NOTAS DE CÁTEDRA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL 1

UNIDAD 1

CONTABILIDAD PÚBLICA

Origen, desarrollo.

Si bien, un aparato Administrativo financiero existió desde siempre, con

el surgimiento del estado moderno adquiere cada vez más importancia, en
razón de que debe hacer frente a un mayor número de requerimientos. En la
época Feudal, las exigencias de la hacienda pública se circunscribían
básicamente a la defensa tanto interna como externa. Por otra parte la misma
se confundía con la hacienda del príncipe, por lo que el aparato
Administrativo Financiero debía cubrir requerimientos mínimos.
El estado moderno, en el sentido de Estado Nacional, es un producto de
la cultura de Occidente que se plasmo a partir del Renacimiento con el quiebre
del orden político medieval, con anterioridad a esa época, no puede hablarse
propiamente de Estado, existió obviamente, la relación gobernante –
gobernados, pero esta se dio de manera muy diferente si la comparamos con la
que existe actualmente, en la que visualizamos al Estado como una unidad de
dominación independiente en lo exterior e interior que actúa de modo
continuo con medios de poder propios y claramente delimitados en lo personal
y territorial.
Con la afirmación del Estado Moderno, adquiere cada vez más
importancia la hacienda pública (separada ya de la hacienda de los
gobernantes) a causa de la mayor cantidad de funciones que poco a poco va
absorbiendo y satisfaciendo el estado. Esto motivo cambios en los sistemas
administrativos financieros que debían hacer frente a una mayor exigencia de
control y transparencia en el manejo de los fondos públicos.
De la mano de la doctrina alemana, surgen las primeras instituciones
contables, las que tratan de ser una respuesta al nuevo contexto político
imperante, en donde la necesidad consiste no solo en igualar los ingresos con
los gastos (como acontecía cuando la hacienda pública se confundía con la
del príncipe), sino también en dar a la opinión pública una mayor sensación
razonabilidad y control en la administración de los fondos, que de ella se
extraen, para la satisfacción de las necesidades colectivas.
Antes de pasar a los siguientes temas, es necesario diferenciar el
concepto de estado del concepto de nación, con el cual suele confundírsele.
El concepto de estado es un concepto netamente político y lo dimos en
los acápites anteriores; mientras que el concepto de nación es un concepto
histórico y cultural, es por ello que puede haber un estado que incluya
múltiples naciones (por ejemplo el estado español: dentro del cual
encontramos la nación catalana, la gallega, la vasca, etc.); como así también
puede existir una nación que se halle dispersa en múltiples estados (por
ejemplo: la nación judía que se halla dispersa por prácticamente todo el
mundo); las personas físicas integrantes de un estado son sus ciudadanos (el
cual es un vínculo de índole política), mientras que las personas físicas
integrantes de una nación son los connacionales y se vinculan por un sentido
de pertenencia que puede provenir de cuestiones históricas, étnicas, religiosas,
culturales, etc.

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Ubicación de la Contabilidad Pública en el campo del conocimiento

La doctrina no es pacifica respecto de la ubicación de la contabilidad
del estado en el campo del conocimiento. Algunos la consideran como una
disciplina técnica (conjunto de recursos y procedimientos para la consecución
de un objetivo), otros como una ciencia autónoma (conjunto de normas
coordinadas orgánicamente en torno a principios unitarios), o bien si es una
rama de otra disciplina.
Para Miguel A. Ale (Manual de Contabilidad Gubernamental –
Ediciones Machi), esta confusión obedece a razones históricas, pero
principalmente al escaso cuidado de la doctrina por profundizar su institución
científica inherente. Consigna además que si bien nuestra materia mantiene
relaciones de afinidad científica con otras disciplinas como la Economía
Política, el derecho público, las finanzas y la Ciencia política, “estas
relaciones no significan en modo alguno negar a la Contabilidad Pública un
campo exclusivo y propio de investigación y aplicación”, orientado hacia el
fenómeno concreto del Estado y demás entidades políticas menores,
analizando su dinámica, la gestión económica financiera (manejo de los
fondos del tesoro) y la gestión económica patrimonial (adquisición,
administración, conservación y disposición de los bienes susceptibles de
posesión y dominio estatal). Es dable decir que cuando hablamos de gestión
económica, tanto en la financiera como en la patrimonial nos estamos
refiriendo a una serie de operaciones “económicas” coordinadas, encaminadas
a la satisfacción de las necesidades colectivas (después veremos que nos
referiremos a estas necesidades colectivas como: “las aspiraciones del todo
social”).
Concepto de Contabilidad Pública
Esta disciplina debe dar cuenta de la gestión cumplida por los órganos
y de las variaciones patrimoniales producidas como consecuencia de las
mismas, tratando de hacer efectiva la responsabilidad de quienes tienen a su
cargo dichos órganos. Es dable decir que la conjugación de estos elementos
(patrimonio, órganos, hechos y actos), puestos en juego, administrativamente
constituyen la hacienda del Estado.
Es por lo expuesto en el acápite anterior podemos ver que existen una
gran variedad de definiciones, las cuales difieren en función del aspecto que
quien la esboza pretende resaltar, es así que para un jurista como Adolfo
Atchabahian (Régimen Jurídico de la gestión y del control de la hacienda
pública – Editorial la Ley – Tercera edición íntegramente revidada), “la
contabilidad pública es un conjunto de principios doctrinarios y de reglas
técnicas que rigen la gestión administrativa económica de la hacienda pública:
mas, para que dichos principios y reglas tengan eficacia plena en la práctica,
es necesario transformarlos en normas jurídicas”. De allí que: “frente al
fenómeno concreto del Estado, los principios de técnica contable se convierten
en reglas de derecho público, y los enunciados doctrinarios adquieren
juridicidad, devienen en normas coactivas, a las cuales deben ajustar su
conducta los órganos del Estado y los agentes públicos”; mientras que para
Juan Bayetto (quien es considerado un maestro entre los maestros de nuestra
asignatura): La Contabilidad Pública es la disciplina que se ocupa de la
economía de la hacienda pública, cuyas operaciones estudia en conjunto y en
detalle, a los efectos de formar y perfeccionar, por vía racional y experimental
(y con miras al mejor cumplimiento de su fin) la doctrina administrativa de
aquella. Como surge de su definición, Bayetto no analiza gestión del estado

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en su totalidad sino que se limita a la gestión económica, esto es, la actividad

desarrollada para la obtención de recursos y su correlativo empleo en procura
de satisfacer las necesidades colectivas.
En el 1º Simposio Nacional de Profesores Universitarios de
Contabilidad Pública (Bahía Blanca – Mayo 1981) se definió como “objeto de
la Contabilidad Pública”, el estudio de la Hacienda Pública, desde los puntos
de vista de su organización, gestión y control (mas adelante nos abocaremos al
estudio concreto de la Hacienda Pública).
En el Simposio se señalo que la Contabilidad Pública, considerada
desde esos 3 puntos de vista, se ocupa de:
a) Las distintas funciones que debe cumplir la Hacienda Pública;
tomando en consideración los distintos órganos del Estado encargados
del cumplimiento de las mismas, como así también analizando las
interrelaciones existentes entre dichos órganos.
b) La significación de cada uno de los elementos integrantes del
presupuesto como así también del seguimiento de las distintas etapas
relativas a su ejecución; el régimen de las contrataciones y de la
incidencia de los contratos celebrados por la Administración analizando
las variaciones que, como consecuencia de ellos, se producen en el
patrimonio de la Hacienda Pública.
c) El análisis ex post entre la predeterminación de las funciones y su
cumplimiento en la práctica; de la responsabilidad (civil, penal, política
o administrativa) que les cabe a los agentes que tienen a su cargo la
gestión de los órganos administrativos; como así también la de los
órganos que la verifican y juzgan (AGN, Tribunales de Cuentas).

Esto es útil para diferenciar a la Contabilidad Pública de la Administración

Pública.
La Contabilidad Pública diseña e implementa todos los procedimientos
tendientes a evitar una gestión distinta de la que fue planeada.
La Administración Pública profundiza el análisis en materia de organización y
gestión, utilizando a la Contabilidad Pública como una herramienta para su
perfeccionamiento.

Divisiones de la contabilidad pública

Compartimos con los autores citados en el punto anterior que si bien la
contabilidad pública se encuentra estrechamente vinculada con otras
disciplinas, la misma tiene un campo propio y exclusivo de investigación. Ese
campo comprende los siguientes aspectos: a) la contabilidad preventiva: tiene
a su cargo la valuación preventiva y limitativa de los gastos del estado y el
cálculo estimado de los recursos con que se habrán de financiar; b) la
contabilidad ejecutiva financiera: analiza la mecánica de realización de
recursos y gastos, es decir analiza las distintas etapas de los mismos; así en
cuanto a recursos las etapas de fijación, exacción y centralización de los
fondos y en cuanto a los gastos, las etapas de compromiso, reconocimiento,
liquidación, mandado a pagar y pagado; c) la contabilidad ejecutiva
patrimonial: se ocupa de la realización de todos los actos de conservación y
utilización –jurídica y económica- de los bienes del estado; d) la contabilidad
crítica: se ocupa del control de la gestión financiera patrimonial de los entes
públicos tratando de hacer efectiva la responsabilidad de los agentes

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encargados de la administración, guarda o conservación de los bienes del

estado (cualquiera fuere la naturaleza de dichos bienes).
En base a lo expresado, se divide a la contabilidad pública en tres
ramas:
“a) preventiva: analiza la preparación y fijación del presupuesto por los
órganos competentes, y prevé para un lapso dado la gestión financiera a seguir
por los entes recaudadores de ingresos y ordenadores de gastos;
b) ejecutiva: sigue la realización de las operaciones y se ocupa de su
conveniente registración contable, tanto en los aspectos financieros como
patrimoniales:
c) crítica: mediante la comparación de las revisiones formuladas y de las
normas legales de procedimiento económico, con la realidad concreta de la
gestión de la hacienda del estado, determina el ajuste de los hecho a las
normas y ejercita, por órganos competentes, un control de legalidad y de
mérito de la gestión ejecutiva; son propósitos de esta etapa: evitar
desviaciones de los agentes públicos encargados de administración financiero-
patrimonial (objetivo preventivo del control), descubrir los errores y
transgresiones en que se hubiese incurrido, y aconsejar los cambios de
rumbo”.
RELACIONES DE LA CONTABILIDAD DEL ESTADO
CON OTRAS DISCIPLINAS
Si bien la primera impresión que tiene quien escucha hablar de
Contabilidad Pública es que la misma se haya relacionada principalmente con
la rama de las contabilidades, ello no es así, por cuanto al ser la gestión de la
administración del Estado una actividad totalmente reglada por normas
jurídicas, nuestra materia, dado el carácter de disciplina político-social,
guarda relaciones de afinidad con múltiples disciplinas que tratan la vida del
estado, como ser:
a) Se relaciona principalmente con varias ramas del derecho público entre
las que podemos mencionar al derecho Constitucional con la cual se
haya estrechamente vinculada, por cuanto para ambas es objeto de
estudio las relaciones entre los funciones legislativas y ejecutivas, como
así también lo concerniente a la elaboración y sanción del presupuesto;
la diferencia sustancial radica en que la norma de derecho constitucional
es amplia y esta por encima del legislador, mientras que la norma que
rige la contabilidad pública es creada por el legislador dentro de los
límites que le impone la norma constitucional.
b) Se halla también estrechamente vinculada al derecho Administrativo, el
cual regula la actividad del Estado con relación a la organización de
sus funciones y la prestación de los servicios públicos, del cual ha
extraído los principios jurídicos y de gestión del patrimonio.
c) Con el Derecho Administrativo por ser este el que regula la actividad
del Estado en orden a la organización y a la operación de las funciones
y de los servicios públicos.
d) Con la Ciencia Política ya que concurre a señalar las necesidades
colectivas, permitiendo que el Estado establezca sus objetivos y los
medios más eficientes para satisfacerlos, mientras que la Ciencia
Política que tiene por objeto de estudio al Estado; estudia la actividad
política entendida como la actividad humana destinada a ordenar

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jurídicamente la vida social, a crear estructuras para perfeccionar la

convivencia de la comunidad humana.
e) Con las Finanzas Públicas, la vinculación es muy estrecha, ya que
ambas investigan las fuentes originarias y derivadas de donde han de
conseguirse los ingresos públicos.
f) Se halla también vinculada con algunas ramas del derecho privado
como por ejemplo con el Derecho Civil ya que es éste el que define al
Estado como Persona jurídica Pública (art. 146 del CCC), establece el
régimen jurídico de la materia administrable, cuando se refiere a los
bienes del Estado (del dominio público y privado) y también por la
aplicación en instituciones como los contratos Administrativos donde
las normas del derecho civil son de aplicación supletoria.
g) Con la Economía por cuanto con el aporte de sus leyes
macroeconómicas, microeconómicas y su política económica,
posibilitará visualizar la importancia de realizar un gasto antes que
otros permitiendo conocer los efectos de la exacción de riquezas del
sector privado así como las consecuencias de la realización de ciertos
gastos, tomando al presupuesto como una importante herramienta de
política económica.
h) Toma si de las ramas de las contabilidades su método de registración (el
método de la partida doble), también aplicamos otras técnicas
aprendidas en las contabilidades, como por ejemplo las conciliaciones
bancarias, los arqueos, los inventarios, etc.; pero como sabemos, el
principal objetivo de la contabilidad privada consiste en la
determinación del valor de la empresa en los distintos momentos por los
que atraviesa, cuantificando el resultado obtenido por la misma (utilidad
o pérdida) en un lapso de tiempo dado (ejercicio), este objetivo no se da
en la contabilidad pública, de allí que conceptos aprendidos en la
contabilidad privada, como por ejemplo el de patrimonio, inventario,
como veremos en otro capítulo, tienen acepciones un tanto distintas.
i) No debemos olvidar las relaciones que la contabilidad del estado tiene
con las ciencias de la Administración de la que toma sus principios y
reglas técnicas para una más eficiente gestión y transparencia en el
manejo de los fondos públicos, el derecho financiero, las ciencias
sociales, etc., etc..

HACIENDA PÚBLICA
Concepto:
La palabra hacienda es un término que tiene distintas acepciones, si
observamos el diccionario nos encontramos que la misma se utiliza para
significar una finca agrícola, el ganado, el cúmulo de bienes y riquezas que
uno tiene, las rentas del estado, etc. Pues bien nosotros la utilizaremos con un
significado un tanto distinto.
Desde los tiempos más antiguos que se tenga conocimiento, el hombre,
para satisfacer las necesidades de la vida natural se vio obligado, por razones
de conveniencia o de asociación, a agruparse lo cual concluye constituyendo
un instinto natural del mismo (tal es así que Aristóteles lo califico como ente
vivo político – zoopolitikon), dando origen primero a la familia (célula
primaria de la sociedad), el clan, la tribu, los pueblos, etc. Ahora bien para la
satisfacción de las necesidades comunes o colectivas se hallo forzado a

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otorgar, a la autoridad encargada del gobierno y dirección del grupo, ciertos

bienes y medios pecuniarios para propender a la satisfacción de las mismas.
Estando la existencia de los grupos políticos basada en la satisfacción de
las necesidades mencionadas, ellos debieron desde su creación realizar una
serie de actos y hechos, encaminados a la consecución de tal fin.
La existencia de un patrimonio bien determinado, un ente que lo
administre y disponga del él y la serie de actos y hechos dan nacimiento a lo
que denominaremos hacienda, las cuales pueden ser privadas o públicas.
Elementos que integran la hacienda
En razón de lo expuesto en el párrafo anterior, podemos definir los
elementos que la integran, los cuales son los siguientes:
Sujeto: Es la persona de derecho público, de existencia necesaria, creada por
los habitantes afincados a un determinado territorio a quien pertenece el
patrimonio diferenciado. Es el sujeto de derecho y por lo tanto constituye el
elemento subjetivo.
Materia Administrable: Es el patrimonio diferenciado, formado por el
conjunto de bienes susceptibles de posesión Estatal. Es el elemento objetivo.
La Gestión Administrativa: es la acción concreta que se desarrolla a través de
los órganos administrativos sobre la materia administrable, movilizando la
riqueza y aplicándola a la satisfacción de necesidades colectivas (designadas
como “aspiraciones del todo social).

Diferencias entre Hacienda Pública y Hacienda Privada

HACIENDA PÚBLICA
Es el Estado es quien coordina
los recursos, humanos y materiales,
para el logro del bienestar común.
Los individuos no pueden eximirse de
formar parte de ella.
HACIENDA PRIVADA
Es una persona (física o
jurídica) quien coordina los recursos
a fin de satisfacer una necesidad
individual o bien, tendiente a la
producción de un bien para llevarlo al
mercado.

Es de existencia perdurable, La existencia de la Hacienda

por cuanto tiene vocación de
continuidad. NO son eternas, pueden
desaparecer, pero perduran mientras
existan las necesidades públicas a las
cuales debe su nacimiento.
Privada es transitoria, su existencia
está en función de la vida de los
hombres (individual) o bien de la
voluntad de los mismos, manifestada
en el contrato que le dio nacimiento.

Sus recursos los obtiene por La fuente de sus recursos es

aplicación de su poder de imperio, el trabajo (individual o colectivo).
imponiéndoles cargas o
contribuciones obligatorias a todos
los integrantes de la misma
(ciudadanos).

Si bien la Hacienda Pública Los recursos generados por el

puede poseer un patrimonio que sea
fructífero, su posesión no es inherente
al fin de la misma. Sus frutos
significan muy poco, si se los
considera con relación a aquellos que
trabajo pueden destinarse a satisfacer
necesidades actuales, o bien a la
formación de un capital (ahorro) que
podrá transformarse en una fuente de
recursos que posibiliten la

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obtiene en forma compulsiva, satisfacción de necesidades futuras.

basándose en su poder de imperio.

Toma principalmente en Toma en consideración el

consideración aspecto financiero, al aspecto patrimonial, procurando
procurar el equilibrio entre el costo de aumento del “patrimonio neto”.
las necesidades a satisfacer y los
recursos con que se cuenta para
cubrirlas.

Siguiendo al Dr. Juan Bayetto, diremos que hacienda pública es la

coordinación económica activa, creada por los habitantes de un determinado
lugar con el objeto de satisfacer necesidades comunes, que aquellos no los
podrían proveer en forma individual, fin que ella logra por la aplicación de los
medios tomados, en la mayor parte de la riqueza privada, en forma de
contribuciones obligatorias.

Miguel Ángel Ale, conceptúa al sujeto de nuestra materia en forma

muy similar diciendo que hacienda es la coordinación económica activa de
personas y bienes establecida por los habitantes afincados a un territorio, con
la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo, o en otras
palabras, atender los servicios públicos en su más amplio significado.

Relaciones: Hacienda-Estado

El Dr. Matocq, en su tratado de Contabilidad Pública señala, que en el

Estado, existen dos campos perfectamente diferenciados:

1) El campo político: es el que promueve y determina “las aspiraciones

del todo social” que deben satisfacerse.
2) El campo administrativo: o sea el de la gestión para lograr tal
satisfacción.
Cuando hablamos de las “aspiraciones del todo social” nos referimos a las
necesidades colectivas que han de satisfacerse.
Debemos aclarar que la hacienda comprende únicamente lo concerniente a
la gestión administrativa y que el concepto de Estado involucra el de su
Hacienda personificando ésta, la coordinación económica de personas y
bienes. Esto no significa considerar a la hacienda como sujeto de derecho. El
sujeto jurídico de dicha hacienda es la persona que adquiere los derechos y
asume las obligaciones por ella realizadas (Estado nacional, provincial, etc.).
La Hacienda Pública no es una persona jurídica; es una reunión de recursos
humanos y materiales coordinados para la satisfacción de necesidades
colectivas a través de la gestión de los recursos humanos, la persona jurídica
es el estado, sujeto de derecho, a quien pertenece la hacienda.

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Clasificación y caracterización

Las haciendas pueden ser clasificadas considerando distintos criterios.

Siguiendo a Atchabahian las clasificaremos:
a) Por su duración: pueden ser transitorias o perdurables
Transitorias: tienen fijado, por su acto constitutivo o por su naturaleza un
periodo de duración (ejemplo: la hacienda perteneciente a una sociedad
comercial, o una persona física).
Perdurable: No tienen lapso de vida prefijado (ejemplo: la perteneciente al
estado).
b) Por la naturaleza del vínculo: Voluntarias o Coactivas
Voluntarias: se ingresa y se sale de la misma por la libre determinación
del individuo (por ejemplo: una sociedad comercial).
Coactivas: el individuo no puede optar si forma o no parte de la misma
(salvo por el abandono del territorio del estado al cual pertenece la
hacienda).
c) Por la finalidad: de Producción o de Erogación.
Producción: tienen por finalidad producir bienes o prestar servicios para el
mercado y generalmente persiguen la obtención de un lucro que
incremente el capital de sus titulares.
Erogación (o consumo): Son aquellas cuya finalidad principal consiste en
la aplicación de los medios económicos, obtenidos de cualquier fuente, a
la satisfacción de las necesidades humanas propias del ente al cual
pertenece la hacienda.
d) Por la condición jurídica del titular: Públicas o Privadas.
Públicas: Pertenecen a personas de derecho público (ejemplo: el estado)
Privadas: Pertenecen a personas de derecho privado (ejemplo: personas
físicas, sociedades comerciales).
e) Por la integración de los órganos del ente: Dependientes o
Independientes.
Dependientes: son aquellas en las que el órgano volitivo y el órgano
directivo residen en personas distintas o en las que la calidad de
administrador esta separada del titular de la nuda propiedad de la materia
administrable (ejemplo: una SA).
Independientes (o autónomas): son aquellas en las que los órganos
volitivos y directivos coinciden en el mismo sujeto titular de la hacienda
(ejemplo. una empresa propiedad de un único dueño).
f) Por la división del trabajo administrativo: Indivisa o Dividida
Indivisa: La labor administrativa la realiza una sola hacienda central
(ejemplo. la de una persona física)
Dividida: Autoriza el funcionamiento de haciendas auxiliares o menores
(ejemplo. una empresa que tiene órganos locales que administran las
sucursales con cierta independencia).

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Tomando en consideración la clasificación expuesta

caracterizaremos a la hacienda del Estado diciendo que es una
hacienda perdurable, coactiva, generalmente de erogación,
pública, dependiente y dividida.

Con base en la caracterización de la hacienda pública, que hicimos en el

párrafo anterior, veremos seguidamente algunos conceptos que son necesarios
tener en claro para poder abocarnos al estudio de la hacienda del estado.
Dijimos que la Hacienda Pública es una hacienda dividida, ello es
así por cuanto se encuentra integrada por dos núcleos claramente
diferenciables por su naturaleza (esta división se originó, en principio, con un
proceso de desconcentración o descentralización burocrática):
a) Por un lado la Hacienda Central Erogativa o de Erogación: es la
encargada de la administración general y económica de los bienes de
dominio público y privado del Estado, afectados a la prestación de
servicios públicos indivisibles. Esta Hacienda es de consumo o de
erogación porque no produce ningún producto, sino aplica los recursos
obtenidos de la riqueza de los particulares, en forma compulsiva, y los
destina a la satisfacción de las necesidades colectivas e indivisibles. Las
actividades de la misma son de naturaleza meramente administrativa y
sus órganos dependen jerárquicamente de una autoridad máxima que es
el titular del poder ejecutivo.
b) Por el otro las Haciendas Menores o Anexas: son ellas las que
convierten en divisa a la Hacienda del Estado. Son creadas por ley y
poseen autarquía financiera o administrativa, y sus facultades y
objetivos están establecidas en la propia ley que las crea. Son entes
públicos con personalidad jurídica y patrimonio propio. Pueden ser de
Erogación (organismos descentralizados) o bien de Producción
(empresas y sociedades del Estado). Por lo general, el manejo de las
haciendas anexas de erogación tiene mucha similitud con el de la
hacienda central, mientras que, las de producción por lo general, la
normativa que las rige, posibilita una mayor flexibilización en cuanto a
su gestión, esto es así por cuanto, para la consecución del objetivo que
persigue, deberá adaptarse a las cambiantes variables de los mercados.
Las Haciendas menores contribuye directa o indirectamente a realizar el
objeto de la Hacienda Central (que es la de satisfacer las necesidades
públicas).
Ahora bien, antes de seguir adelante, es importante dejar en claro
algunos de los términos utilizados en los acápites anteriores. Pues bien,
debemos comprender de que hablamos cuando decimos proceso de
desconcentración o descentralización burocrática:
Desconcentración o descentralización burocrática: es el proceso que se
lleva a cabo cuando por decreto se delega en distintos órganos el poder
de resolver ciertas cuestiones. Consiste en atribuir a un órgano inferior
competencias limitadas u exclusivas que las ejercerá en forma
permanente, es importante aclarar que, dicho órgano, no constituye una
persona jurídica diferente de la hacienda central erogativa, sino que los
encargados de dichos órganos mantienen una relación de subordinación
con los órganos superiores de la administración central.
Descentralización institucional o administrativa: es el proceso que se da
cuando por una LEY se crea una persona jurídica diferente a la hacienda
central, pero que coadyuva en la consecución de los objetivos del

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Estado. Obviamente, esta persona jurídica que se crea tiene un

patrimonio propio (recordemos que este es un atributo de las personas
jurídicas). A estas personas, la propia ley que las crea les establece la
finalidad que perseguirán otorgándoles las facultades necesarias para
que puedan cumplir las mismas. Son entes AUTÁRQUICOS (a los que
se les otorga su carta orgánica y se elige a sus autoridades) que
mantienen con la administración central una relación política, pero no
de subordinación.
Introdujimos el término autarquía, el cual es necesario diferenciarlo del
de autonomía. Autarquía: se da cuando el ente, tiene facultades para
administrarse por sí mismo. Autonomía: incluye además de la autarquía,
la facultad de dictar normas propias.

Antes de avanzar con otros temas debemos hacer aunque más no sea
una somera referencia a las Haciendas Menores Conexas o Paraestatales:
Estas son entes privados cuya finalidad es la realización de funciones o tareas
de interés para la comunidad, a las que el Estado protege y le interesan pues
actúan junto a él sin pertenecerle (por eso son conexas). Muchas veces las
funciones que cumplen son propias del Estado (de allí proviene su nombre de
Paraestatales).

Diferencias entre haciendas anexas y conexas

HACIENDAS ANEXAS HACIENDAS CONEXAS

Son creadas por el Estado Son creadas por los
que cumplen funciones específicas particulares. No obstante ser entes
que les fueron asignadas en la privados el Estado, en salvaguarda de
misma ley que las crea. sus intereses o los de la colectividad,
fiscaliza su funcionamiento. Es en
este aspecto que las Hacienda
Conexas interesan a la Contabilidad
Pública, por cuanto deberá establecer
los mecanismos que posibiliten dicha
fiscalización, en amparo de la
comunidad toda.
Sus funcionarios y Sus directivos y empleados
empleados son designados por la son designados por ellas, sin
Administración Pública. Por lo intervención del Estado.
tanto son empleados públicos.
Como entes, forman parte No forman parte de la
de la estructura del Estado, sujeto estructura del Estado.
titular de su propiedad.

Prosiguiendo con la temática de nuestra materia, es importante aclarar

que el análisis que iremos haciendo estará referido al orden nacional,
realizando algunas observaciones cuando existieren diferencias con el
orden provincial y municipal. No obstante ello, las diferencias entre
ambos ordenes serán consideradas en una unidad referida al tema.

Para culminar esta unidad expondremos los conceptos de Sector público

nacional, Administración Financiera, Control, entidad y jurisdicción que la
propia ley 24.156 establece como así también sus objetivos y los sistemas y
órganos rectores de cada uno de ellos.

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Sector Público Nacional comprende: (*)

a) La Administración Nacional: que incluye la administración central y

los organismos Descentralizados (incluidos los de seguridad social).
b) Las Empresas y Sociedades del Estado: que incluye a las empresas
del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación
estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y las organizaciones
empresariales donde el Estado tenga participación mayoritaria.

c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración

Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con
autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el
Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación
de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el
Estado nacional tenga el control de las decisiones.

d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes

y/o fondos del Estado nacional.

Es dable aclarar en este punto que si bien la LAF establece en su art. 1

que las disposiciones de la misma regulan la administración financiera y los
sistemas de control del Sector Público Nacional, en el último párrafo del
art. 8 establece que la misma será aplicable, en lo relativo a las rendiciones de
cuentas, a las instituciones privadas que hubieren recibido subsidios o aportes
como así también a las instituciones y fondos cuya administración y guarda
este a cargo del Estado Nacional.

En el siguiente cuadro podemos ver las distintas áreas, su ámbito de injerencia

y como se financian las mismas.

ÁREA ÁMBITO FINANCIACIÓN

Administración Central Prestación de servicios gratuitos y / o Exacción obligatoria de recursos a

redistribución de ingresos vía la comunidad (impuestos y tasas)
transferencias a sectores económicos
sociales.

Organismos Ídem anterior pero con competencia Transferencias recibidas de otros

Descentralizados especifica. Ej.: El Hospital Nacional entes públicos y recursos con
Dr. Baldomero Sommer, el cual presta afectación específica.
servicios de salud.

Instituciones de Seguridad Prestaciones de seguridad y previsión Con atribuciones obligatorias de

Social social. empleados y empleadores.

Empresas Públicas no Venta de bienes y servicios Precios que cobran por productos
Financieras producidos para el mercado. que venden o servicios que prestan.

Instituciones Financieras no Actividades crediticias promocionales Transferencias de otras entidades

Bancarias para el desarrollo. públicas.

Instituciones Financieras Intermediación entre activos y pasivos Por diferencia entre tasa activas y
bancarias (del Estado) financieros, controlado por el BCRA. pasiva (spread bancario).
Comisiones y servicios.

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Administración financiera comprende: El conjunto de sistemas, órganos,

normas y procedimientos administrativos para la obtención de los recursos
públicos, para el cumplimiento de los objetivos del Estado (art.2)
Control comprende: La estructura del Control Interno y Externo del Sector
Público Nacional y el régimen de responsabilidad de los funcionarios (art.3)

Entidad: Es toda organización pública con personería jurídica y patrimonio

propio.
Jurisdicción: Es cada una de las siguientes unidades: (*)

a) Institucionales

- Poder Legislativo

- Poder Judicial

- Ministerio Público
- Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios
y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional. NO son jurisdicciones las
subsecretarías y las direcciones.

b) Administrativo-Financieras

- Servicio de la Deuda Pública

- Obligaciones a cargo del Tesoro

Los objetivos de la ley están consignados en su artículo 4 debiendo

considerarse al momento de interpretar y reglamentar la ley. Ellos son: (*)

a) Garantizar la aplicación de los principios de la regularidad financiera,

legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia, en la obtención y
aplicación de los recursos públicos.
b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de
los recursos del sector público nacional.
c) Desarrollar los sistemas de información del Poder Ejecutivo Nacional.
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior
de cada jurisdicción o entidad del Sector Público Nacional, la
implantación y mantenimiento de: 1) un sistema contable adecuado; 2)
un eficaz y eficiente control interno; 3) procedimientos para la
conducción económica y la evaluación de los resultados.
e) Implementar un Sistema de Control Externo.

Sistemas y Órganos Rectores: (art.5 y 7) La ley establece que la

administración financiera estará regida bajo el principio de centralización
normativa (que todas las normas referidas a una determinada cuestión
emanen de un único órgano directivo) y descentralización operativa (que la
gestión material para la consecución de una determinada actividad sea
llevada a cabo por órganos que se hallan dispersos dentro de la estructura

…………………………………………………Cr. y Dr. Héctor H Quiroga de la Fuente

NOTAS DE CÁTEDRA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL 13

de la administración, que responden jerárquicamente a su superior en grado

dentro de su línea estructural, pero técnicamente se guía por la normativa
que emana del órgano directivo establecido para una determinada cuestión,
por ejemplo: una contratación o la preservación de los bienes que se les ha
confiado - patrimonio), y estará integrada por los siguientes sistemas:

1) Sistema Presupuestario cuyo órgano rector es la Oficina Nacional de

Presupuesto.
2) Sistema de Crédito Público cuyo órgano rector es la Oficina Nacional
de Crédito Público.
3) Sistema de Tesorería cuyo órgano rector es la Tesorería General de la
Nación.
4) Sistema de Contabilidad cuyo órgano rector es la Contaduría General de
la Nación.
5) Sistema de Control Interno cuyo órgano rector es la Sindicatura General
de la Nación (SIGEN).
6) Sistema de Control Externo cuyo órgano rector es la Auditoria General
de la Nación (AGN).

Conjuntamente con estos sistemas la ley establece que el Poder

Ejecutivo establecerá el órgano responsable de la coordinación de los
mismos hecho este que recae en la Secretaria de Estado de Hacienda y la
Secretaría de Finanzas, dependientes del Ministerio de Economía. Los
Sistemas de Tesorería, Contabilidad y Presupuesto dependerán de la
Secretaría de Hda.; mientras que el de Crédito Público estará a cargo de la
Secretaría de Finanzas, asistidas ambas por sus Subsecretarías.

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(*) Existen diferencias con el orden provincial y municipal que serán

analizadas oportunamente.

…………………………………………………Cr. y Dr. Héctor H Quiroga de la Fuente