Cómo se afronta una crisis fiscal

E02-02-001

El 14 de junio de 1999, el ministro de hacienda de Colombia, Juan Camilo Restrepo,

anunció: “el país no necesita un programa de los que llaman de stand by1” del Fondo
Monetario Internacional (Restrepo, 1999a). Sostuvo que, aunque la crisis fiscal era
preocupante, no desbordaría la capacidad del Estado para enfrentarla, pues se contaba con
los recursos necesarios. En la última semana de abril de ese año estuvo en Colombia una
misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), y la declaración del ministro se debió a
que otra visita, programada para agosto o septiembre, se había adelantado. ¿Por qué hacía
tan frecuentes visitas el FMI? ¿Por qué el ministro había desestimado la necesidad de un
crédito stand by mientras que la nueva visita inducía a pensar a analistas económicos lo
contrario? ¿No era necesaria, o algo había cambiado en el lapso de dos meses?

La situación de Colombia
Colombia, al igual que América Latina, no estaba exenta de padecer los efectos de la crisis
del sudeste asiático (ver Anexo 1), en particular escasez de crédito y caída de las
exportaciones. En toda la región se estaban negociando acuerdos con el FMI para prevenir
un contagio de la crisis del sudeste asiático que se originó a mediados de 1997, y que
propulsó las crisis rusa y brasileña de 1998. Se habían firmado acuerdos preventivos con
Argentina (1998), Bolivia (1998), México (1998), Perú (1999) y Uruguay (1999). Por su
parte, Brasil y Ecuador negociaron acuerdos en medio de una crisis cambiaria.

Al comenzar el gobierno de Andrés Pastrana en agosto de 1998, su ministro de Hacienda,

Juan Camilo Restrepo Salazar, hizo, lo que el periódico El Tiempo del 21 de junio de 1998
llamó “una dramática radiografía” de la situación económica que recibió2: el déficit del

1
Un crédito stand by del FMI es un aval de esa institución al país solicitante para ser usado en caso de no
poder cumplir compromisos de pago con terceros.
2
En la estructura del Estado colombiano, el gobierno está conformado por el Presidente de la República y sus
ministros. El Banco de la República (que tiene bajo su control la política monetaria, cambiaria y crediticia) a
partir de la Constitución Política de 1991, es un ente autónomo frente al gobierno. Antes de 1991, el gobierno,

Este caso fue escrito por el profesor Pascual Amézquita Zárate de la Universidad Sergio Arboleda en
Bogotá, Colombia, con el propósito de servir como material de discusión en clases, no pretende ilustrar
buenas o malas prácticas administrativas.

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Corona No. 2514 Col. Nuevo México, Zapopan, Jalisco 45140, México. El ITESM prohíbe cualquier forma
de reproducción, almacenaje o transmisión de la totalidad o parte de esta obra, sin autorización por escrito.

Centro Internacional de Casos Fecha de revisión: 21 de octubre de 2009

Tecnológico de Monterrey Última revisión: 29 de abril de 2010
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gobierno central ascendía a 5,5% del PIB (siete billones de pesos), la deuda era de 9% del
PIB (12 billones de pesos) y el pago de intereses absorbía casi cuatro billones de pesos,
equivalente a más de una tercera parte de los ingresos corrientes de la Nación, para totalizar
más de 22 billones de pesos, o sea 50% del presupuesto nacional, o 20% del PIB
colombiano (ver Cuadro 1).

Cuadro 1. Algunos indicadores para Colombia, 1990-1999.

* IPC: Índice de Precios al Consumidor, calculado por la agencia pública colombiana DANE.
** IPP: Índice de Precios al Productor, calculado por la misma entidad.
Fuente: Banco de la República de Colombia (2002).

De otra parte, el PIB venía decreciendo desde el último trimestre de 1998 y en el transcurso
del año había alcanzado niveles negativos (ver Gráfico 1).

Gráfico 1. Producto Interno Bruto Trimestral.

Crecimiento Anual (respecto al mismo trimestre del año anterior).

Fuente: Elaboración del autor con datos disponibles en www.dane.gov.co

a través de la Junta Monetaria (cuyos miembros, en su gran mayoría eran nombrados por el mismo Presidente
de la República) trazaba esas políticas.
2
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Debido a la contracción mundial y a la caída del precio de los commodities3, las

exportaciones colombianas habían venido disminuyendo, lo que se traducía en un aumento
del déficit comercial como se observa en el Gráfico 2.

Gráfico 2. Balanza comercial de Colombia.

1,384
1,500
1,100 824
700
Millones de dólares FOB

300

-100

-500
-900
-1,300 -1,147
-1,285 -1,310
-1,700 -1,468 -1,548

-2,100
-2,341
-2,500
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998
Fuente: Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (2003).

Ello ocasionaba un creciente déficit en cuenta corriente (ver Cuadro 1), lo que impulsaba
un mayor financiamiento externo. Igualmente, la producción industrial venía decayendo en
los años anteriores y en 1999 se acentuó el descenso (ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Variación porcentual producción industrial colombiana.

1991-1999
Año 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Crecimiento porcentual 6.81 2.65 3.53 2.15 -2.72 2.41 -1.48 -14.49
Fuente: Elaboración del autor con datos disponibles en www.dane.gov.co

Por otra parte, el déficit público también venía creciendo a lo largo de la década de 1990
por dos caminos que se entrecruzaban: el aumento del gasto público y el comparativamente
lento crecimiento de los ingresos (ver Cuadro 3).

Cuadro 3. Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central

Déficit (-) o
Ingresos Gastos Intereses Superávit (+)
1990 2.088,4 2.268,5 262,4 -180,1
1991 3.164,3 3.232,1 365,1 -67,8
1992 4.207,7 4.858,0 407,4 -650,2
1993 5.907,6 6.283,7 582,4 -376,1
1994 7.700,5 8.627,7 780,2 -927,2
1995 9.599,9 11.462,3 1.036,1 -1.862,4
1996 12.144,5 15.783,3 1.878,5 -3.638,8

3
Bienes y servicios sin valor agregado.
3
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1997 15.237,5 19.786,7 2.484,5 -4.549,2

1998 16.810,2 23.817,6 4.089,7 -7.007,4
1999 20.170,7 29.115,1 5.025,5 -8.944,4
Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las cifras corresponden a
Operaciones Efectivas de Caja acumuladas en cada período.

La dinámica de este problema no fue evidente al inicio de la década, pues el mayor gasto,
consumo e inversión se financiaron con recursos transitorios, tales como el crédito a los
particulares, una amnistía tributaria y la revaluación del peso que le dio recursos al Banco
de la República, amén de la venta de importantes activos del Estado. Cuando esos efectos
se fueron difuminando se empezó a presentar el problema para mantener en marcha la
economía.

Como se observa en el Cuadro 4, hay una creciente necesidad de financiamiento a través

del crédito para alcanzar los ingresos totales requeridos para el funcionamiento del
Gobierno Nacional Central.

Cuadro 4. Operaciones de financiamiento del Gobierno Nacional Central.

(Millones de pesos)
CONCEPTO 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingresos totales 7.700.529 9.599.920 11.950.973 15.137.525 16.726.978 18.926.671

Financiamiento 772.608 2.616.181 4.812.181 5.388.087 7.410.501 11.521.557

Crédito Externo Neto 119.500 223.200 1.079.814 1.083.814 2.701.241 3.244.520

Crédito Interno Neto 235.376 1.755.400 1.790.859 3.517.300 3.997.025 5.713.180

Financiamiento/ingresos totales % 10,0% 27,3% 40,3% 35,6% 44,3% 60,9%
Fuente: Elaboración del autor con datos disponibles en www.minhacienda.gov.co

El resultado fue un creciente aumento de la deuda total del Gobierno Nacional Central (ver
Gráfico 3).

Adicionalmente, las tasas de interés venían en aumento. Para febrero de 1999 la tasa DTF
(que es el promedio de captación de bancos y corporaciones financieras para los Depósitos
a Término Fijo) era de 30,14%, cifra alta aún frente a una inflación de 16% (ver Gráfico 4).
La causa es explicable desde diferentes puntos de vista: para el ex ministro de Hacienda
Abdón Espinosa, con esto se pretendía contener la inflación así ello indujera una parálisis
económica (Espinosa, 1999). Para el analista César Giraldo, el objetivo perseguido era
contraer el consumo interno y dejar así mayor producción disponible para las exportaciones
(Giraldo, 2000). De manera no excluyente, otra razón sería poder captar recursos para
continuar financiando el gasto público.

Las tasas de interés estaban asociadas a otra arista del panorama: la tasa de cambio del peso
respecto al dólar. En el país regía el sistema de bandas cambiarias4. En septiembre de 1998
se había establecido un nuevo techo, y se fijó la tasa interbancaria en 80% para defenderla,

4
Sistema de tipo de cambio semiflexible que permite la libre flotación de la divisa en términos nominales
entre un límite superior (techo) y uno inferior (piso). Cuando el tipo de cambio se pega al piso o al techo de la
banda cambiaria, es el banco emisor el que entra a intervenirla, sea comprando o vendiendo divisas en el
mercado cambiario, respectivamente. Al tiempo que permite mantener cierta flexibilidad en el mercado,
también restringe variaciones extremas.
4
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pues para el gobierno era perentorio evitar una devaluación, aduciendo que afectaría a los
deudores privados en moneda extranjera, con una cartera de unos 17 billones de pesos, a
más del efecto en las cuentas públicas por la misma causa. Se entiende entonces que el
Banco de la República comprara pesos en el mercado abierto, induciéndola a través del alza
de intereses.

Gráfico 3. Deuda total del Gobierno Nacional Central.

1990-1999 % del PIB

Fuente: Junguito (2004).

Gráfico 4. Tasa DTF.

1999-2000

Fuente: Banco de la República.

El 12 de mayo de 1999 el reconocido economista Jeffrey Sachs dio una conferencia en

Bogotá en la cual analizó la dinámica de la tasa de cambio. En su opinión, para evitar la

5
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devaluación el gobierno había subido las tasas de interés y con ello había paralizado la
economía. Pero, desde su punto de vista, era necesario perderle el miedo a la devaluación
(Dinero, 1999).

Otro analista económico, Beethoven Herrera (1999), planteó témalo siguiente: “Para
defender esa paridad cambiaria se han elevado las tasas de interés de modo tal que se ha
encarecido el crédito para la producción, se ha llevado el país a la recesión, y el desempleo
es apenas una consecuencia lógica. El rezago de los deudores de UPAC5 es explicable por
el elevado nivel de desempleo y el aumento astronómico de las cuotas”.

El equilibrio macroeconómico nacional era precario. Dependía, en última instancia, de la

creciente entrada de capitales extranjeros para enfrentar el déficit y la caída de las
exportaciones.

Las opciones gubernamentales

El gobierno tenía dos grandes opciones: de una parte, conseguir recursos frescos para atajar
la dinámica deficitaria y, de otra, dar reversa a las medidas derivadas del Consenso de
Washington, que, según analistas como Stiglitz y Williamson, habían atizado la crisis
interna al haber afectado la capacidad productiva y con ello la tributaria, incidido en la
caída de ingresos estatales y el aumento del gasto público. De igual manera, siguiendo las
sugerencias de Krugman (Espinosa, 1999), esta segunda opción incluía pensar en establecer
un control cambiario para evitar las presiones especulativas contra el peso.

El primer camino implicaría aceptar las negociaciones con el FMI, como lo habían
mostrado los ejemplos de los países del sudeste asiático y varios latinoamericanos. El
segundo estaba condicionado por los acuerdos explícitos e implícitos que el país había
adquirido desde comienzos de la década de 1990.

Con el Consenso de Washington, dado a conocer en 1989, la liberación financiera y

comercial se presentó como el mecanismo para convertir a las débiles industrias de esas
naciones en competidoras mundiales. Al decir de Ocampo “las versiones ortodoxas del
Consenso de Washington tienen un sabor a las viejas teorías del ‘gran impulso’…”
(Ocampo, 2001). Durante los años siguientes se desmontaron las barreras a la circulación
de capital foráneo, lo cual se tradujo en un aumento sin precedentes de la deuda e inversión
externas. Los elevados montos que llevaron a Latinoamérica a la crisis de la deuda en 1982
eran bajos, vistos retrospectivamente, frente a las altas cifras que se mostraban hacia
mediados de la década de 1990. No por coincidencia, el mismo país que en los años 1980
empezó la debacle, México, fue el primero en dar noticia de que en los 1990 tampoco se
había resuelto la situación.

De acuerdo con Dussel (2005) y Nadal (2003), la crisis mexicana de 1994 mostró que otro
aspecto del modelo, la liberación comercial, en vez de fortalecer la economía mexicana la
había debilitado y que en el bajo desempeño también tenía que ver el recientemente
firmado NAFTA (siglas en inglés del North America Free Trade Agreement).

5
Las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) eran la forma de fijar las cuotas mensuales de los
deudores hipotecarios. En una primera etapa su incremento corría parejo al de la inflación, pero
posteriormente, a partir del 1992, se calculaba sumando a la inflación una tasa de interés fijada por el Banco
de la República, la DTF. Cuando esta tasa se disparó hacia los últimos años de la década de 1990, cientos de
deudores cayeron en cesación de pagos y perdieron sus viviendas.
6
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Estevadeordal y Taylor (2008) anotan al respecto: “De acuerdo con el Consenso de

Washington, el crecimiento en los países en desarrollo podría beneficiarse con la reducción
de tarifas y otras barreras al comercio. Pero una nueva mirada a este punto ahora sugiere
que las políticas de liberación comercial tienen poco o ningún impacto en el crecimiento”.

Para Ahumada (2002), Gonzáles (2001) y Echavarría & Villamizar (2006), muchos
empresarios latinoamericanos aceptaron las medidas del Consenso, pero, en menos de diez
años, los productores norteamericanos, directamente o a través de sus filiales, dieron cuenta
de los competidores del Sur6, lo que trajo como resultado una desindustrialización que echó
por la borda décadas de desarrollo, para no hablar de la catástrofe producida en el sector
agropecuario, mientras que las empresas más grandes –en general todas dedicadas a
actividades no transables— fueron a parar a manos del capital extranjero, vía la
privatización o la desnacionalización.

En el caso colombiano, a los problemas productivos se sumó la caída en los ingresos

tributarios por las rebajas arancelarias, las privatizaciones de empresas que eran fuente de
ingresos estatales y las exenciones a los inversionistas, a la par que la economía se volvió
cada vez más dependiente de los flujos de capital externo. Cuando por alguna razón no
continuaran llegando los capitales, tendría que afrontarse un problema de balanza de pagos.

La Misión del FMI

En este contexto, las agencias internacionales de calificación de riesgo anunciaban en el
primer trimestre de 1999 que Colombia tenía grandes problemas económicos, lo que ponía
en duda la calificación que entonces exhibía, Baa3 según Moody’s, calificación que sólo
exhibían tres países latinoamericanos en ese momento, y que colocaba a Colombia en un
grado no especulativo.

A principios de junio, el ministro Restrepo Salazar sintetizaba el problema en tres aspectos:

deterioro de los ingresos fiscales por el estancamiento de la economía, la crisis de la banca
y déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

La crisis bancaria se había gestado casi un año antes, en el segundo semestre de 1998. Uno
de los motivos fue el fuerte crecimiento en las tasas de interés, que, por la forma en que se
liquidaban los pagos por hipotecas, hacía que estos crecieran más que proporcionalmente,
lo cual llevó a un creciente incumplimiento por parte de los deudores hipotecarios. Con ello
varios bancos se vieron en apuros para mantener los indicadores de solvencia establecidos
por ley.

Finalmente, el gobierno tuvo que intervenir a través de una serie de alivios a los deudores, a
la par que se instituyó un fondo para ayudar a los bancos en problemas a través de
recapitalizaciones, alimentado con un impuesto nuevo a las transacciones. Aun así, varias
entidades financieras debieron ser nacionalizadas, tal cual se estableció en normas como el
decreto 1167 del 29 de junio de 1999 emitido por el gobierno nacional. En total, el número
de entidades financieras se redujo de 147 en 1995, a 71 en 2001.

6
“Hasta el año (1998), las robustas ganancias procedentes de las exportaciones han contribuido con más de
una tercera parte del total del crecimiento económico de Estados Unidos a lo largo de los años 90”
(Washington Post, 19–2–99).
7
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Una nueva visita del FMI, que se esperaba para agosto o septiembre, se anticipó. Ante el
anuncio, el presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF)7,
Armando Montenegro (1999), reiteró que sería conveniente que Colombia entrara en un
programa de ajuste con el FMI como el que habían firmado otros países de América Latina.

El ex ministro de Hacienda, Rudolf Hommes, quien había sido uno de los artífices de la
adopción en Colombia del Consenso de Washington a principios de la década de los
noventa, expresó igual opinión. Señaló que entrar en un programa con el FMI “permitiría a
Colombia realizar un programa gradual y ordenado de ajuste y complementarlo con planes
audaces de creación de empleo y reestructuración del sector real” (1999).

Fue en este contexto que el ministro Restrepo hizo su anuncio el 14 de junio de 1999:
“Colombia no está a las puertas de tener que suscribir un programa de acuerdo de
cumplimiento con el Fondo Monetario Internacional, como lo han tenido que hacer otros
países con dificultades económicas” (Restrepo, 1999a).

En la misma entrevista, a la pregunta de si descartaba que el país se viera obligado a

suscribir un acuerdo de cumplimiento con el Fondo, respondió “Sí. Colombia está
ejecutando autónomamente su ajuste. Sí necesitamos el ajuste grande e importante en el
gasto, pero lo estamos diseñando con autonomía. Naturalmente, Colombia tiene que
mantener informada a la comunidad internacional, porque hoy en día hay entidades –como
las calificadoras— que nos hacen un continuo seguimiento (…) Pero el país no necesita un
programa de los que llaman de stand by, ya que la situación de la balanza de pagos tiende a
normalizarse, las reservas son suficientes y la parte cambiaria se ha tranquilizado”
(Restrepo, 1999a).

Entre las medidas más recientes adoptadas por el gobierno nacional para enfrentar la crisis,
el ministro mencionó una reorientación del gasto a favor de las obras públicas, aumento en
los subsidios de vivienda, los planes para la reconstrucción de la zona cafetera colombiana
(azotada por un terremoto seis meses atrás), nuevos programas bancarios y de
reestructuración de deudas, apoyo a cultivos con un alto valor agregado como el algodón,
promesa de sustentar el precio interno del café y otras medidas similares, todas destinadas a
la reactivación del aparato productivo. Agregaba que el alza en el precio internacional del
petróleo que se estaba dando en esas semanas incidiría de manera favorable en las finanzas
públicas. De otra parte, se haría un reajuste al sistema de transferencias de recursos a las
entidades subnacionales para dejar mayores disponibilidades al gobierno nacional.

El 16 de junio, para calmar los ánimos, afirmó: “La visita que el FMI tiene programada
para Colombia es de rutina, como todos los años. Y no es que haya un desembarco de
marines” (Restrepo, 1999b).

El deterioro externo y financiero llevó a la Junta Directiva del Banco de la República (que
incluye al ministro de Hacienda) a exigirle al gobierno un programa para suscribir un
Acuerdo con el FMI. Así lo expresó Antonio Hernández, miembro de la Junta: "nos
reunimos con el Presidente Pastrana en Palacio, el domingo 27 de junio (de 1999), la
condicionalidad de la junta en pleno fue de que el nuevo programa macroeconómico se
divulgaría sobre la base de que el gobierno se comprometía a ir al Fondo Monetario

7
ANIF congrega a los principales actores institucionales del sector financiero de Colombia.
8
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Internacional. El gobierno vio que eso era inevitable dado el estado de nerviosismo de la
economía y de los mercados internacionales. Había que darles (sic) término a la
especulación y la intranquilidad cambiaria" (Giraldo, 2000).

Otro miembro de la Junta, Leonardo Villar, según indica Giraldo (2000), señaló que, dado
que el total de la deuda privada ascendía a 16 mil millones de dólares, cerca de 40% de la
deuda total (externa e interna), una devaluación del peso afectaría negativamente los
balances de quienes estuvieran endeudados en dólares. Explicó que esta fue la razón para
que se gastaran más de tres mil millones de reservas internacionales tratando de defender
inútilmente la banda cambiaria intentando que el dólar no desbordara los niveles previstos.
No se pudo defender la banda cambiaria y en cambio sí se disminuyeron las reservas
internacionales, con lo cual aumentaba la sensación de peligro para los acreedores.

Pero si se devaluaba la tasa de cambio, también los inversionistas externos tendrían pérdida
al intentar liquidar sus capitales y rendimientos. Giraldo sostiene que la pérdida de tres mil
millones de reservas fue por la presión de tales inversionistas por sacar sus capitales antes
que el dólar se saliera del techo de la banda, lo cual a su vez, paradójicamente, generaba
más presión sobre el dólar. Si el dólar se ponía por encima del techo, los inversionistas
tendrían que comprarlos más caros de lo previsto, con lo que se castigaría su rentabilidad,
medida en moneda externa.

Pero mientras el gobierno insistía en mostrar los logros en medio de la crisis, las exigencias
del FMI se mantenían inmodificables: buscar mayor crecimiento económico, alcanzar el
equilibrio macroeconómico, adoptar una política monetaria restrictiva y mantener un nivel
adecuado de reservas internacionales. El 28 de junio de 1999 el FMI envió al Gobierno un
memorando en el cual indicó:

En cierta medida, las dificultades actuales de Colombia están relacionadas con los
problemas de la economía mundial que se iniciaron el año pasado con la crisis
financiera internacional y con la recesión de algunos países vecinos. No obstante,
también refleja la necesidad de fortalecer las finanzas públicas, de avanzar en las
reformas estructurales, y de terminar de resolver los problemas que enfrenta el
sistema financiero (FMI, 1999).

Ahondando en el alcance de las reformas estructurales que la entidad creía inaplazables, el

memorando anotó:

En consecuencia, la Misión apoya el plan del Gobierno para fortalecer las finanzas
del sistema de pensiones y seguridad social, para mejorar la eficiencia de la
descentralización fiscal, para reestructurar y reducir el tamaño del sector público y
para darle a la administración tributaria mejores instrumentos y mayores recursos.
Deben continuar los esfuerzos para ampliar la base tributaria y para simplificar el
sistema tributario en los próximos años. En la búsqueda de la consolidación fiscal,
las reformas estructurales serán complementadas con una política de restricción del
gasto público. Para complementar los esfuerzos para reducir el desempleo, el
Gobierno ha incluido en su agenda una reforma al mercado laboral.

Como se observa, uno de los puntos clave en la identificación del problema fiscal era el
excesivo gasto público, según la explicación gubernamental. En particular, tanto el
gobierno como el FMI insistían, según queda visto, en que las transferencias de recursos del

9
E02-02-001 Cómo se afronta una crisis fiscal

Estado nacional a las entidades subnacionales estaban absorbiendo crecientes recursos (ver
Gráfico 5).

Gráfico 5.Estructura de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional Central.

Porcentaje del PIB.

Fuente: Junguito (2004).

La parte inferior de las barras corresponde a servicios personales, la intermedia a las

transferencias y la superior a los gastos generales y otros gastos. Pero asimismo se veía que
el pago del servicio de la deuda absorbía crecientes recursos del presupuesto en tanto que el
resto del gasto tendía a decrecer (ver Gráfico 6).

Para mediados de julio de 1999, las fuentes de financiamiento externo parecían haberse
agotado. El país requería más de dos mil millones de dólares, y las entidades multilaterales
como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se negaban
a conceder préstamos si no se contaba con el aval del FMI, por lo cual la solución que
encontró el gobierno fue iniciar conversaciones con el Fondo para obtener un desembolso
de tres mil millones de dólares.

Haciendo un recuento de los problemas, la Contraloría General de la República subrayó:

…La pérdida de reservas internacionales debida a la salida de capitales, producto de

los crecientes déficit fiscal y externo. En ese momento, las cifras disponibles de
crecimiento económico registraban una caída de 6,7% en el primer semestre de
1999; la tasa de desempleo estaba en 20%, a septiembre de 1999; la tasa de inflación
lograba un dígito; y la depreciación real anual (a agosto) era dl 24%” (Contraloría,
2003).

Finalmente, en una conferencia pronunciada el 16 de julio, después de hacer un

pormenorizado recuento de las medidas adoptadas por el gobierno para enfrentar las varias
aristas de la crisis económica, el ministro anunció: “Por último, quiero contarles que
10
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también tenemos llanta de repuesto. El Gobierno y el Banco de la República han aceptado

la oferta que en diversas oportunidades ha hecho el director del Fondo Monetario
Internacional de una línea de crédito precautelativa del orden de tres mil millones de
dólares, que nos permitirá consolidar y blindar el programa macroeconómico del país”
(Restrepo, 1999c).

Gráfico 6. Clasificación económica. Gastos- Gobierno Central Nacional.

Participación %.

Fuente: Giraldo (2006).

Giraldo (2000) anotaba: “Resulta extraña la debilidad de la posición colombiana en esta

negociación si se tiene en cuenta que en el pasado el país se ha caracterizado por tener una
actitud más firme frente al Fondo”. En efecto, en las dos últimas negociaciones con el FMI
(gobiernos de Carlos Lleras Restrepo, 1966-70, y de Belisario Betancur, 1982-86), había la
posibilidad de una crisis cambiaria por el agotamiento de las reservas internacionales, pero
aun así en estos dos casos no se firmó compromiso alguno con el FMI.

“En el caso actual, a pesar que políticamente existen mejores condiciones en cuanto a las
posibilidades de negociación por el papel geopolítico que ocupa el país en los conflictos
regionales8, se negocia un paquete estándar con el FMI, incluso sin estar el país a las
puertas de una crisis cambiaria”.

¿Qué ocurrió en los tres momentos comparados? En 1967 la discusión del gobierno con el
FMI giró en torno a la conveniencia de adelantar una brusca devaluación del peso, lo cual
no fue aceptado por el presidente Lleras quien en cambio implantó el sistema de
devaluación gota a gota. En 1985 se requería desatascar unos créditos internacionales para

8
En ésta época empezaron a instalarse en América Latina los gobiernos socialdemócratas con mensajes
antinorteamericanos y contra el FMI.
11
E02-02-001 Cómo se afronta una crisis fiscal

lo cual se aceptó una monitoría del FMI, pero no se estaban buscando recursos bajo el
esquema stand by.

Ahora bien, uno de los temas que se abordó en las conversaciones de julio con el FMI, fue
el de la consecución de la paz en Colombia, erosionada por el conflicto armado que de
décadas atrás mantenía la guerrilla de las FARC9 con el Estado colombiano. El gobierno
expresó su deseo de que los gastos militares no se computasen en las metas fiscales y de
que la comunidad internacional aportara recursos para ese fin. Incidentalmente debe
mencionarse que el presidente de la Bolsa de Valores de Nueva York y otros altos
dignatarios de esa entidad, acompañados del ministro de Hacienda colombiano, se
reunieron con los máximos jefes de las FARC en una remota zona selvática el 26 de junio
de ese año 1999 (Clarín, 1999).

En medio de la visita del FMI, el 17 de julio se anunció que la firma estadounidense

Thomson Financial BankWatc había reducido la calificación de riesgo soberano de
Colombia de BBBa- a BB+, ante el deterioro del ambiente social y económico del país, es
decir, que pasó del grado “inversión” al “especulativo”.

Por su parte, Juan Manuel Santos, ex ministro de varios presidentes en carteras económicas,
señaló, con relación a las repetidas advertencias sobre la necesidad de recurrir al FMI: “No
deja de ser una ironía que durante un año se hizo todo lo posible para no tener que acudir al
Fondo; se tomaron los correctivos en la dirección que el propio Fondo hubiera sugerido,
pero acabamos de todas formas en sus manos. Es el reconocimiento de que fracasó la
política económica, por lo menos ante los ojos de los mercados internacionales, que es lo
que ahora importa” (1999).

Y reflejando las preocupaciones de un amplio sector de la opinión nacional, Santos apuntó:

Entran, pues, prácticamente a cogobernar los técnicos del Fondo. Por más que el
gobierno diga que nada va a ser impuesto sino concertado, la verdad monda y
lironda es que nunca el Fondo ha soltado un peso sin imponer condiciones. Es
parte de su razón de ser. Lo importante a partir de este momento es que esas
condiciones no vayan a ser demasiado dolorosas, porque en materia social (y en
cualquiera otra) el palo no está para cucharas. O que como sucedió en Tailandia,
Indonesia o Corea, las recetas del Fondo no terminen por agravar la recesión, con
todo lo que eso implicaría (FMI 1999).

Era evidente que había temor sobre los ajustes en el gasto público y en su distribución que
estableciera el FMI, habida cuenta de las dificultades en el frente social.

El 12 de agosto, la firma Moody’s bajó la calificación del nivel Baa3, a Ba2, lo que puso a
los papeles colombianos en el grupo de inversiones especulativas. Según la agencia, “la
decisión refleja la mayor debilidad de los fundamentos económicos del país ante un
deterioro en sus finanzas públicas y en la balanza comercial”. Por su parte, Standard and
Poor’s, que tenía calificada la deuda de Colombia en BBB- anunció que “está a un paso de
ser rebajada”. Duff & Phelps también comunicó que ponía la calificación de inversión de
Colombia en un panorama de observación hacia una baja, y citó como motivos de su
decisión “presiones recientes sobre el peso y la banda cambiaria, una recesión económica

9
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.
12
E02-02-001 Cómo se afronta una crisis fiscal

más grande de lo inicialmente calculado y una escalada en la violencia guerrillera” (El

Tiempo, 1999).

Ahora que la Misión del FMI se había instalado en las oficinas del Banco de la República
de Colombia, la pregunta era si el monitoreo terminaría indicando la necesidad de un
préstamo stand by y, en consecuencia, de un plan de ajuste vigilado por la institución. A
pesar del anuncio del ministro Restrepo de junio de 1999, ¿habría que darle la razón al
FMI? ¿No eran suficientes las medidas anunciadas por el gobierno en los días previos y ya
en trámite ante el Congreso de la República?

13
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Anexo 1. La crisis del sudeste asiático de 199710

A mediados de 1997 varios países asiáticos habían acumulado una masa de deuda e
inversión externa que volvió desproporcionada la carga de intereses y demás pagos respecto
a sus exportaciones e ingresos, por lo que los inversionistas se mostraban reacios a seguir
inyectándoles capital. Esta apreciación es evidente analizando la relación de la deuda
externa respecto al PIB, el gran peso de la deuda a corto plazo respecto al resto, la
proporción de ésta frente a las reservas internacionales –reservas de por sí muy altas y
dinámicas– y el peso del servicio de la deuda a corto plazo (ver Cuadro A-1).

Cuadro A-1. Sudeste asiático. Algunos indicadores básicos –1996

PAÍS A B C D E F G H I
Corea del Sur 38,4 7,1 28,4 50,2 203,2 243,3 -4,8 -4,3 33,6
Indonesia 30,1 8,0 56,7 25,0 176,6 294,2 -3,3 -1,1 27,5
Malasia 41,5 8,6 40,0 27,9 41,0 69,3 -3,7 0,6 37,8
Filipinas 24,0 5,6 49,8 19,3 79,5 ND -4,7 -9,4 19,4
Singapur 35,1 7,3 10,7 19,8 2,6 137,1 16,2 13,6 51,3
Tailandia 41,7 5,5 50,1 41,4 99,7 122,7 -8,5 -6,7 33,2
Hong Kong 32,4 5,0 15,4 43,6 22,4 ND -2,4 ND 30,0
China 38,8 9,5 15,4 19,8 23,8 38,5 0,5 2,1 39,3
Taiwán 21,2 5,7 10,1 68,4 21,3 ND 4,7 3,5 25,9
A: Tasa de inversión como porcentaje del PIB
B: Crecimiento del PIB
C: Deuda externa como porcentaje del PIB
D: Deuda a corto plazo (menos de un año) como porcentaje del total
E: Duda a corto plazo como porcentaje de las reservas internacionales
F: Servicio de la deuda de corto plazo como porcentaje de las reservas internacionales
G: Cuenta corriente como porcentaje del PIB
H: Balanza comercial como porcentaje del PIB
I: Tasa de ahorro como porcentaje del PIB
Fuente: Cuadro elaborado por el autor con base en el anexo estadístico de Corsetti.

En palabras de Alan Greespan:

Dos hechos externos aceleraron la crisis. Primero, una caída de las exportaciones del
este asiático sin una caída general de las tasas de crecimiento. Adicionalmente, las
monedas del Este asiático, ligadas al dólar, se revaluaron en más de 50% respecto al
yen japonés. En consecuencia, ‘insostenibles déficit en cuenta corriente’ ejercieron
creciente presión sobre las tasas fijas de cambio11.

De acuerdo con Sachs, la causa inmediata de la crisis fue una súbita salida de capitales,
para lo cual analiza los siguientes datos sobre entrada neta de capital a Corea, Filipinas,
Malasia, Indonesia y Tailandia: 1994, 47 mil millones de dólares; 1995, 70 mil millones;
1996, 93 mil millones; pero en 1997 el flujo neto fue negativo en 12 mil millones, es decir
105 mil millones menos de lo esperado, suma esta igual a 11% de lo que ingresó antes de
mediados de 1997, abocando, dice, a estos países a la crisis. El brusco cambio de dirección

10
Este apartado es una síntesis de Amézquita (2000), Asia: ¿una simple crisis financiera? Revista Nueva
Gaceta, Bogotá, Año 1 No. 0, primer semestre de 2000, ISSN 01246704. Para las referencias bibliográficas,
remitirse a la publicación.
11
International Economic Highlights 1997 CEPAL – Washington Office, apartado I, 7. La declaración
corresponde al 29 de octubre de 1997.
16
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llevó al colapso bancario, en la medida en que dejaron de prestar y empezaron a cobrar para
buscar algún equilibrio12.

Pero otros indicadores estaban lejos de anunciar la crisis. Se contaba con una espectacular
tasa de crecimiento del PIB de la región cuando se compara con la del resto del planeta.
Además, salvo China y Taiwán, el resto de los países mostró durante la década de 1990
superávit en las finanzas públicas y muy elevadas tasas de ahorro13 (Columna I del Cuadro
1).

Cuando la crisis empezó a extenderse por los países asiáticos, el FMI planteó la exigencia
de que las monedas no se devaluaran, para lo cual la misma institución otorgó cuantiosos
préstamos14. Pero los países no resistieron el embate de los especuladores a pesar de sus
cuantiosas reservas internacionales, por lo cual los dineros del FMI cumplieron sólo un
cometido: garantizar que los inversionistas extranjeros pudieran retirar sus capitales a salvo.
No está por demás subrayar que para pagar el abultado endeudamiento se recurrió al recorte
del gasto social y a la congelación del salario cuando no al despido de millones de
trabajadores.

Si recién comenzó la crisis se hubiera permitido la devaluación, los inversionistas

extranjeros habrían tenido que asumir pérdidas. Pero no sólo se atajó la medida durante
semanas cruciales sino que se les prestó a los países en turbulencia miles de millones de
dólares que no bien llegaban al banco central eran tomados por los inversionistas y
acreedores. Cuando la tempestad amainó, el sudeste asiático descubrió que las reservas
internacionales –fruto de lustros de férrea disciplina fiscal y laboral– estaban agotadas y
que de todos modos la deuda externa estaba por las nubes15.

La caída de las economías del sudeste asiático pronto se extendió a Rusia y poco después
empezó a sacudir a Latinoamérica. Y en un proceso que tiene pocos antecedentes en la
historia del capital financiero, grandes masas de capital especulativo encontraron como
único refugio a Estados Unidos16. La paradoja es que para la época, mientras una tercera
parte del planeta sufría recesión en mayor o menor intensidad, Europa enfrentaba graves
problemas económicos y Estados Unidos mostraba una actividad económica frenética.

12
Ten trends in global competitiveness in 1998, Jeffrey D Sachs.
13
Nótese además que en medio de su gran crecimiento Estados Unidos tuvo durante los 90 una baja tasa de
ahorro.
14
En sólo el año fiscal abril 1998-1999 –cuando ya había pasado lo peor–, los desembolsos del Fondo para la
región ascendieron a 30 mil millones de dólares (Time, 1º de octubre de 1999).
15
Al respecto Sachs dice: "Yo lamento que el FMI esté tan influido por los bancos de inversión y la banca
comercial. El primer interés de ellos es valorizar y salvar sus inversiones en los países emergentes. Sus
recomendaciones son interesadas y no hay por qué esperar que sean serias o convenientes para los países y
sus habitantes... Mi recomendación es adoptar una estrategia realista, en la que el ajuste permita e impulse el
crecimiento. La política monetaria debe ser más libre para mantener tasas de interés moderadas y permitir la
devaluación de las tasas de cambio cuando se requiera. No creo en las ventajas de sacrificar la economía por
defender una tasa de cambio, especialmente si la situación proviene de shocks externos, en el crédito o los
términos de intercambio. Esta situación es insostenible, y los inversionistas lo saben” (entrevista concedida a
la Revista Dinero, 12–12–1998). En iguales términos suele expresarse el Banco Mundial.
16
El flujo neto de capitales hacia EEUU es como sigue (miles de dólares): 1990 = 140.992; 91 = 109.641; 92
= 168.776; 93 = 279.671; 94 = 304.460; 95 = 465.449; 96 = 563, 357; 97 = 733.441 (Fuente: Bureau of
Economic Analysis, International Investment Data, www.census.gov).
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De manera que no es de extrañar que todos los países latinoamericanos atraviesen por una
crisis que, como en el caso de Colombia, sencillamente no tenía precedentes en toda su
historia, quizá similar a la de los años de la década de los treinta.

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