS RESGUARDOS INDIGENAS
1. ¿Qué autoridad es la responsable de la administración de los recursos de la Asignación Especial

del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígena?
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001 y por el artículo 1° del
Decreto 1745 de 2002, es el alcalde municipal o gobernador del departamento, según el caso,
quien tiene la competencia para administrar los recursos y por ende la capacidad de ordenar el
gasto con cargo a los recursos de la AESGPRI. En consecuencia, ni las autoridades del resguardo
ni ningún otro miembro de las comunidades del mismo tienen la facultad para ordenar gastos con
cargo a los recursos de la AESGPRI, puesto que legalmente no tienen esa atribución.
Para que el alcalde o gobernador, según el caso, pueda proceder a la ejecución de los proyectos y
de los recursos, en cumplimiento del mandato legal que le ordena la administración de los recursos
de la AESGPRI, se requiere la celebración de un contrato entre las autoridades del resguardo indíge-
na y el alcalde municipal o gobernador, según el caso. Ese contrato es el instrumento que permite al
alcalde o gobernador, según al caso, la ordenación del gasto para la ejecución de cada uno de los
proyectos. Por lo tanto, si no existe dicho contrato no es posible que el alcalde o gobernador pueda
adelantar la ejecución de los recursos asignados al resguardo.
….
2. ¿Por qué razón los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para
los Resguardos Indígenas se giran a los municipios y no a los Resguardos Indígenas?
De conformidad con lo establecido por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, el giro de los recursos
de la AESGPRI se efectúa al municipio responsable de su administración.
Con relación al mecanismo de administración de los recursos de la AESGPRI adoptado por el artí-
culo 83 de la Ley 715 de 2001, la Corte Constitucional, en Sentencia C-921 de 2007, expresó lo
siguiente:
“6.2. Otro de los cargos alude a la violación del derecho que tienen los territorios o resguardos in-
dígenas a administrar directamente los recursos que les corresponde dentro del Sistema General de
Participaciones. … .
257
En efecto, los territorios indígenas hoy en día no están constituidos como entidades territoriales indí-
genas, y por tanto no son personas jurídicas de derecho público, situación que sin embargo no obsta
para que se garantice el derecho que tienen a que la ley los reconozca como beneficiarios de recursos
del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la Constitución, así lo determina la Ley
715 de 2001.
Precisamente, con el propósito de evitar que, por no haberse conformado aún las entidades territo-
riales indígenas, los resguardos indígenas no reciban recursos del Sistema General de Participacio-
nes, y atendiendo el deber de la ley de establecerlos como beneficiarios de los mismos, la primera
de la disposiciones acusadas consagra que los recursos asignados a los resguardos indígenas serán
administrados por el municipio en que este se encuentre, para lo cual deberán manejarse en cuentas
separadas a las propias de la entidad territorial, disposición que no se opone a la Constitución, pues
no existe constitucionalmente un mecanismo fiscal para el traslado directo de tales recursos a los
resguardos indígenas.
De tal manera, se trata de una situación que obedece justamente a un hecho provisional que vendrá
a superarse cuando se expida la ley orgánica de ordenamiento territorial que haga posible la exis-
tencia de entidades territoriales indígenas para que entren a formar parte de la descentralización
administrativa territorial y por ende adquieran la condición de personas jurídicas de derecho público.
….
En efecto, sí bien las comunidades y grupos indígenas son titulares de derechos fundamentales, y se
les garantiza no solo una autonomía administrativa, presupuestal y financiera dentro de sus territo-
rios, como puede suceder con los departamentos, distritos y municipios, al no haberse conformado
los resguardos indígenas como entidades territoriales indígenas no son personas jurídicas de derecho
público, requiriendo por esta circunstancia, y para efectos fiscales, la intermediación de los munici-
pios en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones.
… . (Negrilla Fuera de Texto)
….
En consecuencia, hasta tanto no sean constituidas las entidades territoriales indígenas en el marco
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, la administración de los recursos de la AESGPRI
estará a cargo de los municipios o departamentos, según sea el caso, en cuya jurisdicción se encuen-
tren ubicados los resguardos indígenas.
3. ¿Cómo se administran los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participacio-
nes para los Resguardos Indígenas?
Para efectos de la administración de los recursos de la AESGPRI se configuran dos tipos de contra-
tos: i) un contrato de administración entre el alcalde y las autoridades del resguardo indígena, el
cual corresponde a los dispuesto por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, y ii) contratos para la
ejecución de los proyectos contemplados en el contrato de administración, los cuales se rigen por el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
….
Contratos para la ejecución de los proyectos de inversión contemplados en el contrato de admi-

nistración.
Para efectos del cumplimiento del objeto del contrato entre el alcalde y las autoridades del res-
guardo, previsto por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, el alcalde o el gobernador, según el
caso, debe adelantar los procesos contractuales para la adjudicación de la ejecución de cada
258
uno de los proyectos, dando aplicación a lo dispuesto por las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
y sus reglamentos. Es decir, que la ejecución del primero demanda la celebración de contratos
específicos para la ejecución de cada uno de los proyectos contemplados en aquel.
En el caso de los contratos celebrados por el alcalde para la ejecución de los proyectos, en desa-
rrollo del contrato de administración previstos por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, que al
31 de diciembre de cada año se encuentre en ejecución, estos deberán seguirse realizando hasta
tanto se cumpla con el objeto de cada uno de ellos, en los términos estipulados contractualmente.
Es claro, entonces, que al alcalde municipal o gobernador, según sea el caso, le corresponde la
facultad de ejecutar los recursos de la AESGPRI y, en consecuencia, la norma le confiere las atri-
buciones y la capacidad para ejecutar dichos recursos de acuerdo con las normas presupuestales
y contractuales aplicadas en el municipio o departamento, según el caso.
Una vez sea firmado el contrato de administración de los recursos de la AESGPRI, el alcalde, o
gobernador según el caso, deberá proceder a la ejecución de cada uno de los proyectos incluidos
en dicho contrato, con estricta aplicación de las normas que rigen la contratación estatal.

Ahora bien, el artículo 34 del Decreto 1953 de 2014, señala:
“Artículo 34. Ejecución de recursos de asignación especial no administrados por Resguardos Indí-
genas. En caso que un resguardo indígena no administre la asignación especial del Sistema General
de Participaciones, o no se haya asociado con otros para administrarlos, su ejecución se realizará
mediante la celebración de un contrato de administración suscrito entre la entidad territorial respec-
tiva y el representante legal del resguardo designado por las autoridades propias.
En este evento, dichos recursos serán de libre destinación para la financiación de proyectos de in-
versión, los cuales deberán estar formulados e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con la
ley de origen, derecho propio o derecho mayor de los pueblos indígenas.
Así mismo, estos proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración ce-
lebrado con el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la clasificación de gastos
definida por el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Parágrafo. Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los recursos de la asigna-
ción especial del Sistema general de Participaciones para los Resguardo Indígenas, los alcaldes o
gobernadores deberán establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes
para oficializar su entrega a las autoridades indígenas.
En este mismo caso y con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación especial
del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas, el Gobierno Nacional forta-
lecerá la estrategia de monitoreo, seguimiento y control al SGP establecida por el Decreto 028 de
2008.”
De acuerdo con lo señalado anteriormente, se concluye que de conformidad con lo establecido en el artí-
culo 83 de la Ley 715 de 2001 y por el artículo 1 del Decreto 1745 de 2002, es el alcalde municipal o
gobernador en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el resguardo indígena, quien tiene la competencia
para administrar los recursos y por ende la capacidad de ordenar el gasto con cargo a los recursos de la
Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas, hasta tanto
no sean constituidas las entidades territoriales indígenas en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial.
259
Ahora bien, para que el alcalde o gobernador, según el caso, puedan proceder a la ejecución de los pro-
yectos y de los recursos, en cumplimiento del mandato legal que le ordena la administración de los recursos
de la AESGPRI, se requiere de la celebración de un contrato entre las autoridades del resguardo indígena
y el representante legal de la entidad territorial respectiva.
Este contrato es el instrumento que le permite al alcalde o gobernador, la ordenación del gasto para la
ejecución de cada uno de los proyectos de inversión, los cuales deben estar formulados e incluidos en los
planes de vida o de acuerdo con la ley de origen, derecho propio o derecho mayor de los pueblos indí-
genas e incorporados en el respectivo contrato de administración, en concordancia con la clasificación de
gastos definida por el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
De otra parte, el alcalde o gobernador como ordenador de gasto con cargo a los recursos de la Asigna-
ción Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas, no están facultados
legalmente para asumir compromisos con vigencias futuras con el fin de ejecutar los proyectos de inversión
incluidos en el contrato de administración; lo anterior, sin perjuicio que en el contrato en mención suscrito
entre la entidad territorial y el representante legal del resguardo indígena designado por las autoridades
propias, se autorice al alcalde o gobernador correspondiente, para que ejecute proyectos de inversión en
varias vigencias fiscales.
Finalmente, nos permitimos informarle que el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y la Ley 1483 de 2011,
reglamentan el manejo de las vigencias futuras, tanto ordinarias como excepcionales, para las entidades
territoriales.
260
261
2. LEY 550 DE 1999
TEMA: LEY 550 DE 1999

SUBTEMA: ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS/AUTORIZACIONES POR
PARTE DEL NOMINADOR O PROMOTOR
Señora
Zulay Dalila Lopez Calros
Consulta:
“Una entidad descentralizada del orden territorial que se encuentre en proceso de reestructuración
de pasivos (ley 550) para el cumplimiento de las decisiones de reclamación de incorporación de em-
pleados de carrera proferidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil que concede el derecho
de incorporación a empleados de carrera retirados por supresión de cargo, es necesario contar con
el concepto previo de la Dirección de Apoyo Fiscal de ese Ministerio?”
Respuesta:
Considerando que en su consulta aclara que la entidad descentralizada del nivel territorial a la cual se re-
fiere usted es la Empresa Social del Estado Hospital Universitario del Valle Evaristo García, nos permitimos
efectuar las siguientes consideraciones:
En primera instancia se hace necesario precisar que al tenor de lo previsto en el numeral 1º del artículo
58 de la ley 550 modificado por el artículo 69 de la ley 617 de 2000, el nominador y promotor de los
acuerdos de reestructuración de pasivos que promuevan las entidades territoriales y las descentralizadas
del nivel territorial que no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna Superintendencia, es
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal, de acuerdo
con lo establecido en la resolución No. 395 expedida por el Ministro de Hacienda, el 28 de febrero de
2000. El nominador y promotor de las entidades descentralizadas del nivel territorial, sujetas a inspección,
control y vigilancia, es la Superintendencia que ejerza tal vigilancia.
Así las cosas, teniendo en cuenta que las Empresas Sociales del Estado, están sujetas a inspección, control
y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, el nominador y promotor de los acuerdos de re-
estructuración de pasivos que promuevan las ESE, en el marco de la ley 550 de 1999, incluidas aquellas
que estén intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo prescrito en el
artículo 84 de la ley 1438 de 2011, es la Superintendencia Nacional de Salud.
En consecuencia, es la Superintendencia Nacional de Salud, como nominadora y promotora del Acuerdo

de reestructuración de pasivos que está ejecutando la ESE Hospital Universitario del Valle Evaristo García,
quien está llamada a responder la inquietud planteada por usted, razón por la cual recomendamos elevar
la solicitud a esa Superintendencia.
No obstante lo anterior, nos permitimos informar que la incorporación y reincorporación de servidores pú-
blicos del sistema general de carrera administrativa, está regulada en la ley 909 de 2004 y en los decretos
760 de 2005 y 1083 de 2015. En la ley 550 de 1999 y sus decretos reglamentarios, no existe disposición
alguna que establezca un procedimiento especial que modifique las normatividad citada para la incorpo-
ración y reincorporación de servidores públicos inscritos en carrera administrativa.
262
263
3. LEY 617 DE 2000
TEMA: PROGRAMAS DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO

SUBTEMA: FINANCIACIÓN REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA
Señora
Liliana del Carmen Pinto Leal
Consulta:
“Es viable hacer reestructuración de la planta de personal de la contraloría departamental, que implica la
supresión de cargos que no son misionales y creación de otros que si son misionales, pero[…] la entidad
no tiene la posibilidad financiera en su presupuesto asignado con los recursos de transferencia del departa-
mento [..] de cubrir el costo de un indemnización, y que en su defecto pudiera acudir al acompañamiento
por parte del departamento con el respaldo financiero que le permita asumir […] costo de indemnización
por supresión de cargos, a través de un proyecto de reestructuración, con recursos de inversión o de rega-
lías?”
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que en ejercicio de la autonomía consagrada en los artículos 287
y 298 de la Constitución Política y en desarrollo de las funciones establecidas a las asambleas y concejos
y a los gobernadores y alcaldes, en los artículos 300-7, 305-7,313-6 y 315-7 de la Constitución Política,
las entidades territoriales en el marco de la Constitución Política y la ley, pueden adelantar reestructura-
ciones administrativas o rediseños institucionales, tendientes a fortalecer la capacidad institucional y ad-
ministrativa de los departamentos, distritos y municipios para el cumplimiento eficaz de las competencias
constitucionales y legales que les corresponde.
A nivel departamental, el artículo 300-7, le asigna a las asambleas departamentales la función de “deter-
minar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias; las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y
las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de eco-
nomía mixta.” Y a los gobernadores, en el artículo 305-7, las atribuciones para “Crear, suprimir y fusionar
los empleos de sus dependencias, señala sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a
la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que
excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.”
En la reestructuración administrativa de las contralorías territoriales, deberá tenerse en cuenta que al

tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 330 de 1996, “Es atribución de las Asambleas Depar-
tamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal,
funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleo, a iniciativa de los contralores.” (Resaltado y subrayado fuera de texto.)
Ahora bien, los gobernadores o alcaldes deberán tener en cuenta en los procesos de reestructuración
administrativa o rediseño institucional, los requisitos establecidos en el artículo 46 de la ley 909 de 2004
modificado por el artículo 228 del decreto ley 19 de 2012 que prescribe:
“Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades

de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesida-
264
des del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o
estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices
del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración
Pública - ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración
de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesa-
rios para soportar la reforma a las plantas de personal. […]”

Igualmente, en los procesos de rediseño institucional, deben tener en cuenta lo dispuesto en los artículos
95, 96 y 97 del decreto 1227 de 20051
Vale la pena resaltar que el Departamento Administrativo de la Función Pública elaboró la “Guía de redi-
seño Institucional para Entidades Públicas del Orden Territorial” publicada en noviembre de 2015, en la
página web: www.dafp.gov.co en la que se establecen los lineamientos que se deben tener en cuenta al
iniciar un proceso de rediseño institucional.
De otra parte, en la modificación de la estructura y en la adopción de la planta de personal deberá tenerse

en cuenta la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y el cumplimiento de los límites de gasto
establecidos en la ley 617 de 2000, toda vez que al tenor de lo prescrito en el artículo 3º de la ley 617
de 2000, “Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos
corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión
pública autónoma de las mismas.”
En relación con las fuentes de financiación de una reestructuración administrativa o un proceso de redi-
seño institucional, se hace necesario resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del
artículo 60 de la ley 715 de 2001, en ningún caso las entidades territoriales pueden financiar gastos de
funcionamiento con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, excepto con el 42% de
la participación de propósito general que reciben los municipios clasificados en las categorías 4ª,5ª y 6ª
que al tenor de lo previsto en el artículo 78 de la ley 715 de 2001 modificado por el artículo 21 de la ley
1176 de 2007.
Así mismo, tampoco es posible financiar con recursos de regalías del anterior sistema regulados en las leyes
141 de 1994; 756 de 202 y 1283 de 2009 y sus decretos reglamentarios, gastos de funcionamiento entre
éstos, los derivados de la supresión de cargos en reestructuraciones administrativas, tales como indemni-
1. Artículo 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades
del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. […]
Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando
las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de:
96.1. Fusión, supresión o escisión de entidades.
96.2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.
96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.
96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.
96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios.
96.6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.
96.7. Introducción de cambios tecnológicos.
96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos
planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.
96.9. Racionalización del gasto público.
96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
Parágrafo 1 .Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia
del interés general.
Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales
o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.
Artículo 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen,
como mínimo, los siguientes aspectos:
97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo.
97.2. Evaluación de la prestación de los servicios.
97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
265
zaciones de personal de carrera administrativa, como tampoco es posible financiarlos con recursos del
Sistema General de Regalías, regulados en la ley 1530 de 2012 y sus decretos reglamentarios.
Ahora bien, es posible es que en el marco de un programa de saneamiento fiscal y financiero de que trata
el artículo 12 de la ley 617 de 2012 y el artículo 11 del decreto 192 de 2001, el departamento pueda
financiar los gastos que se generen por el proceso de rediseño institucional de la Contraloría departamen-
tal, evento el cual podrán reorientarse rentas de destinación específica (diferentes al SGP o al SGR) para la
financiación del programa de saneamiento fiscal y financiero, precisando eso sí, que el programa que se
adopte debe cobijar a toda la entidad territorial y no solamente a la Contraloría departamental e igualmen-
te que al tenor de lo previsto en el inciso segundo del artículo 7 del decreto 192 de 2001, los gastos por
indemnizaciones de personal originados en programas de saneamiento fiscal y financiero no se considera-
rán gastos de funcionamiento para efectos de calcular los indicadores establecidos en la ley 617 de 2000.
Finalmente, el artículo 11 del decreto 192 de 2001, define el programa de saneamiento fiscal y financiero
en los siguientes términos:
“Se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa integral, institucional,
financiero y administrativo que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la
solidez económica y financiera de la misma mediante la adopción de medidas de reorganización

administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y
fortalecimiento de los ingresos.
El flujo financiero de los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, consigna cada una de las
rentas e ingresos de la entidad, el monto y el tiempo que ellas están destinadas al programa, y cada
uno de los gastos claramente definidos en cuanto a monto, tipo y duración. Este flujo se acompaña
de una memoria que presenta detalladamente los elementos técnicos de soporte utilizados en la
estimación de los ingresos y de los gastos.
Parágrafo 1o. Para todos los efectos formales, el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero inicia
con la expedición del decreto que contempla su ejecución, siempre y cuando, previamente hayan
sido expedidas las respectivas aprobaciones por parte de la autoridad competente necesarias para
su ejecución. En caso contrario, el programa se entenderá iniciado a partir de la fecha de expedi-
ción de las autorizaciones respectivas. […]
Parágrafo 3o. Se entenderá que una entidad territorial requiere de un Programa de Saneamiento
Fiscal y Financiero, cuando no pueda cumplir con los límites de gasto establecidos en la Ley 617 de
2000 ni con lo previsto en los artículos 3o. y 52 de la misma, según el caso.”
La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Circular
Externa del 29 de noviembre de 2007 de la cual adjunto copia para los fines pertinentes, formuló algunas
recomendaciones a las entidades territoriales que deben adoptar programas de saneamiento fiscal territo-
rial, relacionadas con la elaboración de un diagnóstico previo de la situación fiscal de la entidad territorial,
la adopción de medidas institucionales para recuperar la viabilidad financiera y los insumos que deben
tener en cuenta en la formulación del programa de saneamiento fiscal y financiero.
266
4. OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES
267
TEMA: OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES

SUBTEMA: REGALIAS/ADICION DE RECURSOS POR PARTE DE EMPRESAS INDUSTRIALES
Y COMERCIALES DEL ORDEN TERRITORIAL
Doctor
Sergio Jesús Amaris Fernández.
Gerente
Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P.
En comunicación radicada con el número del asunto, dirigida a la Dirección de Vigilancia de Regalías del
Departamento Nacional de Planeación y remitida por competencia a este Ministerio, luego de detallar la
forma como la empresa, en su calidad de ejecutor de recursos del Sistema General de Regalías-SGR- gira-
dos a través del OCAD, incorpora y afecta en el presupuesto dichos recursos y con ocasión de auditoría
realizada por la Contraloría Municipal en la cual se declara “observación administrativa sancionatoria con
incidencia disciplinaria” por el procedimiento de incorporación y registro que de dichos recursos hace la
empresa, solicita conceptuemos:
“frente al manejo integral (presupuestal, administrativo, contractual y contable) de dichos recursos por parte
de la empresa aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P., en calidad de ejecutor de algunos recursos girados a
través del OCAD municipal del Municipio de Barrancabermeja con el fin de contar con un soporte idóneo
para desvirtuar el hallazgo”
Dado que de su consulta se infiere que existen dudas relacionadas con la incorporación en el presupuesto
de los recursos del SGR por parte de la entidad designada como ejecutora es de recordar, en primer lugar,
lo señalado en el artículo 6 de la ley 1530 de 2011:
“Artículo 6o. Órganos Colegiados de Administración y Decisión. Los órganos colegiados de ad-

ministración y decisión son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su
consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar,
viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos. También designarán su
ejecutor que será de naturaleza pública; todo de conformidad con lo previsto en la presente ley….”
Así pues, corresponde al OCAD designar al ejecutor de los proyectos de inversión financiados con recursos
del Sistema. El ejecutor será una entidad pública, categoría en la que se encuentran, de conformidad con la
Ley 489 de 1998, las empresas industriales y comerciales del estado del orden territorial, naturaleza que,
aunque no se menciona en su consulta, entendemos ostenta, para efectos presupuestales, la empresa de
servicios públicos de Barrancabermeja en concordancia con lo establecido en la ley de servicios públicos
(142 de 1994).
Ahora bien, de conformidad con la Ley 1530 de 2012 y el Decreto Único Reglamentario del Sector Admi-
nistrativo de Planeación Nacional 1082 de 2015, todas las entidades que reciban recursos del sistema,
incluyendo claro a las designadas por el OCAD como ejecutoras de proyectos, deben crear en sus presu-
puestos un capitulo independiente para el manejo de los mismos:
“Artículo 2.2.4.1.2.6.1. Capítulo presupuestal independiente del Sistema General de Rega-

lías. Los órganos del Sistema General de Regalías, aquellas entidades diferentes a las territoriales
268
que reciban recursos de funcionamiento del Sistema y las entidades públicas designadas como
ejecutoras de proyectos por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, con cargo a
recursos de asignaciones directas, o provenientes de los Fondos de Compensación Regional, de
Desarrollo Regional, y de Ciencia, Tecnología e Innovación, dispondrán en sus presupuestos de un
capítulo independiente para el manejo de los recursos del Sistema General de Regalías de conformi-
dad con lo dispuesto por el artículo 2.2.4.1.2.2.13 del presente decreto.

El capítulo independiente de presupuesto del Sistema General de Regalías contendrá los ingresos
correspondientes a los recursos de funcionamiento del Sistema que se asignen a cada entidad u
órgano, y aquellos aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión con la
designación de la respectiva entidad como ejecutora.

De igual forma, dicho capítulo contendrá las apropiaciones para adelantar la asunción de compro-
misos para el ejercicio de sus funciones y la ejecución de proyectos.

El manejo presupuestal de estos recursos estará sujeto a las reglas presupuestales del sistema con-
tenidas en la Ley 1530 de 2012, en la Ley bienal del presupuesto, en los decretos reglamentarios
que para el efecto se expidan y en las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan. (Decreto

1949 de 2012, artículo 53)”

“Artículo 2.2.4.1.2.6.2. Vigencia del capítulo de presupuesto independiente del Sistema General
de Regalías. Tanto los ingresos como las apropiaciones incorporadas en el capítulo independiente
del Sistema General de Regalías dispondrán de la misma vigencia que los contenidos en el Presu-
puesto del Sistema General de Regalías aprobado por el Congreso de la República.

Los órganos del Sistema General de Regalías y las entidades que reciban recursos de funcionamien-
to del Sistema o sean designadas como ejecutoras de proyectos, podrán adquirir compromisos con-
tra la totalidad de recursos aprobados por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión para
los proyectos de inversión, para lo cual se expedirá Certificado de Disponibilidad Presupuestal por
el órgano o la entidad correspondiente, que garantiza la existencia de la apropiación en el presu-
puesto para atender el compromiso que se pretende adquirir. (Decreto 1949 de 2012, artículo 54)”

“Artículo 2.2.4.1.2.6.3. Cierre presupuestal. Al cierre de cada presupuesto bienal, cada órgano
o entidad ejecutora diferente a las entidades territoriales adelantará el cierre de su capítulo presu-
puestal del Sistema General de Regalías y mediante acto administrativo del Jefe de la entidad, in-
corporará, dentro de los diez (10) primeros días de la vigencia inmediatamente siguiente, los saldos
no ejecutados que corresponderán a la disponibilidad inicial de dicho presupuesto, así como los
compromisos pendientes de pago.( Decreto 1949 de 2012, artículo 55)”
De acuerdo con estas disposiciones, la entidad pública designada como ejecutora de proyectos financiados
con recursos del SGR dispondrá o creará en SU presupuesto un CAPITULO INDEPENDIENTE para el manejo
de dichos recursos, es decir que no tendrá un presupuesto para el SGR y otro para para los demás ingresos
y gastos de la empresa, TENDRA UN ÚNICO PRESUPUESTO en el cual manejará tanto los recursos del
SGR, como los demás que reciba, aunque de manera separada.
A manera de ejemplo, una Empresa que para efectos presupuestales tenga el régimen de Industrial y Comer-
cial del Estado y que sea ejecutor de recursos del SGR conformaría su presupuesto de la siguiente manera:
I. Presupuesto de Ingresos
1. Disponibilidad Inicial
2. Ingresos Corrientes
3. Recursos de Capital
269
II. Presupuesto de Gastos
1. Gastos de Funcionamiento
2. Gastos de Operación
3. Servicio de la Deuda
4. Gastos de Inversión
5. Disponibilidad final
III. Capitulo Sistema General de Regalías

1. Ingresos
….
2. Gastos
….
Así mismo, el manejo presupuestal de los recursos del capítulo del Sistema, se regirá por las reglas conteni-
das en la Ley 1530 de 2012, el Decreto 1949 de 20121, en la ley bienal de presupuesto del Sistema y
demás normas que las modifiquen, reglamenten o adicionen.
A este capítulo independiente dentro del presupuesto no le aplica el principio de anualidad, sino el de
bienalidad, de manera que se cierra cada dos años correspondiendo al gerente de la empresa, incorporar
los saldos no ejecutados y los compromisos pendientes de pago en los diez primeros días de la vigencia
inmediatamente siguiente.
Adicionalmente, con respecto a la incorporación al presupuesto el Decreto 1082 de 2015 señala
“Artículo 2.2.4.1.2.2.13. Incorporación en los presupuestos de las entidades públicas. Mediante

Acto Administrativo del jefe del órgano del Sistema o entidad pública designada como ejecutora
de proyecto por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, y mediante Decreto del
Gobernador o Alcalde para las entidades territoriales que reciban recursos de funcionamiento del
Sistema y designadas como ejecutoras de proyectos por los Órganos Colegiados de Administración
y Decisión, se incorporará el respectivo presupuesto con cargo a los recursos del Sistema General
de Regalías.

Dicha incorporación se adelantará en un capítulo independiente del presupuesto del respectivo
órgano o entidad, una vez se asignen los recursos con cargo al porcentaje destinado para el funcio-
namiento del Sistema y cuando se acepte la designación como ejecutor de proyecto, designación
que será adelantada por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión.

Los ingresos y gastos incorporados en el capítulo independiente del presupuesto de cada órgano o
entidad tendrán para todos los efectos fiscales, una vigencia igual a la del Presupuesto Bienal del
Sistema General de Regalías.

El proceso de afectación de las apropiaciones incorporadas en los presupuestos de las entidades
con base en el inciso anterior, será el que corresponda al régimen presupuestal de la respectiva
entidad, salvo en lo relacionado con la vigencia de las apropiaciones que será igual a la del Presu-
puesto Bienal del Sistema General de Regalías. (Decreto 1949 de 2012, artículo 44)”
“Artículo 2.2.4.1.2.2.14. Ordenación de gasto de las apropiaciones. Corresponde al jefe del

órgano respectivo o a su delegado del nivel directivo de la entidad ejecutora, designada por el
Órgano Colegiado de Administración y Decisión, ordenar el gasto sobre las apropiaciones que se
incorporan al presupuesto de la entidad en desarrollo de los artículos anteriores, en consecuencia,
serán responsables fiscal, penal y disciplinariamente por el manejo de tales apropiaciones, en los
términos de las normas que regulan la materia. (Decreto 1949 de 2012, artículo 45)”
1. Compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional 1082 de 2015
270
De manera que en el caso de las Empresas con régimen presupuestal de Industriales y Comerciales, desig-
nadas por los OCAD como ejecutoras de proyectos, será el Gerente o Presidente de la misma quien me-
diante acto administrativo incorporará al presupuesto de la empresa el capítulo correspondiente al Sistema.
Nótese que el presupuesto de las empresas industriales y comerciales es aprobado por el CONFIS territorial
o quien haga sus veces, de conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 26 del Decreto 111
de 19962. Sin embargo, si la empresa es designada como ejecutora de proyectos del SGR el capítulo
independiente para el manejo de dichos recursos ordenado por la ley no se presentaría para aprobación
del CONFIS territorial junto con los demás capítulos que componen el presupuesto de la empresa pues, tal
como lo señala la norma, dicho capitulo es incorporado mediante acto administrativo del gerente una vez
haya sido designada por el OCAD como ejecutora de proyectos.
El proceso de afectación de las apropiaciones presupuestales correspondientes al capítulo del Sistema será
el que corresponda al régimen presupuestal de la empresa. Así mismo corresponderá al gerente o delegado
del nivel directivo, ordenar el gasto de las apropiaciones contenidas en dicho capitulo.
Finalmente, con respecto al régimen contractual señala la ley 1530 de 2012:

“ARTÍCULO 28. EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN. Los proyectos de inversión que se fi-
nancien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe el respectivo
Órgano Colegiado de Administración y Decisión, con estricta sujeción al régimen presupuestal defi-
nido en esta ley y al de contratación pública vigente y aplicable y el ejecutor garantizará la correcta
ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la
información requerida por el Sistema de Monitoreo, Seguimiento Control y Evaluación.
Los proyectos de inversión que se financien con cargo a los recursos del Fondo de Ciencia Tecnolo-
gía e innovación se someterán a las normas contractuales previstas en la Ley 1286 de 2009.”
De manera que el régimen contractual aplicable para la ejecución de los gastos del capítulo del SGR es el
de contratación pública vigente y aplicable a los demás gastos presupuestados por la empresa.
2. De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que
en materia presupuestal deben aplicar en el nivel descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional,
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003, En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo
que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional.
271

SUBTEMA: UMATA/CREACION Y FINANCIACION
Señor
Armando Cañas Ochoa
Alcalde
Municipio de Zambrano
Luego de citar algunas competencias de este Ministerio y algunos apartes de la Ley 607 de 2000 y del
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo agropecuario, Pesquero y de Desarrollo rural, 1071
de 215, en particular lo relacionado con la implementación, funcionamiento y operación de la Unidad
Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria- UMATA- solicita concepto sobre los siguientes aspectos:
• ¿El personal a laborar en la unidad se incluiría en nómina o se vincularía a través de la modalidad

de prestación de servicios?
• ¿Los recursos que se necesitan para poner en funcionamiento y operación la unidad en materia de
gastos provienen de lo establecido por la ley 607 de 2000 y el decreto 1071 de 2015?
• El origen de los recursos estimados para el perfecto funcionamiento y puesta en marcha de la enti-
dad.
Efectivamente, tal y como usted lo menciona es competencia y obligación de las entidades territoriales de
orden municipal prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria bien sea directamente a través de
la UMATA, mediante la contratación de entidades públicas o privadas, o también a través de mecanismos
como la asociación de dos o más municipios.
Con respecto a la vinculación del personal de la UMATA la Ley 607 de 2000 dispone:
“Articulo 17. Para ser funcionario de la UMATA se exigirán como requisitos ser profesional en
el área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal, agroalimentaria, admi-
nistración agropecuaria, tecnología agropecuaria, técnico agropecuario, bachiller agropecuario y
profesiones afines con el sector agropecuario, medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará
de acuerdo a las normas de carrera “(Subrayado fuera de texto)
Y el Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 señala:
“Artículo 2.4.2.7. Vinculación del personal profesional y técnico que conforma la UMATA. las
Secretarías de Agricultura, o quien desarrolle sus funciones, serán las encargadas de vigilar que el
personal profesional y técnico que se vincule a la UMATA como personal de planta del municipio, lo
haga con sujeción a las normas y procedimientos de la carrera administrativa.
Parágrafo. Cuando la creación de la UMATA se haga por iniciativa popular, el municipio vinculará
a su planta de personal, como mínimo, los profesionales y técnicos que hagan parte de la unidad
básica
(Decreto 1929 de 1994, art. 9)”
“Artículo 2.4.2.8. Contratos para el funcionamiento y prestación del servicio de UMATA. El funcio-
namiento y servicio de la UMATA podrá ser prestado bajo la modalidad de contrato, pero éste será
272
celebrado en forma exclusiva, con personas jurídicas conformadas para este fin y que cumplan con
los requisitos previamente establecidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Parágrafo. los contratos para el funcionamiento y prestación del servicio de la UMATA, con personas
jurídicas, no podrán ser celebrados por un término inferior a dos años.
(Decreto 1929 de 1994, art. 10)”
De manera que a nuestro entender si el servicio de asistencia técnica agropecuaria lo hace el municipio
directamente mediante la creación de la UMATA, el personal que labore para esta entidad deberá reunir los
requisitos técnicos y profesionales señalados en la ley y si se vincula a la planta de personal del municipio
lo hará de conformidad con las normas y procedimientos propios de la carrera administrativa.
Aunque las normas que rigen la materia, especialmente la Ley 607 de 2000, no menciona la contratación
por prestación de servicios como forma de vinculación del personal de la UMATA, esta figura es posible a
la luz de lo señalado en las normas de contratación pública. Específicamente la Ley 80 de 1993 define
esta modalidad de contratación de la siguiente manera:
“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar

actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo
podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con per-
sonal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por

el término estrictamente indispensable”. (Apartes subrayados declarados condicionalmente exequi-
bles mediante sentencia C-154 de 1997)
Es decir que la entidad territorial podría optar por la vinculación por prestación de servicios cuando la asis-
tencia técnica municipal se desarrolle directamente a través de la UMATA siempre y cuando las actividades
a realizar por esta unidad no puedan ejecutarse con personal de planta disponible o cuando se requiera
de conocimientos especializados y es claro que la asistencia técnica agropecuaria requiere personal con
conocimientos especializados tal y como lo señala el artículo 17 de la ley 607 de 2000 atrás transcrito.
No obstante, lo anterior debe tenerse en cuenta que para la prestación del servicio de asistencia técnica
la ley propone varias opciones, además de la creación de la UMATA, también existe la posibilidad de que
este servicio se pueda contratar con personas jurídicas especializadas en la materia y de acuerdo con los
requisitos que para el efecto señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Corresponderá al municipio decidir bien sea por la prestación del servicio de asistencia técnica a través
de la UMATA o proceder a su contratación con terceros. Decisión que debe considerar entre otros aspectos
su capacidad financiera y las características de la asistencia técnica que se prestará de acuerdo con las
condiciones propias de la entidad territorial.
Sobre los recursos para la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria señalan la Ley 607 de
2000 y el Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015:
“Artículo 4o. Características. La asistencia técnica consagrada en esta ley tendrá las siguientes
características:
a) Las entidades territoriales del orden municipal, de conformidad con la Ley 60 de 1993 o una
posterior que la reforme y las disposiciones de la presente ley, financiarán el servicio de asistencia
técnica directa rural, con el fin de garantizar su cobertura y calidad;
273
b) Estará a cargo de los municipios la prestación del servicio de asistencia técnica directa rural y
la administración de los recursos que se destinen para el efecto y el pago de los gastos que ésta
genere. Para tales efectos los municipios elaborarán un plan general de la asistencia técnica directa
rural que será prestado por las entidades prestadoras de dichos servicios, los cuales serán pagados
con los recursos que por virtud de la Ley 60 de 1993 o aquella que la modifique o esté vigente les
corresponde invertir en las actividades de desarrollo rural y agropecuario y las demás fuentes de
financiación que se describen en la presente ley;
….
d) Los municipios podrán constituir un Fondo Municipal de Asistencia Técnica Directa Rural, destina-
do a la financiación de programas y proyectos de asistencia técnica contemplados en el Programa
Agropecuario Municipal (PAM), además de otras fuentes de financiación que se describen en la
presente ley;
….”
“Artículo 2.4.2.2. Distribución del presupuesto de ingresos corrientes de la Nación. Las oficinas de

planeación municipal o quien desempeñe las funciones de manejo presupuestal serán las responsa-
bles de vigilar que la distribución del presupuesto de ingresos corrientes de la Nación, definidos en
la Ley 60 de 1993, incluya en las respectivas vigencias:
1. El presupuesto para financiar, por lo menos, el costo de los servicios personales de la UMATA
básica, cuando el personal que la conforma haga parte de la planta de personal del Municipio.
2. Cuando el servicio de la UMATA sea contratado con una persona jurídica, el presupuesto para
financiar el costo global del contrato, el cual en ningún caso debe ser inferior a dos años.
(Decreto 1929 de 1994, art. 4. Parágrafo derogado por el art. 21 de la Ley 607 de 2000)”
De manera que los recursos para prestar el servicio de asistencia técnica, bien sea que se haga directamen-
te por la UMATA o se contrate con personas jurídicas según lo dispuesto en la ley, provienen del presupuesto
municipal. Para estos efectos la entidad territorial puede disponer de sus ingresos propios entre ellos los
recursos del Sistema General de Participaciones-SGP- de Propósito General de forzosa inversión.
En especial, en relación con los recursos del SGP conviene citar lo mencionado en el libro de “orientaciones
para la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones” publicado por
el Departamento Nacional de Planeación:
“Financiación del personal técnico de la UMATA: Dadas las competencias enunciadas (entre ellas
prestar el servicio de asistencia técnica) y en especial la ley 607 de 2000, es posible que, en un
proyecto de asistencia técnica, para el desarrollo del objetivo requiera personal técnico, el cual
podrá financiarse con el 42% de la Participación de Propósito General de forzosa inversión otros
sectores.” (Paréntesis fuera de texto)
En síntesis, los recursos que se necesitan para cumplir con la función de asistencia técnica agropecuaria en
efecto provienen de lo señalado en la Ley 607 de 2000 y el decreto 1071 de 2015. Dado que la asistencia
técnica es una competencia y obligación del municipio los recursos provienen del presupuesto municipal y
entre ellos se encuentra los del Sistema General de Participaciones de Propósito General de forzosa inver-
sión en el monto que la entidad territorial destine para estos efectos.
274

SUBTEMA: AREAS METROPOLITANAS/INCREMENTO SALARIAL
Señora
Rosa Maria Rivera Castaño
Jefe Financiera
Área Metropolitana Centro Occidente
Comenta usted que las áreas metropolitanas por disposición de la Ley 1625 de 2013 son entidades admi-
nistrativas de derecho público, dotadas de autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régi-
men administrativo y fiscal especial. La Junta Metropolitana aprueba el presupuesto, los estatutos del Área,
la planta de personal y las escalas de remuneración entre otras funciones. Cita el literal “d” del artículo

91 de la Ley 136 de 1994, específicamente en lo relacionado con las funciones del alcalde el aparte que
señala: “No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado.”
Para concluir que, aunque las áreas metropolitanas están conformadas por entidades territoriales, no les
aplica esta disposición. Al respecto consulta:
“Teniendo en cuenta lo anterior y que el área Metropolitana cuenta con recursos propios para adi-
cionar ¿Se podría adicionar en los servicios personales el aumento decretado por el gobierno ya
que en el presupuesto inicial no se pudo efectuar el aumento? “
Adicionalmente en la comunicación 054571, citada en el asunto, expone similares argumentos y nos soli-
cita emitir concepto acerca de:
“si al ser aprobado el presupuesto de ingresos y gastos vigencia 2017 y teniendo en cuenta que se
van a adicionar recursos propios por la administración de la sobretasa a la gasolina puedo proceder
a aumentar los gastos de funcionamiento en la planta de personal para aplicar el reajuste salarial
decretado por el Gobierno nacional”
En efecto, como usted lo menciona, las áreas Metropolitanas, son entidades administrativas que, aunque
están conformadas por entidades territoriales no se consideran como tal. Al respecto la Ley 1625 de 2013
que deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y expide el régimen que aplica a estas entidades indica:
“Artículo 2°. Objeto de las Áreas Metropolitanas. Las Áreas Metropolitanas son entidades admi-
nistrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alre-
dedor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, am-
bientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación
y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional
prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.
Artículo 3. Naturaleza jurídica. Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personería jurídica de

derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo
y fiscal especial.
275
Artículo 20. Atribuciones Básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las
siguientes atribuciones básicas:
f) En materia fiscal:
1. Expedir el presupuesto anual de gasto e ingresos del área.
3. Aprobar el Plan de Inversiones y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos de la Entidad;
g) En materia administrativa:
3. Adoptar o modificar los Estatutos del Área Metropolitana
4. Aprobar la planta de personal al servicio del Área Metropolitana, así como las escalas de remu-
neración correspondientes.”
No menciona la norma de forma expresa el régimen presupuestal aplicable a las Áreas Metropolitanas,
aunque indica su naturaleza jurídica y la facultad de la Junta Metropolitana, presidida por el alcalde del
municipio núcleo y conformada por alcaldes y concejales de los municipios que la constituyen, de fijar sus
Estatutos, así como de expedir y aprobar su presupuesto anual.
Dispone la Constitución Política, en su artículo 352, que además de lo en ella señalado habrá una ley Or-
gánica de presupuesto, en desarrollo de esta disposición se expidió Decreto 111 de 1996 al cual deben
ceñirse todas las disposiciones en materia presupuestal y que en lo relacionado con el régimen aplicable a
personas jurídicas diferentes a empresas industriales o sociedades de economía mixta dispuso:
“Artículo 4 Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional,
cuyo patrimonio este constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales
del estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la Ley de la República, se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional.”
Así pues, atendiendo a la autonomía administrativa de que gozan estos entes, corresponderá a la Junta
Metropolitana en ejercicio de las funciones asignadas por la Ley 1625 de 2013, expedir el Estatuto Pre-
supuestal que les regirá, adoptándolo y adaptándolo a sus condiciones particulares, el cual en todo caso
deberá respetar los principios y disposiciones de las normas orgánicas y constitucionales de presupuesto
aplicables a los establecimientos públicos.
De manera que la respuesta a sus inquietudes relacionadas con la posibilidad y el procedimiento a seguir
para modificar el presupuesto inicialmente aprobado para gastos de funcionamiento, así como la destina-
ción de los recursos a uno u otro gasto debe consultarla directamente en el estatuto presupuestal del Área
Metropolitana respectiva. A modo de ejemplo, de acuerdo con lo señalado por las disposiciones orgánicas
de presupuesto en el caso de los establecimientos públicos municipales, el presupuesto es aprobado por el
concejo municipal, en consecuencia, las modificaciones mediante las cuales se adiciona un ingreso para
incrementar un gasto inicialmente aprobado o crear uno nuevo, son autorizadas también por el concejo
municipal mediante acuerdo, por lo que entenderíamos que en el caso de las áreas metropolitanas dicho
procedimiento sería aprobado por la junta metropolitana también mediante acuerdo, pues es esta la ins-
tancia que tiene la facultad de aprobar y expedir el presupuesto del Área.
Por otra parte, en relación con la aplicación del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 en particular lo relacio-
nado con la imposibilidad de incrementar los montos globales para gastos de personal fijados para gastos
de personal. Claramente esta disposición hace referencia a las entidades territoriales categoría que como
usted menciona no ostentan las Áreas Metropolitanas.
El artículo citado por usted de la ley 136 de 1994 guarda consistencia con el artículo 315-7 de la Consti-
tución Política que establece como atribuciones del alcalde:
“Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles sus funciones especiales y fi-
jar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que
276
excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”
(Subrayado fuera de texto).
Disposición contenida en los mismos términos en el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 que establece:
“Artículo 74.- Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gobernador y el alcalde en ejercicio

de las funciones establecidas en los Artículos 305 numeral 7º y 315 numeral 7º de la Constitución
Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar
sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos
respectivamente. El gobernador con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que
excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
El alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para gastos de per-
sonal en el presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la presente
ley.” (Subrayado fuera de texto)
De acuerdo con las normas transcritas con cargo al tesoro municipal, es decir a los ingresos del municipio,
no se pueden crear obligaciones que incrementen las apropiaciones para servicios personales contenidas
en el presupuesto inicialmente aprobado, lo que hace referencia claramente al presupuesto del municipio,

el cual no incluye a las áreas metropolitanas.
De forma que la restricción al alcalde para incrementar los servicios personales de que trata el artículo 91
de la Ley 136 de 1994, el artículo 315-7de la Constitución y el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 aplica
para el presupuesto aprobado inicialmente por el concejo dentro del cual no se incluye el Presupuesto de
las Áreas Metropolitanas, razón por la cual no es pertinente acudir a esta disposición legal para limitar
adiciones a sus servicios personales.
277
Esta información y las demás publicaciones de la
Dirección General de Apoyo Fiscal
pueden ser consultadas en la página
http://delfos.minhacienda.gov.co/BibliotecaVirtual
Agradecemos sus comentarios y observaciones a la dirección
electrónica bibliotecavirtualdaf@minhacienda.gov.co
278
279

Libro de Conceptos Tributarios y Financieros 50

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Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministro de Hacienda y Crédito Público

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Directora General de Apoyo Fiscal

Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Elaboración de este documento

Edición Abril 2018

CAPÍTULO I.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES 10

1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 10

1.5. Asesoría No. 032824. Impuesto de Industria y Comercio/Actividad de transporte

2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO 38

2.3. Asesoría No. 029148. Impuesto Predial Unificado/Límite en la liquidación del

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

CAPÍTULO II.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 106

3. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS 117

Administración y control de las rentas del monopolio/Aprehensiones y decomisos. 125

5.13. Asesoría No. 034555. Procedimiento Tributario Territorial/Impuesto de alumbrado

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

1.1. Asesoría No. 020321. Salarios y prestaciones sociales del personero/Afectación

2. LEY 550 DE 1999 261

2.1. Asesoría No. 041278. Ley 550 de 1999/Acuerdos de reestructuración de pasivos/

3.1. Asesoría No. 020322. Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero/Financiación

4. OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES 267

4.1. Asesoría No. 021537. Otros Temas Financieros Territoriales/Regalías/Adición de

Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener

Ana Lucía Villa Arcila

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

1. En la actividad industrial se mantiene la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y se

2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de

1. Modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016

d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito don-

3. En la actividad de servicios, el ingreso se entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la presta-

a) En la actividad de transporte el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

ARTÍCULO 345. DEFINICIÓN DE LA ACTIVIDAD DE SERVICIOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO DE

dan con la nueva definición.

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Artículo 198º.- Se entiende por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

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En cuanto a la jurisprudencia tenemos:

“Periodo gravable y vigencia fiscal en el impuesto de industria y comercio

En esas condiciones, las entidades territoriales, al adoptar el impuesto de industria y comercio en su

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Parágrafo 1o. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y Corre-

Parágrafo 3o. Las reglas previstas en el artículo 28 del Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente

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En el caso de la actividad de transporte, como su ejecución se desarrolla en diferentes lugares o jurisdic-

En conclusión: el Impuesto de Industria y Comercio se genera en el lugar de despacho de las personas o

1. En la actividad industrial se mantiene la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y se

2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de venta,

b) Si la actividad se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de comercio ni puntos

d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito donde

3. En la actividad de servicios, el ingreso se entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la presta-