DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL II

EVOLUCIÓN DE LA ACCIÓN POPULAR: EL MODELO PERUANO DE CONTROL

CONSTITUCIONAL SOBRE REGLAMENTOS
Juan Carlos Morón Urbina
1. ASPECTOS HISTÓRICOS RELEVANTES EN LA EVOLUCIÓN DE LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO
CONSTITUCIONAL PERUANO
Apareció por primera vez en la Constitución de 1933, mantiene como núcleo común ser un mecanismo procesal
para plantear la ilegalidad o inconstitucionalidad de reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos
gubernativos de alcance general. Se pueden hablar de tres fases en su evolución:
 PRIMERA FASE (1933-1979): resultó ser un novedoso instrumento de control del Poder Ejecutivo quien hacía
abusos del poder reglamentario invadiendo el campo de las leyes, imponiéndose límites a su accionar de modo
que, dicte leyes, pero sin imponer obligaciones nuevas o más onerosas. Dicha ausencia de reglamentación se
mantuvo hasta la expedición de la LOPJ de 1963. Sin embargo, se volvieron a incurrir en variadas
interpretaciones inexactas.
 SEGUNDO PERIODO (1979-1993): se amplió su campo de acción subjetivo a los demás órganos del Estado,
teniendo entre sus nuevas características el proceso de acción popular algunas de estas: a) Competencia
exclusiva en primera instancia de la Sala de la Corte Superior respectiva; b) El fiscal como dictaminador en el
proceso; c) La sentencia denegatoria impide la interposición de una nueva acción fundada en la misma
infracción; entre otras.
 TERCER PERIODO (1993-Hoy): durante esta fase destaca la incursión del CPConst. haciendo nuevas
modificaciones al referido proceso entre las que encontramos las principales: a) Proceso constitucional dirigido
a defender la Constitución frente a infracciones de su jerarquía normativa; b) Su plazo de prescripción es a los
cinco años de expedida la norma; c) Supresión de la participación del Ministerio Público; d) Posibilidad de dar
efecto retroactivo a la sentencia que declare fundada la demanda.

2. LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN POPULAR COMO PROCESO DE CONTROL NORMATIVO

Consta de tres aspectos fundamentales:
 Proceso constitucional de control normativo: va dirigido contra las normas reglamentarias o administrativas,
contrarias a la Constitución y la Ley, este proceso se encuentra vinculado con el proceso de
inconstitucionalidad ya que ambas buscan asegurar el orden constitucional objetivo, con la diferencia, que esta
examina las normas inferiores a la ley.
 Acción pública: es de interés común a todo el respeto a la Constitución, en este proceso, el accionarse ha de
limitarse a afirmar su interés en provocar el examen de constitucionalidad de una norma reglamentaria en
defensa de la juridicidad.
 Instrumento preventivo de las afectaciones: para su procedencia no es necesario que haya mediado algún acto
de aplicación, basta la amenaza o el riesgo que se produzcan.

3. LA VINCULACIÓN ENTRE LOS PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y DE INCONSTITUCIONALIDAD

 La subordinación del proceso de acción popular a lo resuelto en aspectos conexos en procesos de
inconstitucionalidad: los jueces competentes no pueden dejar de tener en cuenta los preceptos
constitucionales, entre otros, el proceso de inconstitucionalidad.
 La tramitación preferente del proceso de inconstitucionalidad respecto de la acción popular cuando hayan
normas relacionadas en ambos procesos: el art. 80 del CPConst. establece la necesaria suspensión del proceso
si se acusara una norma reglamentaria sustentada o que desarrollen normas legales a su vez cuestionadas
simultáneamente en un proceso de inconstitucionalidad; esta disposición va dirigida a dar coherencia al
accionar del sistema judicial y a evitar tratamientos diferenciados, evitando así, que el juez pueda adelantar un
análisis de legalidad en base a una norma legal que pueda ser declarada inconstitucional por el TC.
 El trasplante de las técnicas de interpretación desarrolladas en los procesos de inconstitucionalidad al proceso
de acción popular: el predominio del proceso de inconstitucionalidad permite que en el proceso de valoración

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de la norma reglamentaria sean aplicadas las técnicas desarrolladas por el derecho constitucional para la
apreciación de la inconstitucionalidad de las leyes.
 Improcedencia del proceso de acción popular si la norma reglamentaria reitera la regla consagrada en una
disposición con rango de ley: cuando un mismo precepto jurídico es contemplado tanto en la norma con rango
de ley como en su norma reglamentaria o cuando, el reglamento constituye nada más que la concreción de un
mandato contenido en una norma con rango legal. La posición de la Corte Suprema ha sido declarar
improcedente por corresponder su conocimiento al TC en vía de acción de inconstitucionalidad.

4. LA COMPETENCIA JUDICIAL PARA CONOCER EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR Y LAS PROPUESTAS DE CAMBIOS
Para determinar la competencia se debe tener en cuenta la ubicación geográfica del órgano emisor de la norma
impugnada, si el órgano emisor perteneciera al nivel nacional del gobierno, corresponde conocer a la Corte
Superior de Lima en primera instancia; en segunda instancia, la competencia recae en la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema. A pesar de esta reglamentación, existe la tendencia en la historia del derecho
peruano, de transferir esa competencia al TC, de modo que concentre los procesos en defensa de la legalidad
constitucional.

5. LOS SUPUESTOS EN QUE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PUEDE EJERCER CONTROL ABSTRACTO SOBRE LA
VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE UN REGLAMENTO
 Cuando la norma reglamentaria es inconstitucional por conexión o consecuencia con una ley que es declarada
inconstitucional en un proceso de inconstitucionalidad: los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad
se extiende son dos: a) conexidad, supuesto o consecuencia de una de ellas complementada por la otra; b)
consecuencia, si la que envuelve el rol de inconstitucional, por lógica, la que desempeña de rol medio deviene
en inconstitucional.
 Cuando el reglamento reproduce el contenido de una norma legal declarada inconstitucional por el Tribunal
Constitucional en un proceso de inconstitucionalidad.
 Cuando conoce de un amparo contra norma reglamentaria autoaplicativa: permite que el pronunciamiento sea
de inaplicación de la norma reglamentaria al actor concreto y no una anulación general del precepto.

6. EL TRATAMIENTO DE LOS REGLAMENTOS ANTIJURÍDICOS EN EL DERECHO COMPARADO: LA VÍA DEL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
 El proceso contencioso administrativo: es el caso del régimen español, donde es un recurso directo contra los
reglamentos cualquiera sea la entidad de la cual provengan con el objeto de verificar si la disposición infringe
alguna ley o precepto constitucional. En caso de estimarse, la judicatura declara la nulidad de la disposición.
 El proceso de inconstitucionalidad: es el caso de los ordenamientos de Guatemala, Costa Rica, El Salvador,
Bolivia, Ecuador, República Dominicana y parcialmente Chile.

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CONCLUSIONES:

1. Una característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni
puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos e intereses que se busca
amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo que se produzcan, en razón de los fines públicos que
las inspiran.
2. Se entiende que para determinar la competencia de las Cortes Superiores deberá estarse a la ubicación
territorial del órgano emisor de la norma impugnada. Por otro lado, si el órgano emisor perteneciera al nivel
nacional de gobierno, incluyendo organismos constitucionalmente autónomos, Poderes del Estado, incluyendo
al Ejecutivo, a través de algún órgano de los Ministerios o por un organismo público descentralizado,
corresponderá conocer a la Corte Superior de Lima.
3. Otorgar la competencia en instancia única al Tribunal Constitucional tiene la desventaja práctica de desanimar
su empleo a los potenciales actores por la centralización funcional de este organismo.
4. El Tribunal Constitucional sí puede efectuar el control abstracto de constitucionalidad de una norma de
jerarquía infra legal y, así, pronunciarse sobre su validez constitucional, cuando ella es también
inconstitucional “por conexión o consecuencia” con la norma de jerarquía legal que el Tribunal Constitucional
ha declarado inconstitucional.

RECOMENDACIONES:

 Para su procedencia no es necesario que haya mediado previamente algún acto de aplicación, ni
siquiera una amenaza cierta inminente que ello suceda. El actor plantea el tema sin que siquiera la
norma le pueda ser aplicable a su situación jurídica particular o al colectivo al cual pueda pertenecer.
 No parece ser lógico, que si la norma únicamente fuera aplicable a una región determinada deba ser
demandado en Lima porque el organismo (no el órgano emisor) tuviere competencia nacional.
 La competencia judicial respecto de los procesos de acción popular no necesariamente implica la
exclusividad para conocerlo del Tribunal Constitucional pues podría reservarse para este la instancia
de revisión y mantener la competencia primaria en el Poder Judicial.
 La disposición procesal citada no establece que la norma a la que se extiende la inconstitucionalidad
tenga que ser de la misma jerarquía de la que es declarada inconstitucional