Conferencia sobre la colaboración en el sector cinematográfico y

audiovisual en la Unión Europea y terceros países

Relaciones con los países iberoamericanos y del Mediterráneo
Madrid, 18 y 19 de abril de 2002-05-07

“Políticas institucionales y públicas en el desarrollo de la

industria cinematográfica en América Latina”

Por Álvaro Garzón1

INDICE

RESUMEN.....................................................................................................................2

I. LAS INDUSTRIAS CULTURALES.................................................................2

1. La importancia económica de las industrias culturales
2. Las reglas del comercio internacional
3. El cine, valor cultural, valor económico
4. La estructura del mercado de las industrias culturales
5. La América Latina :Exceso de problemas o falta de voluntad política?

II. EL DESARROLLO DEL CINE EN LOS EEUU...............................................7

III. EL CINE EN LOS PAISES LATINOAMERICANOS......................................9
1. El tamaño reducido de los mercados domésticos
2. la existencia de barreras culturales
3. la baja capacidad técnica
4. El enfoque culturalista del mercado
5. La baja capacidad de producción y exhibición
IV. LOS ELEMENTOS DE UNA POLÍTICA NACIONAL DEL CINE................11
1. La cadena del cine
2. La voluntad política
3. El diálogo sector público-sector privado (Consejo Nacional del Cine)
4. la formulación de la política. La ley de cine.
V. MECANISMOS INTERNACIONALES DE DESARROLLO.........................17

1
Ex Director de la Sección de Industrias Culturales de la UNESCO, Señor Consultant del BID para políticas
nacionales de desarrollo de las industrias culturales.

1
 Resumen

La conjunción de las nuevas tecnologías de la comunicación y la tecnología digital han

convertido las industrias culturales en uno de los renglones más productivos del comercio
internacional.
Su enorme importancia económica no debe hacer olvidar que son, al mismo tiempo,
industrias de contenido, entretenimiento y vehículo de ideas y expresiones culturales que
condicionan el imaginario colectivo.
La industria del cine ha tenido un desarrollo paradigmático en los EEUU como resultado de
factores concurrentes: homogeneidad lingüística, poder adquisitivo de los espectadores,
cultura de asistencia al cine y manejo empresarial flexible en tiempos de crisis: capacidad
de desintegración vertical de la cadena del cine y en especial, fuerte promoción
internacional del mercadeo y la exportación.
Por su parte los países iberoamericanos (España, Portugal y los países latinoamericanos)
cuentan con la ventaja comparativa de constituir un área idiomática homogénea de más de
456 millones de habitantes. Además de la excepción cultural vigente en la OMC, los
latinoamericanos en su condición de países en desarrollo, gozan de prerrogativas que les
permiten proteger sus industrias del cine. También existen circunstancias limitantes en el
área iberoamericana: Barreras políticas y culturales, fragmentación de mercados y por lo
tanto poca inversión y bajo nivel de calidad en los insumos de la producción y distribución,
políticas de desarrollo del cine fragmentarias y puntuales.
Es imperioso que las autoridades de la cultura y la economía consideren al cine como un
sector estratégico y se convenzan de que su desarrollo no puede dejarse al azar o sometido a
los rigores de un mercado internacional de carácter oligopólico.
Es menester encarar políticas muy definidas, globales, cuyos incentivos comprendan a
todos los eslabones de la cadena del cine, en especial el mercadeo y la distribución,
olvidados hasta ahora y que esas políticas se cristalicen en legislaciones nacionales que
tengan una armonía de conjunto con el fin de poder hacer jugar la enorme ventaja del área
cultural e idiomática común.
La base de la formulación de esas políticas debe ser un cuidadoso diagnóstico realizado en
estrecha cooperación con el sector privado del cine al cual se deberá asociar también en la
aplicación de la legislación resultante. Existen por otra parte numerosos organismos e
instituciones de carácter internacional cuya función es secundar a los sectores privados del
cine y a los gobiernos en sus esfuerzos por diseñar y aplicar políticas de desarrollo del cine.

I. LAS INDUSTRIAS CULTURALES

Para situar mejor el tema de las políticas públicas en el desarrollo del cine,
quizás convenga dar antes una mirada panorámica al desarrollo de las industrias
culturales en general.

2
1. La importancia económica de las industrias culturales
En las últimas décadas del siglo XX, la venta de sueños, el mercado de ilusiones
y el negocio de la información, es decir, las creaciones humanas protegidas por
el derecho de autor y producidas y difundidas industrialmente, revelaron ser
uno de los segmentos más rentables de la economía globalizada.

Un ejemplo: en 1996, las ventas internacionales de productos culturales

(películas, música, programas de televisión, libros, revistas y productos de
software) pasaron a ser el primer renglón de exportación de los Estados Unidos
de América, superando en 60,200 millones de dólares a los sectores
tradicionales de agricultura, automotriz, aeroespacial y defensa.

El informe 1998 de la “International Intellectual Property Alliance” indica que,

entre 1977 y 1996 las industrias basadas en la propiedad intelectual aumentaron
en EEUU tres veces más rápido que la tasa anual de crecimiento económico.
Algo similar ocurre en el reino Unido en donde las exportaciones de las
industrias creativas alcanzaron en 1997 los 12,500 millones de dólares.

2. Las reglas del comercio internacional

Mucho antes de la Ronda Uruguay del GATT y de la creación de la
Organización Mundial del Comercio (OMC) que culminaron en 1994, la
circulación internacional de bienes culturales se había regido por los
lineamientos del acuerdo de Florencia, adoptado en 1950 por los Estados
Miembros de la UNESCO, instrumento por cierto muy liberal y generoso que
proclama la desgravación aduanera y la libre circulación de tales bienes en
consideración a sus contenidos culturales, para contribuir al conocimiento
recíproco de los pueblos y por ende a la creación de un clima de paz en el
mundo.

Al comienzo de las negociaciones de la Ronda Uruguay, los estrategas

económicos de los países industrializados propusieron la inclusión de la
propiedad intelectual dentro de las categorías del comercio internacional que son
competencia del GATT. La aceptación inicial de os demás miembros del GATT
no habían medido las consecuencias que saltaron a la vista seis años más tarde
en las postrimerías de la negociación: al imponerle al comercio de productos
culturales la cláusula de la nación más favorecida y la del tratamiento nacional,
es decir, las mismas reglas anti-dumping de las demás mercancías, se les estaba
prohibiendo a los países miembros de la OMC todo mecanismo de protección o
subvención a sus productos culturales. Y con ello se ponía una traba adicional al
desarrollo de industrias cinematográficas que, aún en algunos países
industrializados, por razones de mercado lingüístico restringido, precisan de
tales apoyos para sobrevivir.

La lucha de los países europeos en defensa de sus industrias nacionales

cinematográficas es de todos conocida, así como la famosa noción de la
“excepción cultural” con la que se saldó la discusión para poder cerrar las

3
 negociaciones de la Ronda Uruguay., Si bien es cierto que en el seno de la OMC
esta noción no quedó explicitada como derecho positivo (salvo en lo que se
relaciona con las cuotas de pantalla) sirvió como consenso tácito para permitir la
aplicación de tratamientos especiales al cien y al audiovisual.

Posteriormente se ensayaron otros caminos para someter la industria del cine a

limitaciones similares a las reglas anti-dumping. Uno de ellos, ya intentado y
frustrado en el marco de la OCDE, consistió en proponer un tratamiento
nacional a las inversiones extranjeras y otro, la liberalización del comercio
internacional de servicios.

3. El cine, valor cultural ,valor económico

Es casi seguro que esa lucha proseguirá en diversos escenarios del comercio
internacional. Lo que ha quedado claro de todo este proceso paralelo a la
creación de la OMC es que:

a) Se ha hecho evidente que las industrias culturales en general, el

cine en particular, representan un peso pesado en la balanza del
comercio internacional en el contexto de la economía globalizada
del siglo XXI y son o deberían ser por lo tanto, sectores
estratégicos de desarrollo.
b) SE ha tomado clara conciencia de que-ante la profusión de
imágenes que inunda las pantallas de la comunicación globalizada-
el cine y el audiovisual como expresiones de una cultura endógena
son los únicos instrumentos de salvaguardia de los valores
identitarios propios de una sociedad y por lo tanto, este
arte/industria debería ser considerado como un sector estratégico
de la cultura.

Para los países que tienen clara conciencia de lo anterior, el desarrollo del cine
nacional constituye una prioridad doblemente estratégica: en primer lugar por la
posibilidad que brinda de difundir en el mundo de los valores de la propia cultura y
luego por la creación de empleo calificado, por el valor agregado que genera y por
su impacto creciente en los indicadores económicos.

4. La estructura del mercado de las industrias culturales

Sin embargo la pujanza comercial de las industrias culturales descrita más arriba, no
se observa por igual en todas las latitudes del planeta. Su desarrollo, ligado al de las
nuevas tecnologías y a procesos de desregulación económica, ha alterado el
contexto en el que circulan los flujos transnacionales de inversiones, productos y
servicios. Los procesos de internacionalización y concentración de las industrias
culturales tienden cada vez más a situar los oligopolios de producción en los países
más industrializados.
Así por ejemplo, en 1993, el 36% de las compañías audiovisuales tenían su origen
en los EEUU, el 33% en la Unión Europea y el 26% en el Japón. En 1997, cuatro
años más tarde, el 50 % de esas compañías tenía su base en EEUU.

4
En el sector audiovisual del “entretenimiento” las economías de escala, junto con las
estrategias llamadas de integración vertical (un mismo grupo abarca la creación de
un personaje de ficción, la producción musical y audiovisual, la comercialización de
camisetas y otros productos derivados, la gestión de un paquete temático y la
comercialización electrónica de la totalidad de dichos contenidos, bienes y
servicios) parecen estar dando grandes réditos a los grupos con sede en los EEUU.
Sin ser el mayor productor de películas (la India produce siete veces más) la
industria del cine norteamericana llega a todos los mercados y frente al 30% de los
años 80, Hollywood obtiene hoy más de la mitad de sus ingresos en los mercados
internacionales. El 85% de las películas proyectadas en todo el mundo son de
manufactura hollywoodense. No resulta extraño entonces que la película “Titanic”
batiera todos los records de taquilla tras su exportación a la República Popular de
China que cuenta con el mayor número de salas de cine de todo el mundo (140,000
frente a las 25,000 en EEUU) o que el déficit comercial entre EEUU y la Unión
Europea en el sector audiovisual se haya duplicado entre 1993 y 1998 aumentado de
3,500 millones a 6,000 millones de dólares. Dentro de esa tendencia se inscribe el
hecho de que el continente africano, que únicamente produce 42 películas al año,
sea proporcionalmente el mayor importador de películas americanas o que éstas
constituyan el 95% de los mercados de importación de Chile y Costa Rica.

5. América Latina: ¿exceso de problemas o falta de voluntad política?

Desde la vigencia del antiguo GATT, reemplazado ahora por la Organización
Mundial del Comercio, los países de América Latina, en su calidad de países en vías
de desarrollo, gozaban del privilegio de no aplicar en ciertos casos, la cláusula de la
nación más favorecida o el principio del tratamiento nacional, en especial para
poder crear entre ellos zonas de libre comercio o uniones aduaneras.

Es importante aclarar que dichos privilegios comerciales siguen en vigor en el seno

de la actual OMC. Haciendo uso de ellos, los países latinoamericanos pueden, por
ejemplo, establecer zonas privilegiadas de comercio y espacios económicos como la
ALADI, MERCOSUR, etc. Hay que anotar que dichos espacios están reservados a
los países en desarrollo entre sí y que no está permitida la participación de un país
industrializado ni siquiera evocando características idiomáticas o culturales.
(México fue declarado por fuera de la categoría de país en desarrollo por la OCDE
con el fin de que pudiera firmar el NAFTA con EEUU y Canadá y en virtud de la
misma regla, España no pudo ser miembro de ALADI.

Esos privilegios cobran toda su importancia a la hora de diseñar políticas nacionales

de desarrollo del cine, pues aún en el caso de que algún día la noción de “excepción
cultural” que es específica del cine y del audiovisual, llegara a desaparecer en la
OMC, los países latinoamericanos podrían seguir instrumentando medidas
proteccionistas mediante subsidios al cine o análogos, prevaliéndose de sus
privilegios en tanto que países en desarrollo. Un interrogante se abre con la
negociación que culminaría con la puesta en marcha del Área de Libre Comercio de
las Américas ALCA, instrumento que uniría el comercio de dos grandes países
industrializados, Canadá y EEUU con el resto de los países latinoamericanos.

5
No faltan pues instrumentos de carácter internacional que apoyen y fortalezcan una
política nacional de desarrollo del cine en el área. Lo que se echa de menos con
frecuencia es la voluntad política de formular una serie de medidas vertebradas y
coherentes que conduzcan al desarrollo armónico de todos los componentes del
sector cinematográfico. Y a ello no es ajena cierta concepción de la cultura, que
afortunadamente tiende a desaparecer y que, hasta hace muy poco tiempo, asimilaba
lo cultural a lo suntuario, quizás a lo ornamental, pero jamás lo consideraba como
algo indispensable y menos aún económicamente estratégico. Cuando algunos
aspectos de la cultura han pasado a llamarse “industrias culturales” comienzan a
tener crédito a los ojos de los responsables de la economía, pero está lejos el
momento en que la cultura sea tomada seriamente en cuenta como fuente de
bienestar económico e incorporada a las estrategias dela planificación global del
desarrollo. Ello a pesar de la gran riqueza que poseen esos países en la principal
materia prima de las industrias culturales: la creatividad, la imaginación, la
capacidad de hacer soñar.

Los dirigentes latinoamericanos, más familiarizados con la economía de materias

primas y las industrias de transformación, no contemplan todavía a las industrias
culturales y al cine en particular, como una alternativa de desarrollo económico.
Es verdad que la América Latina ofrece un panorama bastante preocupante:
desdichadamente no se cumplieron las predicciones de algunos líderes políticos de
los años 90 quienes pronosticaban que, después de los líderes populistas en los años
40 y 50, de las Juntas Militares de los 60 y 70 y después de los gobiernos
democráticos de los 80 y 90, era inevitable-según ellos-que el siglo XXI empezara
con unas democracias maduras y vigorosas en la región.
Ese optimismo, alentado por un crecimiento del 4% hacia 1985, daba por sentado
que el milagro asiático se repetiría en América Latina. Sin embargo al comienzo del
2002 el panorama dela región es desalentador: Crisis financieras que ponen a
grandes países al borde de la anarquía, colosales deudas externas impagadas,
conflictos graves con minorías étnicas, guerras internas agravadas por el
narcotráfico, incremento de la violencia y el secuestro, violaciones de los derechos
humanos y un gran desencanto generalizado que les abre paso a los líderes de nuevo
cuño que los politólogos han bautizado como “neo-

6
 populistas”.
Lo menos que se puede decir es que las economías latinoamericanas no estaban
preparadas para sufrir el choque de la desregularización y la presión de la apertura
que tare consigo la globalización y que el desarrollo de algunas de las industrias
culturales debe ser estimulado por el Estado, pues corren el riesgo de desaparecer si
se abandonan a los rigores de un mercado fuertemente oligopólico.
Es importante comprender que, en el contexto dela nueva economía globalizada del
siglo XXI, será imprescindible diseñar políticas con el fin de tomar parte activa en
el enorme desarrollo económico ligado a las industrias de la imagen, del audiovisual
en general y del entretenimiento. Como se dijo antes, ello deberá formar parte no
sólo de la estrategia económica de la región sino de la estrategia de salvaguardia
cultural de toda un área idiomática.

II. EL DESARROLLO DEL CINE EN LOS ESTADOS UNIDOS DE

AMERICA

En busca de puntos de referencia sobre el desarrollo de la industria del cine, es

imprescindible mirar, así sea repetidamente, la exitosa historia del cine americano:2
Nacido como una actividad artesanal, los métodos de producción del cine
americano, se inspiraron en un primer momento de los métodos conocidos en el
mundo del teatro, donde los integrantes del elenco desarrollan un trabajo conjunto,
sin especialidades particulares y que dan como resultado un producto no
estandarizado.
La presión de la demanda de los años 30 (un público semanal de 90 millones de
personas que exigían por lo menos tres películas por semana) obligó al sector del
cine a adoptar tecnologías de producción de masa, inspiradas en las técnicas de
producción de vehículos:
Negociación de películas en bloque, contratos con salas de proyección (propias),
aparición del producto “largometraje” y sistemas estandarizados de filmación
(guiones fragmentados para filmación simultánea de varias escenas, jornadas
continuas, fórmulas de moda en los contenidos).
Lo anterior exigía que los “Estudios” como se llamaron las grandes factorías de
producción del cine, crearan en un primer momento una planta de personal propia,
compuesta por guionistas, profesionales de la pre-producción, la producción y la
post-producción, contratados a largo plazo con una gran estabilidad laboral. Este
modelo de producción en masa, de tipo oligopólico, basado en la rutinización y en
la fragmentación de las tareas, predominó hasta los años 40.
La aparición de la televisión en blanco y negro y luego en color, y una decisión
histórica de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos prohibiendo la
integración de los estudios de producción con la economía de la distribución,
marcaron una caída de la demanda en un 50% entre los años 45 a 55.

2
Ver :
-Michael Storper (1989) The transition to flexible specialisation in the US film Industry : external economies,
the division of labour and the crossing of industrial divides, Cambridge Journal of Economies, vol.13
-FEDESARROLLO, “Impacto del Sector Cinematográfico sobre la economía colombiana: Situación actual y
perspectivas” Por Luis Alberto Zuleta, Lino Jaramillo y Mauricio Reina. Pro imágenes en movimiento., 2000

7
La estrategia para conjurar esta crisis tuvo varios componentes, el principal de ellos,
la desintegración vertical del negocio y la contratación free-lance de guionistas y
procesos de producción y post-. Producción cuyos servicios se utilizaban
únicamente por el tiempo de duración de cada película. Adicionalmente se redujo el
número de películas producidas y se innovó en calidad técnica (cinerama
technicolor) utilizada en producciones de gran espectáculo. Se redujeron los gastos
generales al mismo tiempo que aumentó en un 50% el costo de realización de una
película.
En los años 60 la estrategia incluyó un intenso trabajo sobre el mercado de la
distribución en países extranjeros y la realización de películas para el mercado de la
televisión. Al mismo tiempo, el porcentaje de películas importadas, especialmente
de Europa, subió al 64%.
La filmación en escenarios naturales abarató los costos de producción y trajo
consigo mejoras técnicas (la cámara panaflex, manual, de imágenes muy estables)
pero, al mismo tiempo, el “star system” hacía subir los costos de producción
representados en la remuneración de las estrellas de cine idolatradas por el público.
Por ese entonces comenzaba a crecer el número de los llamados “productoras
independientes” lo que significó la entrada al mercado de las pequeñas empresas
disponibles para ser sub-contratadas por los grandes estudios.
Con el tiempo, los productores independientes alcanzarán un gran nivel de
competitividad frente a las “majors” por su flexibilidad de operación y la calidad de
los insumos ofertados.

Los años 70 marcaron el fin de las majors como factorías de producción directa y la
afirmación del proceso de desintegración vertical de los oferentes de insumos. En
los negocios conjuntos entre majors e independientes se comparten utilidades pero
también riesgos, se profundiza la división social del trabajo y aparece una mayor
especialización la producción. El aumento de la competencia hizo florecer una
mayor especialización no sólo en la realización misma sino también en otros
componentes del cluster, como productores de insumos, fabricantes de máquinas y
equipos, etc.
Tanto las majors como los independientes diversificaron mercados, invirtiendo para
ello en industrias del entretenimiento, financiando paquetes de productos dirigidos a
la TV, a los sub-mercados de videocasetes, discos laser, discos video digitalizados,
discos musicales y artículos promocionales: camisetas, juguetes, afiches, etc. De
esta manera, en los ingresos globales, la proporción de ingresos correspondientes a
las salas de cine disminuyó casi en un 70% en 1981, al mismo tiempo que subía la
proporción de los demás productos del paquete de productos. En la actualidad
Internet promete ser un elemento importantísimo de esta nueva estrategia de ventas
(ello explicaría la fusión reciente de la Time Warner con American On, Line). De
igual manera la industria del entretenimiento, un cluster más amplio que el de la
industria del cine, ha permitido aumentar la escala de operaciones de las empresas
individuales así como su nivel de flexibilidad en la especialización.

Las estrategias de desintegración vertical y de especialización flexible aplicadas

tanto a la producción como a la difusión hicieron posible el florecimiento de una
economía de escala en ambos sectores, lo que posibilita a su vez una producción

8
 estable y continua que permite a su vez el crecimiento de los proveedores de
insumos y la consolidación del cluster del cine compuesto por múltiples disciplinas.
Además, el sector cinematográfico americano se ha fortalecido en las últimas
décadas mediante una gran penetración en los mercados internacionales (el 50%
proviene de fuentes externas).
Las nuevas ventanas de ventas (el lote de productos anexos a la película misma) y
los fuertes vínculos con las industrias del entretenimiento y la electrónica, la
informática y las telecomunicaciones han generado gigantescos holdings
multimedia.

Es muy importante subrayar el fuerte apoyo estatal que recibe el cine americano. En
efecto, las industrias del entretenimiento han pasado a ocupar un lugar de
preeminencia económica y el cine en particular goza de un sólido proteccionismo
del Estado que se hace patente en las negociaciones comerciales internacionales y
en todo lo relacionado con servicios, patentes, cesión de derechos de propiedad
intelectual, etc.

II. EL CINE EN LOS PAISES LATINOAMERICANOS

Aunque en el caso del desarrollo del cine en los EEUU es paradigmático y los
marcos económicos en que tuvo lugar no son comparables con los países
iberoamericanos, los elementos de análisis relativos a los componentes del cluster
del cine y a las estrategias sectoriales para conjurar las crisis sí pueden arrojar pistas
aplicables a la problemática iberoamericana.

El estudio de FEDESARROLLO de Colombia citado más arriba3 propone un

diagnóstico del atraso relativo del cine en los países europeos e iberoamericanos,
que pone de manifiesto la conjunción de cinco factores:

1. El tamaño reducido de los mercados domésticos, tanto por número de

habitantes como por poder adquisitivo.
Un mercado doméstico amplio representa una demanda segura y estable que
permite alcanzar una economía de escala, una alta calidad de insumos, la
recuperación de la inversión y sentar las bases de un mercado de exportación (sería
peligroso depender sólo de una demanda externa.
Desde luego, el idioma es una limitante de gran importancia para los países
europeos, pero a pesar de la homogeneidad idiomática que representan los bloques
de habla española y portuguesa en América Latina (similar a la unidad lingüística de
habla inglesa de los EEUU) esas áreas no conforman realmente mercados
unificados y están divididos por barreras culturales o legales (políticas nacionales
proteccionistas). Además no se observa una “cultura de consumo” del cine similar a
la americana. En 1995 la asistencia anual al cine en los EEUU fue de 1225 millones
de entradas. En 1996 las entradas anuales a cine en Latinoamérica alcanzaron 240
millones (En el mismo año, 700 millones en la Unión Europea.

3
FEDESARROLLO- Op. Cit.

9
2. La existencia de barreras culturales de alguna importancia
Las barreras culturales no sólo están representadas por el idioma. Pueden ser una
cuestión de gustos, temáticas o estética.
De alguna manera, la música y otros patrones culturales así como una serie de
valores estándar que vehicula el cine americano han sido aceptados por el mundo
entero, (de la misma manera como las películas sobre artes marciales del cine
oriental tienen un numeroso público occidental. Las temáticas del llamado “cine de
autor” pueden llegar a una élite intelectual rara vez importante cuantitativamente.
Lo mismo puede suceder con los temas demasiados locales cuando no proporcionan
claves para descifrarlos. En otro orden de ideas y en algunos mercados, el doblaje,
el subtitulado pueden ser obstáculos para el éxito de una cinta.

3. La baja capacidad técnica y de calidad de insumos

Las condiciones de economía de escala indispensables al fortalecimiento de cada
componente cluster no se dan todavía en los países latinoamericanos. Sólo ellas
permiten en el largo plazo un elevado desarrollo técnico y una alta calidad y
diversidad en la oferta de insumos.

4. El enfoque “culturalista” del mercado.

Quizás porque es una necesidad sentida en las últimas décadas y porque, al afrontar
la realización de una película se depende en gran parte de las subvenciones estatales
a la cultura, el sector privado ha privilegiado la producción del cine principalmente
como arte y no como producto comercial. Ello no afectaría la economía de la
película si no fuera por la negligencia que supone en los aspectos de mercadeo. Pues
en el enfoque contrario es tan importante el mercadeo como la producción. Aunque
es evidente que, al no poder presentar una oferta continua al distribuidor y al no
disponer de cadenas propias de distribución, mercadear una película en proceso es
poco menos que una hazaña, parece urgente instrumentar cuanto antes los
mecanismos de preventas, contratos de derechos de distribución local e
internacional (incluyendo televisión y videos) y montar la logística que ello supone
transporte, entregas, etc..

5. Baja capacidad de producción y de exhibición desde el punto de vista de la

oferta
Con frecuencia el cine nacional queda por fuera de los circuitos de exhibición (salvo
cuando existe la cuota obligatoria de pantalla) debido a lo esporádico de su
producción frente a una oferta internacional sostenida y continua. Los majors por
su parte negocian paquetes de películas que los exhibidores se ven forzados a
adquirir, unas de éxito, algunas de menor calidad, pero que copan de todas maneras
el espacio de proyección disponible.
Remediar esa situación implica no sólo producir películas de buena calidad sino
invertir suficientemente en su promoción. A ello hay que agregar que el número de
pantallas disponible por millón de habitantes es menor en la Unión Europea y en
América Latina que en EEUU (En 1996 112 pantallas por millón de habitantes en
EEUU, 63 en Italia, 77 en Francia, 49 en Alemania, 59 en España, 38 en el Reino

10
 Unido4)y que la asistencia al cine se ve favorecida por la inversión en las nuevas
modalidades de salas de proyección-en especial el sistema multiplex- que atraen
mucho más público no sólo por sus mejores condiciones técnicas sino por su
multiplicidad de oferta de películas en un solo lugar.
Todos los protagonistas y observadores del cine iberoamericano coinciden en
afirmar que, actualmente este arte/industria no atraviesa por su mejor momento a
incluso que todavía no consigue ni siquiera igualar la posición que ocupaba en
épocas pasadas en sus propios territorios5. Al mismo tiempo apuntan la necesidad de
seguir el ejemplo de algunos países europeos y Canadá que han optado
decididamente por defender su capacidad de subvencionar y proteger sus industrias
cinematográficas mediante estímulos estatales, considerándolas como expresiones
de la identidad cultural amenazadas de extinción. Tal cosa sólo es posible mediante
la formulación y puesta en marcha de una política nacional de desarrollo del cine y
del audiovisual.

III.LOS ELEMENTOS DE UNA POLÍTICA NACIONAL DEL CINE

La formulación de una política nacional de desarrollo del sector cinematográfico es

asunto complejo pues requiere un conocimiento profundo de los componentes del
sector, una voluntad política de parte de las altas autoridades del Estado, en todas
las etapas del proceso, un diálogo constante entre el sector público y el sector
privado (como garantía de un diagnóstico certero) y finalmente la cristalización de
esa política en una legislación global sobre el cine.

No faltan en el área iberoamericana las acciones gubernamentales en pro del

desarrollo de la industria cinematográfica. Pero s legítimo preguntarse por qué, en el
largo plazo, ninguna ha sido suficientemente eficaz como para traducirse en el
desarrollo viable del sector. Desde luego la pregunta tiene muchas respuestas, la
principal, a mi juicio, la debilidad endémica de las economías de los países unida a
las condiciones oligopólicas del negocio internacional del cine, pero, si se miran
atentamente las legislaciones de fomento del cine, se nota que, con frecuencia,
contienen acciones puntuales, créditos o subvenciones directas a la producción o
reglamentación de cuotas de pantalla, todo lo cual es muy importante, pero
insuficiente para crearle una infraestructura de crecimiento al cluster del cine
nacional. Por otra parte y en justicia, hay que anotar que uno es texto del proyecto
de ley que entra a examen de los parlamentos y otro el texto que resulta aprobado
después de los debates.

1. La cadena del cine

Lo que más se echa en falta es una concepción global de la política que tenga en
cuenta las relaciones internas que existen entre los distintos componentes del mundo del
cine: los guionistas y productores, las fuentes de financiamiento, la realización con sus
múltiples oficios y sus proveedores de insumos de todo orden, la distribución, la promoción
4
Safir, Lawrence (nov.1977) From distribution to exhibition: Bringing films to movie teathres. Citado por
FEDESARROLLO op. cit.
5
Camilo Vives. Apuntes sobre la cinematografía latinoamericana en el contexto actual. Conferencia en el II
Congreso Internacional de Cultura y Desarrollo. La Habana 2001.

11
y la exhibición, la infraestructura de la difusión, el mercadeo, la negociación de derechos,
los productos derivados y al final de la cadena, el consumidor, el espectador, la persona
común y corriente gracias a la cual una película es un éxito o un fracaso de taquilla. Sin
olvidar los críticos profesionales y la prensa especializada del cine, los festivales, los
premios, etc.
En otros sectores de las industrias culturales-el del libro por ejemplo-la delimitación de
cada uno de los componentes de la cadena es más identificable. Quizás porque la estructura
laboral de la edición sigue un modo más tradicional de organización empresarial6. En el
sector del cine, esos límites son más difíciles de trazar debido a la desintegración vertical de
funciones mencionada más arriba y a la simultaneidad de operación que caracteriza el cine
de hoy: los financieros están presentes a todo lo largo del proceso, la distribución comienza
a negociarse a veces cuando la película está sólo en la etapa del guión y los actores tienen
obligaciones de promoción 2post-venta” después de terminado el rodaje.
A riesgo de que parezca arbitrario, es útil segmentar teóricamente el sector si ello facilita su
mejor percepción por parte de los no iniciados, en especial, los que toman las decisiones en
la formulación de una política nacional.
Con ese propósito, transcribimos a continuación el llamado “módulo de cinco columnas” o
cadena del cine que propone Charles Landry7:

1. Los orígenes (the beginins)

Se refiere al medio cultural en donde tiene lugar la inspiración de la historia, el
desarrollo del guión, la concepción de la película y el proceso de acceso a la
financiación. Son sus protagonistas, los escritores, los guionistas, productores,
financieros.

2. La Producción (production)
Las distintas fases del desarrollo de la película, la pre-producción, la producción y la
postproducción.
Financiamiento, agencias de casting, dirección, realización, profesionales de la
actuación, diseñadores, vestuario, maquillaje, técnicos de filmación (cámara,
luminotecnia, apuntadores, etc.), laboratorios de procesamiento y postproducción,
revelado, montaje, sonorización, proveedores de equipos e insumos, etc.

3. La circulación (circulation)
EL proceso mediante el cual la película llega a su mercado nacional y de exportación.
Los distribuidores como intermediarios entre productores y exhibidores. Negociación
de licencias para salas de cine, casettes de video, teledifusión (televisiones de cable o
abiertas) y recolección y distribución de regalías y derechos (royalties) a los titulares.
La promoción y el marketing son responsabilidades claves del distribuidor, sin
embargo, las compañías de producción también juegan su papel en el marketing
nacional e internacional de sus productos.

4. Los mecanismos de entrega (Delivery mechanisms)

La infraestructura de loa medios por los cuales el espectador toma contacto con el
producto terminado.
6
Ver :”National book policy” Alvaro Garzón. UNESCO Publishing. París, 1997.
7
Citado por “The film and TV industry in the SADC Region” por Avril Joffe and Natalie Jacklin, Nov. 2001

12
Exhibidores, cadenas de salas de cine, venta y alquiler de videos, proyecciones de
televisión, festivales de cine, actuaciones en vivo, etc.

5. Audiencia, recepción y evaluación del impacto (Audence, Reception and feedback)

Los creadores y realizadores de una película se retro-alimentan de la reacción del
público para sus futuras producciones. En ese proceso juega un gran papel la crítica de
los periodistas especializados en lo audiovisual, las publicaciones comerciales (peso del
cine en las exportaciones), los comentarios de los festivales de cine, los premios, las
Academias, etc.

Existe entre esos elementos una dinámica interna y una lógica estructural que hacen que
cada uno de ellos dependa de los demás: es inútil escribir guiones si no hay quien los
realice, lo cual es imposible si no hay financiamiento y tecnología de producción y
post-producción. Y el producto terminado no llegará jamás al espectador y por lo tanto
no será rentable si no se promueve, se distribuye y se exhibe de manera masiva.

También es importante saber que esos protagonistas del cluster del cine son vasos
comunicantes que se necesitan recíprocamente para poder subsistir, pero que, en la
actividad diaria de cada uno, sus intereses particulares son divergentes y a veces pueden
ser incluso contradictorios.

2. La voluntad política
Cuando al cabo de un proceso que implica un diagnóstico, la formulación de una
política y finalmente la aprobación de una ley de fomento del cine, llega el momento de
aplicar las medidas preconizadas por ésta última, ello requiere la intervención de
múltiples organismos del Estado: Ministerios o Institutos de Cultura, Educación,
Impuestos, Aduanas, Comercio Exterior, Fomento Industrial, Planeación, Bancos o
fondos estatales, etc.

Por esta razón es indispensable que, desde un principio, la voluntad política de

desarrollar el cine se tome en los más altos niveles del Estado. Por una parte porque la
futura ley del cine deberá reflejar doblemente las políticas gubernamentales en materia
de cultura y fomento industrial y por otra parte porque, llegado el momento de aplicarla,
sólo una decisión de alto nivel podrá garantizar la convergencia de opiniones entre los
distintos agentes de la administración del Estado. (Todos conocemos el desgaste del
sector privado ante una administración escéptica cuando se trata de gestionar algún
crédito o tratamiento fiscal de excepción para determinada industria cultural, aunque
existan las bases legales que lo autoricen.

Esa voluntad política sólo podrá tener claridad en la medida en que los altos
responsables del Estado, tengan conciencia del valor estratégico del cine en su doble
aspecto de instrumento de preservación y desarrollo de una identidad cultural propia y
como industria creadora de empleo y valor agregado. Dicho en otras palabras, la
política del cine debe formar parte de la planificación global del desarrollo económico y
social del país. Vistos desde ese ángulo, los créditos blandos y las exenciones tributarias
no pueden ser consideradas como una pérdida para el fisco sino como inversión en un

13
sector económico de futuro, íntimamente ligado al bienestar social y cultural de la
comunidad.

Esa voluntad política debe basarse por último en el conocimiento de los derechos que
tienen los países en desarrollo, en el ámbito internacional, cuando de proteger sus
industrias culturales se trata. Como se dijo antes, la reglamentación de apertura del
comercio internacional ha dejado por ahora intactos los privilegios de que gozaron los
países en desarrollo en el marco del antiguo GATT. Es preciso conocerlos a fondo para
poder hacer frente a las eventuales presiones externas, que se ejercerán naturalmente en
el sentido que el país abandone toda protección a su incipiente industria
cinematográfica nacional, en aras de una reglamentación internacional que, en realidad,
no le concierne.

De cara a la situación internacional, conviene tener en cuenta que lo exiguo de los

mercados nacionales no permite un desarrollo acelerado de las cinematografías locales,
pero que se cuenta con la ventaja de conformar una enorme área de homogeneidad
lingüística (en español y portugués) que debe ser aprovechada como mercado potencial
del cine iberoamericano.

3. El diálogo sector público-sector privado. El Consejo Nacional de Cine

El diálogo entre el sector privado del cine y el sector público (tanto cultural
como económico) es una de las herramientas más eficaces en la formulación y
aplicación de una política del cine.

Dos condiciones previas son sin embargo indispensables para el éxito de este diálogo:
por una parte, una convergencia de miras entre los representantes de las agencias del
Estado (convergencia que existirá si se ha dado previamente una decisión política a alto
nivel) y por otra una posición coherente de los profesionales del cine como sector, a
pesar de la diversidad de profesiones e intereses que comporta.

Sólo así el diálogo puede ser fructuoso: si se da entre unos profesionales del cine que
conocen y saben exponer la problemática global de su sector y un gobierno
predispuesto a buscar las soluciones correspondientes.

La cooperación del sector privado con el sector público tiene además una vocación
duradera en el tiempo: resulta indispensable para que el diagnóstico corresponda a la
realidad del sector; es útil luego como consulta y grupo de presión en la redacción y
proceso de aprobación de la ley del cine; y finalmente debe estar presente en la
aplicación de la política de desarrollo del cine. De hecho, se aspira a que las leyes del
cine contemplen un Consejo Nacional del Cine u órgano similar, integrado por
representantes del sector privado y el público, concebido como un espacio para
perpetuar el diálogo entre ambos, con el fin de evitar la burocratización del proceso de
desarrollo del cine nacional, manteniéndolo actualizado y dotándolo del dinamismo
necesario para que pueda adaptarse con agilidad a las coyunturas culturales y
económicas del país.

4. La formulación de la política. La ley de cine

14
 Como se dejó anotado antes, existen en la mayoría de los países
iberoamericanos, disposiciones relativas a créditos, incentivos fiscales, apoyos directos
y cuotas de pantalla, destinadas a aliviar la precaria situación del cine. Es curioso
observar que, hasta ahora, esos esfuerzos se han concentrado principalmente en el
primer eslabón de la cadena, (la producción, la financiación), olvidando por lo general
el factor clave del marketing, la distribución, las redes de salas, así como la formación
de recursos humanos.
Esas medidas, desde todo punto de vista positivas y loables, no ha logrado por ahora en
ningún país cristalizarse en un verdadero despegue de la industria cinematográfica,
quizás debido a que no están insertas en un todo orgánico y por lo tanto sólo
constituyen soluciones aisladas y puntuales.

Desdichadamente no conocemos en la vida real, ningún ejemplo que nos permita

afirmar que una política global, omnicomprensiva de la creación, la producción, el
mercadeo y la distribución del cine, aplicada mediante una legislación apropiada y
eficaz, haya dado como resultado un florecimiento de la industria cinematográfica.
Quizás porque tal política no existe en ningún país iberoamericano.

Por el contrario, conocemos bien el comportamiento de la industria editorial frente a la

aplicación de una política global de desarrollo que se tradujo a mediano plazo en unos
resultados sorprendentes de crecimiento. Mutatis mutandis, sería lógico pensar que unas
medidas de estímulo a la inversión en producción y en distribución, una política de
formación de recursos humanos a todo nivel y el aprovechamiento del área idiomática
como área de mercado para alcanzar una economía de escala, producirían en el cluster
del cine efectos similares a los ya experimentados en el sector de la edición.

No faltan estudios originados en el sector del cine o en las instancias gubernamentales

en donde se señalan diversas alternativas para dar solución a los problemas más
importantes de la cinematografía. Y de hecho, la legislación existente se inspira muchas
veces en esos trabajos.8
Habría que aprovechar la preciosa información existente en cuanto a comportamiento
de la producción, diagnósticos de distribución e impacto del cine en la economía de
cada país, para comenzar a formular políticas más integrales de desarrollo del sector
cinematográfico y a expedir leyes que hagan viable su aplicación.

No hay que perder de vista que las bases constitucionales y la tradición legislativa de
los países de Iberoamérica varían de un país a otro. A pesar de ello, existe una
homogeneidad de tradición latina tanto en la protección de la propiedad intelectual
como en el derecho administrativo. Además existe una voluntad política común en los
aspectos comerciales, concretada en marcos como la ALADI, Grupo Andino o
MERCOSUR. Ello autoriza a pensar que sería posible concebir una cierta
homogeneidad en la formulación de las políticas nacionales de desarrollo del cine y en
8
Ver entre otros: “La realidad audiovisual iberoamericana” Conferencia de Autoridades Cinematográficas de
Iberoamérica, CACI, Caracas 1997. Formulación de propuestas estratégicas. Pag 201
-Fedesarrollo, Colombia, op.cit.
-Convenio Andrés Bello. “El aporte a la economía de las industrias culturales en los Países Andinos y Chile :
realidades políticas” 2001

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la expedición de las leyes del cine que son sus instrumentos de aplicación. Esa
homogenización se vuelve condición indispensable en el momento de instrumentar el
mercado del cine en el área idiomática, única manera de lograr una economía de escala
imposible de garantizar separadamente en cada mercado interno (quizás con la
excepción de Brasil).

La formulación de una política global del cine y la expedición de la legislación

correspondiente se rigen por algunos parámetros básicos que garantizan su enfoque
integral. Ellos son principalmente:

a) La elaboración de un diagnóstico sobre la situación de los distintos componentes de

la cinematografía nacional, mediante la estrecha concertación entre el sector público
(cultural y económico) y el sector privado del cine.

b) La aplicación de los incentivos fiscales a todos los puntos de la cadena del cine:
creación, producción, distribución, promoción, exhibición. Tales estímulos
favorecen no sólo las inversiones y el financiamiento en cada uno de los
componentes de la cadena del cine sino también el fomento de pequeñas y medianas
empresas de insumos y servicios.

c) Encarar seriamente el problema de la distribución, ya sea mediante el incremento

de la producción, de tal manera que el cine iberoamericano se convierta en una
oferta alternativa constante para los exhibidores internacionales, ya sea mediante la
creación de una red iberoamericana de salas de exhibición dotada de su propia
autonomía. Ello no obsta para que las legislaciones sigan contemplando las cuotas
de pantalla obligatorias.

d) Darle toda la importancia que merece la formación de recursos humanos que

necesita la cadena del cine. De ello depende la calidad artística y técnica de las
nuevas producciones y su competitividad en el mercado. Ahora bien, la creación de
escuelas profesionales en cada país es impensable por lo gravosa y porque puede
causar una dañina hiper-oferta de profesionales para un sector industrial por ahora
reducido. Por ello se impone la racionalización de los recursos formativos que ya
existen en el área iberoamericana (p.e. la Escuela de Cine de Cuba). Si se considera
necesaria la creación de nuevas modalidades de formación, sería preciso encararlas
mediante una financiación y una utilización de carácter regional.

e) El mercado idiomático: Aprovechar la circunstancia invaluable de que el área

iberoamericana (los países latinoamericanos, España y Portugal) constituye un
mercado potencial de más de 456 millones de habitantes ligados por lazos
idiomáticos y culturales. Una de las condiciones básicas el desarrollo de la industria
cinematográfica es contar con un mercado de homogeneidad lingüística lo
suficientemente grande como para constituir la masa crítica de una economía de
escala. Ni Asia, haciendo salvedad de los grandes mercados internos de China y la
India), ni África, ni la misma Europa cuentan con esta ventaja comparativa. Las
barreras que existen entre países iberoamericanos son por ahora de tipo

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 administrativo y burocrático, es decir, removibles si existe una real voluntad política
para formar un bloque idiomático del cine y lo audiovisual. Por ello en el nivel
nacional, es preciso que el diseño de una política tenga en mente la necesaria
apertura que pueda luego traducirse en cooperación regional.

III.MECANISMOS INTERNACIONALES DE DESARROLLO

En el panorama de la cooperación internacional relacionada con las industrias culturales
en general y con la del cine y el audiovisual en particular, existen una serie de
organizaciones y mecanismos con los cuales se debe contar a la hora de diseñar una
política nacional de desarrollo del cine.

Analizar en detalle la naturaleza y las posibilidades de cooperación de cada uno de ellos

va más allá de los propósitos del presente trabajo, pero parece importante por lo menos
mencionar algunos (la enumeración no es exhaustiva), sin orden de clasificación
alguna, simplemente a título indicativo:

- Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI)

Creada en el marco del Foro Iberoamericano de Integración Cinematográfica.
Caracas, 1989. Se consagra a promover el desarrollo del sector audiovisual de
Iberoamérica y a impulsar la integración cinematográfica. Su Secretaría
Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) hace el seguimiento de
los proyectos e integración.

- Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

En sus programas de impulso al desarrollo de los países latinoamericanos, el
BID ha detectado la importancia de las industrias culturales tanto por su impacto
en la economía como por su significado en el bienestar y la calidad de vida.
Su apoyo se ha hecho manifiesto en el campo del cine y de la industria
audiovisual.

- Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura (UNESCO)
Además de su programa ordinario en materia de cooperación al desarrollo de las
industrias culturales, la UNESCO acaba de crear un nuevo mecanismo
denominado “Alianza Global para el Desarrollo Cultural” un espacio colocado
bajo el signo de la diversidad cultural para propiciar la cooperación entre los
grandes grupos de comunicación y las industrias culturales incipientes. Los
primeros están dispuestos a financiar a las segundas a cambio de un compromiso
de los gobiernos en desarrollo de combatir la piratería. Es importante anotar que
los majors del cine americano y varios grupos europeos hacen parte de este
programa que constituye una novedosa vía para canalizar recursos hacia
proyectos de cine de países en desarrollo.

-Organización de Estados Americanos (OEA)

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El marco político más inmediato para el desarrollo de proyectos regionales de
los Estados latinoamericanos.

-“Fonds Sud Cinéma”

Mecanismo creado en 1984 por los Ministerios de Cultura y Asuntos Exteriores
de Francia para ayudar financieramente a la realización de largometrajes de los
países en desarrollo de todas las regiones del mundo.

-Programa Ibermedia
Fondo iberoamericano de ayuda que emana de las decisiones tomadas por la
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 1997 Isla
Margarita (Venezuela), ha sido concebido para estimular la co-producción de
películas de cine y televisión, el montaje inicial de proyectos cinematográficos,
la distribución y la promoción de películas en el mercado regional y la
formación de recursos humanos. Su Unidad Técnica (UTI) tiene su sede física
en Madrid, en la Agencia Española de Cooperación Internacional y trabaja en
estrecha cooperación con la CECI de Caracas.

-Instituto Internacional para el Cine y el Audiovisual de los Países Latinos

Con sede en Roma, su objetivo central es fomentar la producción del cine y el
audiovisual en los países de cultura latina de América y Europa, mediante
cooperación técnica para la formulación de políticas de producción y
distribución, protección del derecho de autor, formación de recursos humanos,
información, etc.

- Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y todos los

organismos creados en el marco del sistema latinoamericano de integración:
Convenio Andrés Bello (Organismo educativo y cultural de los países
miembros del Acuerdo de Cartagena), MERCOSUR cultural, etc. De igual
manera en el marco de otros acuerdos sub-regionales, el Sistema de
Integración Centroamericano, el Tratado de Libre Comercio (TLC),
etc.

Fin del documento.

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