Si no se tienen avisos en la vía pública, entonces no se liquida impuesto de “avisos

y tableros”.

Cuando los contribuyentes del impuesto de industria y comercio no hayan exhibido avisos
en las “vías públicas”, en ese caso no estarían obligados a liquidar el impuesto
complementario de avisos y tableros.

Por estas fechas, los contribuyentes que deben presentar su declaración anual del
impuesto de industria y comercio del año gravable 2006 (vigencia fiscal 2007) ante los
municipios que exigen tal declaración, hacen bien en tener presente que si en sus
negocios no se exhibieron, durante el año 2006, avisos en la “vía pública” ni en ninguno
de los demás medios de comunicación mencionados en la ley 97 de 1913, en ese caso no
deberán liquidar lo que se conoce como el “impuesto complementario de avisos y
tableros”

Al respecto debe recordarse que fue el artículo 1º literal k) de la Ley 97 de 1913 el que
creó el impuesto de “avisos y tableros”, señalando como hecho imponible la colocación de
avisos ya sea en la vía pública, o en coches, o tranvías, o estaciones de ferrocarriles, o
en cafés o en establecimientos públicos.

Y posteriormente, el Art. 37 de la ley 14 de 1983, para poder facilitar el recaudo del

impuesto de “avisos y tableros”, estableció que dicho impuesto se liquidaría en la misma
declaración en la que se liquidase el impuesto de “industria y comercio” (por eso la
connotación de “complementario”) y se calcularía como un 15% de este último.

Por tanto, aunque es posible que un contribuyente sí tenga que liquidar el impuesto de
“industria y comercio” (por haber percibido ingresos de actividades industriales,
comerciales y de servicios que no estén excluidos por la ley 14 de 1983 ni exonerados por
el respectivo municipio), es posible que ese mismo contribuyente no esté obligado a
liquidar el impuesto complementario de “avisos y tableros” por cuanto no exhibió
avisos en las vías publicas y demás medios de comunicación mencionados en la
ley 97 de 1913 .

Aplicación inmediata de normas

favorables
5 de Febrero de 2007 | |

La aplicación inmediata de normas favorables que en materia de tarifas y otros asuntos trae
la Ley 1111 de 2006, ha sido puesta en escena por parte de la autoridad tributaria, mediante
circular 0009 del 17 de enero de 2007. Aunque era de esperarse la negación de la DIAN a
la aplicación para el 2006 de algunos asuntos favorables de la última reforma tributaria, lo
interesante del tema es que ya existe un pronunciamiento administrativo contra el cual
controvertir jurídicamente.

Irretroactividad vs favorabilidad

Al expedirse la Ley 1111 de 2006, las interpretaciones sobre su aplicación se dieron sobre
la base que las normas tributarias no tienen carácter retroactivo, a la luz del artículo 338
que establece lo siguiente:

“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo”.

La filosofía que inspiró la carta, fue la de no permitir que al final del año se cambiaran las
reglas de juego de la tributación de los contribuyentes, alterando tarifas, bases e incluso
adicionando nuevos tributos en el mismo período de expedición de las normas.

Pues bien, nadie duda de las bondades y seguridad jurídica del principio constitucional
antes expuesto. Sin embargo, en la sentencia C-527/96 la Corte Constitucional presentó una
variante controvertida y fue la de excepcionar el principio de irretroactividad en los casos
favorables al contribuyente expresado de la siguiente manera: “Por otro lado, la Corte ha
dicho que la restricción de retroactividad o vigencia para el período siguiente ‘está
encaminada a impedir que se aumenten las cargas del contribuyente modificando las
regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso’, es decir es una prohibición de
retroactividad en lo desfavorable al contribuyente, pero si la medida le es favorable, la
Corte admite su vigencia inmediata”. (Cita indirecta que el profesor Miguel Angel Bustos
hace de la Doctora Lucy Cruz de Quiñónez, Obra de Derecho Tributario publicada por el
ICDT, página 288).

De esta posición surge el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas

tributarias, que surge de una interpretación teleológica de la Carta , habida cuenta que dicho
principio se dejó de manera expresa para la ley penal y laboral en los artículos 29 y 53 de la
Constitución Política de Colombia.

En este orden de ideas, y tendiendo en cuenta que la ley laboral solo autoriza embargar el
salario, no es dable que el auxilio de transporte sea embargable, puesto que éste no es
salario, y en estos casos, la aplicación de la ley debe ser restrictiva, puesto que cuando se
trata de los derechos del trabajador, no se pude extender la aplicación de la ley por
asimilación o interpretación, y como la ley es expresa y precisa al considerar que sólo el
salario puede ser embargado, se debe necesariamente concluir que el auxilio de transporte
no es embargable, pues se escapa a lo contemplado por los artículos 154, 155 y 1556 del
código sustantivo del trabajo

Las declaraciones tributarias son elaboradas por los contribuyentes, que son
particulares y en su elaboración no concurre un funcionario público.
Si bien un funcionario de la administración de impuestos está revestido de la
facultad de revisar la información declarada por el contribuyente, eso no
convierte la declaración en un documento público, puesto que aun en el caso
de que la declaración elaborada y presentada por el contribuyente sea
revisada, confrontada o modificada por la administración de impuestos, ésta no
pierda su naturaleza de privada, puesto que sigue representando información
que es propia y privada del contribuyente.
ARTÍCULO 59.
PERÍODO GRAVABLE.
Por período gravable se entiende el tiempo dentro del cual se causa la obligación tributaria del
impuesto de Industria y Comercio y es bimestral.
(…)
ARTÍCULO 62.
BASE GRAVABLE.
La base gravable del Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros correspondiente a
cada bimestre, está constituida por la totalidad de los ingresos brutos ordinarios y
extraordinarios obtenidos en el respectivo bimestre en el ejercicio de las actividades gravadas,
con exclusión de los correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, ventas
de activos fijos, ingresos provenientes de las exportaciones, subsidios percibidos, así como
las devoluciones, rebajas y descuentos en ventas debidamente soportados en libros y
registros contables. (…)”.
Invocó como normas violadas los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política; 33 de la
Ley 14 de 1983 y 7° del Decreto 3070 de 1983 por las siguientes razones: Señaló que el
Municipio demandado, vulneró las normas superiores, al determinar que el Impuesto de
Industria y Comercio es bimestral y que su base gravable está constituida por los ingresos
brutos del bimestre, contrariando el artículo 33 de la Ley 14 de de 1983 el cual establece un
período anual y que el tributo se debe liquidar sobre el promedio mensual de ingresos brutos
del año inmediatamente anterior. Además, consideró que al modificar los elementos
esenciales del tributo, el ente territorial excedió la potestad derivada en materia impositiva que
le fue otorgada por la Constitución política.
Finalmente, recalcó que la jurisprudencia del Consejo de Estado[1] ha sido clara en indicar
que independientemente de la facultad que tienen los municipios para adoptar los
mecanismos que les permitan la recaudación gradual del impuesto, no es posible que en
ejercicio de ella puedan modificar el período gravable cuando la ley establece que es anual.
Además la consecuencia de variar el período de causación, se traduce en establecer una
base gravable distinta a la prevista por el legislador.
1 Sentencias de noviembre 9 de 2001 Exp. 12298, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y de
octubre 27 de 2005 Exp. 14787, M.P. Ligia López Díaz.

Artículo 33. El impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de

ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos
por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de
Devoluciones-ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones Recaudo de
impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y Percepción de
Subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los
Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:
1. Del 2 al siete por mil (2- 7xl.000) mensual para actividades industriales y,
2. Del 2 al diez por mil (2-10xl.{)OO) mensual para actividades comerciales y de servicios.
Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas
brutas podrá mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan
establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

Artículo 35. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio,

compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y
las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén
consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de
servicios.

Indicó que el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 y el Decreto Reglamentario 3070 de 1983, que
regulan el impuesto de Industria y Comercio, establecen en forma expresa e inequívoca que
es anual, por lo que son contradictorias las normas acusadas al pretender que el tributo sea
bimestral.
Manifestó que la autonomía de los Entes Territoriales, no puede desconocer los elementos
esenciales del tributo cuando son establecidos por la Ley, como en su momento lo señaló el
Consejo de Estado en sentencia de octubre 27 de 2005 Exp. 14787.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
Las partes demandante y demandada, guardaron silencio en esta etapa procesal.
El Ministerio Público rindió concepto solicitando confirmar la sentencia apelada al considerar
que, la autorización en materia fiscal consignada en el artículo 338 de la Constitución, para
que los Acuerdos fijen los elementos del tributo, no es aislada pues, los Entes Territoriales no
se gobiernan por fuera de la organización unitaria del Estado.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la
capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, pero
siempre dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
No existe contradicción entre el reconocimiento de la autonomía de los municipios y la
soberanía fiscal derivada cuando se establece que los Concejos Municipales no pueden
desconocer los elementos del tributo fijados por la ley.

La discusión se centra en determinar si el Concejo Municipal de Santa Rosa de Cabal podía

convertir la base gravable y el período gravable del Impuesto de Industria y Comercio de
anual, como lo señala la Ley 14 de 1983 -compilada parcialmente en el D.E. 1333 de 1986-, a
bimestral, como lo estableció el
Acuerdo 030 de 2003.
Conforme al numeral 4° del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los
concejos municipales y distritales votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos
y los gastos locales. Esto significa que la facultad impositiva municipal es derivada.
El inciso 1° del artículo 338 de la Constitución Política señala:
“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejosdistritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La
ley, lasordenanzas y los Acuerdos deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
En materia tributaria, la facultad creadora de los impuestos reside exclusivamente en el
Congreso de la República, en aplicación de los principios fundamentales de la Constitución
Política, como República democrática, participativa y pluralista, en donde “La soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, el pueblo la ejerce en forma
directa o por medio de sus representantes, en los términos que la. Constitución establece”.
Desde los tiempos de Juan sin tierra, se pregona que en desarrollo de los mencionados
principios universales, “No hay impuesto sin ley”, postulado que al centralizar en el legislador
esta potestad, permite hacer efectivas las tesis democráticas de la participación ciudadana,
directamente o a través del Congreso para crear sus propios tributos. Potestad originaria que
además de favorecer la participación de los asociados, aplica los principios universales de la
tributación referidos a la equidad y a la generalidad de las contribuciones.
La potestad derivada de las asambleas y concejos existe, inclusive desde la constitución
nacional de 1886, la cual consagraba en el artículo 43 que “En tiempo de paz solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer
contribuciones”.
La gran reforma que introdujo la nueva constitución consistió en agregar expresamente, que
los elementos esenciales de los IMPUESTOS, esto es, los sujetos activo y pasivo, hechos
generadores, base gravable y tarifas, deben fijarse DIRECTAMENTE por la Ley y la
Ordenanza, en el caso de los impuestos departamentales, o por la Ley y el Acuerdo en el caso
de los impuestos locales.
La modificación consagrada en el artículo 338 tuvo como finalidad, mantener el principio de
legalidad de los tributos, pero fundamentalmente, desarrollar los principios de generalidad,
justicia y equidad que conforme a los artículos 363, 95-9 y 13 de la Constitución Política
deben orientar el sistema tributario y el deber de contribuir con las cargas y gastos del Estado.
La exigencia de que sea el legislador quien directamente determine los elementos
estructurales de los impuestos, de suerte que su “creación” no quede al arbitrio y a la
libre imaginación de los municipios y de los departamentos, busca garantizar su
aplicación general y equitativa, evitando que impuestos con un mismo nombre tengan
tarifas, bases, sujetos o hechos generadores, inidentificables o completamente
disímiles.
En relación con los tributos municipales y distritales, una vez la Constitución CREA el
impuesto, corresponde al respectivo Concejo Municipal o Distrital, desarrollar la ley, dentro de
los parámetros que allí se establecen. Tampoco podrían establecerse tarifas Así por
ejemplo, si la ley señala que el impuesto de industria y comercio debe establecerse para
las actividades industriales, comerciales y de servicios, con tarifas entre el 2 y el 10 por
mil, corresponderá al Concejo Municipal determinar, dentro del ejercicio de su
autonomía qué tarifa establece para las diferentes actividades que decida gravar, pero
siempre dentro del marco que la ley previó. En el ejemplo, no podría ser objeto de este
impuesto, la actividad laboral, toda vez que el legislador no la incluyó dentro de los
hechos generadores. superiores, ni inferiores, ni distintas a los valores comprendidos
entre el 2 y el 10 por mil, excepto, las exenciones que equivalen a la tarifa cero y que
son de la exclusiva competencia del Concejo Municipal o Distrital, a iniciativa también
exclusiva del Alcalde.
El artículo 1° de la Constitución Política consagra el principio de autonomía de los entes
territoriales, la cual pretende lograr una eficiente asignación de los recursos del Estado, para
el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos
particulares de cada comunidad local. Lo que no implica desconocer la necesidad de que
ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central, pues no puede
perderse de vista que Colombia está organizada como república unitaria.
El “sistema tributario territorial” requiere coordinación entre el poder central y las entidades
territoriales para su estructuración y manejo, respetando la jerarquía normativa, para el
adecuado cumplimiento de los principios y garantías de la tributación, consagrados en el
artículo 363 de la Carta Política. Si bien es cierto existen normas constitucionales que
reafirman la autonomía fiscal de las entidades locales, así como disposiciones que
salvaguardan la propiedad de sus recursos tributarios como el 294, que prohibe que la Ley
conceda exenciones sobre los tributos de los entes territoriales; el 317 que dispone que sólo
los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, o el 362, que da protección
constitucional a los tributos de los departamentos o municipios—, sus potestades tributarias
no son ilimitadas, como se deriva del numeral 3 del artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313
de la Constitución:
“Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía, para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
(…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones”. (Subraya la Sala) “Artículo 313. Corresponde a los
Concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la. Constitución, y la Ley los tributos y
gastos locales”. (Subraya la Sala). En este campo, se reitera, la autonomía local no es
plena, sino limitada y derivada de la Constitución y la ley.
En consecuencia, el Concejo de Santa Rosa de Cabal, debió sujetarse a lo estipulado en la
Ley 14 de 1983, que regula el Impuesto de Industria y Comercio, pues esta norma se halla
precedida de la reserva de ley que consagra el artículo 150 numeral 12 de la Constitución,
según el cual el Congreso es quien debe autorizar la creación de los tributos.[2]
El “período o el momento de causación” y la “base gravable”, no pueden ser
modificados por los Concejos Municipales en desarrollo de las facultades conferidas
por el Legislador para adoptar las normas de procedimiento, administración y
sanciones, de las cuales no hacen parte las definiciones de los elementos esenciales
del impuesto, pues éstas corresponden a la parte sustantiva, cuya facultad de
regulación está reservada al Congreso, en virtud del principio de legalidad de los
tributos que consagra el artículo 338 de la Constitución política y la facultad de
regulación subordinada a la Ley que concede el artículo 313 numeral 4 de la misma
Carta a las entidades territoriales[3].
De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, el Impuesto de Industria y Comercio se
liquidará “sobre el promedio de Ingresos brutos del año inmediatamente anterior”; y los sujetos
pasivos deberán “presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respectivas
entidades territoriales, una declaración de Industria y Comercio junto con la liquidación privada
del gravamen”, según el numeral 2 del artículo 7° del Decreto 3070 de 1983.
Por su parte, las normas acusadas establecen que el período gravable del impuesto de
Industria y Comercio “es bimestral”, artículo 59 y que la base gravable del tributo
“correspondiente a cada bimestre”, está constituida por la totalidad de los ingresos brutos
ordinarios y extraordinarios obtenidos “en el respectivo bimestre”, artículo 62, Acuerdo 030 de
2003.
De lo anterior se evidencia, la contradicción de la norma local con la Ley, pues
independientemente de la facultad que tienen los municipios para adoptar los
mecanismos que les permitan la recaudación gradual del impuesto, exigiendo que su
pago sea mensual o bimestral, facultad que corresponde a la administración y control
del tributo, no es posible que en ejercicio de ella puedan modificar el “período
gravable” por el cual se debe tributar[4]. De otra parte, la consecuencia de variar el
período de causación,
2 En este se sentido se ha pronunciado la sección Cuarta en sentencias de octubre
25.de 1996, Exp. 7919, M.P. Julio Correa Restrepo y abril 26 de 2007, Exp. 15074, M.P.
Juan Ángel Palacio Hincapié. 3 Sentencia de octubre 27 de 2005, Exp. 14787, M.P. Ligia
López Díaz.
Se traduce en establecer una base gravable distinta a la prevista por el legislador, al
tomar los ingresos brutos del bimestre inmediatamente anterior, como base de
liquidación del tributo, cuando la ley dispone que es “el promedio mensual de los
ingresos brutos del año inmediatamente anterior”, a la “vigencia fiscal” declarada.
Por lo tanto, al quedar en evidencia la vulneración de la norma superior a la que debió
sujetarse la norma local, pues las referidas definiciones corresponden a la estructura
del impuesto, materia reservada al legislador ordinario por mandato constitucional, y en
aplicación del principio de legalidad de los tributos, procede la declaratoria de nulidad
de las