CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN -

Finalidad / DERECHO DE ACCIÓN - Términos preclusivos para presentar la

demanda / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO - Carga de los
demandantes / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REITERACIÓN
JURISPRUDENCIAL

El ordenamiento jurídico consagra la figura de la caducidad como una sanción por

el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales, para lo cual la ley establece
taxativamente unos términos dentro de los cuales el interesado tendrá la carga de
promover el litigio a través de demanda y de no hacerlo en tiempo, perderá la
posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. (…)
[E]sta Corporación en varias oportunidades ha señalado que, si bien la caducidad
guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, el cómputo del
plazo de que trata la ley debe analizarse en cada caso en particular a partir de los
hechos que son presentados con el fin también de garantizar el acceso a la
administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: Referente al fenómeno jurídico
de caducidad de la acción, consultar providencia de 26 de julio de 2011, Exp.
41037, C.P. Enrique Gil Botero.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS /
DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y
CONTROL / OMISIÓN DE LOS DEBERES DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA -
Sobre proyecto comunitario / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE
LA ACCIÓN - Desde la fecha en la cual la administración debió acceder a
petición o informar que no lo haría / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Momento de consolidación del daño / FALLO
INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA
ACCIÓN - Respecto de una de las pretensiones

Significa lo anterior que, por tratarse de la omisión en el cumplimiento de una

obligación, el término que tenía la demandante para interponer la demanda de
reparación directa era de dos años contados a partir de la fecha en la cual la
administración debió acceder a su petición o informarle las razones por las cuales
no lo haría, dado que sería el momento de consolidación del daño, lo cual, en
efecto ocurrió (…) [en el] momento en el cual el Incoder dio respuesta a su
petición, y la demandante ya había llegado a un acuerdo sobre el interés social
que le correspondía por haber sido socia de la referida empresa comunitaria. Así
las cosas, la Sala advierte que el inicio del cómputo de la caducidad debe
empezar desde el día siguiente al de la comunicación que el Incoder le remitió a la
señora (…); sin embargo, (…) en el presente caso se configuró la caducidad de la
acción.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CALIDAD DE VÍCTIMA DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO - No se tiene en cuenta para el conteo del término por no tener
relación con las pretensiones

[S]i bien la parte actora adujo que era víctima de desplazamiento forzado, lo cierto
es que dicha circunstancia en nada afecta el cómputo del inicio de la caducidad,
dado que de los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda no se
desprende que esa situación haya sido la fuente del daño que se pretende sea
indemnizado.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ERROR DE REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PÚBLICOS / REGISTRO DE BIEN INMUEBLE / REGISTRO
INMOBILIARIO / INSCRIPCIÓN EN EL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA /
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONOCIMIENTO
DEL HECHO DAÑOSO / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN -
Frente a la pretensión por falla del servicio registral

[R]especto de la caducidad, cuando el daño alegado es producto de un error de

registro en el folio de matrícula inmobiliaria, la Sección Tercera de esta
Corporación ha establecido que no solo se debe verificar el momento en que se
produjeron los hechos de demanda, es decir, cuando se hizo la respectiva
anotación, sino además el día en que el interesado tuvo conocimiento de los
hechos, esto es, cuando se percata de la inscripción que considera le causa la
afectación. (…) Así pues, en el presente caso, (…) se concluye que no operó el
fenómeno de la caducidad. NOTA DE RELATORÍA: Referente al cómputo del
término de caducidad de la acción de reparación directa en casos de errores de
registro, consultar providencias de 13 de noviembre de 2013, Exp. 26434, C.P.
Hernán Andrade Rincón; y de 12 de mayo de 2016, Exp. 36336, C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ELEMENTOS DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NEXO DE CAUSALIDAD /
FALLA EN EL SERVICIO REGISTRAL / ERROR DE REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PÚBLICOS / ERROR DE REGISTRO EN EL FOLIO DE
MATRÍCULA INMOBILIARIA - Cancelación de la condición resolutoria /
INEXISTENCIA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / FALTA DE RELACIÓN
CAUSAL- entre el hecho dañino y la entidad demandada como autora del
daño / RESPONSABILIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y
REGISTRO - Inexistente

[D]ado que en los fenómenos de responsabilidad estatal por acción es necesario

establecer un nexo de causalidad entre el hecho dañino y el daño, con el fin de
imputar el resultado dañoso al sujeto causante; en el caso bajo estudio se advierte
que no es viable el juicio de responsabilidad extracontractual toda vez que no
existe relación causal entre i) la cancelación de la condición resolutoria que
pesaba sobre el inmueble, (…) y ii) el daño alegado por la parte demandante, esto
es, el no pago de la ganancia social que le correspondía a la señora (…) por haber
sido socia de la empresa comunitaria. (…) En suma, como no se comprobó el
vínculo de causa a efecto entre la actividad desplegada por la Superintendencia
de Notariado y Registro y el daño alegado por la parte demandante, lo cual impide
edificar correctamente el juicio de responsabilidad extracontractual del Estado, la
Sala denegará las demás pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00369-01(44021)

Actor: MARTHA CECILIA MARTÍNEZ SUÁREZ Y OTROS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Y OTROS

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA/ CADUCIDAD- concepto, término y

cómputo del fenómeno- operó respecto de una de las pretensiones/ FALTA DE
RELACIÓN CAUSAL- entre el hecho dañino y la entidad demandada como autora
del daño.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del
Tolima, el 9 de marzo de 2012, mediante la cual se declaró probada la excepción
de caducidad de la acción y se inhibió para fallar de fondo.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Mediante resolución 171 del 30 de abril de 1976, el Incora le adjudicó el predio

rural denominado “Lote No. 3” a la Empresa Comunitaria El Rubí. Dicho acto se
inscribió en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria junto con la siguiente
anotación: “prohibición de enajenar, gravar y limitar el predio sin autorización
del Incora”. La señora Martha Cecilia Martínez Suárez ingresó en calidad de socia
a la referida empresa el 4 de junio de 2002; sin embargo, por decisión unánime de
los socios, fue expulsada el 29 de junio de 2005. Antes de su expulsión y después
de esta, la señora Martínez presentó denuncias ante el Incoder y la Procuraduría
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios con motivo de la deficiente
administración que el representante legal le daba a la empresa comunitaria. En
2007, por recomendación del Incoder, la señora Martínez Suárez acordó con uno
de los socios que el interés social que le adeudaba la referida empresa era de
$5’000.000. Mediante escritura pública 219 del 23 abril de 2008, la empresa
comunitaria (i) canceló la condición resolutoria expresa que pesaba sobre el
“Lote No. 3”, y (ii) le transfirió el derecho de propiedad sobre dicho bien
inmueble, a título de compraventa, a los señores Luis Octavio Betancourt
Álvarez y Héctor Alberto Betancourt Yepes.
 II. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

Mediante demanda presentada el 28 de julio de 2010 (fl. 50 a 60 c. 1), los

señores Martha Cecilia Martínez Suárez; Jaime Sora Martínez, actuando en
nombre propio y en representación de su hija menor de edad Margie Alejandra
Sora Rodríguez; Carlos Manuel y Jeyson Fabián Zamora Martínez, por conducto
de apoderado judicial (fl. 3 a 6 c. 1), en ejercicio de la acción de reparación directa,
solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación -Ministerio
del Interior y de Justicia -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
-Procuraduría General de la Nación, Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios; Superintendencia de Notariado y Registro; Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (en adelante Incoder); Corporación Autónoma Regional del
Tolima (en adelante Cortolima), por los perjuicios de orden moral y material que,
afirmaron, les fueron irrogados como consecuencia de “la cancelación de la
condición resolutoria que pesaba sobre el inmueble denominado Lote No. 3”,
ubicado en Ambalema, Tolima, y por la omisión en el cumplimiento de los deberes
de inspección, vigilancia sobre el proyecto comunitario que tuvo lugar en dicho
inmueble.

En concreto, los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes

declaraciones y condenas:

PRIMERA: Declarar que la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia,

Superintendencia de Notariado y Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de
Desarrollo Rural –Incoder, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios y Corporación Autónoma Regional del Tolima –Cortolima, son
administrativamente responsables en forma solidaria de todos los perjuicios
materiales, morales y a la vida de relación ocasionados a la señora Martha
Cecilia Martínez Suárez, con motivo de la falla del servicio respecto de cada una
de las entidades demandadas, la primera, por haber cancelado, de manera
indebida, mediante escritura pública No. 219 del 23 de abril de 2008 de la
Notaría Única de Armero Guayabal y anotación No. 11 del 24 de abril de 2008,
en el folio de matrícula inmobiliaria No. 351-5022 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Ambalema, la condición resolutoria que pesaba sobre
el inmueble denominado Lote No. 3 jurisdicción de Ambalema Tolima y las
segundas por la omisión en cumplir los deberes de inspección vigilancia y
demás que les impone la Constitución y la ley, muy a pesar de haber puesto en
su conocimiento las serias irregularidades que se adelantaban por parte del
representante legal del proyecto comunitario.

SEGUNDA: Declarar que la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia,

Superintendencia de Notariado y Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de
Desarrollo Rural –Incoder, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios y Corporación Autónoma Regional del Tolima –Cortolima, son
administrativamente responsables en forma solidaria de todos los perjuicios
morales y a la vida de relación ocasionados a los señores Jaime Sora Martínez,
Carlos Manuel Zamora Martínez y Jeyson Fabián Zamora Martínez en su
calidad de compañero permanente e hijos respectivamente de Martha Cecilia
Martínez y Margie Alejandra Sora Rodríguez, en calidad de hija de Jaime Sora
Martínez, con motivo de la falla del servicio respecto de cada una de las
entidades demandadas, la primera, por haber cancelado, de manera indebida,
mediante escritura pública No. 219 del 23 de abril de 2008 de la Notaría Única
de Armero Guayabal y anotación No. 11 del 24 de abril de 2008, en el folio de
matrícula inmobiliaria No. 351-5022 de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Ambalema, la condición resolutoria que pesaba sobre el inmueble
denominado Lote No. 3 jurisdicción de Ambalema Tolima y las segundas por la
omisión en cumplir los deberes de inspección vigilancia y demás que les impone
la Constitución y la ley, muy a pesar de haber puesto en su conocimiento las
serias irregularidades que se adelantaban por parte del representante legal del
proyecto comunitario.

TERCERA: Que como consecuencia de la primera declaración se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a la demandante, señora
Martha Cecilia Martínez Suárez o a quien represente sus derechos, como
reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los perjuicios de orden
material, a título de daño emergente, los cuales se estiman, para la presentación
de esta demanda, como mínimo en la suma de seiscientos cincuenta millones
de pesos moneda corriente ($650.000.000.00), que representa la cuota social
que en derecho le correspondía, como socia de la Empresa Comunitaria El
Rubí, por no haber tomado las medidas a que hubiera habido lugar y de esa
manera impedir el levantamiento de la condición resolutoria y la compraventa,
según quedó explicado en los hechos anotados en este libelo incoatorio (sic) o
conforme a lo que resulte probado dentro del proceso según la pericia que rinda
el auxiliar de la justicia que designará el Honorable Tribunal.

CUARTA: Que como consecuencia de la primera declaración se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a la demandante, señora
Martha Cecilia Martínez Suárez o a quien represente sus derechos, como
reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los perjuicios de orden
material, a título de lucro cesante por la falla del servicio de vigilancia y control
que debieron efectuar las entidades demandadas, presentada desde el año
2004, cuando los socios de la empresa iniciaron las denuncias de las
irregularidades que se venían presentando con ocasión de las tareas
administrativas del Gerente de la Empresa Comunitaria El Rubí, que no fueron
atendidas adecuadamente; las cuales generaron desgreño administrativo,
ineficiencia e improductividad de la propiedad parcelaria, la cual para la
presentación de esta demanda la cual para la presentación de esta demanda la
estimo en una suma de cien millones de pesos ($100.000.000.00) o conforme a
lo que resulte probado dentro del proceso según la pericia que rinda el auxiliar
de la justicia que designará el Honorable Tribunal.

QUINTA: Que como consecuencia de la primera declaración, se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a la demandante, señora
Martha Cecilia Martínez Suárez o a quien represente sus derechos, como
 reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los perjuicios de orden
material, a título de lucro cesante, la suma que resulte de la prueba pericial que
rinda el auxiliar de la justicia que designará el Honorable Tribunal, por los
dineros dejados de percibir por la explotación económica de la parcelación
mentada, desde la fecha de la entrega material de la heredad al comprador
hasta cuando se efectúe el pago.

SEXTA: Que como consecuencia de la primera declaración, se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a la demandante, señora
Martha Cecilia Martínez Suárez o a quien represente sus derechos, como
reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los perjuicios de orden
moral el equivalente a doscientos salarios mínimos mensuales vigentes (200
smlmv).

SÉPTIMA: Que como consecuencia de la primera declaración, se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a la demandante, señora
Martha Cecilia Martínez Suárez o a quien represente sus derechos, como
reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los perjuicios a la vida
de relación el equivalente a doscientos salarios mínimos mensuales vigentes
(200 smlmv).

OCTAVA: Que como consecuencia de la primera declaración, se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a cada uno de los
demandantes, señores Jaime Sora Martínez, Carlos Manuel Zamora Martínez y
Jeyson Fabián Zamora Martínez en su calidad de compañero permanente e
hijos respectivamente de Martha Cecilia Martínez y Margie Alejandra Sora
Rodríguez, en calidad de hija de Jaime Sora Martínez o a quien represente sus
derechos, como reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los
perjuicios de orden moral el equivalente a doscientos salarios mínimos
mensuales vigentes (200 smlmv).

NOVENA: Que como consecuencia de la primera declaración, se condene a la

Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, Superintendencia de Notariado y
Registro, Ministerio de Agricultura, Instituto de Desarrollo Rural –Incoder,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y Corporación
Autónoma Regional del Tolima –Cortolima a pagar a cada uno de los
demandantes, señores Jaime Sora Martínez, Carlos Manuel Zamora Martínez y
Jeyson Fabián Zamora Martínez en su calidad de compañero permanente e
hijos respectivamente de Martha Cecilia Martínez y Margie Alejandra Sora
Rodríguez, en calidad de hija de Jaime Sora Martínez o a quien represente sus
derechos, como reparación o indemnización del daño ocasionado, todos los
perjuicios a la vida de relación el equivalente a doscientos salarios mínimos
mensuales vigentes (200 smlmv).

(…).

Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente:

Mediante Resolución 171 del 30 de abril de 1996, el Incora le adjudicó a la
Empresa Comunitaria El Rubí el predio denominado “Lote No. 3”, inscrito en el
folio de matrícula inmobiliaria 351-5022 de la Oficina de Instrumentos Públicos
de Ambalema, Tolima.

Al mismo tiempo de haberse inscrito dicho acto de adjudicación, se registró en

el respectivo folio de matrícula inmobiliaria la siguiente anotación: “prohibición
de enajenar, gravar y limitar el predio sin autorización del Incora”.

El 4 de junio de 2002, la Empresa Comunitaria El Rubí, reunida en asamblea

extraordinaria, aprobó el ingreso -en calidad de socia- de la señora Martha
Cecilia Martínez Suárez a la referida empresa, por cumplir con los requisitos
requeridos para ello. Por Acta No. 1 del 12 de diciembre de 2002, el Comité de
Selección del Incora ratificó dicha aceptación.

En junio de 2005, la señora Martínez Suárez le solicitó al Incoder que iniciara

investigación para lo cual informó la existencia de algunas irregularidades en el
manejo del proyecto comunitario como, por ejemplo, que el representante legal
de la empresa había arrendado el inmueble, a título personal, impidiendo con
ello que los demás socios explotaran económicamente ese bien.

En julio de 2005, la ahora demandante, en ejercicio del derecho de petición, le

solicitó al Procurador Agrario, Seccional Tolima, que iniciara investigación en
contra del representante legal del Proyecto Comunitario. Por lo cual, mediante
oficio PJAAT-346 (088281), esta entidad le comunicó que, en relación con esos
hechos y con anterioridad, ya se había requerido al Incoder y a Cortolima para
que tomaran las medidas procedentes.

En enero de 2006, cuatro socios de la empresa comunitaria le solicitaron al

gerente del Incoder que delegara a un funcionario para que asistiera a una
reunión extraordinaria de la empresa comunitaria y, de esa forma, pudiera
evidenciar las anomalías administrativas que existían con el gerente de aquella.

A través de oficio 728 del 8 de marzo de 2006, el Incoder le informó a la señora

Martínez Suárez que, con base en las denuncias por ella formuladas y las
pruebas aportadas, se tramitaría el proceso de caducidad administrativa a la
Empresa Comunitaria El Rubí.
El 11 de enero de 2007, la señora Martínez Suárez y el señor Jaime Sora
Martínez, mediante petición dirigida al director del Incoder, informaron que el
gerente de la empresa comunitaria estaba “vendiendo derechos de los
beneficiarios de la Reforma Agraria”, y que en razón a las denuncias hechas en
contra de aquel estaban siendo amenazados. Asimismo, solicitaron que se
tomaran medidas para evitar que el gerente vendiera el predio.

El 26 de enero de 2007, el Jefe de la Oficina Enlace Territorial No. 5 del Incoder

resolvió la anterior petición para lo cual precisó que el representante legal de la
empresa comunitaria no tenía autonomía para disponer a su arbitrio del bien,
dado que en el folio de matrícula inmobiliaria se encontraba inscrita una
condición resolutoria y, por ello, los notarios y registradores no podían levantar
escritura y registrarla sin la autorización del Incoder. Adicionalmente, señaló
que, si el lote se quería vender y no se habían cumplido los 12 años desde su
adjudicación, era el Consejo Directivo de dicha entidad quien debía autorizar
ese acto.

Mediante comunicación del 10 de abril de 2007, el Jefe de la Oficina de Enlace

Territorial del Incoder le advirtió a la ahora demandante que esa entidad no
autorizaría la venta del lote antes de los 15 años, y que, para verificar los
hechos relacionados, esa jefatura había nombrado una comisión que se
desplazaría al predio el 13 de abril de ese mismo año.

Por oficio No. 4521 del 25 de octubre de 2007, la Procuraduría Regional del
Tolima le informó a la señora Martha Martínez Suárez que conforme a la queja
presentada por ella se había iniciado indagación preliminar; sin embargo,
mediante resolución de noviembre de 2008, la entidad ordenó el archivo
definitivo de esa indagación.

A través de escritura pública 219 del 23 de abril de 2008, elevada ante el

Notario Único del Circulo de Armero, Guayabal, (i) se canceló la condición
resolutoria expresa que pesaba sobre el predio denominado “Lote No.3”, sin
autorización expresa y escrita del Incoder, y (ii) la Empresa Comunitaria El
Rubí, a título de compraventa, le transfirió el derecho de propiedad sobre dicho
inmueble a los señores Luis Octavio Betancourt Álvarez y Héctor Alberto
Betancourt Yepes.
El 3 de junio de 2008, la señora Martínez Suárez solicitó la intervención del
Incoder debido a las irregularidades en el manejo del proyecto comunitario por
parte del representante legal y porque estaba siendo amenazada por un grupo
al margen de la ley, el cual le dio un plazo de 6 horas para salir de la finca.

El 20 de octubre de 2008, mediante comunicación dirigida al Incoder, la señora

Martínez Suárez solicitó que se le informara bajo qué circunstancias se había
levantado la condición resolutoria que pesaba sobre el inmueble adjudicado a
la empresa comunitaria.

En respuesta a la solicitud anterior, el 20 de noviembre de 2008, el Incoder le

informó a aquella que la referida condición resolutoria se había cancelado
conforme a la interpretación motu proprio que efectuó el Notario Carlos Alberto
Rivera Duarte y que así mismo había sido registrada en la Oficina de
Instrumentos Públicos respectiva.

A la fecha de la celebración del contrato de compraventa, la Empresa

Comunitaria El Rubí estaba conformada por cinco socios y el valor del
mencionado inmueble era de $3.250’000.000, por lo que la cuota social a la que
tenía derecho la señora Martínez Suárez era de $650’000.000 y, dado que esa
suma no le fue cancelada, “ni aun por el valor fingido que se estipuló en el
acto”, con ello se le ocasionó un perjuicio material, a título de daño emergente.

2. Trámite en primera instancia

La demanda fue inadmitida mediante providencia de 28 de septiembre de 2010 (fl.

62, c.1), con el fin de que se determinara cuál era el título de imputación que se le
endilgaba al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, toda vez que “tanto la Superintendencia de Notariado y Registro
como el Incoder eran personas jurídicas autónomas e independientes de dichas
entidades”.

Asimismo, se le ordenó que relacionara en los hechos de la demanda cuál era la

acción u omisión imputable a Cortolima.
La parte actora presentó escrito de subsanación de la demanda (fl. 63 a 67, c. 1),
el 7 de octubre de 2010, mediante el cual formuló las mismas pretensiones, pero
dirigidas exclusivamente en contra de “la Nación –Superintendencia de Notariado
y Registro, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y Procuraduría Delegada
para Asuntos Ambientales y Agrarios”.

Por auto del 20 de octubre de 2010 (fl. 68, c.1), el Tribunal Administrativo del
Tolima admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al Ministerio
Público y a las entidades demandadas (fl. 71, 73 y 74, c.1).

2.1. Contestación de la demanda

2.1.1. El Incoder

Se opuso a las pretensiones; allegó algunos elementos de prueba y con relación a

los hechos de la demanda agregó que, según copia del acta de Asamblea
General Extraordinaria de la Empresa Comunitaria El Rubí, el 29 de junio de
2005, los socios aprobaron, por unanimidad, la expulsión de la señora Martínez
Suárez, de ahí que no era de recibo lo planteado por el apoderado de la parte
actora respecto a que el valor estimado del predio había que repartirlo entre las 5
familias que figuraban como socias de la empresa comunitaria a la fecha de la
venta, entre las que se incluiría su poderdante.

Como fundamento de su defensa, propuso las siguientes excepciones: i) falta de

legitimación en la causa por activa en relación con los hijos de la señora Martínez
Suárez, su compañero permanente y la hija de este; ii) falta de legitimación en la
causa por pasiva, puesto que el Incoder no autorizó ninguno de los actos jurídicos
celebrados sino que fue la Empresa Comunitaria El Rubí quien, por intermedio de
su presidente, otorgó la escritura pública 219 del 23 de abril de 2008; iii) caducidad
de la acción, si se tiene en cuenta que el supuesto daño causado a la señora
Martínez Suárez se causó cuando la Asamblea General de la Empresa
Comunitaria determinó su exclusión como socia de la misma, esto es, junio de
2005, y dado que la solicitud de conciliación se presentó el 26 de marzo de 2010,
el término de caducidad se encontraba ampliamente superado.

Agregó que, en el evento en que se tuviera como fecha de ocurrencia del presunto
daño, la venta del predio -23 de abril de 2008- el Incoder no se encontraba
legitimado por pasiva e incluso la señora Martínez Suárez tampoco estaría
legitimada, ya que para ese momento no era socia de la empresa comunitaria (fl.
126 a 136, c.1).

2.1.2. La Superintendencia de Notariado y Registro

Se opuso a la totalidad de las pretensiones; en consecuencia, propuso como

excepciones: i) inexistencia de nexo causal, dado que la causa eficiente de los
supuestos daños ocasionados a la demandante fueron los actos que ejecutó la
Empresa Comunitaria El Rubí, con los cuales se desconocieron las obligaciones
contraídas con sus socios; ii) ineptitud de la demanda por improcedencia de la
acción, puesto que la parte actora pretende atacar unos actos administrativos
proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ambalema
Tolima, por lo cual la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del
derecho; iii) el hecho de un tercero, por cuanto fue la Empresa Comunitaria El
Rubí la que le causó un daño a los demandantes al vender el predio y no
cancelarle la cuota social a la que tenía derecho la demandante.

Adicionalmente, sostuvo que ni el notario ni el registrador requerían de

autorización escrita para realizar los actos que la demandante les reprocha por
cuanto la escritura pública de cancelación fue del 23 de abril de 2008, esto es,
cuando ya estaba vigente la Ley 1152 de 2007, que redujo a 10 años la obligación
de no enajenar el bien adjudicado (fl. 155 a 161, c.1).

2.1.3. Procuraduría General de la Nación, Delegada para Asuntos

Ambientales y Agrarios

Se opuso a las pretensiones en razón a que, por su parte, no existió omisión en el

cumplimiento de los deberes de inspección y vigilancia en los hechos que fueron
puestos en su conocimiento por parte de la señora Martha Martínez Suárez,
puesto que, en efecto, las denuncias que formuló fueron atendidas
oportunamente.

Propuso las siguientes excepciones: i) “falta de causa”, teniendo en cuenta que

por parte de la Procuraduría no hubo ninguna omisión en el cumplimiento de los
deberes de inspección y vigilancia; ii) falta de legitimación en la causa por activa,
dado que, la señora Martínez Suárez fue expulsada de la Empresa Comunitaria El
Rubí el 9 de julio de 2005, según consta en documento que obra en el expediente
(fl. 328 a 337, c.1).

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 8 de marzo de

2011, abrió el proceso a pruebas (fl. 361 a 363, c.1) y, por proveído de 3 de
noviembre de 2011, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al
Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 389, c.1).

La Procuraduría General de la Nación Delegada para Asuntos Ambientales y

Agrarios y la Superintendencia de Notariado y Registro reiteraron los argumentos
expuestos en la contestación de la demanda (fl. 400 a 404 y 405 a 412, c.1). El
Incoder guardó silencio.

El apoderado de la parte actora (fl.413 a 426, c.1) agregó en lo relacionado con la

caducidad de la acción:

[L]a falla del servicio que se alega se configura en el permitir que se corriera la
escritura pública No. 219 del 23 de abril de 2008 de la Notaría de Armero
Guayabal, contentiva de dos actos: a. la cancelación de la condición
resolutoria expresa y b. la venta del mismo sin la autorización del Incoder, así
como la posterior inscripción del mencionado documento público en el folio de
matrícula inmobiliaria No. 351-5022 de la Oficina de Registro de Ambalema,
anotación No. 11 del 24 de abril de 2008, con lo que se concretó el perjuicio y
es desde esta fecha en que se debe empezar a contabilizar el término de
caducidad, el que por mandato legal se suspende con la solicitud de
conciliación prejudicial, lo que ocurrió el 26 de marzo de 2010 y se reactiva
con la expedición de la constancia de no acuerdo conciliatorio, que se hizo el
28 de junio de 2010, para ser presentada la demanda el día 28 de julio de
2010, fecha en la que no había operado la caducidad, por tanto este
presupuesto también está superado.

3. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 9 de marzo

de 2012 (fl. 427 a 442, c.1), declaró probada la excepción de caducidad de la
acción propuesta por el Incoder y, como consecuencia, se inhibió para fallar de
fondo. Para adoptar dicha decisión consideró que:

[I]ndependientemente del análisis que se haga en torno a la causación del

daño padecido por los accionantes, con los actos jurídicos contenidos en la
escritura pública No. 219 del 23 de abril de 2008, expedida por la Notaría
Única del Circulo de Armero – Guayabal, encuentra esta Corporación que es
innegable que el término de caducidad empezó a contarse desde el 24 de
abril de 2008, momento en el cual se registró la escritura pública 219 de 2008
en el folio de matrícula inmobiliaria no. 351-005022 de la Oficina de Registro
 de Instrumentos Públicos de Ambalema. Motivo por el cual en principio
podemos concluir que el término de caducidad de la presente acción de
reparación directa vencía el 25 de abril de 2010.

Como los accionantes presentaron solicitud de conciliación ante la Procuraduría el

26 de marzo de 2010, esto es, faltando 30 días para que operara el fenómeno
jurídico de la caducidad, y la respectiva constancia se expidió el 28 de junio del
mismo año, esto es, cuando los 3 meses que establece el artículo 2 de la Ley 640
de 2001 ya habían vencido, el término se reanudó el 26 de junio de 2010.

Por consiguiente, el término de los dos años se cumplió el 26 de julio de 2010, y

como la demanda se presentó el 28 de julio de 2010, en el caso concreto operó el
fenómeno jurídico de la caducidad.

4. El recurso de apelación

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora interpuso

oportunamente recurso de apelación contra la misma (fl. 446 a 451, c.p).

Como sustento del recurso, adujo que para computar el término de caducidad se
debe tener en cuenta que los demandantes fueron víctimas de desplazamiento
forzado, lo cual se acredita con (i) una comunicación que la señora Martha
Martínez dirigió al Incoder, en la cual le solicitó ayuda por haber recibido ella y su
familia amenazas por parte de un grupo al margen de la ley que le concedió 6
horas para salir de la finca “Buena Vista de Caicedo”; (ii) certificaciones de la
condición de desplazados que vive el grupo familiar demandante; (iii)
certificaciones enviadas por la Procuraduría Delegada para la Prevención en
Derechos Humanos; y (iv) testimonios de los vecinos de la residencia del grupo
familiar demandante.

De otro lado, adujo que si no se les tenía en cuenta su calidad de víctimas de

desplazamiento forzado, se debía tener en cuenta que el fenómeno de la
caducidad tampoco aperó toda vez que, el Consejo de Estado en unas de sus
providencias ha precisado que tratándose de actos sujetos a registro, el término
de caducidad debe contabilizarse no a partir de la fecha de su inscripción sino
desde el momento en el cual la parte interesada en demandar dicho acto tuvo
conocimiento, que para el caso concreto fue el 20 de octubre de 2008, cuando la
señora Martha Martínez le solicitó al Incoder que “se le informara las
circunstancias en que había sido vendido el predio adjudicado a la empresa
comunitaria a la que pertenecía”.

5. El trámite de segunda instancia

El recurso fue concedido el 17 de abril de 2012 (fl. 452, c.p) y admitido por esta
Corporación el 26 de junio de ese mismo año (fl. 457, c.p).

El 10 de agosto de 2012 (fl. 459, c.p) se corrió traslado a las partes para que
alegaran de conclusión y al Ministerio Publico para que rindiera el concepto
correspondiente.

En esta oportunidad la parte actora guardó silencio, al tiempo que la

Superintendencia de Notariado y Registro, y el Incoder reiteraron los argumentos
expuestos a lo largo del proceso (fl. 460 a 468 y 469 a 474, c.p).

La Superintendencia de Notariado y Registro agregó que el Tribunal hizo bien al

contabilizar el término de caducidad a partir del día siguiente al cual se registró la
escritura pública 219 de 2008 en el folio de matrícula inmobiliaria 351-005022,
esto es, el 25 de abril de 2008.

III. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un

proceso de doble instancia en razón de la cuantía, según lo dispuesto en el
artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, dado que la sumatoria de las pretensiones
excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de presentación
de la demanda1.

2. Caducidad de la acción

1
La demanda se presentó el 28 de julio de 2010 (fl. 128 c. 1) y la suma de las pretensiones
acumuladas equivalía a 3456 SMMLV.
El ordenamiento jurídico consagra la figura de la caducidad como una sanción por
el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales, para lo cual la ley establece
taxativamente unos términos dentro de los cuales el interesado tendrá la carga de
promover el litigio a través de demanda y de no hacerlo en tiempo, perderá la
posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

En ese orden de ideas, el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en lo relativo
al medio de control de reparación directa, instituye un término de dos (2) años
para presentar la demanda, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de
la acción u omisión causante del daño, vencido el cual ya no será posible solicitar
que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado.

Así, esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que, si bien la

caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, el
cómputo del plazo de que trata la ley debe analizarse en cada caso en particular a
partir de los hechos que son presentados con el fin también de garantizar el
acceso a la administración de justicia2.

En este sentido, puede considerarse que en materia de reparación directa siempre

se debe acudir a las circunstancias del caso que se examina a fin de determinar si
hay lugar a un tratamiento distinto en lo referente a la contabilización del término
de caducidad a fin de garantizar el acceso a la administración de justicia.

3. Análisis de la Sala

El Tribunal de primera instancia –según se refirió con anterioridad- declaró en la

sentencia apelada la ocurrencia de la caducidad de la acción, por considerar que
el término respectivo debía contarse desde el 24 de abril de 2008, por haber sido
esta la fecha en que fue registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria

2
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de julio de 2011, Exp. 41037,
C.P. Enrique Gil Botero. “La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio
oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la
jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un
conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
“Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar
en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que
sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables
para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una
pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el
respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la República con
competencia para ello.
la escritura pública No. 219 de ese mismo año. De tal suerte que, al evidenciar
que la solicitud de conciliación se presentó el 26 de marzo de 2010, esto es,
faltando 30 días para el vencimiento del término, y que la constancia de no
conciliación se expidió cuando se habían superado los 3 meses previstos para tal
efecto, el término se reanudó el 26 de junio de 2010 y finalizó el 26 de julio
siguiente.

Sin embargo, como la demanda se presentó el 28 de julio de ese mismo año,

concluyó que la misma había sido extemporánea.

En el recurso de apelación, la parte actora alegó la condición de desplazamiento

de la que fue víctima y, por tanto, señaló que se trataba de un daño continuado.
Asimismo, adujo que, si esa calidad no se tenía en cuenta, el término se debía
contar desde el 20 de octubre de 2008, momento en el cual la señora Martha
Cecilia Martínez elevó petición ante el Incoder con el fin de que le informara bajo
qué circunstancias se había vendido el “Lote No.3”.

Por tanto, le corresponde a esta Sala establecer si la demanda aquí analizada fue
interpuesta oportunamente y si, en tal virtud, es del caso entrar a examinar el
fondo de la controversia.

A fin de determinar el inicio del cómputo de la caducidad, pasa la Sala a estudiar,

en primer lugar, si la causa de las pretensiones propuestas en la demanda
deviene de un mismo hecho generador de daño o si, por el contrario, han sido
propuestas con fundamento en hechos diferentes.

La Sala encuentra que en la primera pretensión formulada por la parte actora hay
dos imputaciones, de una parte, las omisiones en que presuntamente incurrieron
el Incoder y la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios “en
cumplir los deberes de inspección, vigilancia y demás que les impone la
constitución y la ley, muy a pesar de haber puesto en su conocimiento las serias
irregularidades que se adelantaban por parte del representante legal del proyecto
comunitario” y, de otra parte, la supuesta falla del servicio respecto de la
Superintendencia de Notariado y Registro “por haber cancelado, de manera
indebida, mediante escritura pública No. 219 del 23 de abril de 2008 de la Notaría
de Armero Guayabal y anotación No. 11 del 24 de abril de 2008, en el folio de
matrícula inmobiliaria No. 351-5022 de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Ambalema, la condición resolutoria que pesaba sobre el inmueble
denominado Lote No. 3”.

Lo anterior significa que, de la pretensión denominada “PRIMERA” se

desprenden dos pretensiones por cuanto los sujetos pasivos de esta son
distintos en razón de que el móvil determinante de su proposición es diferente.
Así, se tiene que la demanda de reparación directa interpuesta tiene por objeto
obtener la indemnización de los daños causados por dos hechos dañosos
diferentes.

De conformidad con las pruebas allegadas al proceso en debida forma, para la

Sala resulta necesario destacar los siguientes hechos probados, a efectos de
determinar el inició del cómputo de la caducidad para cada una de las
pretensiones:

- El Incora, mediante resolución 171 del 30 de abril de 1996, le adjudicó a la

Empresa Comunitaria “El Rubí” el predio rural denominado “Lote número 3”. La
inscripción de dicho acto en el folio de matrícula inmobiliaria se efectúo el 8 de
mayo de 1996, junto con la siguiente anotación: “Prohibición de enajenar, gravar y
limitar sin autorización del Incora”, según consta en el folio de matrícula
inmobiliaria 351-0005022 (fl. 13 y 14, c.1).

- Los socios de la Empresa Comunitaria El Rubí, reunidos en asamblea general

extraordinaria, el 4 de junio de 2002, aprobaron el ingreso, en calidad de socia,
de la señora Martha Cecilia Martínez (fl. 16 y 17, c.1). El Comité de Selección
del Incora, mediante acta del 12 de diciembre de 2002, ratificó esa aceptación
(fl. 18 a 23, c.1).

- Mediante comunicación del 28 de junio de 2005, la señora Martha Cecilia

Martínez le informó al Director de la Oficina de Enlace Territorial No. 5 del Incoder
que el presidente de la empresa comunitaria arrendaba el lote sin el
consentimiento de los demás socios; que ella había recibido presiones por no
avalar con su firma los malos manejos que aquel le daba al bien y que su negativa
a aceptar dichas propuestas llevó a que el presidente solicitara su expulsión de la
empresa, razón por la cual le solicitó apertura de investigación (fl. 26 y 27, c.1).
- El 29 de junio de 2005, los socios de la referida empresa comunitaria,
reunidos en Asamblea General Extraordinaria, aprobaron por unanimidad
expulsar a la señora Martha Cecilia Martínez como socia de la empresa (fl. 106
a 108, c.1).

- El 25 de abril de 2007, dos funcionarios del Incoder suscribieron informe con

motivo de la visita que realizaron a la Empresa Comunitaria El Rubí, en el cual se
consignó lo siguiente (fl. 230 a 238, c.1):

[E]n reunión con los beneficiarios presentes y aspirantes se observó la

existencia de un conflicto personal entre el señor Humberto Gómez con
Martha Cecilia Martínez y su cónyuge; para dar fin a esta problemática y
teniendo en cuenta que la señora Martha Cecilia fue expulsada de la empresa,
(Acta de fecha 29 de junio de 2005) se recomendó la liquidación y pago, del
interés social.

(…)

Compromisos de la comunidad:

[R]ealizar una asamblea extraordinaria para estudiar la forma de pago del

interés social a la señora Martha Cecilia (…).

- El 27 de abril de 2007, la empresa comunitaria se reunió en Asamblea General

Extraordinaria, y resolvió (fl. 109 a 111, c.1):

[E]l presidente informa que delega a Jorge Vargas -fiscal de la empresa- para
que haga un acercamiento con Martha Cecilia Martínez y concilie el interés
social que la empresa le adeuda para así buscar una solución viable a uno de
los inconvenientes más notorios que tenemos (…).

El fiscal informa que efectivamente fue delegado para conciliar con Martha,
pero no fue con ella quien negocio sino con su compañero y que al final
después de varias aclaraciones llegó a un acuerdo con ellos, quedando
comprometido que en un término de 3 meses se le cancelara este interés, él
dice que esta es la propuesta que trae para haber (sic) si estamos de acuerdo,
propuesta que fue aprobada por unanimidad (…).

- Mediante comunicación del 6 de diciembre de 2007, la señora Martha Martínez le

informó a la Oficina de Enlace del Incoder (fl. 116, c.1):

Yo, Martha Cecilia Martínez Suarez, con cedula de ciudadanía No. 28737932
de Lérida (Tolima), en atención al asunto de la referencia me permito, que en
el acuerdo que hice con el fiscal de la Empresa Comunitaria El Rubí, en que el
26 de abril, negociamos el interés de mi propiedad, por un valor de 5.000.000
millones e (sic) donde en 45 días seria cancelado en el momento no o (sic)
cumplido.
- Por oficio 8510 del 28 de diciembre de 2007, el Incoder requirió a la empresa
comunitaria para que le cancelaran la suma adeudada a la señora Martha
Martínez por concepto de “liquidación del interés social que le corresponde como
exsocia de esa empresa comunitaria” y, por tanto, alleguen los respectivos recibos
de pago (fl. 117, c. 1).

- A través de oficio del 28 de diciembre de 2007, el jefe de la oficina de enlace

territorial No. 5 le informó a la señora Martha Cecilia Martínez Suarez “en atención
al asunto en referencia, me permito comunicarle que estamos oficiando a la
Empresa Comunitaria El Rubí para que en menor tiempo posible le cancele su
interés social y haga llegar a esta oficina los respectivos recibos de pago, en caso
de incumplimiento reiterado debe acudir a la justicia ordinaria para aplicación de
acciones por la vía coercitiva” (fl. 326, c.1).

- En asamblea general extraordinaria del 12 de enero de 2007, los socios de la

empresa comunitaria autorizaron vender el inmueble denominado “Lote No. 3”, el
cual les había adjudicado el Incora y en el que ejecutaban el proyecto comunitario
(fl. 112 y 133, c.1).

- En asamblea general extraordinaria del 22 de marzo de 2008, los socios

ratificaron la autorización para enajenar el predio y, a su vez, acordaron que “la
enajenación que se autoriza debe de realizarse como precio mínimo por un valor
de $530’000.000, como consecuencia de la presente ratificación y autorización
para vender el predio, se autoriza al presidente para que proceda a hacer los
tramites respectivos de la escrituración de venta y de la cancelación de la
condición resolutoria ante la Notaría Única de Armero Guayabal” (fl. 114 y 115,
c.1).

- El 23 de abril de 2008, la empresa comunitaria El Rubí, representada legalmente

por el señor Humberto Gómez Urueña, a título de compraventa, transfirió el
inmueble “Lote No. 3”, a través de escritura pública 219 del 23 de abril de 2008,
elevada ante la Notaría Única del Circulo de Armero Guayabal (fl. 7 a 12, c.1).

- El 24 de abril de 2008, se realizó la inscripción de la cancelación de la “condición

resolutoria expresa” y de la venta.

De conformidad con los hechos que fueron probados en el proceso se tiene que:
3.1. En relación con la pretensión dirigida a que se declare la responsabilidad del
Incoder y la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, por
presuntamente omitir sus deberes de inspección y vigilancia: (i) la señora Martha
Cecilia Martínez ingresó a la Empresa Comunitaria El Rubí, en calidad de socia, el
4 de junio de 2002; (ii) que la demandante fue excluida de dicha empresa, el 29 de
junio de 2005; (iii) que aquella informó al Incoder, el 6 de diciembre de 2007, que
la referida empresa no le había cancelado la cuota a la que tenía derecho y que
había acordado por valor de $5’000.000; (iv) que efectivamente el Incoder
mediante comunicación del 28 de diciembre de 2007 le comunicó que oficiaría a la
empresa comunitaria para que en el menor tiempo posible le cancelara su interés
social y, le sugirió que, en caso de incumplimiento, debía “acudir a la justicia
ordinaria para la aplicación de acciones por la vía coercitiva”.

Significa lo anterior que, por tratarse de la omisión en el cumplimiento de una

obligación, el término que tenía la demandante para interponer la demanda de
reparación directa era de dos años contados a partir de la fecha en la cual la
administración debió acceder a su petición o informarle las razones por las cuales
no lo haría, dado que sería el momento de consolidación del daño, lo cual, en
efecto ocurrió el 28 de diciembre de 2007, momento en el cual el Incoder dio
respuesta a su petición, y la demandante ya había llegado a un acuerdo sobre el
interés social que le correspondía por haber sido socia de la referida empresa
comunitaria.

Así las cosas, la Sala advierte que el inicio del cómputo de la caducidad debe
empezar desde el día siguiente al de la comunicación que el Incoder le remitió a la
señora Martha Cecilia Martínez, esto es, desde el 29 de diciembre de 2007 y hasta
el 29 de diciembre de 2009; sin embargo, como la solicitud de conciliación judicial
fue presentada el 26 de marzo de 2010, en el presente caso se configuró la
caducidad de la acción.

Ahora, si bien la parte actora adujo que era víctima de desplazamiento forzado, lo
cierto es que dicha circunstancia en nada afecta el cómputo del inicio de la
caducidad, dado que de los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda
no se desprende que esa situación haya sido la fuente del daño que se pretende
sea indemnizado.
3.2. Respecto de la pretensión dirigida en contra de la Superintendencia de
Notariado y Registro, la parte actora en el recurso de apelación sostuvo que
tratándose de actos sujetos a registro, según la jurisprudencia de esta
Corporación, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del momento en
el cual la parte interesada en demandar el acto de inscripción tuvo conocimiento y
no desde la fecha de su inscripción, que para el caso concreto fue el 20 de
octubre de 2008, cuando la señora Martha Martínez le solicitó al Incoder que “le
informara las circunstancias en que había sido vendido el predio adjudicado a la
empresa comunitaria a la que pertenecía”.

En efecto, respecto de la caducidad, cuando el daño alegado es producto de un

error de registro en el folio de matrícula inmobiliaria, la Sección Tercera de esta
Corporación ha establecido que no solo se debe verificar el momento en que se
produjeron los hechos de demanda, es decir, cuando se hizo la respectiva
anotación, sino además el día en que el interesado tuvo conocimiento de los
hechos, esto es, cuando se percata de la inscripción que considera le causa la
afectación3.

Así pues, en el presente caso la demanda fue presentada el 28 de julio de 2010 y

la demandante se percató de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria el
20 de octubre de 2008, por ende, se concluye que no operó el fenómeno de la
caducidad, ya que el demandante pudo haberlo hecho hasta el 21 de octubre de
2010.

No obstante lo anterior, y dado que en los fenómenos de responsabilidad estatal

por acción es necesario establecer un nexo de causalidad 4 entre el hecho dañino y
el daño, con el fin de imputar el resultado dañoso al sujeto causante; en el caso
bajo estudio se advierte que no es viable el juicio de responsabilidad
extracontractual toda vez que no existe relación causal entre i) la cancelación de la

3
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 13 de
noviembre de 2013. Radicado: 26434; M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 12 de mayo de 2016.
Radicado: 36336.
4
Según Diez-Picazo el concepto de causalidad se utiliza para dar respuesta a dos tipos de
problemas: “el primero es encontrar alguna razón por la cual el daño puede ligarse con una
determinada persona, de manera que se pongan a cargo de ésta, haciéndola responsable [de las]
las consecuencias indemnizatorias, para lo cual se utiliza el concepto de causa (…) al imponer el
deber de indemnizar a ´el que causa daño a otro´; en segundo lugar, se trata de relacionar, a la
inversa de lo que hacíamos anteriormente, al daño con la persona, pues el precepto, remarcando
el uso de la palabra causa, dice que se indemniza el ´daño causado´”: DIEZ-PICAZO, Luis y
PONCE DE LEÓN, Fundamentos de derecho civil patrimonial, T. V, Thomson-Civitas, Madrid,
2007, p. 357.
condición resolutoria que pesaba sobre el inmueble “Lote No.3”5, mediante la
escritura pública n.° 219 del 23 de abril de 2008, de la Notaría Única de Armero y
la anotación n.° 11 del 24 de abril de 2008, en el folio de matrícula inmobiliaria
351-5022 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ambalema, y ii) el
daño alegado por la parte demandante, esto es, el no pago de la ganancia social
que le correspondía a la señora Martha Martínez Suárez por haber sido socia de la
empresa comunitaria El Rubí, como se evidencia en la pretensión “tercera”, la cual
es subordinada de la pretensión “primera”, que se formuló en los siguientes
términos:
 
A título de daño emergente, los cuales se estiman para la presentación de
esta demanda, como mínimo en la suma de seiscientos cincuenta millones de
pesos (…) (650’000.000), que representa la cuota social que en derecho le
correspondía, como socia de la empresa comunitaria el Rubí, por no haber
tomado las medidas a que hubiera habido lugar y de esa manera impedir el
levantamiento de la condición resolutoria y la compraventa (…).

Así, de las pruebas allegadas al proceso se tiene que la parte actora no acreditó la
relación de identificación entre el hecho dañino y la entidad como autora del daño
toda vez que de las pruebas allegadas al proceso lo que se demostró es que quien
le debía hacer el referido pago a la señora Martínez Suárez no era la
Superintendencia de Notariado y Registro sino la empresa comunitaria el Rubí, la
cual no fue demandada.

En ese sentido, lo que se acreditó con los medios de prueba aportados al

proceso es que la señora Martínez Suárez i) el 24 de abril de 2007, acordó con el
entonces fiscal de la empresa comunitaria que el interés social que le
correspondía por haber sido socia de la mencionada empresa era la suma de
$5’000.000, ii) que el 6 de diciembre de 2008, aquella le informó al Incoder que la
empresa comunitaria no le había efectuado dicho pago, y iii) que el 28 de
diciembre siguiente, el Incoder requirió a la empresa para que realizara el pago y,
a su vez, le comunicó a la señora Martínez que, si la empresa comunitaria no le
cancelaba la suma acordada, acudiera a la “justicia ordinaria para la aplicación de
acciones por la vía coercitiva”.

En suma, como no se comprobó el vínculo de causa a efecto entre la actividad

desplegada por la Superintendencia de Notariado y Registro y el daño alegado por
la parte demandante, lo cual impide edificar correctamente el juicio de
5
La cual consistía en la “prohibición de enajenar, gravar y limitar el predio sin autorización del
Incora”
responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala denegará las demás
pretensiones de la demanda.

En virtud de lo anterior, se modificará la sentencia proferida el 9 de marzo de 2012

por el Tribunal Administrativo del Tolima, para declarar probada la excepción de
caducidad de la acción respecto de la pretensión dirigida en contra del Incoder y la
Procuraduría General de la Nación, Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios, y denegar las demás pretensiones de la demanda.

4. Condena en costas

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se

abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo
171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley
446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal

Administrativo del Tolima el 9 de marzo de 2012 y, en su lugar se dispone:

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción respecto

de la pretensión dirigida en contra del Incoder y de la Procuraduría General de la
Nación, Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de

origen para su cumplimiento.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA