Policy Traps

"POLICY TRAPS" Y SUBSIDIOS AL CONSUMO: LA POLÍTICA DE TARIFAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-2014

Author(s): TOMÁS BRIL MASCARENHAS and ALISON E. POST
Source: Desarrollo Económico , SETIEMBRE-DICIEMBRE 2014, Vol. 54, No. 213
(SETIEMBRE-DICIEMBRE 2014), pp. 171-202
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.com/stable/43748251
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Desarrollo
POLICY TRAPS Y SUBSIDIOS AL CONSUMO

LA POLÌTICA DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
EN ARGENTINA, 2002-2014*
TOMÁS BRIL MASCARENHAS" Y ALISON E. POST*"
Muchos países en desarrollo destinan grandes porciones de su presupuesto d

gobierno a lo que llamamos subsidios de amplio espectro al consumo: es decir, ga
público orientado a reducir los precios que los consumidores pagan para acceder
bienes y servicios básicos. Por poner apenas un ejemplo, el presupuesto dedicado
subsidios al consumo de diversos combustibles suele ser similar y en muchos ca
superar el gasto público en salud y educación (cuadro 1). Tanto países exportad
res de hidrocarburos -por ejemplo, Irán y Turkmenistán- como países importado
-Tailandia y Bangladesh-, gastan más del 2% de su PBI en subsidios al consumo d
combustibles y derivados. Esta tendencia se observa tanto en países con regímen
democráticos (India o El Salvador) como en sistemas autoritarios (Vietnam y Azerbaiy
por citar dos ejemplos). Las políticas de subsidio han sobrevivido incluso luego
que un país -como Ucrania- atravesara momentos de profundo cambio: transicion
de régimen político, fuerte presión de instituciones financieras internacionales en po
del desmantelamiento de los subsidios y la privatización parcial de las empresas q
proveen servicios públicos a precios subsidiados.
Pese a la omnipresencia de estas políticas de subsidios, hasta aquí la ciencia
política ha hecho poco por estudiarlas1. La naciente literatura sobre el Estado
Agradecemos a Tara Buss, Lindsay Mayka y Christopher Chambers-Ju por la excelente asistenc
de investigación, así como los valiosos comentarios de Julián Bertranou, Alejandro Bonvecchi, Ernesto Ca
Pradeep Chhibber, David Collier, Ruth Berins Collier, Tulia Falleti, Steve Levitsky, Jonah Levy, Katerina Li
Andrés Malamud, Stanislav Markus, Aila Matanock, María Victoria Murillo, Paul Pierson, Neal Richard
Ben Ross Schneider, Steve Vogel, Nick Ziegler y los participantes en presentaciones en la Universidad
California-Berkeley, la SAAP, la UTDT, el CIEPP y el CIPPEC. Esta es una versión actualizada de nue
artículo publicado en Studies in Comparative International Development ( SCID).
Doctorando en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de California-Berkel
(tombril@berkeley.edu).
Profesora Asistente en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de California
Berkeley (aepost@berkeley.edu).
1 Las pocas excepciones se circunscriben a los trabajos de Bates (1981), Adams (1998: 66-8
Savedoff y Spiller (1999), Gutner (2002: 455-476) y de Victor (2009), que exploran la dinámica de los co
troles de precios y los programas de subsidio en sectores, países y regiones particulares.

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Bienestar y las políticas sociales en los países en desar

tribuciones de Haggard y Kaufman (2008), Huber et a
Segura-Ubiergo (2007)- típicamente no se ocupa de los
omisión es particularmente llamativa ya que los subsidios a
importante mecanismo de protección social en los paíse
hogares usan gran parte de su ingreso para costear alim
allí que el estudio de los subsidios de amplio espectro h
los economistas, cuyos análisis sobre estos programas s
estas políticas públicas benefician de modo desproporc
en desmedro de las clases populares2. Su argumento es
fueran destinados, en cambio, a políticas públicas de educac
sanitarios para los sectores de menores ingresos, ello tendr
directo sobre el desarrollo humano y económico. Sin em
poco por explicar la lógica política detrás del crecimient
subsidios al consumo.
Este artículo ofrece un conjunto de proposiciones que nos llevan a conceptuali
zar los programas de subsidio de amplio espectro al consumo como una policy trap
políticas públicas de costo fiscal inicialmente bajo, que crecen y se enraizan con
rapidez y por lo tanto reducen de manera significativa el margen de maniobra de los
gobiernos. Nuestro argumento sostiene que los gobernantes tienen alta propensió
a crear y subsecuentemente aumentar el presupuesto para programas de subsidio
consumo cuando el precio de insumos críticos (tales como el combustible importad
o el salario de los trabajadores que producen el bien o servicio a subsidiar) crece
vertiginosamente. Esos rápidos incrementos de precios son más probables en lo
países en desarrollo, donde la volatilidad de precios y la inflación son en gener
más altas. Los gobiernos que se encuentran en situaciones de incertidumbre polític
preocupados por posibles reveses electorales futuros o por el descontento popular
en las calles, tienen fuertes incentivos para mantener en pie este tipo de políticas pú-
blicas. Esto es así aun cuando su peso fiscal crezca significativamente y aun cuand
la población no sepa acerca del tamaño de los subsidios que está recibiendo. Con e
paso del tiempo, los rápidos cambios en los precios y la preocupación por eludir s
culpabilizados por eliminar un programa que beneficia a la mayoría de la població
son dos factores que pueden reforzarse mutuamente y por ende conducir a un fuerte
crecimiento del gasto público en subsidios. Una vez que estas políticas públicas
quedan enraizadas, los gobiernos tenderán a recortarlas sólo en situaciones de cris
fiscales agudas, fuerte presión externa y/o cuando se perciban poco amenazado
políticamente. Sostenemos que este argumento tiene poder explicativo para paíse
en desarrollo con distintos niveles de riqueza de recursos naturales y con regímen
políticos democráticos o autoritarios3.
Estas proposiciones parten de la literatura sobre el Estado de Bienestar pero, al
mismo tiempo, difieren de ella en varios importantes sentidos. Mientras esa literatura
explica la evolución de las políticas públicas del Estado de Bienestar subrayando
la importancia de cambios de precios y demográficos que ocurren a ritmo lento
2 Por ejemplo, World Bank (2005) y Alderman (2002).

3 En países con altas dotaciones de hidrocarburos y recursos minerales, en los cuales los gobier
nos enfrentan una presión popular más intensa para que esta riqueza "del cielo" sea distribuida entre
población, esperaríamos que hubiera mayores subsidios al consumo.

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LA POLÍTICA DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-2014 1 73
en el largo plazo , nosotros argumentamos que la volatilidad de precios de corto

plazo es un factor más importante para explicar el crecimiento de las políticas pú-
blicas de subsidio al consumo. La literatura sobre el Estado de Bienestar también
ha mostrado que los políticos tienen fuertes incentivos para mantener y expan
políticas públicas que son visibles y valoradas por grupos políticamente relevan
de beneficiarios. En contraste, nosotros argumentamos que en el caso de muc
subsidios los gobernantes tienen incentivos para dejar en pie programas (i) de
poca visibilidad pública, (/'/) sobre los cuales es comparativamente difícil obten
rédito político, y (iii) que no son promovidos o defendidos por grupos organiza
de beneficiarios.
En este artículo ofrecemos, entonces, una ilustración del poder explicativo de
estas proposiciones a través de un análisis de los programas de políticas de subsidio
al consumo en los sectores de distribución de gas natural y de transporte urbano de
pasajeros en la Argentina de la post-crisis de 2001-2002. Por varias razones en este
caso podría esperarse que un crecimiento vertiginoso de este tipo de subsidios fuera
relativamente menos probable. Primero, las finanzas del Estado no dependen princi-
palmente de rentas de hidrocarburos y recursos minerales; por lo tanto, el gobierno
debió haber enfrentado un menor nivel de presión popular en pos de la distribución de
recursos "rentistas" vía subsidios que los gobiernos que se financian principalmente
con rentas de recursos naturales. Segundo, en la Argentina la mayoría de los servicios
públicos está en manos de empresas privadas; por ende, para sus gobiernos sería
menos tentador usar una estrategia de precios subsidiados como medio para tener
rédito político-electoral. Tercero, los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández
de Kirchner gozaron de relativamente alta seguridad política durante el período que
se abrió con su victoria en las elecciones legislativas de 2005; esto implica que ellos
-vis à vis de líderes de otros países- tenían motivos comparativamente débiles para
temer el impacto político de retirar los subsidios. Aun con estos tres factores presentes,
hacia 2010 las partidas que el gobierno nacional destinaba a subsidiar los precios que
los consumidores pagaban por servicios básicos como gas, electricidad y transporte
urbano habían crecido meteòricamente hasta alcanzar los 7.500 millones de dólares
anuales (10% del presupuesto)4. Se llegó a este punto pese a que en los hechos lo
subsidios fueron, durante la mayor parte del período de post-crisis, invisibles para los
propios usuarios de servicios públicos5.
Nuestro diseño de investigación combina una comparación entre sectores con
process tracing o rastreo del proceso dentro de cada sector. El ejercicio compara-
tivo intersectorial nos permite evaluar una explicación alternativa del enraizamien
4 Nuestros cálculos a partir de datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración

Financiera Pública (ASAP).
5 Hasta 2009 las empresas privadas proveedoras de estos servicios públicos emitían facturas qu
no mencionaban los subsidios gubernamentales que hacían posible que, en un contexto inflacionari
pudieran mantenerse precios congelados. En 2009 comenzó a consignarse el subsidio en las factura
de gas y en los boletos de colectivo. Sin embargo, esta decisión no implicó un crecimiento significati
de la visibilidad de los subsidios porque los boletos de transporte público no especificaban la proporción
subsidiada dentro del precio final del pasaje y porque en el caso de las facturas de gas esa especificación
se ubicaba en la "letra chica", enterrada entre muchas otras informaciones. Por otra parte, la president
Cristina Kirchner, quien durante sus dos mandatos apeló fuertemente a comunicar sus medidas directa-
mente a la ciudadanía a través de la televisión, nunca hizo de los programas de subsidio al consumo u
eje de sus apariciones públicas.

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1 74 TOMÁS BRIL MASCARENHAS Y ALISON E. POST
de estas políticas públicas: la literatura sobre el Estado de

a partir de la teoría de Olson sobre la acción colectiva, lle
la presión de los intereses organizados y concentrados (co
empresas) serían factores claves para explicar la expansió
esta política pública. Nuestra comparación de los subsidio
el de transporte urbano muestra que, si bien la presión po
interés puede contribuir al crecimiento de los subsidios, lo
conducen a su expansión y enraizamiento son la volatilidad
los gobernantes a enfrentar reacciones negativas por part
su vez, el examen del proceso dentro de cada caso sectori
si los factores que identificamos como claves -cambios en
y la preocupación de los gobernantes por eludir ser culpab
de los subsidios- efectivamente explican el crecimiento de
en ambos sectores.
Subsidios de amplio espectro como policy traps
Los subsidios al consumo son transferencias presupuestarias a organismos

estatales o a empresas privadas que proveen bienes o servicios a la población y
cuyo objetivo es bajar los precios al consumidor6. Debido a que su objetivo es ha
que los bienes básicos sean más baratos, los subsidios al consumo se distinguen d
los subsidios a la producción, que se caracterizan, a su vez, por ser transferenci
gubernamentales diseñadas para fomentar la producción de un bien o servicio
Una vez puestas en marcha, las políticas de subsidios al consumo tienden a ten
dos atributos: crecimiento y persistencia. El cuadro 1 , que presenta una medici
del gasto en subsidios al consumo de combustibles y derivados -el único tipo
para el cual existen datos comparables-, muestra la persistencia de estas políti
públicas incluso tras décadas de reformas neoliberales. ¿Cómo podemos explica
este fenómeno?
Los líderes políticos de los países en desarrollo tienen fuertes incentivos para
adoptar subsidios luego de enfrentar shocks positivos y negativos de precios. Esto se
debe a que los subsidios son un medio para consolidar el poder político. En efecto,
tal como señala la literatura sobre el urban biaso "sesgo urbano" (Bates, 1981 : 30-3),
6 Para los productos que se comercian internacionalmente la manera típica de medir los subsidios
al consumo es calcular la diferencia entre los precios internacionales y los precios locales del producto,
generalmente manteniendo constantes los costos locales de comercialización y transporte (Coady et al.,
2006). Los subsidios al consumo de servicios públicos se implementan vía transferencias gubernamentales
que permiten a los proveedores ofrecer los servicios a precios que no alcanzan a cubrir las inversiones y
los costos de operación.
7 Dos ejemplos del sector de energía eléctrica sirven para ilustrar la diferencia entre los subsidios
al consumo y los subsidios a la producción. Los gobiernos pueden bajar los precios de la electricidad
en los hogares mediante un programa de subsidio al consumo por el cual los distribuidores de energía
eléctrica recibirían un monto de subsidio por cada kilowatt por hora que estas empresas provean a los
hogares. En contraste, los gobiernos pueden incentivar la inversión en la producción de energía con
fuentes alternativas mediante un subsidio a la producción que garantice a las distribuidoras de energía
que se cubrirá parcialmente el costo de comprar electricidad a generadores que usen energía solar
o eólica.

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CUADRO 1
Subsidios al consumo de combustibles y derivados vs. Gasto en salud y
educación en selección de países de bajo y medio nivel de ingresos
Riqueza de recursos naturales Subsidios en Gasto en c

Pais Exportación de ¿Exportador como%delPBI %delPBI
petróleo como neto de (2010) (2008-2009)
% del PBI gas?" PBI
Angola 54,9 1,3 4,1 2,6(2006)
Irak 52,0 13,8 2,8 N/A
Argelia 36,6 Sí 6,6 5,0 4,3(2008)
Nigeria 26,4 Sí 1,3 2,1 N/A
Kazakstán 26,0 Sí 3,1 2,7 2,8(2007)
Venezuela 20,9 6,9 2,4 3,7 (2007)
Irán 19,7 Sí 22,6 2,1 4,7(2009)
Rusia 13,9 Sí 2,7 3,5 4,1 (2008)
Turkmenistán 13,8 Sí 19,3 1,2 N/A
Ecuador 9,6 6,4 3,0 1,0(2001)
Colombia 5,2 Sí 0,2 5,0 4,6 (2009)
Malasia 2,2 Sí 2,4 2,2 4,1 (2008)
Egipto 1,3 Sí 9,3 2,1 3,8(2008)
México 1,2 0,9 3,1 4,8(2007)
Argentina 0,5 1,8 6,3 5,4(2008)
Uzbekistán 0 Sí 30,5 2,5 N/A
Indonesia -1.2 Sí 2,3 1,2 2,5(2005)
Vietnam -1,8 2,8 2,8 5,3(2008)
China -2.4 0,4 2,0 N/A
India -2,9 1,4 1,4 3,1(2006)
Sudáfrica -3,1 0,6 3,4 5,4(2008)
Filipinas -4,3 0,6 1,3 2,8(2008)
Pakistán -5,2 4,2 0,9 2,7 (2009)
Sri Lanka -5,5 1 1,8 4,8(2008)
Ucrania -5,6 5,6 3,8 5,3 (2006)
El Salvador -6.6 5,5 3,9 3,6(2008)
Tailandia -9,8 2,7 3,3 N/A
Azerbaiyán N/A Sí 1,5 1,4 2,8(2009)
Bangladesh N/A 4,8 1,1 2,4(2009)
Fuentes: Se presentan todos los países de

disponibles.
* Calculado a partir de la IMF World Economic Outlook Database, consultada en diciembre de
2011. ** 2010 (IEA Natural Gas Information Statistics, consultadas en junio de 2012). *** International
Energy Agency (incluye petróleo, gas, carbón y electricidad). La medición de los subsidios se realiza
observando la brecha de precios: los precios finales al consumidor se comparan con el precio de refe-
rencia que habría en un mercado competitivo. **** World Development Indicators.

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estos programas permiten a los gobiernos crear una suerte de

la población de cambios repentinos en los precios de alimentos
eléctrica y otros bienes y servicios esenciales en contextos en
significativos aumentos en el costo de los mismos8. Sin es
países de bajo nivel de ingresos el impacto de esos repenti
sobre la economía de los hogares sería particularmente fu
de los precios de estos productos básicos impulsa protestas en
urbanos, estos shocks traen consigo una potencial desesta
regímenes tanto democráticos como autoritarios (Bates,
en hidrocarburos y minerales, los aumentos de los precio
exportación generan una oportunidad adicional para que su
su poder: estas rentas que caen "desde el cielo" pueden se
subsidios para mejorar las condiciones de vida de la poblac
tanto incidir positivamente en la opinión pública sobre el g
de dinámica no es necesario que los subsidios al consumo
subsidios- sean visibles a los ojos de sus beneficiarios par
blicas tengan los impactos descriptos.
Más allá de cuál sea la principal base de apoyo político d
respuesta a shocks de precios, ponen en marcha los subsid
por las cuales estos tienden a orientarse hacia las grandes
Primero, en los momentos inmediatamente posteriores a los g
var el orden en los grandes centros urbanos señaliza que
firme en el poder. Segundo, aunque las políticas de subsid
su diseño (es decir, no focalizadas), la capacidad de los gobiernos de asegurar
que los bienes y servicios efectivamente sean distribuidos a precios subsidiados es
mayor en las áreas urbanas: allí la capacidad estatal tiende a estar más desarrollada
y, en el caso de los servicios públicos, la infraestructura para distribuir estos servi-
cios de hecho existe (Adams, 1998: 68; Bienen y Gersovitz, 1986: 28; Lipton, 1977:
294). Si bien, en teoría, los gobiernos podrían implementar subsidios focalizados
que tuvieran mejor llegada a la población urbana y rural de bajos recursos, es muy
difícil implementar rápidamente ese tipo de programas en la coyuntura posterior a
los shocks (Victor, 2009: 17)10.
8 Esta lógica se asemeja a aquella identificada por los estudios de economía política comparada
que afirman que los gobiernos tienen incentivos para proteger, vía políticas sociales, a los ciudadanos de
los riesgos que aparecen con la apertura económica (por ejemplo, Katzenstein, 1985; Garrett, 1998). Rudra
(2002) y Kaufman y Segura-Ubiergo (2001) concluyen, respectivamente, que los datos sobre países de
menor nivel de desarrollo y América Latina no permiten apoyar dicha "hipótesis de la compensación"; sin
embargo, sus análisis están construidos a partir de observar exclusivamente el gasto público en la segu-
ridad social (así como las partidas para salud y educación, en el caso del último de estos dos trabajos)
y, por lo tanto, no incluyen los subsidios al consumo al momento de operacionalizar el concepto de gasto
social o welfare spending.
9 Ver, por ejemplo, los trabajos de Chaudhry (1997: 22, 147-155), Jones Luong y Weinthal (2010:
60), y de Victor (2009: 20, 22).
10 La implicancia analítica de este punto es que muchos tipos de gobiernos -y no tan solo aquellos
liderados por partidos de izquierda, de los que se espera que tendrán preocupación por atender las ne-
cesidades de los sectores populares y que estén inclinados a intervenir en los mercados- tendrán fuertes
incentivos hacia la adopción de subsidios de amplio espectro al consumo como parte de su estrategia de
supervivencia política.

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Las políticas de subsidio al consumo deberían ser consideradas parte del Estado
de Bienestar en los países en desarrollo debido a su importancia para la población;
sin embargo, las explicaciones que la literatura sobre el Estado de Bienestar ofrece
sobre el crecimiento y el enraizamiento de las políticas sociales sólo sirven parcial-
mente para dilucidar por qué los subsidios al consumo duran a lo largo del tiempo.
Las limitaciones de estas teorías se deben a la distinta naturaleza de las políticas
públicas que estudia la literatura del Estado de Bienestar, por un lado, y de las polí-
ticas de subsidio al consumo, por otro. Primero, los beneficiarios principales de los
subsidios son consumidores atomizados en lugar de grupos de interés organizados
políticamente. Segundo, el valor monetario de las políticas sociales más típicas -por
ejemplo, las pensiones o los seguros de desempleo- son visibles para quienes los
reciben y son atribuibles al gobierno porque operan vía un pago concreto de dinero;
en cambio, el monto de los beneficios provenientes de los subsidios al consumo tiende
a ser mucho menos claro para sus receptores, al tiempo que tampoco son beneficios
claramente atribuibles al gobierno, en especial en los casos en que los bienes o ser-
vicios subsidiados son provistos por empresas privadas11. Tercero, el nivel del gasto
público en subsidios de amplio espectro está muy afectado por la volatilidad de los
precios de los insumos claves (por ejemplo, combustibles y alimentos importados);
en contraste, los precios de los insumos para la provisión de la seguridad social y de
la salud pública no son tan volátiles.
Estas diferencias nos llevan a explicar el crecimiento y enraizamiento de las
políticas de subsidios mediante factores distintos de aquellos que subraya la literatu-
ra sobre el Estado de Bienestar. Específicamente, estudiamos dos mecanismos: los
shocks de precios y los incentivos que los gobernantes tienen para proactivamente
evitar los reveses políticos que los afectarían si cortaran subsidios sobre los cuales
los consumidores tienen poco o nulo conocimiento. En conjunto, estos factores son
suficientes para convertir a este tipo de subsidios en policy traps, políticas que se
convierten en trampas ya que rápidamente reducen el margen de maniobra de los
gobiernos que las adoptan o de aquellos que los suceden. A continuación pasamos,
entonces, a analizar cada uno de estos dos mecanismos que conducen al enraiza-
miento de las políticas de subsidios.
Volatilidad de precios y deriva de las políticas públicas

La literatura sobre el Estado de Bienestar subraya que ciertas presiones con-
textúales exógenas a las propias políticas públicas (tales como los lentos cambios
demográficos o la inflación) pueden afectar, de manera gradual, el alcance de estos
programas. En Estados Unidos y Europa, por ejemplo, el gasto público en el sistema
de pensiones ha crecido paulatinamente a medida que la generación del baby boom
comenzó a cobrar su jubilación (Pampel y Williamson, 1989: 165-6). Los estudios
también muestran que la inflación moderada pero persistente que en décadas re-
1 1 Ver el trabajo de Arnold (1990: 47-50) sobre la " traceabilit / de distintos tipos de políticas públicas
(es decir, el grado en que la población es capaz de atribuir una política pública al gobierno o, en otras pa-
labras, la capacidad de la población de "rastrear" que un determinado beneficio se originó en la acción de
gobierno). Nuestro argumento se apoya sobre los hallazgos de Mettler (201 1 ) acerca de cómo la mayoría de
los ciudadanos de Estados Unidos -que reciben beneficios del Estado por la vía de exenciones tributarias o
servicios subsidiados pero provistos por empresas privadas (por ejemplo, los préstamos subsidiados para el
pago de aranceles universitarios)- no son conscientes de su condición de receptores de ayuda estatal.

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cientes afectó a los países desarrollados provocó una gradu

de las políticas sociales allí donde las mismas no estaban i
186; Pierson, 1996: 164; Kemp, 2007: 277). Hacker (2004,
de "deriva de la política pública" (policy drift) para aquella
alcance de una política pública se reduce gradualmente co
falta de acción para adaptarla a los cambios contextúales.
Sin embargo, mientras que Hacker usa el concepto de polic
procesos en los que las políticas públicas (o el gasto pú
erosionan gradualmente , en el caso de estos subsidios los s
gatillar un rápido crecimiento del gasto público. Cuando lo
tienen el propósito de proteger a los consumidores de la
bienes y servicios como los alimentos o la energía eléctric
costo de los insumos de estos bienes y servicios pueden ha
en estas políticas se dispare rápidamente. Aun más, a me
bienes y servicios subsidiados cae relativamente con respec
y servicios no subsidiados, los hogares tendrán incentivos p
de consumo, lo que a su vez también incrementa el costo f
Visibilidad del gasto, incentivos para evitar reveses políticos

y enraizamiento de las políticas públicas
La literatura sobre el Estado de Bienestar también nos
en el objetivo de entender la persistencia de este tipo de
explicaciones convencionales sobre el crecimiento y el enr
Bienestar subrayan como factor clave la presión ejercida p
ciarios. Enfatizan, además, mecanismos de retroalimentació
presuponen que la existencia y el valor de las transferen
bienestar son claramente visibles para sus receptores y at
explicación típica del crecimiento del Estado de Bienestar -
de poder (power resources approach)- atribuye la expansión de
a la capacidad de los trabajadores de movilizarse y de ten
como a la presencia de partidos de izquierda en el gobiern
al., 1993). Más recientemente, algunos estudios han puesto
de retroalimentación que surgen luego de la adopción de
Estado de Bienestar: los programas sociales crean sus prop
a su vez hacen lobby para la continuación o la expansión d
(1995, 1996), por ejemplo, hace hincapié en que los progra
estar generan grupos de beneficiarios que tienen un claro
la capacidad de- evitar el desmantelamiento de estas polít
(2001: 10, 28-31) argumentan que estas políticas sociales h
preferencias de los votantes a favor de la creación de nue
que los autores denominan "policy ratchet effect' o "efect
pública). Según esta perspectiva, la adopción de políticas so
pública a favor de ellas que, por su parte, tiene influencia sob
de política pública. Otras investigaciones sostienen que el
sentimientos de pertenencia política y otorga recursos a sus b
12 Campbell (2012) hace una revisión de esta literatura.

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LA POLÍTICA DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-2014 179
res que pueden terminar aumentando la movilización en defensa de los programas

existentes (Campbell, 2003, 2012; Mettler, 2005). Todas estas explicaciones -que
enfatizan cómo los beneficiarios directos de las políticas públicas pueden ser un
elemento que contribuya al crecimiento y enraizamiento de las mismas- tienen como
supuesto que los beneficiarios saben de la existencia de estos beneficios y valoran
estar recibiéndolos.
Sin embargo, mientras las transferencias del Estado de Bienestar -tales como las
del sistema jubilatorio o las compensaciones laborales- son visibles para sus benefi-
ciarios directos debido a los pagos en dinero que reciben, el valor monetario de los
beneficios provenientes de los subsidios de amplio espectro al consumo tiende a ser
menos claro para sus receptores13. Si bien algunos programas utilizan instrumentos
como las tarjetas de racionamiento de los subsidios a los alimentos -que muestran con
nitidez tanto la existencia como el tamaño de los beneficios recibidos- la mayoría de
los programas de subsidio se vehiculiza de un modo en que su existencia y tamaño
se vuelven mucho menos inteligibles para sus receptores. Por ejemplo, los subsidios
en combustibles y energía típicamente compensan a los distribuidores locales por
la diferencia entre los precios controlados de venta y los costos de producción14. A
menos que el gobierno publicite activamente el grado en el cual el fisco subsidia esos
precios, apenas un pequeño conjunto de ciudadanos informados estará al tanto de la
diferencia entre, por un lado, los costos de producción o los precios internacionales
de los combustibles y, por otro, los precios del producto en los surtidores; sólo esa
pequeña minoría de la población tendrá noción del tamaño de los subsidios. Esto
significa que es poco probable que los ciudadanos tengan conciencia plena del valor
de los subsidios que reciben o que se den cuenta de que comparten un interés con
otros consumidores a favor del mantenimiento o expansión de estas transferencias
públicas. Más aun, los consumidores tienden a estar desorganizados políticamente
debido a que sufren del típico problema de la acción colectiva: pertenecer a un grupo
con un gran número de miembros para los cuales los beneficios individuales esperados
de una eventual movilización política son bajos. En consecuencia, mientras que la
movilización de los grupos de beneficiarios organizados puede explicar la estabili-
dad de las políticas públicas características del Estado de Bienestar, es improbable
que la movilización de los consumidores explique el crecimiento y el enraizamiento
de la mayoría de los subsidios de amplio espectro debido a la relativa invisibilidad
de estos subsidios y a los menores niveles de organización política que tienen los
13 La literatura de la ciencia política que estudia el caso de Estados Unidos sostiene que es
más probable que los ciudadanos comprendan su autointerés con respecto a una determinada política
pública cuando los efectos de la misma son visibles, tangibles, grandes y seguros (Citrin y Green, 1990:
17). Estas condiciones no se cumplen plenamente en la mayoría de los subsidios de amplio espectro.
Mettler (2011) propone un argumento semejante, también para el contexto estadounidense, sobre la
invisibilidad relativa de los beneficios estatales instrumentados vía exenciones impositivas o vía subsi-
dios para beneficios que son provistos por empresas privadas. Los datos de opinión pública de Mettler
(201 1: 37) revelan que la mayoría de los estadounidenses no comprende que los beneficios que recibe
surgen de las arcas públicas.
14 Para una descripción de los subsidios a diversos combustibles que se administran de este modo
ver IMF (2013). Como propone la literatura sobre la "maldición de los recursos naturales" ( resource curse),
la probabilidad de que los ciudadanos supongan que los combustibles están subsidiados es mayor en los
países exportadores de hidrocarburos dado que allí la población espera que el gobierno redistribuya las
rentas que esos recursos generan.

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consumidores vis à vis de otros tipos de beneficiarios15.

literatura sobre el Estado de Bienestar sí opera, en cambio
subsidios al consumo son altamente visibles.
Ciertos trabajos recientes sobre políticas sociales y algunas contribuciones más
antiguas sobre programas de subsidios en alimentos proponen otra variable que podría
explicar el crecimiento y el enraizamiento de una política pública: el lobby por parte
de los llamados beneficiarios de segundo orden. Mettler (201 1 : 32-36, 38), en su aná-
lisis del Estado de Bienestar "escondido" en Estados Unidos -estudiando programas
como la deducción impositiva de los pagos de intereses por créditos hipotecarios
la cual los votantes no tienden a asociar con la acción del gobierno-, descubre que
los principales defensores de este tipo de políticas públicas son sus beneficiarios
de segundo orden, como por ejemplo ciertos grupos industriales. Por su parte, el
reducido cuerpo de estudios sobre la economía política de los subsidios en el sector
alimentos también resalta una dinámica semejante. Bates (1981) apunta que fueron las
industrias que se beneficiaban de una fuerza de trabajo barata las que contribuyeron
a la perpetuación de los programas de alimentos subsidiados en África, al tiempo que
Adams (1998: 66-88) identifica a los intermediarios del mercado negro de alimentos
como los responsables de la continuidad de los subsidios en Bangladesh.
Aunque indudablemente estos beneficiarios de segundo orden contribuyen al
crecimiento y a la persistencia de los subsidios, nosotros postulamos que es otro e
factor principal : la inclinación de los gobernantes a evitar ser culpabilizados y política-
mente castigados por haber cortado subsidios que benefician a amplias franjas de la
población16. Los consumidores pueden no darse cuenta del grado en que el gobierno
está subsidiando bienes y servicios antes de que éstos aumenten de precio pero e
acto de aumentar esos precios y de retirar los subsidios sí incrementa la conciencia de
los consumidores sobre el tamaño de los beneficios que de pronto están perdiendo
Como bien han notado varios estudios, la ciudadanía tiende a ser más sensible ante las
pérdidas que ante las ganancias o los beneficios que ya recibe (Kahneman y Tversky
1979; Pierson, 1996: 145-6; Weaver, 1986; Weyland, 1996). Aun cuando los grupos de
consumidores no estén bien organizados al momento en que los gobernantes evalúan
15 Estudios recientes sobre América Latina -entre los que sobresalen los de Rhodes (2006), Baker (2009)
y Echegaray (en prensa)- argumentan convincentemente que los investigadores deben prestar mayor atención
a los rasgos actitudinales y al comportamiento político de los consumidores. Los hallazgos de esta línea de
investigación sugieren que la lógica olsoniana pura no siempre tiene poder explicativo y que en América Latina,
tras las reformas neoliberales, los consumidores tienen mayores niveles de conciencia y de predisposición al
activismo político, lo que puede otorgarles poder de veto. En esta región los consumidores han organizado
campañas para rechazar el pago de facturas de servicios públicos (Rhodes, 2006), han moderado la agenda
de los nuevos gobiernos de izquierda (Baker, 2009) y han armado boicots contra empresas privadas cuy
acción afecta el acceso a bienes públicos (Echegaray, en prensa). Dicho esto, sin embargo, en la evidencia
que presentan estos autores los consumidores tienen un papel reactivo: los ciudadanos desaprueban las
privatizaciones (Baker, 2009) o protestan vía campañas de no-pago de boletas o vía presentaciones judiciales
(Rhodes, 2006) luego de aumentos tarifarios altamente visibles (Rhodes, 2006: 5, 84-90). Se trata de consumi
dores que cambian sus actitudes o su comportamiento ex post. Asimismo, incluso en la caracterización que
hace Rhodes sobre las organizaciones de consumidores éstas no son ni tan abarcadoras ni tan fuertes com
las organizaciones sindicales y de jubilados de las que se ocupa la literatura sobre el Estado de Bienestar. En
suma, si bien es probable que los políticos estén atentos a las reacciones de los consumidores ante eventuales
cortes de subsidios, incluso a la luz de esta literatura no hay razones para sostener que la movilización de lo
consumidores es un factor principales la explicación de por qué crecen estos subsidios.
16 Sobre la dinámica de la "evasión de la culpa política" o blame avoidance, ver Weaver (1986).

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el recorte de políticas sociales, el solo hecho de que se perciba como probable que
ocurra un castigo electoral suele ser suficiente para que los gobernantes sientan temor
ante estas eventuales reacciones y para que intenten evitarlas (Pierson, 1996: 151). Esta
dinámica es particularmente probable en situaciones en que, al percibirse políticamente
débiles, los gobernantes actúan con horizontes temporales cortos17. La percepción de
inseguridad política es más frecuente en los países en desarrollo porque allí los niveles
de volatilidad económica son más altos y el ejercicio del gobierno es, por ello mismo,
una tarea sujeta a mayores niveles de incertidumbre18.
El hecho de que estos subsidios beneficien en mayor medida a las grandes urbes
hace que los gobernantes sujetos a situaciones de incertidumbre política tengan parti-
cular aversión al recorte de estas políticas públicas. Tanto los gobiernos democráticos
como los autoritarios buscan evitar producir descontento en la población urbana debido
a que ésta, a diferencia de la dispersa población rural, tiene capacidad para organizar
protestas con alto impacto político en contra de eventuales aumentos de precios (Bienen
y Gersovitz, 1986). Para nombrar apenas algunos ejemplos, en países como Indonesia
(1997, 2003), Jordania (2000) y Mauritania (2008) intentos recientes de cortar relativa-
mente poco visibles subsidios al consumo de combustibles -esquemas en los cuales el
gobierno compensa a los distribuidores por la diferencia entre los precios controlados y
el costo del insumo- han tenido que dar marcha atrás luego de que la decisión gatillara
importantes protestas urbanas19. Estas manifestaciones contra aumentos de precios han
llegado, en algunos casos, a precipitar la caída de gobiernos (Bates, 1981 : 31 ; Bienen
y Gersovitz, 1986: 40-41; IMF 2013: 21). A la luz de estos ejemplos, los líderes políticos
tienen buenas razones para evitar irritar a los consumidores de las ciudades en tiempos
de alta competencia y/o inestabilidad política, aun cuando la población urbana no sea
una base de apoyo medular para la coalición de gobierno. De este modo, la estrategia
de eludir la culpa política -es decir, aquello que la literatura anglosajona denomina bla-
me avoidance- se constituye en una razón suficiente que empuja a los gobernantes a
mantener en pie los esquemas de subsidio, incluso en ausencia de acciones efectivas
de lobby por parte de beneficiarios de segundo orden.
Con el paso del tiempo, el creciente costo fiscal de los subsidios y los incentivos
políticos para evitar reducirlos se refuerzan mutuamente: a medida que se ensancha
la brecha entre, por un lado, el precio "real" o no subsidiado de los bienes y servicios
17 Los trabajos sobre la regulación de servicios públicos en contextos de debilidad institucional han
mostrado que los gobiernos, en su afán por evitar ser culpados por los votantes, tienden a esquivar los aumentos
de tarifas durante los períodos de alto nivel de competitividad electoral (Murillo, 2009; Post, 2014a, 2014b).
18 Sobre la volatilidad económica en los países en desarrollo pueden consultarse los trabajos de
Acemoglu et al. (2003) y de Wibbels (2006). A lo dicho en el cuerpo del texto debemos agregar que, en
estos contextos más volátiles, aumentar los precios de los bienes y servicios básicos puede derivar en
espirales inflacionarias y/o afectar negativamente el ciclo económico vía caída del consumo, todo lo cual
genera incentivos adicionales para que el gobierno baje los precios al consumidor.
iy En Indonesia la política de subsidio en combustibles tiene larga data: originalmente fue instalada
cuando el país aún era un exportador de petróleo; en 1997 los intentos de desmantelar los subsidios con-
dujeron a protestas en las calles y catalizaron la caída de Suharto; en 2003, un año antes de que Indonesia
pasara a ser un importador neto de petróleo, el plan del gobierno de salirse del esquema de subsidios
nuevamente se encontró con protestas, ante lo cual el gobierno decidió retroceder (IMF, 2013: 21-2). Por su
parte, en 2000 el gobierno de Jordania, importador neto de petróleo, también dio marcha atrás en su decisión
de recortar los subsidios en combustibles tras el estallido de protestas de gran escala (UNDP, 2012: 51).
Mauritania, importador neto de petróleo, en 2008 cortó los subsidios en combustibles, avivando protestas
que precipitaron un golpe militar; luego del golpe, los subsidios fueron restablecidos (IMF, 2013: 30-1).

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y, por otro, el precio subsidiado, también crecen los costos

ajuste. Al fin y al cabo, un potencial aumento de precios de
visible y controversial que un aumento del 20%. Si bien hip
nantes pueden aumentar los precios de modo gradual y así d
subsidios, existen incentivos de corto plazo que inducen a
ajustes menores. ¿Por qué un gobierno se arriesgaría a una lent
consecuencia de una sucesión de pequeños recortes de subs
bio, cortarlos de un solo golpe en un futuro distante o inclu
próximos gobiernos? El resultado es una policy trap de la cual
cuando enfrentan crisis fiscales profundas, intensas presiones
perciben con gran fortaleza política20. Lo paradójico de est
gobiernos, debido a la expansión de una política pública p
aplausos de la ciudadanía, se hallan cada vez más acorralado
capaces de alinear el gasto público con sus prioridades pol
El crecimiento y enraizamiento de los subsidios de am

espectro en servicios públicos en la Argentina (2002-2
Este estudio sobre Argentina analiza los sectores de distr

y de transporte público urbano. En lo que se refiere a este últi
en el sistema de colectivos, el modo de transporte más imp
desarrollo. Mediante el rastreo de los procesos dentro de
por un lado la plausibilidad de nuestro argumento, y por el
enfoque de los recursos de poder {power resources approac
cimiento y el enraizamiento de los subsidios en los dos caso
modo, una comparación de los sectores de distribución de g
urbano nos permite evaluar la explicación alternativa que ad
y la persistencia de estas políticas públicas principalmente
interés empresariales y sindicales. El análisis empírico a con
hasta aquí no publicados sobre el tamaño, el crecimiento y la d
los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la pos
tiempo que se nutre de entrevistas confidenciales con actor
decisorios de esta política pública.
El disparador de las políticas de subsidios: la crisis de 2001-

El colapso económico de 2001 y 2002 sometió a la pobla
enorme shock de ingresos. En un año, el PBI se contrajo en 11%
subió del 16,5 al 21 ,5% y la proporción de personas bajo la
38 al 58%. La devaluación dej peso en 200% y la inflación del
significativamente el poder de compra de la gran mayoría de l
20 Pierson (1 996: 1 76) afirma que los recortes o desmanteiamientos de l

del Estado de Bienestar son más probables cuando los partidos de gobiern
de holgura electoral. Chaudhry (1997: 35) nota que la reducción de los su
más probable en situaciones de tirantez fiscal.
21 Sobre las ventajas del análisis cualitativo dentro del caso (within-ca
Collier et al. (2010: 10) y Bennett (2010: 207-8).

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LA POLITICA DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-2014 1 83
a los hogares a destinar una parte mayor de sus ingresos al pago de los servicios
básicos. En el quintil más bajo de ingresos los hogares pasaron a asignar 15% de sus
gastos al costeo de los servicios de electricidad, gas natural, agua y saneamiento, y de
transporte en colectivo (Marchionni et al., 2008a: 42; Marchionni et al., 2008b: 27).
En ese contexto, los gobernantes tuvieron fuertes incentivos electorales para
tomar medidas que mitigaran los efectos que la crisis imponía sobre los votantes.
Eduardo Duhalde, presidente durante los 17 meses que siguieron al estallido de la
crisis, procuró estabilizar la economía. Como parte de esa agenda, Duhalde inme-
diatamente puso en marcha un proceso de renegociación de todos los contratos de
concesión de los servicios públicos, al tiempo que congeló unilateralmente las tarifas
pagadas por los consumidores, manteniendo los precios previos a la devaluación (Ley
25.561 , Decreto 50/02). La opinión pública respaldó los congelamientos dispuestos por
el presidente: en 2003, el 68% de los hogares se oponía a aumentar las tarifas como
mecanismo para compensar a las empresas de servicios públicos por los drásticos
cambios en sus costos luego de la devaluación de 2002 (OPSM, 2003: 13).
Néstor Kirchner asumió la presidencia en mayo de 2003 luego de haber obtenido
apenas 22% de los votos en un contexto de fragmentación del electorado peronis-
ta. Preocupado por su debilidad política de origen, Kirchner expandió lo que hasta
entonces habían sido pequeños programas de subsidios destinados a ayudar a las
empresas de servicios públicos en un marco que combinaba congelamiento tarifario
con inflación. El nuevo presidente decidió, asimismo, mantener los congelamientos
de tarifas para todos los consumidores en lugar de contener el costo fiscal mediante
un congelamiento que beneficiara sólo a los hogares de menores ingresos, tal como
estaba siendo estudiado durante la gestión Duhalde.
Durante los primeros años de su presidencia, el gobierno de Kirchner mantuvo
congeladas las tarifas residenciales de gas pese a que la inflación acumulada en el
período 2002-2004 alcanzó el 51 %22. Cuando en 2003 el precio del gas natural subió,
el gobierno decidió limitar el impacto de este aumento sobre las empresas distribui-
doras autorizándolas a encarecer las tarifas para usuarios no-residenciales: en los
hechos, se generó un subsidio cruzado desde los usuarios industriales de gas hacia
los consumidores residenciales23.
En el mismo sentido, el gobierno decidió mantener el precio de los boletos de
transporte público en los niveles previos a la crisis. A fin de ayudar a las empresas
de colectivos a soportar el congelamiento del precio del boleto, en 2003 el gobierno
les concedió subsidios directos por un monto cercano a los 316 millones de pesos24.
Como un paso adicional, el gobierno en su condición de regulador optó por ser menos
exigente en la aplicación de la normativa que obliga a las empresas de colectivos
a renovar sus flotas en forma periódica25. En la visión del Poder Ejecutivo, si no se
ofrecía un paquete de subsidios las empresas de colectivos se declararían en quiebra
y, en consecuencia, ocurriría una grave crisis en el sistema de transporte. Según los
22 Esta decisión no fue comunicada públicamente debido a que en la Presidencia se temía que la
medida complicara el proceso en curso de renegociación de la deuda externa iniciado tras el default de
2001 . Sin embargo, tres entrevistados que participaron de estas discusiones confirmaron que Kirchner
estaba comprometido personalmente en sostener el congelamiento tarifario.
23 Decretos 180 y 181 (2004).
24 Nuestros cálculos a partir de datos del CIPPEC, la Secretaría de Transporte y UCOFIN.
25 Entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 201 1 .

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GRÀFICO 1
Subsidios para contener aumentos de las tarifas r
de gas natural y de boletos de colectivos, ajustados
(montos en millones de pesos con 2003 como año base)
Fuentes: Gas: nuestros cálculos a partir de datos de la ASAP. La caída d

se explica por el decrecimiento de los precios internacionales del gas natural
trimestre de 2008 y la mayor parte de 2009. Colectivos: nuestros cálculos a p
la Secretaría de Transporte y UCOFIN.
decisores claves entrevistados, Kirchner temía provocar un d

entre los millones de pasajeros urbanos.
La política pública se vuelve trampa: el exponencial crecimien

de los subsidios durante las presidencias de Néstor y Cristina Ki
Tanto Néstor como Cristina Kirchner decidieron mantene
tarifarios y los subsidios asociados a ellos, algo que, como v
zó a cambiar en tiempos muy recientes y de modo muy pa
costo fiscal de los subsidios en servicios públicos creció fuer
gobierno dirigía hacia ese fin aproximadamente 30 mil mill
el 10% del total del gasto público nacional-26. El gráfico 1
crecimiento en términos reales de los subsidios en los sectores de distribución de
gas y de transporte público.
26 Cálculos a partir de datos de la ASAP.

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En línea con el marco analítico de nuestro trabajo, dos conjuntos de factores

contribuyeron a este exponencial crecimiento de los subsidios en servicios públicos:
fuertes presiones de precios y desincentivos políticos para recortar los subsidios que
daban sustento a los precios controlados. Esta policy trap se volvió cada año más
tirante a medida que la brecha entre los precios congelados y el costo real de producir
estos servicios públicos crecía de modo sostenido; previsiblemente se incrementaban
a la vez los costos políticos de una eventual salida de este esquema.
1. Presiones de precios
Una vez adoptados los subsidios en Argentina, las presiones de precios ca-
talizaron el enorme crecimiento del costo de esta política pública. En el sector de
distribución de gas, el impacto fiscal de la decisión de mantener tarifas congeladas
para los hogares aumentó como consecuencia de la escasez creciente del hidro-
carburo en el mercado local (Cordiviola, 2010). Ante esa situación, el gobierno de
Néstor Kirchner optó por aumentar la oferta interna expandiendo las importaciones.
En 2004 su administración creó una nueva empresa estatal, ENARSA, que empezó
a subsidiar la diferencia entre el precio congelado del gas dentro de las fronteras
argentinas y el más alto precio del gas importado. De esta forma, el gobierno se
atribuyó el rol de defender a los consumidores de las fluctuaciones de los precios
internacionales del gas.
Esta vinculación automática de los niveles de subsidio con el costo de las impor-
taciones tuvo el corolario de disparar aumentos en el presupuesto de subsidios ya que
el precio del gas de Bolivia se triplicó entre 2004 y 2010 (ACIGRA 2010). Aun más, la
escasez local se agravó hacia 2008, forzando al gobierno a aumentar la cantidad de
gas importado a estos precios crecientes. A partir de 2008 el gobierno debió comprar
gas natural licuado (GNL) en el exterior a fin de complementar las importaciones de
gas natural; el precio pagado por unidad de GNL multiplicaba por seis el precio que
en 2004 tenía el gas natural extranjero (ACIGRA, 2010: 11).
El ciclo inflacionario, que se profundizó en el curso de la década, provocó aumen-
tos en insumos claves para otros servicios públicos. Si bien la inflación bajó su ritmo
con respecto al 41% de 2002, volvió a alcanzar dos dígitos a partir de 2005 y excedió
el 20% tanto en 2008 como a partir de 201 027. El encarecimiento de los insumos amplió
la brecha entre los costos reales de proveer los servicios públicos y los ingresos de las
empresas, atados a los precios congelados por el gobierno. En el sector de transporte
de colectivos la inflación promovió demandas salariales por parte de los trabajadores:
durante el período 2003-2010, el sindicato Unión Tranviarios Automotor (UTA) logró un
aumento del 90% del salario real (gráfico 2). Ciertamente, en términos generales el
salario real creció en este período pero la diferencia entre el salario de los choferes de
colectivos y el del conjunto de la población se duplicó. Para las empresas de ómnibus
era difícil financiar estos aumentos salariales porque la masa de sueldos equivalía
aproximadamente al 50% de sus costos operativos28. Debido a la preocupación política
27 Debido a la baja confiabilidad de los datos del INDEC a partir de 2006, los datos de inflación
provienen de las mediciones realizadas por el gobierno de la provincia de Santa Fe.
28 Como los balances de las empresas de transporte automotor de pasajeros no son publicados,
estimamos este porcentaje a partir de datos de las siguientes fuentes: el organismo regulador del transporte
del Municipio de Rosario, la Resolución 270/09 de la Secretaría de Transporte y entrevistas con represen-
tantes empresariales y sindicales del sector.

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por evitar un colapso del sistema de transporte en las grandes

impacto en la opinión pública, el gobierno eligió subsidiar esa
a las empresas de colectivos a hacerse cargo de los aumen
decisión se materializó en la creación de un programa para
con ese objetivo específico (Decreto 678/06)29.
2. Desincentivos políticos para reducir los subsidios

Pese a que el costo fiscal de los subsidios crecía vertigi
zar montos significativos del presupuesto público, los gobiern
Kirchner se abstuvieron de retirar los congelamientos de prec
los cuales estos se apoyaban. Desde el Poder Ejecutivo se pe
los subsidios y el consecuente drástico aumento de las tar
tendrían el efecto de volcar a la ciudadanía del Gran Buenos A
la opinión pública nacional, en contra del gobierno. Nuestr
que Néstor y Cristina Kirchner consideraban que, en el contex
GRÁFICO 2
Salario mensual de los choferes de colectivos
y salario mensual para el conjunto de la economía, 2003-2010
(montos en pesos con 2003 como año base)
Fuente: Nuestros cálculos a partir de datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y
de la base de datos SEDLAC (CEDLAS y World Bank).
Nota: Los datos del sector colectivos corresponden a la media del salario mensual de los choferes
de colectivos a diciembre de cada año. Los datos para el conjunto de los sectores corresponden al
segundo semestre de cada año.
29 Múltiples entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 201 1 .

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que se encontraban, tomar la decisión de desmontar este esquema implicaba correr

un riesgo político que era mejor evitar. En línea con nuestro argumento, en el caso
argentino la persistencia de esta política pública obedeció principalmente al temor
de los líderes políticos a autoinfligirse un revés electoral, mucho más que al lobby por
parte de grupos de interés o a otros factores.
En el marco de la post-crisis, la opinión pública argentina se mostraba claramente
en contra de un ajuste de las tarifas residenciales de acuerdo al ritmo de una inflación
que para el período 2002-2005 había alcanzado el 62%. Un 72% de los consultados
por una encuesta de 2006 consideraba que "fue acertado dejar congeladas las tarifas
de servicios públicos prácticamente desde la devaluación hasta el día de la fecha"
(OPSM, 2006: 12), aun cuando el valor real de las tarifas hubiera caído significativa-
mente durante la post-crisis.
Así, los grandes aumentos tarifarios requeridos para desarmar la política de subsi-
dios traían consigo un potencial alto costo político para el gobierno de Néstor Kirchner.
Los residentes urbanos, especialmente los del GBA, serían los mayores afectados ante
un desmantelamiento de los subsidios ya que, aun cuando por diseño eran subsidios
universales, en los hechos el congelamiento de la tarifa sólo beneficiaba a los usuarios
conectados a las redes de gas natural. Esta infraestructura está mucho más desarrollada
en el GBA que en el resto de Argentina: en 2001 , el GBA, con un 32% de la población
del país, concentraba el 43% del total de personas con acceso a gas de red. Por otra
parte, cuatro de las provincias más pobres estaban completamente excluidas de las
redes (Chaco, Misiones, Corrientes y Formosa; en conjunto, el 10% de la población ar-
gentina). Este sesgo geográfico que marcó desde el inicio a la política de congelamientos
tarifarios y subsidios también caracterizó al sector de transporte público automotor: en
2003 el GBA recibió el 50% de los subsidios anuales para colectivos30.
Mientras los subsidios crecían, esta política pública mantuvo su sesgo a favor
de las áreas metropolitanas, en particular el GBA. Durante la década posterior a la
crisis, los hogares de las áreas centrales y urbanizadas del país siguieron gozando
de mejor acceso a las redes de gas que los ubicados en zonas periféricas31. Por su
parte, los subsidios para controlar el precio de los boletos de colectivo totalizaron más
de 20,2 miles de millones de pesos para el período 2003-2010; aproximadamente el
70% de esa masa de recursos fluyó hacia el GBA32. Este sesgo geográfico hizo que
30 Esta estimación agrega las transferencias del SISTAU a las empresas de colectivos de la llama-
da "Jurisdicción Nacional" y del GBA. Como el gobierno no hizo públicos los desembolsos del subsidio
en 2003 con nivel de desagregación por empresa, asumimos que la proporción de los fondos asignados
en 2003 a empresas radicadas en el GBA fue la misma proporción que en 2005 (es decir, el 25% de los
fondos asignados para la totalidad de la Provincia de Buenos Aires). La Resolución 84/02 del Ministerio
de Economía dispuso que la distribución provincial de los fondos SISTAU debía calcularse teniendo en
cuenta el número de pasajeros en lugar de seguir un criterio poblacional. En consecuencia, el ganador en
términos per cápita bajo este esquema de distribución interjurisdiccional fue el GBA al ser esta la región
con el mayor ratio pasajeros/población.
31 Esta afirmación se deduce del análisis que hicimos utilizando microdatos de la EPH del INDEC
para medir los cambios entre 2003 y 2009 en el número de incluidos en y excluidos de las redes de gas.
Los datos pueden ser solicitados a los autores.
32 Estos números resultan de la sumatoria de los fondos totales del SISTAU y de las Compensaciones
Complementarias (cálculos a partir de las bases de datos sistematizadas por el CIPPEC). Como no incluimos
los subsidios al gasoil, este es un cálculo conservador del tamaño de los subsidios al transporte automotor
de pasajeros. De acuerdo con Marchionni et al. (2008a), nuestro supuesto es que el 97% de los subsidios
tipificados como Jurisdicción Nacional fue distribuido entre empresas de colectivos del GBA.

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los boletos de ómnibus se volvieran más caros fuera del GBA: y

2007, los boletos costaban 88% más en Córdoba y en Santa
que siguen en tamaño a Buenos Aires (Marchionni et al., 20
Las clases populares urbanas eran la base medular de apoyo para los
gobiernos kirchneristas pero el GBA tenía gran importancia política no sólo por
sus clases populares sino también por su impacto en la formación de la opinión
pública nacional33. Los decisores entrevistados destacan que Néstor Kirchner,
durante sus primeros años de acumulación de poder tras haber sido electo con un
magro caudal de votos, tenía temor de que la opinión pública se volviera contraria a
su gobierno en la capital política, económica y mediática del país. Montenegro
(201 1: 198), apoyándose en numerosas entrevistas con miembros de la alta clase
política de la época, escribe que Kirchner "temía la reacción que un deshielo tari-
fario podía ocasionar en la opinión pública de clase media del área metropolitana
[;] 'descongelamos tarifas si lográs que no aparezca en tapa de Clarín', respondía
con ironía a funcionarios que le sugerían un esquema de salida [de los subsidios
en servicios públicos]"34.
Asimismo, varias protestas de esos años en capitales provinciales probablemente
afectaron la percepción de Néstor y Cristina Kirchner sobre cómo los aumentos tarifarios
en grandes centros urbanos pueden generar manifestaciones de alta visibilidad polí-
tica. En 2006 el gobernador de Córdoba debió echar a su ministro de Obras Públicas
a fin de calmar el descontento social surgido del anuncio de incremento de tarifa del
agua de red35. Entre 2008 y 2010, diversos aumentos de los boletos de colectivo en
las ciudades de Córdoba y Rosario fueron el puntapié de protestas y de resonantes
conflictos en las legislaturas locales36. Finalmente, en reuniones cerradas Néstor Kirch-
ner expresaba su miedo de que un corte de subsidios acelerara la creciente inflación,
identificada por los votantes como uno de los tres mayores problemas del país según
encuestas de la época37. Hacia 201 1 , varios consultores económicos calculaban que
un final abrupto de la política de subsidios tendría el impacto de duplicar la ya alta
inflación anual, llevándola hasta el 50%38.
Durante la década la diferencia entre el precio "real" y el precio subsidiado de los
servicios públicos se expandió y, por lo tanto, también creció el costo político de una
potencial salida de los subsidios. Como nuestro marco analítico anticipa, los gober-
nantes tienden a buscar salidas de estos esquemas cuando se perciben muy fuertes
políticamente y/o cuando están apremiados por crisis fiscales. En Argentina ambas
condiciones estuvieron presentes en forma tenue luego de la elección presidencial
de 2007 y de modo intenso tras los comicios de 201 1 .
33 Para mayores precisiones sobre la relevancia y peculiaridad de la región capital dentro de la

política argentina, ver Bril Mascarenhas (2007).
34 Montenegro (201 1 : 198) agrega: "Tal razonamiento [por parte de Néstor Kirchner] suena absurdo
a la luz de la guerra posterior con el Grupo [Clarín] [p]ero así fue cómo se decidió prolongar esa política
[de subsidios en servicios públicos] al menos hasta fines de 2008 [...]".
35 La Nación, 19 y 24 de febrero de 2006.
36 El Cronista Comercial, 17 de diciembre de 2009; La Voz del Interior, 12 de noviembre de 2010;
Rosario/12, 1 de agosto de 2008.
37 Múltiples entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 201 1 ; La Nación,
26 de abril de 2008.
38 Clarín, 27 de enero de 201 1 .

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En 2008, a poco de iniciado el primer mandato de Cristina Kirchner, el gobierno

intentó reducir los subsidios en el sector gas pero la medida generó reacciones tan
intensas que se optó por revocar la decisión y por desestimar, durante los tres años
subsiguientes, cualquier propuesta de avanzar en ese sentido39. En octubre de 201 1
Cristina Kirchner ganó su reelección presidencial con el 54% de los votos y con una
distancia respecto del segundo candidato de más de 37 puntos porcentuales. En el
ápice de su confort electoral, la gestión del kirchnerismo, por primera vez desde su
llegada al poder en 2003, se embarcó en un plan que cortaría un monto significativo de
los recursos fiscales destinados a su programa de subsidios. Apenas un mes después
de la aplastante victoria electoral, el gobierno anunció una batería de medidas que,
en su concepción, apuntaban a bajar en más de 30% el costo fiscal de los subsidios
para el año posterior40. Estas iniciativas incluían la creación de un registro en Internet
donde los consumidores podrían renunciar voluntariamente a los subsidios41 y un
drástico aumento de tarifas de gas, electricidad y agua para los barrios identificados
como de alto nivel de ingresos.
Feierherd et al. (2014) -apoyados en entrevistas confidenciales con decisores
claves- concluyen en sintonía con lo que la prensa de la época afirmaba: el objetivo
del gobierno era detener el creciente desequilibrio fiscal pero, al mismo tiempo, evitar
quedar ante la mirada pública como el ejecutor de una política de austeridad asociada
a la ortodoxia económica; en consecuencia, el gobierno hizo una intensa campaña
pública presentando estas medidas como un "ajuste redistributivo" que mejoraría el
direccionamiento progresivo del gasto público quitando subsidios a receptores de
los más altos percentiles de ingresos de la Argentina.
Sin embargo, cuatro meses después de anunciado, el proyecto fue detenido
abruptamente desde la cúspide del gobierno. En marzo de 2012 quedaban en pie
los aumentos de tarifas de gas y electricidad en las más emblemáticas zonas de
residencia de las clases altas argentinas42 pero se suspendió el plan original de
avanzar con el retiro de subsidios en barrios de las clases medias. La gran masa
de subsidios quedó prácticamente intacta y amplios sectores de la población que
meses antes el gobierno había identificado como futuros sujetos de un importante
aumento de tarifas continuaron protegidos bajo los precios subsidiados. Fuentes
gubernamentales indicaron que en la decisión presidencial de discontinuar la
salida de los subsidios pesó la percepción de que, en un contexto de caída de la
imagen pública de la presidente Kirchner, era arriesgado extender el alcance de
los hasta entonces muy circunscriptos aumentos tarifarios porque esto tendría un
impacto negativo sobre los niveles de consumo y por ende sobre la opinión públi-
ca43. Como resultado, en 2013 los subsidios al sector gas fueron 60% mayores que
39 Durante el primer invierno que siguió al decreto que en 2009 aumentó los precios del gas, las
organizaciones de consumidores, partidos de oposición y el Defensor del Pueblo de la Nación actuaron para
aumentar la visibilidad pública de esta medida que buena parte de la prensa definía como "tarifazo".
40 La Nación, 6 y 17 de noviembre de 201 1 .
41 La Nación, 24 de noviembre de 201 1 .
42 Feierherd et al. (2014: 7) calcularon que los hogares afectados por las nuevas tarifas se ubicaban
dentro del 5% más rico de la distribución del ingreso del país.
43 La Nación, 19 de marzo de 2012. Por su parte, menos del 1% de los hogares se inscribió en el
registro de renuncia voluntaria de los subsidios, echando por tierra la efectividad de esa alternativa como me-
canismo complementario para bajar el peso fiscal de esta política {La Nación, 16 de octubre de 2013).

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
el año anterior44. Ante esta situación y con la profundizaci

marzo de 2014 el gobierno anunció aumentos en las tarifas
a todos los usuarios excepto ciertos grupos de bajos ingre
tajes nominales de aumento serían altisonantes -entre 100
de consumo del hogar-, el retraso tarifario es de tal magni
de congelamientos que se estima que estos aumentos sólo
fiscal de los subsidios en el sector gas45. Para poner esos
tarifas en perspectiva alcanza con decir que entre 2006 y
nominales a ENARSA crecieron más de 10.000% (diez mil
multiplicaron más de cien veces46. En esencia, la trampa si
Del mismo modo, en el sector de colectivos la cada vez más tirante situación
fiscal obligó a buscar mecanismos de salida de los subsidios durante el segundo
mandato de Cristina Kirchner. Pese a todo, caracterizar estos intentos como de
salida gradual de la policy trap en el sector transporte sería igual de erróneo que
en el sector gas: el gobierno logró poner cierto coto al ritmo exponencial en que el
costo fiscal de los subsidios venía creciendo hasta entonces pero no logró reducir
significativamente la masa de recursos destinada a mantener tarifas que, pese a
los aumentos, continúan siendo muy inferiores a los costos operativos. Entre 2012
y 2014 se adoptó una combinación de aumentos de los boletos, focalización de
los subsidios y cierta contención del gasto público. El primer hito fue la Resolución
422/12 del Ministerio del Interior y Transporte (MlyT), que puso un tope nominal al
gasto del gobierno federal en subsidios para el sector colectivos, enfatizó que el
gobierno nacional no podría ser responsabilizado por aumentos tarifarios fuera de
la región del GBA -explicitando que esta responsabilidad caía sobre los gobiernos
subnacionales- y anticipaba que incluso en el GBA se daría paso a ajustes del pre-
cio del boleto que superaban los exiguos aumentos habilitados durante la década
anterior. La Resolución 975/12 (MlyT), por su parte, fue el paso más relevante de la
década en pos de la focalización de los subsidios en el sector transporte, al dictar
una segmentación del precio del boleto de colectivo para favorecer a usuarios de
bajos ingresos como los jubilados y los beneficiarios de la Asignación Universal
por Hijo. En 2013 y 2014 el gobierno debió emitir resoluciones nuevas que actuali-
zaron el monto de los subsidios a fin de neutralizar parcialmente el impacto que el
aumento de los costos -especialmente, los laborales- podría tener sobre el precio
de los boletos47.
En síntesis, de acuerdo con lo que anticipa nuestro marco analítico, entre 201 1 y
2014 el segundo gobierno de Cristina Kirchner -que se inició con un nivel de seguri-
dad político-electoral que hubiera envidiado casi cualquier gobierno democrático y, al
mismo tiempo, acuciado por una situación fiscal que se agravaba- buscó contener la
hemorragia que los subsidios producen sobre el presupuesto tomando el riesgo que
había evitado hasta entonces de habilitar aumentos tarifarios con impacto negativo
en la opinión pública. Pero en todos los casos esas acciones están muy lejos de abrir
una salida de la policy trap. Ni siquiera, una de carácter gradual.
44 Datos de la ASAP.
45 Página/12, 28 de marzo de 2014; La Nación, 28 de marzo de 2014.
46 Nuestros cálculos a partir de datos de la ASAP.
47 Ver, por ejemplo, las Resoluciones 1761/13 y 579/14 del MlyT.

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
El caso de los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la post-crisis

de 2001-2002 ejemplifica cómo estas políticas públicas pueden, en apenas unos
años, convertirse en policy traps. En línea con el marco analítico de este artículo, los
principales factores que condujeron al crecimiento y a la persistencia de esta política
pública fueron la preocupación política por evitar castigos electorales y los cambios
en el nivel de precios. Néstor y Cristina Kirchner recibieron varias propuestas de parte
de sus ministros de economía y de sus secretarios de energía y de transporte que
propiciaban una salida gradual de los subsidios con el objetivo de evitar crisis fiscales
en el futuro48. Sin embargo, ambos presidentes rechazaron todas estas iniciativas con
el argumento de que un cambio así en la política pública suponía un riesgo político
innecesario en un contexto de abundancia fiscal.
Distribución de gas y transporte público urbano:

ausencia y presencia de beneficiarios organizados
Los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner mantuvieron subsidios de amplio

espectro en los dos sectores de servicios públicos pese al rápido crecimiento del costo
fiscal y pese a que su coalición de gobierno ganaba control del poder político, y aun
cuando era difícil obtener directo rédito político del creciente gasto público destinado
a estos programas. Aquí mostramos que el aumento del costo de los insumos y el
temor político ante potenciales reveses electorales -especialmente en el GBA- fueron
condiciones suficientes para el crecimiento y el enraizamiento de los subsidios en los
sectores de distribución de gas y de colectivos urbanos. Estas similitudes entre ambos
sectores coexistieron con divergencias: la ausencia o la presencia de grupos de inte-
rés fuertemente organizados afectó la distribución de los beneficios que vienen junto
a los subsidios; como podría esperarse, los trabajadores y las empresas recibieron
una mayor tajada de los recursos públicos en el sector de colectivos, donde ambos
grupos estaban mejor organizados.
1. Sindicatos: variación intersectorial en su nivel de influencia

Como es sabido, en Argentina el poder político de los sindicatos es mayor o
menor según el sector. El sindicato de trabajadores de distribución de gas, la Fede-
ración de la Industria del Gas, sobresale por ser uno de los más débiles dentro del
paisaje gremial argentino. Esta Federación tuvo un rol periférico dentro de la Con-
federación General del Trabajo (CGT) aliada al gobierno kirchnerista, al tiempo que
tuvo un relativamente débil poder de negociación con las empresas de su sector. Por
otra parte, debido a que la industria del gas se caracteriza por ser capital-intensiva
y al hecho de que las compañías de distribución de gas tercerizan la mayoría de
las tareas trabajo-intensivas, los costos laborales son una proporción menor de los
gastos de estas empresas: para este período, los balances de las dos mayores
distribuidoras de gas de Argentina -Metrogas y Gas Natural Ban- informan que los
costos laborales representaron apenas cinco y diez por ciento de sus respectivos
48 Entrevistas confidenciales con representantes gubernamentales, empresariales y sindicales de

los sectores de transporte público automotor y de gas, Buenos Aires, junio de 2011. Ver también Monte-
negro (201 1).

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
costos operativos49. En conjunto, estos factores hacen que

en el sector gas no necesariamente dependan de aumen
namentales. En parte por ello, los sindicatos de la industria
de las negociaciones sobre el esquema de subsidios. Com
subsiguiente, los aumentos de subsidios se originaron en
de subsidiar las importaciones de hidrocarburos a fin de m
precios pagados por los consumidores.
En contraste, la UTA, el sindicato que representa a los trab
de transporte público, es uno de los más relevantes actores
ha sido un miembro medular de la coalición kirchnerista y
de su capacidad de paralizar el sistema de transporte. En 2003 N
de su ajustada victoria electoral, cortejó a la UTA para inco
Durante este período el líder de la UTA fue uno de los más
Moyano, Secretario General de la CGT desde 2004 y princip
del gobierno durante la mayor parte de las administraciones
canía entre la UTA y el liderazgo cegetista consolidó la relación
sindicalismo en el sector colectivos.
Si bien los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner destinaron una masa cada
vez más grande de recursos para mantener los subsidios en ambos sectores, fueron
los trabajadores del transporte y no los de la distribución de gas quienes recibieron
una proporción muy significativa de los subsidios para su sector. Durante el período
iniciado en 2003 la acción de la UTA contribuyó a que se otorgaran grandes aumentos
de los subsidios para el servicio de colectivos, lo cual fue clave para financiar los
incrementos salariales reflejados en el gráfico 2. La conexión entre estos dos procesos
se evidencia en el hecho de que los aumentos de subsidios para el sector se discutían
junto a las negociaciones salariales tripartitas: dado que las empresas de colectivos
sólo podrían garantizar aumentos de sueldos si en simultáneo el gobierno autorizaba
mayores subsidios, estas negociaciones tenían como participantes protagónicos al
sindicato y a la Secretaría de Transporte, repartición que se manejaba con vínculo
directo con la Presidencia de la Nación50. A diferencia del sector transporte, en el de
gas los sindicatos no tuvieron influencia sobre esta política pública, lo cual, sumado
a que los salarios se negociaban directamente con los empresarios y al carácter
poco trabajo-intensivo de la industria del gas, explica por qué el factor trabajo no
fue allí un motor de crecimiento de los subsidios y por qué allí los trabajadores no se
beneficiaron directamente de los miles de millones de dólares que el gobierno asignó
al sector gasífero.
2. Empresas de servicios públicos: variación intersectorial en su nivel de influencia

Las empresas privadas de servicios públicos también gozaron de mayor capa-
cidad organizativa e influencia política en el sector de transporte urbano que en el
del gas. Nueve compañías distribuyen gas natural en la Argentina, cada una con un
monopolio geográfico determinado. Aunque existe una cámara que representa a las
49 Nuestros cálculos a partir de información publicada por la Comisión Nacional de Valores. Los
porcentajes corresponden a 2007 pero los balances de años previos respaldan esta afirmación sobre el
contraste entre sectores.
50 Este proceso de negociación fue descripto en múltiples entrevistas confidenciales con decisores
claves, Buenos Aires, junio de 201 1 .

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
empresas distribuidoras, las entrevistas en el sector indican que ésta goza de escaso
poder de influencia. Esta debilidad organizativa permitió a los gobiernos kirchneristas
tener negociaciones directas sobre las tarifas y otros aspectos regulatorios con cada
distribuidora individualmente, es decir, con una estrategia que diluye la influencia po-
lítica del empresariado del sector. Asimismo, mientras que el transporte de colectivos
está en manos de empresarios nacionales, la industria de distribución de gas está
dominada por empresas de capital extranjero. Tras los congelamientos tarifarios que
siguieron a la crisis de 2001-2002, los inversores extranjeros amenazaron con llevar
al gobierno a instancias de arbitraje internacional51. Esta estrategia sin dudas reforzó
la preferencia de Néstor y Cristina Kirchner por interactuar con empresarios locales y,
por ende y de modo contraproducente para los intereses de las distribuidoras, redujo
la influencia política de las compañías extranjeras.
En comparación, las empresas del sector transporte gozaron de un poder de
influencia mucho mayor. La industria de colectivos urbanos atravesó en la Argentina
un proceso de concentración de la propiedad en el que los grandes jugadores absor-
bieron decenas de empresas quebradas52. Durante la década de los 2000 el sector
evolucionó hacia una estructura caracterizada por tener un menor número de empresas,
firmas de mayor porte que en el pasado y asociaciones empresarias sólidamente ins-
titucionalizadas. Las dos cámaras dominantes -cada una liderada por uno de los dos
mayores grupos empresarios de colectivos- representaban los intereses del sector en
las negociaciones con el gobierno sobre subsidios53. Esta estrategia de negociación y
este modo de organización empresarial, contrastantes con los del sector gas, permitie-
ron a las compañías de colectivos obtener una proporción mucho mayor de beneficios
derivados del programa de subsidios. En la coyuntura posterior a la devaluación de
2002 las empresas del sector colectivos optaron por no oponerse a la decisión del
gobierno de Néstor Kirchner de congelar el precio de los boletos. A cambio, obtuvieron
dos concesiones: la postergación de la exigencia regulatoria de invertir para renovar
las flotas de ómnibus y ciertos recursos para compensar el encarecimiento del gasoil54.
Ya a partir de 2006 el gobierno comenzó a ser aun más benevolente con los reclamos
de los empresarios del sector: mientras que entre 2003 y 2006 los subsidios eran casi
por completo destinados al pago de los crecientes salarios, desde 2006 las nuevas
asignaciones de subsidios fueron tan generosas que las empresas de colectivos re-
cuperaron sus márgenes de ganancia y su capacidad de invertir. De esta manera, en
el período 2008-201 1 el número de coches nuevos comprados por las compañías de
colectivos multiplicó por siete el número registrado en el período 2002-200555.
En contraste, aun cuando los recursos fiscales destinados al sector gas también
crecían a ritmo vertiginoso, las empresas distribuidoras no resultaron ganadoras. Lejos
51 Ver La Nación, 28 de julio de 2003.

52 Para una descripción periodística del proceso, ver La Nación, 19 de julio de 201 1 .
53 En el transporte automotor de pasajeros el gobierno federal tiene poder regulatorio sobre los
servicios que recorren la Ciudad de Buenos Aires y sobre los tipificados como de Jurisdicción Nacional (es
decir, aquellas líneas de colectivos cuyos recorridos cruzan fronteras provinciales, 97% de las cuales operan
en el GBA). En consecuencia, en este sector el gobierno nacional tiene por interlocutoras a las cámaras que
representan a las empresas de colectivos del GBA y es a ellas que nos referimos en este análisis.
54 La primera de estas dos concesiones se cristalizó en las Resoluciones 424/03, 867/04 y 1025/05
de la Secretaría de Transporte.
55 Cálculos a partir de datos no publicados de la Secretaría de Transporte.

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
de obtener subsidios para financiar proyectos de inversión

demandaron autorización para aumentar tarifas y así pode
de ganancia. Sin embargo, sus esfuerzos de lobby no tuvier
siete años del kirchnerismo en la Presidencia, las tarifas re
continuaban congeladas56 y los aumentos del período 201
en comparación con el aumento general de precios en la
gobierno con frecuencia prometía que las tarifas serían ajusta
hasta 201 1 la Presidencia intervino para que las agencias regu
aumentos, incluso cuando estos hubieran sido formalmente ap
do, los subsidios al sector del gas crecieron exponencialme
pero esto no generó beneficios económicos para las empre
En síntesis, varios hallazgos surgen de la comparación
Argentina de la post-crisis. El crecimiento de los subsidi
significativamente distintos resultó de una combinación
y de estrategias de evasión de un potencial revés político
de grupos de interés organizados contribuyó al crecimient
sector de transporte urbano, los subsidios para el gas crec
presiones semejantes. Esto indica que los shocks de preci
los gobernantes respecto de reveses políticos latentes son
dar cuenta del crecimiento y la persistencia de este tipo d
anterior señala también la importancia de factores explicat
las políticas públicas a los cuales la literatura sobre el Esta
prestado atención.
Por otra parte, nuestro análisis indica que, a diferencia
la perspectiva de los recursos de poder, el crecimiento de
do post-crisis no puede ser atribuido al "populismo de izqu
kirchneristas -utilizando la definición de Etchemendy y Garay
alianza entre el gobierno y los sindicatos. Cierto es que las
Cristina Kirchner invirtieron significativos recursos en embl
que beneficiaron a sus bases medulares de apoyo político-
expansión del sistema jubilatorio y los programas de ing
Universal por Hijo-; sin embargo, múltiples evidencias mue
servicios públicos no eran concebidos como parte de ese m
tico. Las consignamos a continuación.
Primero, mientras que durante las campañas presidenciales
así como durante las elecciones legislativas intermedias, Né
hicieron hincapié en la expansión del sistema de pensione
ingreso, ellos no orientaron la atención pública hacia los su
aun así, desde entonces, los subsidios no se convirtieron en un elemento central de
la plataforma público-mediática del kirchnerismo. Segundo, la expansión jubilatoria y
los programas de ingreso llevan con alta precisión recursos hacia bases medulares
de apoyo político para la coalición kirchnerista, al tiempo que los subsidios destinaron
importantes fondos sobre una parte del electorado que era improbable que cam-
56 La única excepción en este patrón tuvo lugar en 2006, cuando Gas Natural Ban logró que el
gobierno le autorizara un modesto incremento de la tarifa residencial. El resto de las distribuidoras siguió
con sus tarifas congeladas de hecho (Cordiviola 201 0: 2; entrevistas confidenciales con tres representantes
de las empresas, enero y junio de 201 1 ).

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biara su adscripción opositora para pasar a votar al partido de gobierno. La Ciudad

Autónoma de Buenos Aires (CABA) fue el claro ganador geográfico del esquema de
subsidios de amplio espectro57 pero, en comparación con los otros grandes distritos
metropolitanos, sus votantes fueron, a lo largo de la década, los más refractarios a la
oferta electoral del kirchnerismo. A esto hay que agregarle que una parte importante
de las clases populares estuvo excluida de los subsidios en la distribución de gas ya
que residía en áreas sin acceso a las redes; por lo tanto, dependía de gas en garrafas
cuyo precio el gobierno no tuvo efectividad para controlar (Bril Mascarenhas, 201 1).
Por último, a diferencia de lo ocurrido con las políticas sociales emblemáticas
de las presidencias kirchneristas, no encontramos evidencia que indique que las
principales bases de apoyo de esta coalición política hayan presionado desde abajo
a favor de los subsidios en servicios públicos. Por un lado, las organizaciones que
representan a trabajadores informales no hicieron del tema tarifario un eje de sus
demandas. Por otro, si bien los trabajadores sindicalizados sin dudas se beneficiaron
del esquema de subsidios en tanto consumidores, no surge evidencia que señale
que los sindicatos de sectores no vinculados a los servicios públicos incluyeran el
tema subsidios en sus negociaciones con el gobierno, las cuales giraron en torno de
cuestiones con mayor impacto sobre el salario de los trabajadores (ver Etchemendy
y Collier, 2007).
Todo lo anterior indica que las tesis que enfatizan la ideología del partido de
gobierno y los llamados recursos de poder no nos ayudan a explicar el proceso que
aquí estudiamos. En la Argentina de la post-crisis, la vertiginosa expansión de los sub-
sidios en servicios públicos obedeció, en cambio, a la interacción entre, por un lado,
el rápido crecimiento de los precios de insumos claves para producir esos servicios
públicos y, por otro, la preocupación del gobierno por evitar ser culpabilizado por un
eventual desmantelamiento del esquema de subsidio.
Conclusiones. Hacia una economía política comparada

sobre los subsidios de amplio espectro y las policy traps
Muchos países en desarrollo destinan partes significativas del presupuesto de

gobierno a subsidios de amplio espectro que reducen los precios de bienes y servicios
básicos tales como alimentos, combustibles y transporte público. Este artículo señala
que esas políticas públicas suelen convertirse en policy traps : es decir, políticas que
en su inicio son fiscalmente baratas, pero que a ritmo vertiginoso se vuelven cre-
cientemente costosas y difíciles de recortar; al adquirir esa dinámica, estas políticas
públicas pasan a atar de manos a los gobiernos que las pusieron en marcha o bien
a sus inmediatos sucesores.
57 La CABA es el distrito con mayor nivel de ingresos del país y su electorado es sólo superado
importancia por el de la Provincia de Buenos Aires. La CABA, a su vez, está imbricada en el GBA, la reg
que más se benefició de la política de subsidios. Dentro de esa área metropolitana, el sesgo favorab
la CABA fue superior al de otras jurisdicciones debido a dos razones. Primero, la CABA goza de la
desarrollada red de gas natural (allí 94% de los hogares está conectado, en el Conurbano, sólo el 70
lo que permitió que los precios del gas subsidiado alcanzaran prácticamente a la totalidad del electo
porteño. Segundo, el monto de los subsidios en colectivos en términos per cápita fue mayor en la CA
que en la región que la circunda, factor evidenciado en el hecho de que el precio de los boletos port
fuera menor que el de los boletos de los colectivos del Conurbano bonaerense.

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
Proponemos acá un marco analítico que, sin abandonar

cionalidad de los líderes políticos, explica por qué los gob
de incertidumbre continúan con políticas de subsidio al c
tienden a devenir en policy traps. Dos factores -los shocks de
políticos que hacen poco deseable quitar un beneficio que
población- se refuerzan mutuamente y, en conjunto, hacen
los subsidios. Una vez que la política pública se enraiza, lo
recortarla sólo cuando enfrentan agudas crisis fiscales, fuerte
situaciones de gran fortaleza política.
La trayectoria de los subsidios en servicios públicos en l
crisis de 2001-2002 revela que las policy traps pueden sur
transferencias públicas son casi invisibles para sus benefici
de presiones por parte de grupos de interés organizados. A
de haber sido instituidos, los subsidios en servicios público
un monto irrelevante a absorber 10% del presupuesto, dev
ces más recursos que la Asignación Universal por Hijo, la p
la gestión kirchnerista.
Una exploración de casos de subsidios de amplio espect
que tampoco tienen excedentes de recursos gasíferos y pe
que los factores que, según nuestro marco analítico, condu
persistencia de estas políticas públicas -incertidumbre polít
de precios y estrategias de elusión de la culpabilidad polí
contextos muy distintos al del caso argentino. Ucrania hist
gas natural, su más importante fuente de energía para los hog
2012, las importaciones desde Rusia, su gran proveedor, eq
total de gas consumido en Ucrania (Mitra y Atoyan, 201 2: 5).
Soviética, Rusia decidió dejar gradualmente de subsidiar su
las entonces recién independizadas repúblicas (Havrylyshyn
2005 y 2009 el precio que Ucrania pagaba por el gas ruso s
(Kuzio, 2010: 15); un contrato bilateral firmado en enero de 20
en 1 00%, al tiempo que fijaba actualizaciones trimestrales que
el nivel de los precios internacionales del gas58. De modo s
de ENARSA en Argentina, la compañía estatal ucraniana N
para adquirir el gas natural a precios internacionales para
regionales -la mayoría de las cuales está parcial o totalmen
40, 42)- lo distribuya a los consumidores residenciales. Dich
15% del monto pagado por el gas importado (IMF, 2010: 1
financia la diferencia entre ambos precios.
Así, los líderes políticos de Ucrania -país marcado por la in
por idas y vueltas entre la democracia y el autoritarismo com
proteger a la población de los shocks de precios internacio
que en el período 2009-201 1 costaban entre el 5,2 y el 6,7%
ciones de la IEA. En parte como consecuencia de este esque
profundas. En 2009 la economía se contrajo 15% y el déficit fi
al 8,7% del PBI (IMF, 2010: 9). En 2008 y 2010 el gobierno u
58 Global Insight Daily Analysis, 20 de enero de 2009.

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
LA POLITICA DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-201 4 1 97
acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que lo comprometían a aumentar

las tarifas del gas de los hogares hasta alcanzar precios de mercado; sin embargo, el
gobierno anticipaba reacciones políticas contra los aumentos tarifarios y decidió dar
marcha atrás en repetidas oportunidades (Kuzio, 2010: 15)59. De este modo, en Ucrania
el esquema de subsidios de amplio espectro se ha enraizado tan profundamente que
sus gobiernos han decidido subordinar cualquier Intento de balancear una muy deli-
cada situación fiscal con tal de mantener esta política pública y de evitar los reveses
políticos que, según anticipan, ocurrirían si este esquema fuera modificado60.
En India, una dinámica comparable ocurrió en el nivel subnacional en el sector de
energía eléctrica. Luego de la independencia, el gobierno central delegó la distribución
de electricidad en los gobiernos de los estados que componen la federación. Hasta
los primeros años de la década de 1970 una conjunción de bajos niveles de compe-
tencia electoral y de ausencia de movilización política por parte de la población rural
permitió a los gobernantes de los estados subnacionales embarcarse en proyectos
de promoción Industrial que se sostenían cobrando mayores tarifas de electricidad
a los consumidores que a las Industrias (Kale, 2004: 471-2). No obstante, de modo
gradual los sistemas partidarios subnacionales se volvieron más competitivos, lo
que indujo a los gobiernos a comenzar a subsidiar a los más importantes grupos de
votantes: los campesinos y los consumidores residenciales (Kale, 2004: 472; Tongia,
2007: 111,126). Con el paso del tiempo, estos gobiernos postergaron los aumentos
de tarifas y así generaron un desacople con el cada vez mayor precio de la energía
que debían pagar las distribuidoras locales (Tongia, 2007: 128). Como resultado, ha-
cia el final de los años ochenta el costo de subsidiar a estas entidades distribuidoras
subnacionales había subido significativamente y llegó a convertirse, para muchos
estados, en la principal fuente de drenaje de sus recursos fiscales: así, la capacidad
estatal de proveer otros servicios sociales quedó diezmada (Tongia, 2007: 1 10).
Durante la década de 1990, las reformas pro-mercado en el sector eléctrico
agravaron el problema porque los nuevos contratos con las ahora privadas compa-
ñías generadoras traían consigo un aumento en el costo de la energía (Tongia, 2007:
110, 128, 143, 165). El correlato: en los años noventa los subsidios a la electricidad
se duplicaron en términos reales y en 2010 llegaron a constituir 0,25% del PBI de
India (Tongia, 2007: 131; IEA). Aunque los costos de oportunidad de esta política
pública crecían, los gobernantes de los estados tendieron a esquivar el recorte de
los subsidios debido a su preocupación por eventuales castigos en las urnas (Kale,
2004: 490). En otras palabras, en el nivel subnacional de India también proliferaron
situaciones de policy traps. Debido a que el precio de los insumos creció, el costo
fiscal de mantener precios subsidiados subió en paralelo, pero los altos niveles de
competencia electoral en las arenas estatales -y la incertidumbre política que viene
de su mano- han generado fuertes incentivos contrarios a desmontar un esquema
de subsidios que beneficia a muchos votantes.
Estos estudios de caso muestran que nuestro marco analítico viaja con facili-
dad hacia otros países en desarrollo y en transición con diversos tipos de regímenes
políticos. Esperamos que futuras investigaciones puedan profundizar sobre cómo los
cambios en las variables principales que nosotros subrayamos, así como factores
59 Platts Oilgram News, 27 de agosto de 2009.

w Daily The Pak Banker, 2 de julio de 2013.

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que aquí exploramos menos sistemáticamente -tales como e

de recursos naturales-, afectan al crecimiento y al enraizam
amplio espectro al consumo. Tenemos la expectativa, además
evalúen en qué medida nuestro concepto de policy trap puede i
política pública. Bien podría, por ejemplo, aplicarse a divers
como la persistencia de ciertos regímenes de tipo de camb
macroeconómicas. Quizá aun más importante, este artícul
invitación a ampliar la caracterización que tenemos sobre e
los países en desarrollo y a sumarse a nuestro esfuerzo por
las explicaciones convencionales son adecuadas para compr
de política pública que, en consecuencia, surgen a la vista.

132.248.9.41 on Fri, 17 Jul 2020 01:05:51 UTC
BIBLIOGRAFÍA
Acemoglu, D., Johnson, S., Robinson, J. y Thaicharoen, Citrin, J. y Green, D. (1990): "The Self-Interest Motive
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RESUMEN
Los países en desarrollo destinan muchosvolatilidad de precios- y el temor de enfrentar

reveses políticos se refuerzan mutuamente,
recursos para bajar los precios al consumidor de
bienes y servicios básicos. Las teorías sobre el conduciendo al crecimiento tanto del gasto
Estado de Bienestar explican parcialmente por público en subsidios como del costo político de
qué las políticas de subsidio de amplio espectro recortarlos. Así, estos subsidios se convierten
al consumo crecen y se enraizan. Según esaen lo que denominamos policy traps; políticas
literatura, los grupos organizados de beneficiariospúblicas de costo fiscal inicialmente bajo, que
presionan a favor de políticas públicas visibles; crecen y se enraizan rápidamente, reduciendo
sin embargo, en los países en desarrollo losel margen de maniobra de los gobiernos. Con
consumidores están atomizados y los subsidios este marco analítico estudiamos los subsidios en
que reciben son de poca visibilidad pública. El servicios públicos en la Argentina de la post-crisis.
tamaño y la durabilidad de los subsidios surgen de Allí, los subsidios crecieron pese a la provisión
la incertidumbre política y los shocks de precios,privada de los servicios -lo que hacía difícil que
factores que incentivan a los gobernantes a evitarel gobierno obtuviera réditos políticos- y a' que
ser culpabilizados por desmantelar los subsidios. los subsidios fluyeron incluso hacia sectores sin
Con el tiempo, presiones contextúales -como la actores organizados.
SUMMARY
Developing countries devote significantfor repeal. Overtime, environmental pressures and

resources to lowering consumer prices for basicfears of political backlash against repeal reinforce
goods and services such as food and electricity. one another, increasing the fiscal burden subsidies
Theories of the welfare state only partially elucidateimpose and dramatically raising the political cost
why consumer subsidy regimes grow so largeof program exit. In this sense, consumer subsidy
and become entrenched. While the welfare state programs come to form "policy traps" -initially
literature stresses how concentrated, organized modest policies that quickly grow and become
beneficiary groups push for the expansion and entrenched, thereby greatly reducing politicians'
protection of well-known programs such asmaneuvering room. We utilize this framework to
pensions, the developing world's consumers analyze the meteoric growth and entrenchment
are atomized, and subsidies themselves are of of utility subsidies in post-crisis Argentina. In
low visibility. The size and durability of consumerArgentina, subsidies grew despite the private
subsidy regimes stem primarily from political provision of subsidized services -making it difficult
uncertainty and price shocks that provide for the government to claim credit- even in sectors
politicians with strong incentives to avoid blame with weakly organized interests.
REGISTRO BIBLIOGRÁFICO
BRIL MASCARENHAS, Tomás y POST, Alison E.

"Policy traps y subsidios al consumo: la política de tarifas de servicios públicos en Argentina, 2002-
2014". DESARROLLO ECONÓMICO-REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 54, N°
213, setiembre-diciembre 2014 (pp. 171-202).
Descriptores: <Subsidios al consumo> <Servicios públicos> <Regulación> <Estado de Bienestar>
<Políticas sociales> <Crisis fiscal>.
Keywords: cConsumer subsidies> <Public utilities> <Regulation> <Welfare state> <Social poli-
cies> <Fiscal crisis>.

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Policy Traps

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"POLICY TRAPS" Y SUBSIDIOS AL CONSUMO: LA POLÍTICA DE TARIFAS DE SERVICIOS

PÚBLICOS EN ARGENTINA, 2002-2014

Stable URL: http://www.jstor.com/stable/43748251

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POLICY TRAPS Y SUBSIDIOS AL CONSUMO

Muchos países en desarrollo destinan grandes porciones de su presupuesto d

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Bienestar y las políticas sociales en los países en desar

2 Por ejemplo, World Bank (2005) y Alderman (2002).

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en el largo plazo , nosotros argumentamos que la volatilidad de precios de corto

4 Nuestros cálculos a partir de datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración

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de estas políticas públicas: la literatura sobre el Estado de

Subsidios de amplio espectro como policy traps

Los subsidios al consumo son transferencias presupuestarias a organismos

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Riqueza de recursos naturales Subsidios en Gasto en c

Angola 54,9 1,3 4,1 2,6(2006)

Irak 52,0 13,8 2,8 N/A

Argelia 36,6 Sí 6,6 5,0 4,3(2008)

Nigeria 26,4 Sí 1,3 2,1 N/A

Kazakstán 26,0 Sí 3,1 2,7 2,8(2007)

Venezuela 20,9 6,9 2,4 3,7 (2007)

Irán 19,7 Sí 22,6 2,1 4,7(2009)

Rusia 13,9 Sí 2,7 3,5 4,1 (2008)

Turkmenistán 13,8 Sí 19,3 1,2 N/A

Ecuador 9,6 6,4 3,0 1,0(2001)

Colombia 5,2 Sí 0,2 5,0 4,6 (2009)

Malasia 2,2 Sí 2,4 2,2 4,1 (2008)

Egipto 1,3 Sí 9,3 2,1 3,8(2008)

México 1,2 0,9 3,1 4,8(2007)

Argentina 0,5 1,8 6,3 5,4(2008)

Uzbekistán 0 Sí 30,5 2,5 N/A

Indonesia -1.2 Sí 2,3 1,2 2,5(2005)

Vietnam -1,8 2,8 2,8 5,3(2008)

China -2.4 0,4 2,0 N/A

India -2,9 1,4 1,4 3,1(2006)

Sudáfrica -3,1 0,6 3,4 5,4(2008)

Filipinas -4,3 0,6 1,3 2,8(2008)

Pakistán -5,2 4,2 0,9 2,7 (2009)

Sri Lanka -5,5 1 1,8 4,8(2008)

Ucrania -5,6 5,6 3,8 5,3 (2006)

El Salvador -6.6 5,5 3,9 3,6(2008)

Tailandia -9,8 2,7 3,3 N/A

Azerbaiyán N/A Sí 1,5 1,4 2,8(2009)

Bangladesh N/A 4,8 1,1 2,4(2009)

Fuentes: Se presentan todos los países de

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estos programas permiten a los gobiernos crear una suerte de

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Volatilidad de precios y deriva de las políticas públicas

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cientes afectó a los países desarrollados provocó una gradu

Visibilidad del gasto, incentivos para evitar reveses políticos

12 Campbell (2012) hace una revisión de esta literatura.

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res que pueden terminar aumentando la movilización en defensa de los programas

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consumidores vis à vis de otros tipos de beneficiarios15.

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y, por otro, el precio subsidiado, también crecen los costos