Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 13680370

OPINIÓN Nº 188-2018/DTN

Entidad: Municipalidad Distrital de Mariano Nicolás Valcárcel Urasqui

Asunto: Prestaciones adicionales de supervisión de obra

Referencia: Oficio N° 440-2018-MDMNV-U

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Alcalde de la Municipalidad Distrital de

Mariano Nicolás Valcárcel Urasqui consulta sobre las prestaciones adicionales de
supervisión de obra en el marco de lo dispuesto por la normativa de contrataciones del
Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”) y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, debe indicarse que, con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 -que modifica la Ley N° 30225- y el Decreto
Supremo N° 056-2017-EF -que modifica el Decreto Supremo N° 350-2015-EF-, cuyas
disposiciones son de aplicación a partir de la fecha mencionada salvo para aquellos
procedimientos de selección iniciados con anterioridad a ella, los cuales se rigen por las
normas vigentes al momento de su convocatoria1.

En esa medida, tomando en cuenta que de la revisión de los antecedentes de la solicitud

se infiere que las consultas se encuentran referidas a la aplicación de la Ley N° 30225 y
del Decreto Supremo N° 350-2015-EF después de la entrada en vigencia de sus
modificatorias, el análisis de la presente opinión se efectuará en virtud de la normativa
de contrataciones del Estado actualmente vigente.

1
De acuerdo a lo establecido en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto
Legislativo
N° 1341.
 2

Dicho lo anterior, corresponde señalar que las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “(…) En relación con la figura de los adicionales de supervisión de obras

regulada en el numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley –específicamente en lo
relacionado con el extremo que precisa que el Titular de la Entidad puede
autorizar prestaciones adicionales de supervisión (…) sírvase aclarar el plazo
que tiene la Entidad para aprobar dichas prestaciones adicionales y hasta en
que momento del contrato vigente de supervisión, teniendo en cuenta que el
contrato de supervisión es accesorio al contrato de obra y la supervisión resulte
indispensable para el adecuado control de obra (…)” (Sic).

2.1.1 En primer lugar, corresponde señalar que -de conformidad con el artículo 159 del
Reglamento- durante la ejecución de una obra debe contarse, de modo
permanente y directo, con un inspector o con un supervisor, a elección de la
Entidad, a menos que el valor de la obra a ejecutarse sea igual o superior al monto
establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
respectivo, supuesto en el cual, necesariamente debe contarse con un supervisor
de obra.

Por su parte, el artículo 160 del Reglamento precisa que a través del supervisor la
Entidad controla los trabajos realizados por el ejecutor de la obra, siendo aquel
responsable de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecución
técnica, económica y administrativa de la obra así como por el fiel cumplimiento
del contrato.

De esta manera, si bien el contrato de supervisión es un contrato independiente del

contrato de obra -en tanto constituyen relaciones jurídicas distintas-, ambos se
encuentran directamente vinculados en virtud de la naturaleza accesoria que tiene
el primero respecto del segundo. Esta relación de accesoriedad determina que los
eventos que afectan la ejecución de la obra, por lo general, también afectan las
labores del supervisor.

Como se advierte, la naturaleza accesoria que tiene el contrato de supervisión

respecto del contrato de obra -naturaleza que se origina en la obligación que tiene
el supervisor de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecución del
contrato de obra- implica que el supervisor ejerza su actividad de control durante
todo el plazo de ejecución (y la recepción), incluso si el contrato de obra original
sufre modificaciones.

2.1.2 En esa línea, el primer párrafo del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley establece
que “Respecto a los servicios de supervisión, cuando en los casos distintos a los
de adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o
variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y
siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten
indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad
puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original (…)” (El
subrayado y resaltado son agregados).
 3

Como se aprecia, de conformidad con lo señalado por la normativa de

contrataciones del Estado, las variaciones en el plazo de la obra o en el ritmo de
trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad (distintas a los adicionales de obra),
pueden generar la necesidad de aprobar prestaciones adicionales en el contrato de
supervisión; en otras palabras, dichas variaciones no siempre originan la
necesidad de ejecutar prestaciones adicionales de supervisión de obra, toda
vez que las labores de control efectivo -en algunos casos- pueden ser realizadas en
la misma proporción que lo inicialmente pactado.

2.1.3 En relación con aquellos casos en los que resulte necesario ejecutar prestaciones
adicionales de supervisión, es importante tener en cuenta que el numeral 34.2 del
artículo 34 de la Ley establece que “Excepcionalmente y previa sustentación por
el área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar y pagar
directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes,
servicios y consultorías hasta por el veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del
contrato (…)”. (El subrayado es agregado).

Por su parte, el numeral 139.1 del artículo 139 del Reglamento dispone que
“Mediante Resolución previa, el Titular de la Entidad puede disponer la
ejecución de prestaciones adicionales hasta por el límite del veinticinco por
ciento (25%) del monto del contrato original, siempre que estas sean necesarias
para alcanzar la finalidad del contrato, para lo cual debe contar con la
asignación presupuestal necesaria (…)”. (El subrayado es agregado).

Así, considerando que las prestaciones adicionales implican la ejecución de

presupuestos adicionales que se encuentran fuera del alcance original del contrato
e involucran la erogación de mayores recursos públicos, resulta indispensable que
para su ejecución se cuente previamente con la autorización del Titular de la
Entidad o del funcionario que cuenta con facultades para ello; es decir, al amparo
del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley, solo procede el pago de prestaciones
adicionales que han sido debidamente aprobadas de manera previa a su
ejecución.

No obstante, en el caso que el cumplimiento de la exigencia de aprobar la

prestación adicional de supervisión de forma previa a su ejecución comprometa el
control permanente de los trabajos propios de la obra, la Entidad de manera
excepcional -en una decisión de gestión debidamente sustentada y de su
exclusiva responsabilidad- puede autorizar que el adicional de supervisión sea
ejecutado antes de su aprobación formal, en cuyo caso esta última debe ser llevada
cabo antes de realizar el pago correspondiente.

2.2 “Conforme a la OPINIÓN N° 044-2018/DTN relacionados a los adicionales de

supervisión se tiene el siguiente cuadro que muestra los tipos de prestaciones
adicionales de supervisión de obra que contempla la normativa de
contrataciones del Estado –al respecto se consulta para el cálculo del límite
señalado para los tres tipos de prestaciones si son independientes sus cálculos
para el cálculo de la incidencia acumulada.” (Sic).
 4

2.2.1 Es importante señalar que este Organismo Técnico Especializado, a través de la

Opinión N° 044-2018/DTN, expuso un cuadro en el que se apreciaba tres (3) tipos
de prestaciones adicionales de supervisión de obra.
Al respecto, es importante señalar que el segundo párrafo del numeral 34.4 del
artículo 34 de la Ley establece que “(…) el Titular de la Entidad puede autorizar
prestaciones adicionales de supervisión que deriven de prestaciones adicionales
de obra, siempre que resulten indispensables para el adecuado control de la
obra, bajo las mismas condiciones del contrato original y/o precios pactados,
según corresponda. En este último supuesto, no es aplicable el límite establecido
en el numeral 34.2 del presente artículo.” (El subrayado es agregado).

De esta manera, en virtud de la naturaleza accesoria del contrato de supervisión

respecto del contrato de obra, cuando en la obra se presentan escenarios como la
ejecución de adicionales, resulta necesario que el supervisor realice el control de
trabajos no contemplados inicialmente y -por consiguiente- se aprueben
prestaciones adicionales de supervisión derivadas de adicionales de obra,

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que las prestaciones adicionales de

supervisión derivadas de la aprobación de adicionales de obra no se
encuentran sujetas al límite establecido en el numeral 34.2 del artículo 34 de
la Ley; en consecuencia, dichas prestaciones adicionales pueden superar el límite
del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original; esto último
responde exclusivamente a la necesidad de efectuar un control ininterrumpido de
los trabajos que se realicen en la obra, tal como lo dispone la normativa de
contrataciones del Estado.

2.2.2 Por su parte, el primer párrafo del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley -al
regular las prestaciones adicionales de supervisión derivadas de variaciones en el
plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la
Entidad- establece que “(…) el Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las
mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del
quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando
para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas.
Cuando se supere el citado porcentaje, se requiere la autorización, previa al
pago, de la Contraloría General de la República.” (El subrayado es agregado).

En esa línea, el numeral 139.4 del artículo 139 del Reglamento señala que
“Tratándose de adicionales de supervisión de obra, para el cálculo del límite
establecido en el primer párrafo del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley solo
debe tomarse en consideración todas las prestaciones adicionales de supervisión
que se produzcan por variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo
de trabajo de la obra, distintos a los adicionales de obra.” (El subrayado es
agregado).

Como se aprecia, para el cálculo del límite establecido en el numeral 34.4 del
artículo 34 de la Ley, solo debe tomarse en consideración las prestaciones
adicionales de supervisión que se produzcan por variaciones en el plazo de la
obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra , distintos a los adicionales
de obra.
 5

2.2.3 De otro lado, cuando la necesidad de ordenar la ejecución de prestaciones

adicionales de supervisión de obra tiene su origen en el propio contrato de
supervisión, y no en eventos relacionados con la obra supervisada, corresponde
aplicar la regla general prevista en el numeral 34.2 del artículo 34 de la Ley y en
el numeral 139.1 del artículo 139 del Reglamento, esto es, el límite del veinticinco
por ciento (25%) del monto del contrato original.

De igual manera, el límite indicado en el párrafo precedente debe ser observado

en el caso que la prestación adicional de supervisión consista en la elaboración del
expediente técnico del adicional de obra, encargada en virtud del numeral 175.4
del artículo 175 del Reglamento2.

En esa medida, para el cómputo del límite previsto en el numeral 34.2 del artículo
34 de la Ley y en el numeral 139.1 del artículo 139 del Reglamento (veinticinco
por ciento del monto del contrato original) solo debe tomarse en consideración
las prestaciones adicionales de supervisión que se originen en aspectos del
propio contrato de supervisión o que consistan en la elaboración del
expediente técnico del adicional de obra.

2.2.4 En ese orden de ideas, puede afirmarse lo siguiente: (i) las prestaciones
adicionales de supervisión derivadas de la aprobación de adicionales de obra no se
encuentran sujetas al límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original; (ii) para el cálculo del límite establecido en el numeral 34.4 del
artículo 34 de la Ley (quince por ciento del monto contratado de la supervisión)
solo debe tomarse en consideración las prestaciones adicionales de supervisión
que se produzcan por variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo
de trabajo de la obra; y, (iii) para el cómputo del límite previsto en el numeral
34.2 del artículo 34 de la Ley y en el numeral 139.1 del artículo 139 del
Reglamento (veinticinco por ciento del monto del contrato original) solo debe
tomarse en consideración las prestaciones adicionales de supervisión que se
originen en aspectos del propio contrato de supervisión o que consistan en la
elaboración del expediente técnico del adicional de obra. Por lo tanto, el control
de los límites correspondientes debe efectuarse de forma independiente, conforme
a lo señalado en el presente párrafo.

2.3 “(…) En relación con la figura de los adicionales de supervisión de obras

regulada en el numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley –específicamente en lo
relacionado con el extremo que precisa que el Titular de la Entidad puede
autorizar prestaciones adicionales de supervisión (…) sírvase aclarar como es
el tratamiento del cálculo del adicional de obra teniendo en cuenta que la
modalidad de pago es a tarifas ya especificadas en el contrato y si tiene límite
en la prestación.” (Sic).

2.3.1 Tal como se indicó al absolver las consultas anteriores, cuando existe la necesidad
de ejecutar prestaciones adicionales de supervisión que se deriven de variaciones
2
De conformidad con lo señalado en la Opinión N° 155-2018/DTN.
 6

en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra (autorizadas

por la Entidad) el Titular de la Entidad puede aprobar dichas prestaciones, bajo las
mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del quince
por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando para el
cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas. Cuando se
supere el citado porcentaje, se requiere la autorización, previa al pago, de la
Contraloría General de la República.

En este punto, es importante tener en cuenta que la normativa de contrataciones

del Estado establece que la supervisión de una obra debe ejecutarse bajo el
sistema de tarifas y pagarse en función a su ejecución real 3; es decir, se debe
pagar la tarifa fija contratada4 (horaria, diaria, mensual, etc.) hasta la
culminación de las prestaciones del supervisor de obra.

De esta manera, el pago de las prestaciones adicionales de supervisión que

derivadas de variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo
de la obra (autorizadas por la Entidad) debe calcularse en función a la tarifa
pactada, de forma proporcional a la ejecución real; asimismo, este tipo de
prestaciones adicionales puede aprobarse hasta por el quince por ciento (15%) del
monto contratado de la supervisión y en aquellos casos que se supere el citado
porcentaje se requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría General de
la República.

2.4 “sírvase precisar si las ampliaciones de plazo en un contrato de supervisión de

obra teniendo en cuenta que es un contrato accesorio al contrato de obra, se
entiende que dicha ampliación generará una prestación adicional de
supervisión, en que momento se debe aprobar la prestación adicional de
supervisión a fin de que se cuente con la disponibilidad presupuestal
correspondiente y se continúe con la supervisión ya que la solicitud de mayor
servicio de supervisión por parte de la supervisión se efectúa luego de iniciado
las mayores prestaciones de supervisión .” (Sic).

2.4.1 Sobre el particular, es importante señalar que la normativa de contrataciones del

Estado prevé las siguientes prestaciones adicionales de supervisión de obra: (i)
aquellas que se derivan de aspectos propios del contrato de supervisión; (ii)
aquellas que se originan en la necesidad de supervisar adicionales de obra; (iii)
aquellas que se generan a partir de variaciones en el plazo de la obra o variaciones
en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad; y, (iv) aquellas que
consisten en la elaboración del expediente técnico del adicional de obra.

3
De conformidad con el numeral 4) del artículo 14 del Reglamento.
4
Sin perjuicio de lo expuesto, es importante señalar que el pago de la tarifa podría realizarse por un monto
proporcional a esta cuando se requiera pagar periodos de tiempo inferiores a los previstos en el contrato.
En efecto, si la tarifa es mensual, y la ejecución la ejecución de las prestaciones contractuales culmina en
diez (10) meses y quince (15) días, es razonable que el pago por el periodo inferior al mes (quince días) se
realice de manera proporcional a la tarifa señalada, es decir, únicamente se pagará la mitad de la tarifa
pactada por dicho periodo.
 7

De lo expuesto, se aprecia que la referida normativa no contempla a las

prestaciones adicionales de supervisión como efectos derivados del otorgamiento
de una ampliación de plazo en un contrato de supervisión de obra.

Finalmente, cabe reiterar que en el caso que el cumplimiento de la exigencia de

aprobar la prestación adicional de supervisión de forma previa a su ejecución
comprometa el control permanente de los trabajos propios de la obra, la Entidad
de manera excepcional -en una decisión de gestión debidamente sustentada y de
su exclusiva responsabilidad- puede autorizar que el adicional de supervisión sea
ejecutado antes de su aprobación formal, en cuyo caso esta última debe ser llevada
cabo antes de realizar el pago correspondiente.

3. CONCLUSIONES

3.1 Considerando que las prestaciones adicionales implican la ejecución de

presupuestos adicionales que se encuentran fuera del alcance original del contrato
e involucran la erogación de mayores recursos públicos, resulta indispensable que
para su ejecución se cuente previamente con la autorización del Titular de la
Entidad o del funcionario que cuenta con facultades para ello; es decir, al amparo
del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley, solo procede el pago de prestaciones
adicionales que han sido debidamente aprobadas de manera previa a su ejecución.

3.2 En el caso que el cumplimiento de la exigencia de aprobar la prestación adicional

de supervisión de forma previa a su ejecución comprometa el control permanente
de los trabajos propios de la obra, la Entidad de manera excepcional -en una
decisión de gestión debidamente sustentada y de su exclusiva responsabilidad-
puede autorizar que el adicional de supervisión sea ejecutado antes de su
aprobación formal, en cuyo caso esta última debe ser llevada cabo antes de
realizar el pago correspondiente.

3.3 En relación con los límites aplicables a los diversos tipos de prestaciones
adicionales de supervisión, puede afirmarse lo siguiente: (i) las prestaciones
adicionales de supervisión derivadas de la aprobación de adicionales de obra no se
encuentran sujetas al límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original; (ii) para el cálculo del límite establecido en el numeral 34.4 del
artículo 34 de la Ley (quince por ciento del monto contratado de la supervisión)
solo debe tomarse en consideración las prestaciones adicionales de supervisión
que se produzcan por variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo
de trabajo de la obra; y, (iii) para el cómputo del límite previsto en el numeral
34.2 del artículo 34 de la Ley y en el numeral 139.1 del artículo 139 del
Reglamento (veinticinco por ciento del monto del contrato original) solo debe
tomarse en consideración las prestaciones adicionales de supervisión que se
originen en aspectos del propio contrato de supervisión o que consistan en la
elaboración del expediente técnico del adicional de obra. Por lo tanto, el control
de los límites correspondientes debe efectuarse de forma independiente, conforme
a lo señalado en el presente párrafo.

3.4 El pago de las prestaciones adicionales de supervisión que derivadas de

variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra
 8

(autorizadas por la Entidad) debe calcularse en función a la tarifa pactada, de

forma proporcional a la ejecución real; asimismo, este tipo de prestaciones
adicionales puede aprobarse hasta por el quince por ciento (15%) del monto
contratado de la supervisión y en aquellos casos que se supere el citado porcentaje
se requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría General de la
República.

3.5 La normativa de contrataciones del Estado no contempla a las prestaciones

adicionales de supervisión como efectos derivados del otorgamiento de una
ampliación de plazo en un contrato de supervisión de obra.

Jesús María, 3 de diciembre de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
MAMV.