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PARA EL DESARROLLO
Por Mónica Hirst y Blanca Antonini
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A 30 AÑOS DE LA DECLARACIÓN DE BUENOS AIRES
Por Miryam Colacrai y Equipo
.... . . . . . . . . . . .
Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional
...... . . . . . . . . .
ción General de Cooperación Internacional
(DGCIN) y las universidades tiene ya una
cierta trayectoria, no ha tenido suficiente
continuidad a lo largo del tiempo, ni ha
logrado alcanzar plenamente todo el poten-
cial de aprendizaje mutuo que es esperable
por la calidad y experiencia de los actores
involucrados. El espectro de instituciones
de nivel superior del país, reconocido desde
hace mucho como muy valioso y diverso, se
ha visto enriquecido en los últimos tiempos
PRÓLOGO
por el surgimiento de nuevas instituciones
y ofertas educativas, entre las cuales han
surgido también Centros y Programas de
Formación dirigidos específicamente a los
temas de CI.
1
promover el debate acerca de los mismos El contenido de este número:
entre calificados interlocutores, y procurar
su difusión entre todos los actores interesa- A. Se incluyen en la primera parte de
dos en el tema. En el curso de 2009 se orga- este Documento los trabajos presentados
nizaron, promovieron y se llevaron a cabo durante el primer encuentro académico
dos encuentros con docentes e investiga- -realizado en la Cancillería en marzo de
dores/as de las universidades del país, que 2009- por Mónica Hirst y Blanca Antonini,
cuentan con Centros o actividades de forma- de la Universidad Torcuato Di Tella, y por
ción sobre estos temas. Sus respectivas pro- el equipo del Centro de Investigación en
ducciones –preparadas especialmente para Cooperación Internacional y Desarrollo
ser presentadas en estos eventos- integran (CICI+D) de la Universidad Nacional de San
este número. Martín (UNSAM), conformado por Miryam
Con esta contribución, la Dirección General Colacrai (Directora), Alejandra Kern (Inves-
de Cooperación Internacional de la Cancille- tigadora Principal), Miguel Vallone, Valeria
ría Argentina inicia una serie de publicacio- Pattacini, Lara Weisstaub (Investigadores).
nes dirigidas a: El documento “Pasado y Presente de la
›Difundir el pensamiento y la Cooperación Norte-Sur para el Desarro-
experiencia argentinas en la llo” de Hirst y Antonini procura resumir
temática de la Cooperación Inter- los puntos que más inciden sobre la con-
nacional. figuración de este tipo de cooperación.
›Estimular la reflexión y el debate Por un lado, apunta a revisar la evolución
sobre cuestiones actuales y rele- de las políticas de CI impulsadas por los
vantes y, en especial sobre los con- países desarrollados desde la etapa de la
tenidos y estrategias de la Nueva descolonización; por otro, resume las prin-
Arquitectura de la CI. cipales críticas en torno a la cooperación
›Promover intercambios a nivel para el desarrollo, tanto desde una dimen-
internacional en relación con sión conceptual como desde una dimen-
estos temas. sión operativa, relacionada con las nuevas
›Estimular la difusión de buenas modalidades de cooperación, delegada,
prácticas en la materia. descentralizada y/o triangular.
El trabajo cuenta con tres partes y una
conclusión. La primera parte se refiere a
la configuración de la Agenda Norte-Sur, la
segunda a la Cooperación Norte-Sur en la
pos-Guerra Fría, y la tercera a los aspectos
de la cooperación para el desarrollo, en la
actualidad. La conclusión subraya el nuevo
marco de desafíos impuestos por la cri-
sis económica global para la cooperación
Norte-Sur y sugiere una lectura regional a
partir de opciones políticas diferenciadas
sobre la problemática.
A su vez, el documento “Escenarios y Desa-
fíos de la Cooperación Sur-Sur a 30 años de
2
la Declaración de Buenos Aires” del CICI+D Los objetivos de este Encuentro
de la UNSAM manifiesta un doble propósito. fueron:
Por una parte, realizar un seguimiento de la
evolución de la CI a lo largo de las décadas a. Realizar un relevamiento del estado de
recientes, destacando la revalorización de la investigación y de la formación acadé-
la Cooperación Sur-Sur (CSS) en la etapa mica sobre cooperación internacional en la
presente de crisis financiera internacional. región iberoamericana, con especial énfa-
Por otro lado, procura analizar las claves sis en los países latinoamericanos.
conceptuales con las cuales se sostiene la b. Fortalecer el intercambio de los inves-
definición de CSS en una muestra de países tigadores y docentes que participan de
de América Latina, relacionado con la posi- ofertas formativas vinculadas con la coope-
bilidad de diseñar una estrategia común de ración internacional para el desarrollo
la región en la materia. mediante el intercambio de enfoques y
B. La segunda parte del Documento con- perspectivas de abordaje de los problemas
tiene las exposiciones y las conclusiones vinculados con este campo.
elaboradas a lo largo del 1er. Encuentro c. Promover la comunicación interinstitu-
Académico Iberoamericano de Cooperación cional para multiplicar las posibilidades de
Internacional, organizado en noviembre de cooperación entre las instituciones partici-
2009 por la Secretaría General Iberoame- pantes.
ricana (SEGIB), la Universidad Nacional de d. Estimular la conformación de una co-
San Martín (UNSAM) y la DGCIN de la Can- munidad académica que reflexione siste-
cillería Argentina. máticamente sobre las prácticas y las
La reunión fue inaugurada por el Dr. Daniel consecuencias de la cooperación interna-
Dí Gregorio, Vice Rector de la UNSAM, en cional para el desarrollo, que sea capaz de
cuya sede se llevó a cabo la primera jor- proponer cursos de acción para mejorar
nada, mientras que la segunda, presentada su utilidad social y que se articule con los
por la Directora General de Cooperación esfuerzos de la Conferencia Iberoamericana
Internacional, Embajadora Julia Levi, se en este campo.
realizó en el Palacio San Martín de la Can- Expusieron en la reunión Jairo Agudelo
cillería Argentina. Taborda, Director de la Escuela Latinoameri-
cana de Cooperación y Desarrollo (USBCTG);
Tomás Mallo, responsable del Programa de
América Latina del Centro de Estudios para
América Latina y la Cooperación Interna-
cional (CEALCI) de la Fundación Carolina;
Jorge Balbis, Secretario Ejecutivo de la Aso-
ciación Latinoamericana de Organizaciones
de Promoción al Desarrollo (ALOP); Cristina
Xalma (SEGIB, quién presentó el Informe de
la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica);
Alejandra Kern, investigadora del CICI+D
(Escuela de Humanidades); Miguel Vallone,
Director de la Maestría en Cooperación
Internacional de la Escuela de Humanidades
de la UNSAM; Grace Jaramillo, Directora de
la Maestría en Negociación y Cooperación
Internacional de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador);
3
Martín Rívero Illa, Director del Departa-
mento de Cooperación Internacional de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto del
Uruguay; Ministro Marco Farani, Director de
la Agencia Brasilera de Cooperación; Emba-
jadora Julia Levi, Directora de la Dirección
General de la DGCIN.
La DGCIN espera que esta contribución
sea de utilidad para el enriquecimiento
de las acciones realizadas por los países
de la Región en materia de cooperación
internacional, contribuyendo a una mayor
efectividad y a la conformación de redes pro-
fesionales que permitan intercambiar expe-
riencias y consolidar estrategias comunes de
trabajo.
Igualmente hace votos para que la dialéc-
tica entre la Academia y los generadores
de políticas para la Cl se siga fortaleciendo,
a fin de que teoría y práctica se realimen-
ten en beneficio de una consideración
más integral de los procesos que deben
implementarse frente al desafío de gene-
rar estrategias para solucionar problemas
tan acuciantes como los de la equidad y la
pobreza.
4
PASADO Y
PRESENTE
DE LA
COOPERACIÓN
NORTE-
SUR Coordinación:
Mónica Hirst
Elaboración del Texto:
PARA EL
Blanca Antonini y
Mónica Hirst DESARROLLO
Asistencia: MARZO 2009
Jazmín Sierra
Colaboración:
Victoria Paniagua
5
6
IN
ABERTURA.....9
CE
B. Voces del Sur y la búsqueda de instrumentos para el desarrollo.....19
V. BIBLIOGRAFÍA.....63
ANEXOS
I. CUADROS
Cuadro 1: Variables del Índice de Compromiso para el Desarrollo
Cuadro 2: Ayuda Oficial al Desarrollo como porcentaje de PBI, 1990-2007
Cuadro 3: Fuentes Principales de Ayuda Oficial al Desarrollo por tipo 1986-2006
7
Cuadro 4: Índice de Compromiso con el Desarrollo 2003-2008
Cuadro 5: Índice de Compromiso con el Desarrollo para América Latina y el Caribe
Cuadro 6: Barreras a la Cooperación Delegada. Evaluación conjunta de las políticas y
prácticas administrativas de los donantes Nordic Plus.
III. Siglas
8
términos conceptuales, su contenido es el
resultado de un ensamblado que reúne las
políticas de asistencia bilateral al desarro-
llo de un grupo de países industrializados;
las directivas del Banco Mundial y agen-
cias multilaterales dedicadas a temas de
desarrollo –BID, FAO, OIT, entre otras-; la
agenda social de la ONU alimentada por las
demandas de los países del Tercer Mundo
en la Asamblea General e institucionalizada
por el ECOSOC y el PNUD; y el legado del
pensamiento económico desarrollista que
desde sus orígenes atribuye a la coopera-
ción internacional un papel relevante para
atenuar la brecha entre el centro y la perife-
ria. En períodos más recientes se sumaron
9
En términos históricos, el lugar de la
CIPD en la agenda mundial está relacio-
nado con diversas visiones acerca de las
necesidades fundamentales del mundo
en desarrollo a partir de la descoloniza-
ción pos 1945.
ocupado por el de la asistencia humanita- El Sur, por su parte, también afinó sus
ria. Al tiempo que se observa la expansión demandas y diversificó el tipo de partici-
de la demanda de cooperación, se corre el pación y contribución de sus países mejor
riesgo de un creciente vaciamiento de sus posicionados mediante la promoción de
atributos como instrumento de transfor- una cooperación inter-pares y solidaria.
maciones estructurales, que sea capaz de Una nueva ola de lecturas técnicas y polí-
movilizar cambios efectivos en las condi- ticas sobre el tema contribuyó a dar mayor
ciones sociales y político-institucionales solidez a este impulso, en busca de resul-
de los países receptores. tados efectivamente transformadores. A
pesar de esta coyuntura, parecen perderse
No fue menor el impacto que el fin del de vista una multiplicidad de flancos vul-
orden bipolar y el acelerado proceso de glo- nerables y cuestionables. Posiblemente el
balización tuvieron en lo que respecta a la más grave sea la insuficiente vinculación
ayuda para el desarrollo. Frente a las evi- y diálogo entre los universos pensantes
dencias de nuevos y graves desequilibrios y operantes del Norte y del Sur, lo que,
Norte-Sur, se observó un nuevo impulso de sumado al déficit crónico de coordinación
la comunidad de donantes y de los orga- operacional, compromete simultáneamente
nismos multilaterales con diferentes pro- al todo y a sus partes.
pósitos y direccionamientos. Los países de
la OCDE expresaron individual y colectiva- Actualmente, la aparición de nuevos acto-
mente la intención de perfeccionar instru- res y consignas en el Norte y el surgimiento
mentos y mejorar resultados, al tiempo que paralelo de propuestas innovadoras desde
se consensuaron nuevos compromisos glo- y en el Sur han abierto renovadas pers-
bales que contaron con el aval del sistema pectivas para la CIPD. Cabría preguntarse
de Naciones Unidas y de la Unión Europea. cuáles son las posibilidades de que ambos
universos articulen sus sinergias e indagar
10
si estrategias como las de la cooperación
triangular y/o descentralizada pueden pro-
porcionar senderos en este sentido.
11
I. La Configuración de la
Cooperación Internacional
13
ridad universal3. Ya en la década del 50, se administrativas estatales en sus antiguas
perfilaron dos realidades no comunicadas y posesiones. Tanto en el caso de la forma-
encapsuladas: por un lado, el ordenamiento ción de la comunidad francesa como del
institucional que disciplinaba y protegía los Commonwealth Británico, se observa un
valores e intereses liberales basado en el sentido de continuidad de la misión civili-
liderazgo de Estados Unidos y, por el otro, zadora, sustentada por las elites locales
la confrontación Washington-Moscú, que que abogaban por la “refacción” del vín-
condicionaba la agenda política y de segu- culo entre los antiguos imperios y los nue-
ridad mundial. vos Estados. La configuración de un patrón
neo-colonialista de interacción, a partir de
Luego, el ingreso de decenas de nuevos las décadas 50-60, influenyó en el tono de
estados en las Naciones Unidas, a partir la agenda Norte-Sur y de hecho contribuyó
de la descolonización, marcó un giro en a frenar la formación de nacionalidades que
los debates de la organización mundial. Se apuntasen a la auto-sustentación.
introdujo en la agenda multilateral el tema
del desarrollo, lo que obligó a redimensio- Este proceso atiende a la presión política
nar-al menos en el ámbito del Sistema de ejercida por Washington sobre las ex poten-
Naciones Unidas-el estrecho enfoque con el cias europeas, especialmente Gran Bretaña
cual se había concebido a la cooperación en y Francia, para que sus sistemas colonia-
la inmediata posguerra. les fuesen rápidamente desmontados. Pero
Los esquemas de apoyo económico entre es visible la ausencia de preocupación en
las ex metrópolis y las ex colonias fueron cuanto al futuro que esperaba al conjunto
acompañados por una retórica que congra- de nuevas naciones que conquistaban su
ciaba la independencia y, al mismo tiempo, soberanía. La cosmética de las indepen-
instituía vínculos que implicarían una nueva dencias en Asia y África colocaba en un
etapa de subordinación y asimetrías. En la segundo plano la real viabilidad económica
etapa de independencia de las naciones de sus países4. El hecho de que la política
africanas y asiáticas los gobiernos metro- de cooperación diseñada por los Estados
politanos asumieran mayores responsabi- Unidos y sus aliados excluyera a todo el
lidades en la estructuración de máquinas mundo colonial que aun permanecía subsu-
14
mido a dinámicas metropolitanas hacía más
difícil romper estos condicionantes. Luego,
las aprehensiones en cuanto al alcance
de la proyección de la ideología soviética
junto a los jóvenes gobiernos del Tercer 5. En 1960 más del 50% de
toda la ayuda estadounidense
Mundo llevó a Washington a priorizar la destinada al Tercer Mundo
ayuda militar como principal instrumento tenía fines militares. Ver: Wes-
tad, Odd Arne, The Global Cold
para asegurar la defensa de sus ideales War, Cambridge: Cambridge
University Press, 2005. Pp. 26
políticos y económicos5. En este contexto,
la ayuda para el desarrollo proveniente de
las naciones industrializadas y de los orga-
nismos multilaterales pasó a estar fuer-
temente condicionada por las posiciones
mantenidas por estos países en temas de 6. Ver: Von Albertini, Rudolf,
“Problemas de los países en
política y seguridad internacional6. vías de desarrollo, ayuda al
desarrollo y conflicto norte-
sur”, Benz, Wolfgang & Grami,
La reconstrucción europea debió reesta- Hermann (eds.), El siglo XX. III.
Problemas Mundiales entre
blecer la infraestructura física y político los Bloques de Poder; Siglo
institucional y lograr la rehabilitación de XXI Editores, Madrid, 1982.
15
“...el desarrollo se concibió desde los paí-
ses industrializados como un proceso
impregnado con la noción de progreso...”
ámbito escandinavo. Países como Suecia, beneficios del progreso científico y econó-
Dinamarca y Noruega se tornaron ejempla- mico mediante un programa de desarrollo
res de la cooperación Norte-Sur desde las basado en el concepto de “juego limpio”
etapas iniciales de la descolonización afri- democrático (democratic fair dealing)11.
cana y asiática. Pero el mercado al que se suponía ingre-
sarían los países no industrializados tenía
Los nuevos estados en Asia y África, en los
un espacio de inserción previamente deli-
que habitaba la mayor parte de la población
mitado por los intereses económicos de las
mundial, fueron los principales destinata-
potencias comerciales y se regía por prácti-
rios del apoyo al desarrollo en las déca-
cas establecidas de antemano. Ausentes del
das 60, 70 y 80. Sus sistemas productivos
proceso de conformación de ese mercado,
solían caracterizarse por la yuxtaposición
los jóvenes estados no podrían ingresar a
de una economía de extracción de mate-
él sino en términos fijados externamente,
rias primas por empresas de las antiguas
enfrentando una marcada desventaja inicial.
potencias coloniales, con una economía tra-
dicional basada en la agricultura familiar,
la artesanía u otras formas de producción A pesar de las salvaguardias incluidas en
locales. Además, las precarias condicio- los acuerdos constitutivos de las organiza-
nes domésticas, que frenaban procesos de ciones de Bretton Woods para protegerlos
10. Ver: Westad, Op cit. Capítu-
los I-III, Pp.1-110.
transformación social y económica, se con- de la superioridad numérica del Tercer
vertían rápidamente en realidades propi- Mundo, la ayuda bilateral fue la vía pre-
cias a la intervención de las superpotencias ferida por los Estados Unidos para enviar
16
comerciales: la asistencia era, por tanto,
una herramienta de influencia del país
donante. Transcurrirían décadas para que
la ayuda “atada” se transformase en un
tema de discusión y cuestionamiento en los 12. Las pocas excepciones a
esta norma fueron programas
ámbitos de la asistencia. de asistencia alimenticia pro-
movidos por la FAO, con un
marcado sesgo asistencialista
Inspirados por la Europa de fines de los y sin pretensiones de promo-
años 40, los mayores flujos de ayuda del ver la sostenibilidad futura.
17
tencia. En octubre de 1970, en su resolución
2626 sobre la Estrategia Internacional para
el Desarrollo para el segundo decenio de
las Naciones Unidas, la Asamblea General
se comprometió a ese objetivo.
18
Las condiciones recesivas de las econo-
mías del Norte golpearon duramente al
Tercer Mundo y condujeron al surgi-
miento de gobiernos de fuerte sesgo con-
servador entre los principales donantes,
lo que influenyó las orientaciones polí-
ticas del Banco Mundial. La agenda del
desarrollo se subordinó sin más a las
demandas de ajuste estructural y esta-
bilización financiera impuestas desde el
Norte.
cional, lo que llegó a gravar pesadamente B. Voces del sur y la búsqueda
los recursos disponibles en los países del de instrumentos para el desa-
Sur, obligados a acatar medidas fiscales
rrollo.
estrictas y reducir sus programas sociales.
Al mismo tiempo, la meta a que se habían En el mismo contexto de descolonización,
comprometido los donantes -elevar su asis- en diversas partes del mundo en desarrollo,
tencia internacional para el desarrollo a no líderes políticos y técnicos elevaron críticas
menos del 0.7% de su PBI- quedó relegada y propuestas alternativas que apuntaban a
al olvido. reconfigurar el sistema de relaciones eco-
nómicas internacionales. Se destacaron
Nkrumah en Ghana, Nehru en la India,
más tarde Nyerere en Tanzania, así como
Raúl Prebisch, Oswaldo Sunkel y otros
en America Latina. Ellos hicieron un rico
aporte conceptual y político que atacaba
los cimientos ideológicos sobre los que se
había construido la ayuda internacional,
19
basado en expectativas reformistas de un
“derrame” de los países industrializados
del Norte a los países del Sur. Se formula-
ron así los esquemas analíticos que adjudi-
caban a la asimetría estructural del sistema
internacional y la forma de control ejercido
por los países ricos la principal causa del
subdesarrollo. Según esta visión, el circuito
de producción mundial que culminaba en
los países del Norte y coincidía con sus inte-
reses estratégicos relegaba a los países no
industrializados a una posición que no les
permitía superar el subdesarrollo18. Gran
parte del Sur estaba compuesto de econo-
mías agro-exportadoras subordinadas a las
condiciones desiguales del comercio inter-
nacional.
20
Bretton Woods como clubes cerrados que
realimentaban las asimetrías del sistema
internacional- adquirió proyección mun-
dial y sensibilizó a los países industrializa-
dos. En las antípodas de la concepción del 20. Ver: Ramírez Cendrero,
Juan Manuel, “Génesis y Evo-
desarrollo que ganaba terreno en los países lución de la Idea de Desarro-
industrializados del Norte -basado en medi- llo. De la inevitabilidad del
desarrollo al debate sobre su
ciones de crecimiento y mejores condicio- pertinencia”, Economía para
el Desarrollo, Puerto Sanz,
nes de renta per cápita- se encontraban las Luis Miguel (Coord.), Madrid:
Libros de la Catarata, 2008
ideas y propuestas surgidas en el Sur, en
las que éste era un proceso de naturaleza
endógena. Las mismas establecían que el
progreso sólo podía generarse en los pro-
pios países que lo emprendieran y depen- 21. La teoría de la dependen-
cia retomaba el principio de
dería, más que de la asistencia externa, de la división internacional de
trabajo, sosteniendo que la
sus propias decisiones y capacidades. Esa economía mundial proyectaba
visión adquirió diversas fórmulas; entre las un diseño desigual y perjudi-
cial para los países no desa-
cuales se encontraba una lectura de cuño rrollados, a los cuales se les
asignaba un rol periférico en
ético-político, formulada por jóvenes lide- la producción de materias pri-
mas de poco valor agregado,
razgos social-demócratas europeos que en tanto que las decisiones
proponían la aplicación de nuevas políticas fundamentales se adoptaban
en los países centrales, a
Norte-Sur de apoyo al desarrollo20. cargo de la producción indus-
trial de alto valor agregado.
a combinar independencia y construcción Fueron dichas corrientes
Desde las ciencias sociales de Argentina, críticas del sistema mundial
de nacionalidad bajo los condicionantes de imperante las que condujeron
Brasil y Chile, se buscaría ofrecer un marco
la Guerra Fría. Este punto de diferenciación a experiencias nacionales des-
tinadas a generar un proceso
analítico para explicar la realidad del sub-
llevó a que la vinculación e identificación de desarrollo “desde adentro”.
desarrollo mediante la teoría de la depen- Las propuestas originadas en
de los países latinoamericanos con el Ter- estas corrientes tenían por
dencia, que identifica y tipifica los vínculos objeto la búsqueda de autosu-
cer Mundo fuesen más intensas en temas ficiencia mediante el empleo
entre el centro y la periferia21. Los “depen-
económicos y/o sociales que en los campos de medios propios para satis-
facer las necesidades socia-
dentistas” destacaban la diferencia de cos-
de la política y la seguridad internacional. les nacionales e impulsar la
tos entre el mercado laboral de los países actividad productiva. Para
Al mismo tiempo, el conjunto latinoame- una visión de la teoría de la
ricos y el de los países en desarrollo y sos- dependencia, ver: Cardoso,
ricano -que ocupó un lugar marginal en Fernando & Faletto, Enzo,
tenían que sólo un cambio radical del sis-
la disputa Este-Oeste- mantuvo desde la Dependencia y Desarrollo en
América Latina, México: Siglo
tema podría liberarlos de su condición22.
Segunda Guerra Mundial su inserción en el XXI Editores, 1969. Sunkel,
Osvaldo, El subdesarrollo lati-
sistema mundial como área de influencia noamericano y la teoría del
En este marco de antecedentes, debe subra- desarrollo, México: Siglo XXI,
de los Estados Unidos. Para los líderes y
yarse la particularidad latinoamericana 1973. Amin, Samir Unequal
pensadores latinoamericanos, la identidad Development, an Essay on
cuando se aborda el mundo en desarrollo, the Social Formations of Peri-
“Sur” fue más el resultado de una construc- pheral Capitalism, New York:
especialmente por los condicionamientos Monthly Review Press, 1976.
ción política, que una condición estructural
impuestos por los diferentes legados colo-
impuesta por las potencias metropolitanas.
niales. América Latina forma parte de la 22. Tal fue el caso del “socia-
Ser parte del Tercer Mundo fue siempre una
primera ola de descolonización, integrando lismo africano” propiciado
decisión política; ya sea desde la Tercera por el Presidente Nyerere de
la cadena de procesos de formación y con- Tanzania, basado en la ujamaa
Posición del peronismo de los años 50, el o familia extendida, que inten-
solidación de estados nacionales que se taba retomar las modalidades
neutralismo brasileño al inicio de la década tradicionales de producción
formaron en el siglo XIX. Además de consti-
del 60 o el “tercermundismo” mexicano en poniendo la iniciativa indivi-
tuir un segmento del mundo occidental, sus dual al servicio de la comu-
los años 70. nidad.
países no estuvieron sujetos a los desafíos
experimentados por la mayoría de los esta- Para la gran mayoría de los países africa-
dos africanos y asiáticos en lo que respecta nos y asiáticos, el referente Norte todavía
21
El hecho de que los países de esta región
hayan construido sus nacionalidades
casi 150 años antes que las ex colonias
africanas y asiáticas ayuda a compren-
der importantes diferencias intra-Sur.
23. La trayectoria de Raul remite al legado colonial-imperialista occi- coloniales. Ya la presencia cultural, econó-
Prebisch es ilustrativa en este
sentido. Ver: Prebisch, Raúl, dental de origen europeo. Esta diferencia mica y política de los Estados Unidos en el
Raúl Prebisch. Obras 1919-
1948, vol. I, Buenos Aires, Fun- no impidió que América Latina compar- área latinoamericana es comparable a la
dación Raúl Prebisch, 1991.
tiera y comparta muchos de los reclamos que se encuentra en países que se desta-
y propuestas de los países afro-asiáticos caron por su importancia estratégica para
en los foros internacionales tras el ingreso Washington durante la Guerra Fría, como
de las jóvenes naciones independientes. El Corea del Sur, Israel o Sudáfrica.
Grupo Latinoamericano, al que se incorpora
luego el Caribe (GRULAC) fue activo en los Las asimetrías del comercio internacional
24. Por iniciativa argentina,
espacios multilaterales en promover políti- fueron el eje a partir del cual se organiza-
ECOSOC aprobó a principios
de los 60s una resolución en cas para revertir la situación de desventaja ron las primeras demandas del Sur para
la cual se pedía la convocato-
ria a conferencias interguber- comercial, como reveló su actuación en la modificar la agenda de desarrollo y dar
namentales mundiales para
creación de la UNCTAD en los años 6023. contenido a las propuestas del Movimiento
hallar una solución a los obs-
táculos que debían sortear los de Países No Alineados y el Grupo de los
países menos desarrollados
para expandir su comercio El hecho de que los países de esta región 77, foros que se transformaron en la caja de
exterior. Esta demanda fue
recogida por la Conferencia hayan construido sus nacionalidades casi resonancia de las aspiraciones del Tercer
de Países No Alineados sobre
150 años antes que las ex colonias africanas Mundo24. Para el momento de la realización
Problemas de Desarrollo
Económico (1962) en el Cairo, y asiáticas ayuda a comprender importan- de la UNCTAD I (1962) se había consolidado
cuando se expresó preocupa-
ción por la creciente desigual- tes diferencias intra-Sur. Aún en el presente un frente del mundo en desarrollo que,
dad de niveles de vida de la
población en distintas partes se observa la proyección que conservan las además de los países africanos, asiáticos y
del mundo y se reiteró la nece-
antiguas metrópolis europeas sobre sus latinoamericanos, incluía a Yugoslavia, Chi-
sidad de convocar a una confe-
rencia mundial de comercio en ex-colonias, ya sea por sus mercados, los pre y Grecia. Impulsada por el Sur y resis-
el marco de Naciones Unidas
que sirviera para debatir estos vínculos cultural-lingüísticos, los flujos tida por los países occidentales, la UNCTAD
temas y encontrarles solución.
migratorios (como soluciones demográficas habría de institucionalizarse en 1964 como
y económicas) o la influencia que ejercen un organismo permanente del Sistema
sobre la visión del mundo las élites pos- de Naciones Unidas. La convocatoria de
22
la UNCTAD dio impulso a la conformación
del Grupo de los 77, establecido con gran
mayoría de países africanos, asiáticos y lati-
noamericanos, y cuya objetivo casi exclusivo
era abordar los temas económicos. Por ini- 25. Ver: Mayall, James, Natio-
nalism and International
ciativa del grupo, la Asamblea General de Society, Cambridge: Cam-
Naciones Unidas aprobó la resolución 1897, bridge University Press, 1990.
23
C. La construcción multilateral: de las iniciativas de la agencias de la ONU y
24
En los foros económicos de Naciones Uni- a una agenda comercial con las naciones
das, un ámbito más receptivo que las independientes de África y Asia, mante-
organizaciones de Bretton Woods a los niendo una política de no injerencia en los
planteamientos del Sur o de sectores (auto) vínculos coloniales que 4 de sus 6 miem-
críticos en los mismos países industrializa- bros fundadores aún preservaban. Casi tres
dos, ya se había advertido sobre el riesgo de décadas después de su creación, cuando el
reducir el concepto de desarrollo al creci- Acta de la Unión Europea (1986) cumplía un
miento económico31. El PNUD, establecido papel “refundacional”, la cooperación para
en 1964 como una respuesta más cercana el desarrollo aún parecía generar cierta sus-
a las necesidades del Tercer Mundo, iden- ceptibilidad intra-comunitaria. Fue apenas
tificó la asistencia técnica para el desa- a partir del Tratado de Maastricht (1992)
rrollo como su eje central de acción. Una que ésta sería identificada como un campo
consecuencia importante fue el enrique- de política común, al mismo tiempo que el
cimiento del concepto del desarrollo, al principio de complementariedad promovía 31. Estas advertencias, conte-
nidas en documentos oficiales
introducir como dimensiones del mismo la su armonización con las acciones de los desde el inicio de los años
60, están reflejadas en una
sustentabilidad, la participación, el género países del grupo que deseaban privilegiar intervención de U Thant como
y la apropiación. La identificación de cada los lazos históricos con su ex-colonias34. Secretario General en 1962:
“El desarrollo, dijo, no es
dimensión conllevó un esfuerzo por incor- Años más tarde, se sumó el principio de la sólo crecimiento, sino creci-
miento más cambio” Ver Jolly,
porar elementos técnicos que permitieran coherencia y luego el compromiso norma- Richard, Op Cit.
desarrollar estrategias, programas y pro- tivo de la política de cooperación con vistas
yectos, y elaborar nuevas metodologías de a la reducción y erradicación de la pobreza
evaluación de impacto. en los países en desarrollo.
32. Ver: UNICEF, Ajuste con
Rostro Humano, Madrid: Siglo
Naciones Unidas adoptó varias iniciativas
XXI, 1987.
para profundizar el nexo de su trabajo téc-
nico con las demandas políticas del Sur. En
1987, la UNCTAD publicó su informe sobre
Comercio y Desarrollo, que identificó la
deuda externa como un obstáculo para el
crecimiento de los países en desarrollo y
abogó su condonación en el caso de los más
endeudados, una categoría no reconocida 33. Ver: “Políticas de Empleo
en Chile y América Latina”,
inicialmente por el Banco Mundial. UNICEF Presentado en el Seminario en
honor de Victor Tokman, OIT,
puso en marcha la estrategia “Ajuste con
Santiago de Chile, 2003. Uni-
rostro humano” que destacaba el impacto ted Nations,“Creating an envi-
ronment at the national and
negativo de las políticas de austeridad international levels conducive
to generating full and produc-
impuestas por el Consenso de Washington tive employment and decent
work for all, and its impact
sobre los sectores más vulnerables de la on sustainable development,
E/CN.6/2006/CRP.4, Commis-
población del Sur, los niños y mujeres32. Por sion on the Status of Women,
su parte, la OIT insistió sobre la necesidad 27/01/2006.
25
26
II. LA COOPERACIÓN NORTE-SUR
EN LA POS-GUERRA FRÍA
El fin de la bipolaridad produce un cambio A. El marco del nuevo interven-
en los intereses y las relaciones del Norte cionismo
con el Sur. Se interpretaba el nuevo con-
texto como el triunfo definitivo y sin res- Durante los primeros años de la pos-Guerra
tricciones de la economía de mercado y el Fría se reconfiguran las pautas de la polí-
inicio de un período de estabilidad y paz tica mundial. El Consejo de Seguridad de
mundial. En la medida en que el Consenso la ONU ingresa en un marcado período de
de Washington exacerba las expectativas activismo, que luego mereció el rótulo de
del mundo industrializado respecto a la “mulitalateralismo efectivo”. En términos
posibilidad de disciplinar al Sur, se reducen concretos se legitimaba un nuevo concepto
los márgenes de libertad y construcción de de presencia internacional, que ampliaba la
proyectos autónomos. Entre las expectati- agenda intervencionista de la ONU. Rápida-
vas de la comunidad internacional estaba la mente aparece una segunda generación de
de que se asistiría al auge de la asistencia operaciones de paz para lidiar con situa-
internacional, aunque esta vez libre de con- ciones de alta turbulencia política intra-
dicionamientos políticos y cálculos estraté- estatal. Estas misiones se destacan tanto
gicos35. Los más optimistas pensaron que en términos cuantitativos como por las
los donantes estarían en condiciones de transformaciones conceptuales y prácti-
canalizar la ayuda a través de los meca- cas que suponen el surgimiento de ope- 35. Ver: Fonseca, Gelson Jr,
“Pensando o futuro do sistema
nismos multilaterales de Naciones Unidas, raciones de carácter multidimensional36. internacional”, O Interesse e a
Regra: Ensaios sobre o multi-
sin temor a las trabas impuestas por la La expansión numérica y la transforma- lateralismo, Sao Paulo: Paz e
Terra, 2008, Pp. 277
confrontación ideológica. Sin embargo, se ción cualitativa de las operaciones de paz
observó una nueva ola de bilateralismos: conllevaban el riesgo de quitar prioridad
los europeos (tanto la UE como los países al trabajo de promoción al desarrollo y de
individuales), ampliaron sus acciones en promover cambios de fondo en las condi-
sus ex colonias o en su vecindad inmediata, ciones sociales de los países receptores.
en tanto los Estados Unidos privilegiaron De hecho, los escenarios en muchos países
36. En los años 1945-1988 el
puntos estratégicos que tenían su luz roja receptores se tornaron complejos y confu- número de OP manejadas por
la ONU fue de 13 mientras que
encendida por el valor de sus recursos sos, combinando países que sufrían seve-
en los años 1988-2006 este
energéticos o la presencia de “nuevas ame- ras crisis institucionales y coyunturas de número subió a 46. Ver: Hirst,
Mónica “La intervención sud-
nazas”. Además, la demanda de asistencia turbulencia política y derrumbe económico americana en Haití” en Hirst,
Mónica (comp.) “Crisis del
para fines humanitarios creció considera- con realidades en las cuales la cooperación estado e intervención interna-
cional”, Buenos Aires: Edhasa,
blemente, lo que quitó automáticamente para el desarrollo ya venía atendiendo-más
2009, Pp. 328-357.
recursos a la cooperación para el desarrollo o menos positivamente-transformaciones
de mediano y largo plazo. sociales y productivas.
27
Al mismo tiempo que para la agenda de
cooperación internacional la temática de
la construcción de la paz post-conflicto
se convertía en una tarea asociada a la
reconstrucción institucional, una nueva
generación de intervenciones interna-
cionales ampliaba el número de actores
y funciones a ser cumplidas.
La nueva realidad puso en evidencia la Unión Soviética, la desarticulación o des-
diversidad (en realidad, las desigualdades) membramiento del Estado, sus fuerzas de
de los procesos de desarrollo en el Sur. seguridad y sus instituciones por facciones
La multiplicación de conflictos armados armadas o movimientos secesionistas pro-
internos, con su secuela devastadora para vocó el colapso del sistema de protección y
la población civil, desplazamientos masi- de toda la gama de bienes públicos que nor-
vos y forzados de personas dentro o fuera malmente dependían del Estado. Al mismo
de las fronteras nacionales, violaciones de tiempo que para la agenda de cooperación
los derechos humanos y del derecho inter- internacional, la temática de la construc-
nacional humanitario en gran escala, obli- ción de la paz post-conflicto se convertía
garon a reevaluar la vinculación entre paz, en una tarea asociada a la reconstrucción
desarrollo y derechos humanos. En el seno institucional, una nueva generación de
de las transformaciones normativas de la intervenciones internacionales ampliaba el
comunidad internacional se impuso la idea
número de actores y funciones a ser cum-
de que la paz no equivale a la mera ausencia
plidas. La asistencia a los países en tran-
de guerra, y que para asegurar su perma-
sición dio prioridad a varios temas que se
nencia se requieren acciones que eliminen
evidenciaron como centrales a los conflic-
las causas que le dan origen. Son estas
tos: los derechos humanos, incluyendo en
37. Ver: An Agenda for Peace causas las que contribuyen a provocar las
Preventive diplomacy, peace- particular los de los sectores más afecta-
making and peace-keeping, guerras intra-estatales: injusticia, exclusión
Report of the Secretary-Gene-
dos por las guerras –niños, mujeres, mino-
política, marginalidad socio-económica.
ral pursuant to the statement rías étnicas, culturales o de otro tipo–, el
adopted by the Summit Mee- Esta convicción fue claramente reflejada en
ting of the Security Council on establecimiento de instituciones encarga-
31 January 1992. Disponible en la Agenda Para la Paz de Boutros-Boutros
línea en: http://www.un.org/ das de velar por su respeto y promoción;
Docs/SG/agpeace.html
Ghali en 199237.
la reforma del sector seguridad (fuerzas
En numerosas ex colonias y en países militares y policiales); el establecimiento de
convulsionados tras la desaparición de la un sistema judicial confiable y eficaz para
28
prevenir la impunidad; el desarrollo de un B. La introducción del concepto 38. Ver: Cutillo, Alberto,
“International Assistance to
marco constitucional y legal apropiado, el de desarrollo humano Countries Emerging from Con-
flict: a review of fifteen years
apoyo a procesos de consulta y participa- of interventions and the future
of peace-building”, Internatio-
ción política, que incluyeron la celebración Es también en este contexto que se impone
nal Peace Academy, February
de elecciones; la gestión de los recursos la agenda de desarrollo humano como un 2006.
29
La configuración de una agenda de
grandes temas (población, género, medio
ambiente, derechos humanos) suponía la
comunicación entre las tres áreas claves
del Sistema de Naciones Unidas -desarro-
llo, derechos humanos y mantenimiento
de paz/resolución de conflictos.
42. El Índice de Desarrollo posición relativa de este segmento en los humana incluyen tanto amenazas crónicas
Humano (IDH) es una medi-
ción por país, elaborada por procesos de toma de decisiones42. como el hambre, la enfermedad y la repre-
el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. Se sión como ataques repentinos a las formas
basa en un indicador social Sucesivos informes de desarrollo humano
estadístico compuesto por
de vida cotidianas, ya sea en los hogares,
en la década de los 90 ampliaron la agenda
tres parámetros: Vida larga los lugares de trabajo o en las comunida-
y saludable (medida según la
al explorar innovaciones metodológicas en
esperanza de vida al nacer); des.
Educación (medida por la tasa áreas prioritarias, lo que incluye: el concepto
de alfabetización de adultos
y la tasa bruta combinada y la forma de cuantificarlo; el financiamiento El informe del PNUD sobre Desarrollo
de matriculación en educa-
ción primaria, secundaria y de acciones destinadas a promoverlo; la Humano de 1994 enumera siete dimensio-
superior, así como los años
seguridad humana; la igualdad de las muje- nes que se debe proteger: la economía, la
de duración de la educación
obligatoria);. Nivel de vida res y las cuestiones de género; el creci- alimentación, la salud, el medio ambiente,
digno (medido por el PIB per
cápita PPA en dólares). Ver: miento económico, la pobreza, el consumo, la seguridad personal, comunitaria y polí-
“Composite indices — HDI and
beyond”, UNDP. Disponible en la globalización y los derechos humanos. tica. Todos estos elementos se suman a una
línea en: http://hdr.undp.org/
Esta multi¬dimensionalidad no pretende “gran agenda” de desarrollo que, simultá-
en/statistics/indices/ (consul-
tado 11/03/2009).vvvv ser simplemente un añadido a las teorías neamente, le otorga multi-dimensionalidad
de desarrollo ortodoxas, sino una profundi- e introduce nuevas necesidades de contro-
zación del concepto de desarrollo43. les y capacidades de observación internas
y externas. También se amplían las expec-
La seguridad humana fue concebida en dos
43. Ver: Sen, Amartya en Jolly, tativas colectivas en cuanto a la posibilidad
Richard, Op. Cit. vertientes, que se expresan en la “libertad
de un marco global de gobernabilidad capaz
de temores” y la “libertad de necesida-
de monitorear y asegurar los compromisos
des” (freedom from fear and freedom from
Norte-Sur. Una proliferación de actores,
want)44. Esta última vertiente considera al
redes y foros no-gubernamentales, inter-
estado como un agente necesario para la
gubernamentales, mundiales y naciona-
promoción del bienestar y parte de la pre-
les contribuyen a la configuración de este
misa de que no habrá paz si las personas
proceso. En este contexto, el enfoque de
no gozan de seguridad (contraponiendo ésta
seguridad humana se torna un elemento
a la concepción de la seguridad del estado).
44. Ver: Takur, Armes, The organizador de políticas de cooperación
United Nations, Peace and
Los conflictos del futuro, se sostiene en
Security, Cambridge: Cam- para el desarrollo, salud pública y seguri-
bridge University Press, 2006. esta visión, serán producto de la fragmen-
Pp. 72-75. dad.
tación social, las privaciones y la dispari-
dad. Consecuentemente, la búsqueda de Pero la expectativa del Informe de Desa-
la seguridad humana se logra mediante el rrollo Humano de 1999 respecto de que
desarrollo, y no mediante las armas. Los la globalización y la inclusión debían ser
riesgos que atentan contra la seguridad compatibles a partir de la refundación
30
de una gobernabilidad global, se frustró. C. Conferencias globales y Obje-
El impacto de las políticas liberales de tivos del Milenio
ajuste estructural, vigentes desde fines de
la década del 80, había generado mayores Innegablemente, la globalización se con-
adversidades para los países en desarrollo, vierte en un factor catalizador para el
limitando la posibilidad de que el “disenso multilateralismo. En la década de los 90
de Nueva York” pudiese revertir la nueva se retoman temas centrales para el desa-
tendencia declinante de los indicadores rrollo que habían sido abordados en años
sociales y económicos del Gran Sur. Este anteriores, pero que ahora aparecían acom-
escenario plantearía nuevas exigencias pañados por una amplia movilización de
para la Cooperación para el desarrollo, que sectores de la sociedad civil y de la opinión
pasan a estar asociadas a una agenda de pública internacional. Bajo los auspicios de
demandas globalizada. Se diferencian dos Naciones Unidas, que ya venía insistiendo
procesos simultáneos: la globalización de con la necesidad de ampliar la agenda por
los ganadores y la de los perdedores. De medio de grandes convocatorias, se organi-
hecho, con la globalización “perdedora”, la zaron conferencias y/o cumbres mundiales
cooperación Norte-Sur operada desde el sobre la niñez (Nueva York, 1990); medio
ámbito multilateral enriquece su arsenal ambiente (Rio, 1992); derechos humanos
conceptual, pero pierde posición frente a las (Viena, 1993); población (El Cairo, 1994);
banderas de la ortodoxia liberal defendida cuestiones sociales (Copenhagen, 1995);
por la mayoría de los países donantes. avance de las mujeres e igualdad de género
(Pekín, 1995), desarrollo urbano (Estambul,
1996); y, más adelante, seguridad alimen-
taria (Roma, 2002)45. La configuración de
una agenda de grandes temas (población,
género, medio ambiente, derechos huma-
nos) suponía la comunicación entre las tres
áreas claves del Sistema de Naciones Uni-
das - desarrollo, derechos humanos y man-
tenimiento de paz/resolución de conflictos.
Después de los informes de Desarrollo
Humano, la interacción entre derechos y 45. En Naciones Unidas ya se
venía abogando por la intro-
desarrollo conduce a los Objetivos del Mile- ducción de estos temas a
la agenda de desarrollo. La
nio (ODMs). Los compromisos acordados al preocupación por el medio
ambiente y la sustentabili-
cabo de los encuentros de los 90 no pueden dad de los recursos naturales
subestimarse. Pero en temas que afectan consta en documentos de los
años 60, y en 1972 se llevó a
muy directamente las dirigencias políticas cabo una reunión pionera en
Estocolmo en la que se abor-
dominantes y tocan cuestiones culturales daron muchos de los temas
después presentes en la
o religiosas (como los relativos a la mujer agenda de Río¬1992. El tema
y a las políticas de control de la natalidad) de la mujer había tenido un
impulso fuerte a partir de la
dichos compromisos debieron diluirse para Convención sobre la Elimi-
nación de todas las Formas
llegar a fórmulas de compromiso. Aun así, de Discriminación contra las
Mujeres (CEDAW por su acró-
la realización de estas reuniones, sobre nimo en inglés) y la Conferen-
todo en sus etapas preparatorias, tiene cia de México en 1975. Estos
temas fueron retomados en
el efecto de movilizar a amplios sectores Beijing-1995.
31
46. Ver: Weiss, Thomas G. & tizar a la opinión pública mundial e influir
Daws, Sam (Ed.), The Oxford
Handbook on the United sobre los gobiernos para que mejoraran la
Nations, New York: Oxford Uni-
versity Press, 2007. Pp 578-9 situación en cada uno de los temas.
32
50. Para cumplir los objetivos
se definen 34 metas numéri-
cas y 60 indicadores de pro-
greso. Los ODM fueron pronto
asumidos como compromiso
en un documento suscripto
conjuntamente con Naciones
Unidas por el Banco Mundial,
el Fondo Monetario Internacio-
nal y la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Eco-
nómico (OCDE), que agrupa
a los principales donantes.
Posteriormente el entonces
Secretario General Kofi Annan
asignó al economista Jeffrey
Sachs la responsabilidad de
dirigir el llamado Proyecto del
Milenio de Naciones Unidas,
que tiene el propósito de desa-
Desde su adopción, los ODMs han sido el rrollar un Plan de Acción que
sirva de apoyo a los gobiernos
en la planificación, imple-
33
A pesar de sus debilidades de origen,
los críticos admiten que los Objetivos
podrían ser un catalizador para lograr
una realineación de las políticas globa-
les de desarrollo.
53 El Banco Mundial ha terales como de países individuales. Un
adoptado un criterio de cla-
sificación, basado en el PBI, punto resaltado, por ejemplo, es que los
que subdivide los: países en:
países de renta baja (PRB), Estados Unidos y la Unión Europea asig-
países de renta media (PRM)
y países de renta alta (PRA). A
nan sus recursos de cooperación preferen-
su vez, la categoría de PRM se temente a países de renta media (PRMs),
subdivide en: países de renta
media baja (PRMB) y países de en detrimento de los países más pobres,
renta media alta (PRMA). De
acuerdo con los indicadores donde varias de las metas están más lejos
de 2007, aquellos que tienen
un PBI per capita de 936-3507
de ser alcanzadas53. En el otro extremo se
USD son considerados PRMB, encuentran Gran Bretaña y el BM que cen-
los que tienen un PBI per
capita de 3706-11455 USD son tran su atención en los países de renta baja
clasificados PRMA. Actual-
mente esta categorización es (PRBs). Por otra parte, las Naciones Unidas
utilizada como un instrumento
diferenciador en la literatura
y Holanda están en una posición intermedia
técnica sobre desarrollo y ya que distribuyen ¾ partes de sus recur-
cooperación internacional, en
las discusiones y reuniones sos a los países más necesitados, al tiempo
internacionales producidas
por y para los principales que transfieren importantes cantidades de
organismos multilaterales que
integran el sistema mundial
dinero a aquellos en mejores condiciones.
de ayuda al desarrollo. Ver: Francia, Alemania y Japón serían casos de
Alonso, José Antonio, “Los
Países de Renta Media y El distribución más equilibrados; el 50 y el
Sistema de Ayuda”, Coope-
ración con Países De Renta 60% de la asistencia que ofrecen está des-
Media: Justificación y Ámbitos
de Trabajo, Instituto Complu-
tinada a los países más pobres que, como
tense de Estudios Internacio- se sabe, son aquellos en que los ODMs pre-
nales (ICEI) & Ministerio de
Asuntos Exteriores y Coopera- sentan mayor atraso.
ción de España. Disponible en
línea en: http://pdf.biblioteca.
hegoa.efaber.net/ebook/16732/ También se atribuye a los ODMs un carác-
PaisesRentaMedia.pdf (consul-
tado 10/11/2008). Ministerio ter reduccionista, alejado de un enfoque
de Relaciones Exteriores del
Salvador, “Concluye II Confe-
amplio de derechos y basado en fórmulas
rencia Internacional De Renta cuantificables en pocas variables, cuya
Media”, 04/10/2007. Disponi-
ble en línea: http://www.rree. medición se considera poco fiable por las
gob.sv/sitio/sitiowebrree.nsf/
pages/concluyerentamedia (con- dificultades que presenta su aplicación
sultado 13/11/2008). World
Bank, “Country Classification”.
universal. Se añade que los ODMs preten-
Disponible en línea en: den hacer frente a realidades multidimen-
http://web.worldbank.org/
W B S I T E / E X T E R N A L / D AT sionales y dinámicas como la pobreza, con
A S TAT I S T I C S / 0 , , c o n t e n t
MDK:20420458 ~menuPK: soluciones unidimensionales. Además las
64133156~pagePK:641331
50~piPK:64133175~theSit
variables cuantitativas establecidas son
ePK:239419,00.html inferiores a las ya acordadas en las con-
(consultado: 13/11/2008).
34
ferencias globales, como es el caso de la de la ley, en tanto tienen un lugar secun- 54. El criterio de pobreza
adoptado es el del Banco Mun-
Cumbre Social de Copenhagen54. Otra crí- dario la participación en las decisiones y el dial; un ingreso diario menor
a US$1 ignora esta realidad y
tica apunta a la determinación del índice de fortalecimiento democrático. Aunque existe pretende utilizar una medida
de aplicación mundial que
analfabetismo, que sólo toma en cuenta el coincidencia en cuanto a los objetivos gene- permita realizar compara-
ciones válidas. Una alterna-
ingreso a la escolaridad, dejando de lado rales, no siempre se notaría un esfuerzo tiva a este tipo de medición
sería determinar un criterio
las altas tasas de deserción que afectan a por adaptarlos a las condiciones locales e común a todo el mundo de lo
que constituyen necesidades
muchos países. Tampoco existe un esfuerzo incorporarlos a una planificación estraté- básicas: algunas, como la ali-
mentación, pueden medirse en
serio por conceptualizar el empodera- gica. Además es importante que los ODMs unidades de moneda, en tanto
otras, como una atmósfera
miento de género. Una dificultad metodo- incluyan derechos humanos, la promoción saludable, no tienen esa posi-
bilidad. Ver: Reddy, Sanjay, “I.
lógica deriva de la diversidad de sistemas del multiculturalismo, la lucha contra la The global economy: 3” en The
Present as History: Critical
para cuantificar los resultados; las metas inequidad y la desigualdad, y que el trabajo Perspectives on Contempo-
rary Global Power/Nermeen
establecidas se prestan, pues, a distorsio- decente figure como uno de los objetivos Shaikh, New Delhi: Stanza.
nes por falta de datos homologables, o por centrales y no como sub-tema dentro del
manipulación burocrática. objetivo de combate a la pobreza56. 55. Fukuda-Parr, Sakiko, “Are
the MDGs Priority in Develop-
ment Strategies and Aid Pro-
Como cuestión de fondo, algunos críticos A pesar de sus debilidades de origen, los grammes? Only A Few Are!”,
International Poverty Centre,
sostienen que pese a las declaraciones de críticos admiten que los Objetivos podrían Working Paper # 48. October
cooperación global, los ODMs no son uni- ser un catalizador para lograr una realinea- 2008.
versales, sino que constituyen un reflejo de ción de las políticas globales de desarrollo57.
la visión del Norte impuesta al Sur. Tienden La promoción de una alianza para el desa-
a poner el acento en la pobreza extrema rrollo como uno de los objetivos tiene en
con un sesgo fuertemente asistencialista este sentido un potencial transformador,
e ignoran la pobreza en su propio seno, ya que abre la posibilidad de vincular la 56. Un estudio publicado en
por ejemplo entre los grupos de inmigran- cooperación internacional con otras polí- octubre de 2008 pasa revista
a los documentos estratégi-
tes ilegales. No aluden a la inequidad, a la ticas del Norte, cuya incidencia sobre los cos para la reducción de la
pobreza formulados por parte
riqueza exagerada ni a los excesos de pocos países del Sur es de más alcance y suele de 22 países (Poverty Reduc-
en detrimento de la mayoría, que caracte- ser mayor que la misma asistencia para el
tion Strategy Papers). Ver:
Fukuda Parr, Sakiko, Op Cit.
rizan hoy a muchas sociedades contempo- desarrollo. Esta “apertura” incluye temas
ráneas. Lo valores humanos son ignorados como: el comercio internacional, la inver-
y tampoco se hace referencia a la exclusión
sión extranjera, la transferencia de tecno-
social. De acuerdo con esta visión, los com-
logía, la emigración o el asilo y la seguridad
promisos del Milenio no afectan intereses
y defensa58. Es en este punto, quizás, donde 57. Ver: Saith, Op. Cit.
de los países del Norte salvo por su aporte
podrían producirse los signos más esperan-
en asistencia oficial, en muchos casos con-
zadores desde la perspectiva de un diálogo
dicionada al reingreso de los montos pres-
integrador que proceda en dos direcciones:
tados o, como en Estados Unidos, a sus
Norte-Sur y Sur-Norte. Sin embargo, el
propios intereses estratégicos.
riesgo de que una agenda ampliada e inter-
En cuanto a su aplicación, en la práctica se comunicada genere nuevas condicionalida-
han comprobado diversas tendencias55. La des no debe ser subestimado.
forma preferida por la mayoría de los esta-
dos para combatir la pobreza es el creci- 58. Ver: Sanahuja, José Anto-
nio, “¿Más y mejor ayuda? La
miento económico y la inversión social, y Declaración de París y las ten-
dencias en la cooperación al
no las políticas orientadas directamente a desarrollo”, en Manuela Mesa
(Coord.), Guerra y conflictos en
los pobres; no se otorga prioridad debida el Siglo XXI: Tendencias globa-
a la lucha contra el hambre, la desnutri- les. Anuario 2007-2008 del
Centro de Educación e Inves-
ción, la protección del medio ambiente y el tigación para la Paz, Madrid:
CEIPAZ, 2007. Pp. 71-101
acceso a la tecnología; y se pone énfasis en
la gobernabilidad económica y el imperio
35
36
III. LA COOPERACIÓN PARA
EL DESARROLLO HOY
Con los ODMs se instaló una nueva diná- A. El contexto del Gran Impulso
mica en la cooperación Norte-Sur, marcada
por una secuencia de iniciativas y propues- El proceso en el que se inscribe la defini-
tas. A partir de la percepción de que la asis- ción de políticas para la CI se ha vuelto más
tencia internacional sería beneficiada por fluido, sobre todo a partir del milenio, con
nuevos consensos, la comunidad de donan- participación activa de los donantes agru-
tes y organismos multilaterales se lanzó pados en el CAD y de los países recepto-
en la idea de un “gran impulso” (big push). res. Se ha conformado un grupo amplio
Surge así la idea de combinar figuras des- que incluye a los prestadores de asistencia,
tacadas con grandes causas, lo cual llevó los beneficiarios o socios de la misma, y
a la creación casi simultánea del Proyecto los principales organismos internaciona-
del Milenio de la ONU, bajo la coordinación les y regionales de cooperación. Son regu-
de Jeffrey Sachs -en el marco del PNUD- y lares las reuniones en que los ministros
de la Comisión para África-comandada por responsables de fomento o desarrollo de
Tony Blair. Al nuevo impulso de la ayuda los gobiernos donantes y receptores, junto
bilateral se sumaba a la movilización de las con las principales agencias multilatera-
agencias multilaterales y de una miríada les de cooperación, discuten las políticas y
de organizaciones no gubernamentales con programas de asistencia para acordar cri-
múltiples y variados programas de asisten- terios, identificar problemas y definir accio-
cia para el desarrollo. nes futuras. Este proceso fue intensificado
a partir del Consenso de Monterrey (2002),
en el que se reconoció que los montos de
asistencia oficial para el desarrollo seguían
estando muy por debajo de los considera-
dos necesarios para cumplir con los ODMs.
En Monterrey se constituyó un grupo de
37
necesidad de asumir compromisos de asis-
tencia que sean cuantificables, previsibles
y multi-anuales, y aceptan delegar mayor
poder de decisión a los gestores de campo
y a utilizar capacidades nacionales (de per-
sonal e institucional) en la medida de lo
posible, en línea con el propósito general
de promover un proceso de desarrollo que
sea sustentable. Otro compromiso fue el de
desligar la asistencia de condicionamientos
comerciales u otros, una política que ya ha
sido adoptada por algunos donantes (los
nórdicos, Holanda, el Reino Unido). Diver-
59. El Consenso de Monterrey trabajo para analizar la eficacia de la ayuda sas disposiciones están dirigidas a la ayuda
fue el resultado de la Confe-
rencia Internacional sobre la y proponer medidas que la aumentaran59. a estados frágiles y se establecen metas,
Financiación para el Desarro-
llo, llevada a cabo del 18 al 22 Un hito significativo en este esfuerzo fue calendarios de implementación, así como
de marzo de 2002 en Monte-
la reunión celebrada en París en marzo de indicadores de progreso.
rrey, México, bajo el auspicio
de las Naciones Unidas. Contó 2005, cuya Declaración Final subraya la
con la participación de países Los compromisos acordados en París son
miembro, el Fondo Monetario coincidencia entre los donantes y recepto-
Internacional, el Banco Mun- objeto de reuniones de supervisión y revi-
dial y la Organización Mundial res en una serie de acuerdos destinados a
del Comercio y privados. sión periódica. La más reciente tuvo lugar
reformar el suministro y la gestión de la
en Accra, Ghana, en septiembre de 2008,
cooperación internacional60.
60. La Declaración de París bajo la consigna “Agenda para Acción”. Los
fue el resultado del Foro de
En virtud de esos acuerdos, los donantes se acuerdos suponen un cambio significativo
Alto Nivel sobre la Eficacia
de la Ayuda al Desarrollo rea- comprometieron a armonizar sus corrien- en las políticas de cooperación internacio-
lizado el 2 de marzo de 2005
en Francia. Participaron del tes de asistencia, hacerlas más comple- nal de los países del Norte; por un lado, al
mismo los ministros de países
desarrollados y directivos de mentarias y evitar duplicaciones, adoptar incorporar a los receptores de ayuda como
organismos internacionales de
un enfoque común para sus evaluaciones socios del proceso, y, por otro, al ampliarse
desarrollo.
medioambientales, y sincronizar la ayuda las expectativas en cuanto a la capaci-
humanitaria y la asistencia para el desarro- dad del Sur de lidiar con la asistencia en
llo. También acordaron alinear su asisten- un contexto de cambios que involucren la
cia a las estrategias de desarrollo nacional democracia, el crecimiento económico,
y a las prioridades de los países receptores, el progreso social y el cuidado del medio
al tiempo que estos aceptaron emprender ambiente.
acciones de fortalecimiento de su propia
En el universo de donantes gubernamen-
capacidad institucional y de gestión, lo que
tales (el primer pilar de la CI), aparecen
incluye las finanzas públicas, con el ase-
fisuras en cuanto al carácter y alcance de
soramiento de los donantes. Una impor-
la cooperación. Mientras algunos la con-
tante consecuencia del “gran impulso” fue
sideran como una forma de introducir un
reforzar el consenso en torno a las expec-
modelo de acción que promueva el progreso
tativas de los donantes, lo que también dio
a través de la competencia y el mercado
nueva carga a su capacidad de presionar a
abierto, otros la identifican como una res-
los receptores.
ponsabilidad que debe atender, en primera
Mediante la adopción del principio de res- instancia, a las necesidades sociales más
ponsabilidad mutua, ambos lados se obligan apremiantes, para posibilitar el crecimiento
a aplicar criterios de rendición de cuentas y de los PRBs, obedeciendo a las especifici-
transparencia hacia sus propios ciudadanos dades de cada país. Se procura proyectar el
y parlamentos. Los donantes reconocen la Estado de bienestar de los países del Norte
38
promoviendo un enfoque participativo en la
cooperación internacional.
39
ha habido avances cuantitativos en la asis- preferencia por canalizar la ayuda a través
tencia internacional, estos son sobre todo de los canales bilaterales por sobre los
atribuibles a la incorporación de nuevos multilaterales. Las razones más frecuentes
donantes cuyas economías experimentaron que se aducen para esta tendencia son la
relevantes tasas de crecimiento (es el caso lentitud de los requerimientos burocráti-
de España e Irlanda). De hecho, las corrien- cos en los organismos internacionales y los
tes de ayuda llegaron a un punto de estan- altos costos que suman para la administra-
camiento tras un aumento que comenzó ción de los fondos. Si bien se han tomado
en 1997, y sólo cinco países (Dinamarca, varias medidas para atenuar estas dificul-
Holanda, Luxemburgo, Noruega y Suecia) tades, estas no han sido suficientes para
cumplen con la meta acordada de asignar revertir la preferencia por la asistencia bila-
a la asistencia internacional un 0.7% de teral. Para los países que brindan asisten-
sus PBIs. Los porcentajes de ayuda cons- cia, la utilización de sus propias agencias de
tituyeron un promedio de sólo el 0.22% del cooperación presenta ventajas y garantías
PBI, que aumentó al 0.33 en 2005, muy por políticas en el frente doméstico, además de
debajo de la meta establecida en 1970 por constituir una fuente de prestigio y proyec-
la Asamblea General en Naciones Unidas. ción internacional.
Cuando se analiza el objetivo de la coopera- De hecho, uno de los puntos destacados por
ción y su vinculación con el universo de los la literatura sobre la cultura de donación
intereses privados, se observa una diferen- del Norte es su compromiso con los con-
ciación entre la asistencia dirigida a mejo- textos político-institucionales y los intere-
rar las condiciones del individuo, eje del ses de sus respectivos gobiernos. En otras
ideario liberal -que orienta, por ejemplo, la palabras, se trata de una efectiva variable
acción de USAID- y la que busca el progreso blanda de poder. La cooperación atada
económico y social colectivo, como en el puede obedecer a tres tipos de motivacio-
caso de los países nórdicos, cuyas acciones nes: i) las económicas, relacionadas a inver-
priorizan la reducción de la pobreza. siones o comercio; ii) las políticas, ligada a
posiciones de política exterior o a posicio-
Al mismo tiempo, puede notarse que salvo nes adoptadas en ámbitos multilaterales;
entre los países nórdicos, existe una marcada iii) las estratégicas, que funcionan como un
40
elemento de trueque por apoyo militar y/o
se explican por la ubicación de los países
receptores en áreas de influencia61.
41
64. Ver: Gates, Scott & tura administrativa. En la correlación entre En los países del Norte el contexto del “gran
Hoeffler, Anke, Op. Cit.
asistencia internacional y perfil político es impulso” condujo a un conjunto de nuevas
más común encontrar una correlación posi- modalidades de iniciativas en el campo de
tiva entre donantes y receptores cuando se la cooperación para el desarrollo.
trata de derechos humanos y gobernabili- Con el fin de reducir los costos de transac-
dad democrática que de política internacio- ción y mejorar resultados, el grupo Nordico
nal64. Plus viene experimentando lo que llama
cooperación delegada (ver Cuadro 6, Anexo
El Índice de Compromiso con el Desarrollo-
I). En este caso, un país asume la función
65. Ver: Radelet, Steve,
publicado desde 2003 por el Centro para el
de donante líder y otro la de donante silen-
Schutte, Rebecca & Abar- Desarrollo Global-establece siete indica-
car, Paolo, “What’s Behind cioso en la conducción de determinados
the Recent Declines in U.S. dores que miden las políticas implementa-
Foreign Assistance?”, Center programas, lo que supone formas varia-
for Global Development, Dec- das en los campos de asistencia, comercio,
ember 2008. das de acuerdos intra-Norte que varían de
inversión, migraciones, medio ambiente,
acuerdo a las normativas individuales.66 El
seguridad y tecnología (ver Cuadro 2, Anexo
punto a ser subrayado en este caso es la
I). Se observa cierta continuidad, en el
diferencia entre la cooperación delegada y
último lustro, de los países mejor posicio-
triangular, que implica la presencia de un
nados como donantes; más importante es
país del Sur, y otro tipo de entendimiento
66. Blasco, Esther, “Coope-
cruzar el ranking con los atributos, lo cual
desde el Norte.
ración delegada: algunas permite visualizar la sustancia de la diná-
experiencias prácticas”,
Documento de Trabajo Nº 22, mica bilateral (ver Cuadro 2, Anexo I). El En el ámbito de los donantes gana relevan-
Madrid: Fundación Carolina,
2008. Pp. 9-17. posicionamiento de los Estados Unidos en cia la noción de “buenas prácticas”, lo que
2008 se explica por los recursos destinados implica la introducción de diversos meca-
a las políticas de seguridad, inmigración y nismos de rendición de cuentas que apun-
comercio. El aumento, en términos absolu- tan a mejorar el control de los recursos y
tos, de los recursos de cooperación inter- de los resultados de las acciones empren-
nacional estadounidenses en el período didas67. Si bien es correcto notar que de esta
2000-2007 fue destinado a Irak y Afganis- forma se transfiere a la asistencia un con-
67. De acuerdo a Juan Manuel
Toledano, la rendición de tán y a sus programas de combate al HIV- junto de controles que ya se aplican a otros
cuentas en los donantes tiene
4 componentes fundamenta- SIDA, registrándose al mismo tiempo una campos de utilización de recursos públicos,
les: (1) Un acuerdo sobre roles
y responsabilidades claras y reducción significativa de apoyo a progra- también debe advertirse que de esta manera
acordadas; mas sociales y de desarrollo en otros par- se amplía el monitoreo de la propia ayuda
(2) La ejecución de las áreas
de responsabilidad acordadas; tes del mundo65. España revela un equilibrio internacional en su destino. La preocupación
(3) La necesidad de informar y
rendir cuentas de las acciones entre su presupuesto para la asistencia al por la apropiación por parte de los recep-
llevadas a cabo; (4) La obliga-
ción de ajustarse a los están-
desarrollo y para cuestiones inmigratorias. tores abrió un espacio para la participación
dares de ejecución acordados Canadá sorprende cuando se observa la de estos en la fiscalización de los recursos
y ser capaces de responder a
las necesidades de los impli- importancia reciente de recursos en el área que reciben a partir de instrumentos pro-
cados. Ver: Toledano, Juan
Manuel et Al, Buenas prácti- de seguridad, aunque manteniendo una pios. En términos políticos, la adhesión a
cas en la cooperación para el
desarrollo, Madrid: Libros de
distribución bastante equitativa entre los “buenas prácticas” se enfrenta al desafío de
la Catarata, 2008. demás indicadores. Dos casos son espe- hacer prevalecer los criterios de rendición
cialmente llamativos: los Países Bajos, por de cuentas y decisión sobre las formas más
corresponder al ejemplo de mayor equi- apropiadas y necesarias de utilización de la
librio entre todos los atributos, e Irlanda, asistencia68. Naturalmente, la diversidad de
dada la importancia que le otorga a su polí- las dinámicas establecidas entre donantes y
tica de asistencia directa. receptores tiende a crecer aún más, lo que
42
muestra la dificultad de institucionalizar por una lista de fallas y frustraciones. Entre 68. Ver: Toledano, Juan
Manuel, Idem. Capítulo 2:
normativas de amplio espectro que privile- éstas se destacan los siguientes “pecados”: “Experiencias de Agencias de
Cooperación al Desarrollo”.
gian métodos compatibles de monitoreo. 1. Impaciencia (con la construcción institu-
cional),
En su conjunto, los estudios sobre la polí-
2. Envidia (connivencia y fallas de coordina-
tica de asistencia internacional persiguen
ción);
un mismo objetivo: evaluar su impacto
3. Ignorancia (falta de evaluación);
transformador sobre las condiciones
4. Orgullo (Incapacidad de salir);
sociales e institucionales de los países
5. Pereza (pretender que la participación es
receptores. Prevalece la visión de que los
suficiente para la posesión); 69. Ver: Faust, Op Cit,. Pp.387
vicios son superiores a las virtudes, ya sea
6. Codicia (transferencias poco confiables y
por las deficiencias de un lado u otro69. Dos
mezquinas);
tipos de abordajes alimentan la reflexión
7. Insensatez (sub-financiación de bienes
crítica sobre los resultados de la CNS: una
públicos globales y regionales70.
de naturaleza técnica, acompañada por
modelos econométricos que miden sus Entre las críticas a las recetas asistencia-
resultados, simula escenarios y propone listas también se destaca el riesgo de las
nuevas fórmulas para la combinación de la tipologías simplificadoras aplicadas a los
oferta y demanda de la asistencia; otra con receptores. Se indica que cuanto mayor es 70. Ver: Birdsall, Nancy,
la fragilidad de la realidad a la que se dirige “Seven Deadly Sins: Reflec-
un enfoque antropológico-culturalista. En
tions on Donor Failings,” Cen-
este caso muchas veces se adopta un tono la asistencia, más importante es tener ter for Global Development,
Working Paper no. 50 Decem-
sarcástico que condena la ayuda interna- en cuenta su especificidad. La ausencia o ber 2004.
43
71. Ver: OECD, “Query Wizard
for International Develop-
ment Statistics”. Consultado
26/02/2009.
44
descentralizada (CD), ofrecida por un con-
junto de regiones y localidades europeas
(gobiernos sub-nacionales) que formulan
sus propias agendas externas. En países
como España, Francia, Italia y Alemania, 75. La Comisión Europea
define la CD como una fór-
gobiernos locales e intendencias son res- mula de asociación que
ponsables de partes significativas de los involucra una extensa gama
de actores-gobiernos pro-
recursos que apoyan el desarrollo en dife- vinciales y regionales, ONGs,
cámaras de comercio e indus-
rentes partes del mundo75. Este tipo de tria, organizaciones de base,
universidades, sindicatos o
asistencia es una consecuencia de largo empresas-responsables por
plazo de los aportes de fondos regionales, acciones de asistencia inter-
nacional con fines sociales,
que en las décadas del 70 y 80 permitie- políticos y económicos. Ver:
Abraham, Leonardo Díaz, La
ron una distribución más equitativa de los Cooperación Oficial Descen-
tralizada, Madrid: Libros de la
recursos comunitarios. En este mismo con- Catarata, 2008.
texto, la presencia de organizaciones civi-
les se hizo más notable en la gestión de las
políticas públicas europeas.
45
cuanto a su eficacia vis à vis otras modali-
dades de cooperación. El simple hecho de
que este tipo de asistencia escape al con-
trol de los gobiernos nacionales - tanto del
lado donante como del receptor - y tenga
sus atributos relacionados a ámbitos ins-
titucionales más “invertebrados”, difi-
culta su monitoreo. Se observan algunas
ventajas en la CD, semejantes a las que se
mencionan con respecto a la Cooperación
Delegada, en cuanto a los costos de tran-
sacción, una vez que la interacción entre
donantes y receptores responde a menos
exigencias burocráticas y normativas que
la clásica cooperación bilateral. Parado-
jicamente, éste sería un camino más fácil
para lograr el fortalecimiento del receptor
y la co-responsabilidad, que reemplaza la
noción de asistencia por la de acción de
complementariedad, algo especialmente
valorado a partir de la Declaración de Paris.
46
79. Una evolución cronológica
de los mecanismos creados
por la UE para la CD puede ser
encontrada en: Abraham, Leo-
nardo Díaz, Op. Cit.
tación de la CD. Una vez que su utilización C. Los actores no-gubernamen- 80. En 2004 fue constituido el
Observatorio de la Coopera-
cada vez más es extendida y se articula con tales ción Descentralizada UE-AL
como un centro de referencia
el propio proceso comunitario, especial- en el análisis de la Coope-
ración Descentralizada local
mente con la faceta de la subsidiariedad79. En paralelo al proceso oficial ha ido avan-
entre ambas regiones. Ver
La cooperación ofertada desde las adminis- zando una movilización de organizaciones también: Cezário, Gustavo, y
Andrade, Marinana, “A coope-
traciones subnacionales coincide también no gubernamentales del Norte y del Sur racão descentralizada no Bra-
sil”, 2008. Pp. 5-6, mimeo.
con la dinamización de una política externa (el tercer pilar) dedicadas al tema de la
regional. En España, donde estos fondos cooperación81. Éstas han establecido una
corresponden al 15% del presupuesto total red amplia de vinculaciones y han cobrado
para la CI, el principal destino de este tipo importancia en su papel de movilización 81. Ver: Ianni, Vanna, “La
sociedad civil en la coopera-
de ayuda viene siendo los PRMs latinoame- de la opinión pública, la promoción de pro- ción internacional al desarro-
llo en los años noventa”, La
ricanos, que en 2004 absorbieron más de puestas complementarias o alternativas, Sociedad Civil y cooperación
internacional al desarrollo.
55% de sus acciones vinculadas a servicios la obtención de fondos, y la ejecución de Enfoques teóricos y modalida-
e infraestructura social80. programas y proyectos, en muchos casos des de acción. Madrid: IEPALA,
2005.
por cuenta de organismos oficiales inter-
gubernamentales o nacionales. En térmi-
nos absolutos, es notable la expansión de
los recursos destinados a la cooperación y
82. Entre 1980 y 2003 la ayuda
la asistencia humanitaria manejados por procedente de los miembros
las ONGs en las últimas décadas82. Sumán- de la OECD distribuida a tra-
vés de ONGs aumentó de 47
dose a las ONGs, las fundaciones privadas millones de dólares a 4 billo-
nes de dólares. De acuerdo
se transformaron en actores de punta en con estimaciones del PNUD
existirían 37,000 ONGs inter-
el financiamiento de programas de salud, nacionales actuando en dife-
vivienda, infraestructura y emprendimien- rentes campos de asistencia.
Ver: Glasser, Robert, “Why
tos comunitarios. We Need to Look Hard at the
NGOs’ Flaws”, Europe’s World,
Spring 2008.
Ganó visibilidad del lado del ofertante de
la CI una configuración variada de cola- 83. En términos porcentuales,
los recursos provenientes de
boración pública-privada estimulada por fundaciones y corporaciones
representaban apenas un 2.5%
la presencia creciente de grandes empre-
en 2007. Ver: “Private Sec-
sas y fondos individuales-especialmente tor Donors (Foundations and
Corporations)”, E-government
de origen estadounidense-en programas tool kit Disponible en línea en:
http://www.egov.infodev.org/
de asistencia y oferta de bienes públicos en/Section.97.html (consul-
internacionales83. Existirían dos generacio- tado 12/03/2009).
47
84. Ejemplos notables de la
primera generación fueron la
Fundación, Rockfeller, Mac
Los índices de apoyo doméstico a estas
iniciativas revelan que se han transfor-
Arthur, Mott y Carnergie. Un
ejemplo notable de la asocia-
ción privado-multilateral fue
48
87. Ver: Cohen, Michael A.,
Figueroa Küpçü, María &
Khanna, Parag, “Los Nuevos
Colonialistas”, Archivos del
Presente, N 48, 2008. Pp.97-
103 .
de condiciones institucionales duraderas87. la ventajosa acción apolítica de las ONGs 88. Ver: Nunnenkamp, Peter,
“Aid Effectiveness: The Myth
Existe también una correlación positiva podría atar la cooperación en una o mismo of NGO Superiority”, Develo-
pment & Cooperation April
entre la presencia de estas organizacio- en las dos puntas de los programas y pro- 2008.
mentación que valoriza a la CD, en particu- una mejoría en sus capacidades de aten- 89. Llama la atención la
hipótesis de que la actuación
lar la contención de la acción condicionada der las demandas del receptor. El hecho de de las ONGs suizas en PRB
podría estar condicionada
por gobiernos nacionales, es decir, las lla- que en muchos casos estas organizaciones
por el alineamiento de éstos
madas “agendas ocultas”. Pero la fuerte actúen en frentes tan diversos -desastres mismos con las posiciones de
neutralidad mantenidas por el
dependencia que estas organizaciones ambientales, eclosión de conflictos, pro- país en los foros internaciona-
les. Ver: Nunnenkamp, Peter,
mantienen muchas veces con sus propios gramas de desarrollo- que implican accio- Op Cit.
gobiernos termina minando este tipo de nes de cortísimo, corto, mediano y muy
veces orientan su acción en el Sur de las sociedades y gobiernos del Norte, lo que
acuerdo con las posiciones internaciona- genera un círculo vicioso difícil de romper.
les de estos89. Las contradicciones también
aparecen en el espacio de actuación de las
ONGs como brazo operativo del desarro- 91. Aquí puede mencionarse
la experiencia de CARE junto
llo de los gobiernos del Sur. En países que al World Food Programmme.
Ver: Glasser, Robert, Op. Cit.
enfrentan déficits institucionales crónicos
y que pasaron a tener la asistencia inter-
nacional condicionada a este tipo de arti-
culación, lo que en sus inicios parecía una
solución podría ser fuente de un ilimitado
elenco de nuevos problema. De esta forma,
49
D. El contexto de la crisis y la Hasta el presente existe poca claridad sobre
50
activos fue destacada como el camino
deseado, lo cual involucra a “actores en
desarrollo” como los PRMs (especialmente
los rotulados como “donantes emergen-
tes”), los fondos globales, el sector privado
y las ONGs. La importancia de la coordina-
ción entre todos, para evitar la superposi-
ción y permitir una división de tareas bajo la
plena apropiación y conducción del recep-
tor, es subrayada como un desafío de corto
plazo para la asistencia para el desarrollo.
51
podrán realizar importantes contribucio-
nes, tanto en el plano conceptual como en
el terreno concreto de la cooperación téc-
nica, basada en sus propias experiencias y
aprendizajes. La definición de estrategias
de ayuda a partir de la identificación del
segmento de los PRMs pretende introdu-
cir un enfoque diferenciador para el Norte
y dentro del Sur. Se trata de un concepto
más benevolente que el de “graduación”,
pero que también trae aparejada la idea de
que “ya es tiempo”, sosteniendo que la CI
debe ser una doble vía para esta categoría
de países. En la medida en que los PRMs
amplían sus aptitudes de donantes, crece
el interés de los PRAs por desarrollar pro-
yectos triangulares de cooperación95. Pero
se torna difícil escapar de los campos de
interés previamente definidos por estos paí-
ses -el poder de la agenda-, lo cual implica
la imposición de ciertos condicionantes
para el montaje de sus asociaciones con los
PRMs. Este tipo de cooperación casi siem-
pre combina recursos de los PRAs con la
experiencia de los PRMs, dado que se pre-
tende “aprovechar” el conocimiento y sensi-
bilidad del Sur para maximizar resultados.
También se pretende capitalizar ventajas
tales como afinidades culturales (inclusive
lingüísticas) y políticas, así como el contacto
directo y cotidiano con la exclusión social
95. Entre los países donan- que los países en desarrollo comparten.
tes “líquidos” interesados en
la cooperación triangular se
destacan Japón (Japan Inter- De hecho, la cooperación triangular aún
national Cooperation Agency-
JICA), Alemania (Deutsche tiene que encontrar su lugar en la arqui-
Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit-GTZ) y Reino tectura global de la cooperación para el
Unido (Departament for Inter-
national Development-DFID).
desarrollo96. Se trata de una modalidad de
Ver: United Nations Economic CI iniciada en las décadas del 80 y 90 a tra-
and Social Council, Ídem.
vés de la oferta de técnicos y especialistas
para el montaje de programas de asistencia
96. Ver: United Nations Eco- al desarrollo ejecutados por los PRMs en
nomic and Social Council,
Ídem. Pp. 14-17 PRBs. En la actualidad, se pretende ampliar
el compromiso económico y el desarrollo
institucional de nuevos donantes, lo cual
abre un tipo de expectativa en cuanto al
papel político de estos en la definición de
la agenda triangular de CI. Su expansión
podrá contribuir para diferenciar los perfi-
52
Cuando la opción de triangulación
involucra organismos multilaterales,
se amplían las posibilidades de diseñar
proyectos menos “contaminados” por las
asimetrías del orden internacional.
les de donante de los países en desarrollo ende, en la mayoría de los PRBs, la posibi-
y los de altos ingresos. Cuando la opción de lidad de gestionar la crisis a través de polí-
triangulación involucra organismos multi- ticas anticíclicas depende fuertemente del
laterales, se amplían las posibilidades de apoyo de países donantes. Se proyecta que
diseñar proyectos menos “contaminados” las necesidades financieras de los PRBs
por las asimetrías del orden internacional. aumentarán por lo menos 25 billones en
Esto constituye un desafío para los países 2009, aunque esta cifra podría llegar a 140
del Sur en los años venideros pues debe- billones si se concretan las peores proyec-
rán lograr influenciar los procesos de ciones. Por ende, se requerirá asistencia
reestructuración institucional global y de externa y financiamiento internacional adi-
redefinición de los mandatos de las agen- cional.
cias multilaterales.
Entre las múltiples consecuencias del
De acuerdo con el informe del FMI Las actual contexto de crisis económica glo-
Implicancias de la Crisis Financiera Glo- bal puede mencionarse la posibilidad de
bal sobre los Países de Renta Baja (marzo, que venga a ser un estímulo para la cons-
2009), la crisis financiera global tendrá un trucción de nuevos consensos Norte-Sur
gran impacto sobre los PRBs, especial- y Sur-Sur relativos a la cooperación inter-
mente aquellos de África sub-sahariana97. nacional. Como un costado creativo de un 97. El informe destaca a los
siguientes 26 países como
Se remarca que los PRBs están más contexto adverso, ésta sería una coyuntura aquellos que presentan mayor
vulnerabilidad frente a la cri-
expuestos a esta crisis que en las anterio- propicia para ampliar responsabilidades y sis. Albania, Angola, Armenia,
res ya que están más integrados a la eco- definir nuevos roles, sea de los organismos Burundi, República Demo-
crática del Congo, Costa de
nomía mundial a través del comercio, la multilaterales, de los países donantes -del Marfil, Djibouti, Ghana, Haiti,
Honduras, República Kyrgyz,
inversión extranjera directa y las remesas. Norte y del Sur- y de los múltiplos actores Laos, Lesotho, Liberia, Mau-
ritania, Moldova, Mongolia,
Por sobre todo, el impacto de la crisis se no-gubernamentales comprometidos con la Nigeria, Papua New Guinea,
sentirá en la reducción de las exportaciones cooperación para el desarrollo. El ámbito de St. Lucia, St. Vincent & Grens.
Sudan,Tajikistan, Vietnam y
y en la baja de los precios de las materias las reuniones del G¬20 parece ser uno de los Zambia. Ver: IMF, “The Impli-
cations of the Global Financial
primas. En consecuencia, los presupues- espacios que podrán ser potenciados para Crisis for Low-Income Coun-
tries”, March 2009. Disponible
tos de los gobiernos de los PRBs se verán este fin. Pero el diálogo y la coordinación en línea:
afectados a la par de que muchos de ellos política en este proceso son cruciales, una http://www.imf.org/external/
pubs/ft/books/2009/globalfin/
deberán aumentar sus gastos en políticas vez que se han acercado “peligrosamente” globalfin.pdf
sociales y esta presión adicional podría las agendas del comercio internacional, de
generar depreciación de las monedas y las finanzas globales y del apoyo al desa-
aumento de las tasas de interés lo cual, a su rrollo y la gobernabilidad democrática.
vez, incrementa sus deudas externas. Por
53
IV. REFLEXIONES FINALES nómicos y sociales que beneficia los índi-
ces de crecimientos de esos países. Las
Este documento pretende cubrir el vasto remesas financieras realizadas desde los
y complejo territorio de la Cooperación países industrializados por los trabajadores
Norte-Sur para el Desarrollo. Si bien no inmigrantes del Sur no deben ser compu-
fueron abordadas de forma exhaustiva sus tadas en el proceso de “privatización de la
diferentes dimensiones y problemáticas, se asistencia”98. Tratándose de una lectura
procuró contemplar los puntos que, ayer y especialmente controversial, esta inter-
hoy, más inciden sobre su configuración.
pretación podría abrir un nuevo campo de
En los tiempos presentes es cada vez más
politización en las relaciones Norte Sur que,
difícil diferenciar la CNS para el Desarrollo
además de envolver el tema de la CI, incluye
de la Asistencia Humanitaria y la coopera-
el espinoso tema de inmigración Norte-Sur.
ción en seguridad. En este trabajo se buscó
Con respecto al tema del endeudamiento
privilegiar la agenda clásica de la coopera-
externo de los PRBs, la condonación ocurre
ción, lo cual no impidió que se incluyeran
después de muchos años de trasferencias
sus manifestaciones “pos-modernas” como
financieras Sur-Norte para el amortigua-
podría ser considerada la CD.
miento de intereses y/o del monto principal,
Aunque pueda parecer una obviedad, es además de la subordinación de los deudores
fundamental tener claro que la coopera- a un conjunto de condicionalidades muchas
ción corresponde a uno de los tantos com- veces prejudiciales a sus economías. Por
ponentes de las relaciones Norte-Sur. En lo tanto, este tipo de visión corresponde a
este sentido, fueron descartadas ciertas una comprensión distorsionada, con efectos
reinterpretaciones, consideradas inapro- negativos para la CIPD.
piadas, para lidiar con la CNS, como las
Ya sea mirando hacia atrás u observando
que identifican las remesas de los traba-
el presente, la CNS para el Desarrollo, al
jadores inmigrantes a sus países de origen
mismo tiempo que revela una capacidad
o la condonación de las deudas externas de transformación en cuanto a la variedad
98. Ver: E-government tool kit,
Op. Cit. contraídas por PRBs como modalidades de de sus instrumentos técnicos, la diversidad
asistencia internacional. En el primer caso, de actores involucrados y las innovacio-
no se puede disociar la presencia del trabajo nes normativas, parece padecer de falen-
emigrante no calificado en los países indus- cias crónicas e insuperables, en cuanto
trializados del conjunto de desigualdades a la obtención de resultados igualmente
estructurales que determinan la dinámica satisfactorios para donantes y receptores.
centro-periferia. Además, esta presencia Si bien un sinnúmero de memorándums
corresponde a un conjunto de factores eco- estratégicos, informes y artículos técnicos
54
internacional expandida que exige atender
cuestiones antes soslayadas: la preser-
vación del medio ambiente, el papel de la
mujer, las necesidades de los niños y los
derechos de las minorías étnicas, cultura-
les o religiosas. También ha cambiado la
manera de concebir los procesos de coope-
ración. De ser una corriente del Norte hacia
el Sur, hoy se lo ve como un camino de vías
múltiples y que avanza en varias direccio-
nes. Se admite igualmente que resulta
indispensable incorporar en las diversas
fases de la cooperación tanto a donantes
como a receptores de la ayuda con carácter
señalan imperfecciones y sugieren nuevos de socios principales, e incluir a otros acto-
instrumentos y metodologías, la esencia res interesados: parlamentos, poblaciones
de la cuestión parece descansar más bien beneficiarias y organizaciones terciarias o
en el campo de la política. Cabe indagar si no gubernamentales del Norte y del Sur,
la combinación del gran impulso del Norte si se pretende que la asistencia sea fruc-
con nuevas configuraciones de coopera- tífera. El diálogo permanente entre estos
ción en y con el Sur -entre las cuales se actores enriquece el proceso de definición
destaca la presencia de un grupo actuante de políticas, así como el diseño, la ejecución
de donantes- podría abrir una senda para y la evaluación de programas y proyectos de
que se “re-invente” la interlocución entre cooperación. Pero el riesgo de la fragmen-
ambas partes. El impacto de la crisis eco- tación y dispersión también aumenta.
nómica global podría presentarse como una
oportunidad para avanzar en esta dirección. 2. El debate sobre la CI en la comunidad
Pero habrá que tener presente que será internacional adquirió una densidad, que
muy difícil que el “gran impulso” se corres- acompaña la evolución y nuevas compleji-
ponda con un gran resultado. dades de la agenda global. En los últimos
10-15 años han aparecido enfoques nove-
A continuación se enumeran algunas con-
dosos, sistematizados en la Declaración de
sideraciones finales que pretenden unir el
París de 2005, sobre las responsabilidades,
pasado con el presente de la CNS, además
la distribución de los recursos económicos,
de poner sobre la mesa algunas ideas que
las atribuciones gubernamentales, el rol de
podrían ser útiles para su futuro.
los organismos multilaterales y de las orga-
55
Cabe indagar si la combinación del “gran
impulso” del Norte con nuevas configu-
raciones de cooperación en y con el Sur
-entre las cuales se destaca la presencia de
un grupo actuante de donantes- podría
abrir una senda para que se “re-invente”
la interlocución entre ambas partes.
de asegurar acciones de mediano plazo que tos a favor del aumento y mejor desempeño
otorguen un sentido universal y obligatorio de la comunidad de donantes se establece
de los países del Norte. La configuración a partir de la valorización de políticas
de nuevos principios para la CNS (apropia- altruistas que en nada se parecen a las
ción, alineamiento, armonización, gestión argumentaciones de las décadas 50-60 del
por resultados y mutua rendición de cuen- pensamiento estructuralista, para el cual la
tas) fueron ratificados en el último trienio cooperación podría contribuir a reducir la
por la comunidad de donantes en diferentes “brecha en el ahorro” del mundo en desa-
foros internacionales dedicados al tema. rrollo.
Paralelamente a este proceso, la literatura
4. A lo largo de los años, fueron muchas las
académica y técnica sobre la cooperación
expectativas que se perdieron en el camino
Norte-Sur ha expandido su capacidad, ofre-
de la cooperación Norte-Sur, entre ellas la
ciendo innovaciones conceptuales, metodo-
de una vinculación funcional de la coopera-
lógicas y políticas.
ción Sur-Sur como una herramienta esen-
3. La noción recientemente creada de cial -fundamentalmente en el campo de la
que un segmento del Sur corresponde a asistencia técnica- que se sumaría positiva-
una nueva clase de donantes trae consigo mente a los esfuerzos de reducción de las
varias implicancias. Entre ellas, el hecho asimetrías entre las dos partes. Cuando la
de que el club de los donantes bilaterales asistencia técnica fue formulada como un
estaría reconociendo a un grupo de países instrumento de cooperación por parte del
emergentes –en especial los BRICs- como Sur, su concepción estuvo esencialmente
nuevos socios de la cooperación interna- referida a la construcción de una agenda
cional. Pero las condiciones de construc- solidaria entre los países en desarrollo.
ción de este diálogo no son un hecho. Las
Los países del Sur pueden transmitir expe-
reuniones recientes del G-20 (y sus prepa-
riencias valiosas basadas en el principio
ratorias) ilustran el carácter cerrado y auto-
de solidaridad recíproca. En materia de
rreferenciado de los miembros de este club,
transición a la democracia, éstas incluyen
lo que no constituye un punto de partida
la reforma de sus fuerzas armadas o poli-
facilitador.
ciales, el establecimiento de instituciones
Para el Norte, la CIPD no es, ni nunca fue, encargadas de velar por el respeto y pro-
comprendida como un instrumento para la moción de los derechos humanos, el apoyo
corrección de los desequilibrios estructu- a marcos constitucionales o legales, o la
rales en la distribución de recursos en el convocatoria y organización de elecciones y
sistema internacional. Todos los movimien- las lecciones de sus experiencias desarro-
56
llistas. Frente a estos temas tan sensibles
para la identidad político-institucional de un
país, la afinidad cultural, un idioma común y
la existencia de lazos históricos en plano de
igualdad presentan ventajas comparativas
evidentes. De ahí que al momento de definir
una política de cooperación desde el Sur,
la ayuda dentro de una misma región deba
ocupar un lugar de preferencia.
57
por una crisis, que la opinión pública mun-
dial considera consecuencia de los excesos
del mercado en los países ricos, tendría un
impacto negativo en las relaciones y sería
potencialmente desestabilizadora. En este
marco, cobra nueva importancia la coope-
ración técnica entre países en desarrollo
en su dimensión Sur-Sur. Los donantes del
Norte tienen la oportunidad de apoyar ini-
ciativas que se originen en el Sur y aprove-
chen sus conocimientos y experiencia, sin
depender de una transferencia elevada de
fondos, mediante esquemas de cooperación
triangular.
58
8. Desde la perspectiva Sur, la multipli- serviría para perfeccionar la capacidad de
cación de los PRMs al lado de la nueva diálogo y negociación con la comunidad de
importancia de las economías emergentes donantes. Esto puede tener el efecto de
hace al panorama mundial más complejo, facilitar la adopción de posturas comunes,
aunque potencialmente más rico en posi- aunque la cooperación deba evitar estar
bilidades del que rodeaba a Bandung en condicionada a acuerdos políticos. Pero la
1955 o, incluso, a Buenos Aires en 1978. Se propagación de múltiples corrientes de diá-
mueven las piezas en un tablero donde el logo y una participación afirmativa presenta
Sur poco homogéneo y fragmentado amplía a los países del Sur la oportunidad de inci-
sus recursos frente a un Norte con una cos- dir en las políticas de CNS que no debería
movisión que, si no es única, opera siempre desaprovecharse.
a partir de consensos que se retroalimen-
Para esto los gobiernos del Sur deberían
tan.
definir políticas de cooperación N-S y S-S,
Como se desprende de este trabajo, los
sus prioridades con base en la disponibili-
países y sociedades del Sur fueron el estí-
dad de medios y de acuerdo con sus capa-
mulo principal para ampliar y enriquecer el
cidades institucionales y profesionales. Los
concepto de desarrollo, y con él las políti-
ministerios y demás entidades relevantes
cas de cooperación. Estos países pueden
del Estado tendrían que examinar la capa-
hoy ayudar y ser ayudados por sus pares
cidad de que disponen y estar dispuestos a
mediante la transferencia y el intercambio
formular propuestas. Se considera en este
de conocimientos y técnicas basados en los
caso la creación de un mecanismo inter-
programas de erradicación de la pobreza
ministerial cuya coordinación intra e inter
que culminen en la reinserción laboral, las
estatal correría por cuenta de las Canci-
políticas hacia mujeres y niños, la pequeña
llerías u otra instancia apropiada de los
producción agrícola y otras acciones lleva-
gobiernos nacionales con el debido nivel de
das a cabo en el marco de los ODMs -y más
decisión.
allá de éstas- con un enfoque que busque
transformar a los receptores mismos en 10. El escenario actual de multiplicación
agentes de cambio. de actores que actúan en el ámbito de la
59
ciones no gubernamentales que operan en entre el pos-desarrollismo y el pos-moder-
la CI desde el Norte no debería ser trans- nismo se refleja en la CI, especialmente en
formado en un factor adicional de asimetría la cooperación descentralizada.
Norte-Sur.
12. Se debe subrayar el desafío político
Además de las capacidades del sector que representa tanto para el Sur como
público, sería conveniente que los PRMs para el Norte la presencia y las nuevas
mejoren su coordinación local con las responsabilidades que vienen asumiendo
entidades profesionales, la academia, las los PRMs en la comunidad internacional de
organizaciones no gubernamentales o cooperación. El rótulo poco afortunado de
las empresas privadas. De esta forma se “donantes emergentes” supone un proceso
amplían las capacidades de interlocución de asimilación Sur-Norte, que raramente
con el Norte, más en un contexto de tal corresponde al tipo de actuación y expecta-
variación de actores que participan de la tiva transmitidas por las políticas de coope-
comunidad de donantes. ración de estos países.
11. Si el desarrollo nacional respondió a Pero habrá que considerar que el tipo de
endógena, su crisis coincide con el impacto a la agenda de cooperación del Norte podrá
de la ortodoxia neoliberal sobre gran parte asumir diversas facetas, variando desde
del mundo en desarrollo y la etapa actual un (¿libre?) mimetismo hasta la configu-
común para los PRMs en su diálogo con el nable la aplicación de un rótulo con sentido
regionales, que las agencias de los países tes, ya sea en su expresión bilateral, en
60
la CI, pautarían la interacción con el Norte 13. Tal como se afirmó en la apertura de este
por parte de este segmento: 1) El pragma- documento, la CIPD fue siempre un espejo
tismo autonómico; 2) El idealismo defen- de las relaciones Norte-Sur. La presencia
sivo; 3) La tercerización prestigiosa. En el de la CSS, concebida como un avance en la
primer caso prevalecería una política que CI, puede (y debe) implicar una ampliación
anhela prescindir de la condición de recep- del círculo de intereses y visiones políticas,
tor, reforzar las particularidades de la CSS, conducentes a una dinámica inclusiva. La
a partir una política de cooperación hori- CIPD debe representar un instrumento para
zontal de elaboración propia, lo que supone la reducción de la brecha entre Centro-
una conducta de elegir y escoger (pick & Periferia en el sistema internacional. Éste
choose) ofertas de triangulación en campos debería ser el verdadero significado de la
y países afines con asistencia del Norte, en noción de eficacia, tan buscada y defendida
función de prioridades políticas y recur- por la comunidad de donantes. Pero para
sos económicos, institucionales y técnicos. ser efectiva, supone una transformación
La participación en proyectos triangulares de la CNS. En realidad, una deconstrucción
obedece a criterios selectivos que siempre que implica descartarla como una variable
preserven márgenes de autonomía propios. blanda de poder internacional.
61
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71
72
Lo viejo y lo nuevo
para conceptualizar
la cooperación Sur-Sur.
Aportes conceptuales y
recomendaciones
para la política Argentina.
ESCENARIOS Y
DESAFÍOS
DE LA COOPERACIÓN
SUR-
SUR
Directora:
Miryam Colacrai
Investigadora Principal:
Alejandra Kern A 30 AÑOS DE LA
Investigadores:
Miguel Vallone DECLARACIÓN
Valeria Pattacini DE BUENOS AIRES
Lara Weisstaub REALIZADO POR EL CENTRO
DE INVESTIGACIÓN EN
COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Y DESARROLLO CICI+D
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
DE SANMARTÍN.
73
74
SINOPSIS
Trascurridos 30 años de la Declaración de
Buenos Aires sobre CTPD (Cooperación
Técnica entre Países en Desarrollo) y habida
cuenta de los cambios producidos en el
sistema internacional, la trayectoria reco-
rrida por los países en desarrollo, la apa-
rición de nuevos actores en la cooperación
internacional y la elusividad que presenta el
concepto de cooperación Sur-Sur, la elabo-
ración de este documento ha perseguido un
doble propósito:
En primer lugar, se ha abocado a realizar
un seguimiento de la evolución conceptual,
observando matices, ascensos y descensos
en su relevancia, su aplicación a situaciones
diversas, la propia desarticulación sufrida
por el Sur en los ochenta y el giro “adap-
tativo” que experimentaría la cooperación
internacional al orden económico neoliberal
en los noventa. Asimismo, pretende res-
catar la revalorización de la cooperación
Sur-Sur en esta etapa presente de crisis
financiera internacional cuya profundidad
atraviesa múltiples dimensiones del queha-
cer humano.
En segundo término, analiza las claves
conceptuales con las cuales se sostiene la
definición de cooperación sur-sur en una
muestra de países de América Latina, ya
que se estima que el diseño de una estrate-
gia conjunta que posicione a la región en los
principales foros de discusión internacional,
requeriría básicamente “hablar el mismo
lenguaje”. El trabajo presenta, además,
algunos aportes de políticas y escenarios
posibles con propuestas para desarrollar
por la Argentina en la búsqueda de consen-
sos mínimos y sugerencias de tareas relati-
vas a su propio desempeño.
75
76
IN
INTRODUCCIÓN.....79
DI
FINES DE LA DÉCADA DE 1990.....83
4. CONCLUSIONES.....100
3. APORTES CONCEPTUALES....120
BIBLIOGRAFÍA.....38
ACRÓNIMOS......135
77
78
INTRODUCCIÓN
1
El desarrollo, el bienestar de los ciudada- flujos y reflujos del propio sistema interna-
nos, la construcción de sociedades más cional que dieron cabida a nuevas formas de
equitativas, cohesionadas, en franco diálogo cooperación, como así también a impulsos
con el medio ambiente, con instituciones que se produjeron de abajo hacia arriba, o
sólidas que garanticen una buena goberna- aquellos que desestimaron la relevancia de
bilidad, además de constituir metas a lograr la cooperación entre similares y pusieron
por los estados en el marco de sus políticas énfasis en una relación asimétrica dándole
nacionales, pueden estar potenciadas por la a ésta un fuerte contenido economicista.
cooperación internacional. Este panorama de la cooperación inter-
Desde diferentes Acuerdos y agendas nacional parece hoy en día dar un giro
mundiales se promueve la acción manco- importante, poniendo el acento en una
munada entre los países desarrollados y revalorización de la cooperación sur-sur,
los países en desarrollo, sin embargo, la dentro de la cual los países en desarrollo
cooperación Sur-Sur tiene un papel deci- aprenden a aplicar de una mejor manera
sivo en esas iniciativas mundiales para políticas y prácticas exitosas de sus pares,
erradicar la pobreza, estimular el creci- teniendo en cuenta sus prioridades nacio-
miento económico y promover el desarrollo nales. 1. La búsqueda de informa-
ción contó con la colaboración
sostenible. En este momento, las crisis mundiales en de Yamile Carrero Mantilla
(UNSAM); María Fernanda
En los últimos cincuenta años hemos asis- finanzas, alimentos y cambio climático exi- Paba (UNSAM); María Elena
tido a un sinnúmero de definiciones e ideas gen una cooperación aún mayor entre los Lorenzini (UNR)
79
avance del desarrollo. En ese contexto, la A la vez, es necesario capitalizar la expe-
viabilidad del concepto Sur-Sur depen- riencia con que se cuenta en el ámbito de
derá del grado de coherencia con que se la cooperación Sur-Sur, puesto que cuando
formulen las estrategias y de la naturaleza ella se ha implementado de modo sistemá-
de las relaciones entre los Estados com- tico, con metas alcanzables y se le ha dado
prometidos. La construcción de puentes continuidad en el tiempo, ha demostrado
entre los países del Sur necesita la creación que constituye un instrumento eficaz para
de una atmósfera apropiada, una profundi- potenciar capacidades y maximizar com-
zación del conocimiento mutuo, la selección plementariedades. Asimismo, resulta de
de prioridades y estrategias eficaces y sos-
vital importancia reconocer que existe aún
tenibles en el tiempo para que esos proce-
un potencial subutilizado que puede viabili-
sos de “mejoramiento de las capacidades”
zarse en procura de un mejor desempeño a
sean una real contribución a su desarrollo.
escala regional y con vistas a una inclusión
Entre los problemas que se deben enfren- más justa y efectiva en el sistema interna-
80
“...el espíritu que guía la
cooperación Sur-Sur no está
centrado en el afán de acumu-
lación económica o en aspi-
raciones hegemónicas, son
diversas las miradas desde las
cuales se ha pretendido funda-
mentar el carácter de dichas
relaciones...”
en práctica, los cambios que ha experimen- el sistema internacional y en los distintos
tado, la actualización de sus contenidos, ámbitos de cooperación internacional (Sur-
son parte del interés de este trabajo. En esa Sur y Norte-Sur) que exigen nuevos y pro-
dirección se procura identificar y agrupar pios contenidos para la cooperación sur-sur.
temporalmente distintas concepciones Finalmente y ponderando los conceptos
acerca de la llamada Cooperación entre analizados provenientes tanto de las ideas
países en Desarrollo o cooperación sur- identificadas en el ámbito multilateral,
sur. En esta evolución se pueden observar como las provenientes de acciones y obje-
tanto cambios en sus contenidos, como en
tivos propios de la dimensión nacional, se
sus motivaciones y fines, lo cual refleja, y a
elaboran aportes para la consolidación de
la vez construye, distintos momentos en las
la cooperación sur-sur en términos de con-
relaciones entre aquellos países más vulne-
ceptos y se sugieren algunas posibles líneas
rables a las estructuras políticas y econó-
de políticas para su puesta en práctica.
micas del sistema internacional.
81
82
PARTE I.
ORIGEN Y EVOLUCIÓN CONCEPTUAL DE
LA COOPERACIÓN SUR-SUR HASTA FINES
DE LA DÉCADA DE 1990.
84
1. PRIMERA ETAPA
(’60-’70): promoviendo un cambio
del orden económico internacional.
lación comercial, en medio de un profundo Segunda Posguerra, no sólo porque comenzó Sur”, en Revista Nueva Socie-
dad, n° 60. Pag . 45, mayo-junio
desconocimiento recíproco y soportando una el periodo de la Descolonización -con la con- 1982.
serie de recelos y conflictos mutuos, que secuente aparición de nuevos estados- sino
también constituyeron factores de subdesa- porque, casi de modo paralelo con ese pro-
rrollo, de atraso y de dependencia externa2. ceso, emergió un renovado espíritu inter-
Es necesario recorrer la historia del Movi- nacionalista que apuntó a darle identidad a
miento de los No Alineados y anclar en sus las relaciones entre los Estados con menor
85
“...bajo esta lógica Este-Oeste, durante
la década del ’60 los poderes colonia-
les usaron las políticas de ayuda para
consolidar su presencia e influencia
en la nueva era post-colonial...”
desarrollo relativo. Con la Guerra Fría como en los foros multilaterales. Asimismo, esta
el telón de fondo, estos países intentaron idea venía a reforzar acciones que se habían
hallar modos alternativos de vinculación venido manifestando en el mundo subdesa-
que les permitieran tener en sus relaciones rrollado como formas diversas de oposición
internacionales una mayor cuota de autono- al Norte, en consonancia con la lucha antico-
mía y manejarse con más amplios márgenes lonial, la resistencia a la dependencia y a la
de maniobra respecto de las políticas de las explotación de los pueblos más débiles.
Grandes Potencias y del modo en que ellas
Precisamente, el primer debate conceptual
3. Este período puede caracte-
diseñaban el Orden Internacional.
rizarse como hegemónico de importante con respecto a la reorganiza-
Estados Unidos en el ámbito
de la ayuda, más allá de la En la dimensión norte-sur, el contexto de ción de las estructuras económicas globa-
existencia de programas mul-
tilaterales y de la aparición en
la Guerra Fría marcaba una fuerte orien- les tuvo lugar en el marco de la Primera
1956 de Programa de Ayuda de
la Unión de Repúblicas Socia-
tación política y geoestratégica en las polí- Reunión de la Conferencia de las Nacio-
listas Soviéticas (URSS). ticas de ayuda al desarrollo, basadas en el nes Unidas sobre Comercio y Desarrollo
auto-interés de las principales potencias, (UNCTAD) (Ginebra, 1964) cuyo propósito
según se enmarcaran en la confrontación expreso era la integración de los países en
Este-Oeste3. También bajo esta lógica Este- desarrollo en la economía mundial, dentro
4. Para nosotros reviste par- Oeste, durante la década del ´60 los poderes de un marco propicio para el desarrollo4. En
ticular importancia recordar
que el primer Secretario coloniales usaron las políticas de ayuda para este marco fue importante el rol desempe-
General de la UNCTAD fue el
economista argentino Raúl consolidar su presencia e influencia en la ñado por los Países del Grupo de los 77 y,
Prebisch, cuyas ideas tuvieron
gran influencia en las estra- nueva era post-colonial y otros países indus- de modo significativo, de un grupo de países
tegias y políticas de desarro-
llo económico y social en los trializados comenzaron a crear y/o consoli- latinoamericanos. Desde esa plataforma se
países en desarrollo. Entre
sus innumerables logros, cabe
dar sus agencias y programas de ayuda. apuntó a articular las necesidades e intere-
destacar el haber llamado
la atención de la comunidad
ses de los países en desarrollo y fomentar
En este contexto, la idea de generar una
internacional a favor de un la cooperación política entre ellos, en los
significativo número de actitu-
dinámica de relaciones Sur-Sur estaba ínti-
des, en cuanto a las relaciones espacios multilaterales como la Asamblea
de los países desarrollados
mamente ligada a la posibilidad de reorien-
con las naciones en desa- General, el Consejo Económico y Social
rrollo, así como las modifi- tar y priorizar los vínculos, al reforzamiento
caciones sustanciales en los (ECOSOC) y otras agencias especializadas de
esquemas tradicionales de de relaciones bilaterales ya existentes, a
la división internacional del las Naciones Unidas.
trabajo. Desde la UNCTAD, la gestación de nuevas relaciones para
Prebisch impulsó procesos
de negociaciones comerciales ampliar sus propias perspectivas de desa- Fuera del marco de las Naciones Unidas,
entre los países ricos y pobres
y estimuló la evolución de nue- rrollo y, a partir de allí, a formar un espacio merece recordarse también la constitución
vos enfoques de la diplomacia
multilateral para el desarrollo. que otorgase un mayor poder de negociación de otros foros de solidaridad entre países
86
del Tercer Mundo; particularmente por su los flujos de la ayuda internacional a los paí-
carácter tricontinental, la OSPAAAL (Orga- ses en vías de desarrollo (aproximadamente
nización de Solidaridad con los pueblos de 1% de las rentas nacionales combinadas de
América Latina, Asia y África) para promover los países económicamente avanzados). De
“la solidaridad con los reclamos y las luchas esta manera, la década constituyó tanto una
de los pueblos del Tercer Mundo (La Habana, etapa de fortalecimiento de las relaciones
1966). entre los países en desarrollo, como una
etapa de fortalecimiento de los reclamos
En lo que respecta al espacio latinoameri- hacia el mundo desarrollado.
cano, se constituyó el Sistema Económico
Latinoamericano (SELA), con la firma del Una mirada retrospectiva permite hallar
Convenio de Panamá, el 17 de octubre de entonces los antecedentes de la Coopera-
1975, posicionándose como mecanismo para ción Técnica entre Países en Desarrollo a
afianzar la cooperación Sur-Sur, en este nivel global en el transcurso de la década de
caso entre países latinoamericanos y la pro-
los sesenta, en las reuniones de Belgrado, El
yección de éstos, a través de dicha organi-
Cairo, Lusaka y Argel de los países No Ali-
zación, hacia el mundo exterior en general
neados. El término se acuñó en 1973 en la
y hacia otros países en desarrollo de Asia y
Asamblea General de las Naciones Unidas
África, en particular.
en la que se demandaron actividades más
En función de lo expresado, puede recono- dinámicas y de ayuda mutua entre los mis-
cerse que existían planteos y espacios para mos países en desarrollo para hacer frente a
favorecer la cooperación Sur-Sur, ya en el su condición económica y social.
plano bilateral, subregional y regional tanto
El resultado de estas demandas se concre-
en América Latina, como en Asia y África,
taría en Buenos Aires en 1978, al celebrarse
antes que fuesen anunciados Programas
la Conferencia Mundial sobre Cooperación
de Cooperación Económica entre Países
Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD),
en Desarrollo (CEPD) y Cooperación Téc- en la que los países asistentes adoptaron el
nica entre Países en Desarrollo (CTPD). De Plan de Acción de Buenos Aires. Este plan
todos modos, lo distintivo en estos casos es trazó lineamientos generales acerca de la
que se ponía el acento en lo interregional cooperación técnica. Los países de Amé-
y estaba directamente vinculado a la acción rica Latina llevaron a cabo cuatro reuniones
de los países en desarrollo en el ámbito de preparatorias en las que elaboraron una
las Naciones Unidas. posición conjunta para la Conferencia Mun-
dial en Buenos Aires: la Reunión Regional
Como resultado de esta movilización del Sur, sobre CTPD en Lima (1976), el Programa de 5. Esta primera Declaración
en el seno de la Asamblea de la ONU, los Acción para la promoción de CTPD (1976), produjo un marcado opti-
mismo, sobre la posibilidad
´60 fueron designados como la “Década del la Reunión de Funcionarios Responsables de acelerar las tasas de creci-
miento de los países en vías de
Desarrollo”’5 . Junto con esta propuesta, fue de la Cooperación Técnica de los Países de desarrollo.
la primera vez que se realizó un llamado América Latina (1977) y la Reunión de Coor-
para incrementar los flujos de la ayuda. En dinación Latinoamericana realizada bajo el
la declaración oficial de la década del desa- marco del Sistema Económico Latinoameri-
rrollo se solicitó un aumento significativo en cano (SELA).
87
1.2. Contenidos del concepto gobiernos para demostrar la posibilidad, la
importancia y la efectividad de las colabora-
El concepto de cooperación entre países
ciones y de las cooperaciones en la región.
en desarrollo ingresó formalmente en el
De allí que podamos realzar, también, su
ámbito multilateral de las Naciones Unidas
contenido político.
en la Conferencia sobre cooperación técnica
entre países en desarrollo (CTPD), realizada El acta de la conferencia daba cuenta de un
en Buenos Aires en 1978. Una singularidad proceso de cambio significativo en la estruc-
de la reunión de Buenos Aires en 1978 fue tura del sistema internacional a partir del
la laxitud o amplitud con la que se definie- proceso de descolonización, considerando
ron las propiedades de la CTPD. De alguna que los nuevos estados -que representaban
manera, se abrió el camino para que la rele- “a la enorme mayoría de la población del
vancia de la cooperación técnica radicara no mundo”- comenzaban a participar en los
sólo en su contenido, sino en el simple hecho asuntos internacionales. Se estimaba que
de implicar una actividad conjunta entre los esta participación también traía cambios
gobiernos de la región. Parecía casi un ejer- “en el control y distribución de los recursos
cicio de contacto y de conocimiento con otros y en las capacidades y necesidades de las
naciones”6 . Este cambio se percibía como
una oportunidad para la acción conjunta
de los países en desarrollo, en pos de una
transformación del orden económico inter-
nacional establecido tras la Segunda Gue-
rra Mundial; la cooperación entre iguales se
calificaba además como algo “nuevo” en la
cooperación para el desarrollo. En la Decla-
ración de Buenos Aires se expresaba:
6. Naciones Unidas, Plan de
Acción de Buenos Aires para
Promover y Realizar la Coope- “La cooperación técnica entre los países
ración Técnica entre los Paí-
ses en Desarrollo. Conferencia en desarrollo ha surgido como una nueva
de Naciones Unidas sobre
cooperación técnica entre paí- dimensión de la cooperación internacio-
ses en desarrollo. Asamblea
General, 1978, pag.5 nal para el desarrollo, que expresa la
determinación del mundo en desarrollo de
alcanzar la capacidad nacional y colec-
88
“La cooperación técnica entre los paí-
ses en desarrollo ha surgido como una
nueva dimensión de la cooperación inter-
nacional para el desarrollo, que expresa
la determinación del mundo en desa-
rrollo de alcanzar la capacidad nacio-
nal y colectiva de valerse de sus propios
medios, y la necesidad de crear el nuevo
orden económico internacional”
tiva de valerse de sus propios medios, y la y aquellos que se encontraban atravesando
necesidad de crear el nuevo orden econó- el proceso, “en desarrollo”.
mico internacional”7.
La tercera particularidad, era la apelación
Teniendo en cuenta la percepción compar- a una modalidad específica de coopera-
tida de la Conferencia sobre este contexto, ción: la cooperación técnica. Quedaba así
cabe distinguir algunos contenidos particu- implícita la distinción entre cooperación
lares del concepto acuñado en esta ocasión. financiera y técnica y la desestimación de la
En primer lugar, se utilizó la palabra “coope- primera –entendida como transferencia de
ración” y no asistencia, como se empleaba capital-, precisamente porque ésta era una
en el ámbito de las relaciones “norte-sur”, de las principales carencias de los países en
reflejando así una noción de mayor simetría desarrollo.
y aludiendo al sentido de “trabajo conjunto” Dicha modalidad implicaba que los países en
más que a la noción de “transferencia”. En
desarrollo podían “….crear, adquirir, adap-
este sentido, se destacaba la búsqueda de
tar, transferir y compartir conocimientos
“beneficios mutuos” en este proceso.
y experiencias en beneficio mutuo, y para
En segundo lugar, el punto de identificación lograr la autosuficiencia nacional y colec-
común no hacía referencia a la geografía tiva, lo cual es esencial para su desarrollo 7. Op. Cit. pag. 5
del “sur”, sino a una identidad compartida,
social y económico”. Asimismo, se apelaba
representada por la búsqueda del “desa- a una colaboración amplia y diversa, cuando
rrollo”. La referencia coincidía asimismo con afirmaban que la CTPD era un “proceso
una idea predominante acerca del desarrollo multidimensional” y que su alcance podía
como un proceso lineal que todos los países ser “bilateral o multilateral” y “su carácter,
podían atravesar. En este continuo lineal, se subregional, regional o interregional”8 .
ubicaban entonces aquellos “desarrollados”
89
En cuarto lugar, se aludía a un proceso General de la ONU, se hicieron referen-
esencialmente interestatal. La cooperación cias a este tipo de cooperación. En ese año
debía “…estar organizada por los gobier- el G77 aprobó el “Plan de Acción de corto y
nos entre sí, los cuales pueden promover mediano plazo para las prioridades relativas
a la cooperación económica”. Ellas incluían
con tal fin la participación de organiza-
un sistema general de preferencias comer-
ciones públicas y, en el marco de las polí-
ciales, creación de empresas multinacio-
ticas establecidas por los gobiernos, la de nales, cooperación entre organizaciones
organizaciones privadas y de particula- comerciales estatales de comercialización,
res” (Bs.As, 78:4). De esta manera se refle- establecimiento o reforzamiento de centros
jaba otro concepto altamente compartido por nacionales de transferencia de tecnología,
la sociedad internacional acerca del estado acuerdos multilaterales de pagos y de cré-
como actor clave del desarrollo. dito, examen de la posibilidad de crear un
banco de los países en desarrollo, elabora-
Quinto, no se hacía ninguna referencia ción de estudios para el establecimiento de
a algún grado de concesionalidad y esto empresas multinacionales de producción
marca una diferencia significativa con la entre países en desarrollo y elaboración
cooperación norte-sur. La cooperación entre de programas de intercambio de informa-
8. Op. Cit. pag 4. iguales que comparten un lugar desventa- ción en diferentes áreas9. En el marco de
joso en la estructura del sistema internacio- la Asamblea General de la ONU se destacó
nal y que se coopera en pos de beneficios también que este tipo de cooperación cons-
mutuos, excluye esta idea.
tituía “…un elemento indispensable para
fomentar cambios estructurales que con-
Finalmente, es importante destacar que, si
tribuyan a un proceso equilibrado y equi-
bien se entendía que ella representaba una
nueva dimensión de la cooperación al desa- tativo de desarrollo económico global en
rrollo, no se esperaba que reemplazara a la que los países en desarrollo intensifiquen
9. Maldonado, Guillermo, El cooperación de los países desarrollados, ya su cooperación económica mutua para
SELA y la cooperación sur –
sur, Revista Nueva Sociedad, que también se necesitaba “la transferencia aumentar recíprocamente su capacidad y
No 60. Pag. 11, 1982
de tecnologías avanzadas y otras formas de
atender sus necesidades de desarrollo”10.
pericia en las que esos países tienen clara
ventaja”. La CTPD podía ser más bien com- Aún reconociéndose la estrecha relación
plementaria a ésta con el fin de “…aumentar entre los objetivos de la cooperación técnica
la capacidad de las instituciones de los paí- y la cooperación económica, ambas se defi-
ses en desarrollo de adaptarse y de absorber
nieron como ámbitos diferentes de acción,
insumos adecuados procedentes de los paí-
10. Cooperación económica
siendo común la referencia a la última como
entre los países en desarro-
ses desarrollados.”
cooperación “Sur-Sur”. Lo cierto es que las
llo. Pag. 2. Asamblea General, La importancia de la acción conjunta de los
109ª sesión plenaria, Naciones motivaciones y el impulso de este tipo de
Unidas, 1979 países en desarrollo para la transforma-
cooperación fueron esencialmente políticos
ción del sistema económico internacional
y, a través de ella, se aspiraba a producir un
se reflejó también en iniciativas de coope-
cambio en la estructura económica del sis-
ración económica, como ámbito diferente
tema internacional.
de la cooperación técnica. En 1979, tanto
en el ámbito del G77 como de la Asamblea
90
como la manifestación de un “esfuerzo
propio” de un colectivo relativamente
homogéneo -los países en desarrollo- des-
2. Segunda etapa (’80): tinado a fortalecer sus posibilidades econó-
la desarticulación del “sur”. micas y mejorar sus posición en el sistema
de relaciones económicas internacionales.
La década comenzó con amplias expecta-
tivas en el marco de las Naciones Unidas, A través de la acción colectiva, los países
donde los países en desarrollo se compro- en desarrollo se proponían alcanzar una
metieron a fortalecer aún más la coope- amplia autonomía política y económica con
ración entre ellos. Ella estaría guiada por
relación a los países del norte. Este obje-
el mismo objetivo de la década anterior:
tivo parecía entonces altamente posible en
establecer, mediante la acción colectiva,
función de los movimientos iniciados por los
un nuevo orden económico internacional
países del sur. El clima de la época se refle-
más justo y favorable para este grupo de
jaba en afirmaciones como la siguiente:
estados.
“Los países en vías de desarrollo levan-
Este objetivo quedaba claramente reflejado
tan posiciones económicas y políticas de
en la Sesión Plenaria de la Asamblea Gene- 11. Cooperación entre los
crucial importancia en la arena interna- países en desarrollo. Pag.
ral de 1979, al adoptarse una definición de 2, Asamblea General, 109ª
la cooperación entre países en desarrollo, cional; y el rol cada vez más importante Sesión Plenaria, Naciones
Unidas., 1979
que realzaba la idea de que ella constituía del Sur es una tendencia irrevocable. Con
un medio para construir un orden interna- el fin de fortalecer aún más sus posiciones
cional basado en principios cooperativos. en la política global y en la lucha econó-
Se afirmaba así que, mica, estos países necesitan desarrollar
estrategias que les aseguren su emanci-
“Los países en desarrollo promoverán
pación económica, política y cultural del
activamente la cooperación técnica y eco- 12. Joy-Ogwu, U, “La coopera-
Norte”12. ción Sur-Sur: problemas, posi-
nómica entre sí, como elemento básico bilidades y perspectivas en
de los esfuerzos para lograr el estableci- Con este espíritu se creó en 1980 el Comité una relación emergente”, en
Revista Nueva Sociedad Nro.
miento del nuevo orden económico inter- de Alto Nivel sobre Cooperación sur-sur 60. Pág.36, mayo-junio 1982
91
concepto acuñado en el Plan de Acción de En la dimensión sur-sur, y en un contexto
Buenos Aires, dando expresa cuenta de los altamente fragmentado, comenzaron tam-
procesos de cooperación política y econó- bién a reflejarse algunos de los puntos críti-
mica. cos de la cooperación norte-sur, que hacían
evidente la necesidad de construir una con-
Las expectativas con las que comenzaron cepción distinta. En este sentido, se puso de
los ´80, no fueron finalmente cumplidas. manifiesto una tensión entre la concepción
Una de las principales causas fue, sin duda, de las políticas exteriores de los países del
la crisis de la deuda y la fragmentación que sur, basadas en “intereses nacionales” y
92
tatales”, podía mitigar los temores de pater- 3. Tercera etapa (´90): el giro
nalismo, uno de los puntos críticos tanto de adaptativo de la cooperación al
la dimensión sur-sur como de la norte-sur. orden económico neoliberal.
Durante toda esta década se observa un El sistema internacional de la Guerra Fría
largo silencio de documentos sobre la estuvo marcado por una fuerte polariza-
cooperación sur-sur en los ámbitos multi- ción ideológica que se sostenía en con-
laterales, especialmente en la ONU. La des- cepciones irreconciliables sobre el Estado
articulación del sur en este período puso en y la sociedad. Los principios de la década
evidencia los problemas de esta dimensión de los noventa, marcan un significativo
de la cooperación y no logró superarlos
quiebre del orden internacional existente,
construyendo una visión alternativa y con-
donde gradualmente comienzan a definirse
sensuada.
-aunque de modo desordenado y a veces
contradictorio- los nuevos mecanismos y
modalidades de la hegemonía internacional.
La caída del muro de Berlín, el colapso de
la URSS y la disolución del bloque de Este,
diseñaron un nuevo mapa geopolítico que
afirmaba la victoria del modelo capitalista.
93
crecientemente limitado como espacio
geopolítico capaz de enfrentar y resolver
problemas cuyo impacto excedían los lími-
tes tradicionales de su soberanía.
94
15. CAD, Shaping the 21st.
Century, 1996.
tico y adverso a la AOD, que puede resu- desarrollo humano, que intro-
dujo el economista Mabuh Ul
Haq. El concepto de ‘desarro-
cio de la ayuda’...”
ámbitos. La idea de Ul Haq no
supone una ruptura con los
enfoques precedentes, pues
sigue considerando necesario
la AOD, similar a la que reinó en los sesenta, En un contexto de disminución y restricción el crecimiento económico, e
incluso adoptar procesos de
sustentándose en algo así como una regla de de la cooperación norte-sur, la coopera- ajuste para preservarlo, pero
más como un medio para
hierro: “el que reforma recibe recursos”. En ción sur-sur tenía entonces un importante alcanzar elevados niveles de
este sentido, y dando prioridad a la efectivi- espacio a cubrir, vinculado además con la desarrollo humano que como
un fin en sí mismo.
dad de la ayuda, el CAD destacaba que ésta nueva concepción del desarrollo humano
sólo había funcionado donde los países en propuesta por el PNUD 16. Tal como se refle-
desarrollo habían hecho esfuerzos propios y jaba en el informe del Comité de Alto Nivel
gozaban de una institucionalidad fuerte. Así, de 1993, mientras habían ocurrido cambios
el esquema norte-sur incorporó una serie de dramáticos en el sistema económico inter-
17. PNUD, High-Level Com-
requisitos político-institucionales para desti- nacional desde fines de los ´80, que afec- mittee on TCDC, “New Direc-
tions for TCDC”, 1996.
nar ayuda, entre ellos, un marco político sano taron a la economía de muchos países en
y estable, buen gobierno y amplia participa- desarrollo, estos no habían logrado mejorar
ción de la población local15. Estos requisi- las oportunidades de la CTPD, basada, entre
tos constituyeron la noción de “selectividad”, otras cosas en la acentuación de niveles de
dando así un nuevo nombre al estableci- asimetría entre los países en desarrollo17.
miento de condiciones para recibir ayuda. De Sin embargo, bajo este proceso de creciente
este modo, los recursos de la cooperación diferenciación del sur y de búsqueda de una
norte-sur se fueron canalizando, incluso en mayor inserción individual y competitiva de 18. El caso de la Argentina fue
países de menor desarrollo relativo, a crear muchos de estos países en la economía glo- muy claro a través de su rup-
tura con el G 77 y con el grupo
competencias institucionales en los ámbitos bal, se perdió una nueva oportunidad18. de No Alineados.
95
“...bajo este proceso de creciente dife-
renciación del sur y de búsqueda de
una mayor inserción individual y com-
petitiva de muchos de estos países en la
economía global, se perdió una nueva
oportunidad...”
en un mismo proceso: “autosuficiencia”, una lógica de interdependencia, la inte-
por un lado, e integración en la econo- gración al sistema desde una posición de
mía mundial, por el otro. Se caracterizaba mayor vulnerabilidad implicaba que, en los
entonces a esta cooperación como “…un hechos, se renunciaba a un amplio margen
elemento importante de la cooperación de autonomía.
internacional para el desarrollo y una
En esta misma línea de ideas, se hablaba
base fundamental para la autosuficiencia
también de “dar forma a las fuerzas de
nacional y colectiva, así como un medio
la globalización y la liberalización eco-
para garantizar la participación e inte-
nómica”, pero no de cambiarlas por otras
gración eficaces de los países en desarro-
formas de producción e intercambio. Estas
llo en la economía mundial….” 19.
ideas reflejan un cambio muy significativo
Lo que reflejaba este concepto, era en rea- en el objetivo central de la cooperación
lidad una adaptación de las características sur-sur. Durante esta década, la coopera-
políticas originales de la cooperación entre ción entre países en desarrollo no se defi-
países en desarrollo –la fortaleza y auto- nió como un elemento de cambio del orden
nomía del conjunto frente al mundo desa- mundial, sino como un vehículo más de
rrollado- con la realidad de la globalización adaptación al orden económico neoliberal
19. Cooperación económica y
técnica entre países en desa- económica, que se percibía entonces como que se imponía como modelo triunfante tras
rrollo. Pag. 2. Asamblea Gene-
inmutable. La idea era entonces buscar la caída de la URSS. La siguiente cita refleja
ral, Quincuagésimo Período de
Sesiones, Naciones Unidas
una integración en la economía interna- claramente el clima de esta época:
96
importante que permite a los países del bién al establecimiento de diversos vín-
Sur participar eficazmente en el nuevo culos entre empresas21.
orden mundial que está surgiendo, más
aún, teniendo en cuenta la tendencia de En este contexto, se consideró necesario
los países industrializados a reducir la trabajar en pos de una mayor articulación
asistencia oficial para el desarrollo, en entre la cooperación técnica y la coopera-
particular en lo que respecta a la asigna- ción económica en las relaciones sur-sur.
ción de fondos a los programas y orga- El Informe de la Comisión del Sur de 1993
nismos multilaterales”20. señalaba, por ejemplo, la importancia del
reforzamiento de la cooperación en esfe-
Por otro lado, durante esta década, los pro-
ras como las finanzas, el comercio, los
cesos de integración regional adquirieron
sectores industrial y empresarial, los ser-
un importante impulso y se percibían como
vicios, los transportes y la infraestructura,
el principal instrumento de cooperación
20. Palabras en sesión conme-
sur-sur, no ya como una relación exclusiva- entre otros, así como la revitalización de la morativa de veinte años de la
mente interestatal, sino como un espacio de cooperación económica y los acuerdos de CTPD, Comunicado de prensa,
Asamblea General, Naciones
vinculación empresaria. En el marco de las integración en los planos regional y subre- Unidas, 1998
“La cooperación y la integración a escala A mediados de los ´90, la ONU intentó dar
subregional y regional se está convir- un nuevo impulso a la CTPD aprobando,
tiendo en el pilar principal del actual en la Asamblea General, la propuesta
proceso de reactivación de la cooperación sobre Nuevas Orientaciones, elaborada
21. Actividades operacionales
Sur-Sur. Se están creando nuevas orga- por el Comité de Alto Nivel para la Coope- para el desarrollo: coopera-
ción económica y técnica entre
nizaciones de integración allí donde no ración Técnica entre Países en Desarrollo. países en desarrollo. Estado
existían, y las ya establecidas se están for- El documento proponía una orientación de la cooperación Sur-Sur,
Informe del Secretario Gene-
taleciendo, profundizando y ampliando, más estratégica para la CTPD, centrada ral. Pag. 7. Asamblea General,
Quincuagésimo periodo de
no sólo geográficamente, sino también en en cuestiones prioritarias y con importante sesiones, Naciones Unidas
97
gama de temas: comercio e inversiones, de la CTPD a través de la formulación y
deuda, medio ambiente, mitigación de la coordinación de políticas, mejoramiento de
pobreza, producción y empleo, coordinación las capacidades y apoyo a la información.
de las políticas macroeconómicas, edu- Como cambio operativo hacia una mayor
cación, salud, transferencia de tecnología efectividad, proponía una estrategia basada
y desarrollo rural23. El informe recomen- en la gestión de resultados, enfatizando la
daba como una de las iniciativas centrales, focalización en programas, coherencia e
efectuar una integración operacional más impactos.
cercana entre la cooperación técnica y la
cooperación económica. Proponía también Este documento, desarrollado sobre el
algunas iniciativas para mejorar la operati- final de la década, destacaba las dificulta-
vidad de la CTPD desarrollada hasta enton- des que la globalización y los programas
ces, en búsqueda de una mayor efectividad: de desarrollo basados en el libre juego del
identificar países pivotes que sirvan como mercado habían tenido sobre estos países.
catalizadores para implementar esta coope- Se reconocía que, a pesar de la estabilidad
ración, compilación de información sobre macroeconómica alcanzada, persistían en
proyecto exitosos e innovadores, capaces de ellos altos niveles de pobreza y marginación
23. Examen de los progresos ser replicados e identificación de “produc- social. Asimismo, se entendía que muchos
realizados en la aplicación
del Plan de Acción de Buenos tos CTPD específicos por área temática que países en desarrollo, particularmente en
Aires y de la estrategia de
nuevas orientaciones para la puedan atraer financiamiento. África, carecían de una capacidad productiva
cooperación técnica entre los
países en desarrollo. Pag. 3. suficientemente desarrollada como para
Comité de Alto Nivel encar- En ese contexto, la Asamblea General tam-
gado de examinar la coopera- enfrentar la amenaza de la economía glo-
bién exhortó a todos los gobiernos y a las
ción técnica entre los países
bal, a menos que la comunidad internacio-
en desarrollo, 13° período de organizaciones pertinentes de las Naciones
sesiones, Naciones Unidas,
Unidas a que consideraran la posibilidad de nal tomara medidas especiales de apoyo24.
2003
aumentar las asignaciones para la CTPD y a Como contrapartida, este contexto interna-
24. PNUD Executive Board, que buscaran nuevas modalidades de finan- cional presentaba la experiencia de países
TCDC Cooperation Fra- que habían logrado un nivel de crecimiento
mework (1997-1999), dispo-
ciación para promover la cooperación Sur-
nible en http://tcdc.undp.org/ Sur (esencialmente cooperación triangular económico significativo, particularmente las
knowledge_base/framework.
html#globdev (acceso diciem- y participación del sector privado). nuevas economías industrializadas de Asia
bre de 2008)
del Este, y que representaban una impor-
Siguiendo las recomendaciones sobre las
tante oportunidad para la cooperación sur-
nuevas orientaciones, el PNUD elaboró el
sur. Se presumía que esta diferenciación del
“Primer Marco para la Cooperación Téc-
sur, proveía una base sólida para la trans-
nica entre Países en Desarrollo (1997-
ferencia de experiencias, especialmente en
25. Ibid, punto 9.
1999). El mismo se concentraba en dos
términos de nuevas técnicas y enfoques de
áreas de trabajo. La primera, esencialmente
organización de la producción que podían
conceptual, proponía dar apoyo al desarro-
llo humano sostenible, con particular énfa- mejorar la productividad y la competitivi-
98
y los desafíos que enfrentaban otros países rrollo. Bajo esta idea, se abogaba por una
en desarrollo. mayor articulación entre cooperación téc-
nica y económica, lo que en la práctica sig-
Finalmente, cabe agregar una caracterís-
nificó subordinar la primera a la segunda.
tica más de la CTPD en este período. Ésta
La cooperación técnica, especialmente de
se redefinió también en relación con los
aquellos países que habían logrado mejorar
actores que la desarrollaban, ampliando
su crecimiento y su PBI, se restringía enton-
el espectro de los mismos. La ONU adoptó
ces a transferir todas aquellas acciones de
entonces una definición que trascendía la
adaptación de sus economías al orden libe-
relación interestatal acordada en 1978:
ral internacional o bien aquellas que favo-
recieran la integración económica regional.
“La cooperación Sur-Sur entraña rela-
Paradójicamente, mientras proliferaban los
ciones bilaterales y multilaterales entre
procesos de integración regional, aumen-
gobiernos, instituciones, empresas, parti-
taba la fragmentación del sur como grupo
culares y organizaciones no gubernamen-
con una identidad común.
tales de dos o más países en desarrollo de
La “focalización” promovida en el ámbito de
la misma región o de regiones distintas26”.
las Naciones Unidas, aunque abarcaba un
Sintetizando entonces, este período estuvo amplio abanico temático, transformaba a la
marcado por una importante transforma- CTPD en un instrumento funcional a este
ción del sistema internacional, tanto en tér- orden económico, a partir de la experiencia
minos estructurales como ideológicos. El fin adquirida por aquellos modelos considera-
del bipolarismo y la hegemonía de las ideas dos “exitosos”.
neoliberales incidieron tanto en la coopera-
ción norte-sur, como en la cooperación sur-
sur. En esta última se observa un cambio
en sus objetivos políticos, pues ya no pre- 26. Actividades operacionales
para el desarrollo: coopera-
tendía cambiar el orden económico inter- ción económica y técnica entre
países en desarrollo. Estado
nacional, sino buscar la mejor integración de la cooperación Sur-Sur,
Informe del Secretario Gene-
posible de los países en desarrollo al ral. Pag. 7. Asamblea General,
Quincuagésimo periodo de
mismo. La adaptación a este orden econó- sesiones, Naciones Unidas.
1995.
mico implicaba dejar un mayor espacio para
la acción del mercado y reducir la acción del
Estado como motor y planificador del desa-
99
4. Conclusiones. flicto Este-Oeste que durante tantos años
limitó las relaciones internacionales en
De la descripción precedente, queda claro todas sus dimensiones. En primer lugar,
que la evolución conceptual de la CTPD o lo que se denomina el fin del paradigma
cooperación sur-sur, no estuvo exenta estatal, que permitió abrir espacio para
de recibir los impactos provenientes de la participación de otros actores no esta-
los cambios en el contexto internacional, tales y subnacionales, así como de otros
especialmente en su dimensión ideológica y canales en las acciones de cooperación. En
en la evolución de las relaciones norte-sur. segundo lugar, una creciente concepción
Frente a la realidad de un grupo de países menos asistencialista y más participativa
que accede a la semiperiferia, que se reco- de la cooperación internacional en general,
nocen a sí mismos como “economías emer- reflejada en términos como “asociación” y
gentes”, el mapa del “Sur” también ofrece “apropiación”, que se adecuaba muy bien
variaciones y su conceptualización se a una cooperación basada en beneficios
vuelve más compleja. A ello debe sumarse mutuos y en igualdad de condiciones.
que el propio concepto de desarrollo marca
Otro aspecto interesante es que tanto en los
una impronta diferente.
´70 como en los ’90 se hablaba de la coope-
A pesar de variaciones en el concepto, se ración sur-sur como algo “nuevo”. Esto se
mantuvieron constantes algunas ideas que debe a que fueron sin duda momentos fun-
marcan las particularidades de la coopera- dacionales o bien refundacionales de este
ción sur-sur. Es muy fuerte y reiterada la tipo de cooperación, en función de cambios
idea de “solidaridad” como criterio y hasta significativos del contexto internacional.
fundamento de la CTPD. Se destaca tam-
Desde las Naciones Unidas se intenta a
bién la importancia de la “acción colectiva”
mediados de los años noventa reimpulsar la
ante un “otro” que fue tanto un norte desa-
CTPD y se aprueba en la Asamblea Gene-
rrollado, un orden económico internacional
ral, la propuesta sobre Nuevas Orientacio-
injusto, o un contexto de globalización que
nes, elaborada por el Comité de Alto Nivel
ofrecía oportunidades.
para la Cooperación Técnica entre Países
El objetivo de autonomía y autosuficiencia en Desarrollo.
fue fuerte en la primera y segunda etapa,
pero se matizó y hasta reemplazó en los
’90 con la idea de “integración”.
100
PARTE II.
ACTUALIDAD Y APORTES PARA LA
CONSOLIDACIÓN DE LA COOPERACIÓN
EN EL ‘SUR GLOBAL’
102
1. Hacia la búsqueda de nuevas
definiciones y consensos
internacionales
1.1. El contexto histórico post- ridades de cada región del mundo. Así, en
noventa la dimensión norte-sur, fueron perdiendo
incidencia las motivaciones más altruistas
Para comprender el desarrollo de la coope- y humanitarias de la cooperación, reinsta-
ración en el nuevo siglo, es importante con- lando, en cambio, argumentos vinculados
siderar tanto algunos hechos que marcaron con el interés nacional y la seguridad del
un quiebre con el contexto internacional mundo desarrollado. Como afirma Sana-
de la década anterior, como algunos ele- huja, “…en el nuevo contexto de la “guerra
mentos de continuidad que siguen latentes global contra el terrorismo”, la lucha con-
y continúan incidiendo en las relaciones tra la pobreza parece ser relevante sólo en
internacionales. la medida que es funcional a la estrategias
desplegadas en esa “guerra”, o que contri-
Los atentados del 11 de septiembre y la
buye a legitimarlas”28.
declarada guerra contra el terrorismo,
Al mismo tiempo, la crisis económica ini-
constituyen hechos que marcaron signi-
ciada en países como la Argentina a fines
ficativamente la agenda internacional,
de 2001 y extendida luego en la región,
volviendo a situar los problemas de segu-
hizo evidentes las limitaciones del modelo
ridad en el centro de la misma. A par- 27. Para más detalles del
neoliberal y de las recomendaciones del tema ver Sanahuja, Jose Anto-
tir de entonces, se puede identificar una nio, “La “securitización” de la
Consenso de Washington implementadas ayuda tras el 11-S: ni segu-
tendencia a la “seguritización”27 de la ridad, ni desarrollo” (http://
en América Latina. Como consecuencia, www.mundubat.org/MT/Publi-
agenda de cooperación, lo cual significa caciones/Prensa/Sanahuja.
se produjo en gran parte de la región un htm) y “Reality of Aid Report
que sus motivaciones, sus objetivos y sus 2006” (www.realityofaid.org)
cambio político significativo con la elección
destinos se vieron crecientemente orien-
de gobiernos progresistas que volvieron a
tados por las prioridades de seguridad de
reconocer la relevancia del Estado-Nación
los estados donantes, particularmente la
en la planificación del desarrollo.
lucha contra el terrorismo. En la retórica 28. Ibid, p. 3
103
del libre mercado en el desarrollo de las un elemento colectivo: la meta de alcanzar
economías, se reconoció la necesidad de la mayores niveles de “cohesión social”. La
acción estatal para “administrar” de alguna cohesión social, aparece con énfasis en la
forma la globalización, tanto en el nivel agenda de las organizaciones internacio-
interno como en el nivel global. En este nales y sobre todo en las organizaciones
sentido, la virulencia de las crisis genera- regionales europeas y latinoamericanas
das por la volatilidad del capital financiero cuando el fracaso de las propuestas de
o de los impactos acarreados por la degra- reforma estructural del consenso de Was-
dación ambiental fueron generando paulati- hington hace cada vez más visible la deuda
namente una conciencia sobre la necesidad social acumulada por dichas políticas30.
de resolver estos problemas mancomuna-
damente, y han impulsado una nueva forma Es importante notar que, al mismo tiempo
les”. Este nuevo espíritu penetró en los nal, la cooperación norte-sur ha limitado
romper con la diferenciación entre “donante focalización en este objetivo tiende a refor-
104
“...al mismo tiempo que el concepto de
desarrollo se ha ampliado y ha trascen-
dido el espacio nacional, la coopera-
ción norte-sur ha limitado su objetivo
a la lucha contra la pobreza...”
revitalizando la discusión sobre la coope- jefes de Estado y de gobierno. Esta “Cumbre
ración sur-sur, a saber: el acuerdo sobre del Milenio” institucionalizó el consenso
los Objetivos del Milenio, la Declaración de sobre los desafíos que debía enfrentar la
París y la identidad atribuida a los Países comunidad internacional, acordando como
105
ambiente (ODM 7). Además reconocen la sobre emisiones de carbono, o por el uso
interdependencia creciente entre los Esta- del patrimonio común de la humanidad35.
dos y la influencia del contexto internacio- En este sentido, Monterrey evidenció la
nal en las posibilidades de desarrollo de los continuidad de la hegemonía del modelo
países, particularmente el compromiso de neoliberal, no sólo al descartar estas alter-
los países ricos de facilitar el acceso a sus nativas, sino al afirmar que el comercio y la
mercados para los países pobres (ODM 8). inversión privada constituyen las principa-
les fuentes de financiación del desarrollo y
Por otro lado, el interés central puesto que la AOD tiene un papel subsidiario para
en la ‘medición de resultados’ de acuerdo atender “fallas de mercado”.
con los indicadores propuestos, constituye
una importante limitación, tanto para la En cuanto al segundo eje, la eficacia de la
selección de países destinatarios de ayuda ayuda, los donantes se comprometieron a
como para la identificación de acciones de modificar algunos mecanismos, tales como
cooperación que no se ajustan a estos indi- armonizar sus procedimientos operaciona-
cadores. La preocupación por la efectividad les para reducir los costos de transacción,
se orienta entonces a sintetizar cuantitati-
a fortalecer la capacidad de absorción y la
vamente “resultados globales”, limitando
gestión financiera de los países recepto-
así el margen de acción y la adaptación de
res, a que las corrientes de recursos sean
la ayuda a contextos y necesidades particu-
previsibles, utilizando instrumentos como
lares.
el apoyo presupuestario; y a suministrar la
Luego de la Cumbre del Milenio, se sucedie- ayuda a través de los planes de desarrollo
ron una serie de encuentros internacionales y reducción de la pobreza definidos por los
e intergubernamentales que incidieron en propios países en desarrollo.
la reconfiguración del régimen. Entre ellos,
cabe destacar la Conferencia Internacio- Siguiendo los ejes de Monterrey, la Decla-
nal sobre la Financiación para el Desarro- ración de Paris de 2005 constituyó un hito
los ODM, su objetivo era lograr acuerdos actualmente un importante impacto también
recursos necesarios para su cumplimiento. ción fue el resultado del Foro de alto nivel
sobre la Eficacia de la Ayuda, en el que par-
Fueron dos los ejes centrales de este con- ticiparon tanto países desarrollados como
senso: aumentar el financiamiento para el países en desarrollo, en marzo de 2005.
desarrollo -una demanda clara de los paí- Centrada en la preocupación por la eficacia
ses en desarrollo- y mejorar la eficacia de de la ayuda oficial al desarrollo, la Declara-
la cooperación. Sobre el primer eje, si bien ción de París institucionalizó cinco princi-
no hubo acuerdo para establecer sumas pios-guía para la distribución de la misma:
concretas, sí se alcanzó un consenso sobre apropiación, alineación, armonización, ges-
35. Sanahuja, José Anto-
nio, ¿Más y mejor ayuda?: la la importancia de aumentar los flujos de tión por resultados y mutua responsabilidad.
Declaración de París y las ten-
dencias en la cooperación al AOD. Se descartó, sin embargo, recurrir a Estos principios ya venían siendo discutidos
desarrollo, en Anuario CEIPAZ
mecanismos alternativos de financiamiento en el seno de la OCDE y del Banco Mun-
2007, p 71-101.
del desarrollo, como emisiones de distin- dial, pero en París adquirieron un estatus
tos instrumentos financieros, el uso activo diferente al ser consensuados entre países
de las reservas de los organismos finan- desarrollados y en desarrollo. La Declara-
cieros internacionales, e “impuestos glo- ción en su conjunto refleja una opción por
bales” como la Tobin Tax, los gravámenes el binomio “efectividad-selectividad” de la
106
“...la Declaración de París de 2005 cons-
tituyó un hito central en el proceso de
transformación del régimen de coope-
ración al desarrollo y tiene actualmente
un importante impacto también para
la cooperación sur-sur...”
ayuda, en tanto instituye la noción de “buen Como tercer rasgo que contribuye a estruc-
gobierno” como un marco de condicionali- turar el contexto de la cooperación para el
dad. Al mismo tiempo, vuelve a poner en desarrollo de comienzos del nuevo siglo,
el centro de la responsabilidad al Estado emerge de modo relevante la discusión
y a la cooperación como flujo estado-cén- relativa a los denominados ‘países de
trico, comprometiendo a los donantes con renta media’. Esta clasificación, propuesta
el fortalecimiento de las instituciones de los por el Banco Mundial, implicó equiparar el
países donde éstas son débiles o bien no concepto de desarrollo de los países con su
responden al ideal de “buen gobierno”36. A PBI per cápita y derivó en la conformación 36. La centralidad asignada
partir de los principios e indicadores esta- de tres grupos diferentes de países: renta al Estado ha tenido también
sus críticas. Para Sanahuja,
blecidos para el 2010 la Declaración deli- baja, renta media37 y renta alta. Así, dicha la Declaración de París “…
parece encaminada a recrear
mita las reglas de juego para la selección y categorización comenzó a utilizarse como el “Estado desarrollista” sobre
nuevas bases, se limita a las
ejecución de la cooperación norte-sur. criterio de selección para la AOD, desti- relaciones entre actores esta-
tales. Ello refleja una visión
El impacto de la Declaración de Paris en la nada prioritariamente a los países de renta limitada del desarrollo y la
cooperación sur-sur se ha dado con rela- baja. A partir de ello se generó un impor-
gobernanza democrática, un
proceso que también involucra
ción a la aplicación de estos principios y tante debate internacional acerca de la
a otros actores”, Sanahuja, op.
cit., pag. 96.
ha generado una división entre aquellos identidad y del lugar de los países de renta
países en desarrollo a favor de los mis- media en la cooperación. España y América
37. La categoría de renta
media se subdivide, a su vez,
mos y aquellos que pretenden un modelo en “renta media alta” y “renta
Latina han tenido un importante rol en este media baja”.
diferente. Tanto los preparativos como la
debate, en tanto resulta estratégico para
reunión del Tercer Foro de Alto Nivel cele-
la modalidad adoptada y las acciones de
brado en Accra a fines de 2008 evidenciaron
cooperación que se dan en el espacio ibe-
estas diferencias y dificultaron el consenso
roamericano.
del “sur” respecto a las reglas de juego
para la cooperación entre ellos.
107
La caracterización de la mayoría de Amé- otro, la responsabilidad que se les atribuye
rica Latina como países de renta media, en como “nuevos donantes” en este espacio, y
el contexto de una estrategia global de foca- por tanto su rol en la cooperación sur-sur y
lización de los fondos de AOD en torno a la en la cooperación triangular.
reducción de la pobreza, ha significado una
En el marco de las Conferencias Ibero-
disminución sensible de dichos financia-
americanas de Jefes de Estado, comenzó a
mientos y sobre todo, en términos simbó-
mencionarse esta problemática y a incor-
licos la perdida de centralidad de América
porarse en los comunicados especiales y
Latina como participante del grupo de paí-
en las Declaraciones Finales. España fue
ses “en vías de desarrollo”.
la sede de la 1º Conferencia Internacional
Las políticas internacionales de coope- sobre Cooperación con Países de Renta
ración para los llamados “países de Media, desarrollada en Madrid del 1 al 2
renta media”, en tanto economías emer- de marzo de 2007, la Segunda tuvo lugar
gentes, suelen proponer un esquema en San Salvador del 2 al 4 de octubre y la
relacional similar al del régimen de coope- Tercera en Namibia del 4 al 6 de agosto
ración norte-sur (donante/receptor con sus de 2008. Entre los múltiples argumentos
correspondientes asimetrías) pero, con un para defender la continuidad de la AOD, se
contenido temático destinado a generar cuestiona la elección de la renta per cápita
contextos macroeconómicos estables, más como indicador de desarrollo por ser un
que a resolver las “cuestiones sociales” del mero un criterio económico. Esta elección
desarrollo de dichos países38. Estas trans-
ha quedado caduca, ya que responde a la
formaciones han obligado a los países de
concepción del desarrollo que primaba
América Latina a replantear su papel en el
cuando se elaboraron las clasificaciones
régimen de cooperación internacional –en
por nivel de renta. El reclamo de estos paí-
tanto solicitantes y dadores de coopera-
ses quedó de manifiesto en el Comunicado
38. Una prueba de esto es el
ción, lo cual se conoce como “rol dual”-.
Especial de la XVII Cumbre Iberoamericana,
análisis que realiza el propio España, por ejemplo, no sólo ha decidido
“Informe sobre la cooperación celebrada en Santiago de Chile (2007). En
en Iberoamérica acerca de la apoyar dicha estrategia, sino que la impulsa
relación entre los perfiles de
abiertamente. el mismo se reiteró “…el apoyo y la aplica-
desarrollo y las necesidades
de cooperación. Allí se des- ción del “Consenso de El Salvador” sobre
taca justamente que, a medida
que la renta de estos países En este debate sobre países de renta media cooperación para el Desarrollo con Países
aumenta, las necesidades
de cooperación se alejan de
se identifican dos cuestiones claves: por un de Renta Media, que principalmente hace
los sectores más básicos de
lado, el reclamo de estos países como des- un llamado a la comunidad internacional
salud, alimentación y educa-
ción. (SEGIB, 2007). tinatarios de cooperación al desarrollo. Por a: “continuar brindando cooperación y
108
apoyando los esfuerzos nacionales de los geneidad y diversidad de los PRM a la vez
países de renta media en la lucha contra que se recomienda tener en consideración
la pobreza y la desigualdad, y alcanzar el acervo internacional de principios com-
oportunamente los Objetivos de Desarro- partidos; la importancia de la promoción
llo del Milenio; tomar en cuenta criterios de buenas prácticas, experiencias y la
adicionales a la renta per cápita para cooperación Sur-Sur; así como la validez
la asignación de cooperación internacio- de que los PRM tengan una mayor voz y
nal; y promover la adopción de nuevas e representación en los Organismos Finan-
innovadoras modalidades e instrumentos cieros Multilaterales, entre otros.
de cooperación y financiamiento interna-
cional; así como apoyar más activamente
formulas de cooperación horizontal y
triangular, insertando la temática en
referencia en las agendas de trabajo de
los foros internacionales pertinentes para
poder instrumentar efectivamente esta
iniciativa”.
109
2. La dispersión conceptual sobre
cooperación sur-sur
Como un signo más de los cambios des- el año 2008. En el ámbito nacional, se tra-
criptos en el régimen de cooperación para bajaron los conceptos utilizados por una
el desarrollo, encontramos en la actuali- muestra representativa de países latinoa-
dad una importante dispersión conceptual mericanos, que reflejan la relación entre
sobre la cooperación sur-sur. Esa elusi- cooperación y política exterior.
vidad en las definiciones parece ser una
característica presente tanto en los ámbitos
multilaterales como también en los nacio-
nales. Para detectar estas disparidades o
matices conceptuales fue necesario anali-
zar, dada su relevancia, los documentos de
Naciones Unidas y de la OCDE, prestando
especial atención a la forma en que se ha
abordado el tema en las últimas conferen-
cias internacionales desarrolladas durante
110
2.1 La definición en los ámbitos que en los ´90, la idea de que la coope-
multilaterales ración sur-sur constituye un medio para
mejorar la inserción en el orden económico
Transcurridos 30 años de la Declaración caracterizado por un intenso proceso de
de Buenos Aires y ante las limitaciones y globalización de los mercados y de la pro-
dificultades del modelo de desarrollo neoli- ducción, y no ya de la transformación del
beral, la cooperación entre países en desa- mismo. Permanece así la noción de la CTPD
rrollo vuelve a ocupar desde comienzos del como mecanismo de adaptación al orden
nuevo siglo un lugar de relevancia en la económico internacional, considerando que
discusión internacional. Se la califica, una es posible y beneficioso para todos los países
vez más, como una “nueva dimensión” de participar “efectivamente” de él. En 2003 se
la cooperación, en tanto vuelven a ser rede- destacaba, por ejemplo, que
finidos sus contenidos.
“Los grandes cambios que han ocurrido
En el año 2000, los países reunidos en la en el sistema económico internacional
Cumbre del Sur decidieron dar un nuevo desde 1980 –principalmente, la globali-
impulso a la coordinación de la cooperación zación de los mercados y de las estruc-
entre ellos, en el marco de las Naciones turas de la producción y el movimiento
dole recursos suficientes para garantizar consolidó una mayor integración de los Primera Cumbre del Sur, 12 al
14 de abril de 2000, p.33
esfera de competencia, y para que pueda mica”, bajo la noción aglutinadora de “sur-
cumplir sus mandatos y responsabilida- sur”. Desde la década anterior, los países
111
“...la idea de ‘sur’ se refiere ahora a un
conjunto más heterogéneo y, a la vez,
altamente integrado en un sistema glo-
bal, lo cual se refleja en el término ‘sur
global’...”
del Sur en el 2000, el Comité de Alto Nivel cooperación económica, también evidencia
sobre la Cooperación Sur-Sur decidió cam- algunos cambios. La opción por el concepto
biar el nombre la “Unidad Especial para la “sur-sur”, implicó ampliar el alcance del
Cooperación Técnica entre países en Desa- concepto mismo de cooperación entre paí-
rrollo” por el de “Unidad Especial para la ses en desarrollo.
Cooperación sur-sur”42. La actividad del PNUD en este campo se
redefinió en función de tres áreas inte-
Se reafirmó así la cooperación económica
rrelacionadas: diálogo político y desarro-
como una dimensión relevante de la vincu-
42. Esta decisión fue incluida
llo, intercambio de conocimientos sobre el
en la Resolución 58/220 de la
lación de los países del sur, a ser impul-
desarrollo del sur y asociaciones público-
Asamblea General.
sada desde el PNUD. En el informe del
privadas (gráfico 1)43. Aún cuando la
bienio 2005-2006 realizado por el Comité
segunda área representa el campo tradicio-
de Alto Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur,
nal de acción de la cooperación técnica, ella
se detecta un énfasis importante en dis-
cobró una dimensión distinta en este plano
tintos procesos de vinculación económica
multilateral a partir de la utilización de las
que se consideran dentro del concepto de
nuevas tecnologías de la información y la
cooperación sur-sur: procesos de integra-
comunicación. Con la construcción del sis-
43. Sobre estos tres pilares
ción regional, volúmenes de comercio intra
tema WIDE (Web of Information for Develop-
se elaboró el Tercer Marco de e inter-regionales e incluso la inversión
Cooperación Sur-Sur, como ment), el PNUD intenta consolidar la mayor
elemento de articulación de extranjera directa que ha tenido lugar entre
políticas entre las distintas base de datos sobre capacidades disponi-
dependencias de la ONU. países del sur.
bles en los países del sur, a fin de facilitar
Si bien la transformación de la Unidad Espe- la difusión de información sobre institucio-
cial para la Cooperación Sur-Sur refleja una nes, experiencias, tecnologías y prácticas
importante continuidad con la década ante- de cooperación entre ellos. Constituye asi-
rior relacionada con la importancia de la mismo una importante revalorización de las
112
tecnologías y conocimientos endógenos de
estos países y de su potencial para el desa-
rrollo.
En el área de diálogo político, se intenta
promover el intercambio de información
113
discursivo simétrico de ambas modalida- cooperación sur-sur de lo que fue su esen-
des de cooperación en cuanto a sus fines cia y su motivación originaria: superar
y a las ventajas que representa en tér- colectivamente los problemas del mundo
minos de mayor eficiencia y efectividad. en desarrollo.
Tomando como eje estos últimos requisitos,
Durante el año 2008, en vísperas de la
se tiende a condicionar la definición misma
próxima Conferencia Internacional sobre
de cooperación sur-sur, equiparándola con
Cooperación entre Países en Desarrollo,
la de cooperación triangular: ambas cons-
se han desarrollado diversos encuentros
tituyen una manera de utilizar capacidades
internacionales relacionados con la coope-
del mundo en desarrollo en beneficio del
ración al desarrollo, los cuales abordaron
mismo y a un menor costo.
de alguna forma el tema de la Cooperación
En algunos casos, se ha identificado a la Sur-Sur y resultan relevantes para identi-
cooperación triangular como una “moda- ficar matices o diferencias en el modo que
lidad” de la cooperación sur-sur. Esta ella tiende a ser conceptualizada47. Del
identificación se centra en acciones de análisis de los documentos resultantes de
cooperación técnica e implica una distinción estos eventos es posible extraer algunas
entre tres tipos de actores: un “financia- observaciones vinculadas a los actores que
dor”, que puede ser tanto un país desarro- la impulsan y al tratamiento conceptual que
llado como un organismo internacional, un se le ha dado.
“ejecutor” y un “receptor”, tratándose en
Los actores que con mayor énfasis han
ambos casos de “países en desarrollo”46. De
impulsando el tratamiento de la coope-
esta forma, la cooperación sur-sur queda
ración sur-sur son, por un lado, España y
encuadrada en categorías que definen roles
por el otro, los países de América Latina.
y aportes limitados a una división de tareas
España, por sus vínculos lingüísticos e his-
46. Para mayores detalles entre un “donante” desarrollado, con capa-
sobre esta categorización, ver tóricos se presenta como el interlocutor
el Informe de la Cooperación
cidad de financiamiento y uno en desarrollo
Iberoamericana 2007 elabo- natural de la región ante la UE e intenta,
con capacidad de aportar conocimientos. A
rado por la SEGIB.
asimismo, capitalizar dichas sinergias en
la vez, asigna un rol pasivo a quien “recibe”.
otros foros internacionales. Esto explica
Finalmente, el último cambio que identifi- que durante el 2008 un primer grupo de
camos en la evolución del concepto a par- reuniones estuvo impulsado por la Secre-
tir del 2000 es su vinculación con la idea taría General Iberoamericana (SEGIB).
de “amenazas transnacionales”, lo cual Cumpliendo con los mandatos emanados
47. Se trata principalmente refleja una clara incidencia del proceso de la XVII Cumbre Iberoamericana (Chile,
de las reuniones realizadas
en Madrid, Nueva York, Cali, de seguritización de la ayuda. En algunos 2007), la SEGIB auspició la discusión sobre
Santa Marta, El Salvador,
Accra y Doha. documentos se menciona concretamente la cooperación Sur-Sur. Estos debates, que
la lucha contra el terrorismo como incen- tuvieron como base el “Informe sobre la
tivo para la cooperación sur-sur y se argu- Cooperación en Iberoamérica”, constitu-
menta que esta cooperación constituye una yen uno de los principales esfuerzos de la
“respuesta” a este tipo de amenazas. De comunidad internacional por conceptuali-
esta forma, se estaría desvinculando a la zar la cooperación sur-sur.
114
Dicho documento contiene un breve análi- Estas cuestiones, fueron puestas en discu-
sis con base en los conceptos tradicionales sión en los encuentros sucesivos realizados
de cooperación (donante/receptor; mul- por la SEGIB. En particular, el encuentro en
tilateral/bilateral; horizontal/triangular), Cali (julio 2008), que contó con una amplia
desdibujando el abordaje de la verticalidad participación de representantes de coope-
y las asimetrías como variables centrales ración y académicos de América Latina
del análisis de las relaciones de coopera- permitió un abordaje más complejo de la
ción. La omisión no es menor, puesto que cuestión que no obstante, no lograron tener
parece adoptar el supuesto de una “natu- incidencia en la Declaración de San Salva-
raleza buena” de las relaciones Sur-Sur, dor de la XVIII Cumbre Iberoamericana de
dada por la condición de “Sur”, entendido Jefes de Estado y de Gobierno49.
simplemente como la pertenencia al grupo Un segundo grupo de reuniones, impulsado
de naciones en desarrollo48. por los organismos pertenecientes al sis-
A pesar de que el documento distingue los tema de Naciones Unidas durante el 2008,
perfiles de las naciones en desarrollo a par- estuvo fuertemente vinculado a los deba-
tir de la categorización “renta baja”, “renta tes y discusiones referidos a la “gestión”
media baja” y “renta media”, la pertenencia de la ayuda para el desarrollo. El “3° Foro
histórica de estos países al grupo de “recep- de Alto nivel sobre la eficacia de la ayuda al
tores”, aseguraría una suerte de empatía Desarrollo” llevado a cabo en Accra-Ghana
con los otros países, en su nueva función 2008 y sus eventos preparatorios, así como,
de “donantes”. De allí que, la cooperación en menor medida las reuniones vinculadas
Sur-Sur, aparece como una modalidad pri- a la “Conferencia Internacional sobre el
vilegiada por su flexibilidad para adaptarse financiamiento del Desarrollo” realizada en
a las realidades locales. Doha a fines de ese año, construyeron un
ambiente propicio dentro del cual la comu-
nidad internacional pudiese abordar otra
115
crítica que se ha hecho a la cooperación
norte-sur, afirmando que “La cooperación
para el desarrollo Sur-Sur debe observar
el principio de no interferir en los asun-
tos internos, establecer igualdad entre
los asociados en desarrollo y respetar
su independencia, soberanía nacional,
diversidad e identidad cultural y conte-
nido local”. Aquí conviene resaltar que
50. Nos referimos a la reunión vez la temática de la cooperación Sur-Sur. estos principios, hoy llevados como ejes de
llevada a cabo en Santa Marta,
Colombia, para la “Prepara- A pesar de ello, el tema no tuvo un lugar discusión por parte de los países centrales,
ción para el HLF3:El Camino
Hacia Accra Consulta Regional central en las declaraciones. El Programa han sido constitutivos de la cooperación
de América Latina y El Caribe”
de Acción de Accra, constituye un plan de sur-sur a lo largo de su trayectoria y esta-
en junio 2008.
evaluación y seguimiento de la Declaración ban presentes ya en 1978.
de París donde se recogen las sugerencias Por último, también en los documentos vin-
de las discusiones preliminares50 y propone culados con el seguimiento del Consenso
medidas que enfatizan el rol de los países de Monterrey (Doha, 2008) se destacaron
receptores en la coordinación y liderazgo de las virtudes de la cooperación Sur-Sur para
las acciones de desarrollo, como un medio mejorar la efectividad de la ayuda a la vez
para aumentar la eficacia de la ayuda. La que se insistió en la complementariedad
cooperación sur-sur, aparece entonces con las modalidades Norte-Sur. En este
como un “instrumento” para facilitar el sentido, siguió la misma línea argumenta-
aprendizaje de la experiencia de aquellos tiva de los eventos de Accra, que tienden a
países en desarrollo que han superado con subordinar la discusión sobre la coopera-
éxito algunos problemas. ción sur-sur en al marco de las discusiones
En Accra se insistió en evitar la misma norte-sur sobre la efectividad de la ayuda.
116
2.2 La cooperación sur-sur en
la política exterior de los países
latinoamericanos
117
También se observa el uso de estos térmi- sus ventajas comparativas, sus recursos,
nos en la Argentina, donde también se men- conocimientos y lecciones aprendidas”53.
ciona, por ejemplo, que el FOAR permite la El caso de Colombia muestra que estas dos
provisión de recursos humanos y/o finan- líneas no agrupan dos categorías de países,
51. http://www.agci.cl/ cieros destinados a “transferir” capacidad sino que se superponen incluso en la polí-
cooperacion-internacional/
tipos-de-cooperacion/ técnica, administrativa y tecnológica. tica de un mismo país.
horizontal/objetivos/
Por otro lado, se repiten en los diferentes Más allá del objetivo explícito en todos los
118
cia positiva en otros países, basada tanto en en desarrollo. Algunos países como Chile
una voluntad política como en una capaci- parten de la definición de que esta coopera-
dad técnica para contribuir al desarrollo. En ción implica “costos compartidos”. El caso
este sentido, en la Argentina se destaca, por de México es llamativo, pues utiliza la cla-
ejemplo, que el Fondo Argentino de Coope- sificación “vertical” y “horizontal” no en fun-
ración Horizontal tiene el objetivo “…de ción del nivel de desarrollo relativo de los
contribuir al desarrollo de países amigos, países que cooperan, sino de acuerdo con el
fortaleciendo las relaciones bilaterales y esquema de financiamiento. De esta manera,
consolidando la presencia argentina en la cooperación es horizontal si los países que
dichos países…”57. La cooperación técnica cooperan comparten los costos y es vertical
de Colombia se propone no sólo “promover si sólo uno de ellos financia las actividades.
capacidades nacionales” en otros países, Esto les permite decir, entonces, que desa-
sino que también se orienta a fortalecer la rrollan cooperación horizontal también en la
“presencia colombiana en el contexto de los dimensión norte-sur y vertical en la coope-
países en desarrollo, particularmente en ración sur-sur. Para países como Argentina,
América Latina y el Caribe”58. En el caso de Perú y Colombia, entre otros, la cuestión del
Cuba, esta relación entre cooperación y polí- financiamiento no es parte constitutiva de
tica exterior presenta otras particularidades. la definición, de modo que la ejecución de
En este caso se trata de proyectar un modelo actividades puede ser tanto por costos com-
económico y social que permita instalar un partidos como por fondos concesionales de
modelo de desarrollo independiente. Así, quien brinda la cooperación.
57. http://www.mrecic.gov.ar/
mencionan, por ejemplo, que Cuba “…parte portal/seree/dgcin/fo-ar.html
Resumiendo, entonces, observamos las
de la premisa de que este tipo de coopera-
siguientes particularidades de la coope-
ción constituye un importante instrumento
ración entre países en desarrollo definida
para estimular y fortalecer la independen-
como política estatal en América Latina:
cia económica y avanzar hacia el verda-
- Un predominio de los conceptos CTPD y
dero desarrollo (Alín, 2006: 46-47)”59.
cooperación horizontal en lugar de coope-
Si bien en la mayoría de los casos la rela- ración sur-sur.
ción entre política exterior y cooperación - Una superposición entre un esquema 58. Dirección de Cooperación
Internacional de la Agencia
presenta un peso importante de la región, el “oferta-demanda” y un esquema de Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Inter-
caso de Brasil se diferencia por su proyec- cooperación, entendido como intercambio y nacional, “Estrategia de
ción en un escenario global. Para ello, se aprendizaje mutuo. Cooperación Internacional
2007-2010”, Colombia, 2007,
apela más bien al concepto de cooperación - La concepción de la cooperación como p. 26.
119
3. Aportes conceptuales definirla sólo como un “instrumento” de
esta última al servicio de “intereses nacio-
La descripción y las consideraciones desa- nales”. La propuesta debería ser entonces
rrolladas anteriormente nos han permitido cambiar la entidad de la cooperación sur-
elaborar una serie de aportes cuya fina- sur como elemento constitutivo de toda la
lidad sería servir de base para articu- política exterior, como eje estructurante de
lar definiciones en torno al concepto de la misma, y descartar su definición instru-
cooperación sur-sur. Sin duda estos apor- mental.
tes implican también una visión política que
intenta construir espacios de acuerdo en la b) Especificar las particularidades de la
diversidad de los países “periféricos”. cooperación sur-sur
a) Valorizar la naturaleza política y los obje- Tanto desde la teoría como desde la expe-
tivos de cambio de la cooperación sur-sur. riencia práctica se ha generado un con-
senso acerca de algunas particularidades
La naturaleza política de la cooperación
y ventajas que presenta la cooperación
sur-sur implica reconocer el vínculo entre
sur-sur y que es importante destacar60. En
ésta y la política exterior de los estados en
primer lugar, el enfoque de esta coopera-
desarrollo. Sin duda este vínculo es proble-
ción se basa en la idea de “ayuda mutua”,
mático, pues tiende a definir a las acciones
en contraposición con el enfoque más
de cooperación más como una respuesta
asistencialista de “dar ayuda por cari-
a intereses nacionales de una de las par-
dad”. Este enfoque, ha implicado desde su
tes que a las verdaderas necesidades de la
origen respeto a la soberanía y búsqueda
otra. Se repetiría así el mismo punto de crí-
de beneficios compartidos en un juego de
tica que se ha hecho tradicionalmente a la
suma variable. La consecuencia natural de
cooperación norte-sur. Un camino posible
este enfoque es descartar del lenguaje de la
sería entonces que los países del sur acor-
cooperación sur-sur aquellas referencias a
daran definir políticas exteriores basadas
las categorías de “donantes”, “receptores”,
en intereses multilaterales y solidarios.
“oferta” y “demanda”. En segundo lugar, los
Esto implicaría poner nuevamente en el
Estados que cooperan enfrentan desafíos de
centro los objetivos de impulsar cambios
desarrollo similares a nivel local y global,
en el sistema internacional a través de la
lo cual facilita la adecuación de las accio-
acción colectiva. La crisis económica inter-
nacional actual ha puesto en evidencia las nes a necesidades y perspectivas comunes.
dificultades de este sistema y representa Tercero, en los espacios regionales, los paí-
120
Pero también es fundamental, aunque está
menos explicitado, especificar también lo
que “no es necesariamente” la coopera-
ción sur-sur. No es, en su esencia, un ins-
trumento para mejorar la efectividad de la
cooperación norte-sur mediante la triangu-
lación. Esto no significa que la contribución
de donantes tradicionales a través de esta
modalidad pueda resultar de mucha utili-
dad para fomentar acciones sur-sur, pero
es importante la distinción entre ambas
modalidades. Tampoco es la cooperación
sur-sur una respuesta a “amenazas trans-
nacionales”, sino una respuesta colectiva a
problemáticas asociadas al desarrollo de
sociedades periféricas. Finalmente, no es
necesariamente una cooperación que deba
implicar un cierto grado de concesionali- es esencial que el desarrollo se constituya
dad. Esto significa que la idea de “dona- como el eje articulador de la política exterior
ción” o de “aportes no reembolsables”, de los estados del sur.
puede o no estar presente, pero no es un
elemento constitutivo de la definición de
d) Articular una definición en torno a una
esta cooperación.
nueva noción del “sur”.
comercial, social y política. Asumir esta dos que han sido periféricos al desarrollo
60. Algunas de estas caracte-
multidimensionalidad implica reconocer de los países con mayor bienestar social rísticas fueron sintentizadas
que la meta del desarrollo requiere de un y económico. Tomar esta concepción de en ZHOU, Yiping, “Ampliando
los puentes de la cooperación
conjunto de acciones coordinadas en el “sur” implica también asumir la amplia Sur-Sur” en Capítulos del
SELA, N° 64, enero-abril 2002,
plano de la política exterior. Esta coordi- diversidad cultural, económica, política pp.44-45.
nación implica coherencia interna entre las y social de esta periferia, considerada en
distintas agencias del Estado y coherencia la idea de “sur global”. De esta forma,
externa en los diferentes ámbitos de dis- la noción de “sur” constituiría una iden-
cusión multilateral. Como consecuencia, tidad basada en una realidad estructural
121
compartida y diversa y no basada en la pro- 4. Recomendaciones político ins-
mesa de avanzar en un camino evolutivo titucionales para la Argentina
lineal, donde los países se ubican en una
escala de “grados” o niveles de desarrollo. Como cierre de este trabajo, resulta per-
tinente realizar algunas recomendaciones
e) Diferenciar la cooperación triangular para la política argentina sobre cooperación
norte-sur de las acciones multilaterales sur-sur, tomando como base de los aportes
sur-sur. conceptuales realizados e intentando con-
tribuir a su materialización desde una visión
Dadas las discusiones actuales y la relevan-
que amplíe el debate interno y las posicio-
cia del tema es necesario identificar cla-
nes tomadas en el plano internacional.
ramente a la cooperación triangular como
una modalidad particular de cooperación Las recomendaciones se articulan en dos
norte-sur. En cuanto tal, implica negocia- niveles diferentes, pero sin duda interrela-
ciones y acuerdos que respeten las parti- cionados: a) los planteos que la Argentina
cularidades y visiones de “tres socios” con puede hacer para consensuar con otros
una meta común: contribuir al desarrollo estados cómo configurar el espacio de la
de un país mediante una acción específica y Cooperación Sur-Sur y b) las definiciones
concreta. La coordinación de los tres socios internas que contribuirían a un mejor des-
debe darse en dos niveles: un primer nivel empeño de la Argentina en la Cooperación
estratégico, donde se definen conjunta- Sur-Sur.
mente los objetivos de la cooperación, y un
segundo nivel operativo, donde se acuerdan En el primer nivel, se propone:
los aportes y roles de cada socio. El relato
» Consensuar una definición amplia de
de algunas experiencias evidencia una pri-
cooperación sur-sur, que incluya las
macía de este segundo nivel y ausencia o
dimensiones técnica, política y económica,
al menos dificultades en la implementación
pero articuladas en función del desarrollo
del primer nivel.
integral de las sociedades periféricas.
Las acciones de cooperación multilaterales
» Consensuar una orientación de la
entre países en desarrollo representan,
cooperación sur-sur hacia áreas priori-
en cambio, una modalidad de cooperación
tarias para los países periféricos, como
sur-sur orientada esencialmente hacia el
educación, ciencia, tecnología, protección
logro de beneficios colectivos.
ambiental, lucha contra la pobreza, pro-
blemas de género, generación y abasteci-
miento energético e infraestructura.
» Promover una discusión más amplia
sobre los países de desarrollo interme-
dio, sin aceptar la clasificación de “renta
media”. En la dimensión norte-sur, esta
discusión debería orientarse a definir una
cooperación diferencial, sobre principios y
modalidades diferentes de aquella que se
122
La Cancillería debería definir a la
cooperación sur-sur como uno de los
ejes estructurantes de la política exte-
rior argentina
realiza con países con mayores dificultades más abierto y flexible para el desarrollo de
de desarrollo y menores niveles de creci- acciones diversas. Esta característica per-
miento. En este sentido, la Argentina debe mite la participación directa de diversas
estudiar y revalorizar sus capacidades loca- agencias estatales que encuentran espacios
les y los aportes que puede hacer a partir para desarrollar iniciativas de cooperación
de ellas, tanto para proyectos locales como relevantes en sus propias esferas de acción.
para la búsqueda de soluciones a proble- Es importante establecer mecanismos de
mas globales. comunicación que aseguren coherencia y
» Elaborar estudios regionales de la aumenten la sinergia entre las iniciativas
cooperación experimentada, realizando multilaterales y las bilaterales.
una evaluación integral, comparable entre
regiones, que permita identificar meto- En el segundo nivel, para mejorar la política
123
cooperación internacional”, que dé cuenta
de su rol dual y que establezca un marco de
política plurianual, en el cual la cooperación
sur sur sea uno de los pivotes de la misma,
teniendo en cuenta su relevancia en las
relaciones bilaterales y multilaterales.
b- Diagramar un “mapa” de las coopera-
ciones, sobre todo en este caso de la sur-
sur, para dar coherencia al proceso de
cooperación.
c- Propiciar una efectiva e institucionalizada
coordinación y registro de las acciones de
todos los actores de la cooperación en los
niveles nacionales, provinciales, municipa-
les y de la sociedad civil organizada.
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ACRÓNIMOS
AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo
OSPAAAL Organización de Solidaridad con los Pueblos de Asia , África y América Latina
135
136
ENCUENTRO
ACADÉMICO
IBERO
AMERICANO
Informe
DE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
137
138
En la ciudad de San Martín (Argentina), los las instituciones participantes con las expo-
días 5 y 6 del mes de noviembre de 2009, siciones de los representantes de centros
los responsables de posgrados, centros de de investigación y de formación académica
investigación e investigadores en Coopera- sobre cooperación internacional. Es impor-
ción Internacional y organizaciones vincu- tante destacar que se contó con la presencia
ladas a la temática, se han reunido en la de más de veinte instituciones académicas
Universidad Nacional de San Martín, convo- provenientes de catorce países, estando
cados por ésta junto con la Secretaría Gene- representadas todas las subregiones del
ral Iberoamericana (SEGIB) y la Cancillería espacio iberoamericano. Con el objetivo
Argentina. Las instituciones presentes en último de conformar una comunidad aca-
el Iº Encuentro Académico Iberoamericano démica que reflexione sistemáticamente
sobre Cooperación Internacional se reunie- sobre la cooperación internacional y la
ron con el propósito de generar un espacio cooperación internacional para el desarro-
de intercambio y reflexión sobre prácticas, llo, las instituciones propusieron diversas
tendencias y perspectivas de la cooperación estrategias para facilitar el conocimiento
en Iberoamérica que contribuya a dinamizar mutuo y el trabajo colaborativo. Entre las
la actividad académica sobre este campo herramientas sugeridas, se mencionó la
en los países de la región. Durante el pri- construcción de una página web que haga
mer día, los intercambios se orientaron a pública y accesible la información sobre la
relevar el estado de la investigación y de producción de conocimiento y la formación
la formación académica en Cooperación de recursos humanos en cooperación inter-
Internacional en la región iberoamericana, nacional. Para ello, se subrayó la participa-
con especial énfasis en los países latinoa- ción de la SEGIB y la OEI en tanto actores
mericanos. La apertura contó con la pre- emblemáticos de la comunidad iberoame-
sencia del Secretario General Académico ricana que mediante un apoyo institucio-
de la UNSAM, Dr. Jorge Fernández Niello, nalizado colaboren en la realización de la
el Decano de la Escuela de Humanidades- página web y la publicación y difusión de
UNSAM, Lic. Norberto Ferré; el Director de los productos académicos que se generan
la Maestría en Cooperación Internacional en Latinoamérica. Se planteó que dicho ins-
de la UNSAM, Mg. Miguel Vallone, el Direc- trumento permitiría, con el tiempo, cana-
tor de Planificación de la Secretaría General lizar los apoyos institucionales de actores
Iberoamericana, Dr. José María Vera, y de diversos conformando una la Red Acadé-
la Directora de Cooperación Internacional mica sobre Cooperación internacional en el
de la Cancillería Argentina, Lic. Julia Levi. Espacio Iberoamericano del Conocimiento.
Posteriormente se inició la presentación de El acuerdo sobre los parámetros organizati-
139
vos en torno de un esquema organizativo de el desarrollo. Durante el segundo día, las
círculos concéntricos se fundamentó en sus actividades se desarrollaron en el Palacio
fortalezas para potenciar las características San Martín de la Cancillería Argentina. El
particulares y estimular las posibilidades Seminario, abierto a todo el público, contó
de complementación y cooperación de los con una asistencia de más de cien perso-
actores participantes. De esta forma, un nas. Los debates se organizaron en torno a
primer núcleo conformado por instituciones dos ejes principales que pretendían abor-
académicas que cumplan ciertas condicio- dar por un lado, las perspectivas teóricas y
nes –docencia, investigación, extensión y conceptuales sobre la cooperación interna-
capacidad de movilidad en el área de coope- cional para el desarrollo en el mundo y en
ración internacional-, se articularía con un América Latina guiándose por la pregunta
segundo círculo que trabaje en forma de “¿Hacia dónde va la Cooperación Interna-
“subredes” con los actores de la sociedad cional para el Desarrollo en el mundo y en
civil y gubernamentales de la Cooperación América Latina?”; y por el otro, los enfoques
Internacional. Ambas estrategias apuntan conceptuales y metodológicas en torno a las
a estimular el intercambio de información modalidades de la cooperación (Norte-Sur,
propendiendo a la construcción de agen- Sur-Sur y Triangular). En el transcurso
das comunes de investigación y propiciando de la mañana presentaron sus exposico-
el desarrollo de publicaciones conjuntas nes, Jairo Agudelo Taborda, Director de la
donde se difundan los mejores resultados Escuela Latinoamericana de Cooperación y
de los posgrados involucrados. En defini- Desarrollo (USBCTG), Tomás Mallo, respon-
tiva, a dar cumplimiento a uno de los obje- sable del Programa de América Latina del
tivos de la Convocatoria: conformar de una Centro de Estudios para América Latina y
comunidad académica que reflexione siste- la Cooperación Internacional (CEALCI) de
máticamente sobre la cooperación interna- la Fundación Carolina, y de Jorge Balbis,
cional y la cooperación internacional para Secretario Ejecutivo de la Asociación Lati-
140
noamericana de Organizaciones de Pro-
moción al Desarrollo (ALOP). Por su parte,
durante la tarde lo hicieron Cristina Xalma
(SEGIB). Informe de la Cooperación Sur-Sur
en Iberoamérica, Alejandra Kern, investiga-
dora del CICI+D (Escuela de Humanidades)
y Grace Jaramillo, Directora de la Maestría
en Negociación y Cooperación Internacio-
nal Flacso Ecuador. En todos los casos
se plantearon posiciones que despertaron
interesantes intercambios de opiniones. El
seminario concluyó con las exposiciones del
Director del Departamento de Cooperación
Internacional de la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto de Uruguay, el Sr. Martín
Rivero Illa, el Director de la Agencia Bra-
silera de Cooperación, el Ministro Marco
Farani y la Directora de la Dirección Gene-
ral de Cooperación Internacional de la Can-
cillería Argentina, la Embajadora Julia Levi
quienes confirmaron el interés de los orga-
nismos nacionales de cooperación interna-
cional en este tipo de encuentros.
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