Universidad de San Buenaventura-Bogotá.

Descentralización y Desarrollo.
Luisa Fernanda Bermúdez, Camila Andrea Muñoz y Lorena Sánchez.
¿EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS PROFUNDIZA O NO LA
DESCENTRALIZACIÓN?

Para efectos de esta pregunta es necesario hacer un bosquejo de lo que

antiguamente constituía el Sistema General de Regalías (SGR). De acuerdo con la
Constitución Política de 1991, esta proclama en los artículos 360 que la
explotación de recursos naturales no renovables causará un beneficio para el
Estado colombiano a título de regalía, de igual manera será la ley quien determine
las condiciones, y, por último, las entidades territoriales donde se lleve a cabo la
explotación tendrán parte fundamental dentro de estas compensaciones. Así
mismo, el artículo 361 expone que, con el porcentaje no entregado directamente,
se creará un Fondo Nacional de Regalías con el cual se promocionará a
preservación del medio ambiente, y demás proyectos.

Este fondo reglamentado por la Ley 141 de 1994, da cualidades a los diferentes
Fondos existentes y, por otro lado, distribuye porcentualmente la participación de
regalías en un 80% a las entidades explotadas y un 20% repartido en los
diferentes fondos.

Sin embargo, este modelo ahondo las brechas de desigualdad ya que las regiones
con mayores beneficios fueron las que sufrieron la explotación, recibiendo grandes
cantidades de dinero en tanto que las demás no tenían este ingreso; por otra parte
estos recursos no fueron distribuidos de la mejor manera dentro de la población
que habitaba en dichos lugares, ya que los niveles corrupción se acrecentaron de
forma exagerada, a ello sumado las relaciones clientelistas y la pereza fiscal de
dichos lugares, y en algunos otros casos la adopción del asistencialismo como
práctica política hizo que la producción de la población bajara, puesto que todo les
era entregado en “bandeja de plata” (para ponerlos en términos cotidianos)
[ CITATION Her07 \l 9226 ] . De igual manera, el poco porcentaje para los proyectos, el
manejo ambiental posterior a explotaciones era muy bajo, y su acción por ende
muy mínima.

Con todo ello, el país necesitaba urgente un cambio, este lo constituyo el Acto
Legislativa 05 del 2011. En donde se reforma los artículos anteriormente
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mencionados de la Constitución, en donde el artículo 1°reformó el artículo 360,
dejándolo de la siguiente manera:

(…) la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,

control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías. (Constitución Política, 1991)

Adicionalmente en el artículo 2° reformó el artículo 361, proclamando que:

(…) Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un

porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación;
un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro
y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2° del
presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de
Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos
Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de
Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
(Constitución Política, 1991)

En este orden de ideas, este acto da un giro de 180° a la forma en cómo se

repartían las regalías, intentó profundizar en los fondos y en una distribución más
equitativo e incluso competitiva de los dineros provenientes de estas, al invertir los
porcentajes correspondientes a lo que se transfería a las regiones producto de la
explotación y lo que correspondía a los fondos para invertir en los proyectos de
desarrollo regional, logrando así una mayor iniciativa por parte de las entidades
que buscaban financiación para sus proyectos de desarrollo local, generando
mayores niveles de esfuerzo fiscal y por parte del Estado una necesidad de
responder adecuadamente ante sus solicitudes.
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Desde otra mirada, hay que tener en cuenta que el SGR se consolida en cuanto a
explotación de recursos no renovables, dentro de los cuales encontramos el
petróleo, y bajo este contexto hay que añadir la importancia de la expansión
petrolera en 1987, un poco antes de la creación de éste. El auge se sostuvo hasta
el 1994, donde se desacelerándose todas las dinámicas relacionadas con el
petróleo, sus exportaciones bajaron y el coletazo lo sintió tanto el sector público,
como el privado. El PIB y el ahorro nacional bajo considerablemente, producto de
ello hubo una recesión económica. Las consecuencias de tener una producción
basada sólo en un producto o su explotación – en relación con las regalías- puede
ser letal, ya que en otros sectores y/o productos no se estudia e invierte, y una vez
se intentan tomar medidas es muy tarde en términos macroeconómicos, por lo
tanto

Una vez la bonanza externa se diluye, las fuentes de ahorro se van extinguiendo,
lo mismo que las fuentes de financiamiento, ante la pérdida de credibilidad de los
mercados dados los evidentes desequilibrios en los balances de los agentes. Ante
el cierre de los mercados y la poca posibilidad de realizar política contra-cíclica por
parte del Gobierno, la economía se enfrenta a una desaceleración que termina en
recesión, desempleo, aumento de la pobreza, pérdida de ingreso, quiebras y
sufrimiento social (Anónimo, SF).

Las Regalías antes de la reforma de 2011-2012.

Antes de la reforma de 2011 las regalías funcionaban de acuerdo con los

postulados sobre recursos de subsuelo y manejo de los dineros producto de la
explotación de recursos naturales no renovables que presentaba la Constitución
Política en los artículos 332 1, 3602 y 3613, así mismo la distribución de estas se
daba de dos formas, la primera, las regalías directas representaban un 80% del
total recaudado, el cual se entregaba cada dos meses y entraba directamente al
presupuesto de los departamentos en los que se hacía la explotación y los

1
Artículo sobre la propiedad del subsuelo y los recursos naturales.
2
Artículo sobre la reglamentación de las regalías
3
Artículo sobre la destinación de las regalías, las cuales debían ser usadas para los servicios de
salud, saneamiento básico y disminución de la mortalidad infantil.
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municipios portuarios por donde salían estos recursos, de este porcentaje 3
departamentos se quedaban con el 90% aproximadamente de los recursos y sólo
el 17% de estos era destinado a la cobertura de programas sociales y desarrollo
regional.

El 20% restante del total recaudado se conocían como regalías indirectas, estas
se destinaban al Fondo Nacional de Regalías, creado por la ley 141 de 1994 y
reformada por la ley 756 de 2002, al cual tenían acceso las entidades territoriales
para el financiamiento de “proyectos regionales de inversión en infraestructura de
distribución para la prestación del servicio público de gas combustible en los
estratos 1 y 2” (Anónimo, 1994, p. 1)

Esta estructura por medio de la cual se distribuyeron las regalías antes de la

reforma de 2011, se halla dentro de las estrategias de recentralización por parte
del gobierno central el cual se basó en la ineficiencia de las regiones y su
incapacidad para regular la distribución sobre sus propios recursos para crear este
tipo de entidades que regularan desde el nivel central la forma en cómo se
repartían los recursos, a su vez este fondo nace como una forma en la que el
Estado se hace responsable el porcentaje sobrante de las contraprestaciones que
las empresas deben pagar por la explotación de recursos naturales.

El Sistema General de Regalías.

El actual sistema por el cual se distribuyen las regalías nace con el objetivo de
aplicar una distribución más equitativa de los recursos percibidos por concepto de
la explotación de recursos naturales no renovables y del subsuelo del país,
teniendo en cuenta y como prioridad a los departamentos con mayores niveles de
necesidades básicas insatisfechas, ya que en el modelo anterior surgían a la luz
las enormes brechas de desigualdad debido a “la alta concentración de los
recursos en unos pocos territorios productores” (Bonet & Urrego, 2014, p. 15).
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La creación de este nuevo sistema es definida por el Acto Legislativo N° 05 de
2011, y reglamentado por la Ley 1530 de 2012, por medio de este articulado
normativo se quiso dar a los recursos del sistema la característica de que estos

no pueden ser ejecutados hasta que los entes territoriales encargados formulen un
proyecto que mejore las condiciones de vida y que esté coordinado con los planes
de desarrollo territoriales. Estos proyectos son evaluados de acuerdo a criterios
como viabilidad, priorización y coordinación con objetivos macroeconómicos
generales. Los encargados de esta evaluación son los Organismos Colegiados de
Administración y Decisión (OCAD). (Bonet & Urrego, 2014. p. 4)

Este nuevo sistema tiene como pilar fundamental a

los OCAD(…), [y] su composición varía de acuerdo a los distintos rubros en los
que ahora se compone el SGR. Esta descomposición se hace mediante distintos
fondos, cuyos objetivos están enmarcados en al menos uno de los siguientes
cuatro pilares: i. La equidad social y regional, ii. El ahorro para el futuro, iii. La
competitividad regional, y iv. El buen gobierno. (Bonet & Urrego, 2014. p. 4)

La nueva distribución que propone la reforma de 2011, asigna los recursos

provenientes de las regalías quedarán asignados de forma contraria a la
establecida antes de la reforma en donde el 20% del total de los recursos
percibidos era para las entidades territoriales productoras, y un 80% para los
fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. De la misma forma,
la reforma propuso que “del total de los recursos destinados a estos dos últimos
fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de
Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional”
(Anónimo, S. F., p. 25).

A su vez el SGR tiene como mecanismos de distribución de sus recursos a una

serie de fondos en los que se encuentran

los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional, el primero, con el

propósito de financiar y desarrollar proyectos que mejoren la productividad y la
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competitividad del país y contribuyan a su desarrollo económico y social; y el
segundo, con el objetivo claro de impulsar la equidad social y regional, mediante la
financiación de proyectos de desarrollo humano y de infraestructura en los
municipios y zonas más rezagados de Colombia. (Anónimo, S.F, p. 24)

La generalidad de los fondos anteriormente descritos se especifican en los fondos

por materias que Bonet & Urrego (2014) han extraído de la reglamentación sobre
el SGR en donde se encuentran el fondo de ahorro y estabilización; el fondo de
ahorro pensional de las entidades territoriales, y el fondo de ciencia, tecnología e
innovación.

Las funciones estos fondos son las siguientes de acuerdo con Bonet & Urrego
(2014):

1. Fondo de ahorro y estabilización: Este fondo corresponde hasta un 30% de los

recursos del SGR y su principal objetivo se fundamenta en el ahorro para el futuro. El
FAE fue pensado como un posible mecanismo para reducir la variabilidad de los
recursos provenientes por regalías a través de los años, los cuales por sus
características de producción y comportamiento del precio externo son bastante
impredecibles.

2. Fondo de ahorro pensional de las entidades territoriales: Estos recursos

equivalen al 10% del total del SGR y con ellos se pretende garantizar los recursos
necesarios para ir cubriendo el pasivo pensional. (…) Con la transferencia de recursos
de las regalías se busca una reducción significativa en la deuda pensional de los entes
territoriales con mayor pasivo.

En una primera instancia, los valores asignados a cada departamento y municipio

dependen de la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la
existencia de pasivo pensional en la vigencia inmediatamente anterior. Luego se
forman dos grupos, el primero con los departamentos y distrito capital que poseen
pasivos pensionales, y el segundo con los municipios que se encuentran en la misma
condición anterior. Se calcula entonces a cuánto del total de pasivos corresponde el
pasivo pensional de cada grupo y de esta forma se hace la primera división de los
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recursos a transferir. Luego al interior de cada uno de los grupos anteriores se
distribuyen los recursos de acuerdo a dos criterios fundamentales.

El primero corresponde al 40% de los recursos y depende de la participación de la

población del ente territorial en su grupo correspondiente. El 60% restante se distribuye
conforme a la pobreza relativa, donde se usa la participación del índice de necesidades
básicas insatisfechas (NBI) del ente territorial en el total de su respectivo grupo. Es
importante mencionar que tanto la población como los valores del NBI son 7
proyecciones elaboradas por el DANE de acuerdo al Censo de Población y Vivienda de
2005.

3. Fondo de ciencia, tecnología e innovación: representa otro 10% del SGR y su

objetivo principal es promover la investigación. Cada departamento participa en una
proporción similar a las asignaciones (…). Sin embargo, la aprobación de proyectos
financiados con recursos del FCTeI se hace mediante la OCAD de ciencia, tecnología
e innovación, la cual es única en el país. Es decir, todos los proyectos con cargos a
este fondo se aprueban ante un comité representativo del gobierno nacional en
conjunto.

Las Regalías en las Regiones

Como se puede evidenciar en el presente cuadro, a partir de la implementación

del SGR, los departamentos de las regiones pertenencientes al análisis que se ha
venido realizando, se puede ver que los departamentos pertenecientes a la región
de la orinoquía dejaron de recibir una cantidad importante de ingresos respecto de
las regalías, en tanto que los departamentos de la región de amazonía en donde
se concentran los niveles más altos de NBI de ambas regiones, evidencian un
aumento considerable en los recursos provenientes de la redistribución de las
regalías.
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De la misma forma se encuentra que en la región de la Orinoquía departamentos

como Arauca y Meta se encuentran dentro de los menos beneficiados con el
cambio de sistema ya que “aunque tuvieron cierta compensación con lo que se les
había distribuido por otros fondos según pobreza relativa y población, el resultado
final fue una reducción en el monto total asignado” (Bonet & Urrego, 2014, p. 11),
al ser esta reducción más profunda, “la disminución en los recursos de
asignaciones directas que les corresponde según su característica de productores
petroleros no se logró compensar con los recursos brindados de otros fondos,
convirtiéndolos en los principales perdedores del nuevo sistema” (Bonet & Urrego,
2014, pp. 11-12). Por otra parte, Casanare “logró que la asignación de los fondos
del SGR fuera mayor que la reducción en las regalías directas, dejándolo para
2012 con unos recursos superiores a los recibidos en 2011” (Bonet & Urrego,
2014, pp. 11-12)

Así mismo se encontró que a partir de la relación entre NBI y los recursos
provenientes de las regalías ha sido positiva en tanto que

la distribución de los recursos efectivamente se hace por pobreza relativa; es decir,

los departamentos con mayor NBI están recibiendo más ingresos por habitante. La
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principal diferencia de asignación de los recursos entre los diferentes fondos radica
en el monto destinado para cada departamento. Sin embargo, la posición de
dichos entes territoriales es prácticamente la misma, lo que indica que
departamentos como Guainía, Vaupés, Vichada y Amazonas son los que más
recursos por habitante están apropiando. (Bonet & Urrego, 2014, p. 15)

Conclusiones

Desde todo el análisis realizado a la transformación de las regalías desde la

reforma de la constitución en 1991 hasta la reforma de la normatividad que
reglamentará el nuevo sistema entre 2011 y 2012, se puede decir que a pesar de
que se trató de enmendar los errores en cuanto a la distribución de los recursos
pertenecientes a las regalías, este no ayudo a fortalecer la descentralización
puesto que en primer lugar el gobierno central en cabeza del ejecutivo y el
legislativo se atribuye facultades dentro de la transformación del nuevo sistema.
De la misma forma esta reforma tampoco ayudo al fortalecimiento de la
descentralización en tanto que estos recursos destinados a las regiones deben ser
invertidos en temas específicos dictados por el nivel central.

Por lo tanto, se vuelve sobre el concepto trabajo durante el semestre y es la re

centralización a partir de por ejemplo este modelo de regalías, ya que en últimas
las decisiones van a estar guiadas por el nivel central en todos los aspectos, por
ende la autonomía de las entidades territoriales no ha sido demostrada por el
espíritu de la Constitución de 1991.

Es positivo que con el cambio de sistema y de los montos que representaban las
regalías directas e indirectas se disminuyeran las brechas en cuanto a la
distribución de estos dineros a todos los departamentos del país, lo que a su vez
generó que los departamentos que con el anterior sistema habían generado un
esfuerzo fiscal mínimo, se preocuparan por crear ingresos propios y por
desarrollar proyectos para el desarrollo regional, ya que con el antiguo sistema en
algunas zonas de nuestro país donde se recibían grandes cantidades de dinero
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por la explotación, su población actual tiene altos índices de NBI, como impacto de
la corrupción que dejo este modelo y la baja inversión en estos lugares.

En contraste, aunque los niveles de inversión regional aumentaron, la corrupción

producto del manejo de estos dineros sigue evidenciándose, ya que hay
departamentos como Guainía en donde el monto que recibe por población con NBI
contrasta con la cantidad mínima de proyectos que registra en el OCAD son 21 y
el valor aprobado para la región es de $95.690'907.295.

Finalmente, queremos resaltar como la corrupción de las élites políticas, sumado a

las redes clientelistas han permeado todos los modelos de descentralización lo
que ha llevado a la recentralización y la disminución de capacidad en la toma de
decisiones sobre el municipio y los demás entes territoriales por parte de las
instituciones regionales, departamentales y municipales; por otra parte el impacto
en la sociedad colombiana ha sido tan alto que en la actualidad vemos cifras de
desigualdad muy altas.

Así mismo, en relación al modelo de regalías deja mucho que pensar el hecho de
que en nuestro suelo se explote de manera tan abrupta y lo que pide la nación sea
tan bajo en relación con ello, no se mire realmente el impacto ambiental y las
consecuencias que genera en la población civil.

De igual manera, el país debe estar atento en todo lo que se relacione con el
significado del concepto de inversión, y por ejemplo no esperar solo a momentos
de bonanza en materias primas como el petróleo, ya que como vemos
actualmente con la caída del petróleo, el coletazo ha sido tan fuerte que se tiene
que replantear la estructura y la inversión a los sectores que no tienen tanta
relevancia como una opción latente dentro de nuestra economía nacional.

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