Gobernanza Territorial, Conceptos y retos de

implementación en Europa y América Latina

Análisis Crítico

Presentado por:
Johana Arroyave Alvarado
Gobernanza territorial, gestión pública estratégica y calidad
en la administración pública

Master en Gobernanza, Planificación y Liderazgo

Territorial. Especialidad en Estrategias para la
Gobernanza y el Liderazgo Territorial
Universidad de Granada
Granada- España
Octubre 21 de 2019
 Introducción

Este análisis crítico, pretende recoger las ideas de los autores [CITATION UNO14 \l
3082 ],[ CITATION Rom11 \l 3082 ] y [ CITATION Sil18 \l 3082 ] acerca del concepto de
gobernanza territorial y de otras variaciones de gobernanza; y la opinión sobre
ellas, como pertinentes o no para los territorios de Europa, América Latina y
África.

De otra parte este análisis crítico, sitia un acercamiento a la materialización de

estas definiciones y postulados propuestos por los autores en sus artículos, en
el entorno más cercano o conocido, realizando algunas comparaciones y
reconociendo en él, los elementos de cada tipo de gobernanza, así como las
críticas que estos mismos realizan sobre el desarrollo de la práctica de
gobernanza dentro de los territorios.

Finalmente se analiza ESPON TANGO Project [ CITATION ESP14 \l 3082 ] y cómo este
puede llegar a ser aplicado, sus falencia o puntos clave, al intentar realizar una
extrapolación a algunos espacios de posible implementación.

Con todo ello, se ha concluido que el término y el desarrollo de la gobernanza

en los territorios de Europa, América Latina y África, se encuentra en proceso
de construcción, que aunque en diferentes momentos del proceso, si se puede
decir que la tarea es aún larga y actualmente se sitúa en la revisión de las
experiencias vividas para replantearse y proponer nuevas maneras de llegar al
punto estratégico en el que se pueda dar una correcta conjunción entre las
labores del Estado, el sector público, el mercado y la Sociedad Civil.

Desarrollo
Comenzaré por hablar sobre el articulo denominado “Crisis y renovación de la
planificación y la gobernanza de los territorios” en donde Sili [CITATION Sil18 \n
\t \l 3082 ], define a la Gobernanza Territorial como las formas de organización
de los múltiples actores y organizaciones de una sociedad para gestionar y
promover el desarrollo de sus territorios, que a través de diversas épocas de
desarrollo, han tenido diferentes procesos de cambio, mostrando en ellos cómo
se ha influido en la crisis actual de la gobernanza territorial y sus posibles
causas, así como algunas propuestas en aras de revertir dichas problemáticas.

Según Sili [CITATION Sil18 \n \t \l 3082 ], desde mediados del siglo XX y hasta final
de los años 80 y bajo los desafíos que ha presentado la globalización, el
modelo de Gobernanza Jerárquico Central que se daba, no se estimó suficiente
para responder a esta realidad desarrollo en diferentes niveles, principalmente
local, de modo que se lograran proceso de planificación más democráticos,
pues el Estado ejercía el mayor control y a demás se realizaba este ejercicio
principalmente desde la centralidad del gobierno.

Expone a demás que ante esta crisis, emerge una época para los años 90 de
pragmatismo en donde se de daba al territorio mayor relevancia, como pieza
central y clave para la gobernanza, en donde se sintetizaban múltiples
esfuerzos de acción pública, colectiva y privada. Así surge el cambio de modelo
organizacional institucional tradicional a uno pragmático donde la región, las
redes de ciudades y metropolitana y zonas rurales especiales, surgen como
intento de resolver las problemáticas en el ejercicio de la Gobernanza,
reordenando también las escalas de intervención, sin embargo aún no se
establecían perfiles conceptuales o ideológicos muy claros a nivel nacional.

A pesar de los esfuerzos realizados, en su escrito Sili [CITATION Sil18 \n \t \l 3082 ]

enuncia que desde el análisis de diversas experiencias territoriales y los
esfuerzos realizados para la resolución de varias de sus problemáticas, a partir
del establecimiento de lineamientos de política o de planes, programas y
proyectos, no se han logrado los resultados esperados, lo que parece estar
relacionado con el modelo y enfoque de gobernanza y planificación territorial,
que ha estado determinada por dos principales elementos.

• Un modelo de gobernanza territorial (tradicional) que continúa estando

centrado en la acción pública y no reconoce de forma amplia las dinámicas
territoriales que hoy por hoy no responden sólo la acción de los gobiernos
(enfoque centralizado en la acción pública), sino también, y en forma
creciente, a la acción privada y colectiva, tales como las dinámicas de los
mercados y de la sociedad civil (Sili, 2018)

• Por otra parte, el Estado no cuenta en general con los recursos,

instrumentos y capacidades suficientes para atender y dar salida a los
emergentes desafíos de la complejidad territorial, más aún cuando se habla de
confluencia de las acciones privadas y colectivas, con lo público. Lo anterior
toda vez que la gestión territorial no debe ser una misión exclusiva del Estado,
sino que las dinámicas del mercado y en general el sector privado y los actores
sociales, deben estar a su vez involucrados y ser partícipes del sistema de
gobernanza territorial (Sili, 2018).

En mi opinión y estando de acuerdo con lo expresado por el autor en mención,

si bien el Estado debe ejercer un liderazgo en los procesos de gobernanza y
por ende en los procesos de planificación territorial, la participación de los
actores interesados, el conceso y construcción colectiva se consolida entonces
en una pieza clave que dinamiza y apropia dichos procesos, con mayor
posibilidad de éxito durante su implementación.

Ahora bien, bajo el enfoque de gobernanza territorial, que incluya al Estado

como líder y al sector privado y la sociedad civil como actores clave en los
procesos de gestión y promoción del desarrollo territorial, los Pactos
Territoriales se ven como una herramienta prometedora para abordar algunas
de las problemáticas más sentidas de la sociedad en general.

Los modelos descritos por Sili[CITATION Sil18 \n \t \l 3082 ], se han visto también
desarrollados en Latinoamérica, por lo que puedo asegurar, en Colombia
específicamente, encontrando evidentes los tránsitos entre modelos de
Gobernanza Jerárquica, hacia modelos pragmáticos que han generado otra
serie de problemáticas de articulación de instrumentos de planificación de
orden local, regional y nacional; así como una “sobrediagnoticación” del
territorio, sin que se vean evidentes las actuaciones o soluciones que se
proponen desde la teoría o desde dichos instrumentos, generando desconfianza
sobre la institucionalidad y los procesos participativos. En este sentido,
considero que es calve se pueda dar un cambio en el modelo y enfoque de
gobernanza y planificación territorial.

Pero para pasar al cómo se puede lograr, creo de vital importancia lo

estipulado por [ CITATION UNO14 \l 3082 ], en su artículo “¿uno o varios tipos de
gobernanza? Más allá de la gobernanza como moda. La prueba del tránsito
organizacional”, en él se sugiere que el término Gobernanza se encuentra vacío
de contenido y de carácter demasiado normativo, poniendo así a la
Gobernanza Democrática, en una franja de lo idealizado. Así como repara
sobre la falta de claridad acerca de cómo las redes podrían reemplazar a las
organizaciones, por lo que realiza un llamado urgente a la investigación acerca
del Gobernanza.

Los autores [ CITATION UNO14 \l 3082 ], exponen que la definición dada

generalmente para Gobernanza contempla un modelo multi-participativo,
descentralizado y más bien con pluricentros de poder y autoridad, hablando de
un “gobierno más allá del gobierno”, pero que no se estipula o habla acerca de
esta, como instrumento susceptible a fallos de implementación, dependiendo
en gran medida de como se diseñe e implemente.

Es así que los atores [ CITATION UNO14 \l 3082 ], realizan una descripción para la
definición de Gobernanza “a secas” y Gobernanza Democrática, en donde la
primera es la estructuración de un proceso , sea cual fuere, por medio del cual
se toma decisiones, incluyendo la distribución del poder en un colectivo. Por su
parte la Gobernanza democrática, definida como el proceso en el que el
gobierno, organizaciones privadas del mercado y la sociedad civil interactúan
para decidir, coordinar y llevar a cabo la dirección y gobierno de su comunidad,
que como punto a defender, tiene el que vuelve a los gobernados en entes
equitativos, al menos en su posibilidad de intervención e impactar en el
proceso de decisión.

Pasando por lo dicho por los autores, antes de concluir, acerca de la

“Gobernanza y el factor organizacional como tránsito necesario”; se evidencia
como retos para la Gobernanza Democrática, la perspectiva organizacional,
para pasar de un discurso normativo a uno mas empírico y aplicado, que logre
responder a los fenómenos o conflictos sociales, en donde se tenga en cuenta
que los problemas del orden público, se asocia con factores
multidimensionales, que puede conllevar a las organizaciones privadas a actuar
de forma discrecional y poco flexible; lo que llama la atención sobre el cómo se
debe abordar la lógica democrática en la Gobernanza, para no generar
defectos de favorabilidad o irracionalidad.

Conforme a lo anterior, encuentro bastante acertado y lógico dicho postulado,

más aún cuando desde nuestros territorios, específicamente en Colombia,
basada en experiencia propia, ha sido evidente, más aún cuando los sectores
económicos o en sí mismo el mercado, busca la adaptación de condiciones a
nivel de ordenación del territorio, de normas entre otras, que favorezcan el
intercambio económico, con la excusa de favorecer el intercambio y
crecimiento económico, del cual dependen los países, más aún cuando ellos
son países en vías de desarrollo cómo es el caso de Latinoamérica y algunos
sectores de África.

En conclusión, si se quiere lograr como premisa de la Gobernanza la inclusión

equitativa, la esperanza de la horizontalidad o las conexiones en redes, deben
revisadas y se debería profundizar sobre las intervenciones de las
organizaciones privadas con una lógica de mercado, reforzando la
recomendación dada más temprano en este texto, acerca de la importancia de
reforzar la investigación en Gobernanza territorial, llevando al debate más allá
de las virtudes y pasar de la cuestión entre el “si o no” a la Gobernanza e ir a
la cuestión de que tipos de Gobernanza y para que situaciones, sabiendo que
en variadas ocasiones se ha comprobado que los actores en general y las
organizaciones no son semejantes.

Para dar un ejemplo de esto, en Colombia, para la formulación de los Planes de

Ordenación y Manejo de Cuenca – POMCA, durante su fase de prospectiva y
zonificación ambiental, se reúne a una serie de actores de diferentes índoles,
interesadas en la definición del futuro esperado para el territorio y con ello la
zonificación ambiental que se consolida en una determinante ambiental para el
territorio, a ser acogida por todos los planes de ordenación territorial de los
municipios inmerso en dicha cuenca, de modo que participa tanto la
institucionalidad, la sociedad civil y empresa privada, que por ejemplo en
sectores de extracción y exploración de hidrocarburos, tanto sociedad civil
como empresa privada, apelará por sus fines.

Es así que en un mismos territorio la sociedad civil puede concluir que se debe
declarar un área de protección, mientras que la industria petrolera podría verla
como una oportunidad de hallazgos importantes de sus recursos petroleros, lo
que pondría en desventaja a sociedad civil, más aún cuando se puede
argumentar por parte del Estado y de la misma Empresa privada, que el bien
común prima sobre el particular y el recurso petrolero hace parte de un reglón
importante en la economía del país. Con esto refuerzo la mi opinión favorable,
sobre la necesidad de definir que tipo de gobernanza y para que situaciones se
debe desarrollar, es un desafío que debe tratarse desde varias perspectivas y
que debe conllevar a una mayor y mejor investigación en ellas.

Por su parte el texto “Redescubriendo la Gobernanza más allá del Buen

Gobierno. Democracia como base, Desarrollo Territorial como Resultado”
escrito por [ CITATION Rom11 \l 3082 ] refuerza la idea acerca del enfoque posible,
en donde se de un adecuado equilibrio entre la esfera pública, el mercado y la
sociedad civil, tiene como pieza y cuestión fundamental, el cómo reforzar la
democracia.

Es así que [ CITATION Rom11 \l 3082 ] presentan varias definiciones de Gobernanza,

de acuerdo a su orientación, empezando por la Gobernanza reforzada, en
dónde se evidencia un papel motor preeminente del Estado. Por su parte la
Gobernanza como sinónimo del “Buen Gobierno”, basada en tradiciones,
instituciones y procesos que determinan cómo se ejerce el poder, así como la
forma de intervenir de los ciudadanos y el cómo se toman las decisiones en
asuntos de interés general y por su parte cómo los mercados actúan, basados
en la relación con la sociedad civil o ciudadanos, quienes exigen de parte del
mercado, una responsabilidad social, ambiental y territorial o lo que se puede
llamar “Responsabilidad Territorial Corporativa” y por su parte ellos, fidelizan a
su clientes.
También, se habla de la Meta-Gobernanza, que considero es la que se aprecia
más comúnmente en los territorios de Latinoamérica, pues, obedece a razones
históricas, políticas, culturales y religiosas, donde la sociedad civil, desde
donde nace la gobernación y el mercado de la economía, pero que no es muy
vigorosa, acabando por ser sometida a los intereses de la clase dirigente o
poderes económicos, en donde el Estado termina por ser supeditado a estos
poderes, por lo que no se desarrollaría una democracia real.

Los autores [ CITATION Rom11 \l 3082 ], proponen como posibles soluciones para
revertir dichos defectos, principalmente a la Sociedad Civil como centro de la
actividad de control y custodia del bien común y el interés general, así como
la revisión y diseño más exhaustivo de los enfoques, métodos y rutinas para
producir aplicar las políticas, así como facilitar o dar mayor acceso a los
proceso de rendición de cuenta y control y importantemente el tendido de
puentes entre la academia, los técnicos tomadores de decisiones y la sociedad
civil.

Ilustración 1 Coordinación de entes para la Gobernanza

Fuente: elaboración propia, 2019

De otra parte, los autores revisan las cuatro dimensiones de la Gobernanza,

que han definido en otro de sus trabajos sobre la ESPON Project (2007),
teniendo así la verticalidad o relación multinivel, la horizontalidad, la
participación y desarrollo económico, de los cuales, la coordinación multinivel
ha tenido gran atención, por estar ahí uno de los defectos encontrados que
cobra mayor relevancia, pues, se dice que este es un término usado y
manejado por la academia y la comunidad de planeadores – planners, pero
que a nivel regional o local se ve una desconexión no solo con el términos, sino
más a profundidad con su práctica.

Es así que se muestra como ejemplo el caso de España, que cuenta con un
amplio marco normativo y de instrumentos para el buen gobierno, pero su
implementación en la práctica, se aleja de las realidades, obteniendo como
resultados la no articulación de los planes, estrategias, directrices en cada
nivel del gobierno, bien sea local, regional o nacional, a veces si quiera en el
mismo ente no se logra coordinación entre sus mismas dependencias internas.

Así mismo, se evidencia una proliferación unilateral de planes y directrices, tal

como se enseña para el caso de el manejo de los recursos hídricos, el
transporte, entre otras, prevaleciendo la toma de decisiones unilateral o
máxime, bilateral que no siempre guardan relación con las prioridades
determinadas por la geografía y la economía. Este también ha sido el caso de
América Latina, aunque sea diferente escala y sobre todo a diferentes tiempos,
sin embargo hoy por hoy, se puede evidenciar el Colombia que a pesar de sus
múltiples esfuerzos en incorporar una Gobernanza del Buen Gobierno, se sigue
sabiendo desarticulados varios de sus estrategias de orden nacional, regional y
local.

No obstante durante el último gobierno de los años 2014-2018 con un plan de

desarrollo Nacional denominado Paz, Equidad, Educación” logró avanzar en
múltiples factores de la articulación, a varios niveles, buscando dentro de sus
fines, tener una diseminación de la planificación territorial que viene desde el
orden central, hacia las regiones y localidades, con sus diferentes dinámicas
que lo hacen particular en cada caso, por lo que se implementa en denominado
enfoque diferencial y enfoque territorial.

Retomando el caso de país europeo, España ha mostrado, según los autores

que a nivel local se logra con mas éxito la cohesión, con mejores escenarios de
coordinación entre los actores, donde las ciudades y áreas metropolitanas
cobrean mayor relevancia a la hora de implementar una Gobernanza
Democrática. No obstante se habla también de ciudades ganadoras y
perdedoras, en este contexto, por lo que su éxito parece recaer en la cultura e
inteligencia territorial, para desplegar todo su potencial, en dónde su éxito se
relaciona con tres elementos clave: La fortaleza de la sociedad Civil, La
legitimación funcional de los gobiernos locales y de carácter abierto y de las
redes de los actores políticos relevantes en diferentes niveles. Estos elementos
dependen a su vez de la favorabilidad de las condiciones sociales, económicas,
políticas y ambientales [ CITATION Rom11 \l 3082 ].

Para terminar, el [ CITATION ESP14 \l 3082 ], expone entonces, como se ha

nombrado más arriba, que la Gobernanza territorial debe ser Gobernanza
Democrática y que los principios de la Buena Gobernanza, según el libro
Blanco, que citan (CE,2001), son: La participación, la apertura, la
responsabilidad, la efectividad y la coherencia.

En una revisión de la guía que otorga el Proyecto ESPON, que según cuenta,
vienen siendo u instrumento de alto valor para la Unión Europea, más aún
cuando se trabaja por el fortalecimiento del desarrollo sostenible en dicha
región y la recuperación ante la crisis financiera que ha atravesado,
estableciendo un período de la política de cohesión de la UE 2014-20, con un
Marco Estratégico Común (MEC), que busca ser implementado bajo la premisa
de la "asociación y gobernanza multinivel" que contemple los los desafíos
territoriales de forma inteligente, sostenible e inclusivo, lo que suscita la
necesidad de una mejor gobernanza territorial para una política de cohesión
basada en el lugar que pueda contribuir a una Europa mejor [ CITATION ESP14 \l
3082 ]

Es así que la guía que entregan destaca elementos clave para mejorar la
gobernanza territorial en Europa, bajo cinco dimensiones centrales,
proporcionando una lista de verificación e indicadores, y sugiere técnicas y
lineamientos a seguirse. Cada dimensión corresponde a una recomendación
sugerida para mejorar la gobernanza territorial. También presenta ejemplos de
implementación de la Gobernanza Territorial, según sus experiencias.
LA guía está dirigida a profesionales, formuladores de política y tomadores de
decisiones, en relación con la Gobernanza territorial, por lo que a mi modo de
ver, se consolida en una herramienta clave para la coordinación a todo nivel:
Institucional, Social y en general Territorial. Bastaría como dar inicio a algunas
privas piloto en otros territorios, para comprobar su pertinencia en otros
espacios fuera de la Unión Europea, pero de primera impresión, parece poder
ser adaptada fácilmente, por parte de conocedores del territorio y de la
estructura de la política pública del territorio y en si mismo del territorio, para
lograr una adaptación buena de la misma. En todo caso, la idea de la
extrapolación de esta guía a otros espacios, en mi consideración, tiene una
importancia que recae en la idea de contar con una guía que si bien puede
parametrizar aspectos como el social que no tiene parámetros tan
establecidos, si puede lograr una coordinación y articulación de acciones que
pueden ser también adaptadas a las realidades territoriales, según
corresponda, pero una misma sombrilla que cubra las intencionalidades de
planificación y concurrencias de solución para nuestros países y sus políticas
públicas, logrando la integración y las alianzas necesarias para lograr las
sinergias deseadas.

Conclusión y análisis crítico final

Al finalizar la lectura y análisis de las reflexiones y tesis dadas por los autores
revisados, se puede concluir que las definiciones de Gobernanza, aunque
tienen puntos en común, sus diferencias, recaen en el análisis y estudio de sus
defectos de implementación, dejando así, en mi consideración, la definición
dada por [ CITATION Rom11 \l 3082 ] como aquella que reúne los elementos
mencionados por los otros dos artículos, sin desconocer la importancia de las
soluciones dadas por [ CITATION UNO14 \l 3082 ], entre las que se incluye la
profundización en la investigación sobre los tipos de Gobernanza y en que caso
implementar cada una de ellas.

Por su parte el análisis de las cuestiones que suscita los defectos de la

Gobernanza territorial, por parte de [ CITATION Sil18 \l 3082 ] y su mención sobre la
causa, debida a el modelo y enfoque, me parece una mirada inicial de gran
importancia, para desencadenar en los demás análisis resultantes por los
demás autores.

Vale la pena recalcar la importancia que cobra la articulación, coordinación y

cohesión en la práctica de la Gobernanza, que mencionan los autores, dentro
de la que se reconoce como una excelente herramienta que puede ser
adaptada y extrapolada a otros territorios, la guía dada por el proyecto ESPON,
así como la verdadera práctica democrática en ella, que debe ser explicita,
donde se revise la diferencia entre los actores tanto públicos como privados y
de la sociedad civil, para disminuir los defectos de disparidad de ventajas sobre
la toma de decisiones para el territorio y lo que realmente pueda ser el bien
común.

Bibliografía
Arellano Gault, David, José Sánchez Cetina, y Bartolo Retana Soto. «¿Uno o varios tipos de
gobernanza? Más allá de la gobernanza como moda: La prueba del tránsito organizacional.»
Cuadernos de Gobierno y Administración Pública VOlI, Número 2, 2014: 117-137.

Romero, Juan, y Joaquín Farinós. «Redescubriendo la Gobernanza más allá del Buen Gobierno.
Democracia como base, Desarrollo Territorial como resultado.» Boletín de la Asociación de
Geógrafos Españoles N.º 56, 2011: 295-319.

Sili, Marcelo. «Crisis y renovación de la planificación y la gobernanza de los territorios.»

Persepectives on Rural Development N° 2, 2018: 17-35.

ESPON TANGO Project. Towards Better Territorial Governance in Europe. Luxembourg: ESPON &
Politecnico di Torino, 2014.