Democracia y decisiones públicas.

Introducción al análisis de políticas públicas

Semana 1/8: Introducción

Universitat Autònoma de Barcelona

Coursera

Índice
1. Política y políticas 2

2. El ciclo de formación de las políticas públicas 3

3. Ganadores y perdedores 5

4. ¿Qué es un sistema público? 9

5. Política y técnica en la toma de decisiones 10

6. Tipos de políticas públicas 12

7. La política pública como hipótesis de mejora 15

8. Conclusión 17

9. Profesor invitado: Fernando Vallespín 19

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1. Política y políticas
Bienvenidos. Hablaremos de política en este curso o nos limitaremos a una mirada analítica
sobre las políticas públicas. Fijaros que el curso se denomina no por casualidad democracia y
decisiones públicas, análisis de políticas públicas. Es evidente por lo tanto que hablaremos de
política y hablaremos de cómo se toman las decisiones, qué efectos tienen, por qué se toman,
quién gana y quién pierde en relación a estas decisiones. De hecho, hablar de políticas públicas
es hablar también de política En inglés se utilizan estos términos de politics, policy, polity
que distinguen digamos tres maneras distintas de aquello que en español utilizamos como
política Politics sería la actividad política, la acción política, el debate de las instituciones, los
partidos, aquello que los periódicos acostumbra a aparecer en las páginas donde pone arriba
política. En cambio cuando hablamos de policies estaremos hablando de políticas públicas,
entonces normalmente en los periódicos no sale en ese apartado de política Y sale en cambio
como sanidad, como educación, como cultura o incluso como deporte y todos sabemos que
sanidad, educación, cultura o deporte están llenos de elementos de carácter político y hay
gente que gana, hay gente que pierde, no solamente en el fútbol sino también en los costes y
beneficios que están relacionados con estas decisiones. Y se reserva la palabra polity para hacer
referencia más bien al régimen político, al sistema político. Por lo tanto cuando hablamos de
políticas públicas nos referimos a temas que tienen un fuerte calado político en el cual un poco
la pregunta clave es quién consigue qué, cómo, cuándo, para qué Podríamos decir que se habla,
se ha hablado históricamente de mucho antes de política que de políticas públicas En ciencia
política acostumbramos a decir que, que el fundador de la ciencia política en el sentido moderno
del término digamos you apartando los elementos las incrustaciones morales y religiosas fue
Maquiavelo con su famoso príncipe Desde entonces se ha venido hablando de política en un
sentido analítico, en un sentido digamos de cómo se consigue el poder, cómo se mantiene el
poder. La primera cátedra que en Europa si recuerdo bien se construyó, se hizo, se aceptó en una
universidad fue en Upsala en Suecia en el año 1800. Y en cambio de políticas públicas se habla
de manera mucho más reciente es mucho más digamos contemporánea la aparición de este
término. De hecho se considera que fue Lasswell el primero que en un conjunto de textos que
el mencionó como The Policy Approach empezó a hablar de estos temas Y empezó a referirse
a los programas de acción política que tenían los gobiernos para intentar resolver problemas
de carácter colectivo Entonces él analizó estos temas desde un punto de vista que pretendía
ser científico Normalmente se habla de lo que Lasswell hizo fue el análisis de la política, por
tanto una lógica descriptiva de por qué se tomaban las decisiones y etcétera y un análisis
para la política porque tenían también una voluntad prescriptiva es decir Lasswell intentaba,
decía él superar dos déficits tradicionales en los programas de acción de los gobiernos. Un
déficit descriptivo se explicaba mal porque se tomaban ciertas decisiones y no otras y un déficit
prescriptivo decía él, la cantidad de recursos públicos que se emplean para solucionar problemas
colectivos, luego tendremos que ver si se emplean de manera eficaz o de manera deficiente. Yo
creo que este fue el inicio un poco de esta idea del análisis de políticas públicas como un punto
de encuentro no solamente de los politólogos sino de otras distintas disciplinas alrededor de
algo que fue evidente en aquel momento que fue la creciente presencia de los poderes públicos
en muchos aspectos de la vida cotidiana es decir, normalmente entendemos que el análisis de
políticas públicas aparece en la medida y la preocupación sobre estas políticas públicas aparece

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 Figura 1: Política y políticas

en la medida en que el gasto público aumenta y la capacidad y la voluntad de intervención de

los poderes públicos también aumenta Había un cierto debate sobre el grado de cientificidad
de estas políticas públicas o de este análisis de las políticas públicas decía antes que Lasswell
tenía esta voluntad digamos de convertir este tema en algo un poco al uso de los ingenieros
es decir cuál es el mejor camino crítico para ir desde una definición de un problema hasta la
solución. Esto generó críticas críticas a esta cientificidad aparente de las políticas públicas por
ejemplo por parte de dos autores también muy importantes en análisis de las políticas públicas
que es Lindblom y Wildowsky Tanto Lindblom como Wildowsky criticaron digamos de alguna
manera la idea de que se podría apartar el análisis de políticas públicas de la política. No creían
que hubiera un nivel digamos de incontaminación de no contaminación de las políticas públicas
y por lo tanto entendían que las políticas públicas eran básicamente un debate de carácter
democrático, pluralista, en el cual los distintos actores intervenían desde sus posiciones, desde
sus intereses y por lo tanto no se podía hablar de un análisis estrictamente objetivo sino que
formaba parte de un juego de intereses y de acciones que se desarrollaban en el campo de la
democracia Nosotros en este curso vamos a trabajar más bien sin despreciar las aportaciones de
Lasswell y por lo tanto los elementos analíticos que son imprescindibles, vamos a trabajar y de
ahí el nombre del curso, vamos a trabajar con la idea de que estamos en un curso que habla de
política y que habla de políticas y de las relaciones entre política y políticas.

2. El ciclo de formación de las políticas públicas

En Barcelona existe un sistema público de alquiler de bicicletas. Nunca lo había habido hasta
que entró en funcionamiento un día del año 2007. De hecho, cualquier política pública desde el
sistema de alquiler de bicicletas que hemos visto en las imágenes a los trenes de alta velocidad,
las desgravaciones fiscales de los fondos de pensiones, la educación preescolar, la misma
seguridad social, la prohibición de fumar en espacios públicos, todas estas políticas públicas

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no existían hasta que un día vieron la luz. ¿Por qué? ¿De dónde salen las políticas públicas?
¿Qué determina su nacimiento en determinados momentos y lugares? Al contestar o intentar
contestar estas preguntas el proceso de formación de las políticas públicas Para ello hacen uso
de diversos modelos que intentan explicar este proceso siendo uno de los más utilizados el
llamado modelo heurístico. Este modelo divide el proceso de formación en un conjunto de fases
y aunque existen diversas versiones suelen contemplar al menos las fases que mencionaremos
a continuación. En primer lugar, la fase de formación de la agenda es el momento en que se
decide qué es un problema público y qué no lo es y sobre el conjunto de problemas públicos
sobre cuáles actuar y cuáles dejar de lado. Los recursos, el tiempo, la capacidad de atención de
los poderes públicos son limitados por lo que hay una cierta competición entre los problemas
para destacar y hallar respuesta en forma de política pública. En segundo lugar, encontramos la
fase de la formulación y decisión sobre la política. Es la fase en que después de un proceso de
debate político y de análisis técnico se decide qué es lo que se va a hacer concretamente ante el
problema planteado. Son decisiones que normalmente quienes las toman son los políticos, you
sea en su rol de legisladores, en el congreso o el parlamento, o de miembros del gobierno y que
se concretan en leyes, reglamentos, decisiones ejecutivas o asignaciones presupuestarias por
ejemplo. En la práctica este tipo de decisión lo que implica son cosas como el incremento del
salario mínimo, la puesta en marcha de un nuevo servicio para personas sin hogar o una nueva
convocatoria de subvenciones por ejemplo para la innovación empresarial. En tercer lugar
está lo que se llama la fase de implementación. Después de la decisión de hacer algo llega el
momento de hacerlo realmente. Para entendernos, la implementación sería lo que ocurre entre
que se ha decidido construir un nuevo hospital y que el hospital está en marcha en algunos
médicos y pacientes. En algunos casos como en el incremento de un impuesto puede ser un paso
prácticamente automático pero en cambio en muchas ocasiones para otras muchas políticas
públicas indica un largo proceso en el que la burocracia debe gestionar, contratar trabajadores,
aprobar protocolos, hacer contratos con proveedores y tomar muchas otras microdecisiones que
a la final acaban determinando lo que la política realmente es. Finalmente, una vez la política
se ha implementado viene el momento de evaluarla. La evaluación consiste en analizar qué
ha ocurrido, hasta qué punto la política ha solucionado el problema que dio razón de ser y a
qué coste, ¿funciona?, ¿para quién funciona?, ¿en qué contexto funciona? ¿Hay alternativas
mejores para tratar el mismo problema? El resultado de la evaluación debería mejorar la base
de conocimiento tanto sobre el problema como sobre la propia política pública y activar una
especie de círculo virtuoso de mejora continua sobre la base de este conocimiento. Visto así
parece todo bastante lógico ¿verdad? Responde al mismo esquema que cualquier acción humana
que tenga un propósito. Por ejemplo, decidimos dónde queremos irnos de vacaciones, decidimos
cómo vamos a ir a este lugar, vamos y luego quizás miramos las fotos y pensamos si ha valido
la pena y qué lecciones hemos aprendido para el próximo verano. Pero lo cierto es que las cosas
no son del todo así. Este modelo ha sido y es criticado por describir mal el proceso de formación
de las políticas públicas. Demasiado simple, demasiado lineal, excesivamente racionalista. Se
supone que el político detecta ciertos problemas e impone ciertos objetivos antes ir de cómo
cometerlos con la ayuda de los técnicos, toma una decisión, luego la burocracia implementa
la solución adoptada y en principio a todos los ciudadanos nos parece bien. Pero las cosas
realmente no son siempre así. Para empezar el origen de muchas políticas públicas no está
en un problema sino en otra política pública. A menudo el proceso se describe mejor como

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una evolución en forma de adendas, reformas, cambios de orientación que como un proceso
geniudamente nuevo de una creación de una política pública y si uno quiere ir a buscar el
problema original que motivó la primera versión de la política tiene que irse, remontarse mucho
a un período muy lejano. En otro caso lo que ocurre es que las políticas no se formulan con
precisión. No hay una decisión concreta sobre qué se va a hacer concretamente para tratar un
problema, sino que los políticos lo que hacen es una formación más o menos discursiva, más o
menos ambigua, más o menos retórica de lo que quieren hacer y luego se va definiendo sobre
la marcha lo que la política pública realmente es a lo largo del proceso de implementación.
De este sentido, no habría una fase de decidir que hacer y una de implementar esta solución
sino que se mezclan de forma que no es fácil distinguirlas. A veces lo que ocurre y esto lo
veremos a lo largo del curso, es que no hay un problema buscando una solución sino que lo
que hay es más bien una solución buscando un problema o personas o instituciones que you
existen buscando algo que hacer que justifique su existencia. Otras veces la política se inicia
con el objetivo de ser referencia a un problema pero el problema y los objetivos van cambiando
al paso del tiempo. Es el caso por ejemplo de la educación preescolar que empezó como una
política para facilitar la conciliación y ha tendido a convertirse en una política educativa a
medida que se le otorga un papel más relevante a estimulación y al desarrollo cognitivo en los
primeros años de la vida del niño. A veces lo que ocurre es que la política no se plantea como
instrumento para solucionar un problema sino más bien para acomodar las distintas demandas
y problemas de distintos factores que están en conflicto y el objetivo más bien encontrar una
cierta paz y equilibrio entre todos ellos que solucionar un problema concreto. En síntesis, el
proceso es mucho más desordenado de lo que el modelo nos deja entender. Sin embargo, el
modelo pervive en los libros como una simplificación útil, por algo se le llama heurístico. Y
también se le llama de hecho el modelo del libro de texto por cuanto ayuda a dividir un proceso
complejo en fases lo que facilita su comprensión y análisis. Y por este motivo nosotros lo vamos
a utilizar para estructurar este curso teniendo siempre en cuenta que es un buen modelo para
predicar la comprensión y en cambio un mal modelo para describir lo que realmente ocurre.
Recordaremos de todas maneras que por mucho que el modelo tenga una apariencia un poco
tecnocrática en el sentido que hay problema, solución, aplicación de la solución, evaluación,
todas las fases desde la definición del problema a la formación de la agenda pasando por el
momento de decisión, la implementación e incluso la evaluación de la política que se supone
que es una tarea muy analítica, tiene un componente político muy importante puesto que en
todas ellas aparecen personas y organizaciones con intereses y objetivos diversos intentando
influir, intentando presionar, negociar para de alguna manera llevar el agua a su molino. De
hecho a lo largo del curso comprobaremos que si uno quiere mantenerse muy racionalista en el
estudio de las políticas públicas puede llegar a desesperarse.

3. Ganadores y perdedores
Me parece importantísimo que la política en España tenga una base de lucha por el interés
general. Tendremos que estudiar si es necesario si es conveniente para España deberemos
saber cuales son las condiciones y a la vista de todo eso tomaremos una decisión. En cualquier
caso yo quiero adelantarle que la decisión que yo tome será una decisión que defienda los

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 Figura 2: El ciclo de formación de políticas públicas

intereses generales de los españoles que va a ser el único criterio que me va a mover a la
hora de tomar decisión en un tema tan importante como este. Muchas gracias. Y cada vez,
y no es alusivo, cada vez que se tomen decisiones que no vayan en el leal entender de cada
uno buscando el interés general, el bien común de todos los españoles uno se confunde sea
político, sea empresario, sea lo que sea, uno se confunde. Por tanto que las decisiones se toman
por el interés general me parece bien, que se toman por otras razones no me parece nada
bien. you lo habéis visto a los políticos les gusta invocar el interés general para justificar o
legitimar sus decisiones. El buen gobernante según este punto de vista sería aquel que no tiene
servidumbres a intereses particulares y también suficientemente competente para solucionar
lo que a menudo ellos mismos denominan los problemas reales de la gente. Pero fijémonos
bien, este argumento es un poco tramposo y es que raramente existe tal cosa a la que podamos
llamar el interés general de todos los españoles o de los ciudadanos de cualquier otro país
para el caso o que podamos llamar los problemas de la gente, de toda la gente. La gente suele
tener ideas bastante distintas sobre cuales son sus problemas y qué esperan de los poderes
públicos al respecto. Vamos a verlo con algunos ejemplos. Empecemos por la situación más
sencilla, una comunidad extremadamente pequeña, pongamos un edificio con 10 viviendas
en que cada mes porque lo decidieron un día los vecinos hacen una pequeña aportación a
un fondo para contingencias, es decir para cuando algún día surja la necesidad de arreglar el
ascensor o reparar una cañería o pintar la fachada. Hasta que sucede que un día una reunión
de la comunidad hay un vecino que propone dejar de hacer esta aportación you que no hay
ninguna necesidad urgente a la vista y porque él ha perdido el trabajo hace poco y le viene muy
mal pagar esta cantidad, pongamos 50 euros al mes. Es un argumento totalmente legítimo y
razonable que todo el mundo comprende. Sin embargo otra vecina pide la palabra, una señora
mayor que se opone. Ella cobra una pensión, sabe que puede pagar los 50 euros al mes y esto
le da seguridad porque si algún día surgiera algún problema en el edificio con el ascensor, las
cañerías, no tendría que hacer frente una derrama de golpe de 500, 1000 o 2000 euros que quizás

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no podría pagarle y generaría un gran problema. Para ella estos 50 euros son el precio de la
tranquilidad, otro argumento legítimo y razonable. La cuestión ahora no es quién tiene razón o
qué pueden hacer los vecinos de esta comunidad. La cuestión que queríamos destacar es que de
una comunidad tan pequeña, 10 hogares y ante un problema tan sencillo no existe nada a la que
pudiéramos llamar el interés general de los vecinos. Cada vecino tiene su propio problema, uno
su seguridad económica presente, otra su seguridad económica futura y cualquier decisión que
se tome implicará que alguien gana y otro pierde. Cambiemos ahora de escenario, pensemos
en algunas calles de Barcelona donde el bullicio nocturno se ha convertido en norma. Quienes
tienen bares y restaurantes en los bajos de los edificios, los que podríamos llamar los vecinos de
abajo quieren que el ayuntamiento les de licencia para poner más terrazas, más mesas y más
sillas en la calle con el legítimo interés de ganarse mejor la vida y generar actividad económica.
Quienes viven en los pisos o apartamentos la parte de arriba de los mismos edificios por tanto
les podíamos llamar los vecinos de arriba quieren que el ayuntamiento deniegue y retire las
licencias para estas terrazas, mesas y sillas también con un noble propósito, el de poder dormir
bien por las noches. De nuevo una calle probablemente con no más de unos centenares de
personas no hay nada a lo que nosotros pudiéramos llamar el interés general de todos ellos o
el problema de la gente. Haga lo que haga el ayuntamiento con las terrazas de los bares unos
ganarán y otros van a perder con la decisión. La existencia de ganadores y perdedores es la
forma general en las políticas públicas especialmente si nos elevamos al ámbito de las grandes
decisiones. A mayor número de personas mayor número de intereses mayor número de valores,
ideas y problemas que entran en juego y por tanto mayor dificultad para que una decisión
pública lo satisfaga a todos ellos. Por ejemplo, subir el impuesto sobre la renta para cubrir el
coste creciente del sistema sanitario implica un coste para quienes pagan y un beneficio para
los usuarios de servicio sanitario público. Incrementar la ratio de la escuela pre-infantil pública,
pongamos por ejemplo de 12 a 15 alumnos por grupo. Los maestros pierden you que ahora con
un grupo mayor soportan una mayor carga de trabajo y de estrés. Los 12 alumnos que hubieran
igualmente accedido a este servicio pierden en calidad puesto que ahora un mismo alumno
está en un grupo más grande y recibe una menor fracción de la atención de sus maestros pero
ganan los tres alumnos adicionales y sus familias obviamente, puesto que antes se quedaban
sin plaza y ahora gracias al incremento de ratio ahora tienen una plaza en la guardería. Otro
ejemplo, dedicar el incremento del presupuesto de agricultura a subvencionar el maíz en lugar
de subvencionar el tomate. ¿Quién gana? Gana quienes cultivan maíz, dejan de ganar o pierden
quienes cultivan el tomate. Ubicar la estación de tren de alta velocidad en Tarragona en lugar
de hacerlo en Reus, una ciudad que está muy cerca, ganan los de Tarragona pierden los que
viven en Reus. Una nueva regulación ambiental implica un coste para la industria porque deben
poner unos nuevos filtros en las chimeneas que quizás son caros y un beneficio para quienes
respiran un aire más limpio. Tomar consciencia de que existen ganadores y perdedores nos sirve
en primer lugar para poner sobre la mesa una reflexión. La política así escrita en P mayúscula
es una actividad más elevada y más compleja de lo que a veces nos queremos. Decidir y actuar
no consiste solo en ser un administrador competente y diligente de los problemas de la gente.
Consiste en distribuir costes y beneficios o conseguir generar acuerdos que repartan de forma
aceptables las razones y las frustraciones o en hacer un ejercicio de autoridad para imponer un
ganador sobre un perdedor sobre la base de determinadas ideas y valores. En segundo lugar
apuntaremos una consecuencia a efecto del proceso de formación de las políticas. Puesto que las

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decisiones que toman los gobiernos como hemos dicho pueden generar ganadores y perdedores,
si la gente se da cuenta y anticipa que puede ganar o perder con una determinada decisión lo
normal es que se movilice de alguna manera para conseguir que la decisión del gobernante
sea la que más conviene a sus intereses o la que mejor encaja con sus valores e ideas. Por eso
la gente, las organizaciones, los sindicatos, las asociaciones de vecinos, empresas, etcétera se
constituyen lo que llamamos actores que tratan de influir en las políticas públicas. Es cierto que
formalmente el poder y la capacidad legal para tomar las decisiones las tiene el gobierno elegido
democráticamente pero la democracia no consiste solamente en votar y luego quedarse en casa
a aceptar pasivamente cualquier decisión que tome le gobernante sino que consiste también
en que una pluralidad de actores trate de influir, argumentar, denunciar, manifestarse, hacer
campañas, donar dinero, intentar empujar o frenar de alguna manera en casi todos los ámbitos
en los que se producen los problemas colectivos. Por ello, el politólogo Charles Lindblom dijo
que el proceso de formación de las políticas públicas responde más a un proceso de interacción
que a uno de acción o dicho de otra forma, el proceso de formación de las políticas públicas
es fundamentalmente político, esto tampoco debería de ser una sorpresa. Lo que hemos dicho
hasta ahora no quisiéramos que se confundiera con una declaración de relativismo, es decir
puesto que todas las políticas implican ganadores y perdedores no hay políticas mejores que
otras porque todo depende de quien lo mire, no se trata de eso. Sencillamente lo que queríamos
destacar es que al no haber intereses y valores unánimemente compartidos por toda la población
lo normal excepto quizás en algunos asuntos que se mueven en una arena muy técnica es que
haya conflicto y por lo tanto hay apolítica y por lo tanto haya movimiento de actores detrás del
proceso de formación. Por otra parte tampoco quisiéramos que te imaginarais este conflicto
como un conflicto entre personas u organizaciones con las ideas muy claras siempre buscando
cada uno el interés propio y dedicarnos a peleas entre ellos para ver quien se lleva el gato al
agua, a veces es así pero no siempre. En la sesión tres que hablaremos sobre actores veremos
que los actores que influyen en el proceso de formación de las políticas públicas son de tipo
diverso, intentan representar intereses también diversos que no siempre son el interés propio
y que juegan roles muy distintos en el proceso. También quisiéramos destacar otra cosa y
es que el conflicto existe no solo entre personas o actores sino también entre los valores e
intereses dentro de una misma persona o un mismo actor. Por ejemplo, si a mi me preocupa la
escuela pública, yo soy un gobernante y la quisiera mejorar, ¿mejorar en qué? En excelencia,
en igualdad, en promover el espíritu crítico de los niños, en todo me gustaría pero la reforma
que probablemente incrementa más la proporción de alumnos con resultados excelentes no
necesariamente es la más adecuada para reducir la proporción de los niños con los resultados
peores o la que más estimula su creatividad y su espíritu crítico. Hay un permanente trade-off
que se dice en inglés entre nuestros diversos valores e intereses, aunque todos los valores sean
buenos, es complicado satisfacerlos todos a la vez. La política pública que más mejora un criterio
no es la misma que mejora oro y por tanto cuando uno decide implicar a promover un criterio
sobre otro trenes más rápidos o más baratos, parques naturales çmejor conservados o más
accesibles para que puedan ser más visitados, mejores servicios públicos o menos impuestos.
El óptimo absoluto para todos los criterios es muy raro. Por tanto decidir no solo implica dar
la razón a unas personas sobre otras sino también implica priorizar unos valores sobre otros.
Unos ganan mientras que otros se resienten.

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 Figura 3: Ganadores y perdedores

4. ¿Qué es un sistema público?

El punto de arranque de una política pública es el problema al cual se quiere dar respuesta.
Diríamos que toda política pública es una cierta hipótesis de mejora en relación a un problema
determinado. Este problema acostumbra a tener características complejas, es decir no nos
viene dado por definición qué tipo de problema queremos resolver sino que hay una labor de
análisis también y de definición por parte del decisor de cuál es el aspecto de una situación
no deseada al cual quiere o puede dar respuesta. Imaginémonos el tema de los accidentes de
tráfico que normalmente se considera un problema, una situación no deseada. Las razones
explicarían que eso sea un problema pueden ser de diversa índole, de carácter económico,
político, ideológico, en general lo que en todos países se considera es que es un problema
que tienen que ver con la vida de los ciudadanos y al cual se tiene que dar respuesta. Pero
en cambio no podemos dar por supuesto que definir como problema los accidentes de tráfico
nos va a dar automáticamente un tipo de política pública. Tendremos que ver los factores que
rodean ese problema, por ejemplo exceso de alcohol, incumplimiento del código de circulación,
mal estado de las carreteras, obsolescencia del parque automovilístico, malas condiciones
técnicas de los vehículos, condiciones orográficas o de tiempo excesivamente malas en ciertos
países. ¿Qué escogemos, no? ¿Por dónde abordamos este tema, no? De entrada tendríamos que
ser conscientes que el director general del tráfico de un determinado país no tiene todas las
competencias en su mano, es decir no puede arreglar las carreteras porque esto depende de
otro ministerio, no puede digamos prohibir el alcohol porque esto digamos también depende
de otras condiciones, no tiene influencia sobre la forma en cómo se construyen los vehículos.
Evidentemente no puede modificar la orografía de un país o el tiempo de un país, al final
un director general de tráfico de un país determinado lo que tiene en las manos es el código
de circulación, la policía que controla el tráfico y las multas y sanciones que pueda hacer.
Evidentemente puede incorporar controles de alcoholemia, puede pedir a otros responsables
políticos que modifiquen las carreteras, que cambien la legislación sobre industria del automóvil,

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pero esos recursos you no los tiene en sus manos sino que dependen de otros. Por lo tanto
estamos hablando en muchos casos que definir un problema en relación a una política pública
es pensar en los recursos que ese decisor tiene en sus manos y pensar en el proceso que puede
conducir a una mejora del punto de partida. Dicho de otra manera definir un problema es
pensar en las alternativas de solución. Un ejemplo nos puede servir es decir sabemos que
hay marcas de automóvil que han invertido mucho dinero para conseguir que sus habitáculos
sean deformables y evitar accidentes mortales. Una posibilidad sería imaginar que hubiera una
legislación que hiciera obligatoria esa técnica en todos los tipos de vehículo, por lo tanto que
obligáramos a tener barras laterales anti-colisión, que hubiera ABS obligatorios en todos los
automóviles, airbags también obligatorios, etcétera, etcétera. ¿Por qué esto no se da? Es decir,
nosotros priorizamos que no haya accidentes de tráfico, ¿por qué los gobiernos digamos no
implementan este tipo de opciones? Porque saben que la industria de automóvil va a reaccionar
negativamente porque esto implicará aumento del precio de los automóviles y digamos el precio
frontera típico del primer conductor, de los conductores jóvenes que quieren comprarlo una
cierta cantidad se vería incrementado, reduciría el número de ventas y esto tendría también
efectos en el número de trabajadores que trabajan en la industria de automóvil, por lo tanto los
sindicatos y no solo los empresarios estarían en contra de esta opción. Por lo tanto, ¿qué es lo
que sucede? Pues a pesar de lo que sería imaginable desde la lógica de los accidentes de tráfico
no se hace obligatorio este tipo de medidas. ¿Por qué? Porque no solamente queremos que no
hayan accidentes de tráficos, también queremos trabajo, también queremos que haya desarrollo
económico, de pronto queremos muchas cosas simultáneamente. No siempre podemos imaginar
que la solución de un problema no tendrá efectos colaterales en otros. Por lo tanto tendremos,
el decisor tendrá que pensar qué aspectos de esa situación no deseada es capaz de plantear
como respuesta a partir de los recursos que tienen de los recursos de los demás actores, de sus
competencias y de sus posibilidades concretas Al final, ¿qué acaba pasando? Que un decisor
piensa no solamente en la situación no deseada sino también en el proceso que puede conducir
a una mejora de esa situación. Lo que acaba pasando normalmente es que el director general del
tráfico piensa en términos de código de circulación, de policía de tráfico, de multas y de controles
de alcoholemia por ejemplo Y con eso construye una cierta respuesta siendo consciente de que
eso no acaba de dar respuesta a toda la situación problemática, pero si pensando que eso le
permite un programa de actuación que acabará no eliminando el problema pero sí mejorándolo.

5. Política y técnica en la toma de decisiones

¿Qué papel juega la política, la técnica, el debate entre perspectivas analíticas o perspectivas
más sociales frente a un determinado problema? Lo normal sería imaginar que, digamos, si
tenemos un problema social o cual que hemos dado la respuesta en que hemos mejorar y
busquemos las mejores alternativas que existen desde el punto de vista técnico y que escojamos
aquella cuyo rendimiento, digamos, sea más óptimo. Es decir, la hipótesis del defensor racional
siempre nos aparecerá. Tengo este objetivo, dispongo estos recursos, analizo cuales son las
mejores alternativas disponibles. Veo cual es la que con menos costes consiga mejores resultados
y elijo este camino como el camino óptimo. El problema es que no estamos ante una, digamos,

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 Figura 4: ¿Qué es un sistema público

ante una situación en la cual los elementos de valores, de intereses, de biologías no cuenten, sino
al revés. Estamos en este carácter público, de carácter político en un cual los actores defienden
sus posiciones y utilicen para defender sus intereses también elementos de argumentos de todo
tipo, argumentos que son técnicos, pero argumentos que son también que tienen que ver con el
interés común, con el que en común. Por lo tanto, ante un problema de carácter público, al cual
quiere dar respuesta a una política, podíamos imaginar que tenemos una perspectiva que es
básicamente la que nos da respuesta desde el punto de vista técnico a ese problema. Es decir,
nos planteamos cual es la viabilidad técnica de esa solución. Pero desde una perspectiva política,
el político no solamente está preocupado por la viabilidad técnica. También está preocupado
por mantener aquello que, digamos, ha sido necesario para obtener esa posibilidad de decidir
que esa iii nación política y social, estilo con ascenso social, con lo que cuentas su actuación.
Por lo tanto, desde una perspectiva más política, diríamos que el problema es de viabilidad
social. Claro, idealmente, las mejores respuestas políticas seguían aquellas que relacionada a
viabilidad técnica combine en red social, es que combinar las dos perspectivas. ¿Es ello siempre
así? Diríamos que depende de las situaciones. Si un político le obligas a decidir entre viabilidad
técnica y viabilidad social, lo más probable es que acabe de decidir no por viabilidad social de
su repuestas. Y que entienda que quizá la solución adoptada no sea técnicamente la mejor, pero
es aquella que socialmente es más viable. Nos encontraríamos por lo tanto ante un trade-off
entre viabilidad técnica y viabilidad social. En este orden de problemas, recuerdo un libro que
me impartió en su momento de Giandomenico Majone que se llamaba Evidencias, Argumentos,
Persuasión. Creo que es un libro interesante porque pone de relieve, digamos, la relación entre
tres elementos que están formando siempre parte del debate en el, en las políticas públicas.
Por un lado, los elementos que de alguna manera incorporen en el debate los hechos, las
evidencias. Por otro lado, el tipo de argumentos que los distintos actores construyen sobre estas
evidencias. Y el tercer elemento sería la capacidad de persuasión que estos actores tengan en
relación conjunto bajo la sociedad. Desde el punto de vista técnico, podríamos decir que lo

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 Figura 5: Política y técnica en la toma de decisiones

importante son las evidencias. Desde el punto de vista político y social, lo importante es la que
pase de persuasión. Y en medio están los argumentos que los distintos actores pueden construir,
atención, sobre los mismas, sobre las mismas evidencias. Es decir, el hecho de que tengamos un
número determinado de, de personas muertas por accidente de tráfico es una evidencia. No es
discutible. Lo que es mucho más discutible es el argumento sobre el cual operados y distintos
actores para decir que la culpa es de las carreteras, la culpa es del uso del alcohol, la culpa es,
digamos, esencialmente de la indisciplina de los conductores y depende de los intereses de cada
actor si utilizarán distintos argumentos. Al final, el resultado será aquel que sea posible desde el
punto de vista técnico por un lado, pero también social por otro.

6. Tipos de políticas públicas

Vamos a referirnos a un trabajo de Lowi que ha tenido una gran significación en políticas
públicas que publicó a finales de los 60 principios de los 70, y que acabó configurando un
esquema de análisis que sigue teniendo hoy mucha influencia. Posteriormente Wilson en el año
73 modificó ese esquema de análisis de relación entre políticas y políticas y ese esquema es el
que vamos a utilizar a continuación. El gran impacto que tuvo el artículo de Lowi fue que era
contra intuitivo, o sea normalmente pensamos que depende digamos de la orientación política
de los gobiernos y de los partidos, las políticas acabaran siendo pues más de derechas, más de
izquierdas, más transformadores, menos transformadoras, es decir la ecuación sería politics
influye en policies. O en castellano la política influye en las políticas. Lo que Lowi y por eso se
hizo tan famoso el artículo, trató de demostrar es que muchos casos el tipo la forma concreta
que tienen las políticas, el ámbito sectorial en el que se desarrollan acaban definiendo el tipo de
conflicto político. Es decir, que podríamos decir al revés de antes que son las políticas las que
definen el tipo de política o en inglés policies determina politics. Posteriormente digamos, se
realizó un cuadro en el que se trató de analizar esta experiencia o esta propuesta mejor dicho de

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manera un poco más digamos tipológicamente definida Y se definiera que los costes por ejemplo
podían ser, los costes para los ciudadanos, los costes para los sectores o los actores implicados,
podían ser de carácter concentrado o podían ser de carácter difuso. Cuando hablamos de costes
difusos nos estamos refiriendo a que no afectan concretamente un sector sino que de alguna
manera afectan a más de un sector de manera más o menos indeterminada. Y al mismo tiempo
que los beneficios podían también ser concentrados es decir aquellos que se beneficiaban de
la política podían digamos ser claramente definibles o podían ser unos beneficios más bien
difusos A partir de este cuadro, este cuadro de doble entrada se definían ciertos tipos de
políticas, por ejemplo costes concentrados beneficios concentrados, aquí tendríamos lo que
llamaríamos las políticas redistributivas Cuando los beneficios son concentrados y los costes
difusos tendríamos más bien políticas distributivas. Costes concentrados beneficios difusos
tendríamos las políticas regulativas. Y aquí en este ámbito en donde los costes son difusos y
los beneficios también son difusos podríamos considerar que estamos hablando de políticas
institucionales o constitucionales, es decir que aceptan al entramado más bien del sistema
político Fijémonos las políticas redistributivas clásicas son las políticas fiscales o de carácter
social, es decir que digamos el estado, las instituciones a través de la política fiscal recaudan
impuestos hipotéticamente grabando más a los más poderosos y menos a los menos poderosos,
a los sectores más populares de la población y de esta manera con estos recursos lo que hacen
es emprender políticas educativas, humanitarias, sociales que faciliten la redistribución de la
riqueza Entonces son, los beneficios están concentrados porque aceptan a sectores concretos que
sin esos recursos no tendrían acceso a educación y a la sanidad pero los costes también están
concentrados ¿Por qué? Porque afectan a sectores sociales muy concretos los que tienen más
renta. Lo que dice Lowi es en estos casos you podemos predecir que el conflicto lo podemos you
anticipar es decir estarán a favor aquellos sectores y aquel tipo digamos de partidos políticos
que están a favor más bien de la igualdad y de la redistribución y estarán en contra aquellos que
no quieren que el estado se meta en los temas de mercado, etcétera, es decir aquí tendríamos
un eje de conflicto político claramente determinado que es derecha izquierda, es decir que el
tipo de políticas nos determina el tipo de conflicto político. En cambio aquí, ¿qué tendríamos?
Tendríamos más bien unas políticas típicas distributivas, son aquellas en que el estado decide
asumir los costes de instalar un centro polideportivo o una biblioteca o un teatro en una
determinada localidad. ¿Quién paga esa infraestructura? La pagamos todos todos los ciudadanos
de ese estado asumimos los costes a través de los impuestos y por lo tanto el presupuesto general
es el que ayuda a financiar esa obra. En cambio aquí, ¿quién se va a beneficiar de esa obra? Pues
aquellos habitantes del entorno de esa infraestructura que puedan venir al teatro, a la piscina o
podrán digamos ir a la biblioteca. Los costes están difusos, lo pagamos todos, los beneficios están
concentrados, aceptan un sector concreto. Estas son un tipo de políticas dice Lowi que les gusta
mucho a los políticos porque de alguna manera le permite general clientelismo es decir hay una
clientela concreta la cual le pones una determinada infraestructura, ellos están agradecidos y a
la final acabarán votándote, en cambio los costes no está claro quien los asume, los asumimos
todos por lo tanto son un tipo de políticas dice él que el tipo de conflicto político general es
más bien bajo porque los partidos incluso se pueden poner de acuerdo, partidos distintos a la
hora de votar presupuesto, si tu me apoyas en el polideportivo de tal sitio, yo te apoyaré en
la biblioteca de tal sitio es lo que se conoce en inglés como un proceso de logrolling es decir
nos ponemos juntos es decir, acordamos sobre este tema, a lo mejor no acordamos sobre otros

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 Figura 6: Tipos de política pública

pero acordamos sacar del presupuesto recursos suficientes para digamos de alguna manera
satisfacer a nuestras respectivas clientelas. En el caso de las políticas regulativas tendríamos en
cambio que los costes están concentrados, por ejemplo imaginémonos tenemos que cambiar
cómo detectamos que hay un nivel de polución en las ciudades excesivos, vamos a regular la
producción de CO2 de las industrias que están cerca de la ciudad. Esas industrias tendrán que
cambiar su sistema productivo, por lo tanto los costes están concentrados, ellos van a asumir los
costes. ¿Quién va a beneficiarse? El conjunto de la ciudadanía que de alguna manera podríamos
decir va a respirar mejor. Lo que pasa es que a diferencia de las anteriores en estas están muy
claros los que se van a oponer a esta política porque son los que asumen los costes, en cambio
no está nada claro que se vayan a movilizar a favor aquellos que en el futuro se van a beneficiar
de esa política por lo tanto son, dice Lowi son políticas que tienden a ser complicadas de poner
en práctica. El conflicto político es alto, los costes para los decisores son altos y cuesta mucho
de llevar a la práctica Y estas en general cuando los beneficios son difusos y los costes son
difusos más bien son políticas pues de corte, cambio en el sistema electoral, cambio en la ley
de partidos donde tampoco la ciudadanía está muy presente, por lo tanto es una cosa más de
insiders de los que forman parte del sistema político Bien, como vemos sin poder llegar a la
conclusión que solamente son las políticas las que determinan la política tampoco, también
tenemos que ponernos de acuerdo con Lowi que muchas veces es cierto que son el tipo de
políticas las que determinan el conflicto político, es decir seguramente yo creo que una de las
conclusiones de estas reflexiones sería atención no siempre la lógica de la política es la que nos
explica las decisiones políticas sino que también el tipo de decisiones políticas que tomamos nos
pueden explicar a veces acuerdos políticos que quizás no explicaríamos en términos clásicos de
alineación política derecha a izquierda.

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7. La política pública como hipótesis de mejora
Los físicos hablan de la dualidad onda-partícula cuando se refieren a la luz you que presenta al
mismo tiempo propiedades de onda y de partícula es para entendernos un único fenómeno que
puede tener al mismo tiempo dos percepciones distintas. También las políticas públicas tienen
su propia dualidad. Por un lado se pueden describir y entender como el resultado de un proceso
político en el que interactúan diversos actores con intereses y valores distintos. De hecho
una parte del análisis de políticas públicas se dedica precisamente a estudiar como se generan
las políticas y si este proceso a través del cual se generan es verdaderamente democrático.
Pero a la vez las políticas públicas son también instrumentos, instrumentos para hacer posible
una transformación de la realidad. A fin de cuentas tengamos en cuenta que las políticas no
se generan porque si no que son para decirlo de alguna manera expresiones del deseo e la
sociedad de transformar el mundo para convertirlo en un lugar mejor. aunque solo sea en una
dimensión muy concreta you sea por ejemplo con menos familias que viven bajo el umbral
de la pobreza o con más jóvenes que terminan sus estudios o con menos personas sin empleo,
con menos colas en las salas de urgencia de los hospitales o con un aire más limpio. Otra
parte del análisis de las políticas públicas se dedica a esta segunda cuestión, a estudiar si las
políticas realmente transforman la realidad de una forma significativa y por lo tanto si son
políticas inteligentes. En este vídeo vamos a hablar de esta segunda concepción de las políticas
públicas como instrumento, como instrumento de mejora y aquí es donde queremos introducir
una idea que nos parece clave y es la siguiente ex ante es decir antes de poner una política
en práctica la efectividad de esta política pública para mejorar una situación insatisfactoria
está inmersa en un mar de incertidumbres, no se sabe qué pasará. Dicho de otra manera
para poner un ejemplo, aunque una política quiera sobre el papel reducir la pobreza, aunque
los recursos parezcan totalmente suficientes, aunque el diseño haya contado con los mejores
expertos y con todas las partes interesadas, aunque el funcionamiento de la política parezca
de puro sentido común, aunque todo esto se cumpla no podemos saber si se va a reducir la
pobreza realmente hasta que pongamos la política pública en práctica y comprobemos a ver
qué ha ocurrido. Para ver por qué dejadme que ponga algunos ejemplos. En el año 1946 el
doctor Benjamín Spock escribió un libro, el libro del sentido común en la crianza de niños
y bebés que se convirtió rápidamente en un best seller. En la edición del año 1958 el doctor
Spock introdujo una recomendación, djio que los bebés deberían dormir boca abajo you que
si vomitan que es algo que los bebés hacen con cierta frecuencia, el riesgo de atragantarse es
menor. Esta recomendación fue muy influyente, fue adoptada masivamente por pediatras y
transmitida a madres y padres durante décadas en algunos países hasta mediados de los años
90. Sin embargo, diversos estudios empíricos empezaron a mostrar que dormir boca abajo no
reducía el riesgo de muerte sino que incrementaba de forma significativa el riesgo de muerte
súbita en el bebé. De hecho, se calcula de alrededor de unas 50.000 muertes se podrían haber
prevenido si esta recomendación del doctor Spock se hubiera revertido en el año 1970, que es
cuando las primeras evidencias sobre el impacto negativo de hacer de dormir a los bebés boca
abajo empezaron a publicarse. Me interesa destacar una cuestión y es que la recomendación
del doctor Spock era del todo intencionada de esto no hay duda, era intuitiva, era basada en la
experiencia, en años de observación de bebés durmiendo y algunas veces vomitando y el sentido
común que apuntaba a la conveniencia de dormir los bebés boca abajo porque así si vomitaban

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no se atragantaban. Sin embargo, la intuición y la experiencia en este caso se equivocaban.
Y si se pueden equivocar en medicina qué decir de la mayor parte de las políticas públicas,
impuestos, servicios, regulaciones, son instrumentos que interactúan con todo tipo de valores,
de intereses, de ideologías, de las personas a las que quieren beneficiar o con las personas que
tienen que trabajar, que generan resistencias, que generan reacciones, procesos de aprendizaje y
de adaptación que se enfrentan a la aparición de todo tipo de incentivos, algunos para cumplir,
los otros para no cumplir, para usar un servicio, para dejar de usarlo, para usarlo de forma
diferente a la prevista. La sociedad es de hecho un medio muy incierto y no se puede dar nunca
por sentado que algo que sobre el papel es una buena idea en la práctica también lo sea. Por eso
se dice a menudo que una política pública ex ante es una hipótesis, una hipótesis de mejora,
es decir un instrumento que en teoría mejorará una situación no satisfactoria pero solo en
teoría. Comprobar empíricamente y ex post si están mejora, si ha producido es otra ganara de
interés de análisis de políticas públicas. Vayamos a explicar otro ejemplo que es frecuentemente
citado en la literatura. En los programas skirt street en los Estados Unidos de América están
inspirados en un documental de los años 70 que consisten en organizar visitas de jóvenes que
han cometido actos predelictivos a centros penitenciarios. Durante estas visitas los internos de
los centros penitenciarios se dedican a asustar, incluso a insultar y a amenazar a los jóvenes. La
teoría es bien sencilla, al visitar las cárceles las consecuencias negativas de los actos delictivos
para quienes los cometen se hacen más visibles y con mejor información los jóvenes deberían
ser más proclives a cambiar su comportamiento mientras todavía están a tiempo de hacerlo. Sin
embargo, un conjunto de estudios demostró que el efecto del ajustamiento es contrario, había
mayor riesgo de comportamiento delictivo en la edad adulta entre quienes habían participado
en el programa cuando eran jóvenes. Finalmente un último caso, explicaremos la historia de un
centro preescolar del estado de Israel que tenía problemas con los padres que llegaban tarde
a recoger a sus hijos. Decidieron aplicar una medida, un sistema de multas para incentivar
la puntualidad aplicando la teoría económica más básica y más sencilla, el coste de la multa
debería ser, debería crear un incentivo negativo para dejar de llegar tarde. Sin embargo, el
efecto fue justamente el contrario. De nuevo, los padres tendían a ser aún más impuntuales que
antes y lo que es peor, al pagar la multa se quedaban tan tranquilos. Al haber introducido un
mecanismo económico, la motivación que existía antes para cumplir con lo que era la norma
social que es ser puntual y no fastidiar al maestro o a la maestra del niño había desaparecido.
Intentemos ahora unir las dos concepciones que decíamos en esta dualidad de la política pública.
Como influye el hecho de que la política pública como instrumento se ha de efectivar en cierta
en el proceso de formación. La verdad es que le añade todavía un poco más de complejidad al
proceso porque you no se trata solamente de debatir colectivamente los objetivos, de debatir
qué queremos hacer. Por ejemplo, para poner un ejemplo básico, si queremos ir a la playa o a
la montaña. Si no que ahora además tenemos que asumir que el coche en el que viajamos es
poco fiable, es decir que no sabemos si se va a variar y nos quedaremos a mitad de camino, no
sabemos si se va a estropear la dirección y nos llevará a un lugar distinto de lo que habíamos
previsto, quizás peor pero quizás mejor, incluso puede ser que el coche se lo ande a marcha atrás,
es decir que nos deje más lejos de lo que estábamos del lugar al que queríamos ir. A lo largo del
curso veremos que esto abre dos grandes retos. El primer reto es cómo generar conocimiento, es
decir cómo podemos hacer para saber si las políticas públicas realmente funcionan, para saber
qué instrumentos funcionan para solucionar qué problemas. Este es el tema que trataremos en

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la sección siete y veremos que no siempre es fácil ni posible generar conocimiento robusto sobre
el impacto de una determinada política pública. El motivo es muy fácil de entender. Imaginad
por ejemplo un programa de formación para jóvenes que no tienen empleo que tiene el objetivo
de conseguir que encuentren empleo. Yo quiero saber si funciona pero los jóvenes encuentran o
pierden el empleo no solo por efecto de la formación que yo les estoy dando sino también y
sobre todo por la evolución de la economía, por la evolución del mercado de trabajo, por efecto
de otras políticas, por ejemplo la regulación laboral a escala nacional o porque ha abierto o
ha cerrado una gran empresa en su municipio. Por tanto, para saber si el programa funciona,
si es efectivo tengo que aislar el efecto de la política que quiero evaluar de todo este ruido de
fondo. Y esto veremos implica hacer otros requerimientos que no siempre se cumplen. A veces
no es posible saber si una política funciona. Lo veremos como les decía con más detalle en la
sesión siete. El segundo gran reto es cómo conseguir encajar la incertidumbre y el conocimiento
en el proceso de la formación de las políticas. No es suficiente con que haya gente dedicada a
generar conocimiento, además hay que usarlo. La cuestione s cómo encajar el conocimiento
en este proceso que decíamos es fundamentalmente político y suele implicar la interacción de
diversos actores. Lo cierto es que el encaje es ciertamente complicado. La incertidumbre para
empezar encaja mal en el debate político. Os imagináis a un ministro que ha promovido, está
promoviendo una reforma educativa que dijera esto que tengo aquí que vengo a proponeros me
parece una buena idea, va a costar mucho dinero pero no estoy seguro de que funcione. Sería
muy honesto pero es muy difícil de que ocurra o el representante de un sindicato de maestros
decir yo tampoco estoy seguro de los efectos que va a tener esta reforma y sin embargo me
opongo rotundamente, sería muy complicado de que ocurriera. De hecho en el debate político
prima la construcción de argumentos y el ejercicio de la persuasión y esto deja poco espacio a
este tipo de etiquetas. También el conocimiento, no solo la incertidumbre sino el conocimiento
para reducir esta incertidumbre tiene a veces mal encaje, el científico social que se presenta con
evidencias bajo el brazo sobre qué funciona y qué no funciona es un invitado a veces un poco
incómodo en la mesa en que se negocian las decisiones porque restringen la discrecionalidad de
los decisores, you no pueden decir cualquier cosa, es decir esto va, esto no va. Tiene un lenguaje
complejo que no siempre es fácil de comprender y con su lenguaje complejo y su conocimiento
se sitúan de cierta manera por encima del resto de los mortales, por eso no es extraño que a
veces para el resto de invitados es mejor si no está en la mesa. Y sin embargo el reto se mantiene
vigente, conseguir fundamentar las políticas públicas en el conocimiento sobre qué funciona y
qué no funciona, en qué contexto funciona, para quién funciona, cada vez es más necesario para
conseguir que las políticas públicas cumplan su función instrumental, es decir que consigan
transformar la realidad y mejorar el mundo aunque sea en una dimensión muy pequeña.

8. Conclusión
Bien, hemos acabado la primera semana del curso. En esta primera semana como habéis
podido coporolar hemos trabajado los elementos digamos fundamentales que luego iremos
desarrollando en las próximas semanas Ha sido una semana de introducción al tema, espero os
haya interesado y que sigáis con nosotros. Vamos a empezar la semana próxima con, entrando
you en materia discutiendo sobre problemas digamos el elemento de alguna manera que origina

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 Figura 7: La política pública como hipótesis de mejora

la aparición de una política pública que es la voluntad de resolver un tema de carácter colectivo
que no se resuelve por la simple interacción de individuos y que requiere de intervención de
los poderes públicos o de lo colectivo, de esa esfera de lo colectivo que es lo público. Una vez
hayamos visto la parte dedicada a los problemas y las políticas públicas entraremos en lo que
sería la tercera semana del curso dedicada al análisis de los actores que son la pieza esencial de
las políticas públicas Es decir, cada uno de ellos tiene su propia visión del problema, sus propios,
sus propias alternativas preferidas, intenta intervenir en del debate decisional, en el decision
making de la política de una manera determinada y luego si no le gusta lo que se resuelve acaba
también intentando evitar que se lleva a la práctica Por lo tanto es una pieza esencial y vamos a
dedicar una semana a ello también. Posteriormente empezaríamos la parte dedicada a uno de
los temas también centrales del curso que son las decisiones la hemos llamado democracia y
decisiones públicas por lo tanto esas son las semana que va a ser importante también porque
estamos entrando en el momento en que de alguna manera todo el debate previo se concentra
en el momento de la decisión y luego a partir de allí se vuelve a abrir para llevarlo a la práctica
para implementarla es un momento de alguna fundacional de la política Entonces una semana
también central. Posteriormente veremos un poco cuales son los instrumentos con que se, con
que los distintos actores de las instituciones cuentan a la hora de plantear digamos la, lo que
podríamos llamar la puesta en práctica de estas políticas, qué instrumentos tienen, qué pueden
regular, pueden digamos dar subvención, pueden castigar, pueden incentivar, qué diferencia
hay entre gobierno y gobernanza Estamos hablando siempre de gobernanza, quiere decir que es
algo distinto de gobierno. ¿Qué relación tiene gobernanzas y políticas públicas? Luego viene
la parte que podríamos considerar más específica de la gestión que es la puesta en práctica,
lo que se ha también incorporado en español que es la palabra implementación, que se ha
incorporado porque es de alguna manera distinta a la idea más maquinal de ejecución Cuando
hablamos de ejecución nos imaginamos que tomamos una decisión y que mecánicamente
se ejecuta. Esto es más complicado Porque se trata de llevarle a la práctica y esto siempre

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 Figura 8: Conclusión

afecta intereses quien gana y quien pierde ante cada decisión y entonces se resisten a que
esa decisión se implemente, cuantas veces hemos visto en cada país a veces decisiones que
se han tomado que algunos han calificado luego de biros al sol porque no se ha llevado a la
práctica porque era difícil de implementarlo, porque ha cambiado la coloración de fuerzas, por
lo que fuera. Posteriormente tenemos una parte muy importante que tenemos que cada vez es
más importante en las democracias contemporáneas que es la evaluación Realmente el rendir
cuentas, el saber si aquello que se ha pretendido hacer ha conseguido o no los resultados y los
impactos que se querían conseguir con aquella política pública. Por lo tanto será una semana
dedicada a la evaluación de políticas. Y finalmente haremos un poco, un cierto, la última semana
la vamos a dedicar a lo que sería una cierta síntesis de todos estos elementos recuperando la
idea de democracia, recuperando la idea de decisiones públicas y viendo también los impactos
que está teniendo también el cambio tecnológico, internet en este escenario Por lo tanto de
alguna manera haciendo un resumen de lo visto pero también lanzando nuevas preguntas que
pueden ir apareciendo a partir de aquí. Esperamos que sigáis con nosotros la próxima semana y
a lo largo de todo el curso.

9. Profesor invitado: Fernando Vallespín

Hola, mi nombre es Fernando Vallespin, y me gustaría hablar sobre un tema que creo que
es importante, que es el valor que hoy tiene lo político en unos momentos en los cuales, se
está reconfigurando completamente el poder. Por eso cuando hablamos de política y políticas,
yo creo que es muy importante tener ese trasfondo, saber cuál es ese trasfondo para, poder
analizar con mayor conocimiento de causa lo que está ocurriendo, desde la perspectiva política,
exclusivamente. Y a este respecto, me parece muy didáctica, una distinción que hace Simund
Bouman, cuando distingue entre, por un lado, el poder, que para él es la capacidad para hacer
cosas, la capacidad para conseguir, conseguir fines sociales, Y por otra parte sería, la política,

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que es la capacidad para decidir cómo queremos hacer las cosas. Por tanto, tradicionalmente
las dos ideas iban unidas, el poder se encuadraba dentro de lo político, dentro del Estado,
dentro de las instituciones, que nos encontramos con que se ha producido una clara escisión.
El poder va por un lado, y la política va por otro. Esto lo sabemos fundamentalmente cuando
analizamos la globalización, que es además el caso que permitió a Bouman introducir esta
distinción. Pero también, yo creo que se puede incorporar a otro tipo de reflexión, que es cuáles
son los límites de lo político cuando tiene que enfrentarse a un mundo tan complejo, como
el mundo en el que vivimos. Y cuando hablo de complejidad aquí, me estoy refiriendo a que
la política you no es la sede de las decisiones fundamentales que se adoptan en una sociedad,
sino que en muchos casos la política tiene que actuar en rescate de esa sociedad. La política
no decide cómo debe vivir esa sociedad, sino cómo puede defenderse esa sociedad, frente a
poderes que you no controla. Esta complejidad también tiene que ver con que cada vez se nos
reduce menos el ámbito de la acción, aunque parezca una paradoja. Aquí, me estoy refiriendo,
específicamente ahora a la incapacidad creciente que tienen los organismos políticos para
regular sectores, que, digamos, cuyo control se escapa a su capacidad política efectiva. Es decir
you se escapan a un control político, y evidentemente al escaparse de un control político, se
escapan también por parte de los ciudadanos a un control democrático de esos procesos políticos.
Nuestro mundo es un mundo crecientemente tecnificado, es un mundo donde la mayoría de
las, donde la mayoría de las decisiones son adoptadas por personas, grupos, instituciones,
empresas, que están en posesión de un conocimiento experto. Esas personas, esas instituciones,
esas empresas, al final, tienen la capacidad de imponer ese conocimiento como una necesidad
en sí misma, sin cuestionar si, caben otro tipo de alternativas para resolver problemas. Un
ejemplo puede ser, digamos las políticas energéticas, cuales, digamos la reconciliación entre
democracia y tecnocracia, que en el fondo es lo que subyace a esta disyuntiva que yo estoy
presentando aquí, lo dice, o se puede ver muy claramente. O sea, desde la perspectiva de la teoría
democratica obviamente el conocimiento experto lo que hace es ofrecernos alternativas, que
después los ciudadanos compramos o no. Compramos una, y no compramos otra. Optamos por
una, mayoritariamente. Y en teoría esa es la alternativa que tenemos que aplicar. Lo que ocurre
es que muchas veces, el conocimiento experto, lo que hace es invadir esa capacidad de decisión
del ciudadano presentando una de las opciones, como la única posible. Lo hemos vivido muy
recientemente, lo vemos siempre, casi siempre en las disputas sobre políticas energéticas, pero
lo hemos vivido muy recientemente en Europa en todo lo que se refiere a la gestión de la crisis.
Sólo ha habido una opción que realmente se ha tomado en serio, como la única posibilidad, que
es precisamente esta de las políticas de austeridad y las reformas en la dirección precisamente,
que se impuso desde Berlín y desde Frankfurt. ¿Qué es lo que... ? ¿Cuál es la conclusión a lo
que podemos llegar en esa primera impresión? Pues la conclusión a lo que podemos llegar es
que la política no solamente tiene que ver con la elección de una opción para una sociedad
en un campo determinado, sino que la política, lo que hace muchas veces, es adaptarse a los
códigos, las lógicas, el poder fáctico que existe y que penetra activamente dentro de cada uno
de esos ámbitos. Pero no entendemos nada de la política, si no somos conscientes de que hay
un papel para la acción pero que ese papel de la acción siempre, inevitablemente, tiene que
adaptarse, tiene que estar inmerso entre todo un conjunto de sistemas que lo afectan y lo
afectan muy directamente. Una de las grandes decepciones a la que nos tiene acostumbrada la
democracia, deriva precisamente de esto. La democracia parte de la base de que los ciudadanos

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tienen capacidad de acción para transformar el mundo en el que viven. ¿Cómo se traduce esa
energía ciudadana despues en decisiones políticas concretas? Ahí es dónde entra, entramos
you, salimos del ámbito de la política y entramos en el ámbito de las políticas. Y una vez que
entramos en el ámbito de las políticas, entramos, para poner una metáfora, en un ámbito en el
que esa energía, digamos, ese agua, , que fluye sobre el sistema político, de abajo a arriba, desde
los ciudadanos hacia el propio sistema, ese agua, pues aparece dentro de todo un conjunto de
canalizaciones donde, digamos, al final las propias canalizaciones van dispersando el agua de
tal manera que cuando llega a su destino, pues, en vez de caer torrentes, pues acaban cayendo
gotitas. Se que es una metáfora torpe pero no se me ocurre otra, para describir lo que muchas
veces ocurre sobre todo para describir esa relación entre lo que es la política de la democracia
montada sobre una idea casi prometéica, de que los ciudadanos son actores que dotan a otros
actores, los políticos de la capacidad para la acción. Luego los políticos encuentran con que
se introducen en un laberinto, en el que esa acción, al final, aparece condicionada por cada
uno de los recobecos que se van encontrando en el mismo. Cómo organizar este caos es algo
que es objeto de estudio por parte de mis colegas expertos en políticas públicas, porque es a
ellos a quienes les compete la difícil tarea de hacer posible, digamos que la canalización entre la
energía ciudadana y el destino que los ciudadanos quieren que se vea esa energía, sea lo más
eficaz posible. Es decir, la canalización sea directa, que no se pierda en otras canalizaciones que,
al final, no acaban conduciendo a ninguna parte.

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