LA DISOLUCION DEL CONGRESO RAZONAMIENTO JURÍDICO

LA CUESTIÓN DE CONFIANZA COMO FACTOR DE DISOLUCIÓN DEL CONGRESO

1. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
1.1.DEFINICIÓN:
A nivel normativo, tanto la Constitución de 1993 como el Reglamento del Congreso se
encargan de regular la figura de la cuestión de confianza, en el artículo 134° y 86°
respectivamente. De lo que señalan ambas, para conceptualizarla, podemos inferir que la
cuestión de confianza es una figura de “contrapeso” a la moción de censura, ejercida
plenamente por el Presidente del Consejo de Ministros o por alguno de los Ministros de
Estado. Decimos “contrapeso” porque es la respuesta a la moción de censura, figura de
control político de naturaleza parlamentaria, igualmente regulada en el artículo 86° del
Reglamento del Congreso.
Este mecanismo constitucional sirve para que el Poder Ejecutivo, a través de la PCM, pueda
consultar al Congreso su expreso respaldo a una política, iniciativa o decisión de gestión, en
pocas palabras, estima la observación por la cual el Poder Ejecutivo cuenta con la confianza
para seguir gobernando.
1.2.TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA:
La Constitución peruana actualmente vigente regula dos tipos de cuestión de confianza: la
cuestión de confianza voluntaria y la necesaria; sin embargo, vamos a centrarnos, a efectos
del tema, en la cuestión de confianza necesaria, exponiendo brevemente la voluntaria.
a) Cuestión de confianza necesaria; prevista en el artículo 130° de la Constitución,
mediante la cual el Presidente del Consejo de Ministros debe plantearla ante el
Congreso respecto a la política general del gobierno dentro de los 30 días de haber
asumido en funciones.
b) Cuestión de confianza voluntaria; es la cual se estaba aplicando en el escenario
político, teniendo al Premier Del Solar presentado este recurso por tercera vez en el
mandato presidencial. El artículo 134° de la Constitución nos señala expresamente
los efectos de este tipo de cuestión de confianza:

Artículo 134°. - El Presidente de la República está facultado para disolver el

Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros.

Como dijimos líneas arriba, esta modalidad es también planteada por el Consejo de
Ministros o un ministro cuando pide al Congreso que adopte una decisión
determinada, afirmando que si este órgano no la adopta estará poniendo fin a su
cargo ministerial (de todo el Consejo de Ministros o de un ministro, según quien haya
planteado la cuestión de confianza).

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1.3.UTILIDAD Y PERTINENCIA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA:

Partiendo de los hechos fácticos: días antes de la disolución del Congreso, el Presidente Ing.
Martín Vizcarra anunció ante los medios nacionales y extranjeros que interpondría una nueva
cuestión de confianza (la tercera en su mandato) debido a que el Legislativo estaba
modificando imprudentemente las reglas para la elección de los magistrados del Tribunal
Constitucional en su proceso de recomposición. Respecto a la cuestión de confianza, es
necesario precisar que existía confusión en el ciudadano de a pie respecto al tema, es decir,
¿Cuándo y cómo se presenta la cuestión de confianza? ¿Cuándo el Ejecutivo quiera?
¿Cuándo lo exija la coyuntura nacional? ¿Funciona como un mecanismo político de presión
para someter a otro poder del Estado?
Para aclarar dudas respecto a su procedencia, existe reciente jurisprudencia brindada por el
Tribunal Constitucional en el año 2018, producto de la sentencia del Exp. 0006-2018-PI/TC,
los hechos a continuación se detallan de manera breve: En el año 2017, el Congreso emitió
la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, por la cual se modificaba el literal e) del artículo
86° de su Reglamento, esta modificación era sustancial, debido a que precisaba que: “no
procedía la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover,
interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control
político”. Con esto, llegó a manos del Tribunal Constitucional la demanda de
inconstitucionalidad contra la citada norma, declarando el “intérprete máximo de la
Constitución” que dicha norma devenía en nula, debido a los siguientes puntos que son los
más resaltantes:

 Mediante la Resolución Legislativa, se estaría transgrediendo la facultad

constitucional de los ministros de plantear la cuestión de confianza.
 La cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo
un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del
Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.
 El Tribunal Constitucional ha establecido que es inconstitucional la prohibición de
plantear cuestiones de confianza en respaldo de solicitudes de aprobación de
proyectos de ley.
De lo que podemos concluir de lo interpretado por el Tribunal Constitucional es que, la
cuestión de confianza no presenta límites en su aplicación, siendo aplicada por el
Ejecutivo de manera discrecional, así como la moción de censura venía siendo aplicada
discrecionalmente por el Parlamento Nacional. Es decir, que la interposición de la
cuestión de confianza fue legítima aun cuando se haya extrapolado al campo de la
función legislativa (nombramiento de magistrados del TC), toda vez que se encontraría
encausada en el marco constitucional de la Carta Magna, según interpretación del propio
Tribunal Constitucional.

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1.4.FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PRODUCTO DE LA CUESTIÓN DE

CONFIANZA:
Como señalamos en el punto 2, la cuestión de confianza radica su poder en el Ejecutivo, por
ser el único ente en poder interponerla, lo que ahora estudiaremos en la Constitución es
observar que es lo que procede una vez interpuesta la cuestión de confianza.

2. LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO:

2.1.INCONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA:
Al respecto, debemos señalar que la cuestión de confianza sigue un conducto regular
establecido en el artículo 134° de la Constitución:
Artículo 134°. - El Presidente de la República está facultado para disolver el
Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para
un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses
de la fecha de disolución.
Al respecto, al hacer una interpretación literal de la Constitución, y al compararla con los
hechos, observamos que el Presidente no ha disuelto el Congreso de acuerdo a la
Constitución, debido a que finalmente, a horas de la tarde, la cuestión de confianza
planteada por Del Solar fue aceptada y como tal, tan solo hasta la fecha se habría producido
una negación de confianza: contra el premier Zavala.
Al respecto, hay que recordar que existen 4 maneras de interpretar este artículo, es decir,
formas de disolver el Parlamento:
a) Cuando se haya negado la confianza 2 veces a la PCM.
b) Cuando se haya negado una vez y se haya censurado la confianza.
c) Cuando se haya censurado una vez y se haya negado la confianza.
d) Cuando se haya censurado la confianza 2 veces a la PCM.
De esta interpretación, damos cuenta que no se habría producido ningún supuesto que la
norma constitucional permite para que el Presidente tenga facultades para disolver el
Parlamento.
Incluso, la misma cuestión de confianza tiene un procedimiento a seguir, que es discordante
por parte de los actores; en tanto que el Parlamento habría “actuado acorde al Reglamento
del Congreso”, al permitir al Premier tener el uso de la palabra, someter la cuestión a debate
y posteriormente a una votación. Tal como lo señala expresamente el Reglamento del
Congreso en su artículo 86°.
La posición de inconstitucionalidad encuentra apoyo en lo que los constitucionalistas vienen
llamando como “la negación tácita” de la norma constitucional, lo dicho, tiene una relación

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con el párrafo anterior, pues para que el Presidente pudiera disolver el Congreso,
expresamente debería de haber ocurrido una segunda negación de confianza, con la cual
estaba facultado, sin embargo esta no ocurrió; el Presidente interpreta el hecho de que al
negarse a debatir el Congreso inmediatamente la cuestión de confianza y continuar la
agenda parlamentaria del día (elección de los magistrados del TC) se habría negado la
confianza, lo cual no se condice con el verdadero significado del artículo 134° de la
Constitución, violentándose así el principio de la seguridad jurídica de la norma; además el
artículo 86° del Reglamento señala lo siguiente:
La cuestión de confianza sólo se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del
Pleno del Congreso. Puede presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a
nombre del Consejo en su conjunto o cualquiera de los ministros. Será debatida
en la misma sesión que se plantea o en la siguiente.
Por lo cual, el Congreso habría actuado conforme al Reglamento, no habría cometido una
negación tácita de la confianza, debido a que incluso pudo posponer la cuestión de confianza
para la sesión siguiente sin que tenga que transgredirse la norma, amparándose en el
principio de autoridad; incluso podrían acusar constitucionalmente al Presidente por
disolver el Congreso de manera ilegítima al amparo del artículo 145° de la Constitución.

2.2.CONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA:
Si bien se expuso porque normativamente la disolución del Congreso fue inconstitucional,
los hechos fácticos (como los denomina el Presidente Ing. Martín Vizcarra en su defensa), no
pueden ser ajenos al ámbito de la aplicación del Derecho, pues la norma no es fría ni se
materializa en sí misma, sino que requiere de un análisis y una comparación con la realidad
que la ha fecundado.
Por la coyuntura que atraviesa el país, la propuesta del Poder Ejecutivo tenía prioridad ante
el pleno del Congreso. Por lo tanto, Del Solar al presentar la cuestión de confianza con
urgencia, esta debió ser debatida antes de lo planteado en agenda; ya que es práctica
parlamentaria poner en agenda como prioridad los asuntos que comprometan el interés
nacional, tal como lo señala el artículo 54° del Reglamento del Congreso:

Artículo 54. Las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso se desarrollan
de acuerdo con la estructura siguiente:

e) Cuando concurra alguno de los ministros o el Consejo de Ministros en

pleno para ser interpelados o para exponer y debatir la política general
del Gobierno y las principales medidas que requiere su gestión o para
informar sobre algún asunto de interés público o para participar en la
estación de preguntas, se procede a recibirlos. Para tal efecto, el

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Presidente suspende la sesión por breves minutos y luego invita al

Presidente del Consejo de Ministros o al Ministro, según el caso, para
que realicen su exposición.

Terminada la exposición, se abre un rol de oradores, aplicando las

normas reglamentarias o las reglas que acuerde el Consejo Directivo.
Al término de lo cual, se volverá a conceder el uso de la palabra al
Presidente del Consejo de Ministros o al Ministro para que responda
las preguntas formuladas por los Congresistas y defienda sus puntos
de vista.

Interpretando este artículo, y siguiendo la cadena de sucesos posteriores al discurso del

Premier Del Solar; al momento que se realiza la votación del primer magistrado del TC, se da
una “negación tácita”, debido a que no se cumplió con el orden establecido. La cuestión de
confianza era sobre el procedimiento de elección de miembros del TC, por lo que no
cuestionaba al Congreso, sino al procedimiento.

Otro punto que favorece a la constitucionalidad de la medida, es la que hace referencia en

la naturaleza de la cuestión de confianza, pues se trata de un mecanismo ministerial cuyo
objetivo es afianzar la gobernabilidad del Estado (representado en el Poder Ejecutivo) con el
aval del poder que reside de la ciudadanía (representado en el Poder Legislativo), en el cual
ambos poderes se hacen co-responsables del actuar del otro para poder llevar a cabo las
políticas que el Estado requiera. Sin embargo, hemos visto como nuestro Congreso otorgó
en dos oportunidades anteriores cuestión de confianza, pero nunca se habría comprometido
con el Ejecutivo en el desarrollo de las políticas públicas; actuando siempre acorde a sus
propios intereses; una muestra de ello es lo ocurrido el 30 de setiembre, cuando el Congreso
fue disuelto y paralelamente a esto, se apresuró una votación para poder admitir la cuestión
de confianza.
Al respecto, Duverger señala que, la disolución es una de las piezas maestras del
parlamentarismo, porque mediante esta se permite contrapesar la influencia del Parlamento
sobre los ministros por medio de la responsabilidad política. Ante un posible voto de
desconfianza, el Ejecutivo puede promover la disolución y la ciudadanía es llamada para
decidir el conflicto.
Artículo 45°. - El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo
hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes
establecen.

La teoría constitucional dice que las personas deciden conformar una sociedad política y los
integrantes de la misma son el pueblo, y este en ejercicio del poder constituyente crea la

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constitución, si la constitución emana del pueblo los derechos no pueden nacer de la

constitución. Los derechos son reconocidos y el pueblo permanentemente ejerce el poder
constituyente, por eso la gente puede excepcionalmente cambiar la constitución sin
observar sus reglas.

Por ello, en este tipo de escenario, en el que se encuentra en permanente conflicto el Poder
Ejecutivo y el Legislativo, es necesario que se acuda al arbitraje popular, el cual se hizo sentir
a diferencia de la disolución de 1992, abiertamente inconstitucional, la población se ha
pronunciado en las calles, y el análisis jurídico puede que promueva una inconstitucionalidad
en el proceso, sin embargo, esto tendrá que ser materia de revisión por parte del Tribunal
Constitucional, el cual creemos, que no se pronunciará sino hasta entrado el 2020 cuando
el clima político se calme.