FACULTAD DE DERECHO

Sede Cali
1.- DESCRIPCIÓN
NOMBRE DE LA ASIGNATURA : DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

PRE-REQUISITO : CONSTITUTICIONAL GENERAL Y COLOMBIANO

INTENSIDAD HORARIA : CUATRO HORAS (4) EN LA SEMANA
PERIODO : 2015- I
DOCENTE : ANGELA SOLEDAD JARAMILLO MENDEZ
E-MAIL : ajm.abogada@hotmail.com
BLOG : angelajaramillomendez.blogspot.com

2. NATURALEZA DE LA ASIGNATURA

El derecho administrativo constituye una disciplina jurídica autónoma que

establece un derecho especial para la administración, a través principios y
normas consagrados principalmente en la Constitución Política; en esa medida,
la estructura y organización del estado, las decisiones de la administración, la
función pública, la contratación estatal, el servicio público, el patrimonio público,
la responsabilidad estatal, entre otros temas, son desarrollados por el derecho
administrativo dándoles aplicación práctica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA ASIGNATURA.

La presente guía de estudio pretende adentrar al estudiante derecho

administrativo general con una visión de nuestro origen y desarrollo bajo la
interpretación de principios constitucionales, advirtiendo al estudiante de la
amplia gama que dentro del campo del derecho administrativo público se
puede desarrollar, comprometiendo su interés en la funcionalidad de todos y
cada uno de los órganos y estructuras de los entes administrativo y en general
de la función pública que en el estado colombiano se desarrolla.

4. OBJETIVOS DE FORMACION.
Introducir al estudiante en la disciplina del derecho administrativo visto desde
sus aspectos básicos y generales como son, los principios constitucionales que
lo gobiernan, la definición del derecho administrativo, su pasado, presente y
futuro, cuál es las estructura y funciones básicas del estado en consonancia
principalmente con la administración pública, a fin de que reconozca en un todo
el actuar del estado y los desafíos que involucra la complejidad del manejo y
funcionalidad de la administración.

5.- METODOLOGÍA.

En el curso se hará uso de tres herramientas metodológicas, en las que

siempre se programaran lecturas previas para cada sesión cuyo material estará
en disposición del estudiantado. La primera consistirá en la clase magistral
para explicar y aclarar el origen y fundamento de los diversos conceptos que se
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aplican en la materia; la segunda tendrá lugar a través de participación en foros
virtuales de discusión bajo la dirección de la docente; y la tercera, a través de
mesas redondas en las que se trabajaran talleres y exposiciones, que busca
brindar a los estudiantes los insumos básicos para la interpretación de las leyes
que rigen la materia, bajo una dimensión argumentativa y crítica con la
dinámica del trabajo grupal.

6.- EVALUACIÓN.

La evaluación académica se realizará principalmente por medio de pruebas

escritas acordes a los objetivos de la asignatura; también se evaluará la
participación en clase y en foros virtuales que se realicen para el control de las
lecturas sugeridas, los foros virtuales tendrán lugar a través del blog de la
docente: angelajaramillomendez.blogspot.com; además, se dará valor a talles y
exposiciones que desarrolle el estudiantado.

El seguimiento se hará en tres cortes: los dos primeros seguimientos tendrán

un valor del treinta por ciento (30%), y el último del cuarenta por ciento (40%),
para un total de cien por ciento (100%) de la calificación definitiva, cada corte
tendrá la siguiente distribución porcentual:

Primer corte o seguimiento: 20% foro y control de lectura en clase.

80% examen escrito.

Segundo corte o seguimiento: 20% foro, control de lectura en clase, taller y

Exposición.
80% examen escrito.

Tercer corte o seguimiento: 20% foro, control de lectura en clase, taller y

Exposición.
80% examen escrito.

7. DESARROLLO DE LAS UNIDADES

UNIDAD UNO: Introductoria y exploratoria

Nuestra Constitución política define a Colombia en su artículo 1. como un

“Estado social de derecho” siendo como lo enseña el profesor LUIS VILLAR
BORDA1 una de las mayores innovaciones introducidas en 1991, pues
constituye una norma fundamental o estructural del Estado, de aquellas
que configuran la esencia misma del Estado colombiano y no podrían ser
1
VILLAR BORDA, LUIS: Estado de derecho y Estado social de derecho. Revista U. Externado de
Colombia. Disponible en : http://revistas.uexternado.edu.co/index.php?
journal=derest&page=article&op=view&path%5B%5D=705
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reformadas ni sustituidas sin un completo cambio de la Constitución. Está en el
mismo rango de otros principios nucleares de nuestro ordenamiento jurídico,
como son el de ser una república democrática y el de la autonomía de las
entidades territoriales conforme a la idea de la descentralización. Los capítulos
2 y 3 de la Carta desarrollan ese principio en cuarenta artículos, además todo
el conjunto normativo de la Constitución debe ser interpretado en consonancia
con él. La incorporación de este principio al cuerpo de las constituciones
tiene una historia reciente, pues ella se remonta a la Ley fundamental de la
República federal de Alemania promulgada en 1949, en cuyo artículo 20 se
proclama como “Estado federal democrático y social”, siguiente esa pauta,
la Constitución Española de 1978, en su artículo 1. , declara que “España se
constituye en un Estado social y democrático de derecho. Las ideas de
Estado de derecho y Estado social aparecen estrechamente relacionadas en
esta nueva concepción del Estado social de derecho.

La Revolución francesa y los demás movimientos revolucionarios de la época

contribuyeron considerablemente – con el ánimo de cambiar la forma de poder
preexistente para ese momento – a consolidar un nuevo tipo de Estado, que
pretendía erradicar lo que para ese m omento era calificado como “despotismo
monárquico” e imponer un sistema político y jurídico que asegurara una nueva
forma de ejercer el poder menos dependiente de la voluntad omnímoda y sin
control del soberado. Al respecto MANUEL GARCIA PELAYO 2 dice que
conviene comenzar a recordar que el Estado de derecho es, en su formulación
original, un concepto polémico orientado contra Estado absolutista, es decir,
contra el Estado poder, y especialmente contra el Estado policía que trataba de
fomentar el desarrollo general del país y hacer la felicidad de sus súbditos a
costa de incómodas intervenciones administrativas en la vida de sus
habitantes. El rey era la encarnación del Estado, sin que existiera un límite al
ejercicio del poder soberano.

Como bien lo resalta FABIAN MARIN 3 en el contexto en que surge el Estado

de derecho, se pretendía, entre otros fines, asegurar que el ejercicio del poder
fuera más racional y legítimo, tanto del punto de vista jurídico como político. El
gran aporte desde el punto de vista jurídico consiste en que creó conciencia
sobre la importancia de controlar al soberano, por medio de normas, es decir,
mediante la asignación previa de facultades a los órganos públicos.

Los elementos estructurales del estado de derecho se sintetizan en las

siguientes ideas: 1. Principio de legalidad. 2. División de poderes. 3.
Legitimación del poder y 4. Reconocimiento de los derechos y libertades
fundamentales de los hombres.

2
GARCIA PELAYO, MANUEL: Las transformaciones del estado contemporáneo, reimp. N° 10, Madrid,
1996.
3
MARIN, Fabián G., Público y Privado, Temis, 2008
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En un comienzo el principio de legalidad tenía como símbolo jurídico el “imperio
de la ley”, que se reducía a las palabras del legislador (escuela de la exégesis),
que eran las que imponían el control al ejercicio del poder, pero con el tiempo
su uso irreflexivo se convirtió en abuso, la arbitrariedad se transformó a la
misma norma (caso Alemania), luego su credibilidad quedó fuertemente
afectada, por lo que surge un nuevo cambio de paradigma, la Constitución, que
asume la posición que antes tenía la ley. La ley por lo tanto pasa a estar
subordinada por ésta. La Constitución más fresca y sensitiva, simboliza hoy el
ideal jurídico de justicia material y de racionalidad normativa. Así se transfiere
del “Estado legislativo de derecho” al “Estado constitucional de derecho” que
expresa el giro normativo necesario que debía darse para reivindicar una
norma jurídica capaz de resolver los serios problemas que afrontaba la ley. Del
imperio de la ley, pasamos al imperio de la Constitución, que entra a suplir el
déficit de preocupación por los aspectos sociales y económicos de los
ciudadanos, y dignifica, una vez más, al hombre como elemento esencial del
estado.

Pero la fuerte crisis del Estado liberar de derecho no se limitó al problema

normativo puro, sino también en los aspectos económicos y sociales. El estado
de derecho había dejado muy desprotegida a la población vulnerable, y la
esperanza de adquirir garantías sociales y de protección eran mínimas. Era
necesario asegurar aspectos como la protección de los ancianos, a los grupos
desventajados, a los niños, al acceso a la cultura, a la educación, al deporte,
etc., era necesario aproximar al Estado a un modelo de garantías sociales, las
que el sistema socialista brinda a sus ciudadanos. Había necesidad de
igualdad material típicas de un Estado social. A este nuevo periodo del Estado
de derecho corresponde la aparición de una nueva generación de derechos
denominados “económicos, sociales y culturales” sobre los cuales no se sabe
con exactitud, por lo menos no de manera uniforme, de si son verdaderos
derechos exigibles por los hombres del Estado. El Estado por lo tanto
interviene en la economía y evita que el mercado sea el regulador de ella. El
Estado social necesita recursos para asumirlo, pues, en el fondo los derechos
que reivindica son de carácter prestacional – salud, educación, vivienda, etc.
de gran valor económica, luego un país que no genere riqueza suficiente
difícilmente puede atender las demandas sociales y económicas. Esto implica
que los problemas del Estado social son menos de naturaleza normativa y mas
de naturaleza económica.

Como se dijo, nuestra constitución de 1991 toma ese modelo de Estado que
según el artículo 1°, está compuesto de cuatro principios fundantes: la
solidaridad, la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general
sobre el formal, principios estos al decir de Robert Alexy4, son “mandatos de
optimización5” que exigen se realice en la mayor medida de las posibilidades
4
ALEYXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de estudios constitucionales,
1993. p.86.
5
Ibid., p. 87
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fácticas y jurídicas, y que corresponde a todos los órganos que hacen parte de
la estructura del Estado, hacerlos efectivos, de acuerdo con los fines señalados
en el artículo 2 de la Carta Política.

Bajo esta consideración, es necesario repasar a través de la Constitución, la

organización y estructura del Estado, de acuerdo con el Título V, que
principalmente se encuentra integrada al decir del artículo 113 C.Pol. 6 por las
ramas del Poder Público, legislativa, ejecutiva, judicial, y por los órganos
autónomos e independientes, que cumplen funciones separadas del Estado,
pero bajo el principio de colaboración armónica para la realización de sus fines,
que no son otros, que los de servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo, recordando siempre que las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

UNIDAD DOS: Noción del derecho administrativo

A voces de MARIENHOFF 7 el "objeto" del derecho administrativo es la

Administración Pública, en todas sus manifestaciones, sean éstas externas o
internas, vale decir jurídicas o no jurídicas; de ahí que, antes de definir aquel
derecho, resulte aceptable saber qué ha de entenderse por Administración
Pública. Conocido el "objeto" del derecho administrativo, se verá luego en qué
consiste éste. Pero antes de hacer referencia específica a la Administración
Pública, que es una de las funciones estatales, corresponde decir dos palabras
respecto a las funciones del Estado en general. La existencia del Estado
obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del
grupo social (individuos) que lo integra. La experiencia universal demuestra que
para lograr tal satisfacción es indispensable, en último término, la coacción.
Esto se logra mediante el imperium poder del Estado, que se hace efectivo en
cualquiera de los órdenes donde éste desenvuelve su actividad. En términos
6
Ahora bien, sobre el punto de la estructura del Estado contemplada desde el punto de vista del artículo
113 de la C.Pol. se debe tener en cuenta que ésta también ha cambiado, una noción moderna del mismo
no se agota en las tres ramas del poder y sus órganos autónomos e independientes, porque en ese punto
se cae en la idea de poder de un Estado nacionalista que era el que existía antes de los años 80. Se
dice esto porque los Estados del mundo actual tienden a la globalización, y en este contexto, surgen
nuevos actores del poder, unos políticos y otros económicos. Esta afirmación se basa en la tendencia
universal de que por encima de las estructuras nacionales se están formando estructuras transnacionales
públicas y privadas, que pretenden cumplir tareas semejantes a la organización estatal en estricto sentido,
pero sin el ropaje de la institucionalidad pública y en éstas reposa un nuevo modelo de Estado.
7
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho Administrativo. Tomo I, Teoría General, Editorial Abeledo
Perrot, 1965.
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generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación,
Justicia y Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan partes o
secciones del "poder" del Estado. Pero adviértase que el "poder" del Estado es
único; las "funciones" son múltiples. Las "atribuciones de las funciones a los
órganos no constituyen división de poder sino distribución de funciones". "En
lugar de una separación de los poderes, podrá hablarse más bien de una
separación de las funciones". Cada uno de los órganos esenciales legislativo,
ejecutivo y judicial, aparte de sus propias funciones específicas, ejerce o realiza
otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás
órganos. El Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra. El ejecutivo
administra y ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa
ocurre con el órgano judicial: juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza
legislativa, y otros donde actúa ejecutivamente o como administrador. De modo
que la función administrativa no está circunscripta a uno solo de los expresados
órganos: si por principio constituye la función específica del ejecutivo, es en
cambio compartida por los órganos legislativo y judicial; algo similar ocurre con
las funciones legislativa y judicial. Pero el carácter substancial y distintivo de
estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que las
produzcan o el procedimiento que se utilice para su producción. Es por eso que
en los estudios científicos del derecho administrativo predomina la concepción
"objetiva" de Administración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del
derecho administrativo la regulación de cualquier acto de función
administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado "Poder" Ejecutivo.

La noción conceptual de Administración, considerada ésta como una de las

funciones esenciales del Estado, es controvertida en el terreno doctrinario. Las
opiniones son harto diversas o variadas. No sólo se requiere caracterizar la
Administración frente a las otras funciones esenciales legislación y justicia, sino
que, además, corresponde optar por el punto de vista en que será considerada:
el objetivo, substancial o material, o el punto de vista subjetivo u orgánico.
Como lo enseña MARIENHOFF, la doctrina predominante, con todo acierto, al
referirse a la Administración Pública no considera a ésta en sentido orgánico o
subjetivo, sino desde el punto de vista material, substancial u objetivo; vale
decir, la Administración resulta caracterizada en base a la naturaleza jurídica
interna del acto administrativo, con total prescindencia de la índole del órgano o
del agente productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor" del acto: sólo se
tiene en cuenta el "acto" en sí mismo. Lo que ha de definir una institución es la
"substancia" de la misma, no la "forma" ni el "autor" de los actos respectivos: la
"forma" y el "autor" sólo constituyen elementos contingentes. Puede, entonces,
haber "Administración" no sólo en la actividad del ejecutivo, sino también en
parte de la actividad del órgano legislativo o de la del órgano judicial.

Ahora bien, de las muchas y variadas nociones de Administración, importante

resulta la llamada teoría “residual” que considera Administración como
actividad del Estado que no es legislación ni justicia. En términos generales,
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esta tesis tienen un punto alto de exactitud, efectivamente, Administración es la
actividad estatal que, con relación a la actividad total del Estado, resta después
de deducidas la legislación y la justicia.

La administración pública o simplemente administración, tendrá unos fines y

medios especiales para actuar (diferentes a la administración privada, que tiene
fines egoístas e individuales, y medios como la autonomía de la voluntad) como
imponer su voluntad de manera unilateral para buscar la satisfacción general,
otras veces podrá en materia contractual tener poderes exorbitantes por
encima de los particulares, que igualmente tiendan a beneficiar el interés
general.

En qué forma inciden el Estado de policía o el Estado de Derecho en la

Administración? ¿Cómo se manifiesta ésta en esos tipos de Estado? La
Administración en el Estado de policía se halla legalmente incondicionada,
mientras que el Estado de Derecho ofrece una Administración condicionada
legalmente. El Estado de policía es un Estado sin derecho administrativo; el
Estado de Derecho lo es con derecho administrativo. La Administración del
Estado de policía se caracteriza por un poder discrecional ilimitado, y porque el
individuo o administrado carece de acción para discutir u oponerse a las
resoluciones de la autoridad. En cambio, en el Estado de Derecho el individuo
o administrado posee acción para conseguir el respeto de su derecho. La
Administración del Estado de Derecho se realiza con sujeción a un derecho
administrativo que condiciona al órgano administrativo como el derecho judicial
condiciona al juez, y que reconoce derechos subjetivos del individuo o
administrado. En el Estado de Derecho existe un ordenamiento jurídico
administrativo que pone frenos o límites a la arbitrariedad de la Administración.
La Administración, en el ejercicio de su actividad, no se desenvuelve con
libertad absoluta, vale decir, con prescindencia de todo ordenamiento jurídico;
por el contrario, debe desenvolverse con "sujeción “al ordenamiento jurídico. La
actividad de la Administración está, entonces, "limitada". Es ésa la
consecuencia primaria que en este orden de cosas deriva del Estado de
Derecho.

En ese orden, podríamos definir al derecho administrativo como el conjunto de

principios y reglas jurídicas que rigen la actividad administrativa, entendida
ésta, como la actividad que no es ni legislativa, ni judicial, de las entidades
públicas y las personas privadas que participen en esa actividad o que son
afectadas por ella.

El derecho administrativo y la organización estatal tienen, históricamente, una

estructura formal y un tipo de principios básicos muy diferentes según sea,
históricamente, el sistema constitucional imperante y la manera en que la
Constitución haya organizado y constituido al Estado. Pero también está
subordinado a un orden jurídico supranacional. Lo que se creyó máxima
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aspiración en el pasado, la sujeción de la administración a la ley y el también
necesario sometimiento de la ley a la Constitución, queda así superado por el
paso final de la subordinación de todo el derecho interno a un derecho
supranacional e internacional. Estas transiciones otorgan un rol muy importante
al Poder Judicial, intérprete del significado de las normas constitucionales y
supranacionales. La incidencia del fenómeno de la globalización 8 plantea retos
nuevos para el derecho administrativo, que lo hacen mudar de piel, como
quiera que se haya transformado la estructura del estado.

UNIDAD TRES: La autonomía del derecho administrativo, sus fuentes,

evolución, relaciones con las demás ramas

La administración sometida al derecho, da lugar a plantearse la pregunta, a qué

derecho? Al mismo de los particulares? o debe ser un derecho especial?
Aunque en todos los Estados existen normas especiales para la organización
de la administración, se dice que en algunos de ellos, por regla general están
sometidos al mismo derecho común o derecho de los particulares, un ejemplo
de ello lo constituye Inglaterra. En otros Estados se ha considerado que la
Administración debe regirse por normas especiales, diferentes al derecho
común, concepto que fue formado por Francia cuyos orígenes se remontan a
finales del siglo XIX, teniendo como principal fuente, la jurisprudencia.

Se dice que el derecho administrativo tiene autonomía y se configura en una

rama del derecho, debido a que la mayoría de los autores hacen énfasis en que
éste constituye una derogación en bloque del derecho común, lo cual implica
que tiene la facultad de establecer normas y soluciones especiales para la
administración, sin tener en cuenta las normas y soluciones que el derecho
común consagra para situaciones similares. Sin embargo, ninguna de las
ramas del derecho puede considerarse totalmente autónoma.

En Francia el derecho administrativo es esencialmente jurisprudencial, sus

historia va a la par con el origen y evolución de la jurisdicción contencioso-
administrativa, frente a lo cual cabe destacar dos periodos: LA JUSTICIA
RETENDIA y la JUSTICIA DELEGADA.

JUSTICIA RETENIDA: Después de la revolución francesa y ante la

desconfianza de los hombres de la revolución a los “parlamentos” que eran los
organismos encargados de administrar justicia en la época anterior, se
estableció la institución de la Administración –Juez, según la cual las
reclamaciones contra la Administración eran resueltas por ella misma.

8
La globalización es la creación o la existencia de espacios comunes internacionales – intensificados en
las últimas décadas – de carácter económico, fundamentalmente, político, jurídico y tecnológico, en los
cuales interactúan Estados, empresas y ciudadanos de muchos países, gracias a la presencia de
intereses comunes. MARIN, Fabián G., Público y Privado, Temis, 2008.
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Mediante la Constitución Napoleónica de 1799, se creó el Consejo de Estado
que tenía como funciones bajo la dirección del ejecutivo: redactar los proyectos
de ley y de reglamentaciones administrativas, y de resolver las dificultades que
se presenten en materia administrativa, función ésta que se traducía en ser un
cuerpo asesor del ejecutivo, pues era éste quien tomaba las decisiones, es
decir, el jefe del ejecutivo “retenía” el poder de tomar la decisión.

JUSTICIA DELEGADA: mediante la Ley del 24 de mayo de 1872 se le

reconoció al Consejo de Estado la función jurisdiccional y se instaló el sistema
de justicia delegada, dentro del cual se dieron importantes fallos para la
existencia y evolución del derecho administrativo, así.

FALLO BLANCO: del Tribunal de Conflictos Francés, 1873, consagró en forma

clara y expresa el principio de que la administración debe regirse por normas
especiales diferentes de las aplicables a relaciones entre los particulares,
afirmación que constituye la base de la existencia del derecho administrativo.

FALLO CADOT: Consejo de Estado francés 1889, allí se autoconfirió la

competencia general en materia de litigios de la administración.

DERECHO ADMIINSTRATIVO DEFINIDO POR PODER PUBLICO: Diferencia

entre actos de poder y actos de gestión.

DERECHO ADMINISTRATIVO DEFINIDO POR LA NOCION DE SERVICIO

PUBLICO: Leon Dugut, Gastón Jéze, y Roger Bonnard., caracterizada por
elemento fundamental: búsqueda del interés general. Ejemplo: Fallo Blanco y
Fallo Terrier.

CRISIS DE LA NOCION DE SERVICIO PUBLICO: Los servicios industriales y

comerciales ya no se diferenciaban claramente de las actividades de los
particulares, importante colaboración de los particulares.

EVOLUCION EN COLOMBIA: (I) adopción del ejemplo francés; (ii) creación del
Consejo de Estado por Bolivar; (iii) Constitución de 1886; (iv) siglo XX, acto
legislativo 10 de 1905 supresión del Consejo de Estado, acto legislativo 3 de
1910 ordenó que la ley lo establezca, Ley 130 de 1913 restablece, acto
legislativo 01 de 1914 restableció el Consejo de Estado con la doble función de
consulta o asesoría y la de tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

 LEY
 JURISPRUDENCIA - SENTENCIAS DE UNIFICACION
JURISPRUDENCIAL
 DOCTRINA
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RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL
DERECHO: con el derecho constitucional, con el derecho internacional, con el
derecho comunitario, con el derecho civil, comercial, laboral, penal y procesal.

UNIDAD CUATRO. La estructura administrativa del estado.

Según el artículo 73 del Código civil “las personas son naturales o jurídicas”,
estas últimas también llamadas como personas morales. Por su parte el
artículo 74 de la misma legislación estableces que son personas naturales
“todos los individuos de la especie humana , cualquiera que sea su edad, sexo,
estirpe o condición”, más adelante el artículo 633 expresa que “ se llama
persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer
obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente”, por
ello la noción de persona es propia del derecho civil, definida por la Corte
Suprema de Justicia como todo organismo capaz de ser sujeto de derecho y
obligaciones.

Las personas jurídicas pueden clasificarse en privadas y públicas. Según el

código civil las personas jurídicas privadas son las corporaciones y
fundaciones, a su vez las corporaciones se dividen en asociaciones y
sociedades o compañías. En la doctrina y la jurisprudencia encontramos
diversos factores de los cuales se hace depender si tiene calidad de persona
jurídica publica, entre estos, se dice que las personas públicas persiguen fines
de interés público o social, para otros, son las creadas por iniciativa del mismo
Estado; para un tercer grupo son aquellas cuyo capital es estatal o público; y
para un grupo final, son aquellas sometidas al derecho público 9.

Teniendo en cuenta la normatividad, como por ejemplo lo establecido en la

Constitución, la Ley 489 de 1998, la Ley 1454 de 2011, y la Ley 1437 de 2011
( CPACA) entre otras, puede decirse que en el Colombia, las personas jurídicas
públicas o entidades públicas, son aquellos organismos de origen estatal, cuyo
capital o patrimonio también es estatal o público, a los cuales el ordenamiento
jurídico les ha reconocido el carácter de personas jurídicas y que por regla
general se encuentran sometidos al derecho público, salvo excepciones
legales. (Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia).

RELACIONES ENTRE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LAS

AUTORIDADES LOCALES: tesis desarrollada por Montesquieu a partir del
principio de separación de poderes, división territorial del poder, siendo las
principales clases de Estado, desde el punto de vista de su organización
interna territorial, el Estado Federal y el Estado Unitario.

9
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Fundación
de Derecho Administrativo, décima edición
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ESTADO FEDERAL: según lo expresa el profesor Georges Burdeau, “El
Estado federal es una asociación de Estados sometidos en parte a un poder
único y que , en parte, conservan su independencia” 10 Ejemplos: Estados
Unidos de América, México, Brasil, Argentina, Canadá y Venezuela.
Características: (i) desde el punto de vista internacional, el Estado federal
constituye una sola persona jurídica internacional; (ii) desde el punto de vista
interno: existe una pluralidad política, representada por la existencia de varios
Estados federados; (iii) el Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las
funciones estatales: constituyente, legislativa, ejecutiva y la jurisdiccional; (iv)
los Estados federados también conservan el poder de ejercer las tres funciones
básicas: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, por medio de órganos propios no
sometidos jerárquicamente a los órganos nacionales que ejercen la función
correspondiente.

ESTADO UNITARIO: Solo posee un centro de impulsión política y

gubernamental. El poder público, en la totalidad de atributos y funciones cuenta
en él con un único titular, que es la persona jurídica Estado 11. Ejemplo:
Colombia, Chile, Ecuador, Panamá, Francia, Perú. Así lo contempla nuestra
C.Po. en su artículo 1°. Sin embargo en la práctica Estado Unitario difícilmente
se presenta pues hay una serie de matices que regulan las relaciones entre
autoridades centrales y las locales.

UNIDAD CINCO. Los modelo jurídicos de la administración

CENTRALIZACIÓN: fenómeno jurídico- político consistente en que todas las

tareas y funciones públicas se radican en la persona jurídica Estado. Es decir,
que el Estado monopoliza todas las tareas y funciones públicas. Respecto a las
relaciones entre el estado y las colectividades locales, no se les reconoce vida
jur´dica a estas últimas, de manera que el Estado es la única persona jurídica
pública. Las divisiones territoriales, si existen, serán simples circunscripciones,
tendientes a permitir una gestión más práctica de los servicios públicos
estatales.

DESENTRALIZACION: Tal como lo ha expresado la Corte Constitucional , En

el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos
que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades
territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se
confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión
administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por
un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del
ejercicio de funciones administrativas.
 
10
GEORGES BURDEAU, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Traduccion de la 18 edición
francesa, Madrid, Editorial Nacional Cultura y Sociedad, 1981, págs.. 306 y ss.
11
Ibidem, pág. 40
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DESCONCENTRACION: La desconcentración, hace relación a la transferencia
de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se
encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de
personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El
propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas
que corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas,
contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos.
La desconcentración de funciones se realiza (hace y deshace) mediante la ley,
en tanto, que LA DELEGACION e realiza y revoca por la autoridad
administrativa titular de la atribución (delegante) , quien traslada a otra
autoridad (delegatario), para que la ejerza a nombre de aquél . Bien se trate de
desconcentración o de delegación de funciones, lo que se busca con estas
figuras, es el mismo fin : descongestionar los órganos superiores que
conforman el aparato administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los
asuntos administrativos, con el objeto de  realizar y desarrollar los fines del
Estado en beneficio de los administrados, en cumplimiento y desarrollo de los
preceptos constitucionales.

Ley 489 de 1998:

Artículo 7°. Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades

que se le otorgan por medio de esta ley y en general en el desarrollo y
reglamentación de la misma el gobierno será especialmente cuidadoso en el
cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la
descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales.
En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que
profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la
administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los
servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los
departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación.
Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno
velará porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración
de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo
los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas
facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y
nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto
anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función.

Artículo 8°. Desconcentración administrativa. La desconcentración es la

radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la
sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las
potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a
los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá
hacerse por territorio y por funciones. Parágrafo. En el acto correspondiente se
determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos
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cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa
sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos
en las normas pertinentes.

Artículo 9°. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo

dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley,
podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus
colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso,
los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes,
representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura
independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión
de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en
los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al
organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios
de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución
Política y en la presente ley.

Parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas

podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios
establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que
prevean los estatutos respectivos.

Artículo 10. Requisitos de la delegación. En el acto de delegación, que siempre

será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos
específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de la
República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los
representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en
todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e
impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.

Artículo 11. Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre
el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante
Delegación:
1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos
expresamente autorizados por la ley.
2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.
3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no
son susceptibles de delegación.

UNIDAD SEIS.- La estructura de las diferentes formas de

descentralización administrativa.
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DESCENTRALIZACION TERRITORIAL: Consiste en el establecimiento de una
organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción
territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera
más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de
vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de
los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las
atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados
territorialmente son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades
públicas de una localidad, en Colombia esta descentralización se manifiesta en
los departamentos, los distritos y los municipios que por lo mismo, reciben el
nombre de ENTIDADES TERRITORIALES. Además, el artículo 286 de la
C.Pol. señala que podrán existir a futuro, como entidades territoriales: las
regiones, las provincias y los territorios indígenas. ELEMENTOS: (i)
necesidades locales;(ii) personería jurídica; (iii) autonomía presupuestal y
financiera; (iv) autonomía administrativa; (v) autoridades locales, y (vi) control
del poder central.

DESCENTRALIZACION ESPECIALIZADA O POR SERVICIOS: Es el

otorgamiento de competencias o funciones de la administración a entidades
que se crean para ejercer una actividad especializada, en Colombia, esta
descentralización se traduce en la existencia de establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades públicas y
sociedades de economía mixta, superintendencias y unidades administrativas
especiales con personería jurídica, empresas sociales del estado, empresas
oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con
su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas. ELEMENTOS: (I) existencia de una actividad especial digna
de autonomía; (ii) personería jurídica; (iii) autonomía presupuestal y financiera;
(iv) autonomía administrativa; (v) autoridades propias; (vi) control del poder
central.

 DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN. Consiste en el

otorgamiento de competencias o funciones de la administración a particulares
para que las ejerzan en nombre de ella. En Colombia son ejemplos: la actividad
notarial, el registro público del comercio en manos de las cámaras de comercio
y algunas funciones de la Federación Nacional de cafeteros. Art. 123 C. Pol. “la
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñan funciones públicas y regulará su ejercicio”, y el artículo 210 de la
misma Carta afirma que “los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señala la ley”, otros artículos
relacionados son el 267 y 365 de la C.Pol.
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La ley 489 de 1998 reguló el tema, allí prevé que las personas naturales y
jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas pero bajo ciertas
condiciones.

UNIDAD SIETE: Las estructuras de centralización política y

descentralización administrativa en campo del control del estado

Con el fin de ir brindando elementos concretos sobre el caso del Estado

colombiano, es pertinente destacar aquí la importancia de un principio propio
de una República unitaria como es el relativo a la centralización política y
descentralización administrativa. Dicho principio se adoptó formalmente, en
Colombia, a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1886, e
implica que las funciones políticas están centralizadas, mientras que la
función administrativa puede descentralizarse. En otros términos, el Estado,
en el orden nacional, se reserva el ejercicio de las funciones legislativa y
judicial, es decir, la rama legislativa y la judicial estan centralizadas, (así como
las reformas a la Constitución), mientras que la función administrativa es
compartida con las secciones territoriales, es decir, esta descentralizada.

CONTROLES EN LOS SISTEMAS DE CENTRALIZACION Y

DESCENTRALIZACION: tanto centralización como descentralización implican
cierto control de las autoridades centrales. Si bien la descentralización implica
autonomía de las entidades y de sus respectivos funcionarios, es claro que
aquellas y estos continúan formando parte del la organización estatal, es decir,
que son autónomos, pero no independientes, en consecuencia también están
sujetos a cierto control. El control existente en caso de centralización se
denomina CONTROL JERARQUICO, mientras ele que se aplica en caso de
descentralización se conoce con el nombre de CONTROL DE TUTELA.

CONTROL JERARQUICO (noción y procedimientos de control jerárquico): es

el que ejerce la autoridad superior sobre las autoridades o funcionarios
inferiores, con fundamento en su rango y autoridad.

CONTROL DE TUTELA: (noción y procedimientos de control de tutela): es el

que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas,
tanto territorialmente como por servicios.

UNIDAD OCHO. Análisis y estudio particular de los entes administrativos

 Integración de la rama ejecutiva nacional: sector central.

 Sector descentralizado por servicios.
 integración de la administración pública: nacional y territorial.
 Establecimientos públicos
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 Empresas industriales y comerciales del estado
 Sociedades de economía mixta
 Los demás entes administrativos

UNIDAD NUEVE. La administración Seccional y Local

Como efecto del principio de centralización política y descentralización

administrativa, la arma administrativa del poder público presenta dos niveles:
en nacional y el seccional o local, éste último que corresponde al regulado en el
tpitulo XI de la Constitución Política con el nombre “De la organización
territorial” y está conformado por los departamentos, las regiones, los
municipios, las provincias, los distritos, las áreas metropolitanas, las
asociaciones de municipios, los territorios indígenas y las entidades
descentralizadas locales.

De acuerdo con el artículo 286 las entidades territoriales son: los

departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Además
podrán existir eventualmente como entidades territoriales las regiones y las
provincias.

El artículo 285 Pol. prevé que fuera de la división general del territorio pueden
existir otras que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y
servicios a cargo del Estado, como lo pretende desarrollar la Ley 1454 de 2011
que contiene normas orgánicas para la organización político administrativa del
territorio colombiano.

LOS DEPARTAMENTOS: régimen legal, creación, funciones, bienes

departamentales, categorías de departamentos, asociación de departamentos,
organización: Asamblea departamental, y gobernador, como órgano ejecutor.

LAS REGIONES: las condiciones se preverán con la expedición de la ley

orgánica de ordenamiento territorial.

LOS MUNICIPIOS: régimen legal, creación, funciones, organización: (i)

órganos principales; (ii) personería muncipal; (iii) contraloría municipal; (iv)
comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y corregidores; (v)
inspecciones de policía; (vi) categorías de municipios.

LAS PROVINCIAS: art. 321 C.Pol. Posibilidad de organizar provincias

constituidas con municipios o territorios indígenas circunvecinos,
pertenecientes al mismo departamento.

DISTRITOS: enumeración constitucional.

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AREAS METROPOLITANAS: art. 319 C. Pol prevé que cuando dos o más
municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al
conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse bajo esta
figura como entidad administrativa encargada de varias funciones. Como lo ha
expresado el profesor VIDAL PERDOMO, el área metropolitana es
fundamentalmente una entidad geográfica y sociológica a la cual la reforma de
1968 quiso reconocerle y darle vida jurídica 12.

ASOCIACIONES DE MUNICPIOS: regulado por el artículo 148 de la ley 136 de

1994.

RAP - REGIONES ADMINISTRATIVAS DE PLANIFICACION: Unión de dos o

más departamentos con continuidad geográfica. Para su creación se requiere:
1) autorización asambleas. 2)concepto comisión de ordenamiento territorial
senado y 3)convenio por gobernadores

RAPE - REGION ADMINISTRATIVA Y DE PLANIFICACION ESPECIAL

ENTRE EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, EL DEPARTAMENTO DE
CUNDINAMARCA Y LOS DEPARTAMENTOS CONTIGUOS. Requisitos:
aprobación de asambleas y consejos, más convenio entre mandatarios
seccionales.

RPG - REGIONES DE PLANEACION Y GESTION. Asociaciones de entidades

territoriales.

UNIDAD DIEZ. Actividad de la Administración de manera jurídica

Desde el punto de vista jurídico la actividad de la administración se realiza por

intermedio de varios mecanismos: los actos, contratos, hechos, operaciones
administrativas, omisiones administrativas y vías de hecho.

ACTOS ADMINISTRATIVOS: tomando la definición aportada por el profesor

LIBARDO RODRIGUEZ, son las manifestaciones de voluntad de la
administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a
producir efectos jurídicos.

CRITERIOS PARA CALIFICAR LAS FUNCIONES Y LOS ACTOS: (i) Criterio

orgánico o formal: se refiere a tres factores que intervienen en la elaboración
del acto jurídico: el autor del acto, el procedimiento de expedición del acto y la
forma del acto; (ii) criterio material: se refiere a la naturaleza interna del acto,
es decir, según el contenido del acto en cuanto se refiere a su carácter
individual o general; (iii) criterio funcional: se fundamenta en la jurisdicción a la

12
VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial legis. 2008
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cual corresponde el control del acto; (iv) criterio funcional según el régimen
jurídico aplicable: lo fundamental es determinar la función ejercida por la
autoridad pública al expedir el acto; y (v) criterio jerárquico: un acto será
legislativo o administrativo según que en la escala de normas jurídicas se
encuentre en el mismo grado jerárquico que la ley, o que se encuentre en un
grado jerárquico inferior a ella.

CLASIFICACION DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACION: (I) desde el

punto de vista del poder utilizado para su expedición; (ii) desde el punto de
vista de vinculación con el servicio público;(iii) desde el punto de vista del
contenido; (iv) desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su
elaboración; (v) desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la
competencia; (vi) desde el punto de vista del procedimiento; (vii) desde el punto
de vista del ámbito de su aplicación; (viii) desde el punto de vista de su relación
con la decisión; (ix) desde el punto de vista de la afectación a la esfera jurídica
del destinatario del acto; (x) desde el punto de vista de la jerarquía.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD: escala normativa. Uno de los principales atributos

del acto administrativo es la presunción de legalidad.

Elemento del acto Que se pregunta Vicio o causales de

administrativo ilegalidad:
Elemento causal Porque? Falsa motivación
Elemento subjetivo Quién? incompetencia
Elemento formal Cómo? Expedición irregular
Elemento teleológico Paraqué? Desviación de poder
Elemento objetivo Que? Violación de la
constitución y la ley.

HECHOS ADMINISTRATIVOS: aquellos fenómenos, acontecimientos o

situaciones que se producen independientemente de la voluntad de la
administración, pero que producen efectos jurídicos respecto de ella.

OPERACIONES ADMINISTRATIVAS: aquellos fenómenos jurídicos que

consisten en la reunión de una decisión de la administración junto con su
ejecución práctica, en tal forma que constituyen en conjunto una sola actuación
de la administración.

VIAS DE HECHO: de origen jurisprudencial, se presenta cuando en el

cumplimiento de una actividad material de ejecución, la administración comete
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una irregularidad grosera, que atenta contra el derecho de propiedad o contra
una libertad pública.

OMISIONES ADMINISTRATIVAS: son las abstenciones de la administración

que producen efectos jurídicos respecto de ella.

UNIDAD ONCE: El servicio público:

Para ANDRÉ DE LAUBADÉRE, citado por LIBARDO RODRIGUEZ, servicio

público es “toda actividad de una colectividad pública tendiente a satisfacer una
necesidad de interés general”. Existe en la doctrina una diferencia entre la
noción material o funcional que es la que se refiere a la actividad, de una
noción orgánico o formal, según el cual es el conjunto de personas y medios
que están encargados de desarrollar la función denomina servicio público.

ELEMENTOS DE LA NOCION DEL SERVICIO PUBLICO: (I) interés general y

(ii) participación de la administración.

EVOLUCION HISTÓRICA:

(i)Segunda mitad del siglo XIX hasta la primera mitad del siglo XX: noción clave
del derecho administrativo.
(ii) crisis de la noción de servicio público como concepto exclusivo del derecho
administrativo
(iii) Formulación constitucional del Estado Social de Derecho.

CLASES: (I) servicios públicos administrativos; (ii) servicios públicos

industriales y comerciales; (iii) servicios públicos sociales; (iv) servicios públicos
corporativos o profesionales.

REGIMEN JURIDICO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS:

1. Principios rectores de los servicios públicos: (i) principio de continuidad;

(ii)principio de adaptabilidad; (iii) principio de neutralidad; (iv) principio de
igualdad frente al servicio público; (v) principio de la obligación de la
administración de hacer funcionar correctamente los servicios públicos.

2. Régimen jurídico general de los servicios públicos según los diferentes

modos de gestión o prestación: (I) régimen de los actos; (ii) régimen de
los contratos; (iii) régimen del personal y (iv) régimen de los bienes.

3. Regímenes jurídicos especiales de los servicios públicos.

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PARTICIPACION CONJUNTA O GESTION PÚBLICA EN EL SERVICIO
PÚBLICO:

1. Gestión por parte de la administración.

2. Gestión por parte de los particulares
3. Gestión mixta.

UNIDAD DOCE. La Función Pública

La Constitución Nacional de 1.991 en su artículo segundo dice cuáles son las

finalidades del Estado a saber: “ servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación , defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. … “

Para cumplir con las finalidades que La Carta le ha señalado al Estado, este
tiene una organización que comprende las diversas ramas del poder público
( legislativa, ejecutiva y judicial), los entes de Control como la Procuraduría,
Contralorías, Personerías y otros entes autónomos, entidades que despliegan
una serie de actividades que propenden por la consecución de los fines
constitucionales arriba señalados , las que se realizan a través de personas
naturales que son los llamados servidores públicos y que conforman el recurso
humano al servicio del Estado.
El manejo de los recursos humanos al servicio del Estado es lo que se conoce
como FUNCIÓN PÚBLICA. Ahora los arreglos institucionales, las reglas que
guían a los servidores públicos, sus derechos, sus deberes, sus garantías, su
juzgamiento no están comprendidas, ni pueden concebirse de una forma igual
o análoga a la de un particular. Es por eso que los servidores públicos están
sometidos a un estatuto legal que no se discute, a una disciplina y a unas
obligaciones que sobrepasan a la de los particulares.

En este orden de ideas, la regulación normativa de los servidores públicos ha

de respetar los lineamientos constitucionales que sobre el particular se
consignan en nuestra Carta Política tales como el principio de legalidad, el
ingreso y el retiro reglado, la igualdad, la moralidad, la eficacia, la celeridad, la
imparcialidad, la responsabilidad.

Pero como nos encontramos frente a la administración de un recurso humano,

dicha administración no debe estar ajena a la previsión contenida en el artículo
53 de la Constitución Política que consagra una serie de principios mínimos
fundamentales que deben orientar y linderar la ley del trabajo, como son entre
otros el principio de la favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las
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formalidades establecidas, la garantía a la seguridad social, la capacitación, el
descanso, la protección especial a la mujer, a la maternidad, entre otros, pues
son principios que también permean al sector público.

Como puede observarse, hablar de función pública es hacer referencia a

problemas de personal, referente a reclutamiento, ascensos, disciplina, sueldo,
conflictos, situaciones, lo que indica que estamos ante un concepto dinámico,
que lleva a la idea de movimiento, de actividad, que en nuestro país está
regulada fundamentalmente por el derecho administrativo laboral.

DIVERSAS VINCULACIONES CON EL ESTADO:

(I) Servidores públicos: diversas clases de servidores públicos y de

regímenes jurídicos.
(II) Contratistas de la administración
(III) Miembros de juntas, consejos o comisiones
(IV) Auxiliares de la administración.

REGIMEN JURIDICO DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS: No existe un

régimen jurídico unificado, se adentrará en el estudio de la ley 909 de 2004,
sobre clasificación de los empleos y empleados públicos, sobre el ingreso al
servicio, la permanencia en el servicio, el retiro del servicio y el régimen
prestacional.

UNIDAD TRECE. El patrimonio publico

Como bien lo expone el maestro LIBARDO RODRIGUEZ 13, El estudio del

patrimonio público gira alrededor de tres conceptos que es necesario
diferenciar: el dominio eminente, el dominio público y el dominio privado.

EL DOMINIO EMINENTE: poder del Estado que tiene sobre la totalidad del
territorio de su jurisdicción, con fundamento en su soberanía. Como dice
MARIENHOFF, es la expresión político-jurídica de la soberanía interna, pues
mientras la soberanía externa se manifiesta solo en las relaciones entre
Estados y se traduce en la independencia, el dominio eminente es una
potestad o facultad de legislación sobre las personas y los bienes del territorio,
sin más limitación que los preceptos constitucionales 14.

EL DOMINIO PUBLICO: está constituido por aquellos bienes en los cuales se

manifiesta una propiedad especial del Estado, cuyo contenido es diferente de la
propiedad que ejercen los particulares sobre sus bienes. El carácter especial
del derecho de propiedad sobre el dominio público se manifiesta
13
RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis. 2013
14
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho Administrativo. Tomo I, Teoría General, Editorial Abeledo
Perrot, 1965.
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principalmente por sus condiciones de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, que constituyen el punto de partida de una normatividad muy
propia para el mantenimiento, utilización y protección de los bienes que lo
componen, la consecuencia jurídica que resulta de la clasificación de un bien
como componente del dominio público, consiste en que estará sometido a un
régimen jurídico de derecho administrativo.

EL DOMINIO PRIVADA: se infiere, por exclusión de la noción de dominio

público, es decir, que el dominio privado del Estado está compuesto por todos
aquellos bienes que pertenecen a las personas públicas y que no reúnen las
condiciones para hacer parte del dominio público.

CLASES DE BIENES: el patrimonio público en Colombia está compuesto por

tres clases de bienes: TERRITORIO, LOS BIENES DE USO PUBLICO y LOS
BIENES FISCALES.

(I) Territorio: art. 102 C.Pol. Está formado por el territorio continental, el
subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona
económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita
geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, junto
con el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de
Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.
(II) Bienes de uso público: art. 674 del Código Civil. Son bienes cuyo uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio ejemplo: caminos, puentes,
plazas, calles.
(III) Bienes fiscales: art. 674 del Código Civil. Son los de las personas
públicas, cuyo uso no es general para los habitantes.

REGIMEN JURIDICO: a los bienes de uso público se les aplica el derecho

público por regla general, pero dependerá de la reglamentación sobre la
materia, a los bienes fiscales que constituyen el dominio privado del Estado,
tampoco existe un régimen unificado. Quiere decir lo anterior que la diferencia
entre bienes de uso público y fiscales tiene una importancia más que todo
conceptual y no en cuanto al régimen jurídico.

UNIDAD CATORCE. La contratación pública: de acuerdo con la ley 80 de

1993:

Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones

que celebren las entidades a que se refiere el artículo 32 de la ley 80 de 1993,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del
ejercicio de la autonomía de la voluntad (art. 32 ley 80 de 1993). Algunas
clases de contratos estatales son: el de obra, consultoría, prestaciones de
servicios, concesión – hoy se encuentran en los esquemas de las asociaciones
público- privadas reguladas por la ley 1508 de 2012.
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Son principios básicos de la contratación estatal: LA TRANSPARENCIA, LA
ECONOMIA y la RESPONSABILIDAD. Además existen otros principios que
rigen la actividad contractual como el de ecuación contractual o del equilibrio
económico financiero del contrato, principio de interpretación de la contratación
estatal y principio de la selección objetiva, entre otros.

Con la contratación estatal se busca cumplir los fines estatales, la continua y

eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de
dichos fines. Los particulares por su parte tendrán en cuenta que al celebrar y
ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de
utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro
de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.
(art. 3 ley 80 de 1993)    

Derechos y Deberes de las Entidades Estatales (art. 4 ley 80 de 1993):

1o. Exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.
Igual exigencia podrán hacer al garante.

2o. Adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las

sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
3o. Solicitar las actualización o la revista de los precios cuando se produzcan
fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del
contrato.

4o. Adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios

prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las
condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las
acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas
condiciones no se cumplan.

Las revisiones periódicas a que se refiere el presente numeral deberán llevarse

a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el término de
vigencia de las garantías.

5o. Exigir que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades
estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas
obligatorias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios
cumplan con las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas
internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con
normas extranjeras aceptadas en los acuerdos internacionales suscrito por
Colombia.

6o. Adelantar las acciones conducentes a obtener la indemnización de los

daños que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.
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7o. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores
públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por
las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad
contractual.

 8o. Adoptar las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y

ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras
existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado
licitación, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello
utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los
procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los
supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.

Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse

pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del
interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.

9o. Actuar de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una
mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista. Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes
que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos
pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o
situaciones litigiosas que llegaren a presentarse.

10. Respetar el orden de presentación de los pagos por parte de los

contratistas. Sólo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá
modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación.

Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación por parte
de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los
pagos derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el
estricto respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.

Lo dispuesto en este numeral no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos

soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren
pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se
derivan.

Derechos y Deberes de los Contratistas:

1o. Tienen derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el

valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del
contrato.
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En consecuencia tienen derecho, previa solicitud, a que la administración les
restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de
no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables
a los contratistas. Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad
estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento
del nacimiento del contrato. 

2o. Colaborar con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que
el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las
órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera
general, obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales,
evitando las dilaciones y entrabamiento que pudieran presentarse.

3o. Podrán acudir a las autoridades con el fin de obtener la protección de los
derechos derivados del contrato y la sanción para quienes los desconozcan o
vulneren.

Las autoridades no podrán condicionar la participación en licitaciones, ni la

adjudicación, adición o modificación de contratos, como tampoco la
cancelación de las sumas adeudadas al contratista, a la renuncia, desistimiento
o abandono de peticiones, acciones, demandas y reclamaciones por parte de
éste.

4o. Garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y responderán

por ello.

5o. No acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley

con el fin de obligarlos a hacer u omitir algún acto o hecho.

Cuando se presenten tales peticiones o amenazas, los contratistas deberán

informar inmediatamente de su ocurrencia a la entidad contratante y a las
demás autoridades competentes para que ellas adopten las medidas y
correctivos que fueren necesarios. El incumplimiento de esta obligación y la
celebración de los pactos o acuerdos prohibidos, dará lugar a la declaratoria de
caducidad del contrato.

REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE LOS CONTRATOS:

Autorización legal.
Disponibilidad presupuestal
Registro previo de los proponentes
Selección o escogencia del contratista: (i) concurso de méritos; (ii) contratación
directa; (iii) licitación pública; (iv) selección abreviada; y (v) mínima cuantía.

REQUISITOS PARA EL PERFECCIONAMIENTO DE LOS CONTRATOS:

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Escrito del contrato – excepciones.
Firma del contrato

REQUISITOS PARA LA EJECUCION DE LOS CONTRATOS:

Constitución y aprobación de la garantía
Registro presupuestal
Publicación del contrato.

CONTENIDO DE LOS CONTRATOS: El artículo 40 del estatuto, señala que

las estipulaciones de los contratos estatales serán las que de acuerdo con las
normas civiles, comerciales y las previstas en el mismo estatuto, correspondan
a su esencia y naturaleza. Cláusulas comunes, cláusulas especiales, y
clausulas exorbitantes: (i) interpretación unilateral; (ii) modificación unilateral;
(iii) terminación unilateral; (iv) sometimiento a las leyes nacionales; (v)
caducidad.

UNIDAD QUINCE. La Responsabilidad Administrativa

La Carta Política de 1991 estipula la cláusula general de responsabilidad del

Estado, comprendiendo la responsabilidad precontractual, contractual y la
extracontractual, indicando que “El Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas”. Además, estipula la responsabilidad civil
de los servidores públicos o particulares que presten funciones públicas, que se
ejerce a través de la acción de repetición, así: “En el evento de ser condenado
el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste”.

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la responsabilidad

extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación de un
daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la
administración15 pública tanto por la acción, como por la omisión. Dicha
imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación
jurídica, en la que se debe determinar: i) atribución conforme a un deber
jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados
en el precedente del Consejo de Estado: falla o falta en la prestación del
servicio –simple, presunta y probada-; daño especial –desequilibrio de las
cargas públicas, daño anormal-; riesgo excepcional); Adicionalmente a lo

15
Consejo de Estado, Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es, pues “menester, que
además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le
permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale
decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Consejo de Estado, Sentencia de 13 de julio de
1993.
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anterior, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la
imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado.

DAÑO ANTIJURIDICO: Lesión o menoscabo del derecho que el sujeto que lo

sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo.

CRITERIOS DE IMPUTACION: El artículo 90 de la C.Pol ha sido leído en tres

etapas que marcan su evolución: (i) interpretación objetiva); (ii) interpretación
predominantemente subjetiva; y (iii) una interpretación integral.

RESPONSABILIDAD CIVIL DEL SERVIDOR PUBLICO O PARTICULAR CON

FUNCIONES PÚBLICAS:

Procede cuando el Estado, dice la regla, haya debido hacer un reconocimiento

indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de
determinación de conflictos que sea consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del servidor público o el particular en el ejercicio de
funciones públicas. Existe la posibilidad de que la entidad pública obtenga la
repetición de lo que pagó por la respectiva condena mediante (I) la acción de
repetición ó (II) el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o
del particular en ejercicio de funciones públicas, llamamiento que se hará en el
proceso de responsabilidad seguido contra la entidad pública.

8. BIBLIOGRAFIA:

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2. Ley 1437 de 2011
3. Ley 489 de 1998
4. Ley 80 de 1993,
5. Ley 1170 de 2007
6. Ley 1474 de 2011
7. Ley 909 de 2004
8. Ley 734 de 2002
9. Ley 1508 de 2012
10. Ley 142 de 1994.
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12. Código de Régimen departamental
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17. TIRADO MEJIA ALVARO. Descentralización en Colombia. Oveja Negra
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18. VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial legis. 2008
19. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho Administrativo. Tomo I,
Teoría General, Editorial Abeledo Perrot, 1965.
20. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte
General, Fundación de Derecho Administrativo, décima edición.
21. SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo
I. Universidad Externado de Colombia. 2007
22. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón.
Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas. 2004.
23. PAREJO ALFONSO, Luciano y otros. Manual de Derecho
Administrativo. Editorial Ariel. 1998
24. MARIN, Fabián G., Público y Privado, Temis, 2008.
25. ALEYXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro
de estudios constitucionales, 1993.
26. GARCIA PELAYO, MANUEL: Las transformaciones del estado
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27. GEORGES BURDEAU, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas,
Traducción de la 18 edición francesa, Madrid, Editorial Nacional Cultura
y Sociedad, 1981.

PAGNAS VIRTUALES:

VILLAR BORDA, LUIS: Estado de derecho y Estado social de derecho. Revista

U. Externado de Colombia. Disponible en:
http://revistas.uexternado.edu.co/index.php?
journal=derest&page=article&op=view&path%5B%5D=705

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JURISPRUDENCIA DE LAS ALTAS CORTES www.ramajudicial.gov.co

JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO

www.consejodeestado.gov.co

BIBLIOTECA LUIS ÁNGEL ARANGO. http://www.lablaa.org