estudios

Misiones protestantes
en un Estado católico:
Colombia en los años
cuarenta y cincuenta*

el estudio de la religión en américa

Latina entre los años 1920 y 1960 aún está en sus
albores. Es de calidad muy inferior en rangos y
profundidad que el de la historia económica y po-
lítica de las mismas décadas o, aún más, que los es-
critos sobre la política social y las relaciones

nº 5003-19
internacionales.

polítıcopágs.
El debate alrededor y posterior al Concilio Vati-
cano Segundo no ha sentado bases para una histo-

análısıs2004:
riografía poderosa, sea tradicional o revisionista.
Al contrario, han surgido ortodoxias contrapuestas

análısıs polítıco nº 50, Bogotá, senero-abril

Christopher Abel
Profesor del
departamento de Historia de la
University College London.
* Este artículo es una traducción del capítulo: Protestant
Missions in a Catholic State: Colombia in the 1940´s &
1950´s, publicado originalmente en el libro: Holger Bernt
que corresponden ampliamente a la posición
adoptada por la facción mayoritaria dentro de la
Iglesia Católica Apostólica Romana. La izquierda [3]
de la Iglesia católica ha ensayado hasta la saciedad
(quizá de una forma monótona) el argumento de
que la Iglesia católica en Latinoamérica antes de
los años sesenta era la campeona y la apóloga de
intereses intrínsecos y estructuras monolíticas
anquilosadas, una perspectiva que fue eco de las
caricaturas del catolicismo sacadas por viajeros
protestantes anticuados del norte europeo y
Norteamérica durante la segunda mitad del siglo
xix. De acuerdo con este punto de vista, una exa-
gerada identificación de la Iglesia con las elites de
terratenientes y con un autoritarismo rígido debili-
tó su misión, hasta cuando se reconoció en sus de-
cisiones e hizo recomendaciones a través del
Concilio Vaticano Segundo y la segunda Conferen-
cia de Obispos Americanos de 1968 en Medellín.
Del gran debate de los años sesenta surgió una lec-
tura de la Iglesia católica como “Pueblo Peregrino
de Dios”. Mujeres y laicos gozarían de una posi-
ción enaltecida dentro de una institución más
suelta, más colegiada, comprometida con conoci-
mientos de la democracia, el deber y la justicia so-
cial. Un mensaje de renovación sería transmitido
por “populistas” eclesiásticos que se salían de las
ciudades y de los seminarios para convivir con los
pobres y compartir sus privaciones. La misión
ISSN 0121-4705

Hansen & Michael Twaddle (Eds), Christian Missionaries
and the State in the Third World, James Currey
Publishers, Oxford & Ohio University Press, Athens, 2002.
proselitista de la Iglesia fue reanimada por la re-
forma litúrgica; fue fortalecida por una afirmación
de su compromiso con los pobres, los oprimidos y
 los desposeídos (en el inequívoco lenguaje de las
burocracias Católicas: la opción preferencial de
los pobres); fue fortalecida también por la elabo-
ración de un concepto de “violencia institucio-
nalizada” que era evidente en el hambre, los
servicios de salud insuficientes, las previsiones
de educación y vivienda; por último, fue forta-
lecida por una ampliación del concepto del pe-
cado para abarcar el comportamiento colectivo,
en particular las injusticias asociadas a la ine-
quidad de la riqueza y el poder, y la violencia uti-
lizada para perpetrarlos. Estaba subrayada por la
“teología de la liberación”, que fue un factor de-
terminante de un período creativo de recepti-
vidad para discusiones ecuménicas y para el
diálogo marxista-católico.
El clero de la izquierda católica llevó a cabo
experimentos osados a través de formas
innovadoras de culto, con el objetivo de revivir el
análısıs polítıco nº 50
de aquellos conscientes de pertenecer a la van-
guardia de una revolución social liderada por el
catolicismo que coincidían en que no contaban
con el tiempo suficiente ni el tiempo libre para
reflexionar siquiera sobre el pasado reciente1.
La derecha católica desarrolló una ortodoxia
en la cual la luz era remplazada por la penumbra
y la oscuridad en los años sesenta. Los arreglos
jerárquicos estables que salvaguardaban la prepa-
ración espiritual, tanto de los ricos como de los
pobres para una vida después de la vida, habían
sobrevivido a los retos de un regalismo articula-
do y cerrado a mediados del siglo xviii, anticle-
ricalismo a mediados del siglo xix, y de un
positivismo dogmático y una indiferencia religio-
sa ampliamente difundida durante las últimas
décadas del siglo xix y las primeras décadas del
siglo xx. Realmente, la Iglesia católica, en prin-
cipio, tuvo éxito evitando los nuevos peligros del

espíritu primitivo de las comunidades cristianas. siglo xx: la urbanización, la secularización, el

Académicos que se identificaban con esta línea
de pensamiento podrían debatir aspectos
específicos de los procesos observados en los
años sesenta; por ejemplo, qué tanto instigó el
Concilio Vaticano Segundo cambios en
[4] Latinoamérica, y cuánto sirvió tan sólo para legi-
timar, catalizar y agilizar tendencias
preexistentes. Pero el marco general del análisis
no ha sido cuestionado por la izquierda católica.
Sin duda, ha sido casi un artículo de fe el hecho
de que una era de oscurantismo fue seguida, en
los años sesenta, por una de liberación; muchos
comunismo y las versiones ateas del socialismo,
junto con una crisis de la ordenación. Sin embar-
go, no contaba con una nueva subversión, que se
había adentrado hasta en el Vaticano, del cual
recibió un malintencionado aliento y una apro-
bación mal conducida. El enemigo se había
infiltrado. El logro desmedido de cuatro siglos y
medio de sacrificio y dedicación laboriosa de la
difusión de la verdad se encontraban amenaza-
dos por un “socialismo” grotesco que desviaba la
atención de la decadencia moral evidente en el
crimen, el tráfico de drogas, la prostitución y el

1 No existe un libro de introducción adecuado que trate sobre la religión en América Latina desde 1930. Los
ensayos en D. H. Levine (ed.), Religion and Political Conflict in Latin America, Chapel Hill, NC, 1986 y Levine (ed.),
Churches and Politics in Latin America, Londres 1990, proporcionan un punto de partida conveniente desde una
perspectiva ampliamente simpatizante hacia los elementos reformistas en la Iglesia católica de los años 1960 y
siguientes. Éstos pueden ser explorados fructíferamente en Scott Mainwaring y Alexander Wilde (eds.), The
Progressive Church in Latin America, Notre Dame, IN, 1989; Thomas Bruneau, M. Mooney y C. Gabriel (eds.), The
Catholic Church and Religion in Latin America, New York, 1990; Edward L. Cleary y Hannah Stewart-Gambino (eds.),
Conflict and Competition - The Latin American Church in a Changing Environment, Boulder, CO, 1992; Daniel H.
Levine, Popular Voices in Latin American Catholicism, Princeton, NJ, 1992; Edward Cleary (ed.), Born of the Poor: The
Latin American Church Since Medellín, Notre Dame, IN, 1990; un ensayo de Levine y Mainwaring titulado “Religion
and Popular Protest in Latin America: Contrasting Experiences”, en: Susan Eckstein (ed.), Power and Popular
Protest: Latin American Social Movements, Berkeley, CA, 1989 y Brian Smith, “Religion and Social Change: Classical
Theories and New Formulations in the Context of Recent Developments in Latin America”, Latin American
Research Review, 10, 2, verano 1975, pp. 33-34. Sobre textos estándares de la izquierda católica, ver Enrique Dussel,
A History of Church in Latin America - Colonialism to Liberation, Grand Rapids, MI, 1981 e Hipótesis para una historia de
la Iglesia en América Latina, Barcelona, 1967. Sobre la Iglesia colombiana entre los años 1960 y 1990, ver Daniel H.
Levine, Religion and Politics in Latin America; The Catholic Church in Colombia and Venezuela, Londres, 1981; Kenneth
Medhurst, The Church and Labour in Colombia, Manchester, 1984; y, para factores institucionales, David Mutchler,
The Church as a Political factor in Latin America with particular reference to Colombia and Chile, New York, 1971. El
bibliográfico de más fácil acceso sobre el protestantismo en Latinoamérica es José Miguez Bonino, “The
Protestant Churches”, en: Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. IX, Bibliographical Essays,
Cambridge, 1995, pp. 667-671, que puede ser complementado por Christopher Abel, “The Catholic Church” en:
Ídem., pp. 659-667.

alcoholismo y de la crisis inducida por un debili-
tado patrón de la autoridad del Estado, la fami-
lia, las escuelas y la Iglesia. Un énfasis exagerado
en el igualitarismo, encaminado a un análisis
económico y social que correspondía y convergía
con aquel de elementos de la izquierda atea y
que, por demás, debilitaba las defensas de la civi-
lización católica occidental.
El argumento de la derecha católica propor-
cionaba algunas de las ideologías lógicas para las
doctrinas de Seguridad Nacional elaboradas en
Argentina y en Brasil en los años setenta. En la
cruzada para perpetuar la desigualdad social,
para defender la santidad absoluta de la propie-
dad privada y proteger a la civilización católica
de la subversión y el comunismo de las prácticas
autoritarias –del despiadado pisoteo de la disi-
dencia, del encarcelamiento arbitrario, de la tor-
tura, de los asesinatos y de las “desapariciones”–
que pudiesen ser justificadas. Éstas eran usadas
en contra de una oposición tenaz e insidiosa que
ya había declarado una tercera guerra mundial
en Latinoamérica. Como la subversión organiza-
da había decidido que este nuevo encuentro se-
ría dirigido por tendencias de una guerrilla
irregular y por el terrorismo, la única respuesta
efectiva era la de adoptar medidas contrarias no
convencionales. Dado que la diferencia entre la
paz y la guerra era irreal ahora en el continente,
se convirtió en un imperativo moral y político
para acrecentar el tren de seguridad y para redu-
cir las libertades civiles e institucionales y repre-
sentativas que se encontraban en el camino de la
arremetida comunista. La derecha católica, que
se hallaba en una ofensiva conservadora –y algu-
nas veces, contrarrevolucionaria–, asumió una
postura en el culto: un énfasis en la liturgia lati-
na, y una resistencia hacia un mayor sometimien-
to y participación femenina en las decisiones de
la Iglesia, combinadas con una sabiduría que
veía con desdén las tradiciones del libre pensa-
miento. Endosando y, a veces, acogiendo la clau-
sura y ocupación de universidades e institutos de
investigación por parte de las fuerzas armadas o
de la policía y la supresión de los derechos a en-
señar, publicar y estudiar, la derecha católica dio
su bendición a los estudios de la Iglesia católica
durante el “heroico” período colonial, pero no
2 “Doctrine of National Security”. En: Journal of Inter-American Studies and World Affairs, 1, 1, Feb. 1979, pp. 669-688; y
sobre las iglesias y los derechos humanos, Brian Smith, “Churches and Human Rights in Latin America: Recent Trends
in the Sub-Continent”, en: Journal of Inter-American Studies and World Affairs, 1, 1, Feb. 1979, pp. 89-128. Perspectivas
sobre la derecha católica se encuentran útilmente contenidas en Alfonso López Trujillo, Secretario General del Celam,
Medellín. Reflexiones en el Celam, Madrid, 1971 y en Opciones e interpretaciones en la luz de Puebla (n.d.).
estudios
dio aliento a la investigación original en perío-
dos más recientes. Un aspecto sobredimen-
sionado de cinco siglos de historia que no
toleraba las críticas y no dejaba espacio para el
escepticismo, más la obligación de la obediencia
indiscutible a las autoridades eclesiásticas y civi-
les, caracterizaba esta poderosa banda2.
La tendencia del catolicismo moderado, gran
parte del cual estaba comprometido con una
ideología del “comunitarismo” se encaminó a in-
corporarse a un término medio entre un capita-
lismo egoísta y un comunismo materialista y ateo
que se había propagado en Latinoamérica desde
los tiempos en que el papa León XIII proclamó
la Encíclica Rerum Novarum. El catolicismo de
centro fue examinado, y a los ojos de muchos le
fue encontrada una falta de intelectualismo y
practicalismo debido al fracaso de su filial políti-
ca, la democracia cristiana, al efectuar la muy
análısıs polítıco nº 50
alardeada “revolución en la libertad” vigorosa-
mente proclamada por Chile, su abanderado lati-
noamericano. El gobierno del presidente
Eduardo Frei, que obtuvo una victoria electoral
aplastante en las elecciones de 1964, aspiraba a
ser lo que llamaba “una libertad revolucionaria”.
Ésta tenía cuatro objetivos conectados entre sí: [5]
una tasa alta de crecimiento coherente con los
negocios privados, tanto nacionales como
transnacionales, con el gobierno; una redistri-
bución con objetivos ambiciosos que llenaba las
necesidades de los desposeídos tanto de la ciu-
dad como del campo; unas medidas generosas
de bienestar que no solamente mitigasen los as-
pectos más duros del crecimiento capitalista sino
que aseguran propuestas más amplias de justicia
social, y una cabal modernización de la maquina-
ria estatal que pudiera garantizar la consuma-
ción de un programa audaz. Una transformación
social y económica inspirada por la Iglesia católi-
ca –y en la formulación y ejecución de la inteli-
gencia, especialmente por los incompetentes
graduados de la Universidad católica, que des-
empeñaban un rol mayor– y que sería efectuada
por métodos no violentos dentro de un marco
democrático pluralista.
Las reformas socioeconómicas no se llevaron
a cabo con un ritmo y a una escala acorde con la
retórica de 1963-1964 y del fracaso del experi-
 mento de la democracia cristiana chilena para al-
canzar la mayoría de sus objetivos dentro del pe-
ríodo presidencial de seis años del presidente
Frei y que se hizo manifiesto en los años 1969-
1970. Debido a esto, el catolicismo moderado
quedó en una condición de confusión, de duda y
de vacilación. Y donde antes había desplegado
puntual actividad intelectual y curiosidad, hacia
principios de los años 1970, ahora la Iglesia pa-
recía infundada. Lo que retuvo fue una ideolo-
gía de compromiso social que resaltaba la
necesidad de una actividad pastoral, acompaña-
da por el uso de la misa vernácula y una reorga-
nización de los horarios de las misas, junto con
un compromiso de una actividad caritativa para
con el prójimo, esquemas de aprendizaje, la or-
ganización de cooperativas vecinales y la coordi-
nación de programas de liderazgo civil. Cuando
se estableció un autoritarismo brutal de extrema
análısıs polítıco nº 50
sia) pudieran tener de los materiales de archivo
–demostrar desorganización, una confusión
financiera o incluso irregularidades presentes en
los archivos eclesiásticos– éstos se han manteni-
do absolutamente cerrados (tal como lo han he-
cho los archivos militares en Latinoamérica). En
el caso particular de Colombia, la investigación
histórica también está obstaculizada por la des-
trucción del archivo arzobispal de Bogotá, que al
igual que numerosos conventos e iglesias, fue
uno de los objetivos de las multitudes en el lla-
mado “Bogotazo”, el 9 de abril de 1948 (proba-
blemente la ciudad latinoamericana que mayor
daño ha sufrido después de la gran depresión)4.
Al mismo tiempo, ha existido poco análisis histó-
rico en la historia reciente teniendo en cuenta
que Latinoamérica está constituida como la ma-
yor comunidad de practicantes y miembros del
catolicismo. Mientras que la historiografía de la

derecha en Chile (como en Brasil) que impuso
políticas opresivas, activistas del catolicismo mo-
derado tuvieron un papel importante organizan-
do comités de derechos humanos locales que
presionaban por un mecanismo para frenar las
violaciones a los derechos humanos nacionales,
[6] mientras reunían y transmitían información so-
bre los abusos de derechos humanos a los me-
dios católicos europeos, norteamericanos y de
otras partes de Latinoamérica, con miras a movi-
lizar el apoyo de la opinión mundial por medio
de los Derechos Humanos Internacionales y de
otras organizaciones no gubernamentales, tanto
cristianas como seglares. Nuevamente, la preocu-
pación por lo que era urgente e inmediato, fue
rara vez propicia para la investigación erudita3.
Mientras que prevalecía un lenguaje abierto
en varios círculos católicos romanos, no se acom-
pañaba por la práctica de abrir los archivos ecle-
siásticos a los historiadores. En consecuencia, sea
por la costumbre de mantener el secreto, o por
el temor a los usos polémicos que los anticle-
ricales (o incluso por facciones de la misma Igle-
Iglesia colonial –la cual ya había adquirido un
impulso impresionante antes del Concilio Vatica-
no Segundo–, seguía floreciendo, el trabajo de
los historiadores sobre al período posterior a
1870 aún está hecho de retazos5. El impacto del
Concilio Vaticano Primero no ha recibido el aná-
lisis erudito que merece, ni tampoco el cambian-
te carácter de la relación entre el Vaticano y las
iglesias nacionales en una época en que las co-
municaciones se han ido acelerando por medio
de los barcos de vapor, el cable submarino, el te-
légrafo, la aviación y el teléfono, siendo breve-
mente interrumpidas por la Segunda Guerra
Mundial. Temas tales como el de la historia de la
falta de religiosidad de la beneficencia católica,
de los sindicatos de comercio católicos, y del im-
pacto de la guerra civil española y del
franquismo han recibido menos atención de la
que deberían tener6.
Entre tanto, el impacto de las ciencias sociales
sobre el análisis histórico del siglo xx ha sido
restringido en lo que se refiere a la religión. Los
sociólogos de la religión dan una muy pequeña

3 Chile es un buen ejemplo en sus escritos sobre y desde la perspectiva del centro católico. Ver Brian Smith, The
Church and Politics in Chile, Princeton, NJ, 1982 y “The Impact of Foreign Church Aid: The Case of Chile”, en:
Gregory Baum y Andrew Greeley (eds.), Communication in the Church, New York, 1978; Manuel E. Larraín,
Redención proletaria, Santiago, 1945 y Escritos sociales, Santiago, 1963; Humberto Muñoz Ramírez, Sociología religiosa
de Chile, Santiago, 1957; Óscar Domínguez, El campesino chileno y la acción católica rural, Fribourg, 1961.
4 Ver especialmente Herbert Braun, The Assassination of Gaitán: Public Life and Urban Violence in Colombia, Madison,
WI, 1985.
5 Para una introducción valiosa, ver John Lynch, “The Catholic Church in Latin America, 1830-1930”, en: Leslie
Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. IV, c. 1870-1930, Cambridge, 1986, pp. 527-596.
6 Una excepción es Mark Falcoff y Fredrick Pike (eds.), The Spanish Civil War: American Hemisferic Perspectives,
Lincoln, NE 1982, que contiene un ensayo valioso sobre Colombia escrito por David Bushnell, pp. 159-202.

luz del pasado reciente, algunos evolucionando
modelos estáticos que permiten poco espacio
para hacer un diagnóstico histórico; otros pre-
sentan un análisis de una sola tendencia de la
historia contemporánea que presenta la seculari-
zación con el concomitante de la urbanización y
algunas veces como un proceso irreversible y
final. Los sociólogos de la religión de las univer-
sidades católicas tienden a ver sus materias como
una herramienta para promover el cambio. Su
preocupación con frecuencia ha sido la de anali-
zar las tendencias presentes (por ejemplo, en la
ordenación de sacerdotes o la distribución de los
mismos en las regiones urbanas y rurales) con
miras a desarrollar fórmulas políticas para el fu-
turo, y no a desarrollar un aspecto revisionista
del pasado7. Al igual que su dependencia de los
teóricos y, específicamente de los popularizantes
y vulgarizantes angloparlantes de los Estados
estudios
medidas proteccionistas pragmáticas y selectivas
que estimularon la industria naciente; y todos hi-
cieron uso de un lenguaje pragmático y prácticas
de nacionalismo económico con el objeto de ase-
gurarse una ventaja en la incorporación al siste-
ma económico internacional.
El Estado interactuó con intereses privados
hasta el punto de que no sería una exageración
hablar de interpenetración. La poderosa Federa-
ción Nacional de Cafeteros es el principal ejem-
plo de una agencia semiprivada en la cual se
delegaron funciones públicas, incluida la con-
ducción de la diplomacia cafetera en el exterior.
Los ministerios, los gobiernos regionales y las
agencias públicas fueron percibidas a lo largo
del siglo xx como recursos por conquistar por
parte de productores privados y grupos profesio-
nales, redes familiares y clanes. Durante los pri-
meros sesenta años del siglo, la amargura de la

Unidos, varios sociólogos religiosos emprendie-
ron la interpretación del proceso latinoamerica-
no hacia una audiencia no latinoamericana, que
desató una visión homogénea del continente
que adquirió su propio ímpetu durante los años
setenta y principios de los ochenta. Frecuente-
mente apartándose de la investigación empírica
a nivel tanto nacional como local, esta propuesta
también perdió su ímpetu hacia mediados de los
años ochenta y se estancó intelectualmente a
principios de los años noventa.
A LG U N A S R E F L E X I O N E S S O B R E
E L E S TA D O C O LO M B I A N O
Aunque es debatible, el Estado colombiano
ha sido constantemente débil comparado con el
mexicano, el brasileño o el chileno8. El gobierno
ha promovido activamente políticas de creci-
miento y diversificación en el sector de las expor-
taciones, y ha tomado medidas para mejorar la
infraestructura (por ejemplo, la generación de
energía hidroeléctrica) que ha reforzado la ex-
pansión liderada por las exportaciones. Antes de
1990, los diferentes gobiernos, independiente-
mente de su tendencia política, recurrieron a
análısıs polítıco nº 50
competencia política se intensificó debido a un
sistema de desperdicios. El remplazo de una presi-
dencia liberal por una conservadora o viceversa
significaba no solamente un cambio en la confor-
mación del gabinete y de los gobiernos regiona-
les, sino que también promovía el cambio de toda
la burocracia sustituyéndola por la del partido [7]
opositor, aun con los porteros y aseadoras más
humildes. El Partido Liberal (el cual gobernó de
1930 hasta 1946) y el Partido Conservador (que
gobernó desde 1946 hasta 1953) compartían
un énfasis teórico sobre un poder ejecutivo fuer-
te, un compromiso con un liderazgo económico
por parte del sector privado y una tradición de
impuestos bajos para estimular la iniciativa comer-
cial. El gobierno central asumió la responsabilidad
de dar forma a las condiciones que promovían el
crecimiento, mientras que desarrollaba muchas
responsabilidades que las autoridades regionales
debían imponer. El Partido Liberal hizo énfasis
en muchas reglamentaciones civiles dentro de
una democracia semirrepresentativa y una fran-
quicia masculina masiva. Ellos buscaron oportu-
nidades limitadas para un avance político por
parte de una clase media urbana que crecía len-

7 Ejemplos incluyen Isidoro Alonso, La Iglesia en América Latina, Fribourg, 1964, y Alonso et al., La Iglesia en
Venezuela y Ecuador, Bogotá, 1962.
8 Para una introducción a la historia de Colombia, ver David Bushnell, The Making of Modern Colombia. A Nation in
Spite of Itself, Berkely, CA, 1993. Otras introducciones incluyen Malcolm Deas, “Colombia, Ecuador and Venezuela,
1880-1930”, en Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. V, c. 1870-1930, Cambridge, 1986, pp.
41-64, y Christopher Abel y Marco Palacios, “Colombia, 1930-1958” y “Colombia Since 1958”, en: Ídem., Vol. VIII,
Spanish South America 1930 to the Present, Cambridge, 1991, pp. 587-628 y pp. 629-687, respectivamente. La
fragilidad del Estado con respecto a la violencia está convenientemente reexaminada en Charles Bergquist,
Gonzalo Sánchez y Roberto Peñaranda (eds.), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective,
Wilmington, DE, 1992.
 tamente y también una participación política res-
tringida multiclasista como un requisito para
una estabilidad política. Empezando por un Esta-
do que se presume obediente de la ley y una
oposición leal, el Partido Liberal se dividía entre
intervencionistas colectivistas e individuos no
intervencionistas. Muy fraccionado y profunda-
mente indisciplinado, el Partido Liberal se con-
virtió en un virtuoso de negociaciones y
compromisos. Percibía al sector público de la
educación como esencial para el cambio social,
el desarrollo económico y la evolución de las vir-
tudes cívicas.
Por el contrario, los conservadores pusieron
mucho énfasis en el orden, la disciplina y la au-
toridad. Si los liberales percibían la ley como
un instrumento por medio del cual se generaría
un consenso de que se podía asegurar el orden,
los conservadores veían la ley como un instru-
análısıs polítıco nº 50
mento para asegurar el cumplimiento y la impo-
sición del orden. Aunque que era en su mayoría
anticolectivista, existía sin embargo una corrien-
te fuerte de paternalismo dentro del Partido
Conservador influenciado por el pensamiento
social-demócrata, especialmente las encíclicas so-
[8] ciales de los papas León XIII y Pío XI. Conside-
rándose a sí mismo como protector del
catolicismo romano y viendo el catolicismo como
el ingrediente central de una identidad nacional,
el Partido Conservador generalmente resaltaba
la devolución de responsabilidades para la
provisión de educación al sector privado, espe-
cialmente la Iglesia católica, y a la iniciativa re-
gional y municipal. Los conservadores discutían
sobre cuánto debían guiarse por formulas
semidemocráticas y autoritarias. Una facción se
refería a Burke y a las encíclicas sociales, y aco-
gía lazos más estrechos con los Estados Unidos
por medio del sector cafetero y del estableci-
miento de empresas comunes con firmas inter-
nacionales de los sectores manufactureros y
mineros. La otra se refería al catolicismo autori-
tario que dominaba en España y doctrinas de
hispanidad y panhispanidad, y argumentaba,
por lo menos desde la oposición, que una po-
breza autónoma era preferible a la degradación
asociada a la infiltración “anglosajona”. Durante
la Segunda Guerra Mundial, los conservadores
autoritarios, algunos de los cuales se autodeno-
minaban falangistas asociados a la legación es-
pañola, civiles y militares con liderazgo clerical,
habían sido vinculados con el tráfico de armas
ilegal para desestabilizar y derrocar el régimen
liberal.
La fragmentación y el debilitamiento del Esta-
do colombiano eran totalmente visibles en prác-
ticamente todas las actividades. Las iniciativas del
gobierno central podían ser anuladas a nivel lo-
cal y regional, porque las autoridades locales y
regionales gozaban de amplios medios de deci-
sión en lo referente al orden público y a las
obras públicas. El impacto estatal variaba consi-
derablemente según la empresa, la región o el
punto divisorio entre la zona urbana y la rural;
su competencia y eficacia para mantener el or-
den fueron realmente reducidos debido al secta-
rismo dentro de la Policía Nacional, e incluso, se
detectó un Cuerpo de Policía Nacional exclusiva-
mente conservador en municipios de tendencia
política liberal a principios de los años 1950
como una fuerza de ocupación. Por otra parte, la
intención del régimen conservador de politizar
la policía y usarla como un instrumento partida-
rio debilitó aún más la credibilidad del Estado,
confirmándole a los liberales radicales su percep-
ción de que el Estado era una fuerza foránea, un
instrumento de una oligarquía “desordenada”
contra un pueblo virtuoso. Mientras que el régi-
men conservador abandonaba la perspectiva li-
beral de que el Estado es el que debe actuar
como conciliador y árbitro entre los empleados y
empleadores tanto urbanos como rurales, los li-
berales respondían al descontento rural con algo
de intervencionismo paliativo, y al descontento
urbano estimulando la formación de agremia-
ciones comerciales; los conservadores interpreta-
ban los dos como simples asuntos de orden
público y algunos respondían brutalmente.
Mientras Colombia se debatía entre la no
gobernabilidad y la descomposición política (la
violencia) entre los años 1948 y 1953, el tema re-
ligioso se fortalecía.
E N F R E N TA M I E N TO S C AT Ó L I C O S E
I N C U R S I O N E S P R O T E S TA N T E S
La Iglesia católica colombiana de mediados
del siglo xx debe ser entendida principalmente
en términos nacionales. Aún en la década de
1890, el mito católico-conservador del último
medio siglo de gobierno español colonial como
una era dorada del orden, la jerarquía y la pros-
peridad permaneció muy fuerte; y en intervalos
hasta los años cincuenta, los propagandistas cató-
licos se referían a la Conquista como un período
en el cual el valor de los misioneros abnegados
aún prevalecía, y cuyo espíritu debía ser acogido
y retomado por las nuevas generaciones. Entre
tanto, un sistema estatal independiente se en-

contraba en continua formación a partir de los
años 1820, y hacia principios de los años 1940
emergieron dos percepciones fuertemente con-
tradictorias del papel de la religión dentro del
Estado. Mientras que el conservatismo acogía
una gama de opiniones que variaba entre aspec-
tos como el catolicismo como religión oficial es-
tablecida por el Estado, el cual era autónomo
excepto en asuntos que se referían a la fe y la
moral, y una defensa beligerante de un Estado
teocrático en el cual la Iglesia sería Todopodero-
sa, los conservadores compartían una percep-
ción de la religión como parte indispensable
para gobernar. Por el contrario, los liberales
veían la religión como un ente separado del Es-
tado, y las fracciones más moderadas y pragmáti-
cas pedían una Iglesia autónoma no establecida
que trabajase armoniosamente con un Estado au-
tónomo, mientras que los grupos radicales pre-
sionaban por un Estado vigoroso y anticlerical, y
más aún, por la constitución de un Estado ateo.
Estos debates han sido vistos por algunos histo-
riadores como el hecho más importante para po-
der explicar la cantidad y frecuencia de las
guerras civiles y de los disturbios durante el siglo
xix en Colombia y en México, Ecuador y Perú.
La derrota de los liberales durante la última de las
guerras civiles en 1902, combinada con la relati-
va tardanza, según los estándares latinoamerica-
nos, de la adhesión de Colombia a la economía
internacional, le permitió el fortalecimiento a
elementos autoritarios en las zonas andinas más
pobladas. Proclamando a voz en cuello el estable-
cimiento de un reducto de un catolicismo verda-
dero basado en la teología de la Contrarreforma
y del Concilio Vaticano Primero, los católicos au-
toritarios argumentaban que la pureza de la reli-
gión, combinada con la pureza de la lengua
castellana, daba forma a un nacionalismo colom-
biano, no contaminada por el imperialismo pro-
testante de los Estados Unidos como en Cuba,
Puerto Rico y Panamá, ni por el socialismo, ni
por la anarquía y el comunismo que ganaban te-
rreno en Argentina, Chile y Brasil. Colombia se
destacó como una espléndida fortaleza belige-
rante de una devoción inquebrantable hacia la
versión tradicional del catolicismo. Estas actitu-
des fueron reforzadas por el toque de clérigos
europeos importantes, por refugiados de la lu-
cha cultural alemana y de las guerras carlistas es-
pañolas con aspiraciones de un Estado teocrático
no satisfechas. Ellos sostenían que el estado tenía
necesidad de una iglesia (y no al contrario)
como agente principal para asumir una autori-
estudios
dad política, el orden moral, una formación selec-
ta y una instrucción pública. La Iglesia sería, cier-
tamente, un modelo para el resto de la sociedad.
La Iglesia católica colombiana sufrió en los
años 1940 una profunda división interna agrava-
da por la rivalidad entre los obispos de carrera y
una competencia mal encarada debido a la in-
fluencia de las diferentes órdenes religiosas. El
punto principal de la disputa era la posición que
la Iglesia católica debía adoptar frente al gobier-
no reformista liberal que asumió el poder en
1930. Una facción católica, liderada por el en-
tonces arzobispo primado de Bogotá, monseñor
Ismael Perdomo, se guiaba por la posición adop-
tada por el papa Pío XI y el Vaticano, que decía
que en un mundo en el cual el comunismo y el
nazismo eran graves retos para la Iglesia católica,
debían hacerse intentos continuos de reconcilia-
ción entre los liberales, en especial los liberales
análısıs polítıco nº 50
católicos practicantes, el desarrollo de la educa-
ción laica no debería ser desalentado siempre y
cuando los inspectores escolares, los maestros y
los currículos no estuvieran influidos por el ateís-
mo y la masonería. La facción rival, liderada por
el arzobispo adjunto, monseñor Juan Manuel
González Arbeláez, que seguía la tradición del [9]
papa Pío IX y del Concilio Vaticano Primero,
acusó al liberalismo de ser un pecador inheren-
te, y acogió embelesado la victoria del franquis-
mo en la guerra civil española. Fastidiado por la
provocación anticlerical y confrontado por las re-
formas de la educación laica y la intención de los
liberales de suprimir el nombre de Dios del
preámbulo de la Constitución Colombiana, la
derecha radical amenazó a la república liberal
con una insurrección cuasi nacional en 1935.
Debido a que los obispos radicales y sus aliados
de las diferentes órdenes religiosas eran podero-
sos en los compromisos religiosos de la mayoría
de los católicos, una insurrección del clero co-
lombiano constituía la amenaza más seria para la
estabilidad del régimen liberal. Una guerra entre
el clero y los anticlericales, más perjudicial que
la revuelta Cristero en México, fue impedida úni-
camente por una determinación de los grupos
moderados del gobierno, la Iglesia, el Partido
Conservador e intereses de la clase acaudalada
para contrarrestar a las facciones beligerantes de
ambos lados.
La temperatura política había bajado, pero la
tensión entre las diferentes facciones católicas
aún permanecía. Un pequeño escándalo propor-
cionó una oportunidad para trasladar a González
Arbeláez a la arquidiócesis lejana de Popayán en
 el sur-occidente. Pero un debate sobre la reforma
del Concordato en los años 1942 y 1943 reabrió
las heridas. El líder de la oposición conservadora,
Laureano Gómez, manipuló la hostilidad del ala
derecha católica hacia la reforma del Concordato
negociada por el gobierno liberal, y que estaba re-
presentada en el Vaticano por un destacado ma-
són y ex ministro de Educación, Darío Echandía.
La derecha radical, argumentando que mientras
el papa Pío XII se encontraba atrapado en el Vati-
cano por la Segunda Guerra Mundial y se le nega-
ba información crucial por parte de los liberales
conspiradores, atizaba la oposición que amenaza-
ba nuevamente con desestabilizar el gobierno. El
debate entre el clero se volvía más álgido, pro-
longado y repetitivo. El papa Pío XII ordenó el
silencio de todos los católicos, pero no se hizo
efectivo sino en la segunda vez que lo ordenó.
Después del debate sobre el Concordato,
análısıs polítıco nº 50
monseñor Perdomo buscó desesperadamente
razones para mantener unido al episcopado.
Los temas sobre el protestantismo y el comunis-
mo resultaron muy convenientes. Ambos eran
tangibles y podían discutirse como irrelevantes9.
Desde el período posterior a la Independen-
[10] cia, las iglesias anglicana y episcopal que servían
a los diplomáticos, comerciantes extranjeros –y
más tarde a los empleados extranjeros de firmas
internacionales–, gozaban de un amplio grado
de tolerancia, siempre y cuando no hicieran pro-
selitismo entre los latinoamericanos. El régimen
liberal después de 1930 demostró ser más con-
descendiente con el protestantismo que sus pre-
decesores conservadores. No acogía a las
misiones protestantes con entusiasmo, pero tam-
poco las obstaculizaba. En consecuencia, el nú-
mero de misioneros protestantes en Colombia
casi se triplicó entre los años 1929 y 1938; había
tres periódicos protestantes en 1938; 810 niños
iban a colegios protestantes y judíos en 1940.
Auto-proclamándose como los principales
enemigos del comunismo en Latinoamérica, al-
gunos misioneros protestantes acusaron al clero
católico de mantener a los religiosos en un esta-
do de pobreza, ignorancia y fanatismo dentro
del cual podría florecer el comunismo. A princi-
pio de los años 1940 las denominaciones protes-
tantes tuvieron un éxito creciente porque
algunos de sus predicadores establecieron la
9 Christopher Abel, Iglesia, partidos y política en Colombia 1886-1953, Bogotá, 1987. Ana María Bidegaín de Urán,
Iglesia, pueblo y política. Un estudio de conflictos de intereses, 1930-1955, Bogotá, 1993.
10 David Bushnell, Eduardo Santos and The Good Neighbor, Gainsville, FL, 1967; Marco Palacios, Coffee In Colombia.
1850-1970. An Economic, Social and Political History, Cambridge, 1980, esp. pp. 223-224.
creencia local de que eran curanderos eficaces.
La literatura protestante tenía el atractivo de la
fruta prohibida y, sobre todo, el protestantismo
proporcionaba un medio para expresar la pro-
testa social y daba un sentimiento de comunidad
para los marginados y desterrados sin forzarlos a
renunciar al simbolismo cristiano.
Durante la Segunda Guerra Mundial, la prio-
ridad principal de los ministros estadounidenses
era impedir una penetración de Axis y promover
las buenas relaciones en el hemisferio. Los go-
biernos liberales de los presidentes Eduardo San-
tos (1938-1942) y Alfonso López Pumarejo
(1934-1938 y 1942-1945) eran señalados por los
diplomáticos británicos y estadounidenses como
unos de los más confiables y no beligerantes en
Latinoamérica. Su cooperación era escogida y
asegurada en áreas tan diversas como la produc-
ción y exportación de petróleo y minerales estra-
tégicos, la expropiación de propiedades
nacionales clave y la modernización del Ejército
y la Policía Nacional; igualmente, un arreglo
amistoso de las diferencias sobre las cuotas cafe-
teras fue incorporado en el Acuerdo Internacio-
nal Cafetero de 194010. Por eso los ministros
estadounidenses tenían pocas razones para que-
jarse de la posición oficial colombiana, y estaban
ansiosos de que los misioneros protestantes esta-
dounidenses no incitaran a la oposición católica
y a la vez avergonzaran a los gobiernos colombia-
nos. El Departamento de Estado urgió a su em-
bajada para que tomara medidas discretas para
desestimular la promoción del anticatolicismo,
pero rechazaban la sugerencia de que se les ne-
gara la obtención de un pasaporte a los misione-
ros o que sus peticiones fuesen cuidadosamente
examinadas, aun cuando el número de aquellos
comprometidos con actividades de trabajo socio-
educativo aumentó de cuatro o cinco a 25 entre
el mes de septiembre a octubre de 1942 y se con-
tinuó incrementando. Un comité informal de
protestantes de diferentes denominaciones esta-
blecido en 1937 como un cuerpo de ministros
protestantes para el intercambio de información,
de actividad coordinada y planes que eran consi-
derados para la cooperación activa, había
colapsado en 1940, de manera que no existía un
comité al cual la embajada estadounidense le pu-
diera expresar sus puntos de vista cuando surgie-

ron problemas en 1942. La embajada se lamentó
de la ausencia de una voz colectiva para los pro-
testantes estadounidenses en Colombia, pero es-
taba ansiosa de no involucrarse en recrear el
comité para no ser identificado públicamente
con el mismo11.
Sucesos en Cali y Bogotá en 1942-1943 indi-
caban que una restringida relación entre la em-
bajada estadounidense y algunos misioneros
protestantes de esa nacionalidad podría surgir en
áreas donde, en palabras del ministro estadouni-
dense Arthur Bliss Lane: “...posteriores incursiones
de misioneros protestantes bien intencionados
puede la ser causa del resentimiento por parte de
la población local hacia los Estados Unidos”.
Como se pensaba que el culto a la Virgen María
era la divergencia entre el protestantismo y el ca-
tolicismo, un misionero de la Misión Protestante
de Cumberland aprovechó en abril de 1942 la
presencia del Congreso Mariano Nacional, ante-
cesor de la Conferencia Episcopal, para poner
en circulación durante la misa celebrada por el
nuncio apostólico, un panfleto impreso en Bogo-
tá titulado “Gratificación”. Éste ofrecía pagos en
dinero efectivo a los lectores que pudiesen citar
textos bíblicos que pudieran contener oraciones
a la Virgen María, e invitaba a los lectores a acu-
dir a la Iglesia evangélica en Cali. El cónsul esta-
dounidense en Cali, expresando su temor de que
propagandistas a favor de Axis utilizaran el pan-
fleto para atacar el panamericanismo, ordenó
que no se imprimiesen más panfletos hasta que
el congreso no hubiese terminado.
Estos hechos tuvieron una secuela en el mis-
mo mes en Bogotá, donde mujeres católicas fue-
ron movilizadas para protestar contra la
propaganda protestante y los insultos a la ima-
gen de Nuestra Señora de los Remedios. Hablan-
do en una de las principales iglesias, un
sacerdote católico inconforme y un predicador
eclesiástico de moda, el padre Daniel Jordán, se
pronunciaron ferozmente contra las denuncias
protestantes hacia el culto a la Virgen María:
Como la Virgen María, de acuerdo con la eucaris-
tía augusta, es el más sagrado y preciado tesoro
de la religión católica, el protestantismo la ataca
con furia –el protestantismo, una secta falta de
madre, concebida por apóstatas y corruptos e
11 USA National Archives, Record Group 59 (en adelante RG. 59) 321.1163/10. Carta Nº 736, Lane, Bogotá, agosto
1 de 1942, al Secretario de Estado.
12 RG. 59 321.1163/8, Carta Nº 117, Lane, Bogotá, 10 de mayo de 1942, al Secretario de Estado y adjuntos.
estudios
introducida en nuestro país para traicionar a
nuestra patria y prepararla para ser conquistada,
minando una de sus bases maléficas y obedecien-
do órdenes de aquel que se apoderó de Panamá,
la porción más valiosa de nuestro territorio.
La referencia a Panamá fue parte de un es-
fuerzo para revivir memorias lejanas del papel de
los Estados Unidos al eliminar a Panamá de Co-
lombia y crear impuestos en el año de 1903 para
así establecer un Estado cliente. Estos sentimien-
tos se encontraban latentes desde que Washing-
ton había indemnizado a Colombia en 1923.
Pan-hispanistas, como Jordán, influidos por las
tradiciones clericales nacionales de la España
franquista y por el recuerdo de que un régimen
conservador, y no liberal, había sido humillado
por el expansionismo agresivo del presidente
Teodoro Roosevelt, llamado “Palo Grande”, rela-
análısıs polítıco nº 50
cionó a los protestantes con el imperialismo con
el objeto de desacreditar el panamericanismo.
Argumentando que una continúa penetración
de los Estados Unidos podía ser identificada des-
de los puros comienzos del siglo xx, los propa-
gandistas de derecha promovieron el punto de
vista de que la actividad protestante formaba par- [11]
te de una porción más amplia de una conducta
estadounidense de la Segunda Guerra Mundial,
la cual incluía una interrupción de la economía
colombiana, el desplazamiento de socios de im-
portación y exportación europeos y la imposi-
ción de una herencia cultural extranjera,
especialmente por medio de las películas. De he-
cho, para las facciones católicas conservadoras la
libertad de culto era un disfraz velado para la ex-
pansión protestante estadounidense. Sintiéndose
triunfantes y belicosos luego del triunfo de Fran-
co sobre la Segunda República española, los ca-
tólicos de derecha veían al protestantismo no
solamente como una herramienta del imperialis-
mo, sino también, mientras que los Estados Uni-
dos y la Unión Soviética eran coagresores
durante la Segunda Guerra Mundial, como fac-
tor de disolución social que favorecía la entrada
del comunismo12.
Un anuncio oficial de Madrid en 1942 sobre
el envío de varios misioneros católicos (“trabaja-
dores religiosos”) que serían enviados por Espa-
ña hacia Hispanoamérica, y especialmente a
Cuba, Centroamérica y Colombia, causó pre-
 ocupación por la penetración de la “quinta co-
lumna” tanto en la prensa liberal como en el
Departamento de Estado. Ya se había informa-
do al respecto en 1941-1942 que tanto la Iglesia
presbiteriana de Cumberland, con sede en
Richmond, Kentucky, como las iglesias
estándares de “Biblia abierta” con sede en Des
Moines en Iowa, estaban enviando misioneros
nuevos a Colombia. Basado en las sugerencias
del doctor Edward G. Seel de la Iglesia protes-
tante Union Church de Bogotá, cuya actitud ob-
jetiva no dejaba nada que desear y quien
lamentó la impresión adversa causada por algu-
nas facciones entre los protestantes, el ministro
estadounidense para Colombia, Arthur Bliss
Lane, convocó una reunión con los misioneros
protestantes. Lane y Bliss compartían una mis-
ma preocupación de que los mejores represen-
tantes debían ser enviados a Colombia por
análısıs polítıco nº 50
la Misión Luterana Evangélica Colombiana de
Sudamérica, la Misión Metodista de Wesleyana,
la Alianza Cristiana y Misionera, la Sociedad Bí-
blica Británica y Extranjera, la Misión de Pen-
tecostés de Sogamoso y una hermandad
misionera de Plymouth. Las misiones eran de
organización variada; algunas estaban controla-
das por organizaciones establecidas en los Es-
tados Unidos; otras tenían solamente una
organización nominal en ese país y actuaban in-
dependientemente en el terreno, y algunas ve-
ces había grupos itinerantes con un respaldo
económico, que actuaban en nombre del Espíri-
tu Santo13.
Un tipo diferente de presión de la Iglesia ca-
tólica colombiana provino de un comité, el cual,
en una carta dirigida al señor Frank (¡ataque!)
D. Roosevelt, destacaba la necesidad de una polí-
tica de vecinos, y manifestaba su preocupación

parte de sus organizaciones. En su reunión con
los misioneros, Lane hizo énfasis sobre la nece-
sidad de tener tacto para evitar fricciones, en
que la religión católica era constitucionalmente
la religión oficial, y que la unión era necesaria
frente a las actividades de Axis. Al preguntarle
[12] sobre un brote de violencia en la ciudad cafete-
ra de Manizales, en la cual los misioneros fue-
ron apedreados y su casa prácticamente
destruida, Lane se dispuso a mitigar el temor de
que la medida de protección dada a los ciuda-
danos norteamericanos variaba según su cargo.
Él insistía en que todos los ciudadanos norte-
americanos que informaran con prontitud a la
Embajada de que eran víctimas de maltrato te-
nían derecho a recibir protección. Sin embar-
go, condenaba la actitud poco inteligente e
incluso escandalosa asumida por un ministro
protestante en Cali que había ofendido a los ca-
tólicos en 1942. Treinta y un misioneros protes-
tantes asistieron a la reunión. La lista de las
misiones pone en evidencia la diversidad y frag-
mentación de la actividad protestante: la Misión
Presbiteriana de Cumberland, la Unión de Mi-
sioneros del Evangelio, la Misión Estándar de la
Biblia Abierta, la Misión de la Alianza Escandi-
nava, la Cruzada Evangelista Mundial, la Misión
Pentecostés, la Misión Indígena Suramericana,
por el posible deterioro de las relaciones cordia-
les interamericanas, debido a la propaganda pro-
testante y los ataques a los pontífices romanos, el
clero católico, las ideas e imágenes venerados
por los fieles. “Nuestra gente...” continuaba la
carta, “…ama su religión y está preparada para
lanzar una defensa ilimitada de sus ideas religio-
sas”. La carta hacía alusión a un libro escrito por
John D. White titulado La barrera de nuestra políti-
ca del buen vecino, que prevenía sobre el daño que
la propaganda protestante podía hacerle a la se-
guridad del hemisferio en contra de los poderes
de Axis14.
Incidentes de agitación y demostraciones
anti-protestantes eran aislados pero preocu-
pantes, porque se llevaban a cabo en, por lo me-
nos, siete departamentos de Colombia: Caldas,
Antioquia, Valle, Cundinamarca, Santander,
Cauca y Boyacá. Y cuando el significado de estos
sucesos era aumentado por los medios capitali-
nos, algunos de los cuales proclamaban la detec-
ción de un patrón nacional, esta exageración
podría tener resonancia en gran parte del alti-
plano. El patrón general resultante de 1942-
1943 era sacado de contexto por propagandistas
de ambos bandos, los cuales aumentaban su im-
portancia y utilizaban cada incidente para ali-
mentar la polémica.

13 El Espectador, marzo 6 de 1942, RG. 59 321.1163/3. Carta, Mamie Wilson, Junta de Misiones Extranjeras, Iglesia
Presbiteriana de Cumberland, Richmond, Kentuky, enero 13 de 1941, al Comité de Relaciones Exteriores,
Washington, 321.1163/4. Carta G. S. Crookes, Open Bible Standard Churches, Inc., Des Moines, Iowa, noviembre
16 de 1942, al Departamento de Estado, RG. 54 321.1163/6. Carta Nº 1459, Arthur Bliss Lane (confidencial)
Bogotá, enero 21 de 1943 al Secretario de Estado, Washington.
14 RG. 59. 321.1163/8. Carta del Comité Pro-fé, sin fecha, 1943.

Este patrón fue ilustrado por el carácter y la
respuesta a un incidente en Fontibón, un pueblo
en las afueras de la capital, en el cual la propie-
dad de la Iglesia de la Unión del Tabernáculo de
Cristo de Beaumont, Texas, fue apedreada y des-
truida. La policía no intervino en la violencia
que siguió a la decisión del ministro de convocar
a reuniones religiosas los sábados por la noche
en un lote baldío que quedaba entre dos bares.
Lane le aconsejó al ministro que adaptara su
proselitismo a las costumbres del país y no se co-
locara en situaciones de las cuales surgirían ine-
vitablemente problemas debido a un exceso de
entusiasmo. La revista mensual jesuita de escasa
circulación, Revista Javeriana, comentó el inci-
dente, solamente para obtener una respuesta en-
cendida en un artículo en el periódico liberal de
mayor circulación, El Tiempo, de Bogotá, escrito
por el hermano del dueño, el ex presidente San-
tos, “Calibán”, un prestigioso columnista anti-cle-
rical que había sido excomulgado frecuente y
ruidosamente. El artículo de “Calibán” impulsó
un debate con el periódico conservador El Siglo
de Bogotá, del cual era copropietario Laureano
Gómez, y con El Pueblo de Medellín. Ahora algu-
nos sectores de la prensa conservadora acusaron a
las misiones de formar parte de un ataque por
parte del capitalismo y del imperialismo.
“Tierra de libertad, tierra de cristianos, no podemos
tolerar aquello que nos confunde y debilita nuestra
moral, que nos prostituya en el campo religioso,
que nos ve más o menos como infieles, y que nos
confunde con las tribus del África Central”.
Pocas cosas podían ofender más a aquellos
que decían ser herederos de una aristocracia ra-
cista hispano-católica tradicional que el ser con-
fundidos con los negros africanos “paganos”.
Durante una conversación privada con Lane, el
presidente López y su ministro de Relaciones
Exteriores atribuyeron estos problemas, espe-
cialmente el incidente de Fontibón, directa-
mente a Gómez, y también a elementos de la
derecha del clero que querían avergonzar al ar-
zobispo Perdomo y al ala moderada de la Iglesia
católica15.
Ninguno de los dos, ni la embajada ni los lí-
deres católicos tuvieron éxito en su llamado a la
moderación Por un lado, la Cruzada de Evangeli-
15 RG. 59 321.1163/10. Carta Nº 2192, Lane, Bogotá, mayo 29 de 1943, al Secretario de Estado.
16 RG. 59 321.1163/10. Carta Nº 1026, Lane, Bogotá, octubre 22 de 1942, al Secretario de Estado.
17 RG. 59 321.1163/7. Carta Nº 1741, Lane, Bogotá, abril 27 de 1943, al Secretario de Estado y adjuntos.
estudios
zación Mundial, una organización inglesa con
sede en Pittsburg siguió adelante con el plan de
enviar más misioneros a Colombia. Además, un
grupo de misioneros protestantes (siete
presbiterianos, dos metodistas, dos presbite-
rianos de Cumberland y dos misioneros indepen-
dientes) decidió establecer en Medellín una
escuela para el estudio de la lengua castellana de
misioneros protestantes bajo el pretexto de su
clima moderado y su localización conveniente,
sin tener en cuenta que la ciudad era una forta-
leza conservadora católica. Por otro lado, el nun-
cio apostólico se sintió obligado a expresar su
pesar por una demostración entusiasta de apoyo
a una oración de un jesuita alabando virtudes ca-
tólicas y condenando vigorosamente al protes-
tantismo, lo cual sucedió en un programa de
discursos patrocinado por el nuncio, al cual ha-
bían sido invitados el cuerpo diplomático y el mi-
análısıs polítıco nº 50
nistro de Relaciones Exteriores16.
Disturbios en Duitama, Boyacá, dirigidos en
contra de la misión luterana mantuvieron vivo el
debate. Según Lane, los sacerdotes católicos inci-
taron a los disturbios; este suceso era más alar-
mante que sus predecesores porque los
luteranos no violaban las leyes colombianas y no [13]
podían ser acusados de provocar, ya que celebra-
ban sus servicios religiosos en recintos cerrados.
Las Biblias fueron rasgadas en pedazos y los
muebles destruidos, y no se pudo restablecer el
orden hasta que la policía fue enviada de Tunja,
la capital del departamento, y el pueblo vecino
de Paipa. El Siglo presentó una imagen distinta:
la policía liberal atacando a los católicos. Los dis-
turbios ocasionaron quejas de Perdomo contra la
práctica protestante de contratar amerindios
analfabetas o casi analfabetas para ejercer el pro-
selitismo entre sus seguidores. Lane sostuvo que
la selección sin tacto y mala de algunos misione-
ros por parte de sus superiores estadounidenses
era en parte responsable de los continuos pro-
blemas, pero también culpaba la falta de toleran-
cia de algunos obispos17. Entre tanto, hacia
finales del año 1943, algunos protestantes creye-
ron que los obispos católicos hacían uso de la
prioridad de política exterior estadounidense de
la seguridad hemisférica para conducir una cam-
paña para convencer a Washington que quitara
las misiones protestantes, y que los obispos esta-
ban animando a los laicos católicos para que pre-
 guntaran por qué los misioneros protestantes en
edad de prestar servicio militar, algunos de los
cuales habían sido reubicados de los países que
estaban en guerra, no estaban prestando servicio
militar activo.
Algunos obispos católicos fueron directos en
sus críticas al protestantismo. El arzobispo Cres-
po de Popayán tildó a los misioneros protestan-
tes como “Ministros... sin Dios ni conciencia...”.
Otros notables eclesiásticos, como el arzobispo
primado de Bogotá, Ismael Perdomo, fueron me-
nos severos. Él no dudó de la sinceridad de los
misioneros, pero condenó sus “biblias falsas” y
sus “panfletos especiosos”, y advirtió que el pro-
testantismo, invadiendo una comunidad pura-
mente católica, era una amenaza para las
relaciones pacíficas entre Latinoamérica y los Es-
tados Unidos. Los católicos de derecha resentían
la transmisión radial de propaganda de emisoras
análısıs polítıco nº 50
eclesiásticos trataron de tomar acciones preventi-
vas en aquellos sitios donde, sin agentes
moderadores, existía un peligro eminente de un
choque entre el protestantismo simple, cuyos mi-
sioneros no veían las bases éticas de las costum-
bres católicas, e igualmente del catolicismo
intransigente. Después de que el presidente en-
cargado Alberto Lleras Camargo (1945-1946)
tuvo conversaciones confidenciales con el minis-
tro estadounidense donde le informó que los sen-
timientos anti-protestantes provenían del
departamento de Santander con el fin de aver-
gonzar al gobierno liberal ante los ojos de los Es-
tados Unidos, la embajada americana luchó para
desalentar la actividad misionera. El ministro esta-
dounidense, Spruille Braden, importó un obispo
católico de los Estados Unidos para recordar a los
colombianos que los Estados Unidos no eran ex-
clusivamente protestantes y para proyectar una

protestantes del Ecuador. La inteligencia católi-
ca, principalmente los jesuitas, poderosos en la
educación secundaria y superior, ya habían refor-
zado su armamento teológico con ideas corpora-
tivas sacadas de la dictadura Salazar de Portugal
y del régimen Dollfuss de Austria. Ellos argu-
[14] mentaban que la democracia liberal era poco
más que una farsa que servía de máscara para el
privilegio arcaico, y que el sistema político se de-
bería reorganizar de forma que los paterfamilias
y grupos de interés tuvieran la representación en
lugar de particulares. También respondieron al
reto protestante emitiendo panfletos diseñados
tanto para mostrar los errores litúrgicos y
doctrinales del protestantismo, como para explo-
tar casos de propaganda protestante tosca18.
Un denuncio colectivo del protestantismo fue
oportuno para unir al episcopado católico en su
conferencia nacional en 1943. Pero la censura
episcopal fue entendida en algunos sitios como
equivalente a la aprobación de acciones represivas
contra los protestantes. Diplomáticos, civiles y
imagen favorable. El sucesor de Braden, bajo el
pretexto de que los vuelos debían ser limitados
durante la guerra, trató de reducir el número de
permisos de salida de los misioneros estadouni-
denses; de 2.000 ciudadanos estadounidenses re-
sidentes en Colombia en 1944, 200 eran
misioneros. Estas gestiones tenían poco efecto.
Una protesta formal del nuncio apostólico solici-
taba que en las zonas periféricas de las misiones –
las áreas selváticas poco pobladas– el gobierno, la
educación, la beneficencia y la catequización de
los amerindios fuera confiada a concordatos suce-
sivos de las órdenes religiosas católicas, tales como
los capuchinos españoles, confirmando los temo-
res de persecución de los protestantes19.
El problema no tuvo solución mientras una
versión franquista intransigente del catolicismo
adquiría impulso. Sus representantes no querían
tener trato con el liberalismo y rechazaban cual-
quier oferta y compromiso como si fuera eviden-
cia de retroceso; proclamaron modernismo en
todas sus formas, consideraron incluso a un gre-

18 Ver Kenneth G. Grubb, The Northern Republics of South America. Review of Ten Years Evangelical Progress, Londres,
1938, p. 6; Anuario General de Estadística 1940, Bogotá, 1940, p. 235; Norman P. Grubb, Mountain-movers -A Work of
Faith in Colombia, Londres, 1943, esp. pp. 12-13; Kenneth G., Colombia por un sacerdote católico convertido del
protestantismo, Bogotá, 1958, p. 14; Epístola pastoral “Sobre el protestantismo´, noviembre 4 de 1930, reeditado en
Los cien pastorales del Excmo. y Rvdmo. Sr. DD. Maximiliano Crespo promulgados durante el tiempo que ocupó la Sede
Arquiepiscopal de Popayán, Bogotá, 1942, pp. ii, 173-174; Ismael Perdomo, Estudio sobre la campaña y penetración
protestante en Colombia, Bogotá, n.d.; Mora Díaz, El clarín de la victoria, Tunja, 1942, pp. 25, 146, 192; El Cruzado,
Tunja, abril 19 de 1940; Eduardo Ospina, El protestantismo: su estado real a la luz de la historia y su doctrina a la luz de
la Biblia, Bogotá, 1942, pp. 18-20; Conflicto social creado en San Martín de Loba por el párroco Luis E. García, panfleto,
Magangué, 1940; El Siglo, mayo 26, diciembre 5 de 1940.
19 Foreign Relations of the United States. Diplomatic Paper 1945. The American Republics, Washington D.C., 1945, pp. vi. 80-
91; Oficina del Registro Público, London, FO 371/AS 4815/1301/1, septiembre 14 de 1944/Snow a Eden; D.S.
821.00/3440/8, marzo de 1944; 4176/ agosto 4 de 1944, Lane al Secretario de Estado.

mio católico como un subversivo en potencia y
sensibilizaron los lazos jerárquicos de una socie-
dad rural. El advenimiento al poder de una coali-
ción gubernamental liderada por los
conservadores animó las pretensiones teocráticas
de los obispos derechistas para restablecer el esta-
do privilegiado de la Iglesia católica que existió
antes del año 1930. El prospecto de transición de
una coalición a un régimen exclusivamente con-
servador en 1950 fortaleció estas esperanzas. A
medida que se acercaban las elecciones presiden-
ciales de 1949, los obispos derechistas atizaban las
llamas de la violencia, dando instrucciones a los
clérigos de parroquia para amenazar a los votan-
tes liberales con maldiciones. Interpretando la
guerra fría desde su propia perspectiva, estos obis-
pos derechistas argumentaban ferozmente que el
mundo estaba dividido entre Roma y Moscú; y, ob-
servando la historia, argüían que la batalla que
ellos luchaban era parte de la eterna batalla con-
tra los moros y jacobinos en la cual Dios había
sido confrontado con el mal. Ser protestante era
ser liberal, y por consiguiente pecaba doblemente
ante Dios y ante la patria20.
Entre tanto, durante los primeros meses del
año 1948, los protestantes se enredaron nueva-
mente en la violencia, cuando la misión de los
Andes en Garagoa, Boyacá, fue destruida. La em-
bajada norteamericana anteriormente se encon-
traba bajo presión directa de los misioneros, y
ahora los aliados y superiores de las organizacio-
nes misioneras en los Estados Unidos se unían
en una campaña orquestada de presión dirigida
al gobierno federal de Washington. Incluso ha-
bía peticiones de los protestantes para que se les
permitiera tener una audiencia en la Novena
Conferencia Internacional de los Estados Ameri-
canos que tendría lugar en Bogotá en abril de
1948. Corresponsales californianos con el gene-
ral George C. Marshall, ministro de Asuntos Ex-
teriores, reclamaban que la policía estaba
obstruyendo la entrega a los misioneros de per-
misos de residencia y documentos de
identificación. Después del “Bogotazo” los misio-
neros protestantes se quejaron de persecución
cruel y despiadada por parte del clero conserva-
dor, el cual veía la insurrección como una ver-
20 Abel, Iglesia, partidos y política, Chs. 4, 5.
21 RG59 321.1163/3 - 1748 CS. Carta, Sr. y Sra. Herbert F. Putney, Loos, CA, marzo 17 de 1948, al Secretario de
Estado. RG. 59. 321.1163/5 - 2548. Carta, señora Arthur Yeaton, Foster Lumber Co. Retail Yard Division, Rexford,
Texas, mayo 25 de 1948, al Secretario de Estado y adjuntos.
22 RG. 59 321.1163/5 - 2248. Carta, L. Garvie Moore, Rentford, Illinois, mayo 22 de 1948, al presidente Harry S.
Truman. RG. 59 321.1163/5 - 1149. Carta LeRoy M. Kopp, Calvary Temple, Los Ángeles, abril 11 de 1949, al
Secretario de Estado y adjuntos.
estudios
sión local de la Comuna parisina que requería
un reto contrario. Un corresponsal tejano envió
un artículo de un misionero de Garagoa que ase-
guraba que la embajada estadounidense no les
proporcionaba protección adecuada y describió
al gobierno de Estados Unidos casi como un
cómplice que doblegaba sus armas cuando pan-
dillas de ebrios eran enviadas por los sacerdotes
católicos en contra de los protestantes. “Son los
católicos romanos y no los comunistas, como di-
cen nuestros periódicos, quienes están agredien-
do...” a los misioneros21. “Los católicos mataron
al gran líder liberal (Jorge Eliécer Gaitán) y el
pueblo se alzó en armas... La gente de
Latinoamérica está tratando de liberarse del
cruel yugo del romanismo... La ciudad apaga sus
luces y las pandillas de ebrios son enviadas y ani-
madas por los sacerdotes a atacar las misiones”.
Esto era claramente una perspectiva selectiva
análısıs polítıco nº 50
partisana, y aunque no había certeza de quién
había matado a Gaitán, parecía que su asesino
era un fanático clerical. Pero no existía evidencia
que concluyera que existía una conspiración de-
rechista o católica, y grandes porciones de
Latinoamérica, por ejemplo el litoral caribe de
Colombia habían sido apenas rozadas por el ca- [15]
tolicismo. En una línea similar, un corresponsal
de Illinois le escribió al presidente Harry
Truman pidiéndole ayuda:
“Estimado Presidente. Algo debe hacerse con
respecto a este asunto. Yo sé que usted fue criado
por una santa madre bautista y conoce el valor de
la oración. Así que, asegúrese que el reverendo
Holden (el misionero de Garagoa) reciba protec-
ción... Que Dios lo bendiga y lo guíe”.
Los diplomáticos, avergonzados, destacaron
que la violencia de Garagoa era parte de un pa-
trón más amplio de violencia en los departamen-
tos orientales de Boyacá y los santanderes, y que
la misión luterana había desatendido el consejo
de la embajada de mudarse a otro sitio porque
pensaba que gozaba de la protección de oficiales
liberales (exponiéndola a una identificación par-
tidaria clara en un área de violencia) y porque
tenía un centro de actividad fuerte en el densa-
 mente poblado Valle de Tenza22. Una nueva ola
de misioneros protestantes que entraba a Colom-
bia tras la expulsión de extranjeros de China por
los victoriosos insurgentes comunistas, era más
moderada que la generación anterior.
Las nuevas oleadas de violencia anti-protestan-
te estaban dirigidas a grupos misioneros recién
llegados que tenían poco conocimiento de las
condiciones colombianas, como los bautistas del
sur y los adventistas del Séptimo Día. La embajada
estadounidense, alegando que la violencia pre-
electoral constituía una carga inaguantable sobre
las agencias encargadas de hacer cumplir las leyes,
recomendaron la evacuación temporal de las mi-
siones, a pesar de que el gobierno les aseguró que
el culto protestante podía continuar siempre y
cuando se llevara a cabo en recintos cerrados.
Mientras se sostuvo el punto de vista que ignoraba
la participación en la violencia de agencias encar-
análısıs polítıco nº 50
ampliaba y el número de adherentes protestantes
aumentaba de casi 8.000 en 1948 a cerca de
12.000 en 1953, el volumen de las quejas de los
católicos de que los protestantes estaban com-
prometidos en una campaña anti-católica bien
orquestada aumentaron sustancialmente. Los
protestantes hablaban de la lapidación de sus
iglesias y casas, de que los magistrados rehusaban
realizar matrimonios civiles para confirmar su es-
tado marital ante los ojos del Estado, de la
confiscación de sus biblias y otra literatura, y de
la interrupción en sus servicios religiosos por
parte de sacerdotes que arengaban a los fieles y
la policía para que los intimidaran. Algunos pro-
testantes alegaban que se les negaba el trata-
miento hospitalario en los pueblos pequeños
porque las enfermeras de las hermanas de la ca-
ridad los obligaban a confesarse a su llegada. Ca-
tólicos de derecha contraatacaron y protestaron

gadas de hacer cumplir la ley, la embajada mantu-
vo la cooperación del Ministerio de Relaciones
Exteriores, el cual, sin embargo, no ejercía una in-
fluencia directa sobre los eventos domésticos. Ha-
cia julio de 1949 se registraron incidentes
anti-protestantes en los Llanos Orientales, Boyacá
[16] y Santander: la Iglesia presbiteriana de Dabeiba
en Antioquia fue dinamitada; varias capillas de la
misión presbiteriana de Cumberland fueron des-
truidas en el Valle del Cauca, y la policía inspec-
cionó los predios de la Misión Adventista del
Séptimo Día en Medellín y confiscó la propiedad
privada de un misionero, deteniéndolo por corto
tiempo en forma ilegal.
Los problemas causados a la embajada estado-
unidense por los misioneros que decidían operar
en áreas fuera de un radio de impacto efectivo
del gobierno central fueron ilustradas por el
caso “El Secreto”: la estación misionera evangéli-
ca del Casanare, que quedaba tan lejos que no se
podía llegar a ella desde Bogotá sino por vía aé-
rea, fue asediada por (presumiblemente) varios
cientos de asaltantes que obligaron a los trabajado-
res de la misión a adoptar una defensa de “vaque-
ro”23. Mientras la cobertura del protestantismo se
contra una supuesta colaboración protestante
con las guerrillas liberales durante “La Violen-
cia”, y una incursión protestante en una revuelta
de los amerindios en Tierradentro24.
En 1951, los líderes protestantes mostraron a
los diplomáticos británicos un optimismo cauteloso
acerca de la reducción de la “persecución” luego
de la toma de posesión del presidente Laureano
Gómez, y que representaciones informales ante el
Ejecutivo colombiano y el Departamento de Estado
norteamericano habían tenido algunos efectos
beneficiosos. El doctor Stanley Rycroft de la junta
presbiteriana de misiones extranjeras aseguró que
había llegado a la conclusión, en las reuniones con
más de cuarenta misioneros presbiterianos, de que
la persecución había disminuido y que los ataques
no tenían un patrón consistente y no eran pura-
mente religiosos. Él era optimista sobre el aumento
de la asistencia en las iglesias y colegios protestan-
tes. El reverendo Everett Gill, Jr., de la Convención
de los bautistas del sur también expresó optimismo
de que más misioneros estaban siendo enviados
como profesores, doctores y enfermeros a las ciu-
dades (contrariamente a las actividades de la mayo-
ría de las misiones protestantes anteriores) donde

23 RG. 59 321.1163/7 – 849. Carta Nº 440 (confidencial), Robert Newbegin, Chargé d’Affaires, Bogotá, julio 9 de
1949, al Secretario de Estado.
24 Boletín católico, Sibundoy año x no. 110, abril de 1947, p. 5; junio de 1947, p. 9; Benjamin Haddox, Sociedad y
religión en Colombia (Bogotá, 1965), pp. 42-44. Ver los escritos de un misionero protestante y secretario de la
Oficina de Información y Relaciones Públicas de la Confederación Evangélica de Colombia, James Goff, The
Persecution of Protestant Christians in Colombia 1948-1958. With an Investigation of its Backgoround and Causes, CIDCC
Sondeos Nº 23, Cuernavaca, México, 1968, (reedición de ThD Disertación, Seminario de San Francisco, 1965);
Pat Symes, Action Stations Colombia, Londres, 1955, p. 52; William C. Easton, Colombian Conflict, Londres, 1954;
Easton, Knights of the Colombian Way, Londres, 1959; Eduardo Ospina, Las sectas protestantes en Colombia. Breve reseña
histórica con un estudio especial de la llamada persecución religiosa, Bogotá, 1955; Semana, febrero 2 de 1952.

no hubo violencia en el último tiempo, se conti-
nuaba predicando en lugar de transmisiones radia-
les y Gill no había sabido de “violencia sistemática”
desde el ataque en el Valle del Cauca dos años
atrás25.
El conflicto religioso tuvo dimensiones inter-
nacionales durante un tiempo breve. La Confe-
deración Evangélica de Colombia, a la cual
pertenecían todos los grupos activos de misione-
ros protestantes, intentó crear un frente unido
contra el gobierno y la Iglesia católica. La Confe-
deración mantuvo el conflicto sofocante en
1952-1953 redactando una lista mensual del nú-
mero de mártires que fue entregada a la prensa
norteamericana y estaba diseñada para avergon-
zar el gobierno conservador autoritario de
Gómez y del designado presidencial Roberto
Urdaneta Arbeláez (1950-1953). Éstos eran ya
sujetos a críticas por parte de los Estados Unidos
estudios
Estado tenía la responsabilidad de representar
los intereses de sus compatriotas. En efecto, los
ministros estadounidenses en Bogotá hicieron
repetidas insinuaciones a favor de los misione-
ros, y obtuvieron la respuesta respetuosa de que,
en contexto de “La Violencia”, el gobierno no
podía garantizar la seguridad de intrusos. A pe-
sar de la intervención diplomática, se le ordenó
al último programa radial protestante salir del
aire en 1953. El debate se propagó momentá-
neamente a Europa. Después de que hubo pre-
guntas en la Casa de los Comunes acerca de
ataques contra misioneros británicos, la Socie-
dad Católica de la Verdad intercedió en contra
de la “indignación selectiva”. El Consistorio de
Ginebra protestó por el trato dado a los protes-
tantes. El vocero del Vaticano L”Osservatore Roma-
no rechazó repentinamente las protestas de los
protestantes aduciendo que eran propaganda

como resultado de una propaganda liberal. Algu-
nos católicos de los Estados Unidos, dudando de
la validez y autenticidad de la propaganda pro-
testante, reclamaban que los reportes de la Con-
federación Evangélica habían sido publicados
precipitadamente sin dar tiempo a que ni el Esta-
do colombiano ni la Iglesia católica pudiesen dar
respuesta a las acusaciones. Algunos católicos es-
tadounidenses estaban enfadados por la estri-
dencia de las críticas de los protestantes, y lo
vieron como un vocabulario de una campaña
difamadora que se usaba en los Estados Unidos;
esto avergonzó y confundió a los diplomáticos es-
tadounidenses. Por un lado, se rehusaban a
antagonizar al gobierno de Gómez, el cual ofre-
cía los términos más generosos a las inversiones
extranjeras en Latinoamérica y como un gesto
propio envió tropas para unirse a las fuerzas de
las Naciones Unidas en Corea. Más aún, la fac-
ción de Gómez estaba de acuerdo con las priori-
dades de los burócratas liberales del
Departamento de Estado, rompiendo con las ata-
duras franquistas que tuvieron en la oposición.
Sin embargo, el personal del Departamento de
análısıs polítıco nº 50
falsa y tendenciosa26.
Si los diplomáticos estadounidenses eran a ve-
ces cortantes en sus críticas a los misioneros pro-
testantes en 1940, sus colegas británicos también
fueron muy severos en 1950. En 1960, los britá-
nicos reportaron que un boletín con amplia cir-
culación en los Estados Unidos, el Reino Unido y [17]
Canadá, escrito por J. Goff, rector del Colegio
Americano de Barranquilla y el secretario de
prensa de la Confederación Evangélica de Co-
lombia, era responsable por la prensa violenta y
la crítica pública del gobierno colombiano, por
preguntas formuladas en el Congreso de los Es-
tados Unidos y el Parlamento británico, y tam-
bién por el resentimiento de los colombianos
sobre lo que se consideraba una campaña mali-
ciosa y difamatoria. Las fuentes de los diplomáti-
cos británicos insistían en que los reportes de
Goff demostraban en algunas ocasiones ser
garrafalmente erróneos. Informes de persecu-
ción circularon ampliamente después de la for-
mación de la Confederación Evangélica
Colombiana militante en 1950, a las cuales las
iglesias anglicanas y episcopales (que no hacían

25 Oficina de Registro Público Londres/FO. 371/908/8. Memo, “The Present Situation in Colombia”, noviembre 29
de 1951, Richard M. Fagley a Kenneth G. Grubb.
26 New York Times, marzo 4 y 23, abril 2 y 20, mayo 28, junio 7, julio 6 de 1952, enero 23, 27 y 30, febrero 4 y 18,
mayo 23 de 1953; Christian Science Monitor, febrero 9 de 1953; República de Colombia, Conferencia del señor
doctor Alfredo Vásquez Carrizosa, ministro encargado de Relaciones Exteriores... El 20 de agosto de 1952, Bogotá,
1952, p. 18; Hermana Suzanne Dailey, “United States Reactions to the Persecution of Protestants in Colombia
During the 1950s”, Saint Louis University, Tesis para optar por el titulo de PhD, 1971, pp. 105, 198-201.
Schweizerische Evangelische Pressedienst, Zurich, enero 14 y 21, febrero 18, mayo 6 y 13 de 1953; Manchester
Guardian, mayo 5 y 12 de 1953; Michael Derrick, Spain and Colombia -The Position of Protestants, Londres, 1955, p. 8;
L”Osservatore Romano, julio 17 de 1952; Cornelia Buller Flora, “Mobilizing the Masses: The Sacred and the Secular
in Colombia”, Columbia University, Tesis para optar por el título de PhD, 1970, p. 31.
 más que servir a las congregaciones extranjeras)
y la Iglesia luterana no quisieron unirse, y se con-
trató a Goff para que presentara su caso ante la
opinión pública estadounidense y británica. Mu-
chos protestantes fueron maltratados durante
“La Violencia” y algunos (Goff hablaba de un
total de 1.216) fueron asesinados. Sin embargo,
había razón, de acuerdo con diplomáticos britá-
nicos, que creían que fueron víctimas porque
estaban alineados con los liberales (como opo-
sitores de una alianza católica-conservadora) y
no porque fueran protestantes. Las causas prin-
cipales de incidentes anti-protestantes eran aho-
ra: la envidia de los católicos al comparar la
riqueza de los pastores protestantes y su uso de
bienes materiales para atraer conversos y pro-
testantes27.
El fanatismo no caritativo desplegado por am-
bas partes era notorio. Sobrepasado por un celo
análısıs polítıco nº 50
proselitista, los misioneros protestantes eran in-
conscientes de “La Violencia”, y actuaban como
si estuvieran trabajando en un entorno normal
misionero. Ningún gobierno central poseía los
recursos para garantizarles que estuvieran libres
de sufrir actos de violencia. Los catálogos de inci-
[18] dentes violentos y declaraciones anti-protestantes
airadas provenientes de católicos destacados no
incrementaron las denuncias de “persecución
sistemática” hechas por publicistas protestantes.
La confusión caleidoscópica de “La Violencia”
sugería completamente lo contrario: que una ac-
tividad represiva no coordinada no podía ser fre-
nada como consecuencia de la fragilidad de la
maquinaria estatal y su fraccionamiento en gran
parte del país. Si bien el gobierno tenía la volun-
tad de sofocar la violencia en contra de los pro-
testantes, tampoco contaba con los medios para
hacerlo.
Los católicos manifestaron igualmente su in-
sensibilidad. El reto protestante nunca mostró
ser una verdadera amenaza para la supremacía
católica. El Episcopado jamás lanzó una campa-
ña que no fuera ambigua para fortalecer la into-
lerancia religiosa. Tal acción era políticamente
imposible porque los obispos no ejercían control
sobre las órdenes religiosas, y porque hubieran
antagonizado a los obispos falangistas para los
cuales la tolerancia religiosa era en sí misma un
anatema. En consecuencia, los obispos católicos
fueron objeto de acusaciones de proteger en ex-
ceso a los sacerdotes de las parroquias y a los lai-
27 FO 371/148372/194236. Memorando confidencial, “The Position of the Catholic Church in
Colombia”, E. B. Howard, junio de 1960.
cos católicos involucrados en actos violentos.
Una campaña anti-protestante que empezó
como un expediente para sanear la división en-
tre los obispos, se salió del control de sus
instigadores.
La decisión de los principales partidos de for-
mar una coalición gubernamental luego de un
régimen militar (1953-1958) no pudo poner fin
a “La Violencia”, pero precipitó un cambio
definitivo en su carácter. Mientras en 1948 las
principales características de actos violentos eran
intra-clase y de tipo guerrillero, para principios
de los años 1960 los actos violentos entre clases
sociales aumentaron y los actos violentos entre
partidos políticos tradicionales casi desaparecie-
ron. Para entonces las circunstancias eran en
cuatro aspectos propicias para dar fin a la violen-
cia contra los protestantes. Primero, la Iglesia ca-
tólica era partidaria del acuerdo bipartidista de
1958 y hasta sus obispos derechistas moderaron
su lenguaje, aceptando el hecho de que durante
la guerra fría los católicos y los liberales tenían
un adversario común. Ciertamente el lenguaje
franquista fue desplazado mayormente por un
catolicismo social que acomodaba la mayoría de
los aspectos de una versión más colectiva del li-
beralismo y se adaptaba a la incipiente urbaniza-
ción; argumentaban que, si se daba una respuesta
efectiva a la izquierda secular, los patrones tradi-
cionales de la caridad tenían que ser racionaliza-
dos y complementados por políticas sociales
efectivas. Segundo, muchos ex gaitanistas fueron
reabsorbidos por los ideales políticos, y su hostili-
dad hacia los católicos conservadores enmudeció.
Tercero, el presidente de la coalición Alberto
Lleras Camargo (1958-1962), un cercano aliado
de la facción gobernante de Kennedy en Washing-
ton, fue inequívoca al condenar todas las persecu-
ciones religiosas. Finalmente, la revolución
cubana de 1959 unió a la mayoría de los católicos
y protestantes en Colombia en contra de la iz-
quierda revolucionaria. A mediados y finales de
los años sesenta las hostilidades católico-protes-
tantes fueron olvidadas en medio de nuevos y re-
ñidos debates que lanzó a las instituciones
religiosas al desorden: el levantamiento que pre-
cipitó el Concilio Vaticano Segundo (1962-
1965); el surgimiento de los radicales y,
brevemente, de la izquierda católica revoluciona-
ria liderada, hasta su muerte en una acción ar-
mada, por el padre Camilo Torres, y el debate de

planificación familiar a finales de los años sesen-
ta y los años setenta. A medida que progresaba el
diálogo ecuménico, las relaciones entre católicos
y protestantes se volvieron más cordiales.
No cabía duda de que existía una división de
una cultura occidental no europea en Colombia,
donde prevalecía un derivado de la cultura euro-
pea. Lo que sí era un hecho en Colombia era
que existía una percepción que reñía con lo que
era una cultura occidental y lo que era de van-
guardia. Para los misioneros protestantes, los po-
bres de Colombia tenían derecho a compartir los
beneficios de la cultura occidental: alfabetiza-
ción, educación y salud moderna.El nacionalismo
radicaba en el rechazo simultáneo y en la burla
de la cultura norteamericana, afro-colombiana e
indígena-colombiana y en una exaltación racista
de las tradiciones aristocráticas hispánicas. Para
los exponentes de los acuerdos de la coalición
después de 1958 el nacionalismo cultural consis-
tía en mantener las tradiciones nacionales mien-
tras se elegía entre las influencias externas
estudios
(Estados Unidos, CEE, Japón, etc.). Pero en
asuntos religiosos estos hechos casi nunca se pre-
sentaron, no solamente porque muchos grupos
protestantes eran autosuficientes financiera y
organizacionalmente, sino porque ninguno –a
diferencia de algunas sectas guatemaltecas a
finales de los años setenta y ochenta– estaba in-
fluido significativamente por enlaces de religión
politizada en los Estados Unidos ejemplarizada
por la mayoría moral. La división católico-protes-
tante, que nunca fue un asunto de mayor impor-
tancia en la política colombiana, fue eliminada
de la política nacional. Un asunto interesante,
aunque secundario: esta división ilustraba el ais-
lamiento de Colombia de la corriente dominante
de la política internacional y latinoamericana y
el cuidado con el que los diplomáticos evitaban
confundir el asunto religioso con otro, y para
ellos existían asuntos más importantes tales
análısıs polítıco nº 50
como la seguridad hemisférica, el libre comercio
y un clima favorable para la inversión económica
extranjera.
FECHA DE RECEPCIÓN: 13/05/2003
FECHA DE APROBACIÓN: 18/06/2003
[19]
 Las guerras civiles en la
era de la globalización:
nuevos conflictos y
nuevos paradigmas

al terminar la guerra fría, y dada la

nueva configuración de las relaciones internacio-
nales, ciertos analistas tuvieron por un tiempo la
esperanza un tanto mesiánica del logro de la paz
universal y de la constitución de un “nuevo orden
internacional”. Sin embargo, a mediados de los
nº 20-34

años noventa, esta esperanza se encontraba fuera

50

de lugar, y varios teóricos se esforzaban por dar

págs.

cuenta de la naturaleza perenne de ciertos conflic-

polítıco
2004:

tos, o del surgimiento de nuevas guerras. Tres co-

análısıs

rrientes tuvieron un impacto significativo en el

análısıs polítıco nº 50, Bogotá, enero-abril

debate intelectual y universitario. La primera se

[20]
Roland Marchal
Investigador del CNRS (CERI).
Christine Messiant
Investigadora del Centro de
Estudios Africanos de la Escuela de
Altos Estudios de Ciencias Sociales.
encuentra bien ilustrada por las tesis del periodista
Kaplan1 , o las de Enzensberger2 : la civilización es
atacada por todas partes, por males múltiples, en-
tre los cuales, los más nocivos son, además de las
nuevas pandemias, el fundamentalismo y la violen-
cia comunitaria. La segunda corriente se dio a co-
nocer a través de los trabajos de Collier, y propone
un análisis económico de los conflictos civiles, en
el que la depredación por parte de los rebeldes
desempeña el papel explicativo principal3 . La ter-
cera, y sin duda la más influyente antes del 11 de
septiembre de 20014 , estableció una diferencia
cualitativa entre las guerras antiguas y las moder-

1 Kaplan R. R., “The Coming Anarchy: How scarcity,

crime, overpopulation, tribalism and disease are
rapidly destroying the fabric of our planet”. En: The
Atlantic Monthly, febrero, 1994.
2 Enzensberger H. M. Civil Wars: from L.A. to Bosnia, New
York, Free Press, 1994.
3 Collier P. “Greed and grievance”. En Berdal M. et
Malone D. (eds.), Greed and Grievance: Economic
Agendas of Civil Wars, Boulder, Lynne Rienner, 2000.
Esta teoría ha sido criticada aquí mismo en Marchal R.
et Messiant C. “De l’avidité des rebelles. L’analyse
économique de la guerre civile selon Paul Collier”, en:
Critique internationale, N° 16, julio 2002, pp. 58-69.
4 Este artículo ha sido extraído, y parcialmente
ISSN 0121-4705

modificado, del texto “Une lecture symptomale de

quelques théorisations récentes des guerres civiles”,
Paris, CERI, 46 páginas multigr., 6 de marzo, 2001.

nas. Ésta se encuentra particularmente bien re-
presentada por una respetable universitaria,
Mary Kaldor, a quien se dedica este artículo, así
como por la posterior aparición –debida a con-
vergencias de hecho entre estas corrientes tan di-
ferentes– de una nueva y legítima problemática
sobre los conflictos, la cual nos parece intelec-
tualmente discutible, así como peligrosa por sus
implicaciones.
Mary Kaldor se inspira mayormente en el caso
de Nagorny-Karabakh y de Bosnia en su obra
New and Old Wars5 . Las características que le atri-
buye a las nuevas guerras –según ella, las que sur-
gieron después del principio de los ochenta con
la mundialización– se encuentran también en
otros autores que se han concentrado en el estu-
dio de las rebeliones armadas surgidas en la peri-
feria del mundo (América Latina y Central, sur
de Asia, África) pero que sitúan el corte histórico
estudios
cuestión [...] Las políticas de identidad, por el
contrario, son más bien fragmentadas, enfocadas
hacia el pasado, y exclusivas”8 . La misma oposi-
ción se encuentra en los “analistas de los conflic-
tos posteriores a la Guerra Fría”: mientras que
las antiguas guerras civiles se producían por cau-
sas bien definidas, impulsadas por una ideología
progresista de transformación política, basada en
la búsqueda del bien común, las nuevas son, en
el mejor de los casos (es decir, cuando no están
simplemente desprovistas de toda ideología y de
todo proyecto), movilizaciones etno-nacionalis-
tas. Estos autores les otorgan incluso las mismas
características que Mary Kaldor: fragmentadas,
retrógradas y exclusivas. Para decirlo en sus pro-
pios términos, mientras que las antiguas guerras
tenían lugar en el espíritu del cosmopolitismo,
las nuevas lo hacen en nombre del particularis-
mo y del exclusivismo; la oposición entre univer-

en el fin de la Guerra Fría. En nuestra lectura,
seguiremos en forma global el razonamiento de
Mary Kaldor, ya que ella es casi la única en cons-
truir una argumentación para basar este paradig-
ma, mientras que la mayoría de los demás
“teóricos de las nuevas guerras” no lo hacen y se
contentan a menudo con hacer vagas referencias
a estos nuevos conflictos, o a los antiguos6 .
Las guerras de la era de la mundialización, se-
gún Mary Kaldor, así como aquellas posteriores a
1989 para los “analistas de los conflictos poste-
riores a la Guerra Fría”7 , pueden oponerse a las
antiguas guerras en tres planos diferentes.
Ideología versus identidad o vacío político. Las
nuevas guerras reposan fundamentalmente so-
bre movilizaciones de identidad, en oposición a
los fines ideológicos o geográficos de las anti-
guas. Mary Kaldor no niega, como lo hacen otros
autores, el carácter político de dichas guerras
(de hecho, ella habla de identity politics –pero
opone dichas políticas a aquellas que se basan en
lo que ella llama las “ideas”: “Las políticas de las
ideas se basan en proyectos enfocados en el futu-
ro. Tienden a ser incluyentes, es decir, a incorpo-
rar a todos aquellos que sostienen las ideas en
análısıs polítıco nº 50
salismo y fundamentalismo apunta entonces
hacia esta división entre los conflictos civiles anti-
guos y nuevos.
Guerras con y para la población versus violencia
contra la población. Mientras que las antiguas gue-
rras se beneficiaban de un fuerte apoyo popular,
las nuevas estarían desprovistas de éste, y no se [21]
preocuparían en lo más mínimo, además, por la
población; se distinguirían, por el contrario, por
su violencia, a menudo extrema, en contra de los
civiles. Los métodos de las nuevas guerras se
constituirían, en efecto, en uno de sus signos dis-
tintivos más flagrantes: por medio de una mezcla
de técnicas de guerrilla y de contra-guerrilla, dan
lugar a crímenes en masa, a desplazamientos for-
zados, etc. Mary Kaldor pone en oposición la
construcción de una nueva sociedad modelo en
las zonas liberadas por los revolucionarios de
otra, y la forma en que los nuevos actores de las
guerras establecen el control político por medio
del desplazamiento forzado de las poblaciones y
la eliminación de todos los obstáculos potencia-
les para su proyecto9 . De la misma forma, para
los “analistas de los conflictos posteriores a la
Guerra Fría”, si la mayoría de los antiguos con-

5 Kaldor M., New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era, Cambridge, Polity Press, 1999.
6 Kalyvas S. “ ‘New’ and ‘Old’ civil wars: Is the distinction valid?”, Paris, Colloque La guerre entre le local et le global.
Sociétés, États, systèmes, CERI, 29 y 30 de mayo 2000. Disponible en el sitio www.ceri-sciences-po.org y retomado en
P. Hassner y R. Marchal, La guerre entre le local et le global, Paris, Karthala, 2003, por aparecer.
7 En el resto del texto, las comillas se utilizarán para referirse a estas dos corrientes precisas.
8 Kaldor M., 1999, Ob. cit., pp. 77-78.
9 Ídem., p. 98: “Todos los demás deben eliminarse [...] Es por esto que el principal modo de control del territorio
no es el apoyo del pueblo, como en el caso de las guerras revolucionarias, sino el desplazamiento del pueblo: se
trata de deshacerse de todos aquellos que podrían convertirse en opositores”.
 flictos civiles eran centralizados y disciplinados, y
si la violencia de las rebeliones se hallaba contro-
lada, los nuevos se caracterizarían por una vio-
lencia que es a la vez anómica y extrema,
ejercida menos contra los ejércitos enemigos y
más contra las poblaciones.
La economía de las guerras: movilización de la pro-
ducción versus ilegalidad y saqueo. Según Mary
Kaldor, el tipo de economía sería otro factor que
pondría en oposición a las nuevas guerras y las an-
tiguas. La economía de las antiguas habría sido
más autártica y centralizada, mientras que la de
las nuevas es mundial, dispersa, transnacional, y
moviliza a la vez el mercado negro, el saqueo, la
ayuda externa, la diáspora y la ayuda humanita-
ria. Con frecuencia, y de manera menos precisa,
se encuentra la misma distinción entre los
“analistas de los conflictos posteriores a la Gue-
rra Fría”: mientras que las antiguas rebeliones
análısıs polítıco nº 50
podían sobrevivir con “sus propias fuerzas” y sin
recurrir a la extorsión, las nuevas se alimentan
siempre del desvío de los bienes públicos, del sa-
queo y de la depredación. Y esta depredación se
encuentra fuertemente internacionalizada, tras-
plantada principalmente a los circuitos del tráfi-
[22] co internacional.
Esta corriente manifiesta una agudeza en el
análisis de las guerras que se encuentra sin duda
muy lejos del economicismo, y del rechazo al
análisis de los estados de Collier, con una mayor
conciencia de las dinámicas políticas y sociales, y
una visión más construida de las relaciones entre
las rebeliones y los estados, cuyo funcionamiento
también se somete a interrogatorio. Muchos de
los elementos que toma en cuenta son efectiva-
mente importantes para analizar los conflictos.
No por ello, sin embargo, deja de presentar in-
coherencias, confusiones y generalizaciones
abusivas. Por esas dos razones nos detendremos
a analizarla.
La institución de un corte radical entre las
guerras antiguas y las modernas no soporta, efec-
tivamente, un examen cuidadoso. Las caracterís-
ticas que se atribuyen a unas y otras no se
encuentran claramente establecidas, y no pue-
den además atribuirse en forma rigurosa a los
cambios ocurridos en el período en que éstas se
circunscriben. Luego de un análisis, parece que
las guerras antiguas y nuevas constituyen más
bien dos síndromes, es decir, se puede mencio-
10 Kalyvas S., Ob. cit., construye un modelo con cuatro modalidades, separando las dos cuestiones del “apoyo
popular” y de la violencia, que nosotros hemos reunido para seguir a Mary Kaldor. Sin embargo, vemos que las
dos construcciones coinciden.
nar aquí la definición del diccionario Petit Robert:
“Dos conjuntos de síntomas, que si bien clara-
mente definidos, pueden observarse en diversos
estados (patológicos) diferentes, y que por sí so-
los no permiten determinar la causa y la natura-
leza [de la enfermedad]”.
¿ S O N L A S N U E VA S G U E R R A S C I V I L E S TA N
D I F E R E N T E S D E L A S A N T I G UA S ?
Notemos en primer lugar que este paradigma
se ha establecido considerando las guerras que
se benefician del interés de la comunidad inter-
nacional; corriendo el riesgo de dejar por fuera
del análisis (como ya lo han hecho ciertos traba-
jos teóricos de la época de la Guerra Fría, que
también habían olvidado algunos conflictos)
ciertas guerras que sobrevivieron al cambio de
período u otras recientes, pero que parecen
inclasificables. Es cierto que dicho procedimien-
to no resulta ilegítimo en la construcción de un
modelo, pero aun así, es necesario justificarlo.
Sin llegar a reproducir la crítica expresada
por S. Kalyvas a partir de varios ejemplos de con-
flictos10 , señalemos en primer lugar cómo la
oposición entre las guerras antiguas y modernas
se basa en una visión simplificadora o mitificada,
a veces errónea, de unas u otras. Esto permitirá
aclarar ciertas transformaciones reales del último
período, que no nos parecen ni bien descritas ni
bien explicadas por parte de nuestros autores.
De la ideología universalista en las guerras
antiguas, y de su ausencia en las nuevas
La gran brecha introducida por la Guerra
Fría, y los dos discursos de legitimación que la
sostuvieron han desempeñado sin duda un pa-
pel importante en el posicionamiento interna-
cional de muchos movimientos insurrectos, así
como de algunos gobiernos. Un gran número
de rebeliones armadas realizadas por la inde-
pendencia nacional, o contra las dictaduras, lo
han sido en nombre de un ideal universalista:
socialista o socializante, cuando los poderes
eran pro-occidentales, y de libertad y de demo-
cracia cuando dichos regímenes se decían pro-
gresistas o socialistas. Eran conducidas por
directivas a menudo convencidas de que dichas
ideologías podrían asegurar la libertad y la feli-
cidad de su pueblo, y con frecuencia intentaron
poner en práctica durante la lucha, e incluso

después de su ascenso al poder de Estado, sus
ideales proclamados. Sin embargo, la posterior
sinceridad de esta convicción no autoriza de
ninguna manera a pasar por alto varios órdenes
de realidad durante el análisis.
La necesidad de los movimientos armados de
alinearse en uno u otro campo de la Guerra Fría,
a fin de recibir apoyos indispensables para su re-
conocimiento, su supervivencia y su eventual vic-
toria, se traduce en un discurso ligeramente
estereotipado, siempre universalista, aun cuando
por lo menos grandes fracciones de las directivas
de dichos movimientos pudieran ser primera y
esencialmente nacionalistas, e incluso tan “etno-
nacionalistas” como otros que así se catalogan
hoy. Aun si la adopción de dicho discurso no fue-
ra solo el efecto de las presiones externas, sino
que tradujera también una apropiación debida a
las necesidades de legitimación propias, y aun a
menudo, a una verdadera adhesión, resulta claro
que varios de los movimientos del tercer mundo
hayan utilizado el lenguaje necesario entonces
(como lo es hoy en día el del Estado de derecho
y del buen gobierno) sin sentirse obligados a lle-
varlo a cabo.
Siempre han coexistido varios lenguajes dife-
rentes de las organizaciones armadas o de los go-
biernos, que van del discurso universalista de las
relaciones internacionales, de uso externo, al
que se maneja ante las poblaciones o los guerri-
lleros, a pesar de que se haga un esfuerzo por
“politizar” este último. Las grandes ideologías de
liberación siempre han sido objeto de una tra-
ducción a los idiomas políticos más autóctonos y,
al ignorar este importante trabajo de
reformulación, se pierde uno de los recursos de
la movilización en una guerra civil.
La adhesión por parte de la población a la
“causa justa” del conflicto es en efecto mucho
más compleja. Revela múltiples racionalidades
que a menudo tienen poco que ver con las oposi-
ciones globales que se supone debería expresar.
Aun cuando el propósito social y nacional de la
rebelión resulte innegable, no son solo ni “natu-
ralmente” los miembros de las categorías sociales
que tengan interés en ella (intelectuales, jóve-
nes, los oprimidos, los socialmente menores) los
11 Sobre esta pregunta, referirse especialmente a los trabajos de Scott J., The Moral Economy of the Peasant: Resistance
and Subsistence in South East Asia, New Haven, Yale University Press, 1976; así como Berman B. y Lonsdale J.,
Unhappy Valley, Londres, James Currey, 1992.
12 El papel de los spirit mediums en la movilización campesina contra el régimen de Ian Smith no es sino un ejemplo
de ello: Lan D., Guns and Rain. Guerrillas and Spirit Mediums in Zimbabwe, Londres, James Currey, 1985. Ver
también Young J., Peasant Revolution in Ethiopia, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.
13 Kaldor M, 1999, Ob. cit., p. 98.
estudios
que se le unen a escala nacional o local. Son tam-
bién las elites rivales que se enfrentan, y las co-
munidades cuya razón para entrar en la rebelión
revelan poco de un acuerdo sobre las reivindica-
ciones de tal o cual movimiento, y más la conver-
gencia de sus reivindicaciones y esperanzas
propias con éstas. Aparte de que, localmente, las
opciones que se ofrecen concretamente a las po-
blaciones son a menudo limitadas, los modos de
movilización siempre han sido locales, y los con-
flictos por las grandes causes siempre se han uni-
do con otros que nos llevan a historias de
territorio, más que a movilizaciones
universalistas, y según, en forma particular, la tra-
dición de las relaciones de dicha comunidad con
el Estado y con otros grupos, en especial con las
comunidades vecinas. La adhesión voluntaria
nos lleva a la vez a esos otros intereses concretos,
y a la adecuación real o supuesta de la ideología
análısıs polítıco nº 50
universalista de la rebelión –o simplemente de la
lucha en sí, o de la disidencia que ésta permite–
a los valores de la economía moral11 propia de
las poblaciones12 .
No parece posible establecer una diferencia
en cuanto a la naturaleza de las ideas
universalistas de las antiguas guerras y los “mar- [23]
cadores” (labels13 ) de identidad de las nuevas, ni
en su base, al nivel de los guerrilleros y de las po-
blaciones, ni aun totalmente al nivel de las direc-
tivas. O, además, hace falta trazar la línea de
separación, y ¿a qué grado de universalismo o de
particularismo? Afirmar una oposición tan mar-
cada lleva, por un simple juego semántico, a po-
ner en último lugar a la calidad de las ideas de
estas ideologías, y a enviar a los defensores de las
reivindicaciones localistas a las mismas tinieblas
que las de las bandas de depredadores puros, o
de liquidadores étnicos, y a privar en forma arbi-
traria a estos marcadores de toda posible legiti-
midad como expresión de una exigencia de
dignidad o de una protesta en contra de las dis-
criminaciones. ¿Qué sería, entonces, de la situa-
ción de los Kosovares bajo el dominio de
Milosevic, por ejemplo? Una descalificación tan
perentoria es tan discutible cuando por el con-
trario se les reconoce una legitimidad a las anti-
guas rebeliones que precisamente luchaban, en
 nombre del derecho a la auto-determinación,
por objetivos del mismo orden en contra de los
poderes coloniales que negaban la identidad y
los derechos a las poblaciones dominadas.
Mas aún, hoy en día se acusa de exclusivismo
a ciertos movimientos en función de considera-
ciones no intelectuales, sino estratégicas. Y se ve
bien claro cómo la etiqueta del oscurantismo y
del fundamentalismo resulta adecuada para des-
calificar al enemigo: mostrando la ventaja de lo-
grar la unidad de todos los nuevos demócratas
que somos, ésta ya se había utilizado en nume-
rosos movimientos de liberación por facciones
que se llamaban modernistas, y rivaliza con to-
dos los gobiernos que, frente a su rebelión, di-
cen ser representantes del orden democrático.
Sin detenernos mucho sobre Argelia, menciona-
remos la despiadada guerra de limpieza llevada a
cabo en Chechenia contra el “terrorismo funda-
análısıs polítıco nº 50
las guerras antiguas. La inconcebible carnicería
de la Primera Guerra Mundial15 , el genocidio de
los judíos y de los gitanos16 , las muertes de
Hiroshima y de Nagasaki, las prácticas de las gue-
rras coloniales o casi-coloniales en Argelia o en
Indochina, y aun los millares de muertos
iraquíes en la guerra del Golfo deberían incitar-
nos a tomar un poco más de distancia. Basta con
retomar los grandes ejemplos de los años 1945-
1989, ya sea de las guerras entre Estados (Irán-
Irak), las guerras civiles (Grecia, Sudán) o
“regionales” (Vietnam, Afganistán), para com-
probar que las masacres perpetradas por los mo-
vimientos insurgentes, y también por los
ejércitos de gobiernos democráticos incluso,
constituyen una práctica bien establecida.
Más allá de esta “barbarie” hasta hace poco
todavía muy compartida, parece que existe, tanto
para Mary Kaldor como para los demás “teóricos

mentalista” por Moscú. de las nuevas guerras”, una cierta mitificación

Del apoyo popular a los antiguos conflictos y de la
barbarie de los nuevos
Las imágenes de amputaciones y de cadáveres
aparecen de manera recurrente en las pantallas
[24] de televisión, resumiendo genocidios, limpiezas
étnicas, masacres y asesinatos salvajes. Este ho-
rror no puede impedir a los investigadores el dar
muestra de rigor analítico y de prudencia
metodológica. Primero, porque la obra En el cora-
zón de las tinieblas de Joseph Conrad sirve de ins-
piración sumaria a bastantes descripciones
brutales de la violencia, acompañadas a su vez de
consideraciones también sumarias sobre los
“nuevos bárbaros”14 . Además, porque este dis-
curso sobre la barbarie es, como el del
fundamentalismo, uno de los medios más senci-
llos de criminalizar de buena cuenta a los actores
armados. Fue utilizado durante y después de la
Guerra Fría, por toda la propaganda, incluso la
democrática y universalista.
Dicha descalificación de los nuevos actores
del conflicto por el furor de su violencia se ve
acompañada de una extrema eufemización de
del apoyo popular del que se beneficiaron las an-
tiguas rebeliones, omitiendo o minimizando los
medios de coerción y de enmarcación de los
combatientes, y de las poblaciones objeto de
ellas. Numerosos movimientos (por no hablar de
Estados) “revolucionarios” han eliminado en for-
ma violenta a sus opositores, incluyendo a los ci-
viles anónimos susceptibles de apoyarlos. La
represión interior, a menudo despiadada, es más
bien la regla que la excepción17 . Los levanta-
mientos en masa organizados tanto por los go-
biernos como por los grupos rebeldes,
corresponden pocas veces a la imagen clásica de
las multitudes entusiastas que agitan banderas.
Tanto las rebeliones como los Estados en guerra
han recurrido a la conscripción forzada, que es
una realidad mayor en gran parte de los conflic-
tos durante y posterior a la Guerra Fría, así como
lo son las deserciones y su represión mortífera.
Esta movilización coercitiva era y sigue siendo
una de las grandes causantes de los desplaza-
mientos, y de los refugiados que tratan de
escapársele. La lucha por el acceso a las pobla-
ciones refugiadas fuera de las fronteras, y que es-

14 Ver la introducción de Richards P., Fighting for the Rain Forest, Londres, James Currey, 1996.
15 De nueve a diez millones de muertos. En promedio, para no mencionar sino las dos potencias más afectadas,
cerca de novecientos franceses y mil trescientos alemanes por día murieron entre 1914 y 1918. Ver por ejemplo
Audoin-Rouzeau S. y Becker A., 14-18, Retrouver la guerre, Paris, Gallimard, 2001, primer capítulo.
16 Según el politólogo norteamericano Rudolf Rummel, las guerras de 1900 a 1985 (incluyendo las dos guerras
mundiales) dejaron 35 millones de muertos, mientras que el número de víctimas de los genocidios, del gulag y de
los campos de concentración se eleva a 150 millones.
17 Wickham-Crowley T., “Terror and guerrilla warfare in Latin America, 1956-1970”, en: Comparative Studies in Society
and History, 32 (2), 1990.

tán al cuidado de organizaciones humanitarias,
su transformación en terrenos de extorsión y de
reclutamiento más o menos forzado, la existen-
cia, en el seno de los movimientos de liberación,
de organizaciones policivas encargadas –a menu-
do con la ayuda de la policía de los países alia-
dos– del reclutamiento para la guerra, son
prácticas antiguas, aun si dicho movimiento hu-
manitario o tal organización humanitaria las han
descubierto hasta ahora solamente. Mientras que
la guerra pone en cuestión en forma radical la
seguridad y el derecho a la vida de las poblacio-
nes, el apoyo por parte de una comunidad al go-
bierno o a la rebelión conlleva, ayer como hoy,
no sólo razones “ideológicas” sino una búsqueda
de mayor seguridad; y las relaciones entre la gue-
rrilla –revolucionaria o no– y los campesinos alia-
dos en contra de un enemigo común están lejos
de haber sido alguna vez idílicas18 .
estudios
También debemos interrogarnos sobre los as-
pectos culturales de la violencia y sus usos, así
como sobre los juicios con respecto a su barba-
rie. Las muertes a machetazos, ¿son claramente
más bárbaras que los bombardeos con napalm?
Más allá, la visión tan racional y uniforme de la
violencia que se expresa en los análisis de las
nuevas guerras no toma en cuenta el que –como
lo han mostrado diversos estudios– ésta se ejerce
a menudo y sobre todo para controlar el mundo
de lo invisible, y sirve en ocasiones para demos-
trar el dominio de los espíritus, y por tanto, la
invencibilidad de los que la utilizan19; y que ésta
nos refiere, en los diferentes casos, a configura-
ciones culturales particulares. Algunos trabajos
relacionan a la violencia étnica con una forma
de conocimiento, pues los cuerpos de personas
individuales se hallan ahora metamorfoseados y
convertidos en ejemplares de la categoría étnica

Además, no nos parece que la violencia extre-
ma pueda definirse como característica de las
nuevas guerras en oposición a las antiguas, a me-
nos que se ignore el empleo del terror como po-
lítica deliberada antes de la globalización y al
término de la Guerra Fría, y, desde entonces, no
solamente por parte de los “salvajes de los ma-
chetes” de Ruanda, los “Rambos drogados con
cocaína y con películas de Kung-fu” de Sierra
Leona o de Brazzaville, o de los siniestros
milicianos serbios. Dichas prácticas también han
sido ejecutadas desde hace mucho tiempo por
las fuerzas elite, con el consentimiento –e inclu-
so la iniciativa– tanto de los Estados mayores (in-
cluyendo los de los grandes países democráticos)
que han considerado necesario el “aterrorizar a
los terroristas”, como de las guerrillas revolucio-
narias preocupadas por castigar a los “enemigos
del pueblo”, o de llevar a las poblaciones a esco-
ger el “campo correcto”.
análısıs polítıco nº 50
a la que se supone que pertenecen20 . Otros ha-
cen énfasis en la duda, la indeterminación en
cuanto a la identidad del enemigo que merece la
muerte21 . Sin estar obligado a adherir a esas te-
sis, hay que anotar que la violencia “irracional” o
“arbitraria” es en primer término la que no se
comprende, es la violencia del otro. [25]
Sobre este tema de la violencia, de sus modos
y sus fines, así como sobre el de las “ideas”, resul-
ta claramente necesario establecer diferencias
entre las rebeliones, pero dichas diferencias no
pueden ser cualitativas con respecto a un antes y
un después.
De la movilización de recursos en las antiguas
guerras, y la depredación de las nuevas
Los “analistas de las nuevas guerras” compar-
ten una visión de la economía de los antiguos
conflictos como caracterizada por la centraliza-
ción, incluso la autosuficiencia de una produc-

18 Si en Zimbabwe los campesinos aceptaron por años el maltrato y la depredación de los “combatientes de la
libertad”, fue con la esperanza estratégica de que el cambio de poder conllevaría una reforma agraria de
contornos imprecisos, pero que les daría los medios para subsistir. Ver Kriger N., Zimbabwe’s Guerrilla War. Peasant
Voices, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. Para otro estudio minucioso, ver Le Bot Y., La guerre en pays
maya, Paris, Karthala, 1992.
19 De ahí la Renamo, cuya fortaleza provenía también del hecho de que se le atribuía un dominio de los espíritus
“más fuertes”, los de los Ndau, vio surgir en su contra milicias que supuestamente se encontraban ligadas al
mundo de lo invisible, los Naparamas. Wilson K., “Cults of violence and counter-violence in Mozambique”, en:
Journal of Southern African Studies, 18 (3), septiembre, 1992.
20 Es lo que explica Malkki L., Purity and Exile: Violence, Memory, and National Cosmology among Hutu Refugees in
Tanzania, Chicago, University of Chicago Press, 1998: “Cómo conocer la identidad de una persona con la certeza
suficiente como para matarla”.
21 Como lo sugiere Simmel G., Le conflit, Strasbourg, Circé, 1992; Appadurai, “Dead certainty: Ethnic violence in the
era of globalization”, en: Public Culture, 10 (2), 1998.
 ción intensificada y orientada hacia la guerra. Se
presenta ya de manera muy esquemática en el
caso de los países involucrados en las dos guerras
mundiales: aun allí, existía una renovación de lo
informal y de lo ilegal, de lo disperso y de lo que
cruzaba las fronteras en forma de contrabando y
de mercado negro; existía también la depreda-
ción: la extorsión y la confiscación de los bienes
del enemigo son una de las características de las
guerras de conquista, y aun de las guerras estra-
tégicas centrales22 . En cuanto al saqueo y al pilla-
je contra las poblaciones del campo enemigo,
éstas han marcado a todas las guerras civiles.
Además, sólo una aceptación ingenua del es-
logan “Contar con sus propias fuerzas”, adopta-
do por numerosos movimientos armados
revolucionarios de la época de las guerras de inde-
pendencia, o de la Guerra Fría, puede hacernos ol-
vidar la tremenda implicación trans-fronteriza e
análısıs polítıco nº 50
internacional en la economía de estos conflic-
tos, y, una vez más, de su informalidad y su ilega-
lidad. En lo que respecta en forma más
particular a los conflictos que se integraban en la
Guerra Fría (y mientras que otras rebeliones “ol-
vidadas” se las “arreglaron” por todos los medios
[26] posibles: producción colectiva, robos y comercio,
rehenes, etc.), los movimientos armados (y en
forma recíproca los Estados) recibían de los
grandes padrinos o de sus redes locales y de los
países vecinos armas, fondos, consejeros, merce-
narios, medicamentos y diversas facilidades. Esta
ayuda trans-fronteriza escondida y no legal podía
de hecho permitir que esas rebeliones de enton-
ces no vivieran tan encima de las poblaciones
que rodeaban. Pero no impedía ni la explota-
ción de los recursos de los territorios controla-
dos a beneficio de los movimientos armados, ni
la existencia de un impuesto revolucionario: di-
cho de otro modo, lo que hoy se denomina sim-
plemente depredación y pillaje.
Invocar simplemente la trans-nacionalidad, la
informalidad y la ilegalidad para calificar como
“nueva” a la economía de los conflictos actuales
resulta entonces inapropiado. Existen, es cierto,
diferencias que se pueden establecer entre los
medios económicos de las rebeliones armadas.
Pero éstas deben especificarse en función de las
condiciones generales de la aparición de las mis-
mas, es decir, de los procesos de informalización
22 Delarue J., Trafics et crimes sous l’Occupation, Paris, Fayard, 1993.
23 Sheridan J., China in Disintegration: The Republican Era in Chinese History 1912-1949, New York, Free Press, 1975.
Sheridan J., Chinese Warlord: The Career of Feng Yü-hsiang, Stanford, California University Press, 1966. Ch’en J.,
“Defining Chinese warlords and their factions”, en: Bulletin of SOAS, XXXI (3), 1968.
y de privatización de la economía internacional,
desde la época de paz; y del mismo modo, en re-
lación con el funcionamiento económico de los
Estados mismos. En este caso también, no se po-
dría distinguir un antes de un después en forma
homogénea. En cuanto a hacer de esta informa-
lidad un factor de beligerancia por esencia, hay
un paso que no se puede dar.
Además, para los antiguos “conflictos regiona-
les” o para las “pequeñas guerras” actuales, el re-
currir a ayudas diferentes al auxilio “ideológico”
exterior, y particularmente a la explotación in-
tensiva de materias primas intercambiables a
cambio de armas, ya sea que se trate de bosques,
diamantes, o coca, no convierte necesariamente
a esos recursos en objetivos de guerra. Pues bien,
varios de los “analistas de los nuevos conflictos”
pasan directamente, como lo hace Collier, del
medio al fin: no solamente oponen las antiguas
rebeliones (nutridas de buena gana por las po-
blaciones conquistadas para la causa) a las nue-
vas (sostenidas por el trabajo forzado de los
civiles, lo que además enriquece a los dirigentes
rebeldes), sino que transforman a estos últimos
en “señores de la guerra”. En efecto, todos estos
autores hacen referencia a los estudios clásicos
sobre los señores chinos de la guerra23 . Pues los
warlords chinos ciertamente manejaron más la
guerra que la razón, pero también administraron
territorios, y aun los desarrollaron mucho más
allá del estado en que los habían heredado jus-
to después del colapso de la dinastía imperial.
Bajo el mismo término, los “analistas de las nue-
vas guerras” sostienen una tesis completamente
diferente: la de los nuevos empresarios milita-
res, de los grandes depredadores (modelo inspi-
rado del personal rule) que no luchan ni siquiera
por el poder, y éste no les interesa, pues ya se
encuentran a la cabeza de cuasi-Estados, y sacan
gran ventaja de esta situación. Hacen la guerra
por la guerra, o, lo que resulta equivalente, por
la depredación.
¿ A N Á L I S I S D E C O N F L I C TO S O
CONSTRUCCIÓN DE UN SÍNDROME?
Posterior a la Guerra Fría y en la era de la
globalización, aprehender una modificación de
los conflictos, y de la naturaleza de los conflictos,
en especial, de los conflictos civiles, está clara-

mente a la orden del día, tanto para los analistas
como para la comunidad internacional. Y varios
elementos e ideas propuestos por Mary Kaldor
despiertan sin duda interés. Sin embargo, la con-
frontación de la tesis (la oposición término a tér-
mino de los conflictos antiguos y los modernos)
con la realidad de los casos, no resulta conclusiva.
He aquí en forma breve un recuento de lo que
nos aparece como las principales fallas de estos
análisis y razonamientos.
Diferentes objetos y análisis para una misma teoría
En primer lugar, cabe anotar que Mary
Kaldor y la mayoría de los defensores de la idea
de la novedad de los conflictos posteriores a la
Guerra Fría se refieren en los mismos términos a
la oposición entre lo nuevo y lo antiguo, y sin
embargo no hablan ni de las mismas guerras an-
tiguas, ni de las mismas guerras modernas. Re-
sulta claro, en primer lugar, que esta corriente se
constituye a partir de dos fuentes disciplinarias, y
también de dos tipos de campos de estudio: el de
las investigaciones internacionales y estratégicas
enfocadas en la competencia Este/Oeste, y el del
análisis histórico, sociológico y antropológico de
las “guerras revolucionarias”, y de los Estados del
tercer mundo. Estas dos zonas se encuentran hoy
en lugares diferentes, es verdad, en la periferia
del Occidente, motor del nuevo orden interna-
cional, del cual ellos no habían, por diversas ra-
zones, formado parte: un tercer mundo
ex-colonizado y sumergido bajo la Guerra Fría, o
ex-bloque comunista en descomposición-
globalización. Mary Kaldor hace un paralelo en-
tre estas dos situaciones, y apoya en éste la
validez general de su modelo, aunque sin reali-
zar un examen preciso.
Pues bien, más allá de estos orígenes y proce-
dimientos diferentes, se ve claramente que la
base de la comparación de los conflictos actua-
les no está constituida para diferentes autores
por las mismas guerras antiguas. Cuando Mary
Kaldor opone su centralización económica y su
autosuficiencia a la informalidad y la trans-
nacionalidad de las nuevas, se refiere a los Es-
tados europeos que, envueltos en guerras
internacionales, ajustan su control sobre la
economía, mientras que los intercambios se
debilitan por efecto de la guerra y del blo-
queo. Aunque menciona a las antiguas guerrillas
revolucionarias en su comparación, su tesis no se
basa en ellas. Los “analistas de las nuevas guerras
depredadoras” de hoy las comparan con otros
conflictos del tercer mundo, y en particular, con
estudios
las guerrillas que se inscriben en el cuadro de la
Guerra Fría, y que adoptaron sus metas o su dis-
curso. Más precisamente, oponen a las antiguas
guerrillas revolucionarias, las nuevas rebeliones.
El objeto “guerra antigua” no es, por tanto, el
mismo para unos u otros. Y los calificativos idén-
ticos empleados para caracterizarla recobran rea-
lidades demasiado heterogéneas para poder
basar una comparación rigurosa.
Pero todos esos autores no hablan tampoco
de las mismas nuevas guerras, o, cuando lo ha-
cen, no las analizan realmente de la misma for-
ma, aun limitándose únicamente a las guerras
civiles. Esta visión reagrupa en efecto dos varia-
ciones de conflictos civiles que convendría, a me-
nos a título de hipótesis, distinguir. Por un lado,
está la de la identity politics, del fundamentalismo,
del etno-nacionalismo, es decir, de las guerras
políticas –una política ciertamente retrógrada y
análısıs polítıco nº 50
exclusiva–; por otro lado, la del fin de la política
que expresa la guerra sin otro fin que la guerra
misma y la depredación que ocasiona. Para la
primera, los ejemplos serían el conflicto de los
Balcanes y el genocidio de los ruandeses Tutsis, y
para la segunda, las guerras en Liberia y Sierra
Leona, en donde el conflicto armado no pone [27]
en oposición a campos étnicos o raciales. Del
mismo modo, sería conveniente distinguir
a priori entre dos tipos de esta violencia extrema
que se supone caracteriza a las nuevas guerras: la
violencia de la eliminación deliberada (versión
de Mary Kaldor), que brotaría intrínsecamente
de la ideología retrógrada y exclusivista, y la vio-
lencia anómica, gratuita y generalizada, la cual
manifiesta (por el contrario) la ausencia de polí-
tica. Sin embargo, estas distinciones son tan au-
sentes como las que se basan en modelos
económicos precisos de sustentación de los re-
beldes. La existencia de dos contenidos diferen-
tes para la afirmación de una misma tesis da
muestra de un análisis insuficiente.
Además, el punto de quiebre entre los con-
flictos antiguos y nuevos –y por tanto, el signifi-
cado de este corte, sus dimensiones y
consecuencias precisas– rara vez se ve especifica-
do y mucho menos analizado. Pues, según se es-
coja la globalización o el final de la Guerra Fría,
ya no se tiene la misma muestra: todos los con-
flictos de los años ochenta, que serían “antiguos”
para el segundo caso, son “nuevos” en el prime-
ro, sin que nadie parezca molestarse, lo que nos
deja al menos un poco perplejos. Pero sobre
todo, no se trata de fenómenos del mismo or-
den, aun si el final de la Guerra Fría haya dado
 un curso más libre a la globalización, y éstos no
llevan por consiguiente –a menos que se hable
en forma vaga–, a las mismas transformaciones.
Así que las condiciones internacionales que se
supone contribuyeron a explicar la aparición de
nuevas formas de conflicto no son en absoluto
las mismas para diferentes autores de esta co-
rriente. Mary Kaldor insiste más bien sobre cier-
tos rasgos de la globalización como la
desreglamentación o la decadencia de los Esta-
dos. Otros autores lo hacen sobre diversos aspec-
tos del final de la Guerra Fría: la desaparición
del campo socialista y de las ideologías revolucio-
narias, el despertar de las oposiciones étnicas
que la Guerra Fría había adormecido, o aun, en
el plano económico, la desaparición de la renta
estratégica para ciertos Estados o movimientos
armados. Esta falta de análisis profundo sobre la
recomposición del mundo pesa gravemente, a
análısıs polítıco nº 50
do establecer gracias al reconocimiento de la
igualdad en cuanto a la soberanía de los Estados.
Las guerras civiles, que rompen el orden funda-
dor del Estado (el monopolio efectivo de la vio-
lencia legítima) son guerras sin convenciones de
Ginebra que protejan a los civiles26 , salven a los
prisioneros, distingan a los ejércitos de las mili-
cias y reconozcan los uniformes y los rangos. Se
trata por definición de guerras incivilizadas. Sin
duda, sería conveniente volver a estudiar esta dis-
tinción cualitativa en la época de la globaliza-
ción, pero uno no puede simplemente dejar de
tenerla en cuenta. Es posible que tal confusión
sea el resultado en parte de la llegada súbita, en
el campo de estudio de los conflictos civiles, de
especialistas en relaciones internacionales que
les transfieren a éstos su visión de la guerra27 .
Pero vemos ya cuán necesaria y fructífera hubie-
ra sido una referencia crítica a los análisis clási-

nuestro parecer, sobre el análisis de los conflictos
mismos.
De las amalgamas invalidantes
Hemos dicho que la mayoría de los autores
de esta corriente no se toman el trabajo de cons-
[28] truir una argumentación, y se contentan con
evocar antiguos conflictos a los cuales oponen
los nuevos. No es el caso de Mary Kaldor. Su ra-
zonamiento general no sufre sino dos amalga-
mas que, unidas a un tropiezo relacionado con
los conceptos de la reflexión clásica sobre la gue-
rra, parecen poner en duda la validez misma de
la construcción del paradigma antiguo/nuevo, y
llevarnos a confundir guerras que no pudieran
serlo. El problema se encuentra en la distinción
(que es sin embargo, una de las más solidamente
establecidas en la sociología y la filosofía políti-
cas, e incluso en la disciplina de las relaciones in-
ternacionales) entre las guerras que enfrentan a
los Estados y las guerras civiles de la época mo-
derna, así como en la caracterización de estas úl-
timas como fundamentalmente incivilizadas y sin
ley24 . Las guerras entre Estados han dado lugar
en forma progresiva, con el pasar de los siglos, al
establecimiento de un derecho de la guerra25 , a
convenciones y normas, límites que se han podi-
cos: para evitar decretar como nueva una
barbarie civil que es fundamental; para agudizar
más el análisis sobre lo verdaderamente nuevo
en las guerras de hoy, y también para examinar
más seriamente lo que podría eventualmente de-
terminar la especificidad de las guerras revolu-
cionarias (¿quizás menos bárbaras?) –o más
probablemente, hoy como ayer, ciertos tipos
de rebelión, entre todas las guerras civiles–, ya
que la cuestión de una tipología se presenta de
un lado y otro de la brecha instaurada por esta
corriente.
Este callejón sin salida en la teoría autoriza a
Mary Kaldor a hacer una primera amalgama. Ella
compara, en efecto, las nuevas guerras que sir-
ven para construir su modelo (Bosnia y Nagorny-
Karabakh), en forma indiferente, con lo que
denomina las “antiguas guerras ideológicas o
geoestratégicas”, es decir, a la vez guerras civiles,
entre las que están las guerras de independencia
y los conflictos interestatales de antes de la
globalización, entre los que están las dos guerras
mundiales y el enfrentamiento de la Guerra Fría.
Tal comparación en el tiempo, de dos conjuntos
no homogéneos (guerras mundiales, conflictos
geoestratégicos, rebeliones de identidad locales,
guerras de poder) nos parece francamente

24 Entre numerosos trabajos clásicos, citemos por ejemplo a Bouthoul G., Tratado de polemología : Sociología de las
guerras, Paris, Payot, 1991; o, para una visión más antropológica, a Adam M., “La guerre”, en: M. Abélès et H.-
P. Jeudy (dir.), Anthropologie du politique, Paris, Arman Colin, 1997.
25 Ver la reflexión muy estimulante de Nabulsi K, Traditions of War: Occupation, Resistance and the Law, Oxford,
Oxford University Press, 1999.
26 A pesar de la preocupación recientemente manifiesta a este respecto en las Naciones Unidas.
27 David S., “Internal war: Causes and cures”, en: World Politics, 49 (4), 1997.

inapropiada, y sólo puede resultar bastante infor-
tunado para llevar a cabo el análisis (no nos sor-
prenderá entonces que Mary Kaldor haya
decidido finalmente, luego de un examen confu-
so y rápido de las demás teorías sobre las nuevas
guerras, calificarlas simplemente como nue-
vas28 ). Esta mezcla prohíbe, por ejemplo, esta-
blecer una verdadera comparación entre las
guerras civiles antiguas y nuevas, aunque preten-
da tenerlas en cuenta por medio de su modelo
globalizante, y que los “analistas de los conflictos
de la pos-Guerra Fría” puedan adherirse a ella.
La segunda amalgama, que resulta en parte
sólo por la existencia de la primera29 , consiste en
incluir bajo el título “nuevas guerras civiles” dos
tipos de conflictos en los que queda por demos-
trar que se pueden analizar juntos. No se trata
tanto de saber si se puede calificar una guerra
como “civil” desde que se ejerza sobre todo en
contra de los civiles, aunque sí se trata, evidente-
mente, de una dimensión que hay que tener en
consideración; ni tampoco se trata de observar
que éstas puedan desbordarse o exportarse más
allá de las fronteras del Estado, ya que éste es un
problema de análisis concreto y requiere un es-
fuerzo de conceptualización en términos de sis-
temas de conflictos (interiores y trans-estatales).
El verdadero problema de método es la amalga-
ma entre dos tipos de conflictos armados civiles
que nos parecen, por un lado, obedecer a razo-
nes y motivaciones muy diferentes, y por otro
lado, a no tener en absoluto los mismos efectos
sobre las sociedades.
Nosotros nos referiremos al primer tipo como
“guerras de limpieza”, llevadas a cabo por inicia-
tiva de los poderes del Estado, en el territorio
nacional o en el de (o hasta el de) los vecinos.
De hecho, es a partir de esas guerras en los
Balcanes que Mary Kaldor aísla sus tres caracte-
rísticas de las nuevas guerras. Es para dar cuenta
de ellas que se sigue por los cambios introduci-
dos por la globalización, sobre todo en términos
de desregulación y de ilegalidades, de la
delicuescencia de los Estados y del descrédito de
las clases políticas, y es con respecto a ellos que
ella habla de identity politics. Sin embargo, la ge-
neralización de este análisis hacia todas las nue-
vas guerras, civiles e internacionales, no nos
parece legítima ni en teoría, ni de hecho. No pa-
rece, en efecto, que dichas guerras, iniciadas por
28 Ver la introducción de su obra y su duda en la utilización del calificativo “post-moderno”.
29 También puede estar bajo la influencia de la disciplina de las relaciones internacionales: en éstas, son siempre los
Estados los que están en guerra, es decir, se trata de entidades del mismo tipo.
estudios
poderes de Estado, y de las cuales el emblema es
Milosevic, sean dignas del mismo análisis que la
mayoría de las rebeliones actuales: ¿Qué hay de
la guerrilla zapatista, de la violencia gratuita im-
putada por los actores de las nuevas guerras a los
“asesinos drogados del RUF” de Sierra Leona, los
movimientos armados de la actualidad que si-
guen reclamando diversas variantes de las ideolo-
gías comunistas, incluso de aquellos cuya base
social o aspiraciones son en verdad “de identi-
dad” o de secesión, pero que son la expresión de
una reivindicación no satisfecha de derechos o
de reconocimiento en Estados en que la con-
frontación pacífica resulta imposible? Las únicas
rebeliones armadas con las que se podría compa-
rar en ciertos aspectos las empresas guerreras
tipo Milosevic son aquellas que, como la suya, se
lanzan en una guerra de terror alentadas por
una ideología fundamentalista (como la del GIA
análısıs polítıco nº 50
en Argelia). Cabe anotar, sin embargo, que di-
chos gobiernos y dichas rebeliones, tanto
exclusivistas como “retrógrados” y que toman,
tanto los unos como las otras, a los civiles como
blanco, no tienen los mismos medios ni recursos;
y que el recurso a la guerra no conlleva en los
dos casos el utilizar los mismos mecanismos. [29]
¿Puede uno, sin más análisis, declarar como
equivalentes las razones que impulsan a un po-
der de Estado a construir por medio de la lim-
pieza una “gran” patria purgada de sus
indeseables, y las motivaciones de una rebelión
fundamentalista? ¿No se parecerían mucho más
las primeras a las de las empresas genocidas de
los “Estados totales” que no hubieran encontra-
do oposición armada (necesariamente armada)?
Aquí también la confusión impide que se lle-
ve a cabo un análisis riguroso tanto de las rebe-
liones anti-gubernamentales como de los Estados
(los que se involucran en guerras de limpieza y
aquellos contra los que se forman las rebeliones,
eventualmente fundamentalistas) y de su evolu-
ción en la era de la globalización.
Una construcción de síndromes
Como acabamos de ver, nuestros autores no
quisieron, o no lograron construir verdadera-
mente dos tipos de guerra sobre la base de un
examen profundo de factores de cambio y del es-
tablecimiento analítico de una serie de caracte-
rísticas de unas y otras. Los factores de cambio,
 cuando se evocan seriamente, no son iguales
para los diferentes autores, y algunos no sobrevi-
ven al examen. Lo mismo sucede con las supues-
tas diferencias cualitativas entre los nuevos y
antiguos conflictos, puesto que muchas de las ca-
racterísticas atribuidas a los conflictos antiguos
no se han comprobado, y que aquellas que se
atribuyen a los nuevos agrupan, a menudo, bajo
palabras comunes, contenidos incomparables.
Además, las tres grandes variables definidas
como características no se encuentran necesaria-
mente a la par. Estamos aquí en presencia de la
constitución de dos síndromes. Cada uno, en
efecto, se encuentra bien definido por los auto-
res, por una serie de síntomas. Sin embargo, este
conjunto carece de un enlace necesario: así, lo
hemos visto, no existe un enlace entre la existen-
cia de una ideología inclusiva, y la del apoyo po-
pular, entre esta ideología o este apoyo y la
análısıs polítıco nº 50
ausencia de coerción, entre unas y otras y el aca-
paramiento de los recursos existentes para la
guerra. Tampoco existe la posibilidad, a pesar de
la referencia a tal o cual aspecto de la pos-Guerra
Fría o de la mundialización, de establecer un
lazo entre este conjunto y los factores que expli-
[30] carían su surgimiento. Y por consiguiente, una
vez más, a pesar de las conclusiones y recomen-
daciones brindadas, aquí no encontramos real-
mente los medios de encontrar la “cura” para
estas nuevas guerras.
De hecho, nos hallamos ante un modo para-
dójico de construcción teórica, puesto que el ob-
jeto de estudio de todos estos autores no es la
comparación entre el antes y el después de un
momento crucial, ni tampoco el estudio de las
guerras llamadas antiguas; se trata claramente de
las guerras actuales –y es precisamente para ana-
lizarlas que las instituciones internacionales o los
diversos think tanks han recurrido a ellos. Pero lo
que los lleva a construir el mismo paradigma no
se encuentra en un análisis común de las nuevas
guerras–no estudian las mismas guerras, no cons-
truyen su modelo general a partir de objetos del
mismo tipo (todas las guerras, las guerras civiles,
las guerras “genocidas” o las rebeliones, etc.) y
no les atribuyen las mismas características princi-
pales (fundamentalismo y etno-nacionalismo, o
violencia sin sentido o depredadora, etc.).
Lo que finalmente constituye una unidad en-
tre estos autores aparece claramente como la ela-
boración de un mismo síndrome de las antiguas
guerras, el cual no se construye sobre un estudio
empírico de las características de éstas, ni tampo-
co sobre el examen de las condiciones, interna-
cionales u otras, que les hayan dado origen, sino
alrededor de una característica inicial, de la cual
se originarían todas las demás: antes, lo que se
encontraba en el origen de las guerras y las rebe-
liones, y que colocaba tanto a los soldados como
a los guerrilleros y a sus jefes a ambos lados de la
Guerra Fría, y de las trincheras de los “conflictos
regionales”; eran las ideologías universalistas,
inclusivas y cosmopolitas. Ello daba como resul-
tado –aun si como lo hemos visto, un examen
histórico lo desmiente en muchos casos– que la
violencia era controlada, el apoyo popular estaba
asegurado y los recursos se movilizaban sin robo
ni restricción. Y casi que podríamos resumir este
síndrome en términos de juicio moral: la legiti-
midad de los fines simbolizados en las ideologías
universalistas habría tenido entonces por conse-
cuencia la corrección (sin violencia, sin pillaje)
de los revolucionarios –o, si se prefiere, y en for-
ma contradictoria, de los “combatientes de la li-
bertad”– y la adhesión masiva y entusiasta de las
poblaciones en la construcción de un hombre
nuevo en todas las zonas liberadas primeramen-
te, incluso posteriormente, por los movimientos
así llegados al poder, en los Estados del pueblo
entero.
Estamos caricaturizando, claro, pero se trata
sobre todo de esto, esta visión un poco idílica,
ciudadana y rústica a la vez, bastante nostálgica,
que reúne en la misma corriente a este conjunto
de investigadores provenientes de diversos hori-
zontes y disciplinas, y que reflexionan en formas
muy diferentes sobre tipos de conflictos que son
también muy distintos. No resulta entonces im-
probable que esta comunidad de visiones nos lle-
ve no sólo a una convergencia de análisis sino a
sensibilidades comunes, que son tal vez el resul-
tado de trayectorias intelectuales similares y que
expresan antiguos compromisos en común:
concerned scholars, progresistas, y para los analistas
de los conflictos del tercer mundo, simpatizan-
tes, e incluso compañeros de ruta de antiguas re-
beliones socializantes.
Sin embargo, a fin de cuentas, la coherencia
del paradigma “guerras viejas /guerras nuevas”
se basa en un descuido: puesto que las “anti-
guas” no son jamás el objeto de un análisis
apropiado, y aparecen como un contrapunto
que se da por hecho para las guerras de hoy. No
se les somete a un nuevo examen a la luz de la
mirada lúcida que los investigadores lanzan so-
bre las últimas. Incluso, dicho examen se exclu-
ye precisamente debido a la construcción de
una oposición entre guerras antiguas y guerras

nuevas. Al hacerlo, a pesar de todas sus ventajas
con relación a tesis extremistas como las de
Collier, o catastrofistas como las de Kaplan, y a
pesar de todas las divergencias explícitas o no
con éstas, el análisis kaldoriano de los conflictos
no las invalida. De hecho, no las confronta. E
incluso llega a fin de cuentas a nutrirlas, puesto
que pone por delante al fundamentalismo, la
barbarie y la depredación, y se inclina lógica-
mente hacia una solución de dichos conflictos
en términos de justicia y de policía, y aun de
guerra. En verdad, el capítulo que Mary Kaldor
dedica a una solución “cosmopolita” no escati-
ma ni a los Estados, ni a una cierta diplomacia
de bombero pirómano. La acción que ella pro-
pone, llevada por las sociedades civiles locales
(a su vez apoyadas en una sociedad civil interna-
cional) y transformada por valores cosmopoli-
tas, es en espíritu muy diferente de la que surge
de las posiciones de las otras dos corrientes. Sin
embargo, la existencia de las sociedades civi-
les30 en la acepción homologada del discurso
internacional se postula para ella en todos los
casos (allí se vuelve a encontrar la idea del pue-
blo bueno, siempre presente en las ideologías
de izquierda), pero elimina completamente las
profundas divisiones que se expresan en el con-
flicto, y que éste excava o provoca en una socie-
dad “civil” en verdad, pero no por ello dotada
de fuerza y autonomía, ni incluso del deseo de
paz que se le atribuye (y que no ha podido en-
tre otras cosas impedir la militarización de la
confrontación). Es así que, sin siquiera evocar
la aversión bastante común entre los diplomáti-
cos de llevar a cabo sus acciones en tal cuadro
civil, la tesis de Mary Kaldor puede, por no
adecuarse a la realidad, no ofrecer otra solu-
ción que la de retomar las prácticas más “realis-
tas” de cara a la “barbarie”, como lo es el uso de
la fuerza.
Al leer las teorizaciones de los conflictos pro-
puestas por Mary Kaldor, Paul Collier y, de un
modo más impresionista, Robert Kaplan, se per-
cibe en forma paralela cómo el contexto intelec-
tual y moral en el cual éstas han surgido
constituye un factor de distorsión. Sí, las guerras
civiles han sufrido importantes transformacio-
nes. Pero, al finalizar nuestra lectura crítica de
estos paradigmas diferentes de los conflictos, nos
parece esencial, corriendo el riesgo de desespe-
rar (al menos en forma provisional) a los
generalistas o teóricos, el no repetir bajo otras
30 En su vertiente oficial fácilmente manipulable, y cada vez más manipulada por los poderes del Estado.
estudios
formas los errores que en el pasado afectaron
gravemente el estudio de las guerras civiles. Por
disparatado que parezca, este conjunto de teo-
rías no deja en efecto de presentar una nueva
problemática legítima, a la que se puede oponer
todo analista. Detenernos en el contexto de la
formación de estas corrientes –y del surgimiento
de la nebulosa que las mismas conforman– pue-
de, desde luego, ayudarnos a comprender la co-
munidad de sus visiones a pesar de que haya
desacuerdos significativos. Ello puede de igual
forma ayudar a explicar las actitudes que de allí
surgen casi en forma natural por parte de una
comunidad internacional que también es, a tra-
vés del sesgo de diversos organismos, la que soli-
cita dichos análisis. Resulta sorprendente, en
efecto, que más allá de las divergencias en el aná-
lisis, y las diferencias en cuanto a la sensibilidad,
todas estas corrientes vean sólo dos tipos “nue-
análısıs polítıco nº 50
vos” de acción como eficaces y legítimas para po-
nerle término a la guerra (sin siquiera hablar de
políticas de prevención, generalmente
inexistentes): la judicialización de las responsabi-
lidades, y la “erradicación” de la guerra que tien-
de a ser, a menudo, la de la erradicación del
movimiento rebelde. [31]
“La Guerra Fría ha terminado”. Para algunos,
se ganó a las fuerzas del mal. A los ojos de los li-
berales, la democracia de mercado ha triunfado,
aun si su reino tarde en llegar a ciertas perife-
rias, o si (como se inclina a creerlo) el mundo
democrático civilizado deba prepararse para el
asalto de nuevas “fuerzas del mal”. Otros han se-
guido una trayectoria diferente. A menudo, lue-
go de haber sostenido a los movimientos de
liberación del tercer mundo, tardaron en darse
cuenta de que una vez en el poder, muchos se
transformaban en dictaduras. Hoy no dudan de
que la dictadura, así fuera popular, que reinaba
en el bloque comunista, resultaba nociva e in-
aceptable: son los “nuevos demócratas”. Contra-
riamente a los primeros, lamentan sin embargo
el eclipse de las grandes ideologías de transfor-
mación social e interpretan este vacío como una
falta de sentido. Mientras que no pueden ver a
los movimientos rebeldes hoy como los veían
ayer, como libertadores cuyos ideales podían
compartir, se muestran más altivos en cuanto a
los derechos humanos y señalan cada vez más, al
observar a los rebeldes, la violencia y la depreda-
ción. Todos ellos, los antiguos o los nuevos de-
mócratas, que por lo demás están física y
 mentalmente “en el corazón del centro del or-
den mundial”31 , están convencidos de que el em-
pleo de la violencia lleva necesariamente a la
perversión de los objetivos, por nobles que sean.
Consideran entre otras cosas que siempre exis-
ten mejores medios que la guerra en un nuevo
orden internacional, cada vez más civilizado, en
el que cada vez más países han acogido el mode-
lo democrático, multipartista, de gobierno, han
reconocido los derechos fundamentales y se en-
cuentran además bajo la mirada de la comuni-
dad internacional. “Las democracias no hacen la
guerra”, afirmaba el presidente Clinton, y, de he-
cho, el ideal de una paz universal democrática
hace parte hoy de nuestro horizonte ideológi-
co32 . Esta convicción se ve reforzada por la idea
internacionalmente adquirida sobre la importan-
cia de la sociedad civil en la democracia y el pro-
greso, y por el hecho de que las sociedad civiles
análısıs polítıco nº 50
locales pueden apoyarse hoy en una sociedad ci-
vil internacional para obtener la satisfacción de
sus esperanzas más justificadas. Gracias a la con-
figuración actual del sistema internacional en to-
das sus formas (la ONU, TPI, y también la OMC,
el FMI, las ONG, etc.), se puede pesar sobre los
[32] Estados, a los que (al contrario de las rebeliones)
se les pueden imponer condiciones que les obli-
guen finalmente a ceder a las reivindicaciones
democráticas, e incluso a sostener ellos mismos
las famosas sociedades civiles celebradas en los
documentos internacionales.
En cuanto a la cuestión de los medios combina-
dos (interiores e internacionales) para este progre-
so de la democracia, existen opiniones diversas,
que incluso se enfrentan unas a otras, y son en par-
te el reflejo de las diversas trayectorias de los demó-
cratas que somos. Ciertos otorgan una prioridad
irreductible a los derechos humanos, a la libertad
de prensa, o a los derechos sociales. Otros estiman
que obran en pro de la construcción de una justi-
cia internacional. Otros más estiman que el merca-
do es “la madre de todas las democracias” y las
empresas las principales fuerzas vivas de la socie-
dad civil, y creen más bien en una colaboración
entre Estados y multinacionales en el sentido de
un mejor “gobierno”. Finalmente, otros preconi-
zan y preparan la “guerra justa” ante las nuevas
amenazas, en especial los Estados truhanes. Son
más bien diferencias de sensibilidad.
31 Shaw M., “Guerre et globalité: le rôle et le caractère de la guerre à l’intérieur de la transition globale”, en: Hassner
P. et Marchal R. (dir.), La guerre entre le local et le global, Paris, Karthala, 2003.
32 Blin A., Géopolitique de la paix démocratique, Paris, Éditions Descartes & Cie, 2001.
33 Ver el análisis que proponen Boëne B. y Dandeker C., Les armées en Europe, Paris, La Découverte, 1998.
Aun si las sociedades occidentales conocen en
esta materia diferencias todavía apreciables, la
cultura de la guerra ha conocido en Occidente, a
partir de la construcción del arma nuclear y de
la evolución fordista de estas sociedades el día
después de la Segunda Guerra Mundial, una de-
bilitación relativa y una deslegitimación de la vio-
lencia excesiva en la guerra33 . Así pues, esta
transformación se sitúa en contradicción exacta
con la que se muestra inmediatamente en los
nuevos conflictos. Los excluidos del nuevo orden
planetario pertenecen en verdad a otro mundo,
incomprensible y bárbaro. De allí su cierta
receptividad a las soluciones en verdad tan qui-
rúrgicas como sea posible pero a veces radicales
con respecto a ellas, ya que se trata del bien de la
democracia y de la humanidad, y que las bajas
humanas no son sino daños colaterales.
Tanto los investigadores como los diplomáti-
cos, o los simples ciudadanos de Occidente vivi-
mos hoy en esta ideología ambiente. Una vez
más, lo vemos aquí, se trata más de una nebulosa
que de una dominación ideológica, y ciertamen-
te no de un pensamiento único. De hecho, su
fuerza proviene de no serlo. Les deja entre otras
cosas a los que hoy adhieren a este rechazo por
la barbarie, la posibilidad de no volverse hacia su
pasado, de no remover los hierros en las cicatri-
ces de las viejas masacres de cada uno, y aun, de
cultivar sus propias nostalgias. A este respecto, y
en lo que concierne a la comunidad intelectual
en particular, uno no puede sin embargo sino
sentirse consternado por la existencia pacífica de
dos tesis radicalmente diferentes, en lo relacio-
nado con los conflictos recientes de la Guerra
Fría, entre autores que no son investigadores ais-
lados, sino que trabajan unos y otros para tal o
cual institución de la comunidad internacional:
algunos, como Mary Kaldor, siguen viendo a los
protagonistas de cada uno de estos conflictos
como movidos por causas progresistas, aspirando
al bien común y utilizando métodos legítimos y
nobles por y para los pueblos. Otros, a la manera
de Collier, no quieren considerarlos como me-
nos criminales que a todos los rebeldes. Pero
todo ello no es aparentemente tan grave entre
las instituciones y los investigadores civilizados.
Por el contrario, esta ideología posee evidente-
mente una eficacia temible para todo el que (o

los que) se constituye(n) en el de afuera, el otro,
el enemigo común: las ideologías retrógradas,
fundamentalistas, los “señores de la guerra”, lo
irracional, el robo y el crimen.
Pero la problemática legítima que ésta infor-
ma en materia de conflictos se basa en incon-
sistencias. En particular, ya sea que se decida
ignorarla (Kaplan, Collier) o que no se la tome
muy especialmente en cuenta (Kaldor), esta
ideología se prohíbe –debido a los procedimien-
tos y olvidos evocados anteriormente– pensar en
lo que es interno al nuevo “lado de los buenos”
(el de la democracia y de la ley) que se opone a
los diferentes bárbaros. Tal es el caso (con conse-
cuencias particularmente graves para la preven-
ción o resolución de conflictos) del aspecto
sombrío, ilícito, e incluso criminal del nuevo or-
den internacional. Sin embargo aparece bien,
por un lado, que este último exista bajo el manto
de la legalidad (e incluso a veces con los mismos
protagonistas: empresas o gobiernos), y, por el
otro, que toque al mundo estigmatizado y perse-
guido de los tráficos y del crimen internacional.
A este respecto, el caso angolés resulta extrema-
damente interesante. Contrariamente a la visión
habitual, no se trataba de una guerra manejada,
por parte del gobierno, con y para el petróleo, y
por otro lado, con y por los “diamantes de san-
gre”. Se trataba de una guerra que, a partir de
ahora con otros recursos que los de la época de
la Guerra Fría, siempre había sido una guerra
por el poder. Hubo diamantes ilegales tanto del
lado de Unita como del lado del gobierno y su
nomenklatura. Y estas piedras, incluyendo las de
Unita, circulaban por los circuitos legales del co-
mercio mundial del diamante; eran lavadas e
intercambiadas por armas por intermedio de os-
curos traficantes, pero también por jefes de Esta-
do (principalmente africanos y amigos de
Francia) por la rebelión, para el beneficio perso-
nal de otros. En cuanto al petróleo, tal vez admi-
tiremos más fácilmente de ahora en adelante
que las grandes multinacionales (y no solamente
Shell), que por demás se compromenten en for-
ma ostentosa en esfuerzos de “gobierno de em-
presa”, otorgaron a la presidencia angoleña
fabulosas sumas (comparadas con los presupues-
tos de varios países africanos) sin preocuparse
por tenerlas en cuenta, ni preocuparse de que
fueran vertidas en el presupuesto angolés. Y hoy
sabemos que esas sumas sirvieron para la com-
pra de armas a la vez que al enriquecimiento
ampliamente ilegal, según las leyes nacionales e
internacionales, de hombres de negocios in-
estudios
quietantes, sin duda, pero poseedores de varios
pasaportes diplomáticos y de fuertes relaciones
gubernamentales y, a niveles menores pero sin
embargo envidiables, de personas influyentes del
Norte (por ejemplo, francesas) que ocuparon
puestos en el gobierno o internacionalmente.
El segundo punto ciego se encuentra ligado
con el primero: se trata del Estado, los Estados,
esas entidades cuya soberanía es reconocida por
el sistema de Naciones Unidas, que lo confor-
man. Desde luego, Mary Kaldor no guarda silen-
cio sobre este punto, puesto que ella construye
su modelo partiendo del caso de los poderes de
Estado que llevan a cabo guerras de eliminación
contra una parte de sus poblaciones. Tenemos
aquí un afortunado repudio a las tesis de Collier
sobre el carácter siempre relativamente benigno
de la depredación por parte del Estado. Sin em-
bargo, mientras ella generaliza, a partir de este
análısıs polítıco nº 50
terreno, sobre las “nuevas guerras”, no lo hace
en relación con los Estados. Aunque, por un
lado, esta manera de ver puede descalificar sin
remedio, como lo hacen Kaplan o Collier, a las
“nuevas rebeliones” en la medida en que
refuerza la figura de los “señores de la guerra”
sin causa ni fe, ni ley, por otro lado, también [33]
tiende a consolidar la tesis, más política que inte-
lectual, de los rogue states, puesto que se detiene
en esos Estados, sin prestar atención a los efectos
mucho mayores de la globalización, no solamen-
te en términos del debilitamiento de los estados,
sino en forma más general, de su privatización e
informalización, e incluso de su implicación en
la criminalidad política y económica, cuando no
en la criminalidad común. Sin embargo, un exa-
men así, profundo y general, es indispensable si
se desea comprender por qué, en el nuevo orden
global y en vía de democratización, se arman
oposiciones frente a ciertos tipos de poder, aún
formalmente democráticos; si se desea compren-
der también las características de estas rebelio-
nes y, eventualmente, su fundamentalismo. En
efecto, parece tan ilegítimo confundir a los Esta-
dos y a las rebeliones para llevar a cabo un análi-
sis de los “nuevos conflictos”, como llevar a cabo
un análisis que no los confunda. Éste hace apare-
cer que el fundamentalismo puede en ocasiones
“responder” a la confiscación real del poder por
parte de ciertos grupos, que la depredación y la
criminalización de ciertas rebeliones son en gran
medida el espejo de las del Estado al que se opo-
nen, de la misma forma que el tipo de tráficos
transnacionales e internacionales en los cuales se
involucran son en parte homólogos a, y se cru-
 zan con los de los Estados, incluso de los de sus
Estados.
En fin, esta visión de los conflictos guarda silen-
cio sobre los riesgos de los procesos de democrati-
zación, así como sobre los fracasos, éxitos o
semi-éxitos de las operaciones de mantenimiento
de la paz y de las injerencias humanitarias como
dispositivos de salida de la crisis, especialmente en
África y en los Balcanes. El modo de intervención
que preconiza Mary Kaldor, fundado en valores
cosmopolitas y las sociedades civiles locales, con-
trasta en realidad con los que se derivan de las posi-
ciones de las otras dos corrientes. Pero no integra
el balance de las experiencias pasadas, sino la cons-
tatación del fracaso de las intervenciones interna-
cionales tradicionales. Más aún, Mary Kaldor
postula el carácter universal de esos valores, y la
existencia de sociedades civiles unidas en su oposi-
ción al poder de los “señores de la guerra”.
análısıs polítıco nº 50
¿Qué hacer entonces? En los casos en los que
el conflicto se expresa en términos de identidad,
la diplomacia duda entre las soluciones “realis-
[34]
tas” (sustancialmente: detener las masacres me-
diante la separación, lo que también podríamos
denominar la legalización de la depuración
étnica) y las soluciones “de derecho” (imponer
el derecho de las minorías y de otros procedi-
mientos democráticos), y a menudo encuentra
que la solución intermedia es la de hacer coinci-
dir la nacionalidad y la ciudadanía. A fortiori en
el caso en que el conflicto no sea ni étnico/ra-
cial/nacional ni territorial, la única respuesta
que queda es la del derecho, de los derechos hu-
manos. Pero esta solución implica, en la mayoría
de los casos, una evacuación de lo político, de lo
social y de la historia, y una definición de lo legal
y de lo ilegal que no se da por hecha. Y mientras
que estos derechos no pueden imponerse, no
queda más (además de la justicia penal interna-
cional) que la criminalización del enemigo (re-
belión o Estado truhán). En resumen, no resta
sino la “guerra justa”.
FECHA DE RECEPCIÓN: 15/08/2003
FECHA DE APROBACIÓN: 11/09/2003

Estados Unidos:
¿Primera potencia
global?
Hugo Fazio Vengoa
Profesor titular del
Instituto de Relaciones
Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia y del
Departamento de Historia de la
Universidad de los Andes.
1 Held, David y Mc Grew, Anthony. The Global
estudios
desde finales del siglo pasado ha ido
ganando fuerza la idea de que la globalización
constituye un proceso que abarca indistintamente
y, al mismo tiempo, todas las manifestaciones de
existencia de lo social1. Por extraño que pueda pa-
recer a primera vista, uno de los campos donde de
nº 5035-51
manera más tardía se tomó conciencia real de los
polítıcopágs.
cambios radicales que este fenómeno estaba oca-
sionando fue en los estudios internacionales. La
análısıs 2004:
centralidad que habitualmente estos análisis le
han acordado al Estado, a lo político, a la sobera-
análısıs polítıco nº 50, Bogotá, enero-abril
nía, a la negociación, etc., así como el predominio
de una visión un tanto mecanicista y simplista de
la globalización explica el que se tardara en avan- [35]
zar en la comprensión de la globalización como
un fenómeno polivalente, causado y causante, que
exhibe una gran capacidad transformadora, que
trasciende con creces sus manifestaciones econó-
micas o mundiales, pues altera al mismo tiempo lo
global y lo local, lo general y lo particular, y los ci-
mientos así como las manifestaciones más
superestructurales de las sociedades modernas,
sean éstas desarrolladas o en desarrollo o, para de-
cirlo en otros términos, globalizadas o en vías de
globalización.
Pero luego de los trágicos sucesos de 11 de sep-
tiembre del 2001 se desvanecieron las viejas certe-
zas al demostrarse que la seguridad, el riesgo y las
amenazas trascienden todas las fronteras espaciales
y temporales, incluso las de los estados más podero-
sos del planeta. Evidentemente, uno de los mayores
desafíos que enfrentan los análisis internacionales
radica en incorporar la dinámica de la globali-
zación en el campo de las relaciones internaciona-
les, pues hoy por hoy se han modificado muchos de
sus procedimientos, se asiste a inéditas compene-
traciones, las cuales han terminado sobreponiendo
lo global por encima de lo internacional.
ISSN 0121-4705
Transformations Reader. An introduction to the globalization
debate. Polity Press, Cambridge, 2000.
 A partir de esta premisa, el presente ensayo
acomete la tarea de desarrollar dos ideas centra-
les. Pretende explicar la manera como la
globalización se ha convertido en un factor que
ha entrado a redefinir la condición de potencia
del país más poderoso del planeta: los Estados
Unidos. A partir de ello, infiere una explicación
de la manera como la globalización está alteran-
do el campo de las relaciones internacionales.
Muchos adjetivos se han utilizado para inten-
tar dar cuenta de los atributos particulares que
detenta la potencia del Norte al despuntar el
nuevo siglo. El ex canciller francés Hubert
Védrine popularizó el concepto de “hiperpo-
tencia”; Mario Vargas Llosa ha preferido la deno-
minación “megapotencia”; Joseph Colomber se
refiere a un “imperio sin imperialistas”; Michael
Ignatieff ha preferido utilizar el concepto de “im-
perio light” y otros hablan de “imperio liberal”.
análısıs polítıco nº 50
Estos disímiles esfuerzos por caracterizar el
inédito poder que detenta la potencia del Norte
constituyen una demostración de que nos encon-
tramos frente a un fenómeno particular: el
estatus y el poder alcanzado por Estados Unidos
no tiene parangón en la historia, y por ello cual-
[36] quier intención de recurrir a viejos conceptos se
queda a medio camino y no da cuenta de su
compleja naturaleza. A su manera, todos estos in-
tentos de definición reconocen que Estados Uni-
dos constituye una modalidad nueva en cuanto a
la magnitud de su poderío, pero también por la
sofisticación de los hilos que ha tejido para reali-
zar y reproducir su poder. Estas caracterizaciones
tienen, sin embargo, el defecto de procurar
construir imágenes en lugar de conceptos, tra-
tando de evocar una sensación porque no logran
arrojar luces sobre su persistentemente incierto
significado.
A nuestro modo de ver, el concepto que me-
jor ilustra la transformación que está experimen-
tado el país del Norte en la actualidad en su
relación frente al resto del mundo consiste en
definirlo como la primera potencia global. Em-
pleamos el término “global” porque su hegemo-
nía se encuentra asociada y se efectúa a través de
los circuitos globalizantes y también porque rea-
liza su poder en un momento histórico que se ca-
racteriza por la intensificación de la
globalización. Como tuvimos ocasión de demos-
trar en una investigación previa, si se pretende
2 Véase, Fazio Vengoa, Hugo. El mundo frente a la globalización. Diferentes maneras de asumirla. Bogotá, IEPRI, CESO-
Uniandes y Alfaomega, 2002, pp. 50-61.
3 Arrighi, Giovanni. El largo siglo XX. Madrid, Akal, 2000, p. 94.
personalizar en algún país el estado actual de la
globalización, obviamente hay que reconocer la
preeminencia que en este punto le corresponde
a Estados Unidos. Tras la desaparición de la
Unión Soviética, e incluso en la época en que
ésta todavía se mantenía vigente, difícil era en-
contrar otro país diferente a la potencia norte-
americana que hubiera ocupado una posición
análoga en el desarrollo y en la consolidación de
estas tendencias2.
La simbolización de Estados Unidos con la
globalización se realiza en varios niveles. La
potencia del Norte ha desempeñado un papel
fundamental en la constitución y consolida-
ción de las nuevas redes de interpenetración
económica a nivel mundial a través de la ex-
pansión de la cobertura de acción de las cor-
poraciones transnacionales, empresas cuyo
origen, desarrollo y actual fortalecimiento se
identifican con la lógica de funcionamiento
del capitalismo norteamericano. Estas corpora-
ciones se han convertido igualmente en los ac-
tores internacionales que de modo más
concreto cuestionan la supremacía que han
detentado los estados en la vida internacional.
Como señala Giovanni Arrighi,
la emergencia de este sistema de libre empresa,
es decir, libre de las constricciones impuestas
sobre el proceso de acumulación de capital a
escala mundial por la exclusividad territorial de
los estados, ha sido el resultado más específico de
la hegemonía norteamericana. Señala un nuevo
punto de inflexión decisivo en el proceso de ex-
pansión y sustitución del sistema de Westfalia, y
puede haber iniciado realmente el proceso de
extinción del moderno sistema interestatal como
sede primaria de poder mundial3.
No es fortuito que la liberalización de la eco-
nomía mundial, tal como se ha venido regis-
trando desde la segunda mitad de la década de
los años cuarenta del siglo XX, haya sido una
empresa defendida con mucho celo por las au-
toridades norteamericanas. Esta liberalización
comercial tuvo un acusado impacto en el creci-
miento del comercio mundial, intensificó la in-
terdependencia económica y contribuyó al
desencadenamiento de las guerras comerciales,
las cuales, de suyo, han terminado moldeando

la economía mundial en torno a unos patrones
similares en términos de competitividad4.
La imbricación de Estados Unidos con la
globalización también se realiza en la contribu-
ción de esta nación a las grandes innovaciones
tecnológicas, las cuales han hecho posible que se
intensificara la globalización financiera (moder-
nos medios de comunicación, desregulación
financiera), se impusiera a escala planetaria un
modo más flexible de producción (automa-
tización, robotización, etc.), surgieran nuevas ra-
mas productivas inmateriales (software), se
consolidara el desarrollo informático (internet),
se universalizara la industria del ocio y de la cul-
tura, las autopistas de la información, etc., activi-
dades todas ellas que portan el soberbio sello
norteamericano.
En el plano político e institucional, ninguna
otra potencia anterior se propuso, como sí lo ha
hecho Estados Unidos, limitar el poder de los Es-
tados soberanos para reorganizar la vida interna-
cional. El proclamado “nuevo orden mundial”
de George Bush en vísperas de la Guerra del
Golfo, en 1990, que preveía el establecimiento
de la supremacía del derecho internacional en la
resolución de los conflictos internacionales y la
convergencia de todas las naciones en torno a una
pretendida democracia de mercado, no fue otra
cosa que la reedición de una consigna similar pre-
gonada por jefes de Estado norteamericanos al
finalizar los dos conflictos mundiales que sacudie-
ron el siglo XX. Ya el presidente W. Wilson propu-
so, cuando finalizó la Primera Guerra Mundial, la
creación de un nuevo orden mundial basado en
el reconocimiento de la autodeterminación de las
naciones y en la seguridad colectiva. Cuando la se-
gunda conflagración bélica mundial llegó a su fin,
los sucesivos gobiernos norteamericanos desem-
peñaron un importante papel en la constitución
de los nuevos organismos multilaterales.
Con el Acuerdo de Bretton Woods de 1944 se
dio vida a dos instituciones que desempeñaron
un papel vital en la segunda mitad del siglo XX:
el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial de Reconstrucción y Fomento (Banco
Mundial). Posteriormente, bajo iniciativa norte-
americana, en 19477, se institucionalizó un me-
canismo para la liberalización comercial: el
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT). En el ámbito político, en la Conferen-
cia de San Francisco, el gobierno norteamerica-
4 Luttwak, Edward. El turbocapitalismo. Barcelona, Crítica, 2000.
estudios
no fue uno de los actores más influyentes en la
creación de la Organización de las Naciones Uni-
das. Con el decidido apoyo que le brindaron es-
tas instituciones, Estados Unidos, en su calidad
de potencia hegemónica, pudo crear condicio-
nes nuevas para incrementar la interdependen-
cia económica y política entre los pueblos,
proceso durante el cual se valió de estas institu-
ciones que se ajustaban a su propia racionalidad.
Si el ejercicio de su poder y de su supremacía
han transcurrido por los cauces de la globa-
lización, lo que de hecho lo eleva a la condición
de potencia global, en la actualidad han apareci-
do otros elementos que reafirman este carácter.
Puede sostenerse que para que una potencia al-
cance plenamente este estatus debe disponer de
dos condiciones. La primera consiste en que ha
de realizar buena parte de su hegemonía a través
de los circuitos globalizantes. Estados Unidos ha
análısıs polítıco nº 50
cumplido esta condición en el transcurso de los
últimos cincuenta años. La segunda condición
radica en que, en razón del carácter multifa-
cético de la globalización, la supremacía debe
desplegarse en todos los ámbitos sociales. Ha
sido sólo a partir de la década de los noventa
cuando Estados Unidos comenzó a cumplir a [37]
cabalidad este segundo requisito, lo que ha enal-
tecido su carácter de potencia global.
De acuerdo con el analista internacional
Joseph Nye, el poder en las relaciones internacio-
nales se realiza básicamente en tres dimensiones.
La primera está conformada por el poder “duro”,
es decir, el militar, campo en el cual Estados Uni-
dos tiene, hoy por hoy, una supremacía abruma-
dora. Su poder en este campo es sin duda
descomunal, y resulta muy difícil encontrar simili-
tudes en la historia. No sólo por los modernos
equipos militares de que ha hecho gala y por su
supremacía a nivel nuclear, sino también de
acuerdo con criterios más convencionales: por su
volumen. El presupuesto militar de Estados Uni-
dos para el año 2003 se incrementó en US$45 mil
millones, es decir, en un 13% con respecto al año
anterior. El presupuesto del Pentágono para el
año fiscal de 2004 aumentará en US$15.300 mi-
llones adicionales, lo que eleva el gasto anual del
Pentágono a US$395 mil millones. Para compren-
der la magnitud del gasto en defensa norteameri-
cano cabe recordar que en 2002, los 15 países
miembros de la Unión Europea juntos, entre los
que se encuentran países militarmente tan impor-
 tantes como Gran Bretaña y Francia, y una no me-
nos importante potencia mercader (Alemania),
invirtieron en defensa US$1770 mil millones, lo
que en conjunto los ubica en el segundo lugar en-
tre los actores con mayor presupuesto militar,
muy lejos del primero, pero también del tercero –
Rusia–, con US$40 mil millones.
Lo más impresionante es que ese colosal pre-
supuesto del Pentágono representa sólo el 3,4%
del producto interno bruto norteamericano, lo
que sugiere que éste podría seguir incremen-
tándose por varios años por encima del aumento
que registren las demás naciones, y sin que lle-
gue a representar una carga fiscal desmedida
para su poderosa economía.
Del lado de los modernos sistemas militares,
el poderío norteamericano se acerca a la ciencia
ficción. Actualmente el Pentágono trabaja en la
planificación de una nueva generación de armas,
análısıs polítıco nº 50
incluidos bombarderos hipersónicos y bombas
capaces de ser lanzadas desde el espacio. El Pen-
tágono se ha propuesto comenzar el estudio de
nuevas bombas nucleares de poca potencia –mini
nukes– con el fin de diversificar su arsenal nu-
clear. Estas armas son susceptibles de penetrar
[38] en búnkeres que se encuentren en profundidad.
El empleo de estas modernas armas, sin duda, in-
troducirá un cambio en el concepto de disua-
sión, ya que son capaces de producir daños
limitados o circunscritos a la zona en que son
empleados, a diferencia de las armas existentes,
que acumulan daños vinculados al calor y a la ra-
diactividad5. También cabe recordar el avión de
bombardeo no tripulado que alcanza una veloci-
dad de diez veces la del sonido, con lo cual la
fuerza aérea de Estados Unidos podrá alcanzar el
punto más distante del planeta en tan sólo dos
horas6. El objetivo político de esta nueva genera-
ción de armamentos es muy evidente: no sólo sir-
ve para dejar definitivamente atrás a todos los
demás posibles competidores en la carrera
armamentista, sino que también representa una
gran utilidad porque permite no tener que de-
pender de ningún aliado cuando el gobierno
norteamericano decida incursionar en regiones
distantes del planeta.
5 Le Monde, 24 de mayo de 2003.
6 Clarín, 2 de julio de 2003.
7 International Herald Tribune, 77 de enero de 2002.
8 Barry, Posen. “La maîtrisse des espaces, fondement de l’hégémonie militaire des Etats-Unis”. En Politique
étrangère, primavera de 2003.
9 The Economist, 23 de noviembre de 2002.
Como escribía el polémico columnista
William Pfaff, pocos meses después del 11 de
septiembre:
El mundo se encuentra en una situación sin pre-
cedentes en la historia de la humanidad. Una
sola nación, Estados Unidos, goza de un poder
militar y económico sin rival y puede imponerse
prácticamente en cualquier sitio. Incluso sin re-
currir a las armas nucleares Estados Unidos po-
dría destruir las fuerzas militares de cualquier
otra nación del planeta. Si quisiera, Estados Uni-
dos podría imponer un quiebre social y económi-
co completo a cualquier otro país. sNinguna
nación ha tenido nunca un poder semejante, ni
una invulnerabilidad comparable7.
Otro indicador de este globalizado y duro po-
der militar se observa en el campo de la seguri-
dad. Estados Unidos es el único país que dispone
de un aparato militar con el cual ejerce un domi-
nio global sobre todos los espacios comunes: el
mar, el cielo y el espacio. “El dominio de estos es-
pacios comunes otorga a Estados Unidos un po-
tencial militar que puede ser movilizado al
servicio de una política extranjera hegemónica
muy superior a la de cualquier potencia maríti-
ma conocida en el pasado”. Como es bien sabi-
do, estos espacios comunes no hacen parte de la
soberanía de ningún país y conforman las princi-
pales vías de circulación y acceso del mundo
globalizado. “El predominio que ejerce en estos
espacios constituye un factor militar clave en el
predominio global de Estados Unidos”8. Como
quedó demostrado durante el conflicto de
Kosovo, la potencia del Norte puede bombar-
dear blancos específicos e infligir gran daño al
enemigo desde una altura de 50 mil pies, lejos
del alcance de las baterías antiaéreas, sin arries-
gar la vida de sus soldados.
De acuerdo con la tipología de Nye, la segun-
da dimensión del poder internacional es econó-
mica. También en este campo Estados Unidos
dispone de una sensible supremacía. Según da-
tos de la revista británica The Economist9, Estados
Unidos con el 4,7% de la población mundial

genera el 32,5% del producto mundial, y en los
años del boom económico (1995 y 2001), el creci-
miento de su economía representó el 64% del
incremento registrado por la economía mundial.
Evidentemente el poderío económico constituye
una premisa muy importante, pero por sí solo no
es una condición suficiente como para que pue-
da empinarse al rango de potencia global. Más
aún cuando tendencialmente se asiste a un decli-
ve del poderío económico de Estados Unidos. A
finales de la década de los cuarenta, con sólo el
7% de la población mundial, Estados Unidos po-
seía el 42% de los ingresos del mundo, represen-
taba la mitad de la producción manufacturera
mundial y disponía de las tres cuartas partes de
las reservas de oro del globo10.
Ciertamente, el poder económico que
detenta Estados Unidos en la actualidad es bas-
tante menor al de hace cincuenta años. Ello indi-
ca un serio punto de debilidad de la gran
potencia del siglo XXI, más aún cuando en este
nivel ha visto aparecer serios competidores,
como son la Unión Europea y, en menor grado,
Japón. Conviene recordar que la ampliación que
ha experimentado la Unión Europea en los últi-
mos años la ha convertido en la primera zona
económica del mundo, y de proseguirse la ten-
dencia a la profundización de este experimento
integrador, al cabo de pocos años el mundo dis-
pondrá de un coloso económico superior a Esta-
dos Unidos. La esfera económica plantea
también otro desafío que tiene importantes re-
percusiones en el campo militar y en los disposi-
tivos de seguridad. A nivel de la alta tecnología
militar, Estados Unidos no es completamente
autosuficiente y se encuentra en una compleja
interdependencia con los demás países altamen-
te industrializados11.
La tercera dimensión del poder en las relacio-
nes internacionales consiste en el poder soft, es
decir, en las variadas actividades no estatales que
intervienen en la configuración del mundo,
como los acuerdos internacionales, las institucio-
nes internacionales, los intercambios
comunicacionales, culturales, etc. En este plano,
Estados Unidos desempeña igualmente un papel
10 Patterson, James. “Estados Unidos desde 1945”. En: Howard, Michael y Louis, W. Roger (Editores). Historia
Oxford del siglo XX. Barcelona, Planeta, 1999, p. 2770.
11 Hirsh, Michael. “El mundo de Bush”. En: Foreign Affairs en español, otoño-invierno de 2002, p. 39.
12 Brzezinski, Zbigniew. El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos. Barcelona,
Paidós, 1998, pp. 19-38.
13 Kepel, Gilles. Crónica de una guerra de Oriente. Barcelona, Península, 2002, p. 15.
estudios
de primer orden. Hace algunos años el analista
norteamericano de origen polaco, Zigmunt
Brzezinski12 definía a Estados Unidos como la
potencia global porque es el país que realiza más
del 65% de las comunicaciones mundiales y ha
logrado además universalizar su modo de vida,
sus técnicas, sus productos culturales, sus modas
y tipos de organización. No es casualidad, por
tanto, que en los diferentes confines del mundo,
el acceso a la modernidad se identifique con la
imitación del estilo de vida norteamericano.
Como advierte Gilles Kepel, en el Medio Oriente
“se ha construido una curiosa relación con Esta-
dos Unidos en nuestro universo globalizado: la
desconfianza que proclaman se mezcla con una
fuerte atracción, el rechazo del modelo con la
admiración por la democracia de la que la mayor
parte de las sociedades del mundo musulmán si-
guen estando privadas, la reivindicación de la
análısıs polítıco nº 50
especificidad cultural con un deseo irreprimible
de reconocimiento y de participar, en pie de
igualdad, en la cultura universal”13.
A ello podemos agregar que el inglés se ha
convertido en la lengua franca del mundo, y del
inglés provienen los términos especializados que
se utilizan cada vez en campos más amplios y en [39]
las distintas lenguas. Las universidades estadouni-
denses se han convertido en escuela de formación
para las elites políticas de buena parte del mundo.
Estados Unidos ha desempeñado igualmente un
papel de primer orden en la creación de las mo-
dernas industrias culturales, en la transformación
de la cultura en un bien comercial y, a través de
ella, en la creación de una conciencia cultural
planetaria que ha tenido en los jóvenes, los ado-
lescentes y los niños sus principales objetivos.
Estados Unidos también ha desempeñado un
papel fundamental en la consolidación de un
ambiente globalizado en la cultura y en las co-
municaciones. Estados Unidos no sólo produce
bienes culturales mundiales (videos, películas,
música, etc.), sino que también ha asumido el
liderazgo en la creación de medios de comunica-
ción con perspectiva mundial. Es en Estados Uni-
dos donde se han creado numerosos canales
privados de televisión que piensan el mundo
 como un solo mercado y se presentan ante él
como emisiones “no nacionales”, sino globales.
Estados Unidos es una potencia global en la me-
dida en que extiende su dominio precisamente a
lo largo y ancho de estos tres niveles.
De acuerdo con los condicionantes
geoespaciales, sean éstos de naturaleza política,
económica, financiera o cultural, Estados Unidos
cumple la función de una inédita potencia glo-
bal en tanto que sus actividades y su radio de in-
fluencia gravitan en las distintas regiones del
planeta (Asia, América, Europa, Medio Oriente y
Asia Central), zonas donde se “territorializan”
numerosos circuitos globalizados, lo cual, por las
interpenetraciones que ellos generan, dota a la
potencia del Norte de un poderío global.
¿Qué otra palabra, sino “imperio” –escribe
Michael Ignatieff– sirve para describir una cosa
análısıs polítıco nº 50
asombrosa en la que se está convirtiendo Estados
Unidos? Es la única nación que vigila el mundo
por medio de cinco mandatos militares mundia-
les, mantiene más de un millón de hombres y
mujeres en armas en cuatro continentes; desplie-
ga grupos de combate sobre portaviones que
[40] vigilan todos los océanos; garantiza la superviven-
cia de países, desde Israel hasta Corea del Sur;
dirige el comercio mundial y llena los corazones
y las mentes de todo un planeta con sus sueños y
deseos (...) El imperio de Estados Unidos no es
como los imperios de antaño, levantados con
base en colonias, conquistas y la carga del hombre
blanco. El imperio del siglo XXI es una nueva
invención en los anales de la ciencia política, un
imperio light, una hegemonía mundial cuyos
marchamos de calidad son los mercados libres,
los derechos humanos y la democracia, vigilados
por el poder militar más imponente que el mun-
do ha conocido nunca14.
Si desde finales de la Segunda Guerra Mun-
dial, Estados Unidos era una indiscutida poten-
cia en el continente americano, el principal
garante de la seguridad europea (OTAN), el más
importante factor de equilibro en el Asia-
Pacífico y una probada potencia en el Medio
Oriente, a todo ello se suma finalmente el hecho
que, con posterioridad al 11 de septiembre de
14 Ignatieff, Michael. “La carga de Estados Unidos”. El País, 8 de febrero de 2003.
15 El País, 22 de abril de 2003.
16 Badie, Bertrand. “De la souveranité à la capacité de l’Etat”. En : Smouth, Marie-Claude. Les nouvelles relations
internationales. Pratiques et théories. París, Presses de Science Po, 1998, pp. 48-49.
2001, a raíz de la guerra contra Afganistán, pasó
a asumir un papel protagónico en Asia Central.
“Sus fuerzas militares cubren hoy un arco que va
desde Turquía a Pakistán, pasando por Arabia
Saudí, todos los emiratos y sultanatos del Golfo,
Afganistán, Tayikistán, Kirguistán y Uzbekistán,
además de la estratégica isla de Diego García en
el Índico”15. Sus fuerzas militares tienen presen-
cia de modo permanente en un total de 41 paí-
ses (15 europeos, 13 asiáticos, 7 del Golfo y 6
latinoamericanos). África, por el momento no
entra del todo dentro de sus cálculos, aun cuan-
do cada vez adquiere mayor visibilidad por el in-
terés energético que representan algunos países.
Es muy tentadora la identificación que realiza
Ignatieff de Estados Unidos con un imperio light,
porque en realidad este país representa una mo-
dalidad nueva de ejercicio del poder que para
nada es colonialista en el sentido usual del térmi-
no, porque su poder no tiene un sustrato territo-
rial, no tiene limes. Uno de los principales
cambios que introdujo el advenimiento de Esta-
dos Unidos como potencia mundial y posterior-
mente global ha consistido precisamente en su
capacidad para ejercer su dominio espacial a tra-
vés del control de las nuevas redes de interco-
nexión y, en ese sentido, adaptarse a formas de
dominación más sutiles. Comparando la Unión
Soviética con los Estados Unidos, el analista fran-
cés Bertrand Badie precisaba hace algunos años
que mientras la primera “defendía una concep-
ción clásica, territorial y político militar del pode-
río, Estados Unidos desplegaba una capacidad
desterritorializada, sistémica, alimentada de re-
laciones informales que daban origen a un jue-
go de redes”16. No fue casualidad que la guerra
fría culminara con el triunfo apabullante del
segundo.
En el proceso de reconversión de Estados
Unidos en una potencia global más o menos in-
tegral han intervenido dos tipos de factores. De
una parte, un papel muy importante le ha co-
rrespondido a la ideología. Conviene recordar
las palabras del historiador británico Eric
Hobsbawm, quien, en una entrevista, precisaba
que Estados Unidos constituye un “poder revolu-
cionario basado en una ideología revolucionaria
(...) que se impuso el objetivo de transformar el

mundo en una determinada dirección”17. Éste ha
sido un rasgo común de todos los estados que se
constituyeron a partir de grandes revoluciones,
como la norteamericana, la francesa y la rusa, los
cuales desarrollaron actitudes mesiánicas de sal-
vación del mundo.
Estados Unidos asume esta función porque es
una potencia “ilustrada”, que aboga por la crea-
ción de una única civilización mundial en la que
las variadas tradiciones y culturas del pasado que-
daran superadas por una comunidad nueva y
universal basada en la razón, porque promueve
la idea de que el libre mercado conducirá a la
modernización económica y porque reconoce
una “interpretación de la globalización económi-
ca –la expansión de la producción industrial en
economías de mercado interconectadas en todo
el mundo- como el avance inexorable de un úni-
co tipo de capitalismo occidental: el del libre
mercado estadounidense”18.
Desde una posición ideológica distinta, el
analista norteamericano Robert Kagan, participa
de la misma convicción.
Desde la Independencia, e incluso antes, los
estadounidenses siempre compartieron una
creencia común relativa al gran destino de su na-
ción (...) Para aquellas primeras generaciones de
estadounidenses, la promesa de la grandeza na-
cional no era una mera esperanza reconfortante,
sino una parte integral de la identidad del país,
indisolublemente unida a la ideología nacional.
Tanto ellos como las generaciones que les suce-
dieron creían que Estados Unidos estaba llama-
do a convertirse en una gran potencia, quizá la
más grande de todas, porque los principios e idea-
les sobre los que se habían fundado eran
incuestionablemente superiores no sólo a las
corruptas monarquías europeas de los siglos
XVIII y XIX, sino también a las ideas que habían
conformado naciones y gobiernos a través de toda
la historia de la humanidad. Así pues, los estado-
unidenses han sido siempre internacionalistas,
pero con un internacionalismo que, a su vez, no
es sino un subproducto de su nacionalismo. Cuan-
do los estadounidenses buscaban legitimación a
sus acciones en el exterior, no la buscaban en las
instituciones supranacionales, sino en sus pro-
17 Hobsbawm, Eric. Entrevista sobre el siglo XXI. Barcelona, Crítica, 1999, p. 66-677. Véase también Hobsbawm, Eric.
“Où va l’Empire américain”. En: Le Monde Diplomatique, París, junio de 2003.
18 Gray, John. Falso amanecer. Barcelona, Paidós, 2000, p. 14.
19 Kagan, Robert. “Desafío a la potencia hegemónica”. El País, 30 de marzo de 2003.
20 Ídem.
estudios
pios principios. Ello explica que siempre haya
sido tan fácil para tantos estadounidenses creer,
como muchos de ellos lo hacen todavía, que el
avance de sus propios intereses implica el avance
de los intereses de la humanidad. Como dijo
Benjamín Franklin: “La causa de Estados Unidos
es la causa de todo el género humano”19.
El otro factor que explica las razones de por
qué Estados Unidos mantiene el propósito de
ubicarse por encima de las demás naciones hun-
de sus raíces en las profundidades mismas de su
historia nacional. El mismo Robert Kagan lo ex-
plica claramente cuando escribe:
Es un hecho objetivo que los estadounidenses
han ido extendiendo su poder e influencia inclu-
so desde antes de fundar su propia nación inde-
pendiente. La hegemonía que Estados Unidos
estableció dentro del hemisferio occidental en el
análısıs polítıco nº 50
siglo XIX ha sido una característica permanente
de la política internacional desde entonces. La
expansión de la estrategia de Estados Unidos,
que llegó a Europa y al Extremo Oriente en la
Segunda Guerra Mundial nunca ha dado marcha
atrás (...) El fin de la Guerra Fría se consideró
por parte de los estadounidenses como una opor-
[41]
tunidad de no replegarse, sino de ampliar su
influencia; de extender hacia el este, hasta Rusia,
la alianza que lideraban; de fortalecer sus relacio-
nes con aquellas naciones del Extremo Oriente
que estaban en vías de democratizarse; de fomen-
tar sus intereses en partes del mundo como Asia
Central, cuya existencia ni siquiera conocían
muchos estadounidenses. El mito de la tradición
aislacionista de Estados Unidos es notablemente
persistente, pero no deja de ser un mito. Por el
contrario, la expansión, tanto de su territorio
como de su influencia, ha constituido la incues-
tionable realidad de la historia estadounidense, y
no ha sido una expansión inconsciente20.
De estos dos pasajes que hemos citado de
Kagan podemos extraer dos tesis adicionales
igualmente sugestivas que ayudan a entender el
actual papel de Estados Unidos en el mundo, so-
bre las cuales volveremos más adelante. La pri-
mera es la idea de que su acendrado
 nacionalismo nutre el internacionalismo, y la otra
es el cuestionamiento del mito del aislacionismo,
de hecho, muy pocas veces practicado. Ambas te-
sis explican el compromiso de Estados Unidos
con el mundo, el cual debe evolucionar a su ima-
gen y semejanza.
Este cúmulo de factores histórico-ideológicos
constituye un conjunto de principios que compar-
te la mayor parte de la elite dirigente y la sociedad
estadounidenses, con total independencia de los
colores políticos o las posturas ideológicas o reli-
giosas. Se presentan diferencias, sin embargo, en
los procedimientos y en los mecanismos de reali-
zación de esta anhelada universalidad.
CLINTON Y BUSH: ¿GLOBALIDAD VERSUS
DOMINACIÓN?
Los retos, desafíos y oportunidades que en-
frenta Estados Unidos en su calidad de potencia
análısıs polítıco nº 50
global ayudan a entender la aguda tensión que
recientemente ha tenido lugar en el interior mis-
mo de la clase política norteamericana. Ésta se
encuentra frente a una enorme disyuntiva en
cuanto a la posición por adoptar de cara a la
globalización y también al sistema mundial:
[42] mientras un sector –generalmente demócrata–
identifica el futuro de la posición líder de su país
más comprometido con el progreso interde-
pendiente que suscita la globalización, lo que le
implica mayores compromisos con todo los paí-
ses del mundo, otro sector, predominante entre
los tomadores de decisión de la actual adminis-
tración, sin pretender desglobalizarse ni
automarginarse de los actuales circuitos de com-
penetración, se propone reconstruir el orden
mundial de una manera tal que Estados Unidos
pueda seguir preservando su completa indepen-
dencia, conserve su amplia supremacía y evite los
efectos disruptivos externos y globalizantes que
perturban a su sociedad.
Esta variabilidad de posiciones y de actitudes
es quizás el último movimiento –un allegro, por
supuesto, briosso– de lo que ha significado para
Estados Unidos y para el resto del mundo la gran
pieza musical de Westfalia. La tensión entre estas
dos posturas es muy sutil, pero profunda. No re-
presenta una vuelta a la histórica contradicción
entre el aislacionismo y el internacionalismo.
Constituye más bien una discordancia entre dos
propuestas orientadas a realizar el compromiso
de los Estados Unidos con el mundo, pero con
énfasis diferenciados: o la gran potencia evolu-
ciona en un sentido que le permita conducir y
reapropiarse de una globalización que se le está
saliendo de las manos y sigue siendo en el futuro
cercano una potencia global, aun cuando diste
de alcanzar el ejercicio de un dominio global, o
intenta tomar distancia de estos circuitos para re-
construir desde su país todo el inmenso anda-
miaje globalizante. Esto último se alcanzaría
mediante el fortalecimiento de sólo aquellos ám-
bitos que son considerados como indispensables
por parte de las autoridades de la misma poten-
cia norteamericana, pero levantando grandes
muros de contención contra aquellos segmentos
y circuitos que sean evaluados en términos nega-
tivos. El carácter tenue de esta tensión radica en
que ambas propuestas no son antagónicas o
excluyentes; se diferencian en términos de sus
enunciados.
De triunfar esta segunda postura, la
globalización no se revertirá, pero Estados Uni-
dos perderá muchos de los atributos que lo han
convertido en una potencia global y se aproxi-
mará a lo que se entiende de modo tradicional
por una potencia clásica, más asociada al pasa-
do que al futuro, al nacionalismo que al
internacionalismo, al aislacionismo que a un
mayor compromiso con el mundo. Es en este
punto donde las dos tesis que antes destacába-
mos del planteamiento de Robert Kagan ad-
quieren toda su importancia y significación. Y es
que no sólo Estados Unidos se está jugando su
destino con el mundo; éste también se encuen-
tra frente a la misma disyuntiva. La tensión, por
tanto, no es solamente estadounidense, es
planetaria, razón por la cual se hace más urgente
encontrarle una salida que mancomune las dis-
tintas voluntades.
Esta tensión sobre cómo debe Estados Unidos
asumir la redefinición de su política internacio-
nal transcurre paralela al salto que se ha presen-
tado en dos de los más recientes ciclos de la
globalización, es decir, la fase sincronizada
(1989-2000) y la colisión de globalizaciones, que
debutó tras los eventos del 11 de septiembre. Si
el anterior ciclo de la globalización coincidió
con el mandato del demócrata Bill Clinton, la ac-
tual fase debutó en los primeros meses del go-
bierno republicano de George W. Bush. Esta
coincidencia, que no es del todo fortuita, resulta
ser un asunto importante puesto que se presen-
tan mutuas retroalimentaciones entre la volun-
tad que expresan estas autoridades con la lógica
implícita del correspondiente ciclo globalizante.
La anterior administración entendía la impor-
tancia que para Estados Unidos y el mundo tenía
el fortalecimiento de la globalización y, a su vez,

la intensificación y sincronización de este fenó-
meno, razón por la cual favorecía la enunciación
de este tipo de posiciones. La actual administra-
ción, por su parte, más estadounidense que glo-
bal en sus definiciones e intereses, se
desenvuelve en un contexto en el cual prolifera
el desencanto y se multiplican los temores a un
mundo más interdependiente e interconectado.
En cuanto a su posición frente al mundo, el
gobierno de Clinton se caracterizó por conjugar
elementos realistas y liberales en la actuación in-
ternacional de su país. Bill Clinton expresó
elocuentemente su manera de entender el papel
de Estados Unidos cuando aseveraba que su polí-
tica exterior era una forma de política interior
mundial. No fue casualidad que luego del arribo
del candidato demócrata a la Casa Blanca se
creara una subsecretaría de asuntos globales en
la Secretaría del Departamento de Estado. El
sentido intrínseco de su estrategia se caracteriza-
ba por un interés en intentar armonizar la con-
servación del predominio norteamericano en el
mundo con un énfasis en la expansión de los
mercados y la propagación de la democracia,
principios que debían conducir a un mundo más
integrado y seguro. No fue una mera casualidad
que la prestigiosa revista Foreign Policy lo definiera
como “el presidente de la globalización”, entre
otras, porque hizo que la OTAN incorporara nue-
vos países, orientó la APEC hacia una zona de li-
bre comercio y le dio alta prioridad en su política
internacional a los asuntos medioambientales.
Si retomamos la tipología planteada por
Joseph Nye de las tres dimensiones en las que se
realiza el poder en las relaciones internacionales
(militar, económico y soft), se puede observar
que la anterior administración demócrata se in-
clinaba por fomentar la segunda y tercera di-
mensión del poder y optaba por reducir
deliberadamente el peso del duro poder militar.
No fue un accidente que durante esos gobiernos
el presupuesto militar disminuyera como porcen-
taje del PIB.
Esa orientación política sufrió un giro radical
con el advenimiento del gobierno republicano
en enero de 2001, y particularmente luego del
ataque terrorista a las Torres Gemelas y al
edificio del Pentágono. Como asegura Robert
Kagan, “El 11 de septiembre no cambió a Esta-
21 “Desafío a la potencia hegemónica”. El País, 30 de marzo de 2003.
22 Moïsi, Dique. “La verdadera crisis del Atlántico”. En: Foreign Affairs en español, otoño-invierno de 2001.
23 Portelli, Alessandro. “La cultura de Bush”. La Rivista del Manifesto, Nº. 33, noviembre de 2002.
estudios
dos Unidos: sólo lo hizo más estadounidense”21.
A diferencia del compromiso del antecesor en
los asuntos mundiales (organización e
institucionalización de una economía mundial
abierta, apoyo a procesos de paz en Irlanda del
Norte y el Medio Oriente, intermediación en los
conflictos yugoslavos, etc.), el nuevo equipo en el
poder ha sustituido la anterior política interior
mundial por una política exterior localizada, que
sin ser aislacionista, ha derivado en una variante:
el intervencionismo unilateral. Dominique Moïsi
resume el dilema en los siguientes términos: “Du-
rante la presidencia de Bill Clinton, los estadouni-
denses deseaban salvar al mundo, aunque de
mala gana. Con Bush, pretenden protegerse del
mundo o incluso retirarse de él”22.
Entre los factores que ayudan a entender este
cambio de orientación de la política internacio-
nal de Estados Unidos, un papel central le co-
análısıs polítıco nº 50
rresponde nuevamente a la historia y a la misma
globalización. Como adecuadamente argumenta
Alessandro Portelli23, el escaso conocimiento del
resto del mundo por parte de la opinión pública
y de los grupos dirigentes de Estados Unidos es
el producto de una visión históricamente radica-
da en su propia colocación geopolítica: la combi- [43]
nación de aislamiento geográfico original y de
superpotencia actual hace que Estados Unidos
sea objeto de la tentación de convencerse que no
tiene necesidad del resto del mundo. En el pre-
sente, la vieja distinción entre asuntos internos y
externos prácticamente ha desaparecido. En un
mundo globalizado, los acontecimientos y las si-
tuaciones que tienen lugar por fuera de los
confines de América tienen un impacto mayor
en el plano interno. Estados Unidos está conven-
cido de que sus intereses son los intereses del
mundo entero y se prepara a traslapar sus pro-
pios intereses al resto de naciones pues conside-
ra que tiene que asumir esta responsabilidad
para con los demás. En cualquier caso esto no es
una cuestión de hipocresía: es muy fuerte en Es-
tados Unidos la convicción de que los intereses
propios coinciden con los intereses generales,
porque es fuerte la sensación que entre sí y el
mundo no existen fronteras. Si Estados Unidos
no tiene confines que lo contengan, entonces co-
rre el riesgo de no tener confines que lo prote-
jan. Por eso, el gobierno de Estados Unidos está
 interesado en dotarse de nuevos límites. El cam-
bio semántico de un peligro inminente por un
peligro en potencia significa que no es más nece-
sario que el enemigo haga o intente hacer algu-
na cosa para convertirse en objeto de la acción
preventiva. Basta con que se encuentre en grado
de hacerlo, que sólo tenga la intención, que pue-
da tenerla en el futuro, para que se convierta en
una amenaza potencial.
La propuesta básica del equipo republicano
que actualmente ocupa la Casa Blanca consiste,
por tanto, en levantar nuevos limes entre su país y
el resto del mundo. Como esta tarea es imposi-
ble de realizar desde un punto de vista
geográfico o espacial, tanto por las condiciones
naturales de Estados Unidos como por la intensi-
dad que ha alcanzado la misma globalización, de
la que la potencia del Norte constituye el nervio
central, la única alternativa consiste en recurrir a
análısıs polítıco nº 50
aquellos procedimientos políticos y militares que
producen nuevos mecanismos de contención. La
guerra preventiva ha sido el principal procedi-
miento sugerido para producir ese divorcio (li-
mes), ejercer un necesario control y asegurar la
conservación de su dominio.
[44] Es a partir de este tipo de observaciones de
índole más general que se puede entender el ca-
rácter revolucionario que anhela asumir el go-
bierno republicano. Esta propuesta preventiva
de la administración Bush no representa un pro-
yecto reactivo, conservador o apegado a un an-
helado y, hoy por hoy, irrealizable pasado. Por el
contrario, es un proyecto que, con sus radicales
propuestas, asume un formato radical dentro del
espíritu de una nueva revolución conservadora.
El gobierno Bush constituye una reedición de la
revolución conservadora, que en una versión an-
terior fue impulsada por Ronald Reagan en la
década de los ochenta, en tanto que no sólo
plantea una política exterior más beligerante,
sino también porque con sus políticas está
desafiando el capitalismo “moderado”, elemento
característico de esta nación durante todo el si-
glo XX. Para alcanzar este objetivo está emplean-
do dos medios: la política de reducción de
impuestos en condiciones en que incrementa el
déficit. Como señala un historiador norteameri-
cano, para los conservadores generar déficit es
un asunto tolerable cuando se trata de realizar
gastos militares, pero es una cuestión inadmisi-
24 Jackson, Gabriel. “¿Hacia dónde va Estados Unidos?”. El País, 13 de junio de 2003.
25 Colomber, Joseph. “11-S”. 11 de septiembre de 2003.
ble si el objetivo consiste en mantener los servi-
cios de la seguridad social. El otro medio em-
pleado “para hacer volver a Estados Unidos al
capitalismo no regulado anterior al siglo XX es
cultivar una psicología de guerra, de manera que
cualquier crítica a la política republicana conser-
vadora se condena por considerarse una desleal-
tad en época bélica”24.
Si la administración Clinton fusionó de modo
particular las opciones liberales con las realistas
dentro de un marco de mayor interdependencia,
el gobierno de Bush, que no ha renegado del li-
beralismo, ha pretendido potenciarlo dentro de
los marcos de una mayor independencia para su
país. De ahí que haya aparecido como una con-
tradictoria postura que conjuga
intervencionismo (nacional) con liberalismo (in-
ternacional).
El nuevo enfoque que se ha desarrollado so-
bre todo en estos últimos dos años conlleva, en
cambio, una mezcla de idealismo y realismo. Por
un lado, hay idealismo en la distinción entre es-
tados “buenos” y “malos”, así como en la creen-
cia en que las reformas económicas y políticas de
los estados a favor de una liberalización interna y
una mayor apertura exterior producirán una dis-
minución de su agresividad. Sin embargo, no se
trata del clásico idealismo que la literatura aca-
démica sobre relaciones internacionales suele
calificar como “liberal”. Según éste, la paz debe-
ría ser sobre todo el resultado del derecho inter-
nacional y las organizaciones
intergubernamentales, incluida en lugar prefe-
rente, en el mundo de hoy, la Organización de
Naciones Unidas. En el nuevo enfoque dominan-
te en la política exterior norteamericana, en
cambio, y ante la ausencia de una autoridad
mundial vinculante y efectiva, la paz debe ser im-
puesta por un árbitro que sea capaz de proteger
a cada uno de los estados de las agresiones de los
demás. En conjunto, la inspiración de la actual
política americana podría ser calificada de “rea-
lismo moral”25.
Si retomamos nuevamente la tipología pro-
puesta por el politólogo Joseph Nye, la adminis-
tración republicana ha introducido un cambio
radical en la articulación de las dimensiones en
que se sustenta el poder internacional: su estrate-
gia se centra prioritariamente en la primera di-
mensión –el duro poder militar– y ha relegado

tras bambalinas a las otras dos. Esta escogencia
obedece a que en el plano económico Estados Uni-
dos enfrenta serios competidores, y su capacidad
para imponer su voluntad se ha visto seriamente
aminorada en condiciones en que la tercera di-
mensión, compuesta por los flujos migratorios, los
intercambios culturales, comunicacionales,
internet, terrorismo, etc., constituye un ámbito en
el cual actúan actores no estatales se comunican y
actúan sin ser obstaculizados por la interferencia
de ningún gobierno. En este nivel, “el poder de
los Estados es, en buena medida, neutraliza-
do”26. Esta transmutación de los ejes definidores
de la política exterior norteamericana, que ha
marginado su dimensión mundial por otra
nueva de estirpe nacional, obedece a que este
equipo en el poder maneja un proyecto de
Estados Unidos y del mundo, que garantice la
plena supremacía del primero por sobre el
segundo.
Quien mejor ha explicado estas nuevas coor-
denadas de la política exterior norteamericana
durante la actual administración Bush ha sido
Condoleeza Rice, consejera de Seguridad Nacio-
nal, quien, en un artículo escrito antes del arribo
de los republicanos al poder y que fue publicado
por la revista Foreign Affairs en el invierno de
2001, argumentaba sobre la necesidad del go-
bierno de actuar a partir del interés nacional de
Estados Unidos y no de los intereses de una ilu-
soria comunidad internacional. Su tesis central
se articula en torno a la idea de que Estados Uni-
dos debe ocuparse de sus intereses nacionales,
pero como éstos se encuentran diseminados por
todo el globo, tiene que realizarlos en cualquier
parte.
Los acuerdos con instituciones multilaterales no
deben ser fines en sí mismos. Los intereses esta-
dounidenses se promueven a través de alianzas
fuertes y pueden alentarse en las Naciones Uni-
das y otras organizaciones multilaterales, así
como con acuerdos internacionales bien concebi-
dos. Sin embargo, muchas veces al gobierno de
Clinton le ha preocupado tanto encontrar solu-
ciones multilaterales a los problemas que ha
firmado acuerdos que no tienen en sus miras los
intereses estadounidenses27.
De esta tesis de Rice, pensamiento comparti-
26 Innerarity, Daniel. “Los límites del poder”. El País, 8 de febrero de 2003.
27 Rice, Condoleeza. “La promoción del interés nacional”. En: Foreign Affairs en español, enero-febrero de 2001.
28 Ortega, Andrés. “Imperio contra globalización”. El País, 2 de marzo de 2003.
estudios
do por los otros influyentes miembros del ac-
tual gobierno norteamericano, se desprende la
idea de que se debe recelar de los organismos
internacionales, porque éstos no siempre son
agentes facilitadores para la realización de los
intereses nacionales de Estados Unidos. La im-
portancia asignada a este predominio de los in-
tereses norteamericanos es uno de los factores
que explica por qué la administración Bush no
estuvo dispuesta a suscribir el Tribunal Penal
Internacional, desconoció acuerdos en que se
había comprometido la administración ante-
rior, como el de Kyoto sobre el calentamiento
del planeta, rehusó rubricar el Tratado de pro-
hibición de minas antipersonas e incluso se
opuso a los acuerdos de la OCDE sobre los pa-
raísos fiscales.
En el fondo, la divergencia más profunda en-
tre estas dos administraciones –la demócrata y la
análısıs polítıco nº 50
republicana– se presenta en relación con la
globalización. Como señala Pierre Hassner, “la
prioridad de Clinton era doméstica y global y la
de Bush, nacional e imperial” (“El diseño del
nuevo imperio”, El País, archivo, diciembre de
2002). Ambos gobiernos difieren en la medida
en que el de Clinton se identificaba con el [45]
globalismo, es decir, constituía un intento de
promover y profundizar la globalización, mien-
tras que el de Bush se propone ejercer un con-
trol sobre la misma. Andrés Ortega hace unos
meses recordaba que en una comparecencia a
mediados de febrero de 2003 ante una comisión
del Senado estadounidense, los jefes de tres ser-
vicios de inteligencia, George Tenet (de la CIA),
el vicealmirante Lowell Jacoby (de la agencia de
inteligencia de defensa –DIA– del Pentágono) y
Robert Mueller III (del FBI) coincidieron en su
apreciación de los peligros que entraña la
globalización.
Si ésta ha impulsado la economía, también se
ha convertido en una grave amenaza para Esta-
dos Unidos, al facilitar el crecimiento de las re-
des terroristas, la proliferación de los
conocimientos tecnológicos para fabricar armas
de destrucción masiva, la multiplicación de esta-
dos fracasados que tienen que hacer frente a cre-
cientes problemas de insurgencia y el aumento
del anti-americanismo y de los rencores contra
un Estados Unidos dominante28.
Este intento por establecer mecanismos de
 control sobre la globalización por parte del ac-
tual gobierno se observa claramente cuando se
tiene en mente que últimamente ha emprendido
acciones tales como la instauración de mayores
controles a la inmigración legal, ha establecido
un creciente proteccionismo comercial, ha esti-
mulado el aumento de los subsidios agrícolas, ha
promovido la iniciativa de defensa de los conte-
nedores, la cual establece que algunos puertos
sean vigilados de modo estricto para controlar
los cargamentos que salen con destino a Estados
Unidos, o cuando se ha propuesto vigilar la in-
formación científica y técnica en internet, sobre
todo aquella que puede ser utilizada para fines
militares o terroristas. Según Nairn, la guerra en
Irak no es por el petróleo, sino contra la
globalización, un “intento de militarizar el domi-
nio económico que Estados Unidos disfrutó en
los años noventa”29.
análısıs polítıco nº 50
Las diferencias entre estos dos enfoques de la
globalización no se deben únicamente a que am-
bas administraciones se hayan localizado en ci-
clos distintos de la globalización. El problema
central constituye un asunto de enunciación y de
voluntad política, así como de concepción de
[46] cuál es el papel anhelado que se le asigna a Esta-
dos Unidos en el mundo.
¿Qué elementos justifican y explican este radi-
cal cambio de posición de las autoridades norte-
americanas frente al mundo y la globalización? A
nuestro modo de ver, dos elementos han incidi-
do en esta reorientación. El primero tiene que
ver con las secuelas que dejó el ataque terrorista
del 11 de septiembre en la clase dirigente y en la
sociedad norteamericana y, el segundo, con la
naturaleza del núcleo duro de la administración
Bush.
En un trabajo anterior establecíamos una dis-
tinción entre las consecuencias inmediatas y de
largo plazo a que dio lugar el atentado del 11 de
septiembre30. Algunas de las inmediatas sobre las
que conviene volver brevemente son las siguien-
tes: luego del ataque terrorista, el Estado norte-
americano asumió posiciones más policíacas. Las
leyes antiterroristas abrieron la posibilidad de
practicar detenciones excepcionales por tiempo
indefinido y que se crearan los tribunales milita-
res especiales para juzgar a los extranjeros, como
29 Nairn, Tom. “America: enemy of globalisation”. En: opendemocracy.net, 2003.
30 Fazio Vengoa, Hugo. El mundo después del 11 de septiembre. IEPRI y Alfaomega, 2002, pp. 45-59.
31 El País, 20 de noviembre de 2002.
32 Roas Marcos, Luis. “Hispanos en Estados Unidos: una convivencia en peligro”. El País, 177 de febrero de 2003.
por ejemplo en la base de Guantánamo.
Pero ese no es el único rasgo que asume este
Estado policíaco. También se vislumbra su fantas-
mal figura en las denuncias de innumerables
exacciones cometidas contra la población ex-
tranjera en Estados Unidos. Human Right Watch
constataba que a finales de 2002 las agresiones
sufridas contra la población musulmana de Esta-
dos Unidos se habían incrementado desde el 11
de septiembre en un 1.7700%31. Si bien los ciu-
dadanos musulmanes han sido los principales
damnificados, son los que de modo más directo
han sufrido en carne propia la violenta reacción
institucional a que dio lugar el 11 de septiembre
de 2001, las otras minorías no han corrido mejor
suerte. La comunidad latina en Estados Unidos
también ha visto pesar sobre sí el fantasma de la
discriminación, y en ocasiones ha visto algunos
de sus derechos conculcados32.
Un ejemplo que ilustra muy bien el peso des-
medido que se les asigna a las funciones policía-
cas y que al mismo tiempo confirma la tesis de
que la política que promueve la actual adminis-
tración que ocupa la Casa Blanca no es contraria
a la globalización, sino que pretende ejercer un
mayor control sobre ella, lo encontramos en el
hecho de que este Estado policíaco no pretende
confinarse a las fronteras nacionales. En su de-
clarado combate contra la amenaza del terroris-
mo, el Pentágono ha comenzado a desarrollar
una vasta red de espionaje global. El plan Total
Information Awareness se propone rastrear diaria-
mente miles de millones de transacciones banca-
rias, comunicaciones, compras, viajes,
documentos de identidad o historiales médicos y
laborales de ciudadanos de todo el mundo, a los
que tendrán “acceso instantáneo” los servicios se-
cretos de Estados Unidos (El País, 1 de diciem-
bre de 2002). El 12 de mayo de 2003, el
periódico El Tiempo denunció la adquisición de
este tipo de información sobre más de 30 millo-
nes de colombianos por una empresa norteame-
ricana. En Argentina y México la adquisición de
información de sus connacionales por parte de
instituciones norteamericanas ha agitado un
gran debate, porque se teme que desencadene
consecuencias completamente impredecibles. In-
formación de prensa señala también que el Pen-

tágono está desarrollando un sistema de vigilan-
cia basado en computadoras y miles de cámaras
para rastrear, grabar y analizar, por ejemplo, el
movimiento de cada vehículo (y sus pasajeros)
de una ciudad extranjera33.
Claro que para hacer plena justicia debemos
recordar que este endurecimiento de posiciones
no ha sido una práctica exclusiva de las autorida-
des estadounidenses. En Europa Occidental se
ha presentado una situación análoga. Los dere-
chos humanos fundamentales en los países de la
Unión Europea sufrieron en 2002 un grave re-
troceso en favor de la seguridad. Ésta ha sido
también una de las consecuencias originadas por
los ataques terroristas del 11 de septiembre, se-
gún concluye un estudio elaborado por expertos
independientes de los quince países miembros.
Las condiciones de detención, la
confidencialidad sobre datos privados, la libertad
de expresión y las leyes restrictivas con los
inmigrantes son algunos de los aspectos más
preocupantes en el informe34. El tema es inquie-
tante porque lo que está en juego es ni más ni
menos que la libertad y la democracia. Conviene
recordar las palabras del escritor Norman Mailer,
quien hace poco recordaba que “la libertad es
frágil y, si no trabajamos por ella, la vamos a per-
der, porque la democracia no es el estado natu-
ral del ser humano en sociedad, más bien lo
contrario, hay que esforzarse mucho simplemen-
te para mantenerla”35.
Otra secuela inmediata del acto terrorista se
observa en la manera como el gobierno de Esta-
dos Unidos asumió la respuesta al ataque terro-
rista. Después de haber recibido el aval de la
OTAN y la ONU para que mancomunadamente
se organizara la retaliación contra aquellos que
habían perpetrado y patrocinado el bárbaro ata-
que, la administración Bush prefirió actuar en
solitario para poder así disponer de un amplio
campo de maniobra en la organización de la re-
presalia. La Casa Blanca desechó la opción
multilateral y optó por la acción unilateral. Ésta
fue una evidente operación encaminada a inten-
tar prevenir que el gobierno norteamericano
quedara amarrado por los compromisos
33 Clarín, 3 de julio de 2003.
34 El País, 6 de mayo de 2003.
35 “Lo único que hemos llevado a Irak es violencia y muerte”, Clarín, 23 de junio de 2003.
36 Golub, Philip S. “Retour à una presidence impériale aux Etats-Unis”. En: Le Monde diplomatique, París, enero de
2002.
37 Woodward, Bob. Bush en guerra. Bogotá, Península/Atalaya, 2002.
estudios
multilaterales. El propósito era impedir que se
consolidaran nuevos contextos de interdepen-
dencia política y asumir más bien como propósi-
to tratar de conducir el proceso de manera tal
que Estados Unidos gozara de una gran capaci-
dad de dirección, estableciendo de paso una
frontera entre su país y el resto del mundo.
Pero también luego del ataque del 11 de sep-
tiembre se hizo más fuerte la concepción realista
de las relaciones internacionales que se propone
fortalecer la concentración del poder en el Ejecu-
tivo y la conservación de un elevado grado de con-
senso ciudadano en torno al gobierno, situación
que vigoriza el Estado maximal de Bush, tan con-
trario a las tradiciones políticas norteamericanas.
Este no podrá institucionalizarse a menos que la
guerra se eternice. Éste es sin duda el sentido es-
condido del discurso ante la fecha invariable de la
nueva presidencia imperial. Al argumentar que el
análısıs polítıco nº 50
11 de septiembre marcó el inicio de una nueva
guerra mundial, que era el Pearl Harbor del siglo
XXI, anunciaba una lucha global contra el terro-
rismo, sin límites espaciales ni temporales36.
Ha sido en este contexto donde ha entrado a
actuar el segundo elemento: la naturaleza radical
del equipo que se encuentra con Bush en el po- [47]
der. En el ejercicio de la política exterior y de se-
guridad es posible observar que se ha
consolidado un grupo inusitadamente homogé-
neo que provee a la enorme capacidad militar y
recursiva de Estados Unidos una inmensa volun-
tad de acción. Diversos analistas han afirmado
que el núcleo conservador norteamericano está
compuesto por varios grupos. De acuerdo con
Woodward37, éstos se dividen en: personas que
participaron en la Administración Reagan y que
interiorizaron el rígido y maniqueísta esquema
de la guerra fría, representantes del complejo
militar e industrial, fundamentalistas cristianos
de derecha y defensores a ultranza de Israel.
Estos nuevos líderes de Washington mantie-
nen una visión que es radical y utópica, por un
lado, y complaciente, por el otro. Su utopismo
consiste en su creencia en que la dominación es-
tadounidense de la sociedad internacional es la
conclusión natural de la historia, ya que, como el
 propio presidente Bush dijo recientemente en
West Point, es el único modelo de progreso hu-
mano que sobrevive. Su complacencia radica en
que piensan que el poder estadounidense puede
cambiar este nuevo mundo. Creen en el uso sin
escrúpulos del poder estadounidense. Se mues-
tras hostiles a las coacciones internacionales y
contemplan el derecho internacional como algo
pasado de moda en importantes aspectos38.
Difícil es conocer en detalle los entretelones de
las altas esferas del poder de la Casa Blanca y del
Pentágono como para poder establecer a ciencia
cierta el número y el grado de influencia de estos
distintos grupos. Una cosa, sin embargo, queda
completamente clara. Como demuestra el famoso
periodista Bob Woodward, quien ha tenido acceso
directo a información incluso confidencial del sa-
lón Oval, el gabinete de guerra es quizá más fuerte
ahora que en 1991, porque son básicamente las
análısıs polítıco nº 50
mismas personas, con más experiencia. Hay que
hacer una salvedad con el presidente. El de enton-
ces, George Bush padre, llevaba como ahora su
hijo, un par de años en la Casa Blanca. Pero aquel
Bush había sido director de la CIA y vicepresiden-
te, y conocía bien la administración estadouniden-
[48] se, los servicios secretos y la diplomacia mundial.
Era mucho más experto que George W. Bush39.
La idea central que convoca a este núcleo está
conformada por los destellos de la guerra fría
que todavía perduran en la mente de los altos
funcionarios de la Casa Blanca y del Pentágono.
En parte, esto obedece a que muchos de ellos se
educaron y actuaron con anterioridad dentro de
los cánones de ese rígido guión. La superviven-
cia de esta concepción no es, sin embargo, un
hecho fortuito. Como señala Mary Kaldor: “La
Unión Soviética tuvo su Perestroika; Estados Uni-
dos, no. Y la cultura política norteamericana de
hoy sigue marcada por esos cincuenta años de
enfrentamiento bipolar”40.
Además de esta cosmovisión que se despren-
de de un orden político y geopolítico anterior y
que se ha plasmado en una reorganización de las
fuerzas militares y en la determinación de las
nuevas amenazas, otro referente que ha entrado
a desempeñar un papel no menos significativo es
el de la religión.
38 Pfaff, William. “Unilateralismo y alianzas”. El País, 2 de septiembre de 2002.
39 Woodward, Bob. “El gabinete de guerra es más fuerte que 1991”. El País, 2 de febrero de 2003.
40 El País, 6 de abril de 2003.
41 Solana, Javier. “Las semillas de una posible ruptura entre Estados Unidos y Europa”. El País, 13 de enero de
2003.
42 El País, 18 de julio de 2003.
Si, a diferencia de Estados Unidos, Europa tuvo
tras el fin de la guerra fría su Perestroika, similar a la
gorbachoviana, que condujo a la Unión Europea a
proseguir en la senda de la integración al tiempo
que construía las bases para constituir una Gran
Europa, por medio de una inusual ampliación en
dirección a países que se encontraban previamente
al otro lado de la cortina de hierro, lo que indujo a
que en los noventa apareciera una fisura en la con-
cepción que del mundo tienen los europeos y los
norteamericanos, el problema religioso se ha con-
vertido en otro factor que ha ensanchado la brecha
entre las dos orillas del Atlántico. Javier Solana re-
sume brevemente esta disimilitud cuando anota
que “la certeza moral de un Estados Unidos relati-
vamente religioso encuentra difícil paralelo en una
Europa principalmente secular. Una sociedad reli-
giosa explica el mal en términos de elección moral
y libre voluntad, mientras que una sociedad civil
busca las causas del mal en factores psicológicos o
políticos”41.
El énfasis en esta dimensión religiosa no cons-
tituye una demostración de que el mundo habría
entrado en la senda del choque de civilizaciones
o de religiones. Más bien, se debe considerar el
papel de la religión como un acto de fe que le da
consistencia y eleva al rango de “cruzada” la con-
cepción política prevaleciente, cuyos orígenes y
referentes se construyen de acuerdo con el para-
digma de la guerra fría. Ésta es la razón que ex-
plica que Bush afirmara que tomó la decisión de
ir la guerra “porque la Historia nos ha encomen-
dado esa misión”42.
¿ P OT E N C I A G LO B A L V E R S U S D O M I N A C I Ó N
G LO B A L ?
A primera vista, podría considerarse afortu-
nado y aventajado aquel país que alcance el
estatus de potencia global. Su existencia y su
resplandor, sin embargo, pueden ser mucho
más efímeros y aleatorios que la imagen que
evoca el concepto. Esto obedece al hecho de
que una potencia global encuentra ventajas y
desventajas en su ejercicio del poder. Entre las
primeras se pueden encontrar las formas más
sutiles de dominación, su control de las redes
de poder, su predominio sobre las nuevas espe-

cialidades temporalizadas globalizantes y su ca-
pacidad para ejercer atractividad, es decir, con-
vertirse en referente de acción y emulación por
parte de los demás países y actores.
En efecto, fue a partir de su posición de pri-
mera potencia económica, financiera, militar y
política mundial, que sobre todo desde inicios
de la década de los años noventa se comenzó a
asistir a un proceso de rehegemonización norte-
americana del mundo, lo que denotaba una vez
más su inmenso poderío. Como señalábamos en
una investigación anterior43, esta
rehegemonización se ha observado en el interés
creciente de las elites políticas y económicas de
prácticamente todo el mundo por acercarse a los
Estados Unidos para reproducir en sus propios
países el tipo de capitalismo norteamericano (re-
ducción del Estado, flexibilización laboral y libe-
ralización de los circuitos económicos y
financieros), buscar integrarse con la potencia
del Norte por los beneficios políticos además de
económicos que una alianza tal depara, facilitar
la transferencia de los grandes logros norteame-
ricanos (tecnológicos, formas de gestión, capita-
les) y, para el caso de países pequeños, garantizar
un manto de estabilidad que sólo la potencia del
Norte puede asegurar. Es decir, se advierte que
más allá de las acciones mundiales que desplie-
gan los Estados Unidos en los diferentes confines
del globo, este país se ha convertido en un polo
que ejerce un magnetismo centrípeto y que tien-
de a atraer a buena parte de los estados hacia su
órbita. En la medida en que Estados Unidos es el
país que más ha contribuido a desplegar las ten-
dencias globalizadoras en los distintos campos,
esta atracción que ejerce facilita la irradiación de
la globalización hacia nuevas regiones y muestra
la perseverancia de muchos estados por adaptar-
se a la globalización tal como se pregona desde
Washington.
Las ventajas que le depara su condición de
potencia global tienen, sin embargo, un reverso
de la medalla. Una potencia global tiene tam-
bién que asumir una serie de costos, muchos de
los cuales se escapan a su control. Dados los altos
niveles de compenetración y la magnitud de los
problemas que aquejan al mundo en su conjun-
to, Estados Unidos sólo puede realizar su supre-
macía y encontrar mecanismos para la
resolución de los problemas a través de la consti-
43 Fazio Vengoa, Hugo. El mundo frente a la globalización. Diferentes maneras de asumirla. Ob. cit.
44 “La revolución según Washington”. Clarín, 12 de mayo de 2003.
estudios
tución de alianzas, sean éstas económicas, políti-
cas o militares. Es cierto que las coaliciones
crean facilidades, reducen costos y permite desa-
rrollar actividades a gran escala. Pero las alianzas
establecen también límites al ejercicio del poder
porque precisan del apoyo y de la buena disposi-
ción de otros actores para la realización de sus
objetivos, los cuales no siempre son globales,
pues en ocasiones son estrictamente nacionales.
Como señala Jürgen Habermas:
las objeciones empíricas a las que se expone la
visión estadounidense tienen que ver con su via-
bilidad: la sociedad mundial se ha vuelto dema-
siado compleja como para poder seguir siendo
piloteada, desde un centro, mediante una políti-
ca que se base en la fuerza militar. Frente a las
redes horizontales, a la comunicación cultural y
social, una política que retorna a la forma
análısıs polítıco nº 50
hobessiana original del sistema de seguridad
policial jerarquizado es inevitablemente
obsoleta44.
Tanto en el plano económico como en el po-
lítico podemos encontrar ejemplos adecuados.
[49]
La guerra del Golfo de 1991, la intervención en
Afganistán en octubre de 2001 y la reciente inva-
sión de Irak constituyen evidentes demostracio-
nes de que el gobierno de Estados Unidos
requiere la colaboración, la asistencia y el apoyo
de otros actores para alcanzar sus objetivos. Por
su parte, emprender acciones en contra vía de la
voluntad de los más importantes o de la mayoría
de los actores no sólo le resta legitimidad a las
actividades de la potencia global, sino que segu-
ramente terminará comprometiendo sus resulta-
dos, como ha quedado palmariamente
demostrado luego de la invasión de Irak.
También desde otro ángulo la globalidad de
su poder puede convertirse en una camisa de
fuerza. Una potencia global debe disponer de
una amplia gama de recursos para hacer valer los
distintos ámbitos en los que se realiza el poder in-
ternacional. Debe propender por un adecuado
equilibrio entre todos ellos para mantener nivela-
da la balanza. El desnivel simplemente no basta.
El caso de Rusia lo ejemplifica magistralmente.
Gran potencia militar nuclear, con capacidad para
destruir la vida sobre el planeta, pero con un pro-
ducto interno bruto del tamaño del de los Países
 Bajos. Rusia simplemente puede aspirar a con-
vertirse en una ligera potencia regional. Pero
mantener este equilibrio no es una tarea fácil.
Ocurre que recurrentemente se están
modificando los factores en los que se realiza la
globalización. En la guerra fría eran políticos y
militares, en los noventa fueron básicamente
económicos, y hoy por hoy adquieren mayor re-
levancia los culturales, siendo imposible saber a
ciencia cierta cuáles serán en el futuro, incluido
el más cercano. Una potencia global debe pro-
pender por un equilibrio necesario para
reacondicionarse, actuar en cada uno de ellos y
sustentar su hegemonía en estos disímiles am-
bientes. Éste es un importante
condicionamiento que le impone un mundo
globalizado porque en cada uno de estos am-
bientes se realiza de distinta manera la fuerza y
el ejercicio de la hegemonía.
análısıs polítıco nº 50
Otra complicación que enfrenta una potencia
global consiste en que para mantener su hege-
monía debe propender por establecer mínimos
consensos sobre sus decisiones; debe preocupar-
se porque todo el mundo se considere como par-
te integrante de sus determinaciones, lo que
[50] implica que debe abrir espacios que den cabida
a las demandas de los demás agentes y actores
que gravitan en la vida internacional.
Pero también una potencia global tiene que
asumir otro costo adicional. A medida que se
intensifican las tendencias globalizantes y alcan-
zan un mayor grosor los nuevos circuitos espa-
cios temporales globalizantes, se entrecruza el
destino de todas las naciones, situación que con-
duce a que en la medida en que se torna más in-
tensa la globalización, se diluye el propósito
universalista de la potencia del Norte dentro de
una nueva combinación que amalgama la volun-
tad de distintos actores. El asunto en el fondo
consiste en que nada es más ajeno a una
globalización intensificada que la persistencia de
las potencias, sean éstas tradicionales, mundiales
o globales.
Por último, una potencia global encuentra
otro obstáculo en el ejercicio de su poder. En los
inicios del nuevo siglo, las condiciones en que se
atomizó el antiguo movimiento envolvente de la
globalización que encontraba en su dimensión
económica el nervio central, demuestran que la
globalización carece de causalidades últimas y
que sus impactos son más bien el producto de
determinadas resonancias que producen ciertos
45 El País, archivo, 2002.
acontecimientos, coyunturas y procesos. Esto
significa que una potencia global encuentra su
accionar encadenado a múltiples situaciones,
muchas de ellas provenientes de temporalidades
distintas, que alteran su capacidad de acción y
crean una disfuncionalidad entre los objetivos y
los resultados.
Estos costos que acabamos de comentar de-
muestran que el estatus de potencia global pue-
de ser en realidad bastante efímero en razón de
la aceleración de las transformaciones en los dis-
tintos niveles en los cuales se realiza el poder in-
ternacional, y porque el unilateralismo
encuentra límites naturales que ni siquiera el po-
deroso gobierno de Estados Unidos puede a fu-
turo forzar.
Esta situación la reconocía el mismo ex presi-
dente Bill Clinton, quien, en un artículo publica-
do bajo el título “Estados Unidos debería liderar,
no gobernar”45, señalaba que Estados Unidos se
encuentra en un momento único de la historia
humana con un dominio político, económico y
militar. Pero dentro de 30 años, la economía chi-
na podría ser tan grande o más que la estadouni-
dense. La economía india también, si dejan de
luchar con Pakistán y malgastar el dinero en ar-
mamento. Dentro de 30 años, si la Unión Euro-
pea sigue uniéndose política y económicamente,
aumentará de igual manera su influencia política
y económica. Por tanto, en un mundo
interdependiente, podemos liderar pero no do-
minar (…) Debemos reconocer que nuestra in-
terdependencia planetaria, a pesar de ser algo
maravilloso para aquellos de nosotros que esta-
mos bien situados para aprovecharla, sigue te-
niendo sus pros y sus contras. Nuestra apertura
en un mundo lleno de divisiones políticas, reli-
giosas, económicas y sociales aumenta también
nuestra vulnerabilidad e intensifica el dolor y la
alienación de aquellos que se sienten apartados
de las ventajas de la interdependencia. Al fin y al
cabo, el 11 de septiembre, Al Qaeda utilizó las
mismas fronteras abiertas, la facilidad para viajar
y el acceso a la información y a la tecnología que
todos damos por hecho para matar 3.100 perso-
nas de 770 países, incluidos más de 200 musul-
manes (…) ¿Cuál es la responsabilidad de
Estados Unidos en este momento de nuestro do-
minio? Creo que es la de construir un mundo
que avance más allá de la interdependencia, ha-
cia una comunidad planetaria integrada, con res-
ponsabilidades, beneficios y valores compartidos.

De esta reflexión a que nos invita el ex presi-
dente norteamericano, así como del breve análisis
que hemos realizado sobre las oportunidades, los
desafíos y costos que representa detentar el
estatus de potencia global, podemos extraer una
importante conclusión. Puede que Estados Uni-
estudios
dos haya llegado a convertirse en una potencia
global, pero dista enormemente de la capacidad
para realizar una dominación global, razón por la
cual se plantea para Washington y el mundo el
imperativo de fortalecer los hilos de la interde-
pendencia.
análısıs polítıco nº 50
[51]
 Procesos públicos de
esclarecimiento y
justicia de crímenes
contra la humanidad *

e n l a s e g u n da m i ta d d e l s i g l o x x , e l
desarrollo vertiginoso del derecho internacional,
de los derechos humanos y del derecho humanita-
rio conoció, como una de sus consecuencias más
destacadas, la creación de un nuevo marco para
nº 40-54

el debate público sobre las atrocidades del pasado.

50

A partir del Tribunal Militar de Nuremberg, en

págs.

1945, este debate ganó como escenarios los

polítıco
2004:

estrados judiciales, los procesos por crímenes de

análısıs

guerra y de lesa humanidad, y, más recientemente,

análısıs polítıco nº 50, Bogotá, enero-abril

las denominadas “comisiones de verdad” creadas

después de los conflictos armados o los regímenes
[52] Iván Cepeda Castro dictatoriales. La instauración de la Corte Penal In-
Claudia Girón Ortiz ternacional es un aspecto notable de este nuevo
Investigadores y defensores de marco universal para la sanción de las formas de
derechos humanos. violencia extrema.
Los múltiples procesos de rememoración, escla-
recimiento y justicia son un aporte considerable a
la democratización de las sociedades, pues contri-
buyen a la formación de la opinión y el espacio pú-
blicos. La experiencia de la difusión social de los
testimonios de las víctimas, la controversia en los
medios de comunicación y la divulgación de los in-
formes sobre los crímenes del pasado ayudan a
consolidar los espacios democráticos nacientes. En
dicho contexto, memorias colectivas –que durante
períodos de violencia y dominación han sido des-
conocidas– encuentran, poco a poco, espacios de
reconocimiento.
No obstante, el reconocimiento público de las
víctimas de los crímenes atroces cometidos en una
guerra o bajo un régimen dictatorial requiere un
conjunto de transformaciones que conduzcan al
establecimiento del vínculo colectivo lesionado o
* El presente artículo es resultado de la experiencia de los autores en destruido por la violencia generalizada. Esas trans-
el trabajo con víctimas de la violencia en Colombia. La reflexión formaciones se operan en situaciones conflictivas y
acerca de esta labor ha sido efectuada en la investigación “La controversiales. Por eso los problemas propios de
memoria de las víctimas de la violencia y la guerra” (2000-2003), los procesos sociales de superación de los críme-
realizada con el apoyo del Instituto Colombiano para el Desarrollo
ISSN 0121-4705

nes del pasado exigen una reflexión particular.

de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas” En el presente texto se desarrolla una serie de
(Colciencias) y del Instituto de Derechos Humanos de la
conceptos y tesis pertenecientes a la teoría de la
Universidad Católica de Lyon.

memoria, la verdad y la justicia en situaciones an-
teriores, simultáneas o posteriores a transiciones
a la democracia o negociaciones de conflictos ar-
mados. A través de este análisis se pretende de-
mostrar que todo camino de superación real de
la violencia y la guerra debe tener un carácter
público (transparencia) y procesal (esclareci-
miento). O en otros términos, que el trabajo de
rememoración, el establecimiento de la justicia y
la elaboración de la verdad contribuyen efectiva-
mente a la democratización, siempre y cuando
comprometan a todos los estamentos sociales en
diversas modalidades de transparencia, esclareci-
miento y sanción de las acciones criminales que
han desestructurado el cuerpo social.
Para argumentar estas ideas se realiza un estu-
dio en dos partes1. En la primera, se aborda la
cuestión del vínculo entre el trabajo de rememo-
ración y los principios de la teoría de los dere-
democracia
mado, etc. En la segunda parte, los temas de la
reflexión son la realización del derecho a la ver-
dad y la justicia, así como el carácter de las comi-
siones extrajudiciales de esclarecimiento. Allí se
examinan las diversas formulaciones que el dere-
cho internacional ha elaborado con relación a
los principios, procedimientos e instrumentos
que deben ser puestos en práctica para garanti-
zar la dignidad de las personas y la de los grupos
que han sido afectados por situaciones de violen-
cia extrema.
El énfasis de los dos análisis mencionados se
centra en las fuentes de la teoría política que
fundamenta determinados aspectos del derecho
público internacional, y en las fuentes normati-
vas de los derechos humanos y del derecho hu-
manitario: los instrumentos internacionales
–convenciones, pactos, cartas o declaraciones–;
los informes producidos por los sistemas de

chos humanos y el derecho humanitario. Así son
tomados en consideración asuntos como la de-
ducción del principio de sustancialidad del pasado
en el marco de la teoría contractual; el papel de
la memoria en relación a la legitimación del po-
der estatal; el contenido de la memoria en situa-
ciones en que la potestad de uso de la fuerza se
emplea para fines arbitrarios o en que la socie-
dad se encuentra en medio de un conflicto ar-
análısıs polítıco nº 50
protección y promoción internacional de los de-
rechos humanos, y algunos aspectos de la juris-
prudencia emitida por los tribunales ad hoc
creados para el juzgamiento de los crímenes in-
ternacionales2.
Las nociones de crímenes de guerra y de lesa
humanidad3 son aspectos primordiales de ambas [53]
secciones, pues la definición de su naturaleza,
sus modalidades específicas de perpetración y

1 En la investigación, el tratamiento de la problemática se realiza a través de un recorrido por las múltiples facetas
que tiene el trabajo de rememoración en el espacio público en situaciones simultáneas o posteriores a conflictos
armados o regímenes dictatoriales. A lo largo de la primera sección se descompone el contenido del concepto
de la memoria de las víctimas en tres preguntas que corresponden a los primeros tres capítulos del estudio:
¿Cuál es el contenido de esta memoria? ¿Quiénes son sus sujetos y en qué espacio se construye? ¿A través de qué
modalidades y prácticas se ejerce? En la segunda parte se abordan los vínculos contradictorios que ligan la
memoria y la historia, así como sus afinidades, diferencias y oposiciones. Con este objetivo se analizan dichos
vínculos desde la perspectiva del estudio de la historiografía, para luego enfocar el trabajo de memoria en el
espacio público y los procesos inherentes a la controversia social sobre los acontecimientos de violencia
generalizada. En el último capítulo de esta sección se hace un acercamiento a la teoría de los vestigios materiales
del pasado. La tercera parte está dedicada a la configuración de las categorías de víctimas y victimarios, a la
institucionalización de las prácticas sociales alrededor de la victimización y a las formas de resistencia que son
inherentes al trabajo de rememoración. En los tres capítulos finales del estudio se aborda la memoria de las
víctimas desde el campo del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho humanitario. Este
recorrido incluye tres momentos: la presentación del principio sustancialidad del pasado en la teoría general del
contrato social, el problema del derecho de las víctimas a la verdad y la justicia, y la cuestión del reconocimiento
social de la inocencia de las víctimas y la responsabilidad de los victimarios en el espacio público. El fragmento
que se entrega a la revista Análisis político corresponde a esta parte final y se concentra además en la cuestión del
trabajo de las comisiones extrajudiciales de esclarecimiento y reparación (“comisiones de verdad”) por medio de
la labor de rememoración en el espacio público destinado a la superación de la violencia y a la construcción de
la democracia.
2 A excepción del sistema interamericano de protección de derechos humanos, no se hará alusión detallada en
esta presentación a la doctrina que han elaborado otros mecanismos de protección regional o convencional
sobre el deber de memoria, el derecho a la verdad y el derecho a la justicia.
3 La definición de estos crímenes encuentra una amplia gama de denominaciones en el campo del derecho y de
las ciencias sociales: formas de violencia extrema, crímenes en masa, crímenes internacionales, delitos atroces,
etc. En este texto se utilizan indiscriminadamente para designar siempre el mismo tipo de prácticas criminales.
 sus consecuencias a la luz de la desarticulación
del cuerpo social, permite la comprensión del
carácter de los procesos sociales tendientes a su
superación. Otro concepto primordial de análisis
es el de “espacio público”, pues da cuenta de las
situaciones e instancias en las que opera la ac-
ción social que garantiza la posibilidad de vivir
en comunidad y de construir las relaciones
intersubjetivas.
Una última acotación preliminar. El objeto
del presente estudio no se circunscribe a la críti-
ca de las condiciones de impunidad, o a la consi-
deración de la superación de las atrocidades en
una situación de violencia específica o en un
conflicto armado particular. No obstante, salta a
la vista que el tratamiento conceptual de la pro-
blemática planteada se ajusta bien a las exigen-
cias del actual contexto colombiano. Entre las
situaciones de conflicto armado o de transición
análısıs polítıco nº 50
en las sociedades latinoamericanas, la colombia-
na muestra un nivel de singular complejidad que
se desprende de la pluralidad de expresiones de
violencia, y también, por qué no decirlo, de las
manifestaciones civilistas que reclaman la salida
de la violencia. La ausencia de experiencias pú-
[54] blicas de memoria, verdad y justicia sobre las mo-
dalidades de violencia, y la proliferación de
expresiones crónicas de impunidad y corrup-
ción, agregan niveles de dificultad adicionales a
la tarea de superación de los aspectos más
destructivos de los períodos históricos marcados
por la confrontación armada. A la complejidad
de un tal panorama debe corresponder entonces
un trabajo de rememoración, verdad y justicia
proporcionalmente diverso y complejo. El lector
percibirá, por tanto, que muchas de las tesis ex-
puestas están dirigidas a pensar los caminos de la
salida de la violencia en Colombia.
MEMORIA DE LAS VÍCTIMAS
Y PA C TO S O C I A L
¿En qué consiste la relación que guardan los
conceptos de memoria, verdad y justicia
enmarcados en una situación de violencia gene-
ralizada? Como se verá a continuación, la res-
puesta a ese interrogante parte del análisis de la
conducta que establecen el poder estatal o las
partes de un conflicto armado hacia determina-
dos aspectos de sus propias actuaciones, concre-
tamente aquellas en las que está comprometido
el uso de la fuerza y su justificación. Asimismo,
ese análisis concierne a la posición que asume la
sociedad (los individuos, grupos e instituciones)
con relación a esas situaciones particulares, y en
especial, a la manera en que las víctimas y los au-
tores de los actos de violencia enfrentan la ten-
sión que gira en torno a la elaboración real o el
acomodamiento y negación de las atrocidades
del pasado.
Una perspectiva adecuada para la compren-
sión de estos fenómenos es el estudio de los orí-
genes y de la teoría contemporánea de los
derechos humanos y del derecho humanitario,
así como el estudio de las categorías políticas
que los fundamentan. La historia de la emergen-
cia de los derechos humanos está orgánicamente
ligada a la cuestión de la resistencia y la oposi-
ción ante los desafueros u omisiones del poder
estatal. Por su parte, la formación del derecho
humanitario atañe a la necesidad de limitar al
máximo la acción bélica y la destrucción produ-
cidas dentro de un conflicto armado.
Como es bien sabido, los derechos humanos
se inscriben en la tradición liberal de la filosofía
contractual de la soberanía política, desarrollada
especialmente en la Europa del siglo XVIII. Ex-
puestos sumariamente, los elementos básicos de
esta concepción se concentran en el estado de
naturaleza, que da cuenta de una situación origi-
naria ideal en la cual los seres humanos se en-
frentan entre sí para realizar su derecho natural
a satisfacer sus deseos. En este modelo inaugural,
la lucha por la supervivencia se degrada irreme-
diablemente en una situación de guerra en la
que el miedo a no poder garantizar la seguridad
y el bienestar propios conduce a la violencia, y
en la que esta última genera un nuevo senti-
miento de miedo en un círculo vicioso sin fin.
Como se advierte, en esta representación ini-
cial de la filosofía contractual son atribuidos a
los individuos una serie de derechos “naturales”
que emanan de su propia esencia y que son, a di-
ferencia de los derechos positivos promulgados
por el legislador, de carácter inalienable e
inderogable, o en otras palabras, que están por
encima de cualquier limitación que sea dispuesta
o impuesta exteriormente a esa condición inma-
nente.
El requisito para la salida del estado de natu-
raleza, y el paso al estado político, es la celebra-
ción de un pacto que permita garantizar de
manera permanente los derechos naturales pues-
tos en peligro en la lucha encarnizada de todos
contra todos. Existen diferentes modelos de este
pacto, pero todos coinciden en la constitución
de una instancia artificial garante de la palabra
dada por quienes se someten conscientemente al
compromiso (T. Hobbes) o en la integración de

una “voluntad general” del cuerpo social (J. J.
Rousseau) o de un consenso político que haga
efectivo el respeto de los derechos naturales a la
igualdad y la libertad (J. Locke). El contrato se
efectúa entre los individuos, pero igualmente en-
tre éstos y el Estado, la nueva entidad social que
surge en las condiciones políticas del pacto.
Para la teoría general de los derechos huma-
nos es fundamental la pregunta acerca de las
obligaciones que genera el pacto colectivo o su
negación. Dicho en otros términos, la definición
de los derechos humanos –su sentido y orienta-
ción generales– se materializa con relación al
tipo de soberanía que emana del contrato, o de
un acto de imposición, y de las implicaciones
que ello tiene para quienes se someten, o son so-
metidos, a las formas de soberanía. En las condi-
ciones de las sociedades democráticas, cualquier
debilitamiento, relajación o anulación del con-
trol que debieran ejercer quienes se acogen al
poder estatal sobre este último abre el espacio
para que proliferen formas de arbitrariedad o de
autoritarismo. En estos casos, la protección de
los derechos fundamentales, por medio de la jus-
ticia institucional y la actuación pública de la so-
ciedad, es una mediación indispensable. Cuando
se trata de regímenes impuestos de facto, la resis-
tencia a la dominación asume la forma del traba-
jo por el establecimiento del primado del
derecho sobre la fuerza.
Para detallar el sistema de relaciones políticas
que se entabla en los regímenes de soberanía
contractual cabe preguntar entonces en qué con-
siste el contrato social en sí mismo. Del lado de
los individuos, el contrato representa el compro-
miso de respetar mutuamente sus derechos y de
acatar la autoridad del Estado. A su turno, este
último adquiere también una doble obligación
que consiste, de una parte, en velar por el respe-
to de los intereses de los asociados, y de otra, en
mantener el orden público, es decir, el respeto
de los individuos hacia la autoridad que él repre-
senta. La complejidad del carácter dual de este
compromiso radica en que el poder político ejer-
ce al mismo tiempo dos funciones que, a prime-
ra vista, parecerían contradictorias e incluso
excluyentes: garantizar los derechos de los indivi-
duos y garantizar el respeto de su propia autori-
dad. El poder debe controlar que en sus
relaciones los individuos respeten mutuamente
4 Así lo enuncian tanto J. Locke (Traité du gouvernement civil, 1689) como H. D. Thoreau (El deber de la desobediencia
civil, 1849).
5 Esta es la concepción que Montesquieu expone en De l´esprit des lois, 1748.
democracia
sus derechos e igualmente, por así decirlo, debe
“auto-controlarse” para que su acción u omisión
no lesione esos mismos derechos. Del cumpli-
miento fiel de esta “regla de oro” –entendida en
términos del ejercicio ecuánime de esas dos fun-
ciones– depende que exista la legitimidad del
poder, que los individuos permanezcan ligados al
contrato y, por tanto, que no apelen a la desobe-
diencia civil y al derecho, legítimo en este caso,
de resistencia a la opresión que corresponde a la
aspiración de todo ser humano a la libertad y la
dignidad4.
La incompatibilidad de las facultades de con-
trol social y de autocontrol, que practica simultá-
neamente el poder político, plantea el problema
de si ese ejercicio puede llevarse a cabo de mane-
ra legítima y equilibrada. Esta situación problemá-
tica ha tratado de ser resuelta a través de la teoría
de la independencia de los tres poderes públicos,
análısıs polítıco nº 50
por medio de la cual la especificidad de tareas y el
control recíproco que ejercen entre sí el poder
ejecutivo, el poder legislativo y el sistema judicial
resolvería, al menos parcialmente, el carácter
antinómico de la doble función del Estado5. Se
dice “al menos parcialmente”, pues el problema
del control social y del autocontrol contiene va- [55]
rias facetas. La primera de ellas atañe directamen-
te al modo en que el Estado administra su
potestad de punición de los delitos e ilegalidades
cometidos en el seno de la sociedad, y por tanto
del uso justificado de la fuerza. Si el aparato es-
tatal no está en capacidad de garantizar la vida y
seguridad de sus asociados, si no ejerce el mono-
polio de la fuerza y si la impunidad es “moneda
corriente” en la sociedad, la legitimidad del poder
político queda cuestionada. Lo anterior es válido
también para la situación opuesta, o sea ante cual-
quier acto en el que la potestad estatal de puni-
ción o el uso de la fuerza hayan sido desviados
hacia fines diferentes a los de la protección del in-
dividuo y, por ende, en el que se contradigan o
violen sus derechos. Si a esta última circunstancia
se agrega la impunidad de este acto ilegal cometi-
do por los agentes estatales, estamos ante la anula-
ción plena de la función de autocontrol del poder
político y ante la ruptura de la frontera que sepa-
ra un Estado de derecho de un régimen autorita-
rio o totalitario.
Otra circunstancia de este tipo concierne a la
posibilidad de que el poder político incurra en
 la arbitrariedad, esto es, en la sustitución arbitra-
ria de las normas vigentes, llevada a cabo de ma-
nera continua o en las situaciones calificadas de
excepcionales. El peligro latente de la arbitrarie-
dad hace que el principio de la división de los
poderes públicos deba ser complementado y
acompañado en todo momento por el principio
de la seguridad jurídica, es decir, por la garantía
de que un cierto conjunto de leyes –dentro de
las cuales ocupan un lugar central aquellas que
contienen los llamados derechos fundamenta-
les– será mantenido y puesto en práctica en todo
momento6. Por último, también existe la posibili-
dad del exceso o defecto en el ejercicio de las
funciones de control social y de autocontrol del
Estado, que se expresa bajo la forma de interven-
ción abusiva o no intervención negligente. Los
excesos de la intervención estatal transgreden
aquellos derechos cuya especificidad exige que
análısıs polítıco nº 50
el Estado respete la esfera privada del individuo
y las libertades fundamentales que son correlati-
vas a esa esfera. Por el contrario, la no interven-
ción del Estado lesiona los derechos económicos
y sociales, cuya vigencia depende en buena parte
de la prestación de los servicios públicos que ha-
[56] cen realidad el disfrute de esos derechos.
En consecuencia, y como se dijo anteriormente,
la oposición contra cualquiera de estas desviacio-
nes en las funciones de control y de autocontrol
del Estado está en el núcleo conceptual y práctico
de los derechos humanos, cuya razón de ser es la
crítica social y la acción civil contra cualquier ex-
presión de arbitrariedad del poder.
¿Cuál es la relación entre la recapitulación
(memoria) de las violaciones a los derechos hu-
manos y los conceptos que conforman el marco
de referencia de la teoría política hasta aquí ex-
puesta? Para resolver este interrogante se tiene
que aludir a un principio que compete, en este
caso, a la condición temporal que subyace al re-
conocimiento del pacto social y de la autoridad
pública. Tal principio es el de la sustancialidad
del pasado como trasfondo referencial y criterio
para determinar la legitimidad o ilegitimidad
del poder.
Algo que parece evidente –pero que no lo es
de ningún modo para todo régimen político– es
que dentro de las condiciones de la legitimidad
del ejercicio de la soberanía debe estar conteni-
da la posibilidad de que el pasado exista y sea
6 La noción de los derechos humanos como lucha contra la arbitrariedad del poder político es desarrollada por G.
Haarscher en Philosophie des droits de l´homme, 1993, pp. 25-34. Como otros principios complementarios
encaminados a evitar la arbitrariedad, el autor menciona el derecho al debido proceso, la imparcialidad de la
justicia y el recurso al Habeas corpus.
aceptado, esto es, reconocido por el propio poder.
Hablamos del reconocimiento del pasado como
fruto de la elaboración social en el espacio públi-
co de la historia colectiva y no como la “fabrica-
ción” del pasado por el poder a su imagen y
semejanza por medio de una especie de “Minis-
terio de la Verdad” para “oficializar” la historia
(utilizando la figura literaria que George Orwell
acuñó, en su obra, 1984).
Quizá la más nítida afirmación del principio
de sustancialidad temporal la hallamos en las
enunciaciones solemnes con las que comienzan
los instrumentos fundadores del derecho interna-
cional de los derechos humanos que rememoran
los sufrimientos y las lecciones que han dejado los
crímenes del pasado. La Carta de Naciones Unidas
(1945) comienza con la siguiente consideración:
Nosotros, pueblos de Naciones Unidas, resueltos
a preservar las generaciones futuras de la calami-
dad de la guerra que dos veces en el espacio de
una vida humana ha infligido a la humanidad
indecibles sufrimientos....
La Declaración Universal de Derechos humanos
(1948) en su preámbulo señala:
Considerando que el desconocimiento y el
menosprecio de los derechos humanos han origi-
nado actos de barbarie ultrajantes para la con-
ciencia de la humanidad....
En fin, el preámbulo de la Convención para
la prevención y la represión del crimen de geno-
cidio (1948) contiene la siguiente constatación:
Reconociendo que en todos los períodos de la
historia el genocidio ha infligido grandes pérdi-
das a la humanidad....
El principio de la sustancialidad del pasado
significa dos cosas: que el Estado desempeña el
papel de “memoria del contrato”, es decir, que
las instituciones estatales “recuerdan” permanen-
temente a los asociados las obligaciones que han
contraído en la sociedad política, pero que, al
mismo tiempo, su legitimidad se fundamenta en
el hecho de que los sujetos sociales puedan, en
todo momento y en toda circunstancia, recordar-
le al poder –y especialmente a los órganos encar-

gados del autocontrol estatal– todos aquellos as-
pectos que atañen a los compromisos que éste ha
hecho en el pasado próximo o remoto. Es más,
podría aseverarse que el ejercicio de memoria
permanente en el que la sociedad recuerda al
poder político quién es él (cuáles son sus funcio-
nes, cómo las ha ejercido, cuáles son sus compro-
misos, etc.) es una función normal de toda
verdadera democracia y una práctica preventiva
contra todos los desmanes autoritarios.
La negación de aspectos –o de épocas ente-
ras– del pasado adquiere características variadas
en función de los diferentes regímenes políticos
y de sus modos de legitimación social.
La idea de que existen “pueblos sin historia”
es, por ejemplo, un aspecto notable de la antro-
pología evolucionista que animó la división entre
“barbarie y civilización” como base ideológica
del poder colonial. La escritura de la historia del
pueblo colonizado y su anexión como capítulo
de la historiografía de las metrópolis occidenta-
les fue el camino que estas últimas adoptaron
para construir el modelo más perfeccionado de
oficialización del pasado, la “Historia universal”.
A su turno, en las llamadas democracias repre-
sentativas la relación que guardan los elegidos y los
electores tiende a diluirse en la medida en que se
distancia el momento de las elecciones de las pro-
mesas y los compromisos adquiridos. No ha de per-
derse de vista en esta dirección, que un síntoma de
que la dinámica de la arbitrariedad comienza a
instaurarse en una democracia representativa es
que los representantes “tienden a olvidar” sus obli-
gaciones con los representados y a buscar que la so-
ciedad misma también los olvide. Por ello, en este
modelo político puede suceder que en un clima de
elecciones regulares, la distancia entre gobernados
y gobernantes se supla con sistemas a doble nivel
en los que la institucionalidad estatal legal encubre
estructuras paraestatales que practican todo tipo de
métodos violentos. En tales casos puede llegarse a
la situación de que en nombre de los valores demo-
cráticos, y de los propios derechos humanos pro-
clamados, se obstruya la elaboración pública de la
memoria de las víctimas y se hagan desaparecer los
indicios que sirven de referencia para el trabajo de
rememoración.
En los modelos de autoritarismo y de domina-
ción totalitaria, las prácticas de negación o
instrumentalización del pasado toman una for-
ma más cruda y radical en un proceso que va
7 Consagrado en la convención relativa al derecho público de los tratados, conocida como Convención de
Viena (1969).
democracia
desde la destrucción de la biografía individual –
pasando por la revisión de los acontecimientos y
la destrucción total de la historia– hasta la elabo-
ración de un relato ficticio del mundo histórico.
Por el contrario, en el ejercicio
auténticamente democrático, la sociedad debe re-
cordar continuamente al poder político –y aquí la
expresión “recordar” adquiere toda la fuerza del
trabajo de rememoración– el principio de pacta
sunt servanda7 según el cual, las partes que
ratifican un pacto quedan ligadas a él y, por ello,
les incumbe comprometerse a cumplirlo. Recor-
dar sus compromisos a quienes representan la au-
toridad es un principio directamente relacionado
a su pretensión de legitimidad pública.
Este principio de recordación será válido, con
mayor razón, cuando se trate de episodios de viola-
ciones graves a los derechos de la población o de
actos criminales generalizados de especial crueldad
análısıs polítıco nº 50
en los que hayan incurrido agentes o instituciones
del Estado en el desempeño de sus funciones, o
por fuera de ellas. Como puede advertirse, la reme-
moración de esta clase de violaciones ocupa un lu-
gar central, y a la vez delicado, dado el grado en
que ellas afectan la integridad, la dignidad e inclu-
so la misma posibilidad de existencia de las perso- [57]
nas o los grupos sociales. De ahí la importancia que
tiene la consideración de la manera en que se legi-
timan o “anulan” las acciones en las que se produ-
ce el uso ilimitado de la violencia; acciones en que
las condiciones esenciales de existencia del ser hu-
mano son lesionadas por excelencia. Las prácticas
de olvido o de memoria en estos casos –que van
desde la supresión de las huellas de las víctimas
hasta la sacralización del pasado– conciernen los
motivos, modalidades y consecuencias que ha teni-
do la utilización de la fuerza.
Como se verá a continuación, entre los niveles
variables de utilización de la violencia, requieren
una atención especial aquellos en los que se pro-
duce la manifestación de expresiones de violencia
indiscriminada e ilimitada. Los estados de guerra
o las condiciones socio-políticas en que se perpe-
tran crímenes en masa de manera sistemática en-
carnan ese tipo de situaciones, y su legitimación
implica el desconocimiento del principio de
sustancialidad del pasado. Si se acepta entonces
este razonamiento, cabe indagar sobre cuál es el
aspecto esencial del contenido del pasado –léase
de la violencia– cuya resonancia y significado se
quiere reprimir a toda costa, y que por ello mis-
 mo, debe ser puesto a la luz como base de la exi-
gencia al poder político, o a las partes de un con-
flicto armado, del respeto de los derechos
fundamentales y de las normas humanitarias. O
enunciado en otros términos, se impone
explicitar qué tipo de acontecimientos son los
que el poder político y las partes involucradas en
un conflicto armado tienden a querer olvidar
con mayor urgencia.
LOS CRÍMENES DE LESA HUMANIDAD
Los delitos que se cometen en situaciones de
guerra o de violencia generalizada portan
significaciones diferentes en cuanto a la magni-
tud de los efectos que tienen para la sociedad.
Siendo así, la práctica criminal que se repite me-
tódicamente y que, por sus objetivos, muestra
cierto grado de coherencia destructora se dife-
rencia de una violación individual y episódica.
análısıs polítıco nº 50
rición forzada, etc.– llevada a cabo en forma ge-
neralizada y sistemática, y organizada y ejecutada
de acuerdo con un plan centralizado o con estra-
tegias independientes coordinadas.
Los adjetivos “generalizado” y “sistemático”
han expresado en la historia del derecho inter-
nacional de los derechos humanos y del derecho
humanitario la especificidad de estos crímenes
tendientes a “destruir la humanidad”9. Caracteri-
zar de “generalizados” o “masivos” estos actos de
violencia significa que ellos privan a la humani-
dad de su pluralidad intrínseca a través de la ex-
clusión de una cantidad significativa de sus
miembros, sea por efecto de su eliminación o de
la anulación de su identidad. Por su parte, el ca-
rácter “sistemático” alude a que la perpetración a
gran escala de estas atrocidades requiere un apa-
rato administrativo. En efecto, a diferencia de los
delitos comunes cometidos por particulares, los

Las violaciones de carácter más pernicioso, y de
alcances más globales para la sociedad, están
tipificadas en los instrumentos del derecho inter-
nacional y conciernen, en primer lugar, a los crí-
menes de lesa humanidad, las graves violaciones
a los derechos humanos y los crímenes de gue-
[58] rra8. Se mencionarán a continuación, sin ánimo
exhaustivo, algunos de los rasgos más relevantes
de la definición de estos crímenes en el derecho
internacional.
En términos generales, se entiende por cri-
men de lesa humanidad toda práctica violatoria
de los derechos fundamentales –como el genoci-
dio, la ejecución extrajudicial, la tortura, las pe-
nas o los tratamientos crueles, inhumanos o
degradantes, la deportación, la reducción a la es-
clavitud, la detención ilegal seguida de la desapa-
delitos de lesa humanidad no pueden ser
planificados y ejecutados sino como resultado de
una política concertada, cuyos fines está en capa-
cidad de ejecutar un aparato complejo como el
Estado librado al uso indiscriminado de la fuer-
za. Es por eso que cuando se investigan a fondo
los numerosos casos que integran el vasto espec-
tro de estos crímenes se llega a la comprobación
de que tras la aparente singularidad inconexa de
cada hecho individual se encuentra en realidad
un “servicio público criminal”, una “criminalidad
de sistema”, como se dijo en el proceso de
Nuremberg10.
El desequilibrio que entraña esta situación
consiste en que mientras, de un lado, el victimario
actúa como componente de una maquinaria –y
por tanto, su acción goza de la potencia destruc-

8 La llamada violencia estructural, socioeconómica, también tiene una connotación general para la sociedad. No es
menos cierto entonces que el principio de sustancialidad del pasado sea válido para este tipo de violaciones a los
derechos fundamentales y que podamos hablar de la memoria de las víctimas de la violencia estructural. No
obstante, los límites del objeto de esta reflexión nos impiden dedicar mayor atención a este tema crucial.
9 Algunas de las formulaciones más destacadas que tipifican los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de
guerra están enunciadas en los siguientes instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario: las cartas de los tribunales militares internacionales de Nuremberg (1945) y
Tokio (1946); la Convención para la prevención y la represión del crimen de genocidio (1948), la Convención sobre la
imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes contra la humanidad (1968), el Protocolo
adicional a las convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados internacionales (Protocolo I, 1977). Recientemente se han producido nuevos desarrollos de
estas definiciones, especialmente contenidos en los estatutos de los tribunales ad hoc creados para la antigua
Yugoslavia (1993) y para Ruanda (1994) así como en los artículos 7 y 8 del estatuto que reglamenta la Corte Penal
Internacional (1998).
10 Como indica Antoine Garapon en Des crimes qu´on ne peut ni punir ni pardonner (2002, pp. 145-147), en este
proceso al lado de los altos responsables del régimen nazi fueron acusadas instituciones del tercer Reich entre las
que se cuentan el Estado Mayor y el Alto Mando, la SS, la Gestapo y el cuerpo de jefes del partido nacional-
socialista (SD). Tres de ellas fueron condenadas por el tribunal: la Gestapo, la SS y el SD.

tora que esa maquinaria pone en marcha– del
otro lado, la víctima se encuentra reducida a su
condición individual, y frecuentemente enfrenta-
da, por añadidura, a la dificultad de demostrar el
carácter concertado de la acción del victimario
para que exista un reconocimiento público.
Sin embargo, la puesta en obra de la política
criminal va más allá de esta maquinaria. Su ca-
rácter totalitario invade la sociedad entera,
fragilizando las resistencias hasta comprometer
todos sus niveles e instituciones y activar los re-
cursos –o forjar el consenso–, de las instancias
políticas, culturales, académicas y, por supuesto,
de los medios de comunicación para la máxima
eficiencia de sus objetivos. Como lo señaló en su
momento H. Arendt, la expresión más acabada
de esta hegemonía totalitaria, de la política cri-
minal es su infiltración del propio sistema de jus-
ticia que pierde toda independencia y que
democracia
L O S C O N F L I C TO S A R M A D O S Y LO S
CRÍMENES DE GUERRA
Entre los ciento ochenta millones de víctimas
de la guerra y la violencia que dejó el siglo XX,
la mayoría eran civiles que fueron blanco de los
ataques de ejércitos y grupos armados de sus pro-
pios países. La definición de los crímenes de
guerra concierne a los actos cometidos contra las
personas y grupos protegidos por su condición
de no combatientes (población civil) o que están
“fuera de combate”. Estos actos son calificados
como infracciones graves a las disposiciones de
las convenciones de Ginebra (1949) y sus dos
protocolos adicionales (1977)11.
El derecho humanitario ha establecido que
los crímenes de guerra pueden presentarse en
conjunto con los crímenes de lesa humanidad y
que acontecen en el marco de un conflicto arma-
do internacional o interno, por medio de un ata-

termina, él también, por ceder a la arbitrariedad.
Ningún crimen de lesa humanidad ilustra me-
jor estas afirmaciones que el crimen de genocidio.
La especificidad de la intención destructiva que
representa el genocidio es la negación a la exis-
tencia de un grupo por su origen, por su naci-
miento –como lo indica la etimología de la
palabra - o por sus convicciones compartidas. A
este respecto, la Convención para la prevención y
represión del crimen de genocidio estipula que
los actos encaminados a la destrucción de grupos
humanos enteros que caben bajo esta definición
son: el asesinato contra los miembros del grupo
en cuestión, los atentados graves a la integridad fí-
sica o mental de sus miembros, la sumisión inten-
cional a condiciones de existencia que entrañen
la destrucción física total o parcial, las medidas
tendientes a entrabar los nacimientos en el seno
del grupo o la transferencia forzada de sus niños.
análısıs polítıco nº 50
que general o de ataques acumulativos de las
violaciones. Tal reconocimiento de las infraccio-
nes graves al derecho humanitario ha sido pro-
gresivo. La aceptación por parte de los Estados
de que los crímenes de guerra se cometen tam-
bién en el marco de los conflictos armados no in-
ternacionales es un hecho reciente en el campo [59]
del derecho internacional. A pesar de la prohibi-
ción de tales actos, en algunos de los textos del
derecho humanitario (artículo 3 común a las
convenciones de Ginebra y Protocolo II adicio-
nal) la noción prevaleciente en las relaciones en-
tre Estados (opinio juris) era circunscribir la
interpretación del campo de aplicación de los
crímenes de guerra a conflictos armados
interestatales. La jurisprudencia del Tribunal ad
hoc para la antiguaYugoslavia, especialmente en
el ya celebre caso Tadic, y luego el Estatuto de la
Corte Penal Internacional han ampliado la inter-

11 El artículo 85 del Protocolo I, adicional a las convenciones de Ginebra, enuncia que son considerados como
crímenes de guerra los actos cometidos contra las personas y colectividades protegidas por los instrumentos del
derecho humanitario, tales como: la mutilación física y experimentación médica o científica; el sometimiento a la
población civil a un ataque; el lanzamiento de un ataque indiscriminado contra personas o bienes civiles a
sabiendas que ese ataque causará pérdida de vidas humanas; el lanzamiento de un ataque contra las instalaciones
que contengan fuerzas peligrosas para la vida (tales como represas, centrales nucleares, etc.); la transferencia de
población con fines de ocupación de un territorio o la deportación de la población originaria de ese territorio; las
prácticas de apartheid y las prácticas crueles, inhumanas y degradantes, fundadas sobre la discriminación racial o
de otra índole que den lugar a ultrajes de la dignidad personal; los ataques contra bienes culturales y consagrados
al culto religioso; la privación del derecho a un debido proceso con las garantías necesarias concernientes a la
imparcialidad del tribunal, y en el caso de la justicia penal, al principio de no-retroactividad de la ley. El Protocolo
II y el artículo 3 común a las convenciones contienen la mención de la mayor parte de estos actos como
infracciones graves al derecho humanitario en las condiciones de un conflicto armado interno, a las que se suma
la prohibición del secuestro. En los estatutos de los tribunales ad hoc y en el de la Corte Penal Internacional ha
aparecido la mención de los “crímenes de agresión”, cuya definición, sin embargo, no ha sido aún debidamente
desarrollada.
 pretación de las infracciones a la normatividad
humanitaria12.
Esta clase de restricciones en la interpreta-
ción de las normas humanitarias refleja la prácti-
ca de justificación de la criminalidad de guerra
como elemento de la estrategia dentro de los
conflictos armados.
La guerra de memorias es una dimensión de
la guerra en general, y como bien dice el aforis-
mo, “en la guerra la primera víctima es la ver-
dad”. Así, es frecuente la utilización del
principio del derecho penal alusivo a la legítima
defensa de las personas y los bienes para respal-
dar todos los desmanes que se cometen en el de-
sarrollo de un plan de confrontación. Es común
también que se acuda a la idea de que la dinámi-
ca de la guerra es inexorable e involucra a sus ac-
tores, independientemente de su voluntad.
Proclamar el derecho a la guerra (jus ad bellum)
análısıs polítıco nº 50
del descubrimiento de diferencias irreconcilia-
bles o de la “legítima defensa” se opera no pocas
veces a partir de la elaboración de una versión
histórica. Igualmente, durante el desarrollo de
un conflicto armado, las partes tienden a consi-
derar que el reconocimiento de los actos pasados
de violencia indiscriminada significa una desven-
taja estratégica y por ello crean sus propias ver-
siones de los hechos. Al final de las hostilidades,
si se presenta el triunfo de una de las partes del
conflicto, los vencedores juzgan las atrocidades
de los vencidos, pero no hacen lo mismo con
aquellas atrocidades perpetradas por ellos mis-
mos. Si el conflicto se resuelve por medio de una
negociación existe siempre el peligro de que
uno de los primeros acuerdos de los combatien-
tes sea acordarse recíprocamente la amnistía de
los crímenes cometidos. Por tanto, la exigencia
del respeto efectivo de las normas del derecho

requiere una interpretación de determinados humanitario concierne también al hecho de que

acontecimientos del pasado que justifiquen el los Estados, los grupos paramilitares y los grupos
llamado a las armas, y que susciten el entusiasmo disidentes reconozcan que las infracciones que
colectivo por el empleo ilimitado de la fuerza. La tienen lugar en desarrollo de las hostilidades no
relectura de las relaciones comunitarias a través son actos de guerra legítimos y necesarios13.

[60]
12 Los estatutos de la Corte Penal Internacional y de los dos tribunales internacionales ad hoc pueden ser
considerados como puntos de convergencia entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho
humanitario. En el caso de Dusko Tadic, guardián de un campo de concentración en Bosnia, la defensa sostuvo
que el derecho aplicable por un tribunal internacional ad hoc era el de los conflictos armados no internacionales y,
que por tanto, la instancia judicial carecía de competencia para juzgar la acusación de crímenes de guerra propios
de los conflictos internacionales. En su sentencia, el tribunal se pronunció reconociendo que el derecho
internacional ha evolucionado en la caracterización del derecho aplicable en los conflictos armados no
internacionales y que existe determinado tipo de prácticas que son consideradas indistintamente en los conflictos
armados internos e internacionales.
13 Como se sabe, el derecho humanitario es el derecho que toma por objeto la guerra para limitarla (jus in bello) y no
para justificarla (jus ad bellum). A diferencia del derecho internacional de los derechos humanos –cuya vigencia es
permanente–, el derecho humanitario se restringe en términos temporales y espaciales a las situaciones de
conflicto armado. La evolución que ha tenido esta última noción puede ser examinada desde el punto de vista del
despliegue de tres etapas diferentes, que sirven a la vez para estudiar los diversos períodos de la historia del
derecho humanitario. En una primera etapa –aquella que va hasta el final de la Primera Guerra Mundial y que
corresponde a una concepción de la guerra en términos clásicos–, la preocupación principal era aminorar los
males causados a los combatientes, fijando límites a las hostilidades y los armamentos. Después, al final de la
Segunda Guerra Mundial, con el empleo de las llamadas armas de destrucción masiva y la utilización de métodos
de combate indiscriminados, el derecho humanitario reconoció que la guerra no es una confrontación que afecta
únicamente a los militares, y que los civiles son regularmente sus víctimas principales y más cuantiosas.
Finalmente, en la década de los años sesenta del siglo XX, con la irrupción de las llamadas guerras de liberación
nacional y la proliferación de los conflictos armados internos, el derecho humanitario extendió sus normas a un
plano doméstico. Cada una de estas etapas corresponde en su orden a la formulación del derecho humanitario.
La primera corresponde al denominado derecho de La Haya; la segunda se expresa en las cuatro convenciones
suscritas en 1949 en Ginebra, y la tercera halló su codificación en 1977 en los dos protocolos adicionales a esas
convenciones. De estos dos últimos instrumentos, el segundo está consagrado a los conflictos de carácter no
internacional, o conflictos internos, y se añade a los preceptos ya contenidos en el artículo 3 común a las cuatro
convenciones. En la actualidad se discute si el derecho humanitario ha entrado ya en una cuarta etapa de su
historia que requeriría un tercer protocolo adicional. Como aspecto destacado de esta controversia se cuestiona el
sentido de la diferencia radical de la normatividad vigente para los conflictos de carácter internacional y los de
carácter no internacional, y el tema de la ampliación de la normatividad humanitaria, obedeciendo a las nuevas
circunstancias de los conflictos armados no internacionales.

En las condiciones en las que se imponen la ne-
gación e impunidad de estos episodios de violencia
extrema, la memoria de quienes han sido
victimizados es un espacio de resistencia a la “re-
presión” (en sentido político y psíquico) del pasa-
do. La memoria de las víctimas se convierte en una
de las fuentes que nutren la protección de la digni-
dad humana y en una forma de control social al
poder político, de oposición a la arbitrariedad y de
limitación de la guerra. Por eso, una vez expuesto
el principio de sustancialidad del pasado en el con-
texto del derecho internacional de los derechos
humanos y el derecho humanitario, cabe ahora
abordar los postulados e instancias que han sido
concebidos en estos ámbitos para garantizar los
procedimientos públicos de esclarecimiento y justi-
cia de los crímenes atroces del pasado.
EL DERECHO DE LAS VÍCTIMAS A LA
democracia
conciernen a tales intentos, se ven limitados por lo
regular a tímidas modificaciones de los regímenes
políticos anteriores, o de las situaciones que gene-
raron los conflictos armados. Esto, sumado al ca-
rácter formal de los acuerdos y las frágiles bases de
la transición, ha provocado que los pactos de
refundación social desemboquen en situaciones al-
tamente conflictivas y de permanente inestabilidad
social14.
En segunda instancia, los intentos de transi-
ción se han presentado en el marco de una crisis
acentuada del modelo de Estado propio de la teo-
ría contractual clásica y del derecho público inter-
nacional que le es intrínseco, es decir, del
derecho basado en los tratados interestatales (bi-
laterales o multilaterales). Si bien los Estados se
mantienen como mediaciones necesarias de las
relaciones internacionales, entre los efectos de
esta crisis cabe destacar el surgimiento de un nue-

VERDAD Y LA JUSTICIA
En las últimas décadas, los intentos de
refundación del pacto social, que han representado
las llamadas transiciones democráticas y los pro-
cesos de paz, se han enfrentado a múltiples desa-
fíos e impedimentos. Tres de ellos merecen ser
destacados.
En primer lugar, las tentativas de transformación
posteriores a los conflictos armados o a regímenes
dictatoriales se dan en “sociedades periféricas”
–como las ha denominado la sociología contempo-
ránea– que mantienen relaciones (económicas, po-
líticas, culturales) esencialmente asimétricas con
las sociedades centrales e industrializadas. De ahí
que los esfuerzos de renovación nacional empren-
didos para la superación de regímenes dictatoriales
o conflictos armados internos se hagan a menudo
incompatibles con las condiciones generales que
dictan esas relaciones. En el contexto de expansión
de las interacciones globales, sin que paralela-
mente se produzcan cambios que democraticen la
sociedad internacional, los intentos de transforma-
ción nacional, y los problemas de índole global que
análısıs polítıco nº 50
vo tipo de hegemonía: la consolidación progresiva
de una especie de poder imperial al que le es con-
sustancial una nueva noción de derecho y sobera-
nía supranacional. Este fenómeno, que viene
acentuándose especialmente después de los acon-
tecimientos del 11 de septiembre de 2001, impli-
ca la extrapolación de un derecho nacional [61]
particular (el derecho interno de los Estados Uni-
dos y su concepción de seguridad nacional) como
derecho objetivo internacional15. Al intervenir y
diseñar a su voluntad la manera en que terminan
los conflictos armados internos o los sistemas polí-
ticos transicionales, el sistema y el jus gentium im-
periales acaban con el contenido democrático de
tales procesos. No obstante, la crisis y la ineficacia
del derecho internacional tradicional para erigir
un orden mundial democrático no es una razón
válida ni suficiente para renunciar a las conquistas
más valiosas a las que ha dado lugar su construc-
ción. Tal es el caso del papel que desempeñan los
mecanismos y jurisdicciones internacionales en
materia de protección de los derechos humanos y
del derecho humanitario16.

14 Varios ejemplos en América Latina ilustran bien la situación en que “transiciones a la democracia” terminan
desembocando en un estado de crisis económica y social crónica. En El Salvador, la tasa de criminalidad actual,
producto de la violencia social, supera a la del momento más álgido del conflicto armado que vivió ese país
centroamericano. En Argentina, la crisis financiera ha creado las condiciones para una nueva desestabilización
política.
15 Como lo han indicado T. Negri y M. Hardt, a esta nueva concepción de soberanía le son correlativos un derecho de
policía y un derecho de intervención o de injerencia. Mientras que el primero actúa sobre la base de la instauración de
un “Estado de excepción global” que niega los derechos fundamentales, el segundo es una forma de actualización
del derecho a la guerra justa (jus ad bellum,) que niega la normatividad del derecho humanitario, esta vez bajo la
modalidad del derecho a la “guerra preventiva”. (Cf. Empire, 2000, pp. 25-69).
16 Cf. Monique Chemillier-Gendreau en Droit international et démocratie mondiale (2002) y Antonio Cassese y Mireille
Delmas-Marty, Crimes internationaux et juridictions internationales (2002).
 Una tercera dificultad, que atañe directamen-
te al tema tratado aquí, es que los contextos de
transición o de acuerdos de paz requieren solu-
ciones que transformen estructuralmente la so-
ciedad con relación a la situación de guerra o de
dominación precedentes. En este campo, el pro-
blema de dejar pendiente la erradicación –o de
cimentar la impunidad– de los crímenes de gue-
rra y de lesa humanidad se convierte en una
cuestión que condiciona el futuro de la socie-
dad17. En este orden de ideas, evitar toda nega-
ción del pasado e impedir el intento por borrar
el recuerdo de la ruptura del pacto colectivo ini-
cial, con todo lo que ello implicó, son exigencias
para colocar bases reales a la refundación del
contrato social.
Las dificultades para la realización de vigoro-
sos procesos de rememoración, verdad y justicia
en estas condiciones no se desprenden única-
análısıs polítıco nº 50
tablecer la responsabilidad en los casos de la cri-
minalidad en masa sobre las bases jurídicas y los
recursos empleados para los tiempos de paz y las
situaciones de “normalidad jurídica”.
Esa circunstancia la ilustra bien la justicia pe-
nal ordinaria. Destinada a tratar transgresiones
privadas, ella se muestra insuficiente para repri-
mir las atrocidades masivas cometidas por agen-
tes del propio poder estatal, quienes actúan en
ejecución de una política dirigida a suprimir los
derechos fundamentales de la población, a me-
nudo apoyados por estructuras para-estatales y
respaldados por influyentes estamentos de la so-
ciedad. Si se trata de un conflicto armado inter-
no, a este panorama ya de por sí complejo se
suman las infracciones al derecho humanitario
cometidas por el Estado, las estructuras para-es-
tatales y los grupos disidentes. Ante la dimensión
colosal de este conjunto de delitos, los medios

mente de la voluntad negacionista de los
victimarios y de los sectores de la sociedad que
colaboraron o aceptaron resignadamente la per-
petración de sus crímenes. A esto se agregan las
secuelas de los actos criminales que han tenido
lugar en el despliegue de la violencia y la guerra.
[62] Entre las muchas consecuencias negativas que
traen las formas de violencia extrema es que ellas
no solamente desvirtúan la naturaleza y los fines
del ordenamiento jurídico, sino que además se
constituyen en un desafío a todas las categorías
esenciales con las que éste opera regularmente18.
Así ocurre cuando en situaciones de violencia
el sistema judicial pasa a integrar el aparato cri-
minal, sea como dependencia que ejecuta leyes
draconianas contra los opositores al sistema, o
sea como órgano legitimador de la acción de los
autores de los delitos en masa mediante la prácti-
ca sistemática de la impunidad. Pero incluso
cuando el sistema judicial ha preservado cierto
grado de autonomía, se presenta la dificultad de
que las instancias judiciales son incapaces de es-
con los que opera de ordinario la justicia se
muestran insuficientes. El trabajo probatorio y la
determinación de la responsabilidad penal –
imputabilidad– adquieren también dimensiones
colosales19.
Los medios de la justicia represiva (penal) y
de la justicia retributiva (contencioso-administra-
tiva) requieren, por ende, ser complementados
con vastos procesos en los que se exprese, demo-
cráticamente, la repulsión a los crímenes de gue-
rra y de lesa humanidad, y se contribuya a
involucrar los niveles e instituciones de la socie-
dad que otrora han sido movilizados para forjar
el consenso en torno a la violencia.
De tales procesos complementarios hace par-
te el trabajo de rememoración colectiva y de es-
clarecimiento de la verdad, cuyos fundamentos
podemos resumir en tres condiciones básicas:
primero, que exista una opinión pública que sea el
motor de la controversia social sobre la naturale-
za de las atrocidades perpetradas y que acompa-
ñe a la justicia institucional en su trabajo de

17 Baste nombrar aquí nuevamente la situación de algunos países latinoamericanos que se han debatido en una
constante oscilación y controversia social acerca de la justicia de las atrocidades del pasado luego de leyes de
impunidad, o medidas indiscriminadas de indulto y amnistía. En Guatemala, el incumplimiento de los acuerdos
relativos a los derechos de las mayorías de los pueblos indígenas y la situación de impunidad han conducido a
que los militares indultados continúen ejerciendo su poder sobre la vida política. La sociedad chilena ha tenido
que volver, una y otra vez, sobre el caso Pinochet y sobre los crímenes cometidos bajo su dictadura. En Argentina,
las leyes de “punto final” han sido impuestas y derogadas sucesivamente.
18 Antoine Garapon presenta un cuadro completo de estas dificultades de la justicia penal en su texto citado
anteriormente, p. 152.
19 Teniendo en cuenta el tiempo que toma actualmente un proceso en el marco del Tribunal Penal Internacional
creado para el juzgamiento de los delitos concernientes al genocidio cometido en Ruanda, se han hecho cálculos
que estiman que el lapso necesario para juzgar la totalidad de inculpados (135.000) es de más de un siglo.

establecimiento de las responsabilidades, de
erradicación de las estructuras que las posibilita-
ron y de las modalidades para superar las secue-
las que han dejado. Segundo, que exista el
espacio público en el que se produzca la controver-
sia, que no se le niegue el acceso a este espacio a
ninguna de las víctimas, y que para ello existan
las instancias (oficiales y no oficiales) apropiadas
para el trabajo de esclarecimiento. Tercero, que
se elabore públicamente el relato de lo que sucedió, que
el esclarecimiento de la verdad no sea un acto de
enunciación formal y tenga el carácter de un
proceso. O en otros términos, que las víctimas
puedan hablar en detalle (pues es la laboriosa re-
construcción del detalle de las cuantiosas atroci-
dades lo que permite vislumbrar, en toda su
magnitud, los devastadores alcances de lo acon-
tecido) y que los victimarios hablen de sus res-
ponsabilidades, no como formalidad para
democracia
Interamericana de Derechos Humanos sostuvo
que: “Toda sociedad tiene el irrenunciable de-
recho de conocer la verdad de lo ocurrido, así
como las razones y circunstancias en las que
aberrantes delitos llegaron a cometerse, a fin
de evitar que esos hechos vuelvan a ocurrir en
el futuro”. La Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos ha estimado en dos de sus sen-
tencias21 que el derecho a saber es violado
cuando el Estado o sus agentes niegan a las víc-
timas y sus familiares el acceso a una investiga-
ción exhaustiva con el fin de establecer qué
fue lo que a ciencia cierta ocurrió en los casos
de crímenes de lesa humanidad y, en particu-
lar, en los casos de “desaparición forzada”. Se-
gún la Corte, este derecho es por esencia de
carácter colectivo/general e individual/perso-
nal, pues permite al conjunto de la sociedad, y
no solamente a los individuos cercanos a quie-

obtener la amnistía o como un nuevo intento de
justificación de sus acciones, sino como un au-
téntico acto de reconocimiento del daño causa-
do a la sociedad.
La evolución de la conciencia jurídica sobre
la necesidad de erradicar las atrocidades en masa
y su impunidad se ha ido plasmando en instru-
mentos y mecanismos que han enriquecido el
sistema internacional de protección de los dere-
chos humanos y del derecho humanitario20.
Esa evolución se ha nutrido de las especi-
ficidades regionales de la protección de los de-
rechos fundamentales. En América Latina, por
ejemplo, la creación de la doctrina y la prácti-
ca de erradicación de los delitos atroces y su
impunidad ha tenido que ver con el tratamien-
to de esta clase de violaciones en contextos de
conflictos armados o de regímenes dictatoria-
les en la región. Uno de los resultados palpa-
bles de esos desarrollos es la doctrina del
sistema interamericano de protección de los
derechos humanos sobre la perpetración me-
tódica de la desaparición forzada como moda-
lidad de represión y exterminio en algunos
países del continente. En 1985, la Comisión
análısıs polítıco nº 50
nes padecieron directamente estas prácticas, el
conocimiento de la historia del pasado inme-
diato. Esa tendencia progresiva en su jurispru-
dencia fue ratificada por el tribunal regional
en su histórica sentencia en el caso Barrios Al-
tos contra Perú, en la que afirma, por primera
vez, que las leyes de amnistía y punto final [63]
para crímenes atroces carecen de valor jurídi-
co y deben ser anuladas, pues violan derechos
inderogables y son una aberración inadmisible
para la conciencia de la humanidad22. En la
misma dirección doctrinal del sistema inter-
americano de protección, la Comisión para el
Esclarecimiento Histórico, fruto de los acuer-
dos de paz en Guatemala, sostiene en su infor-
me final, “Guatemala memoria del silencio”
(1999) que: “La memoria de las víctimas es un
aspecto fundamental de la memoria histórica y
permite rescatar los valores y las luchas por la
dignidad humana”.
En el plano universal, la enunciación más
completa de las condiciones para la erradicación
de las atrocidades del pasado en el ámbito del
derecho internacional se halla en el “Conjunto
de principios para la protección y la promoción

20 De tal evolución ha hecho parte la configuración de la justicia penal internacional, en cuya trayectoria de
articulación, además de los tribunales de Nuremberg y Tokio (1945), se encuentran los procesos judiciales contra
autores o colaboradores de crímenes de guerra y de lesa humanidad, que durante los años sesenta y setenta
tuvieron lugar en Alemania, en Francia (casos Barbie y Papon) y en Israel (enjuiciamiento de Eichmann, 1961).
21 La primera es la sentencia en el caso Castillo Páez del 3 de noviembre de 1997 y la segunda es la del caso Bámaca
Velásquez del 25 de noviembre de 2000.
22 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Barrios Altos (Fondo), sentencia del 14 de marzo de 2001. En
esta decisión la Corte declaró sin efectos jurídicos dos leyes de amnistía del Perú por su incompatibilidad con la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos.
 de los derechos humanos mediante la lucha con-
tra la impunidad”23. Este instrumento sienta los
principios de la complementariedad de la ver-
dad, la justicia y la reparación como fundamento
indispensable para la superación integral de la
violencia extrema y sus secuelas.
La primera formulación de este texto que
debe ser mencionada es aquella que afirma que
frente a todo proyecto de negación de los críme-
nes del pasado se hace necesario poner de pre-
sente que: “El conocimiento por un pueblo de la
historia de su opresión forma parte de su patri-
monio y debe por ello conservarse”.
El derecho internacional consagra, por tanto
que, como aspecto insoslayable del proceso de
erradicación y reconocimiento de los crímenes
del pasado, toda persona tiene el derecho a sa-
ber (o derecho a la verdad) y el derecho a la
justicia.
análısıs polítıco nº 50
versación de la historia –lo que sería equivalente a
acordarle la función de redactor o “guardián
oficial” de la historiografía– sino, más bien, de ve-
lar porque se den las condiciones indispensables
para el proceso público de esclarecimiento y para
la difusión de los resultados de ese proceso, tanto
en el presente como en el futuro.
¿Qué significa entonces que el límite estricto
de tal obligación sea el de garantizar las condi-
ciones para la controversia pública sobre el pasa-
do? Esta obligación se sitúa en el vértice que
conjuga un doble compromiso estatal. En pri-
mera instancia, como lo consagra el derecho a la
libertad de opinión y de expresión24, todo indivi-
duo tiene derecho a no ser perseguido por sus
opiniones –en este caso por sus opiniones sobre
la historia de su sociedad– y a investigar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda especie
sin consideración de fronteras, bajo la forma

oral, escrita, impresa o artística, o por cualquier

DERECHO A SABER Y
DEBER DE MEMORIA
El derecho a saber hunde sus raíces en la his-
toria de lo acontecido y equivale a que toda per-
sona tenga acceso a la verdad y a su difusión
[64] pública “para evitar que puedan reproducirse en
el futuro las violaciones”. El “Conjunto de princi-
pios” enuncia que “cada pueblo tiene el derecho
inalienable de conocer la verdad acerca de los
acontecimientos sucedidos y las circunstancias y
los motivos que llevaron, mediante la violación
masiva y sistemática de los derechos humanos, a
la perpetración de crímenes aberrantes”.
Desde esta perspectiva, al Estado le correspon-
de, como parte del derecho a saber, el “deber de
recordar”, es decir, la obligación de garantizar las
condiciones para el debate social acerca de los crí-
menes del pasado que evite en el futuro su revi-
sión o su negación parcial o total. Mediante la
formulación de este deber no se atribuye al poder
la facultad de crear una “política de la memoria” a
través de la cual pueda “corregir” cualquier tergi-
otro medio de su elección. Este primer nexo de
la obligación del Estado de garantizar la libre
controversia en el espacio público está estipula-
do en términos negativos e incumbe a la no in-
terferencia, incluida la no censura, de las
diversas interpretaciones que puedan hacerse,
en particular, de las responsabilidades de los crí-
menes del pasado y las circunstancias en que és-
tos fueron perpetrados.
Pero al mismo tiempo –y ésta es la segunda
línea del vértice en la que se ubica el “deber
de recordar”– es imprescindible advertir que
garantizar las condiciones para el debate pú-
blico entraña también la obligación, positiva
en este caso, de garantizar el acceso de todos
los sujetos sociales al espacio público que,
como se dijo, es la esfera en la que se confron-
tan e integran las memorias colectivas. En esa
medida, es menester indicar el nexo de esta
formulación con el derecho que toda persona
tiene a participar en la vida pública, lo que
significa participar también en la elucidación

23 Informe del Relator Especial sobre la impunidad, L. Joinet (Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1). Este informe
final acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos
civiles y políticos) fue preparado de conformidad con la resolución 1996/119 de la Subcomisión de la lucha
contra las medidas discriminatorias y de la protección de las minorías. El contenido de este informe se enmarca en
el espíritu del Programa de Acción de Viena –resultado de la Tercera Conferencia Mundial de Derechos Humanos
(Viena, 1993)– que subrayó el significado que tiene la lucha contra la impunidad en el contexto internacional. El
informe propone a la Asamblea General de Naciones Unidas la adopción de un conjunto de principios para la
protección de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad. Lamentablemente, este texto tiene
hasta ahora el carácter de recomendación no vinculante en términos jurídicos para los Estados.
24 Formulado, entre otros instrumentos, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948, artículo 19) y en el
Pacto Internacional relativo a los Derechos Civiles y Políticos, 1966, artículo 19.

de todos los acontecimientos significativos de
la historia de la sociedad25.
LAS COMISIONES EXTR AJUDICIALES DE
E S C L A R E C I M I E N TO
Entre los mecanismos para garantizar el dere-
cho a la verdad se destaca la creación de múlti-
ples instancias públicas que recojan esta
memoria viviente y que la preserven para la pos-
teridad, entre las cuales se destacan las comisio-
nes extrajudiciales de esclarecimiento de los
crímenes de lesa humanidad y de las infraccio-
nes al derecho humanitario. Con esta finalidad,
la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó
en 1985 la Declaración de los principios fundamenta-
les de justicia relativos a las víctimas de la criminali-
dad y de los abusos del poder en la que se estipula
que cuando en un Estado no es posible investi-
gar por parte de las autoridades judiciales regu-
democracia
encarna su ejecución, la necesidad de una labo-
riosa reconstrucción de los detalles que mues-
tran todas las consecuencias que tiene su
perpetración, etc. Es entonces coherente dedu-
cir que el proceso cognitivo de esta clase de aconte-
cimientos adquiere la complejidad propia de
este objeto desmesurado.
El carácter transparente de la elaboración de
la verdad en estos casos corresponde al hecho
de que ellos excluyen, por una parte, a las vícti-
mas de la comunidad humana, y por otra, en
que afectan al conjunto de la sociedad. Así, los
acontecimientos de violencia generalizada
desestructuran el espacio público como espacio
de coexistencia, al mantener a las víctimas fuera
del marco social, o al margen de éste. La
desestructuración del espacio público significa
la imposición de determinada distribución polí-
tica del espacio social, asignando a algunos suje-

lares se deben constituir estas comisiones.
Sobre este particular, el “Conjunto de princi-
pios” agrega que como parte del proceso de es-
clarecimiento de la verdad, las víctimas, y toda
persona concernida, tienen derecho a testimo-
niar ante las autoridades judiciales y ante una co-
misión extrajudicial de investigación que,
rodeada de amplias garantías, se encargue de in-
vestigar, documentar, compilar y evitar la desapa-
rición de las pruebas de los actos violentos.
Además, se dice expresamente que esta clase de
instancias no pretenden suplantar a la justicia,
sino contribuir a salvaguardar la memoria, guián-
dose por el afán de hacer reconocer la “parte de
verdad” que hasta entonces se negó constante-
mente.
El carácter específico de la elaboración de la
verdad de las atrocidades del pasado radica en que
debe satisfacer una doble condición: ser pública
(transparente) y ser procesal (esclarecedora).
Ya se enunciaron anteriormente las razones
por las cuales la elaboración de la verdad de los
crímenes masivos y sistemáticos requiere cumplir
el requisito del esclarecimiento: los rasgos esen-
ciales que tienen los actos de violencia extrema,
su dimensión fuera de toda norma ordinaria, la
constelación de sucesos y elementos fácticos que
análısıs polítıco nº 50
tos la facultad de transformar sus proyectos en
hechos compartidos socialmente, y negando a
otros esa misma posibilidad a través de la exclu-
sión o de la privatización de sus posiciones. La
cuestión de la conformidad con esta exclusión
o de la construcción de los procesos de memo-
ria y verdad en el marco social más extenso po- [65]
sible representa para las víctimas el corazón
problemático del sentido de su acción. Pero al
mismo tiempo concierne a la oportunidad de
que la sociedad misma se convierta en sujeto co-
lectivo de la memoria y la historia. La cuestión
del carácter transparente del proceso de verdad
de los actos atroces del pasado implica entonces
el establecimiento y la ampliación progresiva
del espacio público como el poder propio de la
comunidad humana, que se revela como la con-
junción del poder singular de los distintos suje-
tos que la componen. El grado de exclusión de
un grupo particular, o de todo un sector social,
habla de la debilidad del vínculo colectivo de
una sociedad.
En consecuencia, las labores de las “comisio-
nes de verdad” se centran en el esclarecimiento pú-
blico de la identidad de las personas acusadas de
ser autoras o cómplices de violaciones a los dere-
chos humanos y de infracciones al derecho hu-

25 Estipulado por el artículo 15 del Pacto Internacional relativo a los Derechos Económicos Sociales y Culturales,
1966. De ese mismo derecho hace parte la interpretación del principio de garantía de acceso a las
manifestaciones de la vida cultural en el espacio público. El Programa de Naciones Unidas para la Educación la
Ciencia y la Cultura (Unesco) ha subrayado que este principio democrático incumbe a toda la sociedad y,
especialmente, a quienes no han tenido acceso históricamente a la cultura, sus manifestaciones y beneficios. Tal es
el caso del testimonio de las víctimas que en los períodos de violencia extrema y de impunidad ha sido sometido al
impedimento o la instrumentalización. (Informe final de la Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales,
México, 1982, Unesco, CLT/MD/1, pp. 39-44).
 manitario, así como de la forma en que éstas par-
ticiparon presuntamente en la planificación y
ejecución de tales actos. En el desarrollo de su
trabajo, las comisiones deben ser un espacio
para analizar y describir los mecanismos que fue-
ron utilizados para cometer estos crímenes. Su
informe final ha de ser difundido lo más amplia-
mente posible y en él han de estar contenidas,
además, las recomendaciones para la
institucionalización de medidas que garanticen
la no repetición de las violaciones.
El rasgo predominante en el desarrollo de
estas instancias ha sido la creciente diversifi-
cación de sus competencias. A medida que se
han venido extendiendo a contextos disímiles,
las comisiones han enriquecido sus alcances.
Inicialmente el carácter de su trabajo era pri-
mordialmente confidencial e investigativo,
como fue el caso de las primeras integradas por
análısıs polítıco nº 50
experimentando dos evoluciones significativas.
De un lado, de ser un proceso investigativo espe-
cializado ha pasado a ser un proceso cada vez
más socializado en el que el trabajo de los exper-
tos se combina con el testimonio público de las
víctimas. Del otro, frente a la disyuntiva que
planteaba optar por un proceso de esclareci-
miento a cambio de un proceso de justicia, la ex-
periencia acumulada y las nuevas posibilidades
que brinda la justicia penal internacional han
demostrado que lo ideal son múltiples procesos
de esclarecimiento que complementen la acción
de diversas instancias de justicia (doméstica e in-
ternacional).
Acerca del debate público que implica el pro-
ceso de esclarecimiento que pone en marcha la
creación y el funcionamiento de las comisiones
extrajudiciales es pertinente puntualizar cuáles
son los rasgos distintivos de dicho debate e indi-

expertos para los llamados procesos de transi-
ción en América Latina26. En experiencias re-
cientes, ellas han adquirido facultades más
variadas, y parte significativa de su actividad se
ha concentrado en las sesiones públicas dedica-
das a escuchar el testimonio de las víctimas. El
[66] resultado de esta ampliación de mandato y
competencias es que las sesiones “a puertas
abiertas” de las comisiones se transforman en el
escenario de la puesta en común de las memo-
rias colectivas. Sus resultados, por tanto, han ga-
nado mayor difusión e incidencia social y han
contribuido a respaldar la acción de las instan-
cias judiciales. Los mejores resultados en este
terreno se han presentado cuando los testigos y
sobrevivientes de los hechos de violencia han po-
dido tomar la palabra ante los victimarios y con-
frontarlos con sus responsabilidades de cara a la
sociedad. Cuando esto ha ocurrido, la difusión so-
cial del testimonio ha aportado significativamente
a la formación y el afianzamiento de la opinión
pública, y ha servido, en un plano general, para
que diversos sectores participen en la democrati-
zación social.
De esta manera, el derecho a saber ha venido
car su separación tajante de la incitación de la
opinión pública al odio y la venganza. Es conve-
niente establecer esta diferenciación, puesto que
un argumento de los partidarios de las leyes de
“perdón y olvido”, que promulgan la amnistía in-
condicional, es que la invocación de los aconteci-
mientos del pasado es un factor de riesgo que
desemboca en el retroceso a un nuevo período
autoritario o de guerra. Según esta posición, al
profundizar en la investigación de la verdad y,
con mayor razón, al hacer avanzar la investiga-
ción judicial se rompe el frágil equilibrio de fuer-
zas logrado en la incipiente apertura
democrática.
Felizmente el derecho internacional ha con-
sagrado ya los parámetros para establecer tal di-
ferencia. En este orden de ideas, el Pacto
Internacional relativo a los Derechos Civiles y Po-
líticos, en su artículo 20, estipula que toda pro-
paganda en favor de la guerra y toda incitación
pública al odio nacional, racial o religioso que
constituya una incitación a la discriminación, a la
hostilidad o a la violencia es contraria a la liber-
tad de opinión. La Convención para la preven-
ción y la represión del crimen de genocidio

26 En América Latina las primeras comisiones fueron creadas en vista de la ineficacia probada de las vías de recurso a
la justicia como efecto de la no independencia del poder judicial. Las comisiones surgieron además como
respuesta a los procesos de amnistía y “punto final”, que consagraban la impunidad de los crímenes de lesa
humanidad y de los crímenes de guerra. Su trabajo se concentró en la recolección, a puerta cerrada, de
testimonios y en la investigación de los archivos de carácter oficial o privado. Esta circunstancia dio lugar a que su
trabajo fuera limitado y en ocasiones parcializado. Ese fue el caso de la Comisión de Verdad y Reconciliación de
Chile, puesto que dos de sus ocho integrantes eran miembros del gobierno de Pinochet y algunos otros
pertenecían a partidos políticos que durante la dictadura militar guardaron silencio ante las atrocidades. Cf. E.
Cuya, Las comisiones de la verdad en América Latina (1996).

considera como crimen de derecho de gentes la
incitación directa y pública a cometer genoci-
dio27. La Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación racial y la represión de las
ideologías racistas (1966) señala, en su artículo 1,
que los Estados partes condenan “toda propa-
ganda y toda organización que inspire ideas o
teorías fundadas en la superioridad de una raza
o de un grupo de personas [...] o que pretenda
justificar o alentar toda forma de odio o de dis-
criminación racial”.
El trabajo de rememoración y esclarecimiento
de los actos atroces cometidos durante la guerra
o bajo un régimen autoritario no debe ser con-
fundido con prácticas de instrumentalización
ideológica, que buscan despertar pulsiones
destructivas o promover los llamados abusos
ideológicos de la memoria. Por el contrario, la
rememoración –como trabajo de elaboración y
democracia
conocimiento de la verdad histórica de sus inter-
pretaciones destinadas a la incitación al odio y la
violencia.
Por otra parte, la labor de las comisiones no
debe ser desnaturalizada por los intentos de legi-
timación por parte de quienes han cometido los
crímenes lesa humanidad y de guerra, cuya natu-
raleza no admite justificación posible. El carácter
monstruoso de estos delitos hace irrelevante
cualquier intento de explicación que, en las cir-
cunstancias de un proceso de esclarecimiento,
adquiere el carácter de mecanismo de impuni-
dad y de encubrimiento28.
EL DERECHO A LA JUSTICIA
La creación de instancias de justicia penal in-
ternacional y la paulatina legitimación de la
competencia universal de la justicia de crímenes
de lesa humanidad vienen a complementar el pa-

no como práctica de repetición abusiva– implica
precisamente la superación de tales pulsiones
mediante la elucidación minuciosa de los episo-
dios de violencia extrema del pasado, encamina-
da al reconocimiento social. Su único propósito
es servir como referente tutelar para recordarle
al nuevo poder político y a todos los miembros
de la sociedad las consecuencias que ha traído
en el pasado el desconocimiento de los derechos
fundamentales. Su función preventiva radica pre-
cisamente en que el esclarecimiento del pasado
genere el reconocimiento público del significado
que la guerra, los crímenes cometidos y sus efec-
tos han tenido sobre el conjunto de la sociedad.
La línea divisoria entre el trabajo de rememora-
ción y la instrumentalización de la memoria es,
entonces, aquella que separa el proceso social de
análısıs polítıco nº 50
norama que ofrece la riqueza de la experiencia
de las comisiones de verdad. Como se mencionó
anteriormente, la experiencia acumulada en esta
materia indica que en el marco de un mismo
proceso nacional de transición o de paz pueden
concurrir múltiples procesos de esclarecimiento
y justicia complementarios y convergentes29. [67]
La sanción de la justicia es en este caso un acto
que consagra el reconocimiento social. O expresa-
do de otro modo, el proceso de elucidación de la
verdad que opera en el seno de las comisiones
extrajudiciales se conjuga con la palabra y la ac-
tuación pública de la justicia, que actúan a su tur-
no como corolarios del reconocimiento colectivo
de los crímenes masivos y sistemáticos.
Según el “Conjunto de principios”, el derecho
a la justicia implica que toda víctima tenga la posi-

27 En esta dirección ha sentado jurisprudencia la sentencia del Tribunal Penal Internacional para Ruanda, del 1 de
junio de 2000, en la que se condena a Georges Henry Joseph Ruggiu, experiodista y locutor de Radio Televisión
Libre des Mille Collines (RTLM), tras haber sido hallado culpable de los cargos de incitación pública y directa a la
comisión de genocidio y de crímenes contra la humanidad. Ruggiu fue condenado a 12 años de prisión por el primero de
los cargos y a otros 12 años por el segundo.
28 Es el caso de ciertos aspectos que tuvo el desenvolvimiento de la Comisión de Verdad y Reconciliación en
Sudáfrica. Allí la forma original que asumió el proceso de elaboración de la verdad mostró el papel catártico y
liberador del testimonio pronunciado ante la comunidad como modalidad del trabajo de rememoración. Sin
embargo, el balance de esta experiencia es contradictorio. De una parte, en las audiencias públicas las víctimas
pudieron testimoniar su historia y nombrar e identificar a los victimarios. De otra, la confesión que estos últimos
hicieron tuvo frecuentemente el carácter de un acto en el que el relato de las atrocidades no estuvo acompañado
del reconocimiento auténtico de la injusticia cometida. Como señala Sophie Pons, en Apartheid. L´aveu et le pardon
(2000), los victimarios hicieron la economía de las reglas de juego de la confesión –como simple uso
convencional del lenguaje– y convirtieron el acto de la confesión en arrepentimiento artificial que perseguía,
como único fin, la amnistía de sus delitos.
29 A pesar de las limitaciones que ha presentado, el proceso de verdad y justicia en Ruanda ha mostrado una gran
variedad de formas. Además del Tribunal Internacional ad hoc, se han puesto en marcha los procesos de justicia
comunitaria (gacaca) y una comisión de verdad y reconciliación.
 bilidad de hacer valer sus derechos beneficiándo-
se de un recurso equitativo “para lograr que su
opresor sea juzgado”. La enunciación de este de-
recho se hace tomando en cuenta que no existe
reconciliación justa y duradera si no se satisface la
necesidad de justicia y si el resultado del proceso
de transición es el mantenimiento de la situación
de impunidad que ha imperado en la sociedad30.
Este derecho supone además el principio de
imprescriptibilidad y el hecho de que los autores
de las violaciones no podrán beneficiarse de nin-
guna clase de amnistía mientras las víctimas no
hayan obtenido justicia31.
Existen al menos tres aspectos que han sido
objeto de intensa discusión pública con relación
al derecho de las víctimas a la justicia. En primer
lugar, se ha puesto en tela de juicio la validez de
los procesos judiciales de los crímenes de lesa
humanidad y los crímenes de guerra. Asimismo,
análısıs polítıco nº 50
viden y polarizan a la opinión pública, que es al-
tamente sensible a cualquier referencia al pasa-
do una vez superado el período de violencia y
arbitrariedad anterior. Por otra parte, se presen-
ta el problema de orden jurídico de la “frugali-
dad adjudicativa”, que significa que, dada la
reducida capacidad institucional de las socieda-
des en transición, la atribución de las respon-
sabilidades penales recae sobre unos pocos
individuos que representan sólo “piezas sueltas”
de la estructura del poder en un régimen autori-
tario, y en el caso de un conflicto armado, de un
ejército o de los grupos disidentes32.
El segundo grupo de cuestionamientos se di-
rige a impugnar el fenómeno de la decadencia
de lo político con relación al fortalecimiento cre-
ciente de lo judicial. Desde este punto de vista,
se trata de la infiltración jurídica en todas las es-
feras de la sociedad que desnaturaliza el espacio

se ha criticado el fenómeno del llamado
“activismo judicial”, entendido como la omnipre-
sencia de los jueces en la resolución de asuntos
que podrían ser objeto de otro tipo de trata-
mientos, y prioritariamente, de una solución po-
lítica. Por último, se ha puesto en duda el
[68] “modelo de Nuremberg”, esto es, la imparciali-
dad de los tribunales internacionales, y en gene-
ral, el recurso a la justicia penal internacional
como vía de superación de la impunidad en un
contexto doméstico.
El cuestionamiento de la pertinencia de efec-
tuar, en el marco de la transición democrática,
grandes procesos en los que los presuntos auto-
res de graves violaciones e infracciones al dere-
cho internacional sean enjuiciados, proviene de
argumentos de diversa índole. Una primera
dificultad, de carácter pragmático, es que los
“costos políticos” de este tipo de justicia son muy
altos. Generalmente, los autores de los crímenes
en estos casos no han sido vencidos y ejercen
aún poder en la sociedad. Según esta posición, la
vulnerabilidad política de la sociedad podría
significar el impedimento de la transición hacia
la democracia o la amenaza de los acuerdos de
paz. Desde esta perspectiva, los juicios además di-
protegido y distante que debe guardar el juez
frente al debate público, y que banaliza la delibe-
ración política al delegar en los tribunales las de-
cisiones sobre los temas cruciales de la sociedad.
Esta discusión se hace pertinente en las condicio-
nes de transición y de paz al plantearse el proble-
ma sobre cuál es el espacio respectivo que deben
ocupar la política y la justicia en la solución de
los desafíos que se desprenden de las transforma-
ciones sociales urgentes.
En tercera instancia, se debate acerca del
“modelo de Nuremberg”: los tribunales interna-
cionales, en tanto que expresión de una correla-
ción de fuerzas en la que el vencedor impone las
reglas del juego, niegan el principio de indepen-
dencia e imparcialidad de la justicia, y con ello
socavan el fundamento mismo de la legitimidad
del derecho internacional. La sumisión de la jus-
ticia a la voluntad del vencedor es la negación de
facto del derecho al debido proceso para una par-
te de la humanidad –aquella que ha resultado
derrotada en la guerra– que no posee el poder
necesario para lograr el acceso a un tribunal in-
ternacional independiente. Esta última categoría
de argumentos críticos tiende a ser invocada
para la descalificación de la Corte Penal Interna-

30 El Conjunto de principios afirma que el acto del perdón supone “como condición de toda reconciliación que la
víctima conozca el autor de las violaciones y que éste haya tenido la posibilidad de manifestar su arrepentimiento
[...] Para que pueda ser concedido el perdón, es menester que haya sido previamente solicitado”.
31 Así lo afirmó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia Barrios Altos contra Perú, citada
anteriormente. La Corte agrega que la amnistía de los autores de graves violaciones es incompatible con el
derecho que toda persona tiene a ser escuchada por un tribunal imparcial e independiente.
32 Esta línea de argumentación es seguida por P. De Greiff en Tribunales internacionales y transiciones a la democracia,
1997.

cional o de la competencia universal, para el
juzgamiento de los crímenes de lesa humanidad
y los crímenes de guerra bajo el pretexto de la
ruptura del principio de soberanía política y ju-
dicial. En el caso de la llamada competencia uni-
versal se trata del problema suscitado por el
inicio en diversos puntos del planeta de procesos
judiciales contra antiguos dictadores y reconoci-
dos autores de delitos atroces. Sin embargo, es
pertinente llamar la atención acerca de que las
limitaciones de los procedimientos de conforma-
ción y funcionamiento de estos tribunales no
pueden ser utilizadas, en una misma línea de ar-
gumentación, para negar la esencia del principio
de competencia del derecho penal internacional
para erradicar las atrocidades en masa, esencia
que proviene del derecho público y del derecho
de gentes.
La respuesta a las críticas a la justicia penal
(doméstica e internacional) hasta ahora enun-
ciadas viene dada desde la propia definición del
carácter de los crímenes de lesa humanidad y los
crímenes de guerra, formulada en este mismo
texto.
Nada más diciente sobre el particular que la
experiencia histórica acumulada por la humani-
dad tras siglos de guerra y violencia. Dadas la en-
vergadura y complejidad de los crímenes en
masa, su naturaleza catastrófica y la propagación
de sus secuelas sólo son percibidas integralmente
por la sociedad con el paso del tiempo. A veces
se requiere la sucesión de varias generaciones
para efectuar el balance definitivo de sus profun-
das repercusiones sobre el conjunto de la vida
colectiva, pues sólo en la perspectiva de la distan-
cia temporal se muestra, en toda su crudeza, el
impacto de sus consecuencias originales y secun-
darias.
Estas repercusiones son aún más significativas
si no se logra constituir el consenso general acer-
ca de la injusticia que encarna este tipo de deli-
tos, si se legitima la impunidad y si los daños
causados no son reparados de manera adecuada.
La ausencia de la sanción de la sociedad equivale
a prolongar indefinidamente estos efectos en el
tiempo. Por todas estas razones, el principio jurí-
33 Principio estipulado en la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de
lesa humanidad, 1968.
34 La justicia en estos casos es un objeto inexistente, pues su carácter formal no corresponde a una experiencia
histórica real de la sociedad. Acerca del contenido de esta última noción puede consultarse Cepeda, Iván y Girón,
Claudia, Procesos de inculturación, 1999, p. 175.
35 Así lo demuestran ampliamente Santos, Boaventura de Sousa y García Villegas, Mauricio en El caleidoscopio de las
justicias en Colombia, 2001.
democracia
dico de la prescripción, de la extinción en el
tiempo de toda acción pública, no puede ser in-
vocado con relación a este tipo de crímenes. La
imprescriptibilidad es el correlato jurídico del
trabajo de larga duración que debe realizar la so-
ciedad para lograr superar las secuelas de la vio-
lencia extrema33.
Por esta vía se llega al asunto de cuáles son los
límites de la función que cumple la justicia en
un proceso de democratización de la sociedad.
No es éste el caso de los excesos propios de un
“activismo judicial”. Por el contrario, las socieda-
des en proceso de transición generalmente han
conocido altos índices de impunidad frente a
todo tipo de delitos y no han conocido a lo largo
de su historia la actuación de la justicia penal de
los delitos de lesa humanidad ni los crímenes de
guerra. En las condiciones de una dictadura, de
un régimen de apartheid o de una guerra civil, el
análısıs polítıco nº 50
poder judicial, cuando éste existe como tal, tien-
de a convertirse en una mera prolongación del
poder ejecutivo34. En estos casos, la parcialidad
de la justicia se expresa en que al lado de una
abrumadora impunidad coexiste el hecho de
que los tribunales –y en los casos más extremos
los tribunales militares– están reservados exclusi- [69]
vamente a los opositores del régimen. La ausen-
cia histórica de la justicia penal frente a las
atrocidades en masa tiene implicaciones de todo
orden para una sociedad. La inexistencia o la
parcialidad de la justicia institucional abren el es-
pacio para proliferación caótica de “justicias par-
ticulares”, cuando no para el imperio del “ajuste
de cuentas” por mano propia35. En el proceso de
refundación del pacto social, la continuidad de
esta situación seguirá siendo un vacío histórico
que terminará, tarde o temprano, en un nuevo
estallido violento de los conflictos sociales.
Por último, conviene decir algunas palabras so-
bre el tema de los efectos de la controversia social
acerca de la justicia penal en el espacio público
en tiempos de transición democrática. En contra-
posición a la creencia de que la polémica abierta,
fruto de la acción judicial, representa un “factor
de riesgo” para la democratización, es útil poner
de relieve el punto de vista antitético. Está demos-
 trado que el debate público producido por los
grandes procesos penales en los que se juzgan los
crímenes del pasado vigoriza el ejercicio normal
de toda sociedad democrática, esto es, incentiva la
controversia abierta sobre las cuestiones que afec-
tan a todos los miembros de una comunidad de-
terminada. La sesión pública de los grandes
procesos de justicia da lugar al disenso social que
estimula la formación de la opinión pública y que
desarrolla la capacidad de expresión colectiva de
muchos sectores de la sociedad hasta ahora ex-
cluidos36. Este ejercicio, en vez de romper los frá-
giles equilibrios pactados, se convierte, por el
contrario, en la experiencia participativa por me-
dio de la cual la sociedad recupera el hábito del
debate social y emprende la instauración del prin-
cipio de la no exclusión del espacio público de las
opiniones disidentes. En este sentido, levantar el
tabú sobre los crímenes del pasado (por medio de
análısıs polítıco nº 50
las comisiones de verdad, de la acción de la justi-
cia penal y del trabajo público de rememoración)
es parte indispensable de la práctica del disenso
no violento, y en esta medida, de la democratiza-
ción de la sociedad.
Poco a poco la concepción determinista de la
[70] impunidad –aquella que sostiene su carácter
inexorable para el advenimiento de la paz y la
democracia– viene siendo desafiada por procesos
públicos de esclarecimiento y justicia cada vez
más extensos, variados y ambiciosos. La huma-
nidad admitió durante un largo trayecto de su
historia que los actos de violencia extrema caye-
ran en el olvido y la negación, concediendo am-
nistías incondicionales a los perpetradores de
crímenes de toda especie contra poblaciones
inermes. El reconocimiento de un principio de
sustancialidad del pasado, marcado por los acon-
tecimientos atroces, como base de la legitimidad
de la soberanía, sólo ha conseguido afianzarse con
la democratización de la sociedad y con la
configuración de su espacio público. Esa evolución
se ha materializado en la elaboración de sistemas,
procedimientos e instrumentos universales; en la
creación del derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho humanitario, y en la articu-
lación contemporánea de variados mecanismos de
justicia penal internacional.
En el contexto internacional, estas conquistas
se plasman en múltiples mecanismos y procedi-
mientos novedosos: instauración de un tribunal
permanente o de tribunales ad hoc para el
juzgamiento de los crímenes masivos y sistemáti-
36 Ver Osiel, M. Mass Atrocity, Collective Memory and the Law, 1997.
cos; desarrollo del principio de competencia uni-
versal de la justicia; fortalecimiento de las juris-
dicciones regionales de derechos humanos
(especialmente en Europa, América y África), en
fin, ampliación de las competencias de las comi-
siones de elucidación de los delitos atroces y pu-
blicidad de sus procedimientos y conclusiones.
Las jurisdicciones nacionales encuentran de este
modo un extenso y variado campo de referentes
que complementan y estimulan su propia acción.
Ciertamente, el camino de construcción de
los nuevos procedimientos presenta limitacio-
nes y problemas inéditos. La Corte Penal Inter-
nacional restringe su acción temporal y
encuentra obstáculos para que su acción territo-
rial se haga válida para la totalidad de los Esta-
dos. El principio de competencia universal está
abierto a las interpretaciones del juez nacional,
y por tanto no encuentra todavía estándares in-
ternacionales para su aplicación uniforme. Las
jurisdicciones regionales hallan obstáculos para
el cumplimiento de sus sentencias, y en ciertos
casos, como el de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, no disponen de acceso
para los recursos presentados por individuos.
Pese a sus avances, el trabajo y los resultados de
las comisiones de esclarecimiento son todavía
claramente insuficientes con relación a las pro-
porciones de las formas de violencia de las que
deben dar cuenta.
No obstante, todas estas limitaciones se ven
atenuadas por el rol que en los procesos de escla-
recimiento y sanción ocupan la opinión y el es-
pacio públicos, así como la controversia abierta
de la sociedad acerca de las responsabilidades y
las repercusiones de los actos atroces. El fortale-
cimiento del espacio público aparece como con-
dición fundamental para que la sociedad elabore
las memorias de la violencia. Pero al mismo tiem-
po, la controversia pública y plural sobre los crí-
menes del pasado es un ejercicio que contribuye
a dicho fortalecimiento y, por ende, que coloca
las bases para la participación democrática.
Los procesos públicos de erradicación de los
delitos de lesa humanidad y los crímenes de gue-
rra son indispensables en sociedades que han su-
frido la debilidad crónica del espacio público a
causa de conflictos armados de larga duración.
Tal es el caso de la sociedad colombiana, caracte-
rizada tanto por su diversidad intrínseca como
por el formalismo de su modelo de democracia
representativa que impide o restringe la participa-

ción. La duración y brutalidad de su conflicto ar-
mado, así como la multiplicidad de expresiones
de violencia que tienen lugar en su seno se han
constituido en el marco de toda clase de acciones
criminales, actos de corrupción y dinámicas de
destrucción. Las secuelas de esa violencia, sistemá-
tica y anómica a la vez, sólo podrán ser reparadas
por acciones sociales de verdad y justicia en el es-
pacio público. En el marco de las transformacio-
nes hacia la democratización de la sociedad
colombiana, el trabajo de superación de la violen-
cia generalizada en el espacio público tiene que
ser amplio y variado. Amplio, en términos de que
en el esclarecimiento de los acontecimientos que
han marcado la historia contemporánea del país
deben tener cabida todos los estamentos sociales
y deben testimoniar su experiencia todas las víc-
timas afectadas. Variado, en la medida en que
combine múltiples modalidades de sanción, repa-
democracia
ración y reconocimiento de los actos atroces que
han sido perpetrados.
La experiencia internacional ha probado rei-
teradamente las consecuencias que tiene apla-
zar o impedir tales procedimientos públicos de
superación de la violencia. En América Latina,
la situación de impunidad que ha acompañado
los procesos de transición y de paz ha demostra-
do, hasta la saciedad, que sin un trabajo rico en
diversas manifestaciones de rememoración, es-
clarecimiento y justicia todo intento de
democratización es escasamente transformador.
De tales lecciones del pasado y del presente de
sociedades cercanas, pero igualmente de las
consecuencias fatales que ha traído la denega-
ción de la justicia en la historia nacional, tendrá
que nutrirse todo intento auténticamente ins-
taurador de la convivencia no violenta en Co-
lombia.
análısıs polítıco nº 50
FECHA DE RECEPCIÓN: 11/05/2003
FECHA DE APROBACIÓN: 19/08/2003
[71]
 Democracia,
economía y
conflicto en
el Ecuador

el presente artículo pretende presentar

al lector colombiano algunas de las tensiones
fundamentales de la transición democrática
ecuatoriana, con la esperanza de que ofrezca ele-
mentos para comprender las fuerzas que condu-
nº 40-54
50

jeron tanto a la formación como a la disolución

págs.

de la alianza que aupó al coronel Lucio

polítıco

Gutiérrez a la presidencia. Aparte de su notable

2004:
análısıs

interés intrínseco, la experiencia ecuatoriana tie-

análısıs polítıco nº 50, Bogotá, enero-abril

ne una triple importancia.

[72] Francisco Gutiérrez S.
Profesor del Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales (IEPRI).
ISSN 0121-4705
En primer lugar, muestra las dificultades que
pueden surgir cuando un país adelanta simultá-
neamente dos transiciones, de la dictadura a la
democracia y de un modelo de desarrollo “cerra-
do” a otro “abierto”. Una perspectiva estrecha-
mente optimista –pero aceptada con entusiasmo
por varios académicos y formadores de opinión,
cuando la tercera ola de democratización pare-
cía irreversible– suponía que una y otra se
retroalimentarían a través de la transparencia, la
competitividad, etc. Una noción simétricamente
inversa ha planteado que neoliberalismo y demo-
cracia siempre están contrapuestos. La experien-
cia ecuatoriana revela que la relación es más
complicada, y exhibe algunos mecanismos que
pueden estar detrás de la “supervivencia con
inestabilidad” que ha caracterizado a la democra-
cia de ese país.
En segundo lugar, da pistas sobre las condi-
ciones que permiten que un ex militar golpista
sea elegido democráticamente. Es un fenómeno
que se ha repetido una y otra vez en el área
andina y en otras partes de América Latina (el
general Bánzer en Bolivia; el coronel Chávez en
Venezuela; el general Ríos Montt en Guatemala),
y al que se le debe prestar atención. Es verdad
que hay golpistas y golpistas, y que en el knock
down de la democracia ecuatoriana en el año

2000 Gutiérrez minimizó los derramamientos de

sangre y actuó más como mediador entre un mo-

vimiento social y las instituciones que como líder
o instigador. En ese sentido, nada tiene que ver
con un Bánzer o con un Ríos Montt, e incluso se
encuentra bastante alejado de Chávez. Con todo,
durante la campaña de 2002 que lo ungió como
ganador utilizó generosamente el capital simbó-
lico al que habitualmente acuden los militares
cuando quieren desafiar a los políticos profesio-
nales. ¿Por qué ganó? ¿Qué condiciones permi-
ten el triunfo de estos personajes?
En tercer lugar, pone de presente las tensio-
nes y dificultades que enfrenta un movimiento
social cuando llega al poder, con sus dilemas
traumáticos, sus tentaciones y sus cálculos de lar-
go plazo que escapan al militante común.
En el artículo de hecho sugeriré que las tres
dimensiones planteadas en el párrafo anterior –
coexistencia de dos transiciones, alianza indíge-
na-militar, fracaso de la coalición de gobierno–
democracia
bierno militar cuyos resultados en términos de
desarrollo debieron quedar impresos en la me-
moria ciudadana, por el otro. En la segunda, na-
rro la forma en que se ha desarrollado la doble
transición –política y económica– en el Ecuador,
y sus impactos sobre la política electoral. Éste es
un punto crucial, pues revela tanto las causas
como las formas de expresión del descontento
crónico de una parte significativa del electorado
y su relación con los desenlaces producidos por
la democracia. En la tercera, discuto las bases es-
tratégicas de la “alianza indígena-militar”2, invir-
tiendo el célebre y poderoso modelo de
Przeworski sobre las transiciones democráticas3.
Argumento que, contrariamente a la pregunta
central de Przeworski en su modelo –¿por qué
habrían de conformarse los capitalistas y los mili-
tares con la democracia?– en Ecuador, dada su
trayectoria específica, habría que preguntarse

están estrechamente ligadas. Esa será mi hipóte-
sis central: la tensión entre las “aperturas” políti-
ca y económica ha producido desde 1978 hasta
hoy continuas turbulencias, cuyas particularida-
des se deben atribuir a aspectos específicos de la
trayectoria ecuatoriana (sobre los altos niveles de
inestabilidad institucional en el Ecuador, véanse
tablas 1 y 2). En particular, ha generado un do-
ble movimiento: por una parte, protección del
régimen democrático a través de un conjunto de
incentivos (el menor de los cuales no son las garan-
tías internacionales), coaliciones y diseños
institucionales, y por otra desestabilización ofre-
ciendo razones y posibilidades para que algunos
sectores de la población apuesten a opciones de
“salida”1. Dicho de otra manera, la democracia
ecuatoriana ha institucionalizado eficazmente la
política competitiva –característicamente, una fun-
ción de la “voz”–, pero a la vez ha creado las condi-
ciones para que diversos actores consideren que
esa misma voz tiene un efecto real cercano a cero.
Desarrollaré mi exposición en cuatro partes.
En la primera, analizo las grandes fuentes de de-
bilidad institucional que heredó el Ecuador en
su transición de 1978: tradiciones golpistas, po-
pulistas y antipartidistas, por un lado, y un go-
análısıs polítıco nº 50
¿por qué tendrían que contentarse los trabajado-
res manuales y los movimientos sociales con la
democracia? Esto produce una extraña –pero a
mi juicio defendible– explicación tanto de la su-
pervivencia de la democracia ecuatoriana como
de su continua inestabilidad. En la cuarta, me
concentro en el gobierno de Lucio Gutiérrez, y [73]
en las dinámicas que produjeron la ruptura de la
coalición de gobierno.
Tanto por la riqueza del caso como por las li-
mitaciones de espacio, conocimiento y tiempo,
el texto es bastante esquemático en varios de sus
apartes. Omito prácticamente en su totalidad el
impacto de dos variables fundamentales. Por un
lado, la regional, clave en el Ecuador y a la cual
se han dedicado varios estudios concienzudos4.
En particular, en la sección tercera la argumenta-
ción altamente estilizada que presento sobre di-
námicas estratégicas no se debe confundir con
una afirmación sobre la unidad básica de las
elites socioeconómicas, lo que resultaría insoste-
nible. Por otro lado, la internacional –actores
supranacionales no sólo establecen los
parámetros de evaluación de algunas políticas
públicas claves, sino también participan activa-
mente en procesos políticos–, incluyendo la con-

1 Hirschman, Albert. Salida, voz y lealtad. México, Fondo de Cultura Económica, 1977.
2 León, Jorge. “...y el Estado se volatilizó”. En: Breton, Víctor (ed.). Ecuador en crisis. Estado, etnicidad y movimientos
sociales en la era de la globalización. Barcelona, Icaria, 2003. León, Jorge. “El contexto y el sistema político en el
movimiento indígena ecuatoriano”. Quito, Cedime, mimeo, 2000.
3 Przeworski, Adam. Democracy and the market. Cambridge University Press, 1991.
4 Véase por ejemplo: Freidenberg, Flavia y Alcántara, Manuel. “Cuestión regional y política en Ecuador, partidos
de vocación nacional y apoyo regional”. En: América Latina Hoy, Nº 27 abril de 2001, pp. 123-152. León, Jorge.
Un sistema político regionalizado y su crisis, policopiado, 2002.
 formación y consolidación de los movimientos
sociales más exitosos5. He tratado de mantener
mi “visión periférica” atenta a las dos variables,
pero una y otra sobrepasan ampliamente tanto
mis destrezas como mis objetivos.
EL CONTEXTO
Tradiciones que debilitan a las instituciones
democráticas
En Ecuador hay al menos tres tradiciones políti-
cas que atentan contra la estabilidad democrática.
La primera es la existencia de poderosas ideas y po-
siciones antipartidistas6. La segunda es la experien-
cia golpista del país; los golpes militares han
representado más la norma que la excepción du-
rante largos períodos. La tercera es el importante
papel del populismo en el sistema político. El ciclo
populista del Ecuador comenzó aproximadamente
análısıs polítıco nº 50
las expectativas (aunque eso ya sería de por sí su-
ficientemente importante). También implicó
modalidades de institucionalización que limitan
el margen de maniobra de los partidos, y su sen-
tido como “máquina de agregar intereses diver-
sos”. Ya en 1929 –en el mismo origen de la
política de masas moderna– se inició en el Ecua-
dor una fuerte tradición-institucionalización cor-
porativa, refrendada después en la Revolución
“Gloriosa” de 19448. En La Gloriosa, alrededor
de una cuarta parte del senado se otorgó con cri-
terios de representación funcional, práctica que
siguió vigente después durante un largo período.
El corporativismo ciertamente estuvo presente
en las dos experiencias militares modernas
(1962-1968 y 1972-1979).
Entre 1925 y 1948 se sucedieron 27 gobier-
nos9, la abrumadora mayoría de los cuales no ter-
minó su período constitucional; en los 20 años

en la década de los treinta, y aún no termina. Esta
separación es puramente analítica; los tres factores
están íntimamente relacionados entre sí.
José María Velasco Ibarra, la figura dominan-
te de la política ecuatoriana desde la década de
1940 hasta la de 1960, condenaba la existencia
[74]
de partidos políticos.
Hay, pues, que formar no partidos porque el
mundo no está hecho para partidos. Hay que
formar movimientos. Los partidos son institucio-
nes anquilosadas en la etapa burguesa que ya
pasó. La hora actual de este siglo, es la vehemen-
te explosión de las muchedumbres, de los recla-
mos populares, de los reclamos nacionales. Hay
que formar grupos, movimientos...7.
La impronta que dejó Velasco Ibarra en el sis-
tema político no se limitó, empero, a las ideas y
previos a 1979 hubo apenas dos elecciones presi-
denciales (en 1960 y 1968). Después de esa fe-
cha, la idea de una alternativa militar sigue
estando vigente, y en el Ecuador democrático se
han producido varios amagos de golpe. Todos
ellos han contado con el respaldo de sectores
amplios de la opinión, y a veces de los sectores
populares organizados.
El populismo ecuatoriano es un fenómeno
complejo, sobre el que se han producido nume-
rosos debates10. Analizar los efectos del
populismo implica al menos tres problemas de
partida. Primero, se trata de una categoría difícil
de precisar11; segundo, está sometida a constante
cambio; tercero, el populismo ecuatoriano es, de
manera obvia, un fenómeno bastante sui generis y
no casa bien con las categorías construidas para
estudiar los populismos latinoamericanos clási-
cos12. Sin embargo, sus impactos sobre la rela-

5 Véase por ejemplo: Lucero, José Antonio. “Crisis and contention in Ecuador”. En: Journal of Democracy, 2001, pp.
59-73.
6 Sánchez López, Francisco. “El mundo no está hecho para partidos. Elementos para el análisis de los partidos
políticos en el Ecuador temprano”. En: Ecuador Debate, Nº 46, abril de 1999, pp. 257-272.
7 Véase: Velasco Ibarra, José María. Una antología de sus textos –estudio introductorio de Enrique Ayala Mora. México,
Fondo de Cultura Económica, 2000. Sánchez López, ídem., p. 264.
8 Sánchez López. Ídem.
9 Pachano, Fernando (ed.). La ruta de la gobernabilidad. Quito, Cordes-Cooperación Española, 1997, p. 30.
10 Cueva, Agustín. El proceso de dominación política en el Ecuador. Quito, Planeta, 1998. Quintero, Rafael. El mito del
populismo. Quito, Universidad Andina Simón Bolívar-Abya Ayala, 1997. Burbano, Felipe (comp.). El fantasma del
populismo. Aproximación a un tema (siempre) actual. Caracas, Ildis-Flacso-Nueva Sociedad, 1998. De la Torre, Carlos.
“Política y economía en los nuevos y viejos populismos”. En: Ecuador Debate, Nº 53, agosto de 2001, pp. 73-86.
11 Vilas, Carlos (comp.). La democratización fundamental. El populismo en América Latina. México, Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, 1994.
12 Burbano. 1998. Ob. cit.; De la Torre. 2001. Ob. cit.

ción entre la vida política y la función de gobier-
no parecen relativamente claros. Una de las ca-
racterísticas del populismo es su irresponsabilidad,
en dos sentidos: se otorga poco valor a las conse-
cuencias futuras de las acciones presentes, y hay
desinterés por la estabilidad, que resulta directa-
mente de una ideología anti-burocrática y anti-
rutinaria. De hecho, para los populistas
ecuatorianos terminar un período de gobierno
es una hazaña extraordinaria. El desempeño del
populismo en el poder ha sido casi siempre
peor que dudoso, pese a lo cual ha mantenido –
en ocasiones incluso aumentado– su base elec-
toral, un fenómeno que, como señala
adecuadamente Burbano (1998), no se ha ex-
plicado de manera plenamente satisfactoria.
Así, en el Ecuador existe una corriente con un
importante arraigo de masas pero poco apta
para desempeñar las funciones de gobierno.
Esto naturalmente se convierte en un factor
crónico de inestabilidad.
El régimen que precedió a la democracia
Quizá la experiencia democrática iniciada en
1978 en el Ecuador no tuviera grandes raíces
históricas, pero en esto el país se encontraba en
inmejorable compañía. En muchos de los casos
calificados como de indudablemente exitosos en
la literatura de las transiciones gravitaban fuerzas
y tradiciones autoritarias mucho más amena-
zantes que las del vecino país. España, Portugal y
Polonia, para nombrar sólo algunos, carecían
casi completamente de tradiciones democráticas
previas; algo similar se puede decir de ejemplos
emblemáticos de la “segunda oleada” de demo-
cratización (Alemania).
En lo que Ecuador sí parece ocupar una posi-
ción sui géneris es en la naturaleza del régimen
militar que precedió a la democracia. Son los
antecedentes inmediatos, y no las tendencias de
larga duración, los que parecen darle su especi-
ficidad al país. Desde 1960 hasta hoy, Ecuador
contó con dos regímenes militares: 1962-1968 y
1972-1978 que comenzó con el gabinete nacio-
nalista del general Rodríguez Lara. En contraste
con las dictaduras altamente represivas –y fre-
cuentemente desastrosas en lo económico– de
otras partes de América Latina, y del sur y el este
de Europa, las ecuatorianas fueron moderadas,
reformistas y modernizantes. La primera se inspi-
ró en la Alianza para el Progreso, y comenzó una
limitada reforma agraria, así como otros cambios
13 Pachano, F. 1997. Ob. cit., p. 377.
democracia
requeridos por distintos sectores de la sociedad,
que no habían podido ser desarrollados por el
presidente Carlos Arosemena (1961-1962) dado
el alto grado de confrontación de la vida pública.
La segunda se apoyó en una amplia visión na-
cionalista y reformista, evidentemente inspirada
en la junta peruana de Velasco Alvarado, aun-
que bastante más moderada. En todo caso, bajo
Rodríguez Lara se introdujeron nuevos y pro-
fundos cambios, incluyida una reforma agraria
que no puede ser calificada como cosmética, en
medio de un espectacular promedio de creci-
miento del producto interno bruto (PIB) del
9% anual.
Cuando los militares entregaron la presiden-
cia al primer presidente democrático, Roldós,
estuvieron en posición de mostrar un notable
palmarés de éxitos. Declaró el general Poveda
Burbano en la transmisión de mando:
análısıs polítıco nº 50
Antes del gobierno de las Fuerzas Armadas, el
país tenía un presupuesto nacional que bordeaba
apenas los 5 mil millones de sucres. Actualmente
llega a los 27.000 millones. Su reserva monetaria
alcanzaba los 600 millones de sucres. En la actua-
lidad ella sobrepasa los 15.000 millones. El PIB
[75]
era de apenas 47.000 millones. En 1978 superó
los 190.000 millones. Las exportaciones eran de
300 millones de dólares. En 1978 llegan a los
1.500 millones... El ingreso per cápita oscilaba
cerca de los 200 dólares. Actualmente llega a
cerca de los 1000 dólares (citado en Cueva,
1998: 86).
El progreso en todos los sentidos había sido
–o parecido ser– impresionante. Ciertamente, la
evaluación de las fuerzas democráticas iba preci-
samente en la dirección contraria. El aforismo
del que sería primer presidente elegido después
de la dictadura, Roldós –“tenemos que echar a
andar a un paralítico”–, resumía una triple insatis-
facción. En primer lugar, el crecimiento ecuato-
riano era insostenible, porque se había construido
sobre el endeudamiento externo y la ineficiencia.
Entre 1970 y 1980 la deuda externa ecuatoriana
creció 19 veces13. En segundo lugar, sí que había
habido represión y exclusión políticas –una vez
más, viene a cuento una frase de campaña de
Roldós: “no olvidaremos”– que, aunque acota-
das, no dejaban de ser indignantes. Tercero, las
reformas no habían llenado las expectativas de
las organizaciones de los trabajadores manuales,
 y el espectacular acto de inclusión con el que co-
menzó la democracia –dándole el derecho al
voto a los analfabetas, lo que en la práctica equi-
valía a meter dentro del sistema político a los in-
dígenas y a amplios sectores campesinos– mostró
que existía la posibilidad de avanzar más lejos, y
más rápido. A la vez, subrayó que el nuevo régi-
men tendría que mostrar sus bondades en terre-
nos críticos (crecimiento, inclusión) en donde
los militares reclamaban éxitos sin precedentes.
LAS DOS TRANSICIONES
¿Compitiendo con el pasado?
Una particularidad importante de la transi-
ción ecuatoriana es, pues, que el régimen inme-
diatamente precedente no estaba
irreparablemente comprometido: no había na-
vegado por una crisis económica de grandes
análısıs polítıco nº 50
proporciones, ni encabezado una aventura mili-
tar fallida, ni exhibido un comportamiento
espectacularmente represivo. Hay que subrayar
que muchos de sus aparentes éxitos pueden
deberse a simple suerte –a los militares les
tocó el boom petrolero–, y a su propia falta de
[76]
margen de maniobra, que los obligó a nego-
ciar con todos los sectores sociales (y podían
hacerlo, gracias a los petrodólares14. Como
fuere, desde el punto de vista “fenomeno-
lógico”, del ciudadano raso, el régimen militar
debió de constituir un período bastante acep-
table, donde se combinaron prosperidad, esta-
bilidad y reformas sociales. Varios sondeos de
opinión proveen evidencias indirectas de que
efectivamente fue así.
La situación se tornó aún más difícil cuando
las promesas fundacionales de la democracia que-
daron a mitad de camino, en el mejor de los ca-
sos. El régimen militar había exhibido tanto
derroche como corrupción, pero la democracia
tampoco fue invulnerable a escándalos de todo
tipo. La percepción pública sobre el tema no deja
lugar a dudas. En un sondeo de Cedatos de 1997,
44% de los encuestados señaló que creía que los
gobiernos democráticos eran más corruptos que
las dictaduras, 30% manifestó la opinión contra-
ria y 26% dijo que eran igual de corruptos15. Aun-
que hay todavía una mayoría de ecuatorianos que
prefieren la democracia a la dictadura, los que tie-
14 Isaacs, Anita. Military rule and transition in Ecuador: 1972-1992. London, McMillan Press, 1993.
15 Polibio Córdova, Ángel. “Opinión pública y realidad nacional. Los últimos 25 años”. En: Ecuador Debate, Nº 46,
abril de 1999, pp. 95-122.
16 Polibio Córdoba, Ángel. 1999, ídem; Freidenberg, Flavio. “Percepciones ciudadanas hacia la democracia y las
instituciones políticas en los países andinos”. En: Ecuador Debate, Nº 50, 2000, pp. 205-218.
nen la opinión contraria son bastantes. Entre tan-
to, el PIB apenas creció en el período democráti-
co; de hecho, la agenda del desarrollo
ecuatoriano estuvo puntuada por catástrofes
(1983, 1988 y especialmente la brusca caída de
1999). Se podría alegar que el crecimiento de la
década de 1970 fue artificial y estuvo apoyado en
ritmos de endeudamiento malsanos. Pero el Ecua-
dor democrático ha sido un prestador tan com-
pulsivo o más que el régimen precedente. El
porcentaje de la deuda externa con respecto del
PIB ha evolucionado de la siguiente manera: en
1974, 11%; en 1978, 30,2%; en 1979, 39%; 1984,
66%; 1988, 116,9%.
Así, pues, no parece haber habido la espera-
da confluencia entre agenda de desarrollo y
democracia. Los otros dos aspectos –fin de la
represión e inclusión social cada vez más am-
plia— requieren una evaluación cuidadosa.
Hay avances obvios en muchos sentidos. Aun-
que efectivamente ha habido violación de los
derechos humanos –sobre todo en algunos go-
biernos específicos–, Ecuador muestra aquí un
desempeño bastante aceptable, en medio de
una intensa conflictividad social. El contraste –
en especial con Colombia, Perú y Bolivia, en
ese orden– es notable. Por otra parte, los indí-
genas han entrado masivamente al sistema po-
lítico, transformándolo, lo que constituye una
inclusión espectacular. Pero los ecuatorianos
cada vez creen menos en la política, conside-
rándola un sistema hermético y autorreferido.
La confianza en las instituciones, particular-
mente en las elegidas, es mínima16. Los niveles
de abstención, en un país en el que el voto es
obligatorio, son bastante altos, y han venido
creciendo.
La segunda transición
Si entendemos por neoliberalismo apertura
de la economía, reordenamiento de las priorida-
des del gasto público, liberalización financiera,
privatización, desregulación y priorizar la crea-
ción de un ambiente favorable para el sector pri-
vado, ¿qué tanto de ello ha habido en el Ecuador
democrático? La respuesta es doble. Por un lado,
las políticas de ajuste han pasado transversalmente
por gobiernos de los más diversos signos ideológi-
cos, como lo han demostrado con detalle Hey y

Klak17. La tesis de Hey y Klak se ve corroborada de
manera eminente por el gobierno de Gutiérrez:
elegido por una coalición en la que el socio princi-
pal era el movimiento social que con más fuerza
había impugnado las políticas de ajuste, se apresu-
ró a poner en el Ministerio de Hacienda al orto-
doxo Mauricio Pozos y a llegar a acuerdos con el
Fondo Monetario Internacional. Así pues, pese a
una feroz oposición de los movimientos sociales,
Ecuador realizó su ajuste; a finales de la década
de 1990 había completado su liberación comer-
cial. En todas las dimensiones de la reforma es-
tructural estaba rondando los niveles
latinoamericanos18. En realidad, como lo sugie-
ren Hey y Klak, la única excepción a la compre-
sión salarial que tuvo lugar en todo el período
podría haber sido el gobierno de Febres Corde-
ro, es decir, el de orientación menos reformista y
más proclive a los ajustes radicales. Por otro
lado, el ajuste ecuatoriano ha tenido la caracte-
rística de “avanzar a empujones” (fits and starts
dicen Hey y Klak).
Sin embargo, en cada “empujón” se han pro-
ducido liberalizaciones reales, con efectos sociales
tangibles. Las reformas económicas neoliberales
que introdujo la democracia ecuatoriana significa-
ron un brusco timonazo que redefinió el mapa de
ganadores y perdedores. No me estoy refiriendo
sólo al paso de un modelo Estado-céntrico a otro
mercado-céntrico –la explicación de Cavarozzi–,
aunque haya mucho de verdad en ello, porque va-
rios capitalistas fueron barridos del mapa; es de-
cir, no todos los agentes del mercado ganaron y,
ciertamente, muchos que vivían de rentas estata-
les engordaron. El ajuste liberal no favoreció a to-
dos los capitalistas en su conjunto, y tampoco
produjo consensos entre ellos. De hecho, una par-
te del modelo –supresión de las protecciones que
generaban ineficiencia y perjudicaban al consumi-
dor– parecía alentar explícitamente las “destruc-
ciones creativas” que a la larga conducirían a un
equilibrio de más alto nivel. En la otra dirección,
tampoco afectó uniformemente a los sectores po-
pulares. Esto se puede ver bastante bien en el se-
guimiento de políticas públicas específicas.
Medidas como la dolarización, adoptada por
17 Hey, Jeanne y Klak, Thomas. “From protectionism towards neoliberalism: Ecuador across four administrations
(1981-1996)”. En: Studies in International Comparative Development, vol. 34, Nº 3, 1999, pp. 66-98.
18 Acosta, Alberto. “Ecuador: del ajuste tortuoso al ajuste dolarizado... (qué he hecho yo para merecer esto)”. En:
Ecuador Debate, Nº 50, agosto de 2000, pp. 67-104.
19 Pachano, F. 1997. Ob. cit., p. 508.
20 Sachs, Jeffrey; Wing Thye, Woo y Xiaokai, Yang. “Economic reforms and constitutional transition”. En: Working
Paper, Nº 43, Center for International Development, Harvard University, 2000.
democracia
Ecuador en medio de grandes protestas, pueden
crear problemas muy serios y reales para los
exportadores, a la vez que defienden el poder ad-
quisitivo de los asalariados.
Hechas estas salvedades, el balance de la do-
ble transición en términos sociales no es alenta-
dor, para decirlo suavemente (véase por ejemplo
tabla 3). En 1990, el salario mínimo real estaba
en el nivel de 1974, en el año 2000 estaba por
debajo del de 1988, y se había producido una
sustancial transferencia del trabajo al capital19.
La enorme inclusión política propiciada por el
voto de los analfabetas se vio pues neutralizada
por una creciente exclusión económica y social,
en un contexto de crecimiento cercano a cero.
La oposición al liberalismo económico y sus
expresiones políticas
Mientras que en Colombia la política econó-
análısıs polítıco nº 50
mica no es un problema central de la agenda pú-
blica, en otros varios países andinos sí lo es.
Ecuador es quizás donde las medidas
neoliberales han desatado una oposición más
fuerte y sostenida. Precisamente como hay un
bloque que puede expresar su descontento de
manera tangible (votos, movilizaciones, blo- [77]
queos), apenas los gobiernos se quedan sin com-
bustible ceden –o caen. Dado que la política
ecuatoriana es altamente confrontacional –no
existe la tradición colombiana de pactismo, ni
guerra civil, y el lenguaje y estilo de los políticos
no se caracteriza por su circunspección–, la opo-
sición aprovecha de manera implacable cual-
quier debilidad del gobierno. Ninguno de los
últimos cuatro presidentes ecuatorianos gobernó
un período completo, fuera porque cayó o por-
que estaba en la interinidad; y desde 1978 los
únicos que no vieron seriamente amenazado su
mandato fueron la dupla Roldós-Hurtado y
Rodrigo Borja, aunque en ambos casos enfrenta-
ron grandes turbulencias sociales. Así, mientras
que en algunos países se apostó a la fórmula
“ajuste y después crecimiento”20, en Ecuador el
ajuste ha avanzado, pero de manera traumática,
y el crecimiento ciertamente no se ha visto.
Mientras que en el núcleo duro de la apuesta
 neoliberal está la noción de “atravesar 5-10 años
duros” y después comenzar a crecer, la constela-
ción de fuerzas del Ecuador hizo que la primera
etapa fuera irrealizable. Esto generó un ciclo con
retroalimentación positiva, pues los efectos de
las medidas económicas eran cada vez más
traumáticos y desataban una oposición cada vez
más enconada.
En la otra dirección, los conflictos y dinámi-
cas alrededor de las políticas de ajuste han te-
nido consecuencias de gran importancia.
Desde 1978, se han configurado en Ecuador
cuatro grandes bloques electorales: derecha +
centro derecha, populistas, izquierda + movi-
mientos sociales, centro izquierda. Sólo los pri-
meros han prometido en sus campañas lo que
realizaron –es decir, proyectos de ajuste econó-
mico–, pero enfrentaron una feroz resistencia
y terminaron desacreditados. Los demás inclu-
análısıs polítıco nº 50
yeron en lugares prominentes de sus progra-
mas la oposición a uno u otro aspecto
fundamental de las políticas neoliberales, pero
una vez llegaron al gobierno se apegaron a la
disciplina neoliberal.
Esto muestra que los políticos tienen incen-
[78] tivos fuertes para ignorar, o criticar, el ajuste
durante sus campañas, y para aplicarlo una vez
son elegidos. Una vez más, Lucio Gutiérrez es
sólo un caso particular de una práctica genera-
lizada. En su campaña se mostró (moderada-
mente) antineoliberal, porque para ganar la
elección tenía que cortejar las preferencias po-
líticas de los ecuatorianos, y en particular a sus
apoyos sociales, pero para gobernar las adoptó
sin mayores reatos. Los políticos prometen una
cosa y hacen otra: una canción conocida en
todo el mundo, sólo que en Ecuador se ha lle-
vado a extremos. Junto con problemas de co-
rrupción, etc., esto ha generado un descrédito
de la función de gobierno. En el período de
1978 hasta hoy, ningún partido o personalidad
en el poder ha ganado la elección presidencial
siguiente. Ecuador vive la maldición del gober-
nante: terminan completamente quemados.
Nótese que en Colombia el presidente también
lo ha pasado muy mal el último año de su man-
dato, pero su tendencia o partido tiene una
probabilidad de cerca del 50% de triunfar. La
distribución de preferencias diferente en cada
21 Stokes, Susan. “What do policy switches tell us about democracy?”. En: Przeworki, Adam; Stokes Susan y Manin,
Bernard (eds.). Democracy, accountability and representation. Cambridge University Press, 1999, pp. 98-130.
22 Downs ya preveía esa posibilidad: Downs, Anthony. An economic theory of democracy. Harper Collins, 1957.
país, enraizada en un caso en la experiencia de
pactos consociacionales, crecimiento con rela-
tiva solidez fiscal y en el otro de dictablandas y
crecimiento con reformas sociales, parece
aproximar bien esos desenlaces diferenciales.
El “transfuguismo programático”21 (en don-
de le da un tratamiento brillante al tema)
pone a la democracia frente a un dilema que
se puede plantear en un terreno más bien abs-
tracto (y por tanto fácilmente aprehensible).
Los electores votan racionalmente, escogiendo
a candidatos cuyas plataformas se acerquen a
sus políticas predilectas. Una vez en el poder,
los gobernantes pueden o seguir las orienta-
ciones que les permitieron llegar a la presiden-
cia, o cambiarlas. El cambio puede obedecer a
muchas razones; desde falta de margen de ma-
niobra hasta presiones abiertas por parte de
agentes nacionales o transnacionales. Si uno o
dos gobernantes actúan en contra de su plata-
forma original, no hay en realidad problema:
si los electores tienen memoria, castigan al po-
lítico falso (o a su partido) y no votan por él.
El problema aparece cuando todos, o práctica-
mente todos, actúan como tránsfugas progra-
máticos. Entonces, el votante castigará
sistemáticamente al político al que apoyó en la
elección anterior, pero a la vez adoptará una
posición cada vez más cínica y distante con res-
pecto de las instituciones democráticas: la de-
mocracia se expondrá a un rápido proceso de
“fatiga de material”. Dicho de otra manera, se
producirá una “crisis de racionalidad”22, pues
los ciudadanos ya no contarán con informa-
ción fiable para orientarse en el espacio electo-
ral y medir la distancia entre sus preferencias y
las de los candidatos.
L O S M I L I TA R E S Y E L P U E B LO
Invirtiendo la pregunta de Przeworski
Los indicadores de débil apoyo a la democra-
cia, y la proliferación del transfuguismo
programático, sugieren que en Ecuador se está
produciendo precisamente algo muy parecido a
esa “crisis de racionalidad”. En particular, la de-
mocracia depende de que haya un mínimo de
credibilidad en la deliberación, en la “voz”.
Cuando falla la voz, la estabilidad de la democra-

cia dependerá de la existencia de alternativas via-
bles de “salida”23.
El tema tiene una ligazón natural con la litera-
tura de las transiciones democráticas y, en particu-
lar, con las reflexiones de Przeworski24 acerca de
la relación entre democracia y mercado.
Przeworski sugería que la pregunta fundamental
de las transiciones era qué incentivos podrían te-
ner los capitalistas y los militares para mantenerse
dentro de la democracia. En Ecuador, esa pregun-
ta se podría plantear con los términos invertidos.
Siempre manteniéndonos en el terreno con el
que se terminó la sección anterior –el de las rela-
ciones abstractas– la cuestión se presenta de la si-
guiente manera. El modelo de Przeworski
presenta una dicotomía: por un lado, la dictadu-
ra, en donde los capitalistas y los militares tienen
acceso directo a recursos clave, y la democracia,
en donde predomina la mayoría y por consiguien-
te la incertidumbre (los desenlaces dependen de
preferencias cambiantes). En puntos críticos de la
trayectoria, y dado un entorno internacional favo-
rable a la democracia, los capitalistas y los milita-
res cambiarán sus ventajas estratégicas si los
demócratas acceden a acotar la incertidumbre y a
sustraer algunos aspectos críticos (piénsese en el
derecho a la propiedad) de la política competiti-
va. Przeworski25 planteaba explícitamente que los
sectores populares no tenían razón alguna para
pasar de la democracia a la dictadura, incluso
cuando la democratización coincidía con la aper-
tura económica, pues “los sindicatos y otras orga-
nizaciones de asalariados pueden hacerlo
bastante bien en la competencia democrática,
mientras que son brutalmente reprimidos si la de-
mocracia cae; podrían constituir un grupo para
quienes perder [en democracia] siempre será me-
jor que salir” de ella, y por ello siempre preferirán
atenerse a las reglas de juego democráticas.
En el Ecuador, nos encontramos con una si-
tuación distinta. Las organizaciones de los secto-
res populares no solamente perciben que su
probabilidad de ganar en la competencia demo-
crática (un parámetro clave, Przeworski) es baja,
sino que tienen a la mano opciones razonables
de salida. Hay pues una alternativa de tres térmi-
nos. Aparte de la dictadura convencional que
“reprime brutalmente” y la democracia, existe la
opción de la dictadura reformista.
Dado esto, el razonamiento que Przeworski
23 Según el modelo de Hirschman. 1977. Ob. cit.
24 Przeworski. 1991. Ob. cit.
25 Ídem., p. 31.
democracia
atribuye en su modelo tanto al pueblo como a las
elites socioeconómicas cambia, pues la opción
golpista está abierta a todos los sectores de la po-
blación. El primero (el pueblo) tendrá el si-
guiente orden de preferencias: democracia con
reformas>dictadura reformista>democracia sin
reformas>dictadura convencional (obviamente,
sin reformas). Apenas se convenza de la relativa
ineficiencia de la voz –por ejemplo, porque to-
dos los políticos actúan como tránsfugas
programáticos–, entonces apostarán a la dictadu-
ra reformista si ven signos suficientemente claros
de que esa será precisamente la orientación de
los militares una vez tomen el poder. Para las
elites socioeconómicas, las recompensas por apo-
yar un golpe equivalen a los beneficios que pue-
den obtener por la multiplicación de las
probabilidades de tener éxito y de que los milita-
res realmente favorezcan sus intereses. Si la pro-
análısıs polítıco nº 50
babilidad conjunta (resultado de la
multiplicación de las dos probabilidades) es sufi-
cientemente baja, incluso si no están contentos
con los políticos, los capitalistas serán “democrá-
ticos por defecto”. Pero los sectores sociales en
pugna tendrán que competir “por el alma del
ejército”, por lo que tienen incentivos para dejar [79]
abierta la posibilidad de golpe. Esto fortalece la
posición del ejército, dejándolo como árbitro en
situaciones de confrontación.
Elaboremos algo más este modelo “ecuatoria-
nizado”. Hay dos variables que entran en la de-
terminación de las preferencias de las elites. La
primera es la probabilidad de ser derrotadas, sea
en la democracia, sea en la dictadura. En la de-
mocracia son derrotadas si vence un izquierdista.
En la dictadura, si la junta se decide por un cur-
so de acción reformista. En la medida en que los
militares son una relativa incógnita, aquí los ni-
veles de incertidumbre resultan altos. El segun-
do parámetro es el grado de reversibilidad del
resultado: ¿Cuánto durará el adversario en el
poder, y cuánto daño podrá causar a los propios
intereses? En la medida en que, de acuerdo con
el segundo parámetro, la dictadura es mucho
peor que la democracia (menos reversible), so-
lamente una diferencia grande a favor de la dic-
tadura en la probabilidad de ser derrotado,
puede ofrecerle una opción real a las elites. Esa
diferencia no es muy grande en el Ecuador (eso
no quiere decir que no haya ninguna posibili-
 dad de un ensayo autoritario a favor de las
elites, sino que éste sería riesgoso). Este “equili-
brio de amenazas creíbles mutuas” tiene varias
consecuencias simples, pero importantes, para
la configuración de la política ecuatoriana. En
primer lugar, y de acuerdo a cómo se podría
prever a partir del modelo hirschmaniano, se
producen complejas retroalimentaciones entre
las opciones de voz y de salida. Los agentes pre-
sentarán cíclicamente sus demandas dentro y
fuera del sistema, y usarán la amenaza de salida
para lograr que la voz obtenga resultados rea-
les. En segundo lugar, y de manera bastante ob-
via, le da un gran poder como árbitro social al
ejército. El ejército es un actor directo del esce-
nario político, con contactos más o menos fre-
cuentes con los más directos protagonistas de
los diversos conflictos. Y cada uno de ellos –des-
de la derecha de Febres Cordero hasta el movi-
análısıs polítıco nº 50
miento indígena– trata de ganarse el corazón
de los soldados. ¿Por qué no da el ejército de
una vez un golpe, en línea con una vieja tradi-
ción? Aparte de las fundamentales restricciones
internacionales, por varias razones, todas ellas
buenas. El ser árbitro podría ser una situación
[80] aún mejor que encargarse directamente del go-
bierno. Los militares, al apostarle al reformis-
mo, esperan estar sobre los capitalistas, no contra
ellos. Y el arbitraje militar está restringido a la
sociedad ecuatoriana, mientras que varios de
los aspectos fundamentales de la vida pública –
comenzando por la política económica– están
muy transnacionalizados. Una vez más, nos en-
contramos con un mecanismo de retroalimenta-
ción positiva: entre más fuerte es la posición de
las fuerzas armadas, menos les conviene una re-
lación demasiado estrecha con algún otro actor.
Para usar una frase diciente, aunque inexacta (y
efectista), es una fuerza integrada a la sociedad,
pero no al Estado; es árbitro social, lo que le
cierra el camino tanto a una deriva autista
como a la plena subordinación a los civiles.
En síntesis, los espectros de una y otra dicta-
dura –la convencional y la reformista— se limi-
tan simétricamente. La democracia se mantiene
en pie precisamente porque no es “el único juego
en el pueblo”.
26 Pachano, F. 1999. Ob. cit.
27 Bustamante, Fernando. “Fuerzas Armadas en el Ecuador: ¿Puede institucionalizarse la subordinación al poder
civil?”. En: Síntesis, Nº 16, enero-abril de 1992, pp. 179-202.
28 Almeida Vinueza, José. “Los indios del Ecuador y la democracia”. En: Cuadernos de la Realidad Ecuatoriana, Nº 5,
1992, pp. 51-70.
¿Alianza militar-indígena?
El lector atento habrá notado las simplifica-
ciones en que incurre el modelo que acabo de
presentar. Como todo modelo, sólo capta aspec-
tos muy gruesos del conflicto analizado. En parti-
cular, trata a las elites socioeconómicas y al
pueblo como actores unitarios. Evidentemente,
no lo son en general, y menos aún en Ecuador
(por las fracturas regionales entre costa y sierra,
etc.). Me acojo aquí a la frase Przeworski, quien
a su vez cita a Theil: “Los modelos son para utili-
zarlos, no para creerlos”. ¿Cómo utilizar éste?
Una posibilidad es preguntarse por las dificulta-
des que la democracia ecuatoriana ha tenido de
capitalizar sus propios éxitos, esto es, de captar la
adhesión plena del sector social que incorporó a
través de reformas institucionales, la principal de
las cuales fue el otorgamiento del voto a los anal-
fabetas.
Como se ha visto, antes del advenimiento de
la democracia, los militares habían protagoniza-
do dos dictablandas, lo que los habilitaba para
jugar en el futuro la “carta social”. En realidad,
la tradición de interacción política entre los mili-
tares ecuatorianos y sectores populares viene de
más atrás, y podría remontarse a la década de
192026. Según Bustamante27, la guerra con el
Perú de 1941, y su resultado desastroso desde el
punto de vista ecuatoriano, fue una experiencia
que marcó con fuego la mentalidad de los solda-
dos, conduciéndolos a buscar por encima de
todo la unidad del frente interno para enfrentar
el enemigo externo. Eso los puede haber hecho
refractarios a teorías como las de la seguridad
nacional, aunque Isaacs (1993) presenta eviden-
cias de que esa teoría fue usada por Rodríguez
Lara con un giro que le permitía cómodamente
implementar su plan de desarrollo e impulsar la
noción de la amistad entre los militares y los
campesinos.
El movimiento indígena se conformó, consoli-
dó y creció en las décadas de 1970 y 1980. Como
sucede a menudo, carecía de una expresión elec-
toral directa y vigorosa. Pese a una creciente
radicalización, hay buenas evidencias de que a fi-
nales de la década de 1980 el grueso del voto in-
dígena iba a los socialdemócratas (la Izquierda
Unida de Rodrigo Borja28). Sin embargo, las

turbulencias de la década de 1980, y sobre todo
la oposición de un sector de los militares a
Febres Cordero, produjeron una oleada de sim-
patía entre éstos y los movimientos sociales29. El
enfrentamiento entre los indios y el gobierno de
Borja rompió el último vínculo de los primeros
de los partidos tradicionales. Diversas alianzas
electorales –entre otras cosas con el general
Frank Vargas, el paracaídista que secuestró a
Febres– sellaron esta simpatía. El derrocamiento
del populista Abdalá Bucarám en 1997 subrayó
de manera ostensible la confluencia. El compor-
tamiento errático de Bucarám activó las viejas an-
tipatías entre populistas y militares. A la vez,
Bucarám había enfurecido al movimiento indíge-
na, al poner en marcha un crudo plan de ajuste
y simultáneamente tratar de minar la base social
de la organización indígena creando organismos
paralelos en el gobierno. Por otra parte, un nue-
vo enfrentamiento con el Perú había reforzado
los lazos entre el ejército y el “Ecuador profun-
do”, y permitió construir un discurso que presen-
taba a campesinos e indígenas como bases del
nacionalismo estatal, cosa que sin esa experien-
cia decisiva hubiera sido difícil. Todo esto conflu-
yó en el derrocamiento de Mahuad en el año
2000, en el que la dirección del movimiento in-
dígena y sectores del ejército se opusieron a los
tres poderes, se tomaron el congreso y formaron
una junta que gobernó al país durante un lapso
de tres horas.
En síntesis, el encuentro de indígenas y mili-
tares en múltiples momentos –explícito y electo-
ral en 2002, explícito y golpista en 2000,
implícito y golpista en el apoyo al retiro de
Bucaram en 1997, implícito y electoral en los
bloques de apoyo a militares con tradiciones
golpistas– no es una casualidad, ni corresponde
a la voluntad de un pequeño grupo de conspira-
dores. Ha sido, por el contrario, un factor crucial
de la política ecuatoriana, en donde se expresan
fatiga por los límites de la voz y –ocasionales–
usos de la opción de salida, ya sea como una
amenaza creíble para activar la voz y como la
búsqueda de una vía real de escape.
Una vez más, se podría alegar que también
este modelo constituye una simplificación, pues-
to que ni los militares ni el movimiento indígena
constituyen un bloque unitario. Y ésta es, en
efecto, una observación inobjetable. Tanto los in-
29 Para otros precedentes, véase: Santana, Roberto. Ciudadanos en la etnicidad. Los indios en la política o la política de los
indios. Quito, Abya Ayala, 1995. Moncayo Gallegos, Paco. Fuerzas armadas y sociedad. Quito, Universidad Andina
Simón Bolívar-Corporación Editora Nacional, 1995.
democracia
dígenas como los militares llegaron al golpe del
año 2000 divididos, y después de él procedieron
a reorganizarse y a depurar sus filas. Diversos
movimientos sociales han manifestado oposición
o perplejidad frente a este sistema de alianzas. Es
decir, el modelo en su versión menos tosca debe
referirse a actores específicos (algunos sectores
populares organizados, algunas fuerzas cercanas
a las elites socioeconómicas, etc.). Con este ajus-
te, lo que sí puede captar bien es: a) los proble-
mas que enfrenta un sistema democrático que
activa y simultáneamente esteriliza la voz; b) en
particular, las crisis de racionalidad a los que
puede verse enfrentado ese sistema; c) las carac-
terísticas diferenciales de una situación en don-
de varios actores, y no sólo las elites
socioeconómicas, tienen opciones de salida.
EL GOBIERNO DEL CORONEL Y EL
análısıs polítıco nº 50
FR AC ASO DE L A ALIANZA
La campaña
Estos tres motivos se revelaron de manera
dramática en la campaña presidencial de 2002.
En ella participaron prácticamente todos los pe-
[81]
sos pesados de lo que en Ecuador se llama políti-
ca tradicional (es decir, básicamente las fuerzas
que se conformaron con la transición democráti-
ca): dos ex presidentes, Hurtado y Borja (social-
demócrata), y dos fichas de sendos ex
presidentes, Jacobo Bucarám (populista) y
Xavier Neira (socialcristiano, derecha). El padri-
no de Neira, León Febres, se lanzó como diputa-
do, con la esperanza de reforzar la posición de
aquél. Pero, como en Colombia, los partidos
ecuatorianos tuvieron un desempeño aceptable
en las congresionales, y salieron miserablemente
derrotados en las presidenciales; no valieron los
grandes nombres. Con todo y su notoriedad, y
pese a encabezar las encuestas al principio, los
candidatos partidistas recibieron un buen rapa-
polvo a manos de dos “nuevos”, el empresario
Álvaro Noboa y el ex coronel golpista Lucio
Gutiérrez, quienes encabezaron la primera vuelta.
En realidad, la campaña estuvo llena de rui-
do, y para el votante ecuatoriano fue difícil
orientarse. Hasta el último momento prevalecie-
ron la indiferencia o la confusión. Hurtado
abandonó su agrupación original, la Democracia
Popular y formó otra, totalmente artificial; las
 propuestas y campañas de los partidos eran difí-
cilmente diferenciables, e incluso las barreras re-
gionales intentaron ser borradas. En medio de
esta confusión, Noboa y Gutiérrez fueron capa-
ces de enviar señales –no mediadas a través de los
partidos, aunque cada uno creó su propia agrupa-
ción— de que efectivamente eran distintos. Por
ejemplo, mientras que Borja y Febres se sometie-
ron a operaciones en plena campaña, Gutiérrez
era un destacado deportista (ganador de la
pentatlón militar), que pese a los múltiples repa-
ros que había recibido después del golpe, podía
exhibir la capacidad de salir de un delicado pro-
blema sin derramamientos de sangre. Noboa se
concentró en su aureola de empresario exitoso
que gerenciaría el país, un capital que ha demos-
trado ser rentable en otros países que han en-
frentado la doble transición. El enfrentamiento
entre un Ecuador “viejo” y otro “nuevo” se volvió
análısıs polítıco nº 50
tópico, y alrededor de ese eje electoral Gutiérrez
y Noboa tenían todos los ases bajo la manga.
Con todo, sus resultados en la primera vuelta –
algo más del 20 y del 17%, respectivamente– de-
mostraron que no habían logrado ir mucho más
allá de sus apoyos originales: los movimientos so-
[82] ciales y el voto de izquierda en el caso del coro-
nel, una fracción del voto costeño tradicional en
el del empresario.
En efecto, en la primera vuelta Gutiérrez se
concentró en su activo como ex golpista, y en la
unión de los votos de la izquierda alrededor de
su nombre, pero en la segunda comenzó a enviar
mensajes tranquilizadores. Para conseguir mayo-
rías en la segunda vuelta necesitaba una base so-
cial mucho más amplia de la que había
conseguido en la primera, así que el coronel se
fue corriendo ostensiblemente al centro. Esto
alarmó a los movimientos sociales, que al final de
la campaña condicionaron su apoyo a Gutiérrez.
El 24 de noviembre de 2002 éste fue declarado
presidente de la república, aunque por un mar-
gen menor del previsto por las encuestas. Pese a
las dudas, pues, el voto de los indígenas, de otros
movimientos sociales y de la izquierda, también
en la segunda vuelta resultó decisivo.
La coalición y su ruptura
Así, Gutiérrez llegó a la presidencia encabe-
zando una coalición en donde los mismos secto-
res que en el año 2000 le habían apostado a él
como símbolo de la salida, ahora apostaban a la
voz. Tales sectores –Pachakutik, el Movimiento
Popular y Democrático, el Frente Unitario de los
Trabajadores, la Federación Nacional de indíge-
nas, campesinos y negros, la Coordinadora de
Movimientos Sociales, entre otros– obtuvieron
algo más de diez diputados y, calculando
gruesamente, entre 10 y 20% del voto en las pre-
sidenciales, es decir, tenían razones fundadas
para reclamar la victoria para sí. Habían puesto
la base de la victoria en la primera ronda, y ha-
bían significado la diferencia decisiva en la se-
gunda.
Sin embargo, Gutiérrez no las tenía todas
consigo. En primer lugar, de su propio movi-
miento –que consiguió tres diputados– no sabía
si era una fuerza o una debilidad. Aunque la So-
ciedad Patriótica había agitado temas de “unidad
nacional” caros a los militares, el cemento que la
aglutinaba era básicamente la esperanza de pues-
tos, como quedó subrayado por una serie de
eventos bochornosos apenas el ex coronel se po-
sesionó (reyertas y asonadas por cargos, etc.). En
segundo lugar, estaba en minoría en el congreso,
una peligrosa constante de casi todos los gobier-
nos ecuatorianos después de 1978, y augurio casi
seguro de inestabilidad crónica. La fuerza mayo-
ritaria –en este caso, el partido social cristiano–
tenía una larga experiencia en todas las modali-
dades de oposición desestabilizadora. Tercero,
aunque Gutiérrez ya en la segunda vuelta había
procurado tranquilizar a los Estados Unidos y a
los empresarios, sabía que todavía quedaba mu-
cho por hacer en este terreno. En realidad, el
presidente estaba decidido a continuar con el
programa económico de su antecesor, y a pro-
fundizarlo. Cuarto, y último, por sus anteceden-
tes, podía esperar oposición de los militares
mismos, de suerte que no podía darse el lujo de
un período crítico de inestabilidad sin poner en
peligro su permanencia en el poder.
En síntesis, el nuevo presidente tenía frente a
sí la siguiente alternativa: o quedar en las manos
de los sectores sociales que lo habían elegido, e
ir hacia un enfrentamiento con un sector del
empresariado y con los Estados Unidos, o buscar
aliados a la derecha. Escogió lo segundo después
de ensayar sin éxito diversas formas de equilibris-
mo. En su gabinete inicial le dio tres carteras –
turismo, agricultura y chancillería– y otras
posiciones al movimiento indígena, pero a la vez
le entregó el ministerio de hacienda, como había
prometido ya en las postrimerías de la segunda
vuelta, a un ortodoxo. Por tales razones, los pri-
meros seis meses del gobierno de Gutiérrez se
desarrollaron en medio de constantes
malentendidos, sosteniendo una delicada rela-
ción que ya en la campaña había mostrado sig-

nos de deterioro. El foco de atención fue la polí-
tica económica pro-FMI. La situación del movi-
miento indígena se hizo insostenible frente a sus
propias bases radicalizadas y frente a sus aliados,
que no esperaron mucho tiempo para repro-
charle su participación en el gobierno, y a me-
diados de 2003 ya estaban criticando
abiertamente al presidente. Pero otros temas –re-
yertas entre Sociedad Patriótica y Pachakutik en
las provincias tanto por orientación política
como por puestos– también ayudaron a enconar
las relaciones.
En el mismo momento en que las esperanzas
del movimiento indígena en la gestión guberna-
mental decaían, algunos fenómenos que reforza-
ban su desconfianza hacia la política
convencional se hacían visibles. Algunos dirigen-
tes indígenas muy destacados se vieron enreda-
dos en escándalos dolorosos. Por ejemplo,
Miguel Lluco –quien coordinaba las estructuras
electorales y había sido severo crítico de la aven-
tura golpista– aceptó administrar un fondo fi-
nanciero de un banquero de la costa. Por
razones que escapan a este artículo, los banque-
ros habían sido el némesis de los movimientos
sociales ecuatorianos, y este banquero particular
tenía una trayectoria no muy clara. Más aún,
hubo roces entre Conaie, la expresión orgánica
del movimiento social, y Pachakutik, su entidad
política y electoral, que quería convertirse en
partido político (aquí también participó Lluco).
Por eso, el retiro formal de los indígenas del
gobierno –emblemáticamente causado por la ne-
gativa de la bancada de Pachakutik de votar la re-
forma laboral flexibizante presentada por el
gobierno al congreso– no fue una sorpresa. Aun-
que algunos funcionarios indígenas –comenzan-
do por la canciller Nina Pacari– lo habían hecho
bastante bien, el gobierno tampoco lamentó su
salida; la coalición se había vuelto insostenible.
Gutiérrez reconfiguró totalmente su sistema de
alianzas, orientándose hacia un entendimiento
con el partido social cristiano, la derecha de la
costa (en lugar de los indígenas serranos). La si-
tuación social permanece tensa. Una vez más, la
30 Conaghan, Catherine y Malloy, James. Unsettling statecraft. Democracy and neoliberalism in the Central Andes.
Pittsburg-London, University of Pittsburg Press, 1994
democracia
voz fracasó, pero al mismo tiempo las opciones
de salida de los sectores subordinados también
se debilitaron.
C O N C LU S I O N E S
En este texto he combinado dos perspectivas
para entender un problema. El problema es la
naturaleza de la democracia ecuatoriana, es
decir, su combinación de persistencia e inestabi-
lidad. Las perspectivas son los modelos explica-
tivos de Hirschman y Przeworski, que parecen
encontrar aquí un área de intersección “natu-
ral”. Hirschman arguye que los actores utilizarán
distintas combinaciones de voz y salida depen-
diendo de sus opciones estratégicas, de su grado
de lealtad, y del grado de deterioro de la estruc-
tura institucional en la que se encuentran inser-
tos. Przeworski propone que en general la
estabilidad, y la trayectoria, de las democracias
análısıs polítıco nº 50
depende del sistema de incentivos que tengan
actores sociales clave para permanecer dentro de
ella; y en particular sugiere que en las transicio-
nes democráticas solamente los militares y los ca-
pitalistas cuentan con opciones reales de salida,
es decir, con amenazas creíbles, porque para los
trabajadores permanecer dentro de la democra- [83]
cia es una estrategia dominante: allí tienen pro-
babilidades aceptables de recibir respuestas a sus
demandas, mientras que en la dictadura sólo les
espera la represión. Por consiguiente, las demo-
cracias, para estabilizarse, necesitan ofrecer ga-
rantías básicamente a los capitalistas y a los
militares, que son quienes pueden salir.
Aquí he mostrado que en Ecuador la situa-
ción podría haber sido distinta, lo que obliga a
invertir los términos de la ecuación de
Przeworski. Ha habido incentivos y posibilidades
de salir también para algunos sectores populares
organizados. Los primeros son ofrecidos por la
confluencia de las dos transiciones30, los segun-
dos por historias y constelaciones de fuerzas es-
pecíficos. La combinación de ambos –junto con
garantías internacionales, etc.– ha permitido la
supervivencia democrática con inestabilidad cró-
nica tan característica del Ecuador.
 TABLA 1

R U P T U R A S D E M O C R Á T I C A S E N E L E C U A D O R 31

presidente rupturas

león febres No reconocimiento de la Corte Suprema hecha por el Congreso (1985); ministro
cordero de Gobierno, Luis Robles Plaza, censurado y destituido por el Congreso por
1984-1988
violación a los derechos humanos; Febres lo mantuvo (Montúfar, 2000: 117).
No aceptación de las resoluciones del TGC declarando la inconstitucionalidad de
sus actos. Varios juicios al gobierno y censura a los ministros. Revuelta de
oficiales en 1985. Amnistía a revuelta de oficiales de 1986 (Montúfar, 2000:
117, 118). Presidente apresado por Frank Vargas Passos. Tiene que negociar con
él y le da una amnnistía (1987).

rodrigo
borja
1988-1992
análısıs polítıco nº 50

sixto durán Escándalo financiero, finalmente tumba al vicepresidente y hombre fuerte

ballén de la reforma económica, Alberto Dahik.
1992-1996

[84] abdalá Múltiples escándalos, que culminan con la destitución del presidente por
bucaram incapacidad mental. La discusión sobre quién lo remplazará crea un
1996-1997
vacío institucional de varias semanas, y finalmente es nombrado un
gobierno interino presidido por Fabián Alarcón (1997-1998), en medio
de la división del Congreso.

jamil Cae el presidente como consecuencia de haber decretado la dolarización, el

m a h ua d aumento del precio de los hidrocarburos y el congelamiento de las cuentas
1998-2000 bancarias. Breve golpe militar (3 días) en el que participa activamente el
movimiento indígena.

31 No se incluyen los presidentes interinos.

 democracia
TABLA 2

CRISIS POLÍTICAS Y PERÍODOS DE GOBIERNO EN EL ECUADOR

Tipos de crisis 1979-1984 1984-1988 1988-1992 1992-1995

Destitución presidente 3 7 1 5
Dimisión presidente 2 8 2 4
Disolución Congreso 2 3 - 1
Plebiscito 4 11 1 3
Rumores de golpe 12 15 1 3
t o ta l e s 23 44 5 16

Tomado de Sánchez Parga (1998: 113).

TABLA 3

POBREZA DE INGRESOS, SALARIO MÍNIMO Y DESEMPLEO EN LAS CIUDADES, 1988-2000

análısıs polítıco nº 50
Año Incidencia Índice de salario Inflación
de la pobreza mínimo real (1988=100) anualizada (%)
1988 38.9 100 79
1989 43.1 74.7 61.6
1990 49.1 66.7 49.1
1991 44.8 60.6 48.2
1992 44.1 62 64.9 [85]
1993 38.4 71.3 31.9
1994 38.3 89.9 24.2
1995 29.2 100 22.6
1996 30.6 108.2 25.8
1997 28.0 102.5 30.4
1998 43.0 99.4 44.5
1999 46.0 84.1 50.3
2000 43.2 90.4 104.9

TABLA 4

C R E C I M I E N T O D E L P N B P E R C Á P I TA E N L O S PA Í S E S A N D I N O S

País 1980-1985 1985-1990 1980-1990 1990 1997 1998 1999 2000 2001
Bolivia -3.8 0.1 -1.9 2.1 2.4 2.6 -2.0 0.1 -0.9
Colombia 0.5 2.8 1.6 1.2 1.4 -1.1 -5.6 0.4 -0.4
Ecuador -0.9 -0.8 -0.9 -0.9 1.8 -0.9 -9.7 0.4 4.1
Perú -2.8 -3.8 -3.3 -7.3 4.9 -2.2 -0.8 1.4 -1.4
Venezuela -6.4 0.0 -3.2 2.9 5.2 -1.3 -7.7 1.8 1.0
Latinoamérica -1.5 -0.2 -0.9 -2.5 3.5 0.6 -1.0 2.2 -1.1
 La seguridad
durante el primer
año del gobierno de
Álvaro Uribe Vélez *

el tema de la seguridad se integró de

manera progresiva en la conciencia ciudadana,
hasta convertirse en el problema más sentido de
la opinión pública durante el último año del go-
bierno de Andrés Pastrana (1998-2002). Esta si-
tuación le sirvió al candidato disidente del Partido
Liberal, Álvaro Uribe Vélez, para ascender en
nº 40-54
50

forma vertiginosa y sorpresiva en las encuestas

págs.

electorales, sobre la base de la persistencia de la

polítıco

violencia guerrillera y su competencia armada

2004:
análısıs

con los grupos paramilitares. Además de la seguri-

análısıs polítıco nº 50, Bogotá, enero-abril

dad con autoridad, su campaña política se basó

[86] Francisco Leal Buitrago
Sociólogo, profesor titular de la
Universidad de los Andes y profesor
honorario de la Universidad
Nacional de Colombia.
ISSN 0121-4705
en la crítica a la corrupción y la politiquería,
complemento moralista de gran impacto en un
país en el que el sistema político se sustenta en
prácticas clientelistas. Éstos y otros temas fueron
planteados en los 100 puntos de su “Manifiesto
Democrático”. Influyó también en el ascenso del
nuevo presidente la fragmentación de los parti-
dos y el consecuente efecto de adquirir mayor
importancia en la intención de voto la imagen
de los candidatos. De esta forma, Uribe triunfó
en forma amplia en la primera vuelta electoral,
frente a su contrincante Horacio Serpa, candida-
to oficial del Partido Liberal.
En el cuatrienio anterior, la incompetencia
política del gobierno –en particular frente al ma-
nejo de la zona desmilitarizada asignada a la gue-
rrilla de las Farc para adelantar negociaciones y
al denominado proceso de paz– contrastó con la
recuperación operativa militar del Estado luego
de numerosos descalabros frente a las guerrillas
en los años finales del gobierno de Ernesto
Samper (1994-1998). Esta recuperación contó
con la ayuda de Estados Unidos –en especial el
Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina– y
logró disminuir la tendencia de expansión de la
subversión. Sin embargo, los grupos subversivos
habían alcanzado una cobertura significativa,
amparados por la autonomía financiera lograda

mediante su participación en el narcotráfico y

*Ponencia presentada en el foro de celebración de los prácticas bandoleriles, como el secuestro y la ex-
25 años de Fescol, Bogotá, 5 de septiembre de 2003.

torsión. Por su parte, el rápido crecimiento de
los paramilitares fue facilitado por la escasa vo-
luntad de la Fuerza Pública para contenerlos,
por los desmanes guerrilleros que los estimula y
por su participación en el negocio de las drogas.
La reacción negativa de la población urbana
frente a la agresividad de la subversión estuvo
acompañada por cierto apoyo a los para-
militares, en especial por parte de quienes han
detentado por largo tiempo privilegios poco de-
mocráticos.
El empeoramiento de la difícil situación del
país legitimó en la opinión pública las soluciones
de fuerza, al tiempo que desprestigió la vía políti-
ca, identificada con las conversaciones entre el
gobierno y las Farc, y sobre todo con los desma-
nes en la zona desmilitarizada o de despeje. Esta
zona estuvo ocupada militarmente de manera ex-
clusiva por este grupo subversivo hasta el 20 de
coyuntura
ra del teatro de operaciones y en general toda la
norma2 . Este hecho explica el propósito expresa-
do por el candidato Uribe en su campaña electo-
ral, de presentar un proyecto de reforma
constitucional que le permitiera a las Fuerzas Mi-
litares recuperar prerrogativas jurídicas de un
pasado nada democrático –como fue el período
de vigencia del estado de sitio durante la Consti-
tución anterior a la de 1991–, para supuestamen-
te combatir con éxito a la subversión.
A mediados de 2002, en vísperas del cambio
de gobierno, apareció una variación en la estra-
tegia de las Farc. Esta guerrilla había buscado
desde los años ochenta el control de territorios,
pobladores, recursos y poderes locales. Pero en
ese momento trató de poner en jaque la
gobernabilidad del país, mediante amenazas te-
rroristas a las autoridades municipales. Y esto a
pesar de los beneficios logrados mediante su in-

febrero de 2002, cuando se rompió el llamado
proceso de paz. Desde entonces, hasta agosto del
mismo año, fecha del cambio de gobierno, las di-
ficultades de recuperación de esa zona por parte
de la Fuerza Pública indicaron al futuro presi-
dente que la realidad era más adversa que lo
imaginado a través de sus ambiciosas
pretenciones formuladas durante la campaña.
La Ley 684 de defensa y seguridad, aprobada
en agosto de 2001, inició su implementación
una vez que el gobierno de Pastrana dio por ter-
minados la zona de despeje y el proceso de paz
que la justificaba. La creación de un teatro de
operaciones en 19 municipios, cuyo epicentro
eran los cinco que constituyeron la zona desmili-
tarizada, fue el soporte jurídico-operativo con
que se pretendió agilizar la recuperación militar
del área conocida por la opinión pública como
el Caguán1 . Sin embargo, la Corte Constitucio-
nal declaró inexequible esa ley en el mes de
abril, con lo cual quedó sin piso jurídico la figu-
análısıs polítıco nº 50
fluencia sobre autoridades locales, empresas mi-
neras y cultivos ilícitos. La excusa de esta acción
fue la supuesta falta de legitimidad de las autori-
dades locales, debido a la corrupción, el
clientelismo y la influencia que sobre ellas ejer-
cía la oligarquía. Esta variación en el accionar
guerrillero se sumó a la amenaza de tiempo atrás
de trasladar la guerra del campo a las ciudades, [87]
amenaza que mostró su primer indicio con el se-
cuestro colectivo en un edificio residencial de la
ciudad de Neiva un año antes. Pero la mejor
seña de las pretensiones de las Farc de urbanizar
la guerra fue el ataque con morteros artesanales
a la sede del gobierno en el momento de la pose-
sión del presidente Uribe. Era claro entonces
que esta guerrilla asumía el reto de diseñar una
estrategia alternativa que se adecuara a una eta-
pa en la que no se veía posibilidad alguna de re-
construir un proceso de paz, con un nuevo
gobierno dispuesto a afrontar los riesgos de una
guerra abierta3 . Y ésta bien podía integrase a la

1 Presidencia de la República, “Resolución Nº 32”, 20 de febrero de 2002; “La pelea es peleando”. En: Cambio, Nº
454, marzo 4 al 11 de 2002; “Mando militar en seis zonas”. En: El Tiempo, 1 de marzo de 2002.
2 Corte Constitucional, “Sentencia C-251”, Bogotá, 11 de abril de 2002. La Corte plantea, en las Consideraciones
Finales, que “El examen precedente ha mostrado que el sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 684
de 2001 vulnera la Carta, no sólo porque su pilar –la figura del poder nacional– es incompatible con los
principios constitucionales más básicos, que defienden la naturaleza democrática del Estado colombiano, sino
además, porque muchos de los instrumentos específicos que desarrolla –como la concesión de facultades de
policía judicial a las Fuerzas Militares o la regulación del teatro de operaciones– también desconocen numerosos
preceptos constitucionales. La única decisión posible, desde el punto de vista constitucional, era entonces
declarar la inexequibilidad total de la ley”.
3 “Alcaldes en la mira”. En: Cambio, Nº 468, junio 10 al 17 de 2002; “Se busca”. En: Cambio, Nº 471, julio 1 a julio 8
de 2002; “Despeje a la brava”. En: Semana, Nº 1.049, junio 10 a 17 de 2002; “Posesión bajo fuego”. En Semana, Nº
1.058, agosto 12 a 19 de 2002; “Colombia acepta el reto de la guerra”. En: El Tiempo, 18 de agosto de 2002.
 ambigua guerra contra el terrorismo, declarada
por Estados Unidos luego de los sucesos trágicos
del 11 de septiembre de 2001 en su territorio.
Este trabajo presenta los acontecimientos des-
tacados relacionados con la política de seguridad
del gobierno del presidente Uribe durante el pri-
mer año de su mandato, con el fin de hacer una
reflexión sobre el particular y formular algunos
lineamientos alternativos que busquen aumentar
la eficacia del Estado para inducir un proceso
sostenido de paz.
TRABAJAR, TRABAJAR Y TRABAJAR
Detrás de la bandera ideológica del presiden-
te Uribe de dar prioridad al principio de autori-
dad frente al de libertad, con fines de recuperar
la seguridad, se observó desde un comienzo una
práctica de gobierno fuerte rubricada por una
férrea voluntad de trabajo y un obsesivo afán de
análısıs polítıco nº 50
les y la creación de zonas de rehabilitación y con-
solidación en dos áreas críticas de influencia
guerrillera, completaron el esquema inicial de
“seguridad democrática” para enfrentar la gue-
rra. Estas políticas fueron adicionadas con la Ley
782 del 23 de diciembre de 2002, que prorrogó
la vigencia de la Ley 418 de 1997, llamada de or-
den público, y la modificó en especial en la abo-
lición del requisito de conceder estatus político a
los grupos armados para iniciar negociaciones
destinadas a su desmovilización4 .
Desde su campaña, Uribe buscó la forma de
ampliar el apoyo internacional a la solución del
conflicto armado interno alcanzado por el presi-
dente Pastrana, en el que se logró cierta acepta-
ción de corresponsabilidad en el problema de las
drogas. Sin embargo, no hubo claridad al respec-
to en el nuevo presidente, pues pretendió invo-
lucrar a Naciones Unidas en aspectos poco

estar en todas partes. En términos de una buena
imagen pública, esta conducta se constituyó en
el complemento ideal de su persistente bandera
política, sobre todo si se contrasta con la imagen
de frivolidad que dejó el anterior mandatario.
Luego del sorpresivo nombramiento de
[88] Martha Lucía Ramírez como ministra de Defensa
Nacional y la ratificación de buena parte de la
cúpula militar, la declaratoria del “estado de con-
moción interior” –excepción constitucional que
sustituyó al estado de sitio–, acompañada de un
impuesto para la seguridad, fueron las medidas
inmediatas que confirmaron las expectativas de
acciones antisubversivas que la opinión pública
tenía del Presidente. Además, fue llamado a filas
un oficial retirado de la Policía Nacional para
que dirigiera la institución y recuperara su buen
nombre frente a la corrupción y la ineficacia. El
reclutamiento de los llamados soldados campesi-
nos, figura rescatada de una antigua norma, des-
tinado a reforzar las zonas donde éstos son
oriundos, la conformación de redes de infor-
mantes para alimentar los servicios estatales de
inteligencia, las recompensas por información,
el estímulo a la deserción de combatientes ilega-
ortodoxos de su política. Los llamados cascos
azules a la colombiana, destinados a proteger a
grupos sociales desplazados por la violencia en la
recuperación de sus zonas de residencia, y los
buenos oficios para buscar un diálogo útil con
las guerrillas a partir del cese de hostilidades,
fueron dos ideas planteadas desde el comienzo
del gobierno. Las Farc se apresuraron a rechazar
la participación de la ONU, con el argumento de
que un delegado suyo había sido tratado como
mensajero del gobierno5 .
La promesa electoral de eliminar la corrup-
ción y la politiquería se planteó mediante el es-
treno de la figura constitucional del referendo,
en el que se incluiría la revocatoria del Congreso
y su reducción a una Cámara, y reformas ten-
dientes a mejorar la democracia. Recién inicia-
do, el gobierno presentó un proyecto de ley de
referendo. Aunque fue relativamente fácil orien-
tar las discusiones en el Congreso por la amena-
za de su revocatoria en medio de un prolongado
desprestigio, el gobierno varió sus objetivos al ce-
der gran parte de las pretensiones de reforma
política e introducir cambios fiscales con el argu-
mento de que el “hueco fiscal” era más grande

4 Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.896; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial
44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario Oficial 44.930; “Informantes en red”. En: El Tiempo, 11 de
agosto de 2002; “Vientos de guerra”. En: Semana, Nº 1.059, agosto 19 a 26 de 2002; “Campesinos armados”. En:
Semana, Nº 1.060, agosto 26 - 2 de septiembre de 2002; “Definida cúpula en la Policía. En: El Tiempo, 28 de agosto
de 2002; “Desertar y ganar”. En: Cambio, Nº 479, agosto 26 a septiembre 2 de 2002; “Tres departamentos en zonas
de rehabilitación”. En: El Tiempo, 22 de septiembre de 2002; Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Oficial
45.043.
5 “ONU acepta buenos oficios”. En: El Tiempo, 9 de agosto de 2002; “¿Farc anticipan respuesta?”. En: El Tiempo, 10
de agosto de 2002; “ONU descarta cascos azules ‘a la colombiana”. En: El Tiempo, 4 de octubre de 2002.

de lo esperado. Con alguna polarización a favor
y en contra de la ley del referendo y luego de la
sanción presidencial, a finales del año ésta pasó a
revisión de la Corte Constitucional. Se confirmó
así en la opinión pública la percepción de que el
presidente Uribe era la figura del año6 .
Pese a no observarse resultados claros de la
política de seguridad democrática del gobierno,
el clima nacional reflejaba cierto optimismo,
pues las guerrillas –en particular las Farc, ya que
el ELN había dejado de despertar mucho temor
de años atrás– no habían mostrado gran contun-
dencia desde su arremetida terrorista en la inau-
guración del nuevo gobierno. Además, la
tendencia de recuperación operativa de la Fuer-
za Pública había mellado la capacidad ofensiva
de la subversión, y la persistente presión presi-
dencial al exigir resultados había conducido a
acciones preventivas importantes contra el se-
coyuntura
trofeo pretenden obtener un canje por los nu-
merosos guerrilleros prisioneros en las cárceles
del país, aspecto que ha estado por largo tiempo
entre los objetivos principales de Manuel
Marulanda, “Tirofijo”, jefe máximo de las Farc.
Desde la ruptura del llamado proceso de paz, la
figura del intercambio humanitario ha sido el ar-
gumento esgrimido por familiares de los secues-
trados y por quienes han estado preocupados
por los derechos humanos. Sin embargo, los in-
tentos en esa dirección habían fracasado8 .
De manera discreta se habían adelantado al-
gunas aproximaciones oficiales con el ELN, con-
tinuación de lo que venía de años atrás. Desde
finales del gobierno de Samper, esta guerrilla ha
estado interesada en adelantar negociaciones
con los gobiernos. Pero además de la poca habi-
lidad política del gobierno de Pastrana –que pri-
vilegió en forma desmedida el proceso con las

cuestro, el sabotaje y el terrorismo. En octubre,
la toma armada por parte de la Fuerza Pública
de un barrio popular de Medellín dominado por
la guerrilla, había ratificado en la opinión públi-
ca la imagen de voluntad política decidida del
gobierno frente a la subversión, pese al trauma-
tismo provocado, al nuevo espacio aprovechado
por los paramilitares y a actos terroristas en Bo-
gotá. La percepción de relativa tranquilidad que-
dó confirmada en las semanas del período
vacacional del cambio del año, cuando el gobier-
no organizó numerosas caravanas de vehículos
escoltados por la fuerza armada, que permitie-
ron y estimularon el desplazamiento terrestre de
amplios grupos de la población, luego de algu-
nos años de fundados temores frente a asaltos y
secuestros7 .
En materia de paz, la mayor preocupación ha-
bía girado en torno a los numerosos secuestra-
dos, en especial por parte de las Farc. Esta
guerrilla acumuló un verdadero trofeo de guerra
con el secuestro de prominentes figuras políti-
cas, además de militares y policías retenidos, al-
gunos de ellos durante varios años. En
noviembre, quisieron enriquecer la lista con el
intento fallido de secuestro al presidente del
Consejo Episcopal Latinoamericano. Con este
análısıs polítıco nº 50
Farc y desaprovechó oportunidades con el ELN–
y la reducción de la capacidad militar de esta
guerrilla por acción de los paramilitares, dadas
sus ambivalencias políticas el ELN no ha logrado
llegar a una mesa de negociaciones pese a los
buenos oficios adelantados por el gobierno de
Cuba9 .
Otra cosa ocurrió con los grupos [89]
paramilitares, ya que el gobierno abrió pronto
los espacios para que se plantearan posibilidades
de negociación, luego de que surgieran proble-
mas en la unificación alcanzada durante el go-
bierno de Samper con la creación de las
Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Al in-
cluirlos Estados Unidos, junto con las Farc y el
ELN, en 2001, entre su lista de grupos terroris-
tas, al igual que la Unión Europea en mayo de
2002, a las AUC se les planteó una situación con-
tradictoria que afectó su frágil unidad en los últi-
mos meses del gobierno de Pastrana. Antes de
surgir este problema, suponían que al “defen-
der” al Estado de la subversión eran
invulnerables frente a la política estadounidense.
Además, las llamadas autodefensas se sentían se-
guras ante la escasa voluntad de combatirlas por
parte de la Fuerza Pública, que tiende a verlas
como aliadas, pese a las atrocidades que come-

6 “Hueco fiscal es más grande: Minhacienda”. En: El Tiempo, 28 de agosto de 2002; “El giro del referendo”. En: El
Tiempo, 8 de septiembre de 2002; “El año de Uribe”. En: El Tiempo, 29 de diciembre de 2002.
7 “La pelea es peleando”. En: Cambio, Nº 487, octubre 21 a 28 de 2002; “Terror capital”. En: Semana, Nº 1.069,
octubre 28 a 4 de noviembre de 2002; “Efecto dominó”. En: Cambio, Nº 495, diciembre 16 a 23 de 2002.
8 “Es hora del intercambio humanitario”. En: El Tiempo, 15 de octubre de 2002; “Gobierno busca diálogo directo
para intercambio”. En: El Tiempo, 25 de noviembre de 2002.
9 “‘Hay algo con el Eln’: Londoño”. En: El Tiempo, 1 de septiembre de 2002.
 ten contra la población civil. También son
percibidas como naturales vengadoras por nu-
merosos grupos sociales impotentes ante las arbi-
trariedades de las guerrillas y la incapacidad del
Estado para contenerlas, y por sectores interesa-
dos en que se mantenga el estatu quo frente a la
amenaza de cambio que ven en un eventual
triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en
las consideraciones de los paramilitares era la
prioridad que para Washington implica su vincu-
lación con el problema de las drogas y sus activi-
dades terroristas frente a la población civil,
prioridad exacerbada por los sucesos del 11 de
septiembre de 2001 en Estados Unidos10 .
En el último mes del gobierno de Pastrana,
los paramilitares habían descartado su
reunificación, divididos tras mutuas acusaciones
de nexos con el narcotráfico, secuestros
extorsivos y crímenes indiscriminados. Pero me-
análısıs polítıco nº 50
¿URBANIZ ACIÓN DE LA GUERR A?
El año 2003 comenzó con relativo optimis-
mo y satisfacción de la opinión pública debido a
la presencia del presidente Uribe “en todas par-
tes”, a puntuales éxitos de la Fuerza Pública en
el rescate de secuestrados –éxitos mediados por
la presión presidencial y la exigencia de resulta-
dos– y sobre todo a la sensación de seguridad
que dejó la inusual “libertad de movilización”
durante el período vacacional. Aunque Estados
Unidos no había cesado de realzar su presencia
en asuntos de la vida nacional que cree de su
incumbencia, no se observaban fricciones fren-
te a las políticas gubernamentales. Pero pronto
el Departamento de Estado de ese país anunció
que la base aérea de Palanquero no podía utili-
zar su ayuda militar, debido a la “falta de trans-
parencia y rapidez” en la investigación de un
incidente ocurrido en 1998, en el que intervino

nos de dos meses después, en septiembre de
2002, Carlos Castaño, jefe de las AUC, planteó
que buscaba la reunificación y el deslinde con el
narcotráfico, en aparente disposición de nego-
ciación con el gobierno. Poco después, el gobier-
no pidió al Congreso la eliminación del requisito
[90] de estatus político para los grupos armados al
margen de la ley antes de iniciar una eventual
negociación, cuestión que se logró con la reno-
vación de la ley de orden público a fines del año.
En el mismo mes de septiembre, en medio del
primer viaje oficial del presidente Uribe a Esta-
dos Unidos, éste fue sorprendido por la declara-
ción oficial del gobierno de ese país al pedir la
extradición de varios jefes paramilitares por
narcotráfico. No obstante, las buenas relaciones
del gobierno con Estados Unidos permitieron que
los contactos entre las dos partes se adelantaran
sin el obstáculo explícito de esa potencia. Pero la
verdadera traba para las negociaciones radica en
la división entre los dispersos y disímiles grupos
de paramilitares, ya que sus diferencias pesan más
que la voluntad del gobierno, que incluso confor-
mó una comisión encargada de allanar el camino
para una eventual negociación11 .
esa unidad y murieron 18 civiles. También hizo
saber que su gobierno no participaría en cual-
quier negociación de sometimiento de
narcotraficantes al gobierno nacional. A ello se
agregó el informe de Human Rights Watch sobre
la situación de derechos humanos en el país en
2002, en el que señalaba que los resultados ofi-
ciales eran ambivalentes: el Estado combatió a
los paramilitares pero éstos siguieron creciendo
y aumentando su poderío militar. El veto a la
base de Palanquero despertó una polémica en
la que salió a flote la doble moral oficial estado-
unidense, debido a la sospecha de encubrimien-
to a las fallas en la labor de empresas de
técnicos mercenarios de ese país que intervie-
nen con contratos en la lucha contra las drogas
y el conflicto armado, con la anuencia de am-
bos gobiernos12 .
El anuncio de la llegada de instructores mili-
tares élite de Estados Unidos, para capacitar una
unidad perteneciente a la Brigada XVIII y finan-
ciada por ese país para la protección del oleo-
ducto Caño Limón-Coveñas, mostró el inicio de
la intervención militar para proteger los intere-
ses norteamericanos en el país y confirmó la po-

10 “La secreta cumbre de la reunificación ‘para’”. En: El Tiempo, 8 de septiembre de 2002.

11 “‘No habrá status político’”. En El Tiempo, 24 de septiembre de 2002; “‘No soy un trofeo de guerra’”. En: Semana,
Nº 1.067, octubre 14 a 21 de 2002; “Paz, a tres bandas”. En: El Tiempo, 1 de diciembre de 2002; “Un camino
largo y culebrero”. En: Cambio, Nº 493, diciembre 2 a 9 de 2002; “Bloque Metro no dialogará”. En: El Tiempo, 5
de diciembre de 2002; “Abren puerta para diálogo”. En: El Tiempo, 13 de diciembre de 2002.
12 “Palanquero, en la lista negra” y “No oficial de E.U. a ‘narcooferta’”. En: El Tiempo, 14 de enero de 2003;
“Balance agridulce en DD.HH.”. En: El Tiempo, 15 de enero de 2003; “E.U., ¿con rabo de paja?”. En: El Tiempo, 17
de enero de 2002; “El verdadero ‘fallo’ del FBI”. En: El Tiempo, 23 de enero de 2003; “¿Dónde están los pilotos?”.
En: Cambio, Nº 499, enero 20 a 27 de 2003.

lítica trazada por el Plan Colombia, ampliada
mediante el apoyo a acciones antiguerrilleras.
Este último factor se confirmó con la creación de
la VI División del Ejército, cuya jurisdicción se
ubica en los departamentos de Caquetá,
Putumayo y Amazonas, al sur del país13 . Conti-
nuaba así la adición de unidades apropiadas
para la guerra regular, con lo cual se refuerza la
organización militar híbrida, pese a la inclina-
ción en los últimos años hacia la creación de uni-
dades adecuadas para la guerra irregular. Esta
mezcla, forzada por el interés burocrático de
mantener y crear unidades convencionales, ha li-
mitado la eficacia militar y ha hecho más costoso
el enfrentamiento con la subversión.
La creación de las zonas de rehabilitación, a la
luz de la excepción constitucional decretada, plan-
teó una crucial puja entre el Estado y la subversión,
con la intromisión interesada del paramilitarismo.
coyuntura
oficial con prioridad militar mostró los profundos
desbalances que implicaba para el Estado no asu-
mir el problema con una estrategia integral en lo
económico, político, social y militar, bajo la cober-
tura de una política similar de carácter nacio-
nal14 . El tratamiento oficial con pretensiones
quirúrgicas dependía entonces de la corta tempo-
ralidad de las medidas permitidas por la Constitu-
ción y no de una respuesta política sólida que
evitara sindicar a la vigencia de la democracia
como responsable de los fracasos oficiales debido
a supuestos excesos en la permisibilidad de las li-
bertades y la defensa de los derechos civiles. Ello
se evidenció a fines de abril con la declaratoria de
inexequibilidad de la conmoción interior por par-
te de la Corte Constitucional, aunque el gobierno
anunció que continuaría con las medidas milita-
res especiales en las “zonas de rehabilitación y
consolidación”15 .

La situación del departamento de Arauca se convir-
tió en el modelo clave sobre el particular. Las carac-
terísticas de esta región en cuanto al desarrollo
del conflicto armado moldearon a través de los
años su importancia. El hallazgo en ese territorio
de la fuente petrolera más grande del país dio co-
mienzo al proceso. Permitió a la guerrilla del ELN
potenciar sus finanzas y su poderío militar, a la
par que enriqueció las arcas oficiales regionales
con las regalías. Se hizo evidente, entonces, la in-
capacidad de la clase política de administrar la ri-
queza para beneficio social, ya que emergieron la
corrupción, la imbricación de la política partidis-
ta, el llamado clientelismo armado de la subver-
sión, los crecientes problemas sociales y sobre
todo el incremento inusitado de la violencia. A la
zona llegaron más tarde las Farc y los
paramilitares, para competir por el botín y enre-
dar aún más la situación. El desastre generado se
hizo más evidente con la puesta en marcha de la
zona de rehabilitación en tres de los varios munici-
pios críticos de la región, pues el tratamiento
análısıs polítıco nº 50
Hasta comienzos de febrero había disminuido
el temor por la amenaza de las Farc de urbanizar
la guerra. Si bien se habían realizado actos terro-
ristas en algunas ciudades, éstos no habían llega-
do a alarmar a grupos amplios de la sociedad,
sobre todo en los estratos altos de la población.
Sobrevinieron entonces impactantes acciones te-
rroristas que cambiaron el panorama de las per- [91]
cepciones: un “carro bomba” en un exclusivo
club de Bogotá –por primera vez la población ci-
vil como blanco único–, con saldo de 36 muertos
y 168 heridos, y una “casa bomba” en un barrio
popular de Neiva, en atentado
sobredimensionado contra autoridades de la Fis-
calía y la Policía, con resultado de 16 muertos,
30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contex-
to rural, un avión estadounidense en misión de
inteligencia derribado en la selva al sur del país,
el asesinato posterior de dos de sus tripulantes,
uno de ellos estadounidense, y la captura de
otros tres de la misma nacionalidad, completa-
ron las acciones que conmovieron al país16 .

13 “Llegaron 60 élite de E.U.”; “Uribe crea la VI División”. En: El Tiempo, 18 de enero de 2003; “E.U. da aviones
contra las Farc”. En: El Tiempo, 8 de febrero de 2003.
14 “La reconquista de Arauca”. En: Semana, Nº 1.083, febrero 3 a 10 de 2003; “Paro armado llega a Arauca”. En: El
Tiempo, 13 de febrero de 2003; “El cacique y las Farc”. En: Cambio, Nº 502, febrero 10 a 17 de 2003; “Arauca no
ve salida”. En: El Tiempo, 9 de marzo de 2003; “Aumentan homicidios en zona de rehabilitación”. En: El Tiempo,
25 de marzo de 2003; “Se ‘rajó’ la zona de Arauca”. En: El Tiempo, 20 de mayo de 2003.
15 “La Corte tumbó la conmoción”. En: El Tiempo, 30 de abril de 2003.
16 “Ofensiva terrorista”, “Washington, tenemos un problema…”, “¿Quién puso la bomba en el Club El Nogal?”, “El
mundo contra las Farc”, en Semana, Nº 1.085, 17 a 24 de febrero de 2003; “La Teófilo: el puño de hierro de las
Farc”. En: Semana, Nº 1.086, febrero 24 a marzo 3 de 2003; “Las Farc desafían a EU”. En: Cambio, Nº 503, febrero
17 a 24 de 2003; “Asesinos despiadados”. En: Cambio, Nº 504, febrero 24 a marzo 3 de 2003; “Así tumbamos el
avión”. En: Cambio, Nº 505, marzo 3 a 10 de 2003.
 El gobierno desató entonces una ofensiva di-
plomática en busca de condena a las Farc, pre-
sunta responsable de los hechos. Se lograron dos
declaraciones inmediatas, una de los gobiernos
centroamericanos y otra del Consejo Permanen-
te de la OEA, en las que se condenaba el hecho y
se reafirmaba la decisión de cumplir con la Con-
vención Interamericana contra el Terrorismo y la
Resolución 1373 de la ONU, formulada luego de
los sucesos del 11 de septiembre en Estados Uni-
dos. El gobierno nacional pidió además a los go-
biernos de los países vecinos declarar a las Farc
una organización terrorista, pedido que fue asu-
mido con cautela por los gobiernos de Venezue-
la, Ecuador y Brasil17 .
Se habló entonces del arribo a una nueva fase
del conflicto armado. Luego de que las Farc so-
brevivieron por largo tiempo con mentalidad
campesina y ataques contra poblaciones y posi-
análısıs polítıco nº 50
condiciones presentes en el país. El apoyo de la
población es reducido, debido a la prioridad que
da la guerrilla al uso de los medios militares so-
bre los políticos, y se centra en sectores sociales
excluidos y en grupos lumpenizados –excepto al-
gunas organizaciones sociales radicales y ciertos
logros en la incorporación de profesionales y es-
tudiantes universitarios–, lo que limita las posibi-
lidades de desarrollar tácticas alternativas al
terrorismo19 .
La cuidadosa preparación y ejecución del
atentado al club social, además de celos burocrá-
ticos en la Fiscalía, dificultaron que se encontra-
ran pruebas claras sobre sus autores. Este hecho,
sumado a las respuestas de la comunidad inter-
nacional para condenar el hecho, a la tendencia
internacional de unificar frentes contra el terro-
rismo y contra las violaciones del Derecho Inter-
nacional Humanitario –como la inauguración de

ciones militares aisladas, se consolidaron la Corte Penal Internacional–, a la decisión de

financieramente mediante su vinculación con el
negocio de las drogas, adquirieron nuevas tecno-
logías con asesoría de grupos rebeldes de otros
países, y asumieron ataques a las ciudades. Se
agregó que la desmilitarización del Caguán ha-
[92] bía sido una etapa importante para estos lo-
gros18 . Buena parte de esta afirmación es
adecuada para explicar lo sucedido. Sin embar-
go, esta “modernización” de las Farc era ya un
hecho en febrero de 2001, cuando se rompió el
proceso de paz. Lo significativo de los nuevos
acontecimientos fue la decisión de confrontar a
la “oligarquía” con actos terroristas impactantes y
premeditados, y al “imperialismo yanqui” por
medio de un ataque consciente a una de sus
aeronaves de reconocimiento. El atentado al
club El Nogal parece que fue preparado durante
varios meses, y cuatro años antes las Farc habían
considerado un grave error el asesinato de tres
civiles estadounidenses por parte de uno de sus
frentes. Pero aparte de actos terroristas urbanos
de gran impacto, incluso con componentes
sofisticados en su preparación y ejecución, es
bien difícil “urbanizar” una guerra dentro de las
Estados Unidos de profundizar su injerencia en
el conflicto armado nacional, y quizás a algún
deseo de frenar su desprestigio político, provocó
un inusual pronunciamiento de las Farc. No sola-
mente negaron su autoría, “luego de hacer una
paciente, rigurosa y seria investigación”, sino que
recordaron un pronunciamiento, hecho diez
años antes, condenando el terrorismo20 .
Pero la consecuencia mayor fue la incerti-
dumbre generada, que rompió la confianza con
que había comenzado el año. Esta situación, su-
mada a acciones terroristas en otras ciudades,
sacó a flote problemas burocráticos en la cúpula
del mando militar. Algo se conocía sobre el ca-
rácter ríspido de la Ministra de Defensa, su obse-
sión por el trabajo y el malestar causado por sus
decisiones administrativas, como el nombra-
miento de una mujer en la Secretaría General
del Ministerio –cargo ocupado tradicionalmente
por generales– y la centralización de las compras
militares y de su control. Sin embargo, no ha-
bían ocurrido incidentes públicos al respecto. La
crítica pública del Comandante de la Fuerza Aé-
rea a una oferta de donación de aviones usados

17 “Venezuela no aceptará presiones”. En: El Tiempo, 10 de marzo de 2003.

18 Jaramillo Carlos Eduardo. “El día en que cambio el conflicto”. En: Cambio, Nº 503, febrero 17 a 24 de 2003.
19 “Cinco años de preparación. El escuadrón de explosivos de la guerrilla de las Farc”. En: El Tiempo, 2 de marzo de
2003; “La universitaria”. En: Semana, Nº 1.089, marzo 17 a 24 de 2003; “El ICETEX de las Farc”. En: El Tiempo, 26
de marzo de 2003.
20 “‘Marines’, al rescate de estadounidenses”, “Las Farc admiten triple secuestro”. En: El Tiempo, 23 de febrero de
2003; “E.U. pide a países plan contra las Farc”. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; “Las Farc niegan ataque a El
Nogal”. En: El Tiempo, 11 de marzo de 2003; “Mentiras verdaderas”. En: Semana, Nº 1.089, marzo 17 a 24 de
2003; “Se destapa fiscal de El Nogal”. En: El Tiempo, 6 de abril de 2003.

por parte de España y la dura réplica de la
Ministra desde ese país, mostraron las tensiones
que se experimentan, al salir a la luz pública nu-
merosas anécdotas sobre el particular21 .
Esta situación reflejó las dificultades que hay
para subordinar en forma fluída al estamento
castrense, que ha gozado de autonomía relativa
en sus decisiones, además de prerrogativas aje-
nas a sus funciones institucionales. Pero también
muestra la importancia de conocer la especifici-
dad de la cultura militar y su racionalidad inter-
na, con el fin de evitar desgastes innecesarios por
parte de las autoridades civiles que asumen con
decisión la dirección de las actividades castren-
ses, sobre todo al tener en cuenta las tensiones
que se generan en un ambiente de actividades
bélicas22 . Y, ante todo, indica la necesidad de
que quien ocupe la cartera de Defensa conozca
las facetas de las funciones castrenses y el papel
coyuntura
pecial a funcionarios de Estados Unidos y la
Unión Europea. Sin embargo, la precipitud del
evento, la visión “parroquial” de los países
andinos y la desconfianza tradicional entre las
naciones vecinas, dejó más interrogantes que re-
sultados. No hubo avance alguno en el compro-
miso surgido de una reunión similar en Lima
ocurrida dos años antes, de diseñar una política
de seguridad regional. Al igual que en ocasiones
anteriores, se reafirmaron los buenos propósitos.
La angustia presidencial, derivada de la búsque-
da de incorporación del conflicto armado inter-
no a la guerra mundial contra el terrorismo, y la
necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados
Unidos al país, lo llevó incluso a declarar –en so-
litario con dos países centroamericanos en el he-
misferio– el apoyo colombiano a la invasión de
Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta mo-
vilización mundial opuesta a esta decisión. Se

que les corresponde en el complejo contexto po-
lítico del país, con el fin, entre otros asuntos, de
definir una política de defensa y seguridad ade-
cuada y coherente, que tenga cobertura nacional
y sostenibilidad en el tiempo.
En medio de la incertidumbre generada, au-
mentó el afán del presidente Uribe por definir
una situación regional favorable para su política
de búsqueda de mayor internacionalización del
conflicto armado. El objetivo es ampliar la acep-
tación discreta que logró el gobierno anterior de
la co-responsabilidad de la comunidad interna-
cional en el problema de las drogas que sustenta
el conflicto armado, y en consecuencia obtener
apoyos activos para su solución. Incluso el Presi-
dente ve con buenos ojos la conformación de
una fuerza multinacional de apoyo a las acciones
militares en contra del narcotráfico y la subver-
sión.
Con ese afán, en marzo se improvisó una
cumbre en Bogotá sobre seguridad regional, con
la participación de los cancilleres y ministros de
Defensa de los países limítrofes y la invitación es-
análısıs polítıco nº 50
rompió así con la tradición nacional de seguir la
línea de Naciones Unidas en sus políticas frente
a los conflictos bélicos internacionales. Sin em-
bargo, el presidente Uribe logró luego que el
Grupo de Río aprobara –con reservas por parte
de Venezuela–, en su reunión de mayo, una pro-
puesta en la que se solicita al Secretario General
de la ONU que conmine a las Farc para que ini- [93]
cien un diálogo con el gobierno colombiano,
bajo la premisa de un cese al fuego, y que en
caso de que la guerrilla no acepte, “se buscarán
otras alternativas de solución”. También logró
que la Asamblea de la OEA, celebrada en junio,
acogiera lo acordado por el Grupo de Río, ade-
más de que ha aprovechado las circunstancias de
reuniones presidenciales para obtener apoyos a
su política de mano dura23 .
Dentro de este contexto internacional, en el
frente interno el presidente Uribe ha seguido
fiel a la línea trazada en los primeros meses de su
gobierno. En medio de la insistencia de sectores
de opinión por lograr un acuerdo humanitario
con las Farc, en mayo de 2003 un operativo mili-

21 “Empresarios reclaman resultados”. En: El Tiempo, 22 de febrero de 2003; “España dona aviones para la guerra”.
En: El Tiempo, 1 de marzo de 2003; “La Ministra de Defensa desautoriza al jefe de la FAC”. En: El Tiempo, 2 de
marzo de 2003; “Velasco se disculpa con la Ministra”. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; “‘Terrorismo infiltró a
Policía y Fiscalía en Cúcuta’”. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; “Una política a prueba”. En: El Tiempo, 11 de
marzo de 2003; Sube la tensión en Palacio”. En: El Tiempo, 16 de marzo de 2003.
22 “La Ministra tuvo que ceder”. En: El Tiempo, 10 de abril de 2003.
23 Stewart Phil, “Colombia asks Neighbors to Join Drug War”, October 15, 2002, <http://www.ciponline.org/
demilita.htm>; “Seguridad regional a examen”. En: El Tiempo, 12 de marzo de 2003; “Vecinos prometen
resultados”. En: El Tiempo, 13 de marzo de 2003; “Uribe, ‘el Blair de A. Latina’”. En: El Tiempo, 19 de marzo de
2003; “Espaldarazo a Uribe en Cusco”. En: El Tiempo, 25 de mayo de 2003; “Venezuela reitera no a declaración
de Cusco”. En: El Tiempo, 17 de junio de 2003; “Espaldarazo de siete países a Uribe”. En: El Tiempo, 16 de agosto
de 2003.
 tar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, des-
tinado a liberar un gobernador y un ex ministro
secuestrados, terminó en su asesinato por parte
de la guerrilla, junto con ocho militares cautivos.
Dado el gran impacto que este hecho produjo en
la opinión pública, se planteó la necesidad de re-
visar la política gubernamental en materia de
rescates24 .
Por otra parte, de acuerdo con la tendencia
de creación de estímulos para negociar con los
paramilitares, suavizar sus conflictos intenos y
contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en
la solicitud de extradición de sus jefes, el Presi-
dente anunció, en mayo, una propuesta de liber-
tad condicional para quienes se desmovilicen y
esten sindicados de delitos. Al hacer este anun-
cio en un momento de publicidad sobre el incre-
mento en la deserción de guerrilleros, como
respuesta a la política oficial de apoyo a esta con-
análısıs polítıco nº 50
presentados por el Ejecutivo, como el de una ley
antiterrorista, que incorpora facultades de poli-
cía judicial para las Fuerzas Militares y normas
restrictivas a los derechos civiles. De esta manera,
dentro de la persistente línea política inicial del
gobierno, no se observan signos de apertura
para con las guerrillas, aunque éstas sí han modi-
ficado su posición original26 .
En un ambiente de presión del Presidente a
los altos mandos militares y al cuerpo de genera-
les, incluso con duras críticas públicas en busca
de resultados en el orden público, las Farc bus-
can repolitizar su imagen, bastante deteriorada
en la opinión pública nacional e internacional,
que las asimila en buena parte a la imagen de te-
rroristas surgida despues del 11 de Septiembre.
Luego de repetidas críticas oficiales a la ONU,
en particular por no pronunciarse frente al pedi-
do del Presidente de mediación ante las Farc, y

ducta, el Presidente mostró su visión de oportu-
nidad, pues tal propuesta facilitaba la disposición
de negociación de los paramilitares25 .
En este contexto han avanzado las conversa-
ciones con las AUC, con el aval tácito de Was-
hington. Pero la propuesta presidencial,
[94] concretada en un proyecto de ley presentado al
Congreso, conocido como alternatividad penal,
desató una larga polémica, que incluyó comenta-
rios oficiales adversos en Estados Unidos y una
dura crítica del Alto comisionado de las Nacio-
nes Unidas para los Derechos Humanos en Co-
lombia. Este proyecto se suma a otros
tenues señales de que a pesar de la ambivalencia
oficial este organismo ya ve con buenos ojos tal
solicitud, esta guerrilla pidió a las Naciones Uni-
das que escucharan su versión del conflicto. Ade-
más, comunicaron a la Iglesia su disposición a
recibir a uno de sus representantes, siempre y
cuando no actuara a nombre del gobierno. Y
para abrir el camino a su nueva posición, a fines
de agosto presentaron, con gran publicidad,
pruebas de supervivencia de los secuestrados po-
líticos más notables. No obstante, siguen en su lí-
nea dura frente al gobierno, al continuar con la
amenaza a los alcaldes y a los candidatos a las

24 “Se enreda el intercambio”, en El Tiempo, 12 de febrero de 2003; “En el limbo”. En: Semana, Nº 1.085, febrero 17
a 24 de 2003; “Los contactos secretos del acuerdo humanitario”. En: El Tiempo, 27 de abril de 2003; “La
encrucijada”. En: Semana, Nº 1.096, 5 a 12 de mayo de 2003; “Farc asesinaron a rehenes”. En: El Tiempo, 6 de
mayo de 2003; “Un país endurecido”. En: Cambio, Nº 515, mayo 12 a 19 de 2003; “Rescatar: ¿sí o no?”. En:
Semana, Nº 1.097, 12 a 19 de mayo de 2003; “Gobierno pedirá facultades para excarcelar guerrilleros”. En: El
Tiempo, 16 de mayo de 2003.
25 “Fractura en diálogo con las autodefensas”, en El Tiempo, 1 de febrero de 2003; “Pedido de extradición hizo
estallar a las AUC”. En: El Tiempo, 20 de marzo de 2003; “Piden a paramilitares seguir con los diálogos”. En: El
Tiempo, 22 de abril de 2003; “Desmovilizados al alza”. En: El Tiempo, 18 de mayo de 2003; “Se entregó ideólogo de
las Farc”. En: El Tiempo, 27 de mayo de 2003; “Uribe propone excarcelación para los delitos atroces”. En: El
Tiempo, 29 de mayo de 2003; “Por qué la carta de libertad condicional”. En: El Tiempo, 1 de junio de 2003; “Póker
paramilitar”. En: Semana, Nº 1.100, 2 al 9 de junio de 2003.
26 “Acuerdo para desmovilización de paramilitares”, en El Tiempo, 16 de julio de 2003; “Pasó en el Senado el
estatuto antiterrorista”. En: El Tiempo, 19 de junio de 2003; “E.U. financiaría diálogos”. En: El Tiempo, 20 de junio
de 2003; “Corazón grande”, en Cambio, Nº 520, 16 a 23 de junio de 2003; “La propuesta de las AUC”. En: Cambio,
Nº 523, 7 a 14 de julio de 2003; “¿Meras coincidencias?”. En: Semana, Nº 1.106, 14 a 21 de julio de 2003; “Mucha
tela que cortar”. En: Cambio, Nº 525, 21 al 28 de julio de 2003; “Un buen comienzo”. En: Semana, Nº 1.107, 21 a
28 de julio de 2003; “Disidencia ‘para’ pide diálogo”. En: El Tiempo, 4 de agosto de 2003; “Delitos atroces, al
Congreso”. En: El Tiempo, 22 de agosto de 2003; “La para-política”. En: Semana, Nº 1.111, 18 a 25 de agosto de
2003; Congreso de la República, Proyecto de Ley No.18-03 estatutaria mediante la cual se adopta el estatuto
nacional para enfrentar el terrorismo; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, “Comunicado de Prensa”, Bogotá, 28 de agosto de 2003.

elecciones de octubre, que incluyen el referendo
avalado por la Corte Constitucional, pero limita-
do por ésta en sus alcances proselitistas. Incluso,
en un pronunciamiento conjunto con el ELN –
inédito desde la época de la Coordinadora Gue-
rrillera, una década antes– las Farc ratificaron su
intención de no negociar con el gobierno de
Uribe27 .
Si se tienen en cuenta las expectativas que
despertó desde la campaña electoral, al año de
iniciado el gobierno del presidente Uribe no se
observaban resultados firmes en su política de se-
guridad. Si a ello se suman los problemas de la
economía, la crisis fiscal y el desempleo, los sur-
gidos durante la aprobación de la reforma políti-
ca en el Congreso y las diferencias entre los
congresistas que apoyan al Presidente –como
parte de las contradicciones propias de la inexis-
tencia funcional de partidos políticos–, no son
coyuntura
en el corto plazo de ver otra alternativa. Así lo
muestra la rapidez con que comenzó el trámite
legislativo de reelección del Presidente28 .
“DEL AFÁN NO QUEDA SINO EL CANSANCIO”
Con el objeto de precisar anotaciones hechas
en materia de seguridad, conviene señalar algu-
nos problemas de la política gubernamental en
este tema. La mayor dificultad en la urgencia de
elaborar una política coherente e integral de se-
guridad, en un país con las características actua-
les de Colombia, es articular la realidad de la
guerra con la búsqueda de paz. Un régimen polí-
tico con grandes falencias en su ejercicio demo-
crático, pero sin ser dictatorial, alterado por un
conflicto armado interno en el que intervienen
subversión y paramilitares, requiere confrontar
ese conflicto sin deteriorar sus limitados logros
en materia de derechos civiles. El objetivo de

de extrañar los grandes interrogantes que se pre-
sentan hacia el futuro.
No obstante, hay dos asuntos claros, por aho-
ra: primero, la ratificación del apoyo oficial de
Estados Unidos al presidente Uribe, mediante la
visita al país, durante los días del primer aniver-
sario de su gobierno, de altos funcionarios gu-
bernamentales, incluido el jefe de Estado Mayor
Conjunto y el secretario de Defensa, y segundo,
el muy alto nivel de aceptación pública en que se
ha mentenido la imagen del presidente. Este úl-
timo factor se explica por la manipulación oficial
de los medios de comunicación, la ligereza pro-
fesional de éstos –mediada por el afán de la “chi-
va”–, la persistencia de las ideas de Uribe, su
habilidad política, su hiperactividad y afán de es-
tar en todas partes, y también la imposibilidad
análısıs polítıco nº 50
este requisito esencial es crear las condiciones
mínimas para alcanzar una paz que permita em-
prender los correctivos necesarios para desarro-
llar la democracia, y de esta manera asegurar
que esa paz sea duradera. La compleja situación
nacional ha hecho ver en forma equivocada que
la solución de muchos de los problemas que a
diario se agravan debe buscarse incorporándolos [95]
a una poco clara agenda de seguridad. En estas
circunstancias, conviene rediseñar la política de
seguridad con el fin de afrontar la guerra, con
instrumentos jurídicos, económicos y militares
que, sin mengua de su eficacia para frenar este
conflicto, logre inducir un ambiente propicio
para iniciar un proceso de paz que sea aceptado
por las partes, pero sin caer en los errores de
procesos anteriores. Un logro así implica, de he-

27 “Mindefensa reprueba asesor especial de la ONU”. En: El Tiempo, 20 de mayo de 2003; “Farc y Auc, en lista negra
de ‘narcos’”. En: El Tiempo, 3 de junio de 2003; “Uribe fustiga a la ONU”. En: El Tiempo, 20 de junio de 2003;
“Alta tensión con la ONU”. En: El Tiempo, 22 de junio de 2003; “Corte puso a salvo el grueso del referendo”. En:
El Tiempo, 10 de julio de 2003; “El viraje de las Farc”. En: El Tiempo, 25 de julio de 2003; “Ultimátum de Uribe a
militares”. En: El Tiempo, 12 de agosto de 2003; “Farc acuden a la Iglesia”. En: El Tiempo, 15 de agosto de 2003;
“Farc y Eln no negociarán con el presidente Uribe”. En: El Tiempo, 26 de agosto de 2003; “Amenazadas elecciones
en 100 municipios”. En: El Tiempo, 22 de agosto de 2003; “Qué buscan las Farc con el video de Íngrid”. En: El
Tiempo, 1 de septiembre de 2003.
28 “En alza, gestión de Uribe”. En: El Tiempo, 19 de marzo de 2003; “Qué tan duro se ha golpeado de verdad a las
Farc”. En: Semana, 28 de abril a 5 de mayo de 2003; “Acuerdo salva la reforma política”. En: El Tiempo, 22 de mayo
de 2003; “Uribe y referendo, ¿un destino común? En: Cambio, Nº 518, junio 2 a 9 de 2003; “E.U. certifica a
Colombia”. En: El Tiempo, 9 de julio de 2003; “¿Quién es el enemigo?”. En: Semana, Nº 1.101, 9 a 16 de junio de
2003; “Con Uribe, salvo la economía, todo bien”, “Popularidad de Uribe está intacta”. En: El Tiempo, 23 de julio
de 2003; “Viento en popa”. En: Semana, Nº 1.108, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; “Con paso firme”, “De cal y
de arena”. En: Cambio, Nº 526, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; “‘Farc son derrotables’: Rumsfeld”. En: El
Tiempo, 20 de agosto de 2003; “Tarjeta amarilla”. En: Cambio, Nº 529, 18 a 25 de agosto de 2003; “E.U. entra en
lucha antisecuestro”. En: El Tiempo, 28 de agosto de 2003; “¿Giro radical?”. En: Semana, No 1.112, 25 de agosto a
1 de septiembre de 2003; “La paradoja de Uribe”. En: Semana, Nº 1.113, 1 a 8 de septiembre de 2003.
 cho, articular el problema de la guerra con el de
la paz. Pero para que tal logro tenga viabilidad,
es indispensable la incorporación en esa tarea de
objetivos que consideren profundas políticas so-
ciales de mediano y largo plazo29 .
Si se toman estos lineamientos generales y se
confrontan con lo observado durante el primer
año de gobierno del presidente Uribe, pueden
plantearse algunas ideas al respecto. En primer
lugar, el gobierno ha señalado que la seguridad
debe abordarse en forma amplia, es decir, te-
niendo en cuenta factores políticos, económicos
y sociales, además del militar. Este señalamiento
adecuado se debe en buena medida a los avances
logrados en la incorporación de civiles conoce-
dores del tema de seguridad en el Departamento
Nacional de Planeación –desde la creación de la
Unidad de Justicia y Seguridad hace una déca-
da– y en el Ministerio de Defensa Nacional,
análısıs polítıco nº 50
como complemento a la designación de minis-
tros civiles en esa cartera desde 1991. También
han influido los intentos de algunos de los últi-
mos gobiernos de asumir la dirección de la polí-
tica de seguridad por parte de las autoridades
civiles. Sin embargo, han surgido dificultades de-
[96] rivadas del celo estamental de los altos mandos,
de las urgencias creadas por la escalada del con-
flicto armado y del poco conocimiento y expe-
riencia en asuntos militares por parte de quienes
tienen que ver en el Estado con los asuntos de
orientación y dirección castrense, en especial los
miembros de las comisiones segundas del Con-
greso. Además, han aparecido ahora problemas
causados por la creencia de la Ministra de Defen-
sa de que la eficacia militar tiene que ver más
con una buena gerencia que con una percepción
política apropiada, en un campo muy sensible y
especializado en el que se corren mayores ries-
gos al ensayar. Esta situación ha derivado en im-
provisaciones e imprecisiones, y ante todo en
realce de las medidas militares e insuficiencia del
resto de componentes requeridos.
En segundo lugar, no ha habido articulación
con una política de paz, pues ésta no existe. El
gobierno tal vez supone que una política de paz
consiste en tener como objetivo esencial doble-
gar la fortaleza militar de la subversión, con el
fin de que se vea obligada a pedir o a aceptar
una negociación sin las exigencias del pasado in-
mediato, y ante todo sin la arrogancia que mos-
29 Buitrago Leal, Francisco, “La seguridad: difícil de abordar con democracia”. En: Análisis Político, Nº 46, mayo a
agosto de 2002, p. 71.
tró en el Caguán. Naturalmente, esto forma par-
te de los objetivos que hay que buscar mediante
las acciones militares, pero una política de paz
que se articule con la de la guerra es algo que va
más allá de esa escueta consideración. Por otra
parte, no pueden llenarse vacíos importantes de
una política de paz mediante conversaciones con
los paramilitares y alicientes planteados por el
gobierno, pues estos esfuerzos expresan más el
talante del Presidente y un desafío a las Farc, y
menos un camino hacia una paz sostenida. El
proyecto de ley estatutaria “por el cual se dictan
disposiciones en procura de la reincorporación
de miembros de grupos armados que contribu-
yan de manera efectiva a la consecución de la
paz nacional”, conocido como alternatividad pe-
nal, es un despropósito político y jurídico, que
ha sido rechazado incluso por congresistas afec-
tos al gobierno. Por tanto, no puede
considerársele siquiera como parte de una políti-
ca de paz. Así mismo, una medida que supuesta-
mente contribuye a la paz, como es el estímulo a
la deserción de guerrilleros, hace parte más bien
del objetivo de debilitamiento militar, por sus
efectos sobre la moral de la subversión, pero no
puede hacer parte de una política de paz.
Lo esencial de una política de paz es que
haga parte de una estrategia de guerra. Cual-
quier política de paz tiene que ver con la inter-
pretación del conflicto armado. Y si ésta no es
adecuada, se cae en costosos errores. Es necesa-
rio comenzar entonces por reconocer la guerra,
entender su racionalidad y articular una política
de paz hacia las Farc, con derivaciones hacia los
demás grupos, que muestre de manera clara y
confiable la disponibilidad del gobierno de dia-
logar sin que necesariamente se “arrodille al ene-
migo”. El agresivo lenguaje castrense, derivado
de muchos años de confrontación armada, con-
tradice este objetivo. En lugar de ayudar a las ta-
reas militares las entorpece, pues ha servido para
subvalorar a las guerrillas, no sólo en términos
militares sino ante todo políticos. Así mismo, el
degradante lenguaje de las autoridades oficiales,
como parte de la cruzada mundial contra el te-
rrorismo luego del 11 de Septiembre, refuerza
este problema. Un ejemplo de algo que contri-
buiría a mostrar esa necesaria disponibilidad ne-
gociadora del gobierno nacional sería una
política factible y clara acerca de los numerosos

militares y personajes retenidos por las Farc, a la
luz de la experiencia mundial sobre acuerdos
humanitarios. Pero este asunto anda como rueda
suelta, al vaivén de la confusa delegación plan-
teada por el gobierno a las Naciones Unidas y de
las angustias de familiares y organizaciones na-
cionales e internacionales preocupadas por la si-
tuación de esas víctimas, además del
aprovechamiento de oportunidades de libera-
ción de rehenes, según criterios castrenses o ini-
ciativas presidenciales.
En tercer lugar, no ha habido coherencia y
previsión suficientes en la política
específicamente militar. La promovida política
de seguridad democrática se ha elaborado y eje-
cutado sobre la marcha, mediante la activación
de un acumulado de ideas prefijadas del Presi-
dente, contrastadas a través del “ensayo y error”.
Ideas ambivalentes como las de los llamados sol-
dados campesinos, la red de informantes –ma-
quillada con cambios de nombre, hasta
desembocar en el de cooperantes–, la de recom-
pensas por información, la de estímulos a la de-
serción y la de seguridad vial –promocionada
con el nombre de “Vive Colombia viaja por
ella”–, no son necesariamente –en su forma y
contenido– lo que más conviene a la actual situa-
ción de guerra.
Los soldados campesinos hacen parte de uni-
dades militares antiguerrilleras, que se volvieron
de esta manera híbridas, y cumplen funciones de
policía al mantener territorios. No se ha pensado
en figuras más orgánicas –que incluso solucio-
nen la inestabilidad de los soldados campesinos
que pagan su servicio militar–, como por ejem-
plo una guardia nacional transitoria mientras
dure el conflicto armado. Por su parte, la amorfa
red de cooperantes pretende sustituir la partici-
pación activa y voluntaria de la sociedad civil,
que podría expresarse mediante acciones de
compromiso –inducido de manera política– con
una concepción estatal de seguridad. El Estado
no tiene ninguna capacidad de control de una
práctica delatoria que incorpora características
negativas de la sociedad, como la volatilidad de
los referentes nacionales y la fragmentación de
lo regional, lo económico, lo político y lo social.
Además, la gran debilidad de la Fuerza Pública
en lo que se denomina “inteligencia humana”,
impide una evaluación adecuada de ese supuesto
enorme potencial de información. Esto hace que
los cooperantes actúen como un organismo in-
forme, al vaivén de difusos intereses particulares,
coyuntura
en un ambiente que se presta para difundir aún
más la corrupción y las arbitrariedades, pues es
imposible darle la transparencia que requeriría
para no degenerar en experiencias contraprodu-
centes parecidas a las que se vivieron en las dicta-
duras del Cono Sur. A su vez, la idea de
recompensas por información se liga a los pro-
blemas anteriores y por eso se ha prestado a arbi-
trariedades resultado de la imposibilidad de un
manejo adecuado. En cuanto a la política de estí-
mulo a la deserción de guerrilleros, forma parte
de la aplicación de ideas promovidas mediante la
manipulación de los medios de comunicación.
Hace parte de una “guerra psicológica”, que de
manera contradictoria crea problemas en la me-
dida en que aumente el número de desertores:
¿puede el Estado darles a estos excombatientes
una alternativa económica y social sostenible, te-
niendo en cuenta sus insuficiencias y los proble-
análısıs polítıco nº 50
mas estructurales de carácter social en el país?
Por último, la seguridad vial es parte importante
del cambio de percepción de la inseguridad,
como base del apoyo mantenido por las clases
medias y altas a la gestión presidencial.
La reforma militar, iniciada a raíz de los des-
calabros militares ante la guerrilla durante el go-
bierno de Samper y apoyada financiera y [97]
técnicamente por Estados Unidos, fortaleció a la
Fuerza Pública, pese a las distorsiones derivadas
de las exigencias de ese país, cuyo objetivo es la
lucha contra las drogas, y el combate al terroris-
mo luego del 11 de Septiembre. Pero el afán
“eficientista” del Presidente y su Ministra, refleja-
do incluso en improvisaciones de mando directo
táctico sobre el terreno, distorsiona más esa re-
forma. Además, no existe una visión política cla-
ra de readecuación estratégica del componente
militar, que se derive de la construcción de una
política de seguridad de Estado, en la que parti-
cipen de manera activa no sólo todas las instan-
cias estatales que tienen que ver con la seguridad
–ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y
del Interior, Planeación Nacional, Congreso, Fis-
calía, cortes Constitucional y Suprema,
Procuraduría, Fuerzas Militares, Policía Nacio-
nal, DAS–, sino organizaciones de la sociedad ci-
vil con gran peso en el contexto social. Pero lo
más delicado de la ayuda derivada del Plan Co-
lombia y la Iniciativa Regional Andina es que se
creó una tendencia de dependencia técnica y fi-
nanciera externa, a la que no puede responder
el país por sí solo. En el país no ha existido nun-
ca una visión alternativa de lo que podría llamar-
 se “tecnología apropiada militar”, que enfrente
la guerra con recursos que no desaten una espi-
ral de necesidades financieras. Esto sería posible
si se asume una reforma profunda, en la que se
desmonte la burocratización, representada, en
buena parte, en unidades propias de la guerra
regular y en la excepcionalidad castrense en ma-
teria de seguridad social. Además, se requiere la
creación de unidades especiales apoyadas más en
la “inteligencia humana” –aún permeada y
distorsionada en el país por la ideología de la
Guerra Fría– que en la “inteligencia técnica”, y
mayor decisión en la reformulación del disperso
dispositivo militar en el país.
En cuarto lugar, existen dificultades derivadas
de la confusión entre funciones militares y
policiales. Éste es un antiguo problema agravado
por el conflicto armado, en el que los militares
se han “policivizado” y la policía se ha militariza-
análısıs polítıco nº 50
do. Los gobiernos se han encargado de alimen-
tar este problema, asignando funciones cruzadas
o que no les competen a estas fuerzas, varias con
sentido de prerrogativa. La Carta de 1991 sentó
el principio de que la Policía Nacional es civil,
pero su dependencia de los militares no se con-
[98] cretó sino con la designación de un ministro de
Defensa civil. La reforma de la Policía de 1993
fue un paso adelante para separar los dos grupos
de funciones, pero se quedó estancada, como lo
atestigua el alto grado de corrupción que se ob-
serva todavía en la institución30 . En el gobierno
actual se aprecia una dependencia y poca inicia-
tiva del Director de la Policía frente al pensa-
miento presidencial, además de los problemas
derivados de la competencia malsana en la cúpu-
la policial y la ambigüedad orgánica de la institu-
ción con respecto a su relación con el Ministerio
de Defensa. Además, las improvisaciones en la
política de seguridad democrática han conduci-
do a militarizar y trastocar aún más las funciones
policiales, al asignar las de esta competencia al
Ejército, sobre todo en áreas urbanas, y debilitar
en tal sentido a la Policía. La terquedad con la
que se defiende la asignación de funciones de
policía judicial para las Fuerzas Militares, con el
argumento redundante de que ambas fuerzas
son lo mismo, es ejemplo destacado de la confu-
30 Buitrago Leal, Francisco. El oficio de la guerra. La seguridad nacional en Colombia, Bogotá, Tercer Mundo Editores-
Iepri, Universidad Nacional de Colombia, 1994, Capítulo 4; “Contra las cuerdas”. En: Semana, Nº 1.115, 15 a 22
de septiembre de 2003.
31 Presidencia de la República-Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002-
2006. Hacia un Estado comunitario, 2002.
sión en la visión política sobre seguridad que tie-
nen las autoridades. En general, la vocación ur-
bana de la fuerza policial, en un sentido
moderno, se ha descuidado y no existe una polí-
tica que busque desmilitarizar en este sentido a
la Policía, aun si se tienen en cuenta las
dificultades creadas en este aspecto por el con-
flicto armado.
Por último, como condensación de los puntos
anteriores, hay dos escritos centrales relativos a
la llamada política de seguridad democrática: el
“Plan Nacional de Desarrollo” y la “Política de
Defensa y Seguridad Democrática”. El primero
de ellos se conoció a comienzo de 2003, en vís-
pera de su presentación al Congreso. Al igual
que los planes de desarrollo de anteriores go-
biernos, es un documento de buenas intencio-
nes. Lo singular radica en que su objetivo central
es brindar seguridad democrática. En esta mate-
ria, recoge planteamientos de la campaña electo-
ral y del inicio del gobierno. El capítulo inicial,
control del territorio y defensa de la soberanía
nacional, se desglosa en los siguientes propósi-
tos: reducción de las organizaciones armadas al
margen de la ley, fortalecimiento de la Fuerza
Pública, promoción de la cooperación ciudada-
na, protección a la infraestructura económica,
seguridad urbana y programa de seguridad vial.
Sin embargo, en esta materia, que constituye el
eje del Plan, no hay concreción con propuestas
específicas, implementación respectiva y asigna-
ción de recursos sobre el particular. En esencia,
es un inventario de ideas sobre el programa ban-
dera del Presidente, que agrega poco a plantea-
mientos anteriores31 .
El texto final de la “Política de Defensa y Se-
guridad Democrática” se publicó a mediados de
2003, luego de varios borradores conocidos par-
cialmente. Consta de cinco partes. La primera,
enuncia propósitos democráticos que supuesta-
mente son la esencia de la seguridad democráti-
ca, como son los derechos humanos, la
cooperación y solidaridad, la eficiencia y austeri-
dad, la transparencia y juridicidad, la
multilateralidad y corresponsabilidad, la acción
coordinada del Estado y una escueta mención fi-
nal sobre la opción de negociación. La segunda

parte formula las amenazas que son un “riesgo
para la nación, las instituciones democráticas y la
vida de los colombianos”. Éstas son seis: 1) terro-
rismo, 2) negocio de drogas ilícitas, 3) finanzas
ilícitas, 4) tráfico de armas, municiones y explosi-
vos, 5) secuestro y extorsión, y 6) homicidio. La
tercera parte señala cinco objetivos estratégicos:
1) consolidación del control estatal del territo-
rio, 2) protección de la población, 3) elimina-
ción del comercio de drogas ilícitas, 4)
mantenimiento de una capacidad disuasiva y efi-
ciencia, y 5) transparencia y rendición de cuen-
tas. La cuarta parte indica seis líneas de acción:
1) coordinar la acción del Estado mediante insti-
tuciones establecidas, 2) fortalecer las institucio-
nes del Estado relacionadas con la seguridad, 3)
consolidar el control del territorio nacional, 4)
proteger a los ciudadanos y la infraestructura de
la nación, 5) cooperar para la seguridad de to-
dos, y 6) comunicar las políticas y acciones del
Estado. La última parte menciona en forma bre-
ve el tema de financiación y evaluación32 .
En la parte final del documento se presenta
una matriz de responsabilidades institucionales
de los ministerios, tres departamentos adminis-
trativos y cuatro organismos que no son del Eje-
cutivo nacional (Procuraduría, Fiscalía, Consejo
Superior de la Judicatura y Medicina Legal), en
lo que corresponde a los objetivos estratégicos
formulados antes. Así mismo, un documento adi-
cional describe el sector defensa, expresado en
la Fuerza Pública, y esquematiza una articulación
de los objetivos estratégicos –planteados en el
texto de la “Política de Defensa y Seguridad De-
mocrática”– con el plan estratégico del sector de-
fensa, mediante puntos extractados de la misma
política.
El documento sobre la política de seguridad
democrática es un esfuerzo muy importante –
casi inédito en la historia contemporánea del
país33 – de integración de responsabilidades en
los aspectos centrales de la seguridad, pero ante
todo de asumir la responsabilidad civil en la di-
rección política de la seguridad y los asuntos mi-
litares. Sin embargo, en lo que respecta a esa
integración, no se observa que corresponda mu-
32 Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional, Política de defensa y seguridad democrática, Bogotá,
Ministerio de Defensa, 2003.
33 El único antecedente semejante fue la formulación de la “Estrategia nacional contra la violencia”, durante el
gobierno de Gaviria, esfuerzo político que finalmente fracasó.
34 Congreso de la República, “Proyecto de ley Nº 22-03 por el cual se dictan disposiciones sobre la seguridad y
defensa nacionales”.
coyuntura
cho a la realidad, en el sentido de que la ejecu-
ción de las políticas mencionadas antes, como
son los soldados campesinos, la red de
cooperantes, etc., –que son políticas para enfren-
tar la guerra–, no se articula en forma clara a la
formulación del escrito, comenzando porque en
éste no se reconoce el conflicto armado. En este
sentido, es un modelo, no necesariamente for-
mulado de manera apropiada, difícil de desarro-
llar dentro de la coherencia formal que
presenta. Por ejemplo, supone una racionalidad
estatal que no existe, la limita en esencia a lo mi-
litar al excluir buena parte de instituciones esta-
tales vinculadas a la función de seguridad y no se
ven espacios claros para desarrollos específicos,
como las políticas señaladas que están en marcha
y proyectos normativos como el de la ley de liber-
tad condicional. Además, descarta, de hecho,
una ley marco de defensa y seguridad, que susti-
análısıs polítıco nº 50
tuya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible
por la Corte Constitucional en 2002, con lo cual
quedó vigente la desueta Ley 48 de 1968. El pro-
yecto de ley, “por el cual se dictan disposiciones
sobre la seguridad y defensa nacionales”, indica
la claudicación del Ejecutivo en sacar adelante
esta clase de normas34 . Su esencia debería ser la
expresión integral y condensada de una concep- [99]
ción estatal de seguridad, que recoja las líneas
básicas de una política gubernamental de seguri-
dad –equivalente a la actual– y señale un camino
claro para desarrollos subsiguientes, que afinen
una visión de Estado sobre el tratamiento que
debe dársele a la guerra, a la búsqueda de paz y a
las relaciones exteriores en materia de defensa.
Por último, para plantear sólo algunos proble-
mas destacados de este documento sobre políti-
ca de defensa y seguridad democrática, la
mención que hace sobre el tradicional tema de
defensa nacional hacia el exterior se queda en
un mero enunciado sobre disuación a eventua-
les amenazas.
L E G I T I M I D A D D E L E S TA D O, E J E D E U N A
POLÍTICA DE SEGURIDAD
Lo fundamental de una política de seguridad,
que pretenda ser efectiva en una situación como
 la actual del país, es contar con un Estado con
altos niveles de legitimidad, es decir, que tenga
credibilidad, confianza y respaldo activo de la
sociedad, y que induzca dinámicas de apoyos so-
ciales. Pero el Estado colombiano ha sido tradi-
cionalmente débil en términos políticos. Basta
señalar la permanente búsqueda de soluciones
privadas –incluida la violencia– a los más varia-
dos problemas sociales.
Una política eficaz de seguridad para el país
requiere entonces el compromiso pacífico, pero
activo, de amplios grupos sociales en la solución
de la guerra. Para ello, debe considerarse no
sólo el frente interno del país, sino también el
frente internacional. En el frente interno, se ne-
cesitan al menos cuatro situaciones complemen-
tarias. Primera, el Estado debe contar con una
credibilidad generalizada en sus instituciones ci-
viles por parte de la sociedad. El Ejecutivo se
análısıs polítıco nº 50
ubica en el centro de esta consideración, sobre
todo frente a aspectos sensibles para la opinión
pública como son la recaudación de impuestos y
el manejo del gasto público. La corrupción es el
problema central que se deriva de estas funcio-
nes. De ahí la importancia de implementar re-
[100] formas efectivas para reducirla, pero ante todo
mostrar que el gobierno tiene la voluntad políti-
ca necesaria para lograrlo. La capacidad
impositiva con equidad forma parte de esta si-
tuación.
Segunda, es fundamental que haya confianza
en el brazo armado del Estado. La reivindica-
ción de los derechos humanos por parte de la
Fuerza Pública en años recientes, debido en
buena medida a la presión de la comunidad in-
ternacional, tiene como subproducto haber ga-
nado respeto de muchos grupos sociales. Pero
hay que tener en cuenta que los crímenes de
paramilitares y guerrilleros han opacado el pro-
blema de violación de los derechos humanos
por parte de la Fuerza Pública (violación que sin
embargo ha disminuido) y por tanto han ayuda-
do a diluir responsabilidades.
Tercera, es indispensable generar una pro-
funda revisión de la alteración que han experi-
mentado en el país los principios éticos y
morales que rigen los ideales democráticos. La
pérdida del valor del trabajo, la valoración del
enriquecimiento fácil, la resistencia de los estra-
tos altos a ceder buena parte de sus privilegios
35 Al respecto es ilustrativo el libro de Walter F., Barbara. Commiting to Peace. The Successful Settlement of Civil Wars.
Princeton, Princeton University Press, 2002.
conseguidos de manera fraudulenta y la arrogan-
cia clasista que impregna a los grupos de mayo-
res ingresos constituyen taras sociales con las
cuales será imposible acceder a una paz sosteni-
da. En este sentido, no es lógico afirmar que el
conflicto armado interno es una guerra contra la
sociedad, así se hayan desvanecido las llamadas
“causas objetivas” de la guerra.
Cuarta, sobre la base de las situaciones ante-
riores, podrían formularse e implementarse polí-
ticas de movilización social, dentro de una
estrategia integral de seguridad, que tengan
como meta obtener la legitimidad estatal necesa-
ria para enfrentar la guerra, recuperar la política
(es decir, institucionalizar los conflictos y nego-
ciar los intereses) y acceder a una paz sostenida.
Las políticas de movilización social minimizan la
vulnerabilidad de la sociedad frente al conflicto
armado. Pretender que una guerra irregular se
libre entre uniformados a espaldas de la pobla-
ción civil es además de irreal inconveniente,
pues la legitimidad de las acciones estatales no se
logra de manera pasiva, sino mediante actos que
impliquen compromisos ciudadanos expresos
frente a la guerra pero sin responsabilidades bé-
licas. Así mismo, buscar la neutralidad frente a
los “actores armados” es loable, pero lo más que
se puede alcanzar son acuerdos transitorios y ais-
lados, con arreglos a veces turbios. Aunque espo-
rádicas, las experiencias de resistencia civil en los
últimos años son ejemplos destacados de partici-
pación activa y pacífica de la población.
En el frente externo, la participación de la co-
munidad internacional es igualmente necesaria,
pues en las circunstancias presentes el país no
sale por sus propios medios de su encrucijada. Y
para superarla es decisiva la participación de ter-
ceros neutrales35 . La presencia internacional,
mediante acompañamiento, mediación,
facilitación, verificación u otra figura ajena a la
intervención militar, debe derivarse de funciones
específicas, que podrían ser simultáneas o sucesi-
vas, plasmadas en una propuesta que haga parte
también de una política integral de seguridad de
Estado, es decir, que tenga continuidad a través
de los gobiernos. Y en ella habría que involucrar
a personalidades, gobiernos, organizaciones
multilaterales u otros actores externos, desde el
inicio mismo del proceso de su formulación.
Estos lineamientos son apenas ejemplos de lo

que podría ser la compleja participación civil en
una política integral de seguridad, con el fin de
manejar de manera adecuada el conflicto arma-
do al fortalecer y legitimar las medidas de orden
militar, e inducir y acelerar el uso de mecanis-
mos políticos explícitos para una solución nego-
ciada. El Estado, en su carácter de eje político de
la sociedad, tiene la responsabilidad de inventar
medios políticos para lograrlo, y no dedicarse
coyuntura
sólo a competir en el campo militar con guerri-
llas y paramilitares, pues estos grupos han dado
prioridad a la fuerza en desmedro de la política.
El uso de medios militares con tendencia a su ex-
clusividad y las reformas del Estado con el fin
primordial de lograr mayor eficiencia, atentan
contra la flexibilidad y el equilibrio políticos ne-
cesarios para afrontar con éxito los agudos pro-
blemas nacionales.
FECHA DE RECEPCIÓN: 15/09/2003
FECHA DE APROBACIÓN: 15/10/2003
análısıs polítıco nº 50
[101]
 Acercando a los
vecinos:la agenda
de seguridad
andino-brasileña

con el fin de contribuir a superar el

desconocimiento mutuo, formular políticas inter-
nacionales más consistentes e identificar meca-
nismos que permitan hacerle frente a las
amenazas y los retos compartidos, académicos
andinos y brasileños han impulsado diversas ini-
nº 40-54

ciativas para construir espacios de debate e inves-

50

tigación conjunta. De esos esfuerzos hacen parte

págs.

los trabajos del grupo de estudios estratégicos

polítıco
2004:

que desarrollan universidades y centros brasile-

análısıs

ños, las cátedras andinas que realiza Flacso-Ecua-

análısıs polítıco nº 59, Bogotá, enero-abril

dor, los talleres sobre el conflicto colombiano y

sus vecinos realizados en el marco de los eventos
[102] Socorro Ramírez internacionales de la Red Espacio y Territorio de
Profesora del la Universidad Nacional de Colombia, y la déca-
Instituto de Estudios Políticos y da de trabajos conjuntos del Grupo Académico
Relaciones Internacionales (IEPRI).
Binacional impulsado por la Universidad Central
de Venezuela (UCV) y el IEPRI de la Universidad
Nacional de Colombia.
Todos estos esfuerzos han llevado a la formu-
lación de un proyecto andino brasileño1, que re-
unió en Bogotá, el 15 y 16 de mayo de 2003, a
embajadores y agregados de defensa junto con
profesionales de centros académicos de todos los
países andinos y de Brasil, gracias al apoyo de la
Friedrich Ebert en Colombia (Fescol) y del Insti-
tuto Latinoamericano de Desenvolvimiento Eco-
nómico e Social (Ildes) de Brasil. Dos días antes,
el 13 y 14 de mayo, el programa internacional
que impulsan distintas universidades colombia-
nas con el apoyo de Fescol, realizó, con los aca-
démicos invitados, intensas sesiones de trabajo
sobre la situación de cada país andino y de Bra-
sil, así como sobre las relaciones que estos veci-
nos mantienen con Colombia.
1 El equipo de trabajo del proyecto está conformado
por Marco Cepik de la Universidad Federal do Río
Grande do Sul, Mónica Hirst del Centro de
Estudios Brasileros, Adrián Bonilla de Flacso-
ISSN 0121-4705

Ecuador, Ana María Sanjuán de la UCV y Socorro

Ramírez del IEPRI de la Universidad Nacional de
Colombia.

El presente esfuerzo de síntesis de las princi-
pales ideas debatidas, realizado con el apoyo de
Fescol, retoma opiniones expresadas por una u
otra de las veinte personas2 que intervinieron en
siete paneles3, y de otros tantos moderadores o
invitados al evento que participaron en ese rico
debate. La síntesis de las deliberaciones y su
estructuración, sin embargo, es de responsabili-
dad propia y está organizada en cuatro partes: la
primera, contiene los elementos más significati-
vos de las discusiones sobre los contextos inter-
nacional y hemisférico; la segunda, recoge
algunas de las reflexiones expresadas acerca de
la situación regional y, en particular, de las rela-
ciones andino brasileñas; la tercera, muestra di-
mensiones del análisis efectuado sobre la
confrontación armada colombiana y la reacción
de los vecinos; la cuarta, alude al debate sobre
los conceptos en juego, el sentido y la posibili-
coyuntura
defensa. Pero bien pronto se desvanecerían esas
expectativas. En lugar de una más amplia coope-
ración multilateral, Estados Unidos recurrió a la
imposición de sus intereses y sus puntos de vista
de modo unilateral. Definió como amenazas a su
seguridad diversos asuntos de interés planetario,
a los que convirtió a su vez en prioridades de la
agenda global. Es el caso del problema de las
drogas, que, en la década de los noventa, fue uti-
lizado por Washington para sustituir, al menos
parcial y transitoriamente, el papel que jugaba el
comunismo. Estados Unidos convirtió en amena-
za global la producción y el tráfico de drogas (no
así su consumo ni el blanqueo de los recursos
que el tráfico genera), e impuso la agenda
antidrogas y la estrategia para hacerles frente.
Junto al tema de las drogas, en el centro de las
preocupaciones globales se colocaron también
las migraciones masivas y los derechos humanos,

dad de una agenda de seguridad andino brasile-
ña y los actores y mecanismos que permitirían
construirla.
LA SEGURIDAD GLOBAL EN LA PERSPECTIVA
DE ESTADOS UNIDOS
Como no ocurría desde la segunda posgue-
rra, a partir de la finalización del conflicto
bipolar, el contexto internacional no cesa de
cambiar: luego de la posguerra fría vino el pos
11 de septiembre, y ahora estamos en el pos
Irak. Al ritmo de esos cambios, Estados Unidos
se consolida como potencia global e impulsa el
reordenamiento mundial, en particular en mate-
ria de seguridad.
La posguerra fría se inició con la esperanza
de un orden más pacífico, justo y plural, en el
que predominara la cooperación entre las nacio-
nes y en el cual los asuntos socioeconómicos des-
plazaran a los tradicionales temas de seguridad y
análısıs polítıco nº 50
asuntos que fueron esgrimidos para justificar in-
tervenciones militares en muchos conflictos que
saltaron a la palestra internacional en la Posgue-
rra Fría, como sucedió, por ejemplo en Haití y
Somalia.
Las políticas destinadas a enfrentar estos pro-
blemas, definidos por Washington como retos a [103]
su seguridad, adquirieron cuatro características:
fueron elaboradas de la manera cerrada y espe-
cializada en que suele diseñarse cualquier políti-
ca que tenga que ver con reales o presuntas
amenazas; al estar relacionadas con la seguridad,
obtuvieron una prioridad absoluta por sobre las
demás cuestiones de la agenda; las políticas ad-
quirieron un carácter represivo e incluso militar,
justificado por los estrategas como única vía para
atenuar o destruir las presuntas amenazas; y, fi-
nalmente, fueron impuestas a los estados y socie-
dades implicados, a los que, en buena medida, se
excluyó del debate. En este sentido, se puede ha-

2 Maria Celina de Azevedo, embajadora de Brasil; Harold Forsyth, embajador de Perú; Carlos Rodolfo Santiago,
embajador de Venezuela; coronel Fabio José Almeida, agregado de defensa, embajada de Brasil; Francine Jacome,
Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos; Juan Ramon Quintana, Universidad de la Cordillera de
Bolivia; Marco Cepik, Universidade Federal do Río Grande do Sul; Paulo Cordeiro de Andrade Pinto, embajada
de Brasil en México; Mónica Herz, Universidad Católica de Río de Janeiro; Juan Tokatlian, Universidad de San
Andrés, Argentina; Arlene Tickner, Universidad de los Andes, Colombia; César Montúfar, Universidad Andina
Simón Bolívar de Quito; Socorro Ramírez, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia; Carlos Romero, UCV;
Adrian Bonilla, Flacso-Ecuador; Thomaz Guedes da Costa, National Defense University, Washington; Francisco
Leal, Universidad de los Andes, Colombia; Ana María Sanjuan, UCV; Andrés Serbin, CRIES, Buenos Aires; Alcides
Costa Vaz, Universidade de Brasilia.
3 Las relaciones diplomáticas y de seguridad entre los países andinos y Brasil; La inserción internacional de
seguridad de Brasil y la región andina; La perspectiva desde Estados Unidos: terrorismo y narcotráfico; El
conflicto colombiano y la dinámica política regional y global; Los temas de seguridad estatal y humana:
contenidos y prioridades; Los mecanismos de cooperación en seguridad andino-brasileña; Los desafíos para la
agenda de seguridad andino-brasileña.
 blar de una “securitización” de temas que, en
principio, no constituyen amenazas a la seguri-
dad sino problemas de orden económico, social
o de salud pública.
El pos 11 de septiembre
En ese contexto, la respuesta de Estados Uni-
dos a la acción terrorista del 11 de septiembre
de 2001 adquirió el mismo tenor de las políticas
que ya Washington venía empleando para inter-
pretar y manejar asuntos como los antes mencio-
nados. La reacción ha sido hasta ahora
exclusivamente represiva y militar. Se ha dirigido
no sólo contra actores no gubernamentales y
ciertas fuerzas trasnacionales, tanto legales como
ilegales, sino, en primer lugar, contra distintos
estados y gobiernos. Además, desde esa fecha,
Washington comenzó a ver las relaciones inter-
nacionales casi exclusivamente desde el lente
análısıs polítıco nº 50
antiterrorista. Se produjo así una especie de
“terrorización” de su política, que entraña una
lógica más belicista aún que la anterior “secu-
ritización” de los temas, reduce los espacios de
discusión pública sobre el problema y genera
mayor polarización internacional.
[104] Los documentos del congreso y el ejecutivo
estadounidenses al respecto y la nueva estrategia
de seguridad nacional de Estados Unidos mues-
tran que buena parte de las materias de la agen-
da de política exterior estadounidense –incluido
el problema de las drogas– han pasado a ser
reformuladas bajo la lupa antiterrorista, y ya no
solo bajo el prisma de la seguridad, lo que trae
no pocas consecuencias. Enumeremos algunas
de ellas. La gama de asuntos de política exterior
se reduce, y pierden importancia cuestiones
esenciales como la proliferación de armas (salvo
que ésta se produzca en países calificados por
Washington como terroristas), a pesar del enor-
me poder destructivo que éstas tienen en mu-
chas regiones del mundo. Temas relacionados
con derechos humanos, democracia y hasta con
relaciones económicas y comerciales reciben de
las dos ramas del poder público estadounidense
un tratamiento más expedito si se presentan des-
de la óptica antiterrorista. El manejo de aspectos
no estratégicos –esto es, no relacionados con el
terrorismo– se desplaza hacia funcionarios de je-
rarquía intermedia, lo que implica que esos
asuntos –o los países implicados en ellos–, reci-
ben un tratamiento simplificado y subordinado
4 Así se venía planteando desde antes, como lo muestra el informe Cheney sobre política energética
de mayo de 2001.
frente al que obtendrían de ser manejados por
los funcionarios de alto nivel. En el análisis de
las cuestiones de política global se eliminan los
matices, retornando así a las pautas que prevale-
cieron durante la guerra fría, cuando las fórmu-
las de interpretación eran presentadas en blanco
y negro y no había espacio para la gama interme-
dia de los grises. Se anula la aproximación com-
prensiva sobre asuntos complejos y la discusión
sobre una amplia gama de posibles soluciones y,
en cambio, se expiden sentencias polarizadas
que exigen estar a favor o en contra de las medi-
das que se asumen para enfrentarlos.
De ahí que el gobierno de Estados Unidos
haya definido, en el pos 11 de septiembre, la
existencia de tres tipos de amenazas, todas ellas
muy ligadas entre sí: la primera, las redes del te-
rrorismo mundial; la segunda, los tiranos o los
países considerados parias que cuenten con ar-
mas de destrucción masiva, proscritas sólo para
ellos; y la tercera, los “espacios sin gobierno”
bajo la jurisdicción de estados incapaces (failed or
failing states) en donde estados débiles y que no
controlan su territorio permiten la presencia, or-
ganización y actividad de grupos terroristas que
pueden actuar contra los intereses de Estados
Unidos. En esta última categoría no es claro, sin
embargo, qué es lo que Washington reclama
como más gobierno, y qué tipo de volumen ma-
yor de Estado está promoviendo. Por las medidas
que está tomando se podría inferir que se trata,
no de un Estado más social y de derecho, sino de
otro más controlador y policivo.
La invasión a Irak
Con la denominada “guerra preventiva” con-
tra Irak, Estados Unidos dio, en 2003, un nuevo
y significativo paso. Ya antes de esta guerra había
logrado constituirse en potencia hemisférica,
luego se había convertido en potencia atlántica;
posteriormente pacífica y ahora, combinando vo-
luntad, capacidad y oportunidad, se convirtió en
potencia asiática para completar su condición de
único polo global de poder. Su interés y decisión
son las de quedarse en el área para acabar de
controlar las principales rutas de los hidrocarbu-
ros del mundo y garantizar su propia seguridad
energética, bien sea mediante la acción diplomá-
tica, comercial o militar. La centralidad de la
cuestión energética4 en el ordenamiento interna-
cional que está surgiendo lleva a que este asunto

sea asumido no en forma parcial sino global, por
lo que el Medio Oriente, el Caspio, África y
Latinoamérica –en donde el área andina contie-
ne las mayores reservas del subcontinente– se
convierten en zonas de alta prioridad. Esas pre-
tensiones globales se combinan con intereses do-
mésticos y regionales. La coalición heterodoxa
que llevó a George W. Bush a la presidencia la
conforman conservadores republicano-evangéli-
cos fundamentalistas del sur, financistas de Wall
Street, israelíes del nordeste pro Sharon y em-
presarios petroleros. Estos sectores pro israelíes y
los petroleros quieren, además, mancomuna-
damente, cambiar el statu quo del Medio Oriente
en beneficio propio.
Para lograr esas pretensiones globales, Was-
hington ha mostrado estar dispuesto a pasar por
encima de todo lo que considera obstáculo. Ha
decidido enfrentar lo que entiende por terroris-
mo, no sobre la base de una cooperación y
concertación multilaterales, sino a través de su
propia mirada del asunto y con sus estrategias
particulares. Lo que Estados Unidos trata de lo-
grar con esta actitud política es afirmar su condi-
ción unipolar, así sea amenazando a los países
aliados, chantajeando a naciones amigas o casti-
gando de forma inclemente a los pueblos oposi-
tores débiles. Por eso, tras entorpecer y eludir
acuerdos y compromisos multilaterales, Estados
Unidos ha pasado a socavar instituciones de co-
operación mundial o regímenes internacionales
que pueden regular asuntos planetarios. Ejem-
plo de ello es lo ocurrido con ocasión de la gue-
rra contra Irak, que provocó una división interna
de la Unión Europea, una ruptura en la OTAN y
un desconocimiento del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas.
Es previsible que, para convertir en éxito el
nuevo fracaso al recurrir incluso a instrumentos
que sabe que no darán resultados ni siquiera en
el largo plazo, Washington ponga en marcha una
política que acentúe los actos punitivos en distin-
tas sociedades. Este estado de cosas es insosteni-
ble en el mediano plazo porque atenta contra la
democracia al estar introduciendo prácticas res-
trictivas de las libertades civiles y recortes en fa-
vor de la seguridad y de las acciones militares, en
una magnitud y con unas características que ni
siquiera fueron toleradas bajo los regímenes dic-
tatoriales de algunos de los aliados estadouni-
denses durante la guerra fría. Pero, en el corto
plazo, el gobierno de Bush podría seguir anulan-
do los ámbitos multilaterales, haciendo caso omi-
so de sus antiguos aliados, desconociendo las
coyuntura
grandes movilizaciones europeas, latinoamerica-
nas, rusas e incluso las que se realizan en su pro-
pio suelo contra sus políticas. Todo ello tal vez
porque, a más del respaldo de los sectores esta-
dounidenses antes descritos, Bush ha contado
con un fuerte apoyo en la opinión pública inter-
na reforzado por los medios de comunicación,
que han avalado la política unilateral de su go-
bierno. Este fuerte respaldo doméstico ha empe-
zado a retroceder por el descalabro de grandes
dimensiones que está sufriendo en Irak.
En el mediano plazo es posible que el péndu-
lo se devuelva, pero en el corto plazo lo que se ve
es una Europa debilitada y dividida en materia
de seguridad y de política exterior; una Rusia
que quiere sacar partido de su intermediación
entre Europa y Estados Unidos y no va a romper
el vínculo que estableció con este último con
ocasión del 11 de septiembre; un Japón que, por
análısıs polítıco nº 50
primera vez después de la Segunda Guerra Mun-
dial, envió tropas fuera para apoyar a Estados
Unidos en Afganistán, pero que no puede jugar
un gran papel porque sigue preso de una situa-
ción doméstica incierta; una China que, por aho-
ra, prefiere replegarse; y unas potencias medias
cuyos problemas internos no les permiten des- [105]
plegar sus propios poderes. Entonces, en el corto
plazo, no es posible vislumbrar una posible coali-
ción de resistencia a la actitud estadounidense.
Podrá haber comportamientos disidentes de al-
gunas potencias o poderes medios sobre ciertos
temas, pero el costo de marchar en contravía se-
guirá siendo muy alto. Lo que sí parecería claro
es que un sistema internacional unipolar es muy
inestable –pues otros poderes intentarán equili-
brarlo o neutralizarlo–, tiene poca capacidad
para controlar la proliferación de armas de des-
trucción masiva y es incompatible con el funcio-
namiento de las democracias.
LA SITUACIÓN ANDINO-BRASILEÑA Y SUS
RELACIONES MUTUAS
Los cambios internacionales antes descritos
han tenido claros impactos, en particular, en la re-
gión andino-brasileña. Ya desde antes de que con-
cluyera la guerra fría, la región había asistido, en
materia de agenda antidrogas, por ejemplo, a una
imposición de los intereses y estrategias de con-
trol de Estados Unidos, sin importar las diferentes
interpretaciones e intereses locales frente al tema.
Así, aunque para las naciones andinas el proble-
ma de las drogas es un asunto económico, políti-
co y social, y en Brasil es además de salud
pública, estas concepciones no han sido tenidas
 en cuenta en la política estadounidense y en las
medidas de acción impuestas. En los países
andinos, Estados Unidos ha logrado el compro-
miso militar en el combate contra la producción
y tráfico de drogas. Este esquema, por la manera
bilateral en que ha sido impuesto, más que co-
operación ha propiciado anomia y conflicto en
la región, fenómenos que se ven ahora reforza-
dos por la política exterior estadounidense basa-
da en la “terrorización” de diversos fenómenos
sociales. La política estadounidense se está con-
virtiendo así en un obstáculo mayor en el esfuer-
zo por emprender relaciones positivas entre los
países de la región tendientes a compartir pre-
ocupaciones comunes de seguridad.
También en relación con otros aspectos, su-
plantando las dinámicas locales, Washington ha
elaborado su propia interpretación de la situa-
ción regional y de lo que los distintos países de-
análısıs polítıco nº 50
ben hacer para mejorarla. Si se observan los
documentos y las acciones oficiales estadouni-
denses, se percibe que se ha empezado a gestar
un ordenamiento de seguridad para la región
que cambia el patrón de seguridad que tuvo vi-
gencia hasta el 11 de septiembre. Este patrón –
[106] que consistía en una estrategia de contención,
una doctrina de disuasión y un sistema de opera-
ción de esta política con base en pactos y acuer-
dos dentro de una alianza sólida– tenía una
consecuente aplicación regional mediante su
transposición a las políticas de seguridad nacio-
nal. Ahora con la llamada guerra preventiva se
está pasando de alianzas firmes a coaliciones de
coyuntura y de esfuerzos por redefinir el papel
de la fuerza militar a una preponderancia abso-
luta. Lo que hoy hace Washington en la región
andina podría considerarse como un anticipo de
las políticas que Estados Unidos podría aplicar
más adelante en el resto de América Latina y el
Caribe.
Es de esperar –y ojalá así suceda más tempra-
no que tarde– que se abra paso un proceso de re-
estructuración y refundación de las políticas de
seguridad de cada país y de la región. Sin embar-
go, hasta ahora los desafíos a la seguridad regio-
nal no están siendo procesados de manera
conjunta por los gobiernos, las cancillerías y los
ministerios de defensa de los países andinos,
que son los que necesitan con mayor urgencia
anticipar una posición común y la concertación
de una política para hacerles frente. Tampoco
problemas andinos comunes están siendo ma-
nejados a través de las relaciones vecinales o re-
gionales. Así, por ejemplo, a pesar de que todos
los países andinos están articulados a distintos es-
labones de la problemática de las drogas y de
que han adoptado resoluciones al respecto en el
seno de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN), sus países miembros actúan cada uno
por su lado. Esto ha permitido que Estados Uni-
dos imponga su propia política a cada país, de
manera bilateral, manejo que, como era de espe-
rarse, ha resultado contraproducente frente al
problema y ha hecho que la acción aislada de
cada país genere efectos negativos en sus veci-
nos. Aduciendo las numerosas dificultades inter-
nas de los países andinos, Estados Unidos ha
logrado involucrar a la mayor parte de los go-
biernos de la región en los asuntos que Washing-
ton ha definido como amenazas globales, se
esfuerza por militarizar su manejo y por
“securitizar” otras cuestiones que se ven relega-
das, como la prevención y resolución de los con-
flictos, la búsqueda de la paz y la consolidación
de la democracia.
La difícil situación de los países andinos
Para hacerle frente a las iniciativas y presiones
estadounidenses, los países andinos no se en-
cuentran en las mejores condiciones. Todos
padecen graves crisis económicas, fuertes con-
vulsiones sociales y agudas manifestaciones de
ingobernabilidad. Estas crisis, aunque cuentan
con elementos comunes, tienen también di-
mensiones y orígenes distintos, y se ven agra-
vadas por la forma específica en que cada país
intenta buscar alguna inserción internacional.
En lo que parece existir una mayor coinciden-
cia es en que todos enfrentan crisis derivadas
del modelo de desarrollo adoptado para hacer-
le frente a la globalización. Al aumento de la
pobreza y la exclusión social se agregan los
problemas de precariedad institucional, ya
tradicionales en toda la subregión. Se asiste
entonces, en Ecuador y Perú, a una notoria de-
bilidad de los gobiernos y a un marcado au-
mento de sus incertidumbres políticas, a una
extrema polarización que amenaza la continui-
dad democrática en Venezuela, al colapso parcial
del Estado en Bolivia y al incremento de los nive-
les de violencia y amenazas al Estado en Colom-
bia. Todas estas crisis sociales y políticas afectan
la seguridad ciudadana, cuestionan los avances
en equidad étnica y de género, multiplican la
violación de los derechos humanos y ahondan
los daños ambientales. Además, todas estas ten-
siones han fragmentado aún más a las socieda-
des, han aumentado la debilidad de los estados y

reducido de manera drástica sus ya estrechos
márgenes de maniobra y acción externa.
Las crisis de los países andinos tienen que ver
con su precaria inserción internacional y con el
hecho de que la globalización, en vez de estimu-
lar sus complementariedades recíprocas, ha ge-
nerado una mayor competencia entre todos
ellos; ha hecho prevalecer los intereses económi-
cos meramente nacionales y de corto plazo sobre
una visión política colectiva de consolidación de
la integración y ha limitado aún más las posibili-
dades siempre escasas de solidaridad en asuntos
económicos o de seguridad. Para hacerle frente
a ese difícil contexto global, cada gobierno, urgi-
do por la magnitud de los retos, ha preferido
lanzar acciones individuales y propiciar entendi-
mientos bilaterales con países que no pertene-
cen a la región. Este desconocimiento de los
dispositivos multilaterales ha fragilizado todavía
más los mecanismos comunitarios generados por
el proceso de integración y ha dejado en condi-
ciones muy vulnerables a cada uno de los países,
en particular, en el campo de la seguridad.
Esto explica, en parte, por qué –aunque co-
mienzan a producirse cambios en algunos países–
en casi todas las naciones andinas ha existido un
enorme déficit en la construcción democrática de
una agenda de seguridad. Las fuerzas armadas
que tradicionalmente han monopolizado la
definición de doctrinas y estrategias, y han conta-
do con amplios espacios de autonomía para apli-
car lo que entienden por política de seguridad,
aún carecen de una concepción actualizada en la
materia. La acción cívico-militar persiste en mu-
chos países de la región como legado de la ya su-
perada política de seguridad nacional, que,
junto con la implicación militar en asuntos como
la lucha antidrogas o en el control de acciones
sociales que alteran el orden público, han produ-
cido hasta ahora una desfiguración del aparato
militar asimilándolo a un cuerpo policivo. Esta
actuación por fuera de sus competencias se ve
acompañada, en algunos países –en particular en
donde el gobernante es de origen militar y estu-
vo antes vinculado a un golpe de Estado–, de la
militarización de la administración de lo público
y del Estado, lo que aumenta la autonomía y el
papel político de los militares. Mientras tanto,
los poderes públicos de la mayor parte de países
andinos se han desentendido de la cuestión de
seguridad y no han ejercido un control civil de
los presupuestos y actividades militares. Los go-
biernos de la región, coaccionados por la
bilateralidad impuesta por Estados Unidos en su
coyuntura
cruzada primero antidrogas y ahora antiterro-
rista, se han visto imposibilitados tanto para
redefinir el concepto de seguridad como para
asumir iniciativas dirigidas a un manejo de las
llamadas nuevas amenazas de forma acorde con
las prioridades nacionales, sub-regionales o re-
gionales. Los parlamentos se han mostrado in-
capaces de legislar sobre el control a la
autonomía militar y de exigir al ejecutivo la
definición de una política de Estado, han perdi-
do la iniciativa y han quedado sometidos a los
dictámenes del ejecutivo, lo que también anula
su tarea de control gubernamental y estatal, y los
hace asumir una cierta resignación y a veces has-
ta una buena dosis de complicidad con la inter-
ferencia de Estados Unidos en los asuntos de
seguridad interna. La debilidad del aparato judi-
cial en todos ellos los sustrae de las posibilidades
de incidir en la materia.
análısıs polítıco nº 50
Por otra parte, aunque desde fines de los años
ochenta y mediados de los noventa los gobiernos
andinos le han dado un gran impulso a los inter-
cambios comerciales y han hablado de política
exterior y de seguridad común, lo cierto es que
el balance de los treinta años de integración
andina es precario en la generación de lazos so- [107]
ciales, culturales o políticos capaces de proyectar
una acción conjunta a mediano y largo plazo.
Pese a la enorme cantidad de instituciones
andinas existentes, éstas no han estado en con-
diciones de procesar y resolver los problemas,
pequeños o grandes, que han asediado la re-
gión. En realidad, la CAN se ha centrado en las
relaciones comerciales y, aunque ha venido ex-
plorando alternativas de cooperación y de
estructuración de posiciones comunes frente a
terceros, no ha avanzado de manera práctica en
esa perspectiva.
Por el contrario, hoy asistimos a un retroceso
en la integración sub-regional y a una pérdida de
interdependencias no sólo referidas al movi-
miento y distribución de las mercancías sino
también a la cultura, la información y el conoci-
miento. Esta involución se refleja, por ejemplo,
en la supresión de programas comunes de comu-
nicación y acceso satelital. También existe una
marcada tendencia a la bilaterización de las rela-
ciones de cada país andino sea con Estados Uni-
dos, con Brasil o con cada uno de sus vecinos, lo
que reduce la relevancia de los organismos de in-
tegración y concertación, y lleva a buscar solucio-
nes en ámbitos estrechos o a dar una mayor
cabida a la unilateralidad estadounidense.
A este cuadro nada alentador se suma el in-
 cremento de las divergencias políticas entre los
distintos gobiernos andinos en cuestiones como
las negociaciones hemisféricas y las dinámicas in-
ternacionales, que podrían derivar en rivalidades
diplomáticas sustentadas en disputas ideológicas.
Ese contexto de desencuentros afecta las relacio-
nes entre vecinos, ya no sólo por litigios fronteri-
zos y binacionales, sino por cuestiones como la
relación bilateral que cada país mantiene o bus-
ca construir con Estados Unidos, o por la apre-
ciación de cada uno sobre la dinámica interna
del sistema político del otro país. Estas nuevas
tensiones se suman, en el caso colombo-venezo-
lano, a la mutua desconfianza derivada del
diferendo territorial, que hace que cada país ten-
ga al otro como su primera hipótesis de conflicto
bélico internacional y mantenga vigente la pre-
ocupación por un presunto desequilibrio militar.
Así se ha manifestado en Venezuela a propósito
análısıs polítıco nº 50
del incremento de los recursos estadounidenses
destinados al fortalecimiento militar del Estado
colombiano con miras a hacerle frente a las gue-
rrillas y, en Colombia, en el recelo por las posi-
bles compras de aviones rusos por parte de
Venezuela.
[108] Ese marco de viejas disputas y nuevas tensiones
ha impedido avances en el tratamiento comuni-
tario de asuntos relacionados con la seguridad y
defensa frente a problemas comunes como el cri-
men organizado y los tráficos de armas y drogas, y,
aunque la CAN cuenta con avanzadas
definiciones sobre desarrollo e integración fron-
teriza, los problemas surgidos en esas zonas no
han tenido una atención adecuada. Hay que re-
conocer, sin embargo, que en la reciente re-
unión de seguridad de ministros de relaciones
exteriores y defensa de países de la CAN, Pana-
má y Brasil, realizada en Bogotá, se produjo un
primer acercamiento importante al respecto.
El camino brasileño
Según la apreciación de diplomáticos y acadé-
micos participantes en el evento, el Estado brasi-
leño ha acentuado en su historia reciente los
esfuerzos por la construcción de una identidad
propia, cultural e idiomática. Los principios de-
mocráticos han estado acompañados de la bús-
queda de un crecimiento económico acelerado,
de la construcción de un poder militar que le
otorgue una capacidad de defensa autónoma en
cuanto país de gran superficie, que abriga al ma-
yor número de habitantes de la región y que
hace parte de los cinco primeros productores de
armas en el mundo.
Una vez concluyó el régimen militar, y con
posterioridad a la Constitución de 1988, el Esta-
do brasileño se dotó de una nueva política de se-
guridad y se preparó para aplicarla en la defensa
externa y la seguridad interna. En la definición
de esa política la cancillería tuvo un papel cen-
tral, el tema del desarrollo se convirtió en un eje
crucial y el concepto de seguridad empezó a
abarcar todo lo que para los brasileños significa-
ba estar seguros. En ese proceso el gobierno tra-
tó de militarizar de nuevo a los militares, es
decir, de lograr que las fuerzas armadas dejaran
de desempeñar funciones que no son de su com-
petencia, ya que no corresponden a su naturale-
za ni son exigidas por un mandato
constitucional. Buscó estructurar una defensa
clásica pero moderna, limitada a las posibilida-
des presupuestales del país, que contara con una
capacidad real de defensa en razón de su compe-
tencia profesional y su dotación tecnológica de
avanzada. Su función es la de ser una especie de
seguro del país, garante de la ley y el orden inter-
no, e instrumento del Estado para la defensa na-
cional. La fuerza militar brasileña no se ocupa de
contener los delitos conexos con el de las drogas
y el terrorismo, cuya represión se adelanta más
bien mediante instituciones especializadas y dis-
positivos policiales y de inteligencia, que deben
actuar de manera coordinada. De igual forma,
para hacer frente a los problemas del hambre y
la salud existen aparatos estatales especializados.
Desde hace unos pocos años, el Estado brasi-
leño comenzó a cambiar su visión acerca de su
inserción en Latinoamérica –y particularmente
dentro de Sudamérica–, y ha tomado iniciativas
al respecto. No ha sido un proceso fácil, pues ha
implicado la disolución paulatina del viejo mito
de la autosuficiencia y autonomía brasileñas. Ha
exigido construir una visión renovada, que parte
de reconocer que, para que haya integración, es
fundamental avanzar en las interconexiones físi-
cas y comerciales, y en el desarrollo de
interdependencias fuertes con los vecinos. Por
eso Brasil ha venido abasteciéndose de energía
eléctrica, petróleo y gas provenientes de Argenti-
na, Paraguay, Venezuela y Bolivia. Ésta es una de-
cisión que el Estado brasileño quiere que
perdure en el tiempo, porque, si bien Suramé-
rica se encuentra inmersa en un marco de segu-
ridad hemisférica en el cual el principal actor es
la mayor potencia del mundo, ese hecho no frus-
tra el derecho y la posibilidad de construir entre
los países vecinos vínculos que le permitan a la
región hacerse más fuerte y dotarse de la autono-

mía posible en el mundo actual. Un indicador
de la importancia que Brasil le otorga a Sura-
mérica se podría observar en el hecho de que,
en los dos últimos años anteriores a la presiden-
cia de Lula, la agencia de cooperación brasileña
ha gastado el cincuenta por ciento de sus recur-
sos dentro de los países andinos.
Al asumir su gobierno, el presidente Luis Ig-
nacio Da Silva, “Lula”, ha definido como ejes de
su política exterior la transparencia, concreción
y efectividad de las relaciones de Brasil con sus
vecinos y el propósito de que éstas cuenten con
objetivos y proyectos comunes. Es decir, que su
política busca la agregación de esfuerzos y resul-
tados, en procura de éxitos mayores. América del
Sur constituye una de las principales prioridades
geográficas de las relaciones externas de Brasil,
dirigida a profundizar la integración con el
Mercosur y, a partir de éste, tratar de construir,
con el concurso de la CAN, una zona de libre co-
mercio suramericana y una integración física re-
gional. Con el fin de generar relaciones
bilaterales efectivas, el presidente Lula ha forta-
lecido las embajadas suramericanas con más fun-
cionarios, ha dispuesto la sustitución de un
porcentaje significativo de sus importaciones con
bienes producidos por países de la región, ha
acordado créditos y apoyos para proyectos que
interesan a uno u otro país vecino y ha manifes-
tado su interés en conformar empresas
binacionales.
Según diplomáticos brasileños, Lula se propo-
ne asumir el liderazgo en América Latina como
ejercicio de cooperación e interpretación de
acuerdos comunes, y no como una delegación
en la que el representante ejerza dominio sobre
el grupo representado. Pero, para esto, agregan,
se requiere que los posibles liderados acepten
ese liderazgo. El más inmediato reto para apli-
carlo lo está planteando la construcción del Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la
cual debe ser negociada conjuntamente por los
suramericanos, pues los entendimientos parcia-
les pueden producir pérdidas irrecuperables
para el subcontinente. Un indicador de la acep-
tación de ese liderazgo son las visitas que Lula ha
recibido en sus primeros meses de gobierno de
casi todos los presidentes y hasta de los candida-
tos más opcionados de los países suramericanos.
El gobierno del Brasil cuenta también con el
apoyo de países como Perú –según su embajador
en Bogotá– para que, en una eventual reforma
del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
ocupe un puesto permanente en representación
coyuntura
de la región. En palabras del embajador de Ve-
nezuela en Colombia, la región andina tiene que
apoyarse en Brasil, apoyar a Brasil y que Brasil la
apoye, para tener una mayor fortaleza y presen-
cia en el mundo globalizado.
El gobierno de Brasil quiere avanzar en esta
perspectiva para lograr que, en las negociaciones
y foros del mundo, se presente una posición
suramericana mancomunada. También quiere
propiciar una superación de los conflictos inter-
nos como soporte de las relaciones y la integra-
ción suramericanas, pues, si el vecindario está en
crisis o uno de sus miembros tiene serios proble-
mas, ello se reflejará negativamente en los otros
países y dificultará el esfuerzo por avanzar jun-
tos. Frente a la cuestión amazónica podría reco-
ger la presión de varios gobiernos andinos para
que ésta no siga siendo asumida como un mero
problema nacional de Brasil y que el Tratado de
análısıs polítıco nº 50
Cooperación Amazónica (TCA) no continúe
siendo un asunto bilateral de cada país andino
con esa nación.
El debate en el evento mostró los efectos con-
tradictorios que puede tener la tendencia de
Brasil a privilegiar relaciones meramente bilate-
rales con los demás países suramericanos. El caso [109]
más discutido al respecto ha sido el de los
acercamientos de Brasil y Venezuela, debido al
temor a repercusiones negativas en las relaciones
de este último país con Colombia. Los acer-
camientos comerciales entre Venezuela y Brasil
vienen siendo percibidos desde Colombia como
un intento del gobierno venezolano de cambiar
a los empresarios y mercados colombianos por
los brasileños. Para los diplomáticos de Brasil
participantes en el evento, es un hecho que la
mayor convergencia política que hoy existe entre
Brasilia y Caracas ha permitido a los dos países
superar antiguas tensiones en la frontera, deriva-
das de contradicciones en asuntos mineros, fo-
restales e indígenas, y avanzar en una mayor
integración terrestre y energética. Eso no que-
rría decir, sin embargo, que un mercado tan di-
námico como el de Colombia y Venezuela
deba extinguirse; más bien, los actuales proble-
mas coyunturales entre las dos naciones constitu-
yen un reto que debe ser resuelto por ambas
partes con agudeza, inteligencia y formas de en-
tendimiento. Por otra parte, el mismo gobierno
de Brasil les ha pedido a los gobiernos de sus dos
vecinos que se unan para negociar conjuntamen-
te el ALCA. Hay que entender, además, que a
Brasil no le resulta fácil adelantar relaciones de
negocios, comerciales, políticas y de integración
 cultural con Colombia, ya que la confrontación
interna colombiana alimenta percepciones nega-
tivas y temores en diversos sectores brasileños.
Todo esto no significa una aceptación incondi-
cional de la política de Chávez por parte del go-
bierno brasileño. De hecho, el presidente Lula
no le aceptó a Chávez cambiar el grupo de países
amigos que acompaña la búsqueda de salidas a la
crisis venezolana, como tampoco le aceptó a
Uribe declarar terroristas a las FARC, aunque le
ofreció compartir los sistemas brasileños de vigi-
lancia amazónica. Entre Colombia y Venezuela,
Brasil podría desempeñar un papel como el que
ya jugó entre Ecuador y Perú, o como en ocasio-
nes ha representado México, tendiente a relajar
las tensiones y, sobre todo, a no agregarle ingre-
dientes competitivos en la relación con uno u
otro de estos países.
En suma, en el evento se expresó una gran co-
análısıs polítıco nº 50
incidencia en el reconocimiento compartido de
que, tanto el desconocimiento recíproco entre
cada uno de los países andinos y Brasil, como la
existencia de grandes extensiones territoriales
carentes de vías de penetración, la ausencia de
interconexión de los medios comunicación (y so-
[110] bre todo de la televisión) y la falta de lazos e
interdependencias positivas, han hecho que to-
dos estos países vecinos vivan de espaldas unos a
otros y mantengan infundadas interpretaciones y
mutuas prevenciones recíprocas. De no superar
tales distancias, éstas continuarán erigiendo
fuertes barreras en las relaciones regionales.
Además, la distancia física, el extrañamiento
cultural y la baja densidad de relaciones políti-
cas, económicas, culturales o académicas son
contraproducentes para hacerle frente a las ten-
dencias internacionales actuales, las negociacio-
nes hemisféricas en curso y las complejas
dinámicas internas en las que se debate cada
uno de los países de la región.
EL CONFLICTO COLOMBIANO Y LA DINÁMICA
REGIONAL
A mediados de los años noventa, fortalecidos
con dineros derivados de las drogas y otros deli-
tos, y aprovechando la crisis política que se gene-
ró durante el gobierno de Ernesto Samper
(1994-1998), guerrillas y paramilitares aumenta-
ron su poder en Colombia y agudizaron la con-
frontación interna. Así mismo, aprovecharon la
tradicional debilidad o la ausencia del Estado en
las fronteras internacionales para disputarse te-
rritorios en donde se ubican importantes recur-
sos o que constituyen corredores estratégicos
para muy diversos tráficos y distintos recursos
logísticos. Todo ello ha ido aumentando las re-
percusiones de la confrontación armada colom-
biana en las regiones fronterizas.
Efectos e interacciones del conflicto colombiano
El impacto del conflicto colombiano en los
países colindantes ha sido muy diverso. Los gru-
pos armados ilegales usan algunas zonas fronteri-
zas como espacio de operación o de refugio,
atentan contra la integridad física de sus habitan-
tes, destruyen bosques y contaminan las aguas a
medida que amplían los cultivos ilegales, mien-
tras la fumigación oficial de esos mismos cultivos
produce negativos efectos ambientales y sociales
a lado y lado de la frontera. La confrontación de
las guerrillas con paramilitares y con las fuerzas
del Estado colombiano desborda o al menos
amenaza con traspasar los límites fronterizos, ge-
nera problemas humanitarios como el desplaza-
miento masivo de pobladores, obliga a los países
vecinos a militarizar las zonas limítrofes y pertur-
ba los lazos sociales que tradicionalmente han
mantenido las gentes de la región. La agudiza-
ción interna del conflicto ha obligado a numero-
sos colombianos a migrar, y no pocos de ellos se
han desplazado hacia los vecinos en búsqueda de
tranquilidad, empleo u oportunidades de nego-
cios. Todo ello ha generado, como es natural, in-
quietud e inconformidad en las autoridades de
los países vecinos.
Por otra parte, la presencia de los actores ile-
gales colombianos ha aumentado, en las zonas
de frontera, las oportunidades para realizar ne-
gocios, prestar servicios o vincularse a tráficos ile-
gales de muy diversa procedencia y naturaleza,
situación que ha sido aprovechada por muy dis-
tintos sectores sociales de los países vecinos de
Colombia. Así, no es extraño que por las fronte-
ras ingresen en este país explosivos, armamento,
gasolina y precursores químicos, o salgan drogas
y dineros ilegales que buscan dónde adquirir
apariencia legal.
Frente a estos problemas ha predominado el
tradicional aislamiento y la mutua recrimina-
ción, más que un análisis conjunto, serio y ponde-
rado de los mismos, y el estudio de la influencia
que, en estos fenómenos, tienen la corrupción y
el abandono secular de las zonas fronterizas por
parte de casi todos los estados de la región. Co-
lombia no ha propiciado un suficiente análisis
conjunto del conflicto, de sus implicaciones para
los vecinos y de las interacciones que algunos sec-
tores de éstos han establecido con las organiza-

ciones ilegales colombianas. Los vecinos de Co-
lombia, muchas veces, han eludido el examen de
su propia responsabilidad en el control a la cir-
culación de material bélico, drogas y dineros ile-
gales que nutren el conflicto colombiano y, en
ocasiones, desestiman la articulación de estos flu-
jos con sus propios problemas internos, mientras
criminalizan de manera unilateral a Colombia
por el problema de las drogas y por las redes
transnacionales en las que éste se apoya, cuyo
control escapa a las posibilidades de un solo país.
En razón de las mutuas críticas y de la ausencia
de un diálogo más constructivo se han venido pa-
ralizando las diversas agendas binacionales y la
atención a las zonas fronterizas compartidas, cu-
yos problemas han venido siendo simplemente
subsumidos como cuestiones de seguridad res-
tringidos a una defensa nacional de corte militar.
Todo ello, además de agravar viejos problemas
en las fronteras, fortalece un círculo vicioso me-
diante el cual se reproduce y dinamiza el conflic-
to en Colombia y se multiplican sus
repercusiones negativas en los países vecinos.
Ahora bien, la implantación de guerrillas y
paramilitares en las fronteras internacionales,
las interacciones que establecen y su impacto en
los países vecinos de Colombia dependen de
muy variados factores. En primer lugar, del ca-
rácter de la zona fronteriza específica: su exten-
sión, la presencia o ausencia de los respectivos
estados, el grado de desarrollo institucional, el
fuerte o débil entramado social local e
interfronterizo. Estudios en las fronteras mues-
tran que allí donde existen fuertes lazos entre
las comunidades y autoridades locales de ambos
lados de la frontera hay un mayor potencial de
amortiguamiento de los impactos de la violen-
cia y la crisis, así como una mayor capacidad
para defender derechos, bienes, servicios e in-
fraestructura locales y para avanzar en iniciati-
vas civiles que contribuyan a aliviar los efectos
del problema. En cambio, cuando la presencia
institucional es débil y el tejido socio-cultural
incipiente o ausente, la vulnerabilidad e inse-
guridad fronterizas se acrecientan. En segun-
do lugar, las repercusiones negativas de la
confrontación dependen también del grado
de conflicto limítrofe que haya existido o
exista entre los respectivos países, de la mutua
confianza o desconfianza entre los centros polí-
ticos y las fuerzas armadas de ambos lados, y de
las convergencias o divergencias políticas entre
los gobiernos en el poder. Justamente por esas
razones se ha hecho más explosivo el caso de la
coyuntura
relación colombo-venezolana. En tercer lugar,
las repercusiones del conflicto colombiano en
los países vecinos dependen del funcionamien-
to y la eficacia de los mecanismos locales,
binacionales o sub-regionales para atender la
agenda binacional y para hacerle frente de ma-
nera conjunta tanto a los efectos del conflicto
como a los nexos que desde el otro lado de la
frontera se establecen con él. En algunos casos,
estos mecanismos carecen del dinamismo nece-
sario, como acontece en las comisiones de ve-
cindad de Colombia con Perú o con Brasil, o
son insuficientes para hacerle frente a los pro-
blemas, como sucede en las comisiones de Co-
lombia con Ecuador y Panamá, mientras en
otros casos, los canales de diálogo se paralizan
por desacuerdo entre las capitales, como ocurre
con las comisiones presidenciales colombo-ve-
nezolanas. Cuando estas comisiones se ponen
análısıs polítıco nº 50
en marcha con un serio compromiso conjunto
en los altos niveles del Estado, la acción guber-
namental dispone de instrumentos más aptos
de acción que inmediatamente disminuyen la
magnitud de los problemas y su carácter explo-
sivo. En cuarto lugar, depende del apoyo inter-
nacional que permita hacerle frente a la [111]
situación. Un estudio ecuatoriano muestra
cómo los efectos del conflicto y sus interac-
ciones han estimulado una mayor presencia
institucional del Estado ecuatoriano en la fron-
tera con Colombia, presencia que no se reduce
al traslado de 12.000 efectivos militares, realiza-
do, entre otras cosas, para disuadir la prolifera-
ción de cultivos de coca en el propio territorio,
sino que se traduce sobre todo en más obras de
infraestructura, las cuales se han hecho posibles
por recursos provenientes de la comunidad in-
ternacional para la unidad de desarrollo de la
frontera norte.
Al mirar las repercusiones del conflicto co-
lombiano en ese marco surge un punto de discu-
sión importante sobre la apreciación de la
situación de la región, el cual tiene que ver con
la validez de la teoría del spill over, que ha equi-
parado esos impactos con una hipotética expan-
sión que lo convertiría en amenaza regional. Esa
teoría se ha repetido a propósito de lo que ocu-
rre en las fronteras o en las relaciones de Colom-
bia y sus vecinos, obviando los tradicionales
problemas de estas zonas o reduciéndolos a las
cuestiones de seguridad. Un estudio adelantado
en la frontera colombo-ecuatoriana contradice
tal explicación y muestra que a lo que se asiste
no es a un simple “derrame” del conflicto colom-
 biano sino también al aprovechamiento por par-
te de sectores de poblaciones vecinas para paliar
sus propios problemas.
Las opciones de los gobiernos de Colombia
Frente a estos problemas, los gobiernos de
Colombia han tratado de poner en marcha los
mecanismos de vecindad y de incrementar una
presencia militar en las fronteras, presencia for-
zosamente móvil en razón de las exigencias de la
misma confrontación. Sin embargo, no han lo-
grado contrarrestar la tradicional ausencia del
Estado en buena parte del territorio nacional, ni
han podido atender adecuadamente sus fronte-
ras, las de mayor complejidad en la región
andina. En cambio, sus opciones, condicionadas
por su propia debilidad y por un restrictivo con-
texto hemisférico e internacional, sí han suscita-
do una actitud recelosa en sus vecinos.
análısıs polítıco nº 50
En efecto, la ausencia de una política coheren-
te y estable de los gobiernos colombianos frente a
la confrontación, y su incapacidad para lograr
una solución del mismo, han contribuido a emitir
mensajes contradictorios a los vecinos. El gobier-
no de Andrés Pastrana (1998-2002) inició una
[112] cierta recuperación de la credibilidad y fortaleza
estatales. Sin embargo, para ello se vio obligado a
recurrir a un apoyo internacional que no podía
encontrar sino en Washington, con lo cual contri-
buyó a incrementar la presencia estadounidense
en la región y a poner en tensión las relaciones
con sus vecinos. En concreto, el Plan Colombia,
elaborado en un diálogo cerrado entre Washing-
ton y delegados de Bogotá, y que se transformó de
herramienta para la negociación en instrumento
de la lucha antidrogas-antisubversiva, acabó de
enajenar a los vecinos con respecto a los proble-
mas de Colombia. Sin embargo, hay que señalar
que la presencia norteamericana en la región se
afianzó también cuando los países vecinos recibie-
ron de Estados Unidos recursos del Plan Colom-
bia y la Iniciativa Regional Andina para atender
algunos de los efectos que pudiera tener el Plan
en las fronteras. De este modo, tanto el Plan Co-
lombia como el manejo de sus eventuales reper-
cusiones en los países vecinos en diálogo bilateral
entre Washington y cada uno de los gobiernos in-
teresados, antes que permitir un acercamiento
concertado entre vecinos para hacerle frente a
problemas comunes, fortaleció la injerencia esta-
dounidense en la región desde las perspectivas de
Washington.
Otro nuevo acontecimiento vino a consolidar,
a fines del gobierno de Pastrana, el aislamiento
de Colombia en el entorno regional. Ante la
renuencia de las FARC a entrar en una verda-
dera negociación y sus abusos en la zona de
despeje, presionado por una opinión nacional
radicalizada contra las negociaciones por el
aumento de los secuestros, los ataques a ciuda-
des y la destrucción de la infraestructura vital
del país y, estimulado por la nueva coyuntura
internacional de la “guerra global contra el te-
rrorismo” declarada por Estados Unidos,
Pastrana puso fin a las conversaciones de paz y
declaró terroristas a los mismos grupos que a lo
largo de casi cuatro años había reconocido y pre-
sentado al mundo como rebeldes políticos. Este
nuevo giro, aunque hasta cierto punto compren-
sible en el contexto doméstico, ahondó el des-
concierto, la incomprensión y el distanciamiento
de los vecinos frente al conflicto colombiano.
A su vez, tras la ruptura de conversaciones
con las FARC, y respaldado por una opinión am-
pliamente mayoritaria, el presidente Álvaro
Uribe (2002-2006) ha intensificado la respuesta
militar a las guerrillas. Para convencer a Estados
Unidos y al mundo de que, en esta empresa, Co-
lombia requiere el apoyo externo, Uribe no ha
vacilado en exagerar la amenaza hemisférica e
internacional que representa el conflicto inter-
no. Y no sólo por imposición de Estados Unidos
sino por su propia convicción, el presidente ha
diluido la diferencia entre tráfico de narcóticos y
terrorismo, y ha suprimido la distinción entre
guerra irregular y guerra contra el terrorismo, ha
presionado por una mayor intervención interna-
cional, incluso militar, y ha profundizado la ins-
cripción del conflicto colombiano dentro de las
etiquetas antidrogas y antiterroristas de Washing-
ton, lo que, si bien alude a ciertas dimensiones
del problema, no constituye el encuadramiento
más adecuado a su compleja naturaleza y a la ne-
cesidad de construir una salida política negocia-
da. A la consecución del apoyo estadounidense,
el presidente Uribe parece supeditar toda la polí-
tica exterior del país. Su gobierno respaldó la in-
vasión de Estados Unidos a Irak y presiona por
un acuerdo comercial bilateral con el país del
Norte, profundizando así el aislamiento del
país respecto de las tendencias en curso en el
vecindario.
La respuesta defensiva de los gobiernos andinos
Por la amplitud del conflicto, así como por su
naturaleza compleja y por las mismas opciones
adoptadas por los gobiernos de Colombia, entre
los vecinos andinos –que han acumulado además

percepciones deformadas de la situación– predo-
mina el temor y la distancia frente al país, más
que la cooperación. Todos los vecinos han hecho
pronunciamientos genéricos a favor de la paz en
Colombia. Además, entre los andinos, Venezuela
ha sido el país que más acciones concretas ha
realizado al respecto: sirvió de país anfitrión de
algunos contactos del gobierno colombiano con
las guerrillas e hizo parte del grupo de facili-
tadores del diálogo. No obstante, de manera ex-
plicable, la actuación de los gobiernos de los
países colindantes ha estado dirigida, fundamen-
talmente, a denunciar los efectos del conflicto y
lo que perciben como su “contagio”, a proteger-
se de la confrontación colombiana y a señalar a
Colombia como la amenaza regional. En este úl-
timo señalamiento coinciden con el que ha veni-
do haciendo Washington desde mediados de los
años noventa y con el que más recientemente
vienen formulando, desde sus propias perspecti-
vas e intereses, algunos sectores colombianos.
Sin embargo, más allá de los efectos negativos
que la propia confrontación colombiana genera
o pudiera generar, su exageración parece servir-
le a todos los actores: le sirve a las guerrillas y los
paramilitares para neutralizar a los países vecinos
y ganar reconocimiento, al gobierno para lograr
el compromiso de estos últimos con su política
de seguridad, a algunos de los vecinos para ma-
nejar sus relaciones con Washington o justificar
su política interna, y a Estados Unidos para acre-
ditar su creciente participación en el conflicto
colombiano. La confrontación tiende a aparecer
entonces como el único factor causante de todo
lo negativo que ocurre en la región, contribuyen-
do de paso a ocultar otras dinámicas globales,
hemisféricas, regionales y locales que lo atravie-
san y refuerzan.
En efecto, en la posición de los países
andinos frente al conflicto colombiano, sobre
todo de aquellos que tienen fronteras más pobla-
das y conectadas con Colombia, predomina una
natural respuesta defensiva. Pero, al mismo tiem-
po, debido al manejo de la situación impuesto
por Estados Unidos y a la opción propia de cada
gobierno, se observa una “securitización” de la
agenda binacional. Además, ante el cansancio
con lo que perciben como un cómodo endoso
por parte de Colombia de sus propias responsa-
bilidades, varios gobiernos nacionales o locales
de países colindantes han buscando adaptacio-
nes pragmáticas frente a los problemas que el
conflicto les genera o a las interacciones que sus
nacionales establecen con éste. Algunos han to-
coyuntura
mado sus propias iniciativas haciendo caso omiso
o en contravía de las estrategias emprendidas
por los distintos gobiernos elegidos por los co-
lombianos, han hecho acuerdos con la guerrilla
o rechazan realizar acciones conjuntas con el go-
bierno colombiano para enfrentar los problemas
de seguridad en la frontera por el temor de que
éstas puedan ser consideradas como una toma
de partido en el conflicto. Sectores de países ve-
cinos han tratado incluso de buscar dividendos
internos de la problemática colombiana en mo-
mentos críticos para el respectivo gobierno, y de
aprovechar el conflicto en su propio beneficio
impulsando, por ejemplo, diversos tipos de con-
trabando.
Brasil y el conflicto colombiano
Para analizar la posición de Brasil frente al
conflicto colombiano habría que tomar en consi-
análısıs polítıco nº 50
deración las muy diversas dimensiones que fue-
ron señaladas en una u otra intervención de
diplomáticos y académicos presentes en el even-
to. Enunciemos algunas de ellas.
Acorde con la tradición diplomática de de-
fensa de la soberanía de las naciones y de la no
intervención en asuntos internos, Brasilia otor- [113]
gó un apoyo discreto a las actuaciones del go-
bierno de Pastrana en la apertura y terminación
de los diálogos con las guerrillas, y ha respetado
las decisiones políticas tomadas al respecto por
el presidente Uribe, aunque éstas sean con fre-
cuencia criticadas en la opinión brasileña. El
gobierno brasileño se inclina por una salida ne-
gociada del conflicto, y para contribuir a su bús-
queda el presidente Lula ha ofrecido sus
buenos oficios y hasta su mediación. Por otra
parte, a través del aumento de la vigilancia
amazónica y el cumplimiento de los compromi-
sos adquiridos en el control y protección de sus
fronteras, el gobierno brasileño ha fortalecido
su capacidad de defensa para contener eventua-
les efectos conexos con el problema de las dro-
gas y con la situación de Colombia. Aunque el
problema colombiano ha sensibilizado a mu-
chos sectores de Brasil sobre el tema de la segu-
ridad, las adecuaciones que pueda sufrir la
política exterior brasileña no están orientadas a
ampliar la “securitización” de temas como dere-
chos humanos, migraciones, medio ambiente o
desarrollo fronterizo, que más bien deben ser
atendidos de forma conjunta y sostenida. Entre
el gobierno de Brasil y el de Colombia han exis-
tido5 y pueden producirse desacuerdos6, pero
las percepciones recíprocas de los dos países de-
 jan un enorme espacio para análisis que pue-
den permitir diversos entendimientos.
Si se da una mirada más amplia a la relación
de Brasil con Colombia, hay que tener en cuen-
ta que, a pesar de los enormes problemas y posi-
bilidades que ésta ofrece, entre ambos países
existen pocos y limitados vínculos comerciales y
sociales. En el centro de las preocupaciones que
tienen los brasileños está la información que
brindan los medios de comunicación sobre los
grados de violencia política y ciudadana, lo que
se traduce en una imagen bastante negativa,
que lleva a que las clases medias sientan miedo
de tratar con Colombia. Para los brasileños es
difícil entender las relaciones de poder que
efectivamente se dan en Colombia respecto de
la droga y la guerrilla, o los impactos en el me-
dio ambiente que generan los cultivos ilegales y
los programas de fumigación. Tampoco les es
análısıs polítıco nº 50
tamiento que es de interés de la región o que les
incrementará la propia seguridad.
En relación con el concepto de seguridad y
los retos que se originan desde fuera de la re-
gión, Brasil prefiere una gradualidad de las polí-
ticas y una medición de los riesgos, y hará la
salvaguarda del caso en los respectivos ámbitos
internacionales. Para Brasil, “riesgo” significa,
por ejemplo, enfrentar una fuerte presión de Es-
tados Unidos o capturar una compleja red terro-
rista en su territorio. El terrorismo del tipo 11 de
septiembre no es su prioridad, aunque las resolu-
ciones del Consejo de Seguridad hayan sido
adoptadas también internamente y se hayan dis-
puesto los recursos necesarios para llevarlas a
cabo en los mejores términos. Una declaración
política de la asamblea general de la OEA no es
para Brasil un mandato obligatorio, pero sí es un
marco de referencia frente al cual el Estado bra-

claro si los colombianos valoran la participación
de Brasil en su problemática o si tienen interés
en esa posible participación. Todo lo anterior
dificulta la construcción de unas relaciones más
sólidas y de mecanismos compartidos de con-
trol territorial.
[114] Más en general, Brasil tiene interés en combi-
nar acciones comunes con todos sus vecinos para
combatir fenómenos específicos que afectan a
los países del área, aunque su puesta en marcha
dependa de las condiciones que se den en la re-
gión y de los acuerdos a los que se llegue en las
conversaciones entre los presidentes. Hasta aho-
ra, se ha concretado el compromiso de una ma-
yor cooperación fronteriza y de combate
conjunto a distintas formas de criminalidad orga-
nizada como la producción y tráfico de drogas y
el terrorismo, considerados según la percepción
de amenaza que de ellos tiene cada país. Las de-
cisiones de las cumbres presidenciales se ponen
en práctica según la disponibilidad de recursos, y
los aparatos de Estado brasileños tienen una ca-
pacidad muy reducida para actuar en el corto
plazo. Tampoco es posible esperar que la demo-
cracia liberal y el liberalismo económico en boga
puedan darle herramientas financieras y persua-
sivas al Estado brasileño para que actúe sobre los
ciudadanos a fin de que adopten cierto compor-
sileño se permite actuar con libertad, pues no se
resigna a aceptar que otro Estado lo conmine a
aplicar y actuar con tal procedimiento así éste
haya sido adoptado por votación. Hay ciertos ele-
mentos en materia de seguridad en los que Bra-
sil va a encaminar sus esfuerzos con autonomía y
de acuerdo con sus prioridades, como sucede en
relación con el crimen organizado y su fuerte
vinculación con el tráfico de narcóticos en las
grandes ciudades. El presidente de la república
es quien traza la política exterior, y en cierto mo-
mento es posible que aparezcan distintos minis-
tros como protagonistas dependiendo de la
necesidad de cada época, pero es un protago-
nismo delegado dentro de un mismo gobierno.
En síntesis, los efectos e interacciones genera-
dos por el conflicto colombiano y las respuestas
de los gobiernos andinos, empezando por el co-
lombiano, no han servido para crear un marco
cooperativo sino de tensión regional. Frente al
conflicto, siguen primando las lógicas de conten-
ción concebidas desde intereses nacionales y no
regionales, y las relaciones bilaterales de seguri-
dad, si se dan, se enmarcan en ámbitos militares.
Además, en las elites políticas regionales –inclui-
das las colombianas– no hay acuerdo para aten-
der el problema colombiano, ni existen
verdaderas políticas de Estado. Se trata de fór-

5 Diplomáticos brasileños se quejaron de que pese al interés manifestado por su gobierno de hacer parte del grupo
de países facilitadotes del diálogo con la guerrilla, el gobierno de Pastrana no los incluy
ó Por su parte, un ex canciller colombiano señaló lo inexplicable que resultó para el gobierno de Colombia la
ausencia de Brasil en la mesa de donantes conformada para buscar apoyos al proceso de paz por entonces
iniciado.6 Por ejemplo, la solicitud de modificar el TIAR para que se puedan conformar fuerzas conjuntas
dispuestas, si fuera necesario, a intervenir militarmente en Colombia.

mulas de gobierno, de intereses no convenidos
entre los países involucrados y que se reducen al
despliegue militar en las fronteras con Colom-
bia. Así mismo, sigue ausente la reflexión común
sobre la naturaleza y alcance de la confronta-
ción, y la necesidad de cooperación sobre la base
de una visión estratégica compartida.
El denso entramado local, nacional o
binacional muestra que la problemática de segu-
ridad regional no se reduce a la mera difusión
de una epidemia que, a partir de la confronta-
ción colombiana, contaminaría a los demás paí-
ses del área. Indica que, en un contexto
internacional adverso y en medio de una aguda
crisis de cada uno de los países de la región, los
problemas de uno alcanzan repercusiones ines-
peradas en el otro. El conflicto colombiano, por
ser la confrontación interna de historia más pro-
longada y de mayor amplitud, tiene efectos más
graves, articula diversos procesos a partir de las
dinámicas existentes en ambos lados de las zonas
fronterizas, es también aprovechado por sectores
gubernamentales en situaciones críticas y sirve
de catalizador de intereses nacionales o regiona-
les. Esta compleja situación, sumada a las opcio-
nes gubernamentales, más que profundizar los
lazos entre vecinos ha afectado severamente sus
relaciones. Frente a la dificultad regional de
acordar una posición conjunta con Colombia, la
iniciativa ha quedado en manos de Estados Uni-
dos. En lo que parece haber acuerdo es en que
la situación de inseguridad regional no puede se-
guirse manejando sólo con las reacciones defen-
sivas individuales de los vecinos andinos o
únicamente con criterios de no intervención en
asuntos internos como venía haciéndolo Brasil.
Colombia requiere, además, un acompañamien-
to regional para la búsqueda de una solución al
conflicto interno. Brasil comienza a mostrar su
interés por contribuir a la búsqueda de una so-
lución negociada, y podría ayudar al acerca-
miento entre los vecinos para que acompañen
ese proceso.
UNA POSIBLE AGENDA DE SEGURIDAD
ANDINO-BRASILEÑA
¿Por qué empezar por los temas de seguridad
en este primer acercamiento andino-brasileño?
¿No sería más conveniente partir de lo avanzado
en otros asuntos para abordarlos de forma más
integral y orientarlos a fortalecer la cooperación
y la concertación política? Estos interrogantes
suscitaron una interesante gama de respuestas.
La aproximación a las relaciones andino-brasile-
coyuntura
ñas desde la perspectiva de la seguridad se justifi-
ca, según algunos, debido a que el contexto in-
ternacional ha puesto este tema en primer
plano, lo que hace que ya cruce muchas de las
relaciones bilaterales y multilaterales regionales y
globales. Para otros, lo amerita también la crisis
interna en cada país andino, y en particular la
confrontación colombiana así como el peso de
las percepciones de las poblaciones y los gobier-
nos de los países colindantes sobre esa problemá-
tica, algunos de cuyos sectores han establecido ya
interacciones muy variadas con ella.
Para evitar que el comenzar por este tema
lleve a “securitizar” los demás asuntos de la
agenda, se sugirió reafirmar la necesidad de
construir diversas formas de cooperación fron-
teriza, urgir por el fortalecimiento de los meca-
nismos de vecindad y estimular la identificación
conjunta de los problemas de seguridad y las
análısıs polítıco nº 50
amenazas comunes. De este modo, el proyecto
podría ayudar a los gobiernos a convertir los
problemas de seguridad en retos compartidos
con el fin de que, a partir de ellos, empiecen a
gestar una agenda común y a diseñar o consoli-
dar instrumentos regionales. Ésta es la única
manera de hacerles frente a los cambios inter- [115]
nacionales que han venido influyendo decisiva-
mente en los comportamientos de los gobiernos
de la región y han modificado las elaboraciones
que estaban en curso al respecto.
El proyecto ha partido de reconocer que,
aunque el tema de seguridad tiene un significa-
do específico para cada país andino y para Brasil
según el alcance de la problemática interna y los
nexos de cada situación particular con asuntos
globales, existen amenazas comunes que requie-
ren una agenda y unos instrumentos concerta-
dos. De hecho, ya Brasil y la CAN tratan el tema
de seguridad en Naciones Unidas y lo hacen en
concordancia con la interpretación de consenso
sobre la seguridad internacional. Actualmente,
en la OEA intentan definir un concepto de segu-
ridad para el continente, mientras su sistema
hemisférico será el que aborde los temas de se-
guridad que surjan en las negociaciones sobre el
ALCA. Pero haría falta un mayor acercamiento
entre países vecinos para procesar de manera
compartida los acelerados cambios internaciona-
les y los desafíos que, en materia de seguridad,
éstos les plantean, así como para acompañar la
búsqueda de salidas a las situaciones más proble-
máticas como la colombiana. Como es claro, no
se trata de asuntos que puedan ser resueltos en
el debate académico, pero éste sí puede coadyu-
 var a tratarlos en toda su complejidad, y sobre
todo puede abogar por su indispensable manejo
cooperativo.
Hay que empezar por clarificar los conceptos
El debate mostró la necesidad de empezar
por clarificar de qué seguridad se está hablando,
dada la confusión reinante en torno al concepto
tras la emergencia de concepciones alternativas
muy genéricas. Unas aparecieron como contra-
posición a la actuación unilateral de Estados
Unidos de considerar el tráfico de narcóticos y el
terrorismo como las mayores amenazas. Otras
surgieron como necesidad de superar un con-
cepto centrado casi exclusivamente en la seguri-
dad del Estado y de ponerle adjetivos a la
seguridad para diferenciarla de las experiencias
vividas bajo las dictaduras o para contrarrestar
tradicionales definiciones puramente militares.
análısıs polítıco nº 50
Por eso, el debate internacional fue adquiriendo
un tono multifacético del que hacen parte térmi-
nos como seguridad humana, ciudadana, demo-
crática. Pero mantener la indefinición del
término o una definición muy amplia del mismo
impide conformar la agenda, definir sus partici-
[116] pantes activos y estructurar una institucionalidad
que le dé forma y contenido. Esta misma discu-
sión es, en cierta medida, la que se ha venido
dando en las reuniones preparatorias de la con-
ferencia especial sobre seguridad hemisférica,
que debía haberse realizado en mayo de 2003 en
México, pero que finalmente fue aplazada.
El concepto de seguridad humana, por ejem-
plo, es de tal generalidad que ha llegado a in-
cluir todo aquello a lo que aspiran las personas,
pero no ha podido definir en qué consiste la se-
guridad, desde dónde arranca ni dónde termi-
na. Existen ciertas acciones que tienen efectos
positivos en lo que podría considerarse seguri-
dad humana, pero de antemano se sabe que no
depende de esas solas acciones sino de diversos
elementos que inciden en ella, bien sea como
condiciones previas, complementarias o poste-
riores, por lo que se hace muy difícil identificar
y contabilizar en su exacta medida la contribu-
ción de cada una de ellas a la seguridad. Ade-
más, la idea de seguridad humana es tan
abierta, que corre el riesgo de que la región
suramericana, tan excluyente y tan débil a nivel
democrático, “securitice” en un sentido represi-
vo los más diversos asuntos que tienen relación
con las personas. Así aconteció en la historia re-
gional reciente en donde la noción de seguri-
dad nacional, asociada al desarrollo, permitió
dinámicas que terminaron por afectar la seguri-
dad de las personas.
En este debate que apenas comienza surgió la
discusión sobre si la seguridad es un bien públi-
co y si es al Estado a quien le compete, en pri-
mer lugar, la responsabilidad de ofrecer
seguridad y de construir políticas públicas indis-
pensables para garantizarla. El Estado, sobre el
cual recaería la tarea de mantener la seguridad
interna y externa, tendría también el deber de
determinar cuáles son los riesgos y amenazas. Se
anotó, sin embargo, que el Estado ha sido en
ocasiones dispensador de seguridad, pero mu-
chas otras veces se ha convertido en la fuente de
mayor inseguridad. Además, se dijo que para que
la democracia sea el hilo unificador de cualquier
agenda de seguridad, el Estado debe dotarse de
estructuras y sistemas institucionales de asimila-
ción de las demandas, de tramitación de los di-
versos intereses sociales y de un tratamiento
adecuado de los conflictos sociales, de manera
que no los “securitice” al asumirlos como amena-
zas al orden público y enfrentarlos mediante el
uso de la fuerza. La pregunta sobre si la seguri-
dad es lo que permite el desarrollo de la demo-
cracia o si es ésta la que posibilita y garantiza la
seguridad quedó igualmente planteada en el
debate. Así mismo, se insistió en que la cre-
ciente “securitización” de distintos asuntos de-
bido a la cruzada antiterrorista estadounidense
condiciona la definición de la democracia, y
pone en segundo plano las libertades y dere-
chos ciudadanos.
Otro punto controversial se relaciona con la
diferencia entre seguridad y defensa, y su nexo
con el contexto internacional más amplio. En
ese sentido, la pregunta se centró en si el papel
de las fuerzas armadas –allí donde no existen se-
rias amenazas armadas al Estado– comienza a
perder su razón de ser en la medida en que pare-
cen haber disminuido las amenazas externas a
las soberanías nacionales. El debate se planteó
en términos de suprimir –como aconteció en dos
casos en Centroamérica luego de que se hubie-
ran resuelto los conflictos internos– o de encon-
trar una nueva función para los militares ante la
ausencia de amenazas convencionales. Se adujo
igualmente la necesidad de considerar que los
cambios en el desarrollo del capitalismo, así
como han tenido impactos en la organización so-
cial y política de la sociedad y del Estado, han in-
cidido también en los temas de seguridad. En
concreto, el modelo económico vigente en el
que la especulación financiera internacional y la

acumulación de capital se han impuesto sobre la
producción económica, entorpece el desarrollo
de la democracia, amplía la exclusión social y po-
dría generar problemas de seguridad.
La discusión sobre lo que constituye una verda-
dera amenaza a la seguridad y lo que es un mero
problema saltó también en el debate. Para algu-
nos, una amenaza implicaría el uso de la violencia
de forma deliberada y con efectos colectivos; un
problema de seguridad podría convertirse en una
amenaza y generar un impacto tan fuerte en la so-
ciedad, que podría llevar a una movilización co-
lectiva para enfrentarla. Para otros parecería
necesario separar conceptualmente y jerarquizar
diversos tipos de amenazas. En primer lugar, esta-
rían las amenazas convencionales derivadas de un
ataque o agresión inesperado por parte de un Es-
tado del continente o de fuera de él, ante cuya
eventualidad cada país ha formulado sus propias
hipótesis de conflicto. En segundo término, ha-
bría que considerar las amenazas no tradicionales
ejercidas por actores no estatales, ante los cuales
es necesario desarrollar instrumentos especiales,
así como un diálogo entre los aparatos estatales
hemisféricos. En tercer lugar, se deben tener en
cuenta las amenazas internas al Estado y la socie-
dad lanzadas por organizaciones armadas ilegales.
En cuarto término, si no se les da una respuesta
adecuada podrían convertirse en amenaza ciertos
problemas estructurales, como son los conflictos
sociales, la vulnerabilidad democrática y la debili-
dad institucional. Esto no quiere decir que la sim-
ple existencia o el agravamiento de problemas
sociales y políticos se traduzca automáticamente en
una causa de inseguridad; pero esta interpretación
tampoco desconoce que la misma condición social
de pobreza y la corrupción institucional facilitan la
irrupción o consolidación de la inseguridad. Más
que en la misma clasificación de las amenazas, en
lo que sí se apreció acuerdo es en que cada país
debe resolver con autonomía el alcance de los ries-
gos y la naturaleza de las amenazas existentes a su
seguridad interna, y configurar una sólida institu-
cionalidad estatal, de carácter democrático, que lo-
gre restablecer el orden público y garantizar la
seguridad de las personas y del Estado.
El debate no está resuelto. Apenas comienza.
Queda entonces el reto de delimitar la noción
de seguridad de la que parte este proyecto regio-
nal. Así mismo, de superar la imprecisión que ha
llevado a hablar indistintamente de problemas
de seguridad y de amenazas a la seguridad, lo
que redunda en una exageración de problemas
que son convertidos en amenazas con conse-
coyuntura
cuencias muy diversas. Por eso el proyecto debe
partir, además del debate conceptual, de un aná-
lisis crítico de lo que comúnmente se señala
como amenaza y del contexto en que ésta se de-
sarrolla con el propósito de ayudar a definir lo
que hay que hacer frente a ella.
¿Existen problemas o amenazas internas a la
seguridad regional?
La respuesta a esta pregunta es esencial para
clarificar hasta dónde existe una amenaza a la se-
guridad regional que venga desde adentro, por-
que cualquier noción de comunidad de seguridad
entre los países andinos y Brasil es difícil de conse-
guir si se considera a uno de los países miembros
como la principal fuente de amenaza. Esa noción
implica que la seguridad de todos involucra la se-
guridad de cada uno de los miembros, y que jus-
tamente se forma una comunidad de seguridad
análısıs polítıco nº 50
para hacerle frente a las amenazas que vienen de
afuera. Incluso la propia integración sub-regio-
nal es puesta en cuestión al considerar como
amenaza a uno de sus integrantes y, al contrario,
como lo muestra la experiencia de conformación
del Mercosur, éste fue posible una vez se diluyó
cualquier idea de amenaza entre sus miembros. [117]
Al hacer una revisión histórica de las amena-
zas y de su tratamiento en la región se observa
que se ha producido un tránsito colectivo de las
amenazas convencionales interestatales, que pa-
recen haberse disuelto casi definitivamente, ha-
cia nuevas amenazas que han tomado forma. Es
decir, no existen peligros estratégicos tradiciona-
les dentro del área andina ni en Brasil, aunque
subsiste un problema de rivalidad y tensión
binacional entre Colombia y Venezuela por la
delimitación fronteriza, y Colombia enfrenta un
agudo conflicto armado interno. En cambio, la
región está inmersa en amenazas no convencio-
nales derivadas de redes criminales que han al-
canzado una enorme amplitud y ante las cuales
la institucionalidad interamericana de defensa
no ha podido responder satisfactoriamente, pues
los tratados hemisféricos están impregnados de
la cruzada prohibicionista-represiva impuesta
por Estados Unidos.
Existe una enorme dificultad para determinar
lo que significan estas amenazas globales y cómo
se concretan en el contexto regional. En la re-
gión han empezado a generarse unas primeras
definiciones de las nuevas amenazas, aunque és-
tas suscitan apreciaciones divergentes dado que
han sido identificadas e impuestas casi siempre
desde afuera. Pero aun si tomamos las priorida-
 des definidas por Estados Unidos, vemos que no
se ajustan a la situación de la región. Excepto en
el caso de Colombia, cuyo gobierno insiste
oficialmente en que tiene un problema de terro-
rismo internacional, en la región no se presenta
esta amenaza porque no existe un movimiento
terrorista de alcance global. En la región no hay
tiranos con armas de destrucción masiva, y aun-
que algunos sindican de autoritario al presidente
Chávez, su gobierno no tiene ni pretende adqui-
rir este tipo de armas. Lo que sí hay en la región
son “espacios sin gobierno”, especialmente en las
zonas de frontera. Con todo, distintos sectores
sociales y gubernamentales perciben amenazas
regionales, que para unos se derivan del conflic-
to colombiano, mientras otros temen una even-
tual expansión transnacional del proyecto
bolivariano de Chávez. Un elemento de inseguri-
dad estructural compartido es el incremento de
análısıs polítıco nº 50
la criminalidad en todas las urbes de la región
andina, y con gran fuerza en Brasil, así como los
problemas en las fronteras a los que ya hemos
hecho referencia.
Hay elementos que apuntan a la existencia de
problemas de seguridad regional, que se produ-
[118] cen ante todo en Colombia, pero que provienen
también de los países vecinos que comparten
agudas crisis económicas y sociales, graves
dificultades de gobernabilidad, fuerte peso del
clientelismo, corrupción en la vida política y tra-
dicional debilidad estatal. Sin embargo, estos
asuntos no necesariamente constituyen amena-
zas, y una agenda de seguridad regional es algo
más que la simple sumatoria de los conflictos
existentes en cada nación. De ella harían más
bien parte problemas transfronterizos como los
que se están produciendo por efecto de la con-
frontación armada colombiana y de las articula-
ciones que con ella establecen distintos sectores
de países colindantes, o como las posibles dispu-
tas por los bienes naturales –petróleo y agua– que
se pueden traducir en amenazas para la seguridad
regional al desbordar las fronteras nacionales y es-
timular respuestas militares convencionales. Esos
problemas no pueden obtener solución por la ac-
ción de un solo país; requieren el esfuerzo com-
partido entre vecinos. Lo mismo acontece con los
flujos transnacionales –tráficos de drogas y de pre-
cursores químicos, de armas y explosivos– que se
movilizan trans-regionalmente, más que como
producto de su derrame desde un país hacia el
7 De 39 intervenciones armadas de Estados Unidos durante el siglo XX en territorio latinoamericano,
sólo una se dio en Suramérica.
resto, impulsados por las dimensiones económi-
cas del negocio, por el espacio que requieren y
por las escalas de trabajo que necesitan. En con-
secuencia, estos flujos sólo pueden ser enfrenta-
dos de manera regionalmente concertada.
Para aclarar cuáles son las amenazas regiona-
les, y qué debería hacer una agenda regional al
respecto, es necesario reflexionar, igualmente,
sobre el alcance de la división del hemisferio en
dos Américas hecha por Washington. La América
del Norte, que comienza en Panamá y que hace
parte del programa nacional de defensa de Esta-
dos Unidos, y la América del Sur, que está mar-
cada por dos subzonas: la de grave peligro,
representada por Colombia o por Venezuela y
por la frontera colombo-venezolana, y la de alta
preocupación, constituida por la triple frontera
entre Argentina, Paraguay y Brasil. En la primera
subzona, que es en la que se concentra este pro-
yecto, podría generarse una tensión que
involucre a Estados Unidos, interesado en fran-
quear la tradicional línea de su “patio trasero”7; a
Colombia en donde podría producirse una inter-
vención a instancias del presidente Uribe y a tra-
vés de una coalición de fuerzas, lo que, por
supuesto, no solucionaría los problemas; o a Bra-
sil, la única potencia regional que como tal aspi-
ra a que Estados Unidos la considere en las
resoluciones que tome frente a Colombia. Los
otros países –tal vez salvo Venezuela– ante esta
eventualidad podrían quedar como simples es-
pectadores, y la región no habría avanzado en es-
tabilidad sino que vería afectada seriamente su
seguridad regional. Entretanto, habría que ver si
es posible abrirle paso a una propuesta alternati-
va a tal intervención, y Brasil tendría mucho que
decir al respecto.
En la transformación de algunos problemas re-
gionales en verdaderas amenazas podrían incidir
las diversas dinámicas externas que se desarrollen
frente al conflicto colombiano. En primer lugar,
es posible imaginar una eventual intervención mi-
litar estadounidense para garantizar la seguridad
colombiana, lo que requeriría una operación ma-
siva de Estados Unidos que proyectaría su injeren-
cia más allá del corto plazo. Esta posibilidad podría
verse limitada desde Estados Unidos mismo, bien
sea por la creciente escasez de presupuesto para
atender acciones y ayudas en el exterior, o bien por
los resultados de la contienda electoral y por la evo-
lución de la percepción dentro del partido demó-

crata sobre la inconveniencia de continuar intervi-
niendo en el conflicto colombiano. De consolidar-
se cualquiera de esos dos condicionantes cabría
pensar que Colombia, al ser el tercer receptor de
ayuda, quedaría en una situación incierta de co-
modín de las finanzas norteamericanas, por lo
que los aportes anunciados podrían no llegarle
ante una emergencia que no esté financiada, o
que empezaran a disminuir, y entonces Colombia
pasaría a un segundo plano. Esta relegación tam-
bién podría provenir del hecho de que Estados
Unidos no ha demostrado un interés marcado
por pacificar a Colombia. Sólo se ha interesado de
manera prioritaria por ese país cuando la guerra
contra la droga era lo central para Washington.
Ahora le preocuparía más bien Venezuela, porque
su situación interna puede afectarle el suministro
de petróleo. Claro que aunque Colombia no sea
una preocupación central para Washington, la
combinación de conflicto armado y droga, el en-
cuadramiento de éste en las etiquetas
antiterrorista/antinarcóticos y la buena relación
de Bush con Uribe permite concebir una segunda
dinámica. Ésta dependería de que el gobierno de
Colombia demuestre importantes resultados con
la ayuda que ha recibido, y así no se incrementen
los recursos ni Estados Unidos acepte la invitación
a intervenir, es posible que continúe la injerencia
estadounidense. Y, de lograrse un acuerdo interno
entre los diversos sectores colombianos, incluidos
los actores armados ilegales, es posible que Was-
hington se viera obligado a respaldar algún arre-
glo de la confrontación. Esto depende del éxito
de la construcción de una política de Estado co-
lombiano dirigida a crear las condiciones para
una salida negociada, y del acompañamiento que
puedan hacer los vecinos para crear un contexto
regional favorable.
¿Cómo construir una agenda
de seguridad regional?
El debate en el evento mostró que construir
una agenda de seguridad implica considerar va-
rias cuestiones centrales. Ante todo, es indispen-
sable tener en cuenta los hechos relacionados
con componentes externos, más en concreto, la
injerencia directa de la política exterior estado-
unidense que tiende a “securitizar” distintos te-
mas: unos, que por su naturaleza son de esencia
social, como los cultivos ilegales, la delincuencia,
las migraciones; otros, como las cuestiones de or-
den político, relacionadas con la democracia y
sus procesos; y otros más, referidos a asuntos
como el terrorismo y la delincuencia
coyuntura
transnacional. También se debe asumir que sub-
siste una infinidad de divergencias en torno a la
seguridad. No hay una visión estratégica com-
partida ni una actuación conjunta frente a pro-
blemas comunes en zonas de frontera ni ante
las cuestiones transfronterizas que se producen
con ocasión del conflicto colombiano. Así mis-
mo, una agenda de seguridad debe tener en
cuenta que, de una u otra forma, los estados
andinos no han logrado integrar sus propias so-
ciedades, las cuales siguen siendo muy fragmen-
tadas y heterogéneas; tampoco han tenido la
capacidad para controlar la totalidad del espa-
cio nacional ni han dispuesto de una estructura
y un sistema institucional capaz de asimilar y re-
solver las distintas contradicciones de naturale-
za social; más bien la mayor parte de ellos han
debido enfrentar autoritarismos y nacionalis-
mos que inciden en las agendas de cada país.
análısıs polítıco nº 50
Además, la agenda debe prestar atención a lo
que es propio de la sub-región andina: la debili-
dad de cada país, la legitimidad precaria del sis-
tema democrático y las difíciles dinámicas
internas que impiden construir instrumentos
institucionales. Finalmente, debe tener en
cuenta los intereses de Brasil. Si bien estos [119]
asuntos no constituyen los ejes de lo que hay
que asumir en común, sí es importante consi-
derarlos para que el acercamiento sea real y
pueda construirse una agenda regional, para
que ese proceso promueva la solución de los
problemas de seguridad que le son propios a
cada país, y ayude a superar el retroceso de los
acuerdos de integración.
Igualmente, el debate mostró que el proyec-
to regional debería tomar en consideración as-
pectos sensibles en asuntos de seguridad entre
los países andinos y conosureños; y observar si
se trata de una diferencia significativa entre las
prioridades de unos y otros, cuál es su alcance y
cómo afectaría una agenda regional. Es posible
apreciar una primera diferencia en el hecho de
que mientras cada uno de los países de Mercosur
ha avanzado relativamente en el desarrollo inter-
no de la reforma militar bajo un esquema de de-
mocracia en el que no involucran las fuerzas
armadas en tareas policiales, como el combate al
narcotráfico y el enfrentamiento a protestas so-
ciales, en el caso andino la naturaleza de los
problemas y las presiones estadounidenses al res-
pecto han permitido el involucramiento de las
fuerzas armadas en esos asuntos. La delimita-
ción constitucional de funciones de la fuerza
militar en el cono sur ha sido puesta a prueba
 en momentos de crisis en los que se altera el or-
den público o arrecia la criminalidad gracias a
que se han levantado voces que discuten su efec-
tividad. La ratificación de dicha delimitación ha
demostrado que es inaceptable la transgresión
de los derechos ciudadanos y de las políticas na-
cionales de seguridad democráticamente concer-
tadas, y sugiere que ese debería ser el modelo
más adecuado para los países de la región, así
exista una gran presión estadounidense para ac-
tuar en otro sentido. De lo contrario, si se conti-
núa entregando a las fuerzas armadas el manejo
de los asuntos de seguridad nacional, si se las si-
gue involucrando en los problemas de orden pú-
blico o en las amenazas transnacionales, seguirá
vigente el débil control político sobre los milita-
res, la ausencia de los poderes públicos frente al
tema y la pérdida de manejo civil de dimensio-
nes centrales en las relaciones regionales. Otra
análısıs polítıco nº 50
diferencia –aunque menos importante y que
puede ser más bien un punto a favor de una
agenda regional–, se expresa en que, mientras la
CAN incluye en la Carta Andina para la Paz y la
Seguridad lo que está acordado entre sus miem-
bros frente a las necesidades de seguridad de los
[120] países, así estos acuerdos sean parciales y no se
hayan aplicado aún, en el Mercosur el tema si-
gue siendo un asunto de carácter más nacional.
Por tanto, discutir con Brasil al respecto podría
abrir una oportunidad para revisar todo aquello
en lo que existe congruencia entre los distintos
países y, simultáneamente, para precisar los pun-
tos en los que hay desacuerdo. Esta identificación
de las discrepancias existentes en torno al tema es
igualmente indispensable para la construcción de
una agenda de seguridad regional.
Así mismo, el debate mostró que el proyecto
andino-brasileño debería considerar que, para
prever el comportamiento de los gobiernos en el
mediano plazo, es necesario poner sobre la mesa
los costos que para cada país significa despren-
derse de acuerdos previos y futuros con Estados
Unidos, y adherirse a una visión de tratamiento
Sur/Sur de los problemas regionales. En alguna
medida esto es lo que está en juego en el asunto
de la vigilancia amazónica propuesto por Brasil,
que, para ser exitoso en sus objetivos y contribuir
en materia de seguridad regional y en el manejo
ambiental, debe ser asumido por los países
amazónicos como uno de los retos concretos de
seguridad compartida. Habría que auscultar
cómo conjugar una agenda de seguridad de Bra-
sil y la CAN, que sirva de contrapeso a las diná-
micas jalonadas por Estados Unidos, sin que esto
signifique entrar en contradicción abierta con la
potencia hemisférica y global.
El debate también reclamó del proyecto un
análisis de los grandes desafíos a la construcción
de una agenda de seguridad regional como los
que a continuación se mencionan. Brasil y la re-
gión andina deben ser capaces de identificar los
principales riesgos actuales y las grandes amena-
zas que se ciernen hacia el futuro, y evaluar la po-
tencialidad de una alianza estratégica a la que
pudieran llegar, así como sus costos y beneficios.
Esto depende de que los países implicados mues-
tren una disposición real para construir un
liderazgo político regional y una institucionalidad
de seguridad y defensa, y para adelantar las refor-
mas internas –papel de la fuerza militar, dotación
de armamento y equipos, fortalecimiento de ins-
tituciones como el parlamento y el poder judi-
cial– que tiendan a apuntalar la relación entre
desarrollo democrático y agenda de seguridad
regional. Dependería, también, de que los
suramericanos asumieran la simultaneidad de los
procesos de integración y negociación económi-
cas frente a la globalización con la urgencia del
tema de seguridad regional, de que atendieran
las urgencias nacionales para ayudarles a encon-
trar salida, y de que no interfieran la construc-
ción regional, pues ésta podría verse postergada
por décadas. La concertación de la agenda regio-
nal debe ser entendida entonces como un proce-
so de superación de la fragmentación de los
acuerdos de integración con el propósito de
atender las interdependencias negativas que los
enfrentan.
En suma, la región andina en sí misma y en su
relación con Brasil parecería requerir una agen-
da de seguridad que no sea demasiado vaga o
ambiciosa. Ésta debería partir de los intereses,
las prioridades y las condiciones particulares de
cada país, pero no podría quedarse allí. Más bien
tendría que salir de lo puramente nacional y pa-
sar a lo posnacional para poderle hacer frente a
la globalización que involucra cada vez más ele-
mentos de las relaciones entre las sociedades y
los estados por encima de las barreras naciona-
les. Como lo que más se asemeja a una política
regional de seguridad es la estrategia que aplica
Estados Unidos, pero su contenido y forma no
corresponden a las prioridades regionales y con-
ducen a acciones fragmentadas, el proyecto de-
bería proponer formas de superación de esa
simulación de política sub-regional de seguridad.
Esto es, de la suma de políticas bilaterales de
cada país con Estados Unidos, que, por su seme-

janza, fueron asumidas como si hubieran sido
concertadas. En fin, el proyecto no podría pro-
poner una agenda tan amplia que tienda a
“securitizar” todos los asuntos. Más bien, podría
ayudar a la delimitación de los temas a partir de
parámetros precisos acordados entre los países
implicados y con una metodología que permita
su concreción y especificación.
Actores institucionales y sociales
Otro aspecto del debate sobre una agenda de
seguridad regional mostró que si bien ésta impli-
ca en primer lugar a los tres poderes públicos de
los estados y no sólo a las fuerzas armadas de
cada uno de los países, es necesario involucrar
también a distintos sectores estatales y sociales;
es decir, al conjunto de la institucionalidad de
cada país –representada por el parlamento, el
ejecutivo y la justicia– y a través de consultas a los
poderes locales de instancias subnacionales y a
las organizaciones sociales. Estos sectores debe-
rían participar en espacios nacionales de coordi-
nación política en donde puedan señalar sus
posiciones sobre las pautas nacionales, los instru-
mentos idóneos que las pongan en práctica, así
como las agendas cooperativas regionales para
atender amenazas transnacionales.
Sin confundir conflicto con amenaza, pero
entendiendo que en ciertos casos el problema
puede ser fuente de amenaza, es necesario con-
siderar el escenario de posibles conflictos con
actores no estatales que se ha venido
prefigurando y cuya prevención debe tener en
cuenta la perspectiva que al respecto tiene la so-
ciedad civil en la región. Lo que se vislumbra
como altamente probable en un horizonte de
diez años, es que, junto a los conflictos domésti-
cos y las amenazas internas a la estabilidad, apa-
recerán conflictos transnacionales con nuevos
actores. No se trata sólo de las nuevas amenazas
definidas en los años noventa (crimen organiza-
do conectado con droga, guerrilla y terroris-
mo), sino de la aparición de nuevos actores
capaces de plantear retos percibidos como nue-
vas amenazas. La cuestión de los movimientos
indígenas podría surgir como un fenómeno
transnacional estimulador de percepciones de
inseguridad, porque en alguna medida su ac-
tuación rebasa conceptos de territorialidad y so-
beranía que se daban como resueltos pero que
no funcionarían, aparentemente, para este tipo
de movimientos. Otro fenómeno transnacional
podría estar constituido por redes sociales con
agendas regionales propias, que no puedan ser
coyuntura
asumidas por un multilateralismo tradicional
entre estados sino que requieren un
multilateralismo complejo. Estos nuevos actores
pueden poner en cuestión muchas de las actua-
les concepciones de seguridad o de la
definición de amenazas, y van a reprochar con
fuerza su no inclusión en la discusión de cual-
quier tipo de acuerdo al respecto. De ahí la im-
portancia de considerar cómo una serie de
nuevos actores van a intervenir en la definición
de una agenda regional cuando no existen los
mecanismos para que puedan participar siquie-
ra en el tratamiento de los temas más tradicio-
nales, en los que tienen mucho qué decir.
El papel y la participación de la sociedad ci-
vil se han venido planteando en los últimos
años en el proceso de ALCA, y existe una gran
presión, ejercida por una serie de redes de
configuración transnacional, para obtener voce-
análısıs polítıco nº 50
ría en la construcción de cualquier agenda re-
gional. El tema de seguridad, sin embargo,
acarrea un problema para las organizaciones de
la sociedad civil dado que, por lo general, su
preocupación ha estado centrada en otras cues-
tiones muy distintas. La sociedad civil sólo ha
intervenido en el tema de seguridad al salir de [121]
una dictadura o de una aguda confrontación, y
lo ha hecho para exigir la protección de los de-
rechos humanos o para reclamar que los milita-
res no se desempeñen como actores políticos.
Pero, una vez termina la transición, las organi-
zaciones sociales no vuelven a interesarse por el
tema de seguridad, salvo cuando reaparece en
relación con la seguridad ciudadana frente a la
criminalidad y delincuencia común. Entonces,
como la seguridad regional no es un tema que
esté dentro de sus perspectivas pero que sí las
involucra, conviene hacer una convocatoria am-
plia a la sociedad civil para discutir al respecto.
Hay que ayudar a que la sociedad civil supere el
temor frente al tema de la seguridad y se invo-
lucre en la discusión acerca de funciones y limi-
taciones tanto al poder militar como al policial.
Las comunidades académicas, al movilizarse al-
rededor de este tema, pueden ayudar a
explicitar los componentes centrales de seguri-
dad y estimular este debate también entre los
más diversos sectores sociales de la región.
Mecanismos andino-brasileños
En el evento se insistió en que, para elaborar
una agenda colectiva, es necesario desarrollar
verdaderas medidas de confianza, valorar los la-
zos históricos de los países implicados, los pro-
 blemas coyunturales comunes, así como el fun-
cionamiento de mecanismos conjuntos de muy
diverso orden. La ausencia de tales medidas ha
contribuido, entre otras cosas, a impedir el fun-
cionamiento de esquemas de seguridad colecti-
va. Es necesario, por tanto, que el proyecto
estudie los fracasos y conflictos que se han pro-
ducido al abordar distintos temas de seguridad
en ámbitos bilaterales y multilaterales, así como
los procesos de cooperación que han sido fluidos
y han permitido avances. Se deben revisar las
definiciones del Grupo de Río frente al tema de
seguridad, al igual que la efectividad que el gru-
po podría tener, por ejemplo, en un papel de
acompañamiento para la búsqueda de solucio-
nes negociadas frente al conflicto colombiano,
como el que –guardadas las diferencias de con-
texto y del tipo de conflictos– tuvo el Grupo de
Contadora frente al problema centroamericano.
análısıs polítıco nº 50
Para unos, más que adoptar la posición fácil de
desconocer los organismos de integración sub-re-
gional o de vecindad, es indispensable analizar
cómo recuperarlos con el fin de que cumplan con
las aspiraciones que les dieron origen, y que su
eficaz funcionamiento permita un acercamiento
[122] en los asuntos de seguridad. Estas instituciones
derivadas de los procesos de integración pueden
ayudar, además, a aproximarse a la discusión so-
bre la agenda, y podrían constituirse en el camino
para poder concretar retos compartidos que se
desprenden de amenazas transnacionales a la se-
guridad regional. Para otros, en cambio, habría
que analizar con detenimiento si conviene agre-
gar a la actual institucionalidad, ya bastante sobre-
cargada, funciones en los asuntos de seguridad en
los cuales no tiene experiencia, o si es mejor es-
tructurar nuevos mecanismos que asuman
específicamente los temas de la agenda de seguri-
dad. Entre éstos está la reunión de los ministros
de defensa andinos antes de las cumbres presi-
denciales, como fue acordado por los propios je-
fes de Estado.
Desde la institucionalidad de la Comunidad
Andina, el proyecto podría revisar el alcance de
la Carta Andina para la Paz y la Seguridad suscrita
a mediados del año 2002, y que se propone desa-
rrollar una política común fundamentada en una
perspectiva democrática de la seguridad, la defen-
sa de la democracia como sistema de gobierno, la
promoción y protección de los derechos huma-
nos, la solución pacífica de las controversias y el
fortalecimiento del proceso de integración. Sin
embargo, al examinar los instrumentos para su
operación se observan los mismos problemas
que, a continuación señalamos, ocurren en
Centroamérica con los tratados marco de segu-
ridad. Muestra serias dificultades para hacer co-
herente la declaración de principios sobre
seguridad con los instrumentos y contenidos
para su aplicación. Privilegia temas de terroris-
mo, control de armamento, reducción de presu-
puestos militares y aplicación del tipo de
medidas de confianza acostumbradas pero poco
eficaces. Tiene un desfase entre los discursos so-
bre la seguridad y los referidos al desarrollo.
Mantiene las decisiones y responsabilidades al
respecto en las estructuras de seguridad tradicio-
nales de los gobiernos y los cuerpos militares. Ca-
rece de un mecanismo de seguimiento, por lo
que puede convertirse en una simple referencia
de los países que la suscribieron, a diferencia de
la convención interamericana contra el terroris-
mo, que constituye un eje de la seguridad para la
región. Hace invisibles a los nuevos actores que
han emergido alrededor o como epicentros de
asuntos de seguridad y no contempla formas de
participación de las sociedades. El proyecto
andino-brasileño podría sugerir formas de supe-
ración de estas brechas con el fin de armonizar
los postulados y los instrumentos de aplicación
de la Carta, y de avanzar en la construcción de
una agenda regional a partir de los mecanismos
existentes.
También dentro del marco de la CAN, las
definiciones sobre desarrollo fronterizo contie-
nen una importante evolución conceptual y unos
mecanismos que podrían ser igualmente conside-
rados dentro del análisis de posibles instrumentos
para asumir de manera cooperativa los asuntos de
seguridad fronteriza. Más aún cuando estos meca-
nismos binacionales se han venido ocupando
crecientemente del tema de seguridad. Entre
ellos están las comisiones de vecindad, que han
funcionado bien cuando han tenido oportunidad
de reunirse y trabajar temas concretos, o que han
sido muy eficaces en su gestión sobre el terreno
en la resolución a tiempo de problemas cuando se
les ha pedido intervenir para evitar que éstos se
conviertan en graves conflictos. El esfuerzo reali-
zado para conformarlas y concertar sus funciones
y responsabilidades es una experiencia acumulada
que se debe mantener y reforzar. Su fortaleci-
miento implicaría que sean dotadas con nuevos
apoyos de las entidades encargadas de la
planeación nacional con el fin de que puedan
acompañar la definición de sus recomendaciones
para que sean viables a nivel presupuestario y
técnico. Además, deben ser reforzadas en su com-

posición con el fin de que sus integrantes repre-
senten diversos sectores de los países implicados y
conozcan los temas por tratar. También deben ser
ajustadas en concordancia con las transformacio-
nes de las agendas de política exterior y de la rela-
ción bilateral. Su funcionamiento permanente, así
cambie el partido en el poder o existan discrepan-
cias entre las capitales y problemas en las fronte-
ras, ayuda a la generación concreta de confianza y
de mutua cooperación bilateral, lo que se traduce
en buenas relaciones fronterizas, comerciales y de
seguridad.
Existen algunos mecanismos de seguridad en-
tre Brasil y cada país andino para el control de
las fronteras compartidas, así como apoyo opera-
cional y de inteligencia, intercambio judicial,
medidas de confianza entre las fuerzas armadas y
de policía, relativa concertación para la lucha
contra el tráfico de drogas y posibilidad de usar
el Sistema de Vigilancia Amazónica (Sivam-
Sipam). El sistema ha sido desarrollado para pre-
venir la intervención en territorios no
controlados efectivamente y como un campo de
cooperación con los vecinos. Éstos deben
identificar la institución nacional que lo
dimensione, ajuste y ponga en práctica, así como
el cuerpo político, técnico y operativo con capa-
cidad para descifrar, precisar y utilizar los datos
del sistema. Ya existen veinte documentos jurídi-
cos entre Brasil y los países andinos, que se de-
ben hacer operativos de manera coordinada.
También podrían revisarse las posibilidades en el
espacio amazónico compartido, que cuenta con
el TCA, y analizar, por ejemplo, si a más de avan-
zar en un tratamiento realmente cooperativo de
las cuestiones ambientales, se podría pensar en
la creación de una comisión especial que pudie-
ra concertar criterios para incluir una agenda de
seguridad. Igualmente, desde el parlamento
andino se podría tratar el tema de conciliar la
carta andina con el TCA y la declaración diplo-
mática del Mercosur sobre seguridad. Además,
según el agregado militar de Brasil en Bogotá,
misiones como las que él representa y que hacen
parte de los cuerpos diplomáticos, se remontan a
1967 y existen en todos los países de la CAN.
Muchos generales y altos oficiales de los ejércitos
de los países andinos se han capacitado y entre-
nado en escuelas militares de Brasil, y actual-
mente profesores brasileños enseñan en las
escuelas militares de Perú y Venezuela. Es común
para las fuerzas armadas de la región la realiza-
ción de encuentros de análisis estratégico, de in-
teligencia y de logística, así como la realización
coyuntura
de reuniones anuales de cooperación en las que
intercambian conocimientos, doctrinas, modelos
de operaciones y medidas de control. También
existen acuerdos que, sin afectar la soberanía na-
cional del país vecino, permiten operaciones
como las de control del tráfico ilegal en áreas de
fronteras a cargo de una de las fuerzas nacionales,
las cuales cesan cuando llegan a la frontera co-
mún y deben ser continuadas por el país vecino.
Habría que analizar si esos mecanismos puntuales
bilaterales podrían contribuir a constituir una ar-
quitectura regional en materia de seguridad.
Mecanismos según problemas y amenazas
En el debate se expresaron sugerencias con
relación a los mecanismos que se deberían po-
ner en marcha según los problemas y las amena-
zas que, aunque no se presentan con la pureza
en que han sido definidas, siempre tendrán una
análısıs polítıco nº 50
fisonomía que permita encuadrarlas y
jerarquizarlas en un patrón de clasificación. Para
atender los distintos tipos de problemas y amena-
zas existe una amplia gama de acuerdos que pue-
den y deben ser utilizados coordinadamente
para hacerles frente. Para la defensa convencio-
nal hay cooperación y enlaces militares entre paí- [123]
ses y reuniones de los estados mayores. Frente a
problemas como el de las drogas se coordinan
acciones de control, reuniones de ministros de
defensa, cumbres hemisféricas. Ante problemáti-
cas como la colombiana, en donde las fuerzas
militares enfrentan la acción armada de guerri-
llas y paramilitares, se abre la discusión de qué
deberían hacer los estados colindantes. Surge,
además, la discusión acerca de si las fuerzas ar-
madas, allí donde no enfrentan confrontaciones
armadas internas y ante la ausencia de amenazas
convencionales, no deberían empezar a adecuar
sus doctrinas y armamentos, con el fin de confor-
mar fuerzas militares nacionales, acantonadas
dentro de marcos del Estado-nación, pero prepa-
radas para participar cuando sean requeridas
regionalmente y dispuestas a cooperar con inter-
cambio de información, inteligencia y
equipamiento.
La defensa frente a las amenazas no tradicio-
nales distintas de las confrontaciones armadas
contra el Estado disponen de mecanismos de
protección que se ubican en tres espacios: la in-
teligencia, las fuerzas policiales y los mecanismos
jurídicos. Estos últimos sirven para precisar la
operación de las dos anteriores y para guiar la
acción interestatal a través de tratados, por ejem-
plo, en materia de extradición. Se propuso anali-
 zar la necesidad de crear un centro regional de
inteligencia que sea capaz de coordinar
regionalmente las acciones policiales y que supe-
re la función de la Interpol en la región. Éste po-
dría ponerse en marcha a partir de la
disponibilidad de instrumentos de información e
inteligencia con los que cuenta cada policía na-
cional, y así el primer paso sería de agregación y
homologación de la información, de los proce-
sos en curso y de las respectivas interpretaciones.
Ante las amenazas estructurales en la esfera
de la seguridad, que abarcan el ámbito de las po-
líticas públicas nacionales y los distintos mecanis-
mos de la cooperación regional y multilateral, así
como la presencia y participación de sectores so-
ciales para hacer frente a la escasez de recursos,
se propuso pensar formas de participación de las
corporaciones privadas y empresariales.
En síntesis, el debate mostró que aunque, por
análısıs polítıco nº 50
su debilidad nada augura que la CAN, el TCA o
los mecanismos binacionales puedan estar en el fu-
turo en condiciones de procesar y resolver los asun-
tos de seguridad, no existe otra institucionalidad,
como tampoco existe otro ámbito de concertación
como el Grupo de Río. Por eso, surgieron propues-
[124] tas en el sentido de que el proyecto sugiriera for-
mas para que los mecanismos de cooperación den
pasos concretos y pongan en marcha acuerdos
comunes bilaterales, sub-regionales o regionales
para asumir las cuestiones de seguridad relacio-
nadas con la vecindad fronteriza y con las ame-
nazas transnacionales. También para que revisara
nuevos mecanismos si los organismos existentes
son insuficientes.
La discusión mostró dificultades para ese proce-
so derivadas de la sobrecarga de retórica en la re-
gión andina y en el parlamento latinoamericano,
de la bilateralidad en las relaciones de Brasil con
cada país andino, así como del predominio de los
temas de seguridad vinculados con acuerdos bilate-
rales con Estados Unidos. Pero también mostró
que todo ello, aunque entraba la construcción de
una agenda regional común, es al mismo tiempo lo
que estimula su desarrollo y el que ésta alcance
trascendencia internacional. Además mostró que la
organicidad que pueda adquirir la relación andino-
brasileña deberá soportarse en patrones de
confianza y cooperación, para lo cual es decisivo el
conocimiento, por parte de los gobiernos y los
forjadores de opinión, no sólo sobre las crisis de los
vecinos sino sobre sus potencialidades. Así no se
generan más incertidumbre y prevenciones sino
aproximaciones y acuerdos. Y en este campo, los
participantes coincidieron en que el proyecto re-
gional puede hacer una significativa contribución.
En conclusión de los retos planteados al pro-
yecto por el primer seminario, para avanzar en
una visión regional que dé sustento a una agen-
da de seguridad andino-brasileña es necesario
clarificar el concepto de seguridad con el cual el
proyecto se propone avanzar, y definir las amena-
zas y los imperativos comunes de seguridad, así
como los actores que participan y que van más
allá de los agentes clásicos. También, requiere
definir el espacio de coordinación de políticas,
el grado de institucionalización en diferentes ni-
veles no sólo intergubernamentales, definir para
qué temas deben desarrollarse mecanismos co-
lectivos de seguridad y si éstos deben ser bilatera-
les o generales, permanentes o puntuales, si hay
que reforzar los que ya existen o crear otros
específicos, y cómo contribuir a superar el
desfase operacional que se encuentra entre las
definiciones adoptadas por los gobiernos y los
procesos reales en curso. Además, el proyecto
andino-brasileño debe estimular el debate sobre
las implicaciones políticas del papel de Estados
Unidos, cuyos intereses juegan de manera deter-
minante y recortan el margen de posibilidades
del subcontinente. Igualmente, su arranque
debe partir de que una buena vecindad implica
compatibilidad de valores, relevancia y compren-
sión mutua, realidades e identidades comparti-
das. Implica, así mismo, asumir que la seguridad
de un país no puede estar basada en vecinos dé-
biles y en crisis sino que requiere su estabilidad y
fortaleza. De la misma manera demanda conti-
nuidad en las medidas no sólo en el campo mili-
tar y aceptar que las relaciones de vecindad no
pueden orientarse sólo por el mercado. Necesi-
tan, en fin, aceptar que la redefinición del inte-
rés nacional no finaliza en la frontera sino que se
expresa en la integración con los vecinos como
un elemento de fuerza internacional.
FECHA DE RECEPCIÓN: 04/10/2003
FECHA DE APROBACIÓN: 13/10/2003

El orden de la guerra. Las FARC-EP: entre la
organización y la política.
Juan Guillermo Ferro y Graciela Uribe
Bogotá, CEJA, 2002.
Por Jorge Reinel Pulecio
Profesor asociado, IEPRI,
Universidad Nacional de Colombia
SI NO SE HUBIERAN ROTO LOS
diálogos de paz entre el gobierno y
la guerrilla de las FARC-EP, el 20
de febrero de 2002, la publicación
del libro de Ferro y Uribe habría
sido vista como un petardo contra
los diálogos y las esperadas ne-
gociaciones. Esto porque el libro
presenta con crudeza una parte
sustantiva del “orden de la guerra”
que se libra en Colombia –la referi-
da a la naturaleza organizativa y po-
lítica de las FARC-EP–, y deja en los
lectores la percepción dramática y
desoladora de una guerra que se
institucionaliza y se potencia, apro-
vechando los propios esfuerzos de
paz de la nación colombiana.
Como los diálogos se rompieron
y al orden del día (2003) están las
políticas favorables al escalamiento
del conflicto, tanto en el campo del
Estado como de la insurgencia, el
estudio de Ferro y Uribe parece a
primera vista confirmar los argu-
mentos belicistas de los propagan-
distas oficiosos. En realidad, nada
sería más ajeno al propósito de los
autores ni más equívoco, si hacemos
una lectura atenta del texto. Se trata
por el contrario de una exploración
a fondo, hasta donde la propia diná-
mica de la guerra lo permite, sobre
la compleja estructura organizativa
y el soporte ideológico de la organi-
zación guerrillera más antigua y
consolidada del hemisferio occiden-
tal, exploración pensada para en-
tender la naturaleza de la guerra de
más de 40 años que vive Colombia.
El libro está llamado a producir
polémica, incluso a ser estigmatiza-
do por lectores confesionales y lige-
ros. Pero en todo caso se convertirá
en una obra de referencia necesa-
ria para todos aquellos que, con áni-
mo académico o con el propósito
de construir alternativas políticas al
conflicto nacional, pretendan aden-
trarse en el entendimiento del or-
den de la guerra.
La primera virtud que quiero
destacar del libro es su oportuni-
dad. La intensa investigación de
campo fue posible por el clima fa-
vorable que se creó durante los tres
años de diálogos de paz en la deno-
minada Zona de Distensión (enero
de 1999 a febrero de 2002). De al-
guna manera la guerrilla de las
FARC se abrió a una disección ex-
terna. A una biografía no autoriza-
da pero consentida. Del examen
resultan muchas verdades que se-
guramente hoy preferirían mante-
ner ocultas.
Igualmente el libro puede ser
leído con el propósito de una
autocrítica del movimiento insur-
gente. De hecho, los autores se cui-
dan de caer en los epítetos y las
descalificaciones gratuitas, propias
de los propagandistas oficiosos. Se
trata de un texto académico. Un
texto producido en un interregno
en que la nación creyó en la solu-
ción negociada del conflicto arma-
do pero que va a ser leído en
medio de himnos de guerra. Aun
así, mantiene el tono regulado del
académico preocupado por la ver-
dad, en todos los tiempos.
El plan del libro es sencillo: se
pregunta por las causas del creci-
miento de las FARC en las últimas
reseñas
décadas. Trata de responder recu-
rriendo de forma casi exclusiva al
análisis de la evolución organizativa
y política de las propias FARC. Muy
poco se ocupa de los factores ex-
ternos, del entorno nacional e in-
ternacional. Allí está su virtud pero
también los límites del análisis. Uti-
liza como pretexto una guía meto-
dológica propuesta por Panebianco
análısıs polítıco nº 50
(1995) para analizar la dinámica de
los partidos políticos. El resultado
final es la radiografía gigante de
una estructura militar instituciona-
lizada (burocrática, la llama Fran-
cisco Gutiérrez, el prologuista), las
FARC-EP, expuesta a un conjunto [125]
de contradicciones y riesgos de cre-
cimiento que los autores describen
con una dialéctica muy precisa.
No existen cifras contundentes
sobre el crecimiento cuantitativo
de los militantes de las FARC. En
cambio, el estudio muestra la evo-
lución histórica de su estructura
orgánica, de las instancias de man-
do político y militar, de la estrate-
gia de penetración territorial, de
autosuficiencia financiera, de crea-
ción de instancias políticas y milita-
res urbanas, en fin, de adecuación
funcional del complejo político-
militar guerrillero a las exigencias
contemporáneas de la guerra, in-
cluyendo de forma destacada la
institucionalización de la organiza-
ción (esto es, que se ha convertido
en un fin en sí misma a partir de
transformar los principios fundacio-
nales en cultura organizacional).
En suma, las FARC evolucionaron
de ser un movimiento de autode-
ISSN 0121-4705
fensa campesina, en los años cin-
cuenta y sesenta, a constituirse en
un retador eficiente del régimen
 político y del Estado nacional. En
el discurso de la propia organiza-
ción guerrillera, en virtud del creci-
miento orgánico son hoy una
“opción de poder” en Colombia.
Muchos cambios han ocurrido
en Colombia y en el mundo en es-
tos últimos 40 años. Lo cierto es
que las FARC evolucionaron de for-
ma organizativa y crecieron, pero
extrañamente mantuvieron el prin-
cipio fundacional como una estra-
tegia exitosa de consolidación
institucional. Esto es lo que desta-
can los autores. Y lo hacen mos-
trando las contradicciones y riesgos
de tal crecimiento. Enunciemos al-
gunos:
1. El principio fundacional de
análısıs polítıco nº 50
las FARC es el concepto de resisten-
cia. Resistencia campesina contra
agresores externos, nacionales e in-
ternacionales. Este principio le
otorga sentido y pertenencia a la
militancia. Ha sido la base de la
[126] institucionalización de la organiza-
ción. De forma contradictoria, la
nueva militancia, compuesta fun-
damentalmente por jóvenes (los
militantes de las FARC tienen un
promedio de edad de 19 años, se-
gún Carlos Antonio Lozada, miem-
bro de la Comisión Negociadora
de las FARC hasta el año 2002 en
entrevista concedida al autor de
esta reseña), campesinos (90%) y
mujeres (40%), en la actualidad
no puede adoptar fácilmente las
reglas y normas derivadas del refe-
rido principio fundacional, es de-
cir, la institucionalidad largamente
construida. Y ante el acelerado cre-
cimiento orgánico y las demandas
operativas de la guerra, las FARC
no tienen tiempo para formar a su
nueva militancia. Los riesgos son
evidentes y costosos.
2. Asociado al punto anterior,
mantener la identidad cultural de
corte campesino ha sido vital para
la consolidación y la unidad de las
FARC. A su vez, la misma organiza-
ción es consciente de que hoy éste
es un país urbano y que las grandes
decisiones nacionales se librarán
en las ciudades. No obstante, las
FARC no tienen una propuesta po-
lítica coherente sobre los proble-
mas urbanos contemporáneos.
Ferro y Uribe concluyen con una
frase lapidaria: “Las FARC no han
ganado ni han perdido la guerra
porque no han logrado entrar de
lleno en la ciudad. (...) La conse-
cuencia de esto naturalmente re-
sulta en la prolongación indefinida
del conflicto...”.
3. Para sostener el crecido
ejército, las FARC han debido
sacrificar legitimidad política y re-
conocimiento ético como organi-
zación que se propone conducir
la sociedad. El recurso a la extor-
sión, al secuestro y al narcotrá-
fico, si bien les permite sostener de
forma autónoma la guerra, a su vez
le ofrece al Estado la oportunidad
de demostrar la ilegitimidad ética y
moral de este retador no
institucional.
4. El recurso a la clandestini-
zación de todas sus estructuras
–obligado por la guerra sucia–, les
permitió a las FARC garantizar la
vida de sus simpatizantes y militan-
tes. Incluso puede ser parte de su
crecimiento externo. Sin embargo,
esto mismo ha aislado a la organi-
zación, la ha privado de dirigentes
de masas y de la posibilidad de
construir alianzas, esto es, de hacer
política.
5. Las FARC mantienen un dis-
curso político e ideológico básica-
mente marxista-leninista. Se trata
de una lectura fundamentalista de
la lucha de clases, de un mensaje
contestatario y antiimperialista, re-
cientemente adosado con una re-
cuperación crítica del pensamiento
bolivariano. Es palpable su aisla-
miento de los aportes teóricos de la
izquierda gramsciana. Esto les per-
mite manejar un mensaje llano y
sencillo para su militancia campesi-
na, y quizás reducir las polémicas y
disidencias propias de la izquierda
crítica. No obstante, igualmente
mantiene aislada a las FARC del tra-
tamiento de grandes temas contem-
poráneos, asociados por ejemplo a
los problemas de revalorización de
la democracia, o a los temas de gé-
nero, minorías étnicas, religiosas y
culturales, y a los propios retos que
establece la globalización.
Estas y muchas otras contradic-
ciones vinculadas al crecimiento
cuantitativo y al discurso político
de las FARC son ampliamente do-
cumentadas por Ferro y Uribe en
los materiales internos de la orga-
nización, en las entrevistas a co-
mandantes guerrilleros, así como a
líderes sociales de la región del
Caguán en el Caquetá.
El libro deja muchas ventanas
abiertas para el análisis. Quiero re-
ferir brevemente dos temas y luego
concluir enunciando lo que me pa-
recen vacíos o, mejor, tareas pen-
dientes, no asumidas en el texto.
Puede deducirse del libro que
el Estado colombiano, las elites po-
líticas y económicas, no han queri-
do apostar a hacer de las FARC un
retador institucional. Prefieren
mantenerlas como retador no
institucional del régimen (bandole-
ros, subversivos, guerrilleros o te-
rroristas, según el lenguaje que
ponga de moda el jefe de Estado,
todos por fuera de la ley, sin siquie-
ra el reconocimiento de fuerza be-
ligerante). Seguramente esa es una
opción que tampoco han querido
jugar sectores clave de las FARC:
no aceptan convertirse en retado-
res institucionales del régimen. En
términos prácticos, esto se traduce
en un diálogo imposible: el régi-
men político no se abre de forma
genuina para aceptar la participa-
ción de las FARC (ese fue el caso
frustrado de la Unión Patriótica,
que terminó en el exterminio de
su militancia) y, del otro lado, las
FARC sólo aceptan una institucio-
nalidad que emerja de un nuevo
régimen político.
Lo anterior queda igualmente

patentado en un caso que tratan los
autores pero que merece estudios
más detallados. Me refiero a la ex-
periencia de Cartagena del Chairá
en el Caquetá. La región ha sido
controlada políticamente por las
FARC desde principios de los seten-
ta, y desde 1977 existen cultivos de
coca (antes hubo marihuana). En
dos ocasiones (1984-1985 y 1999-
2000) se han formulado proyectos
–con participación del Estado, las
FARC y las comunidades locales–
para sustituir de forma concertada
los cultivos ilícitos y generar un mo-
delo de desarrollo regional alterna-
tivo. En ambas ocasiones los
proyectos han sido abortados.
Lo novedoso del proyecto de
“Planificación de mecanismos para
la sustitución de cultivos ilícitos en
Cartagena del Chairá”, presentado
en el año 2000 por las FARC como
propuesta en los diálogos de paz,
era, primero, que estaba pensado
como profundización de un ejer-
cicio de democracia corporativa im-
pulsado por esa guerrilla en las
elecciones previas del alcalde mu-
nicipal. Segundo, que las FARC lo
planteaban como una forma de le-
gitimación suya ante la comunidad
nacional e internacional, para su-
perar el estigma de los vínculos
con el narcotráfico. El gobierno de
Pastrana cerró toda opción política
al experimento. A mi entender este
hecho mostró, de forma protube-
rante, la distancia que había entre
las partes en los diálogos de paz.
Las FARC insisten en un modelo
de Estado corporativo y en un régi-
men político de partido único. El
establecimiento evidenció una vez
más que no acepta compartir al-
gún tipo de institucionalidad con
las FARC.
Un segundo ámbito de re-
flexión que provoca el libro es el
de la juventud. El lector quedará
aterrado con la información reca-
bada sobre las causas del ingreso
masivo de jóvenes y niños a la gue-
rrilla. Una cosa queda clara: en Co-
lombia la juventud campesina no
tiene futuro. No se lo brinda la fa-
milia, la escuela, el entorno local,
la sociedad mayor. Y los que ingre-
san a la guerrilla no lo hacen por
razones ideológicas y políticas –
como sucedía con las guerrillas de
los años sesenta y setenta, alimenta-
das por capas de estudiantes, maes-
tros e intelectuales de clase
media–. Ya dentro de la guerrilla,
la comandancia procura, sin éxito
garantizado, darles formación ideo-
lógica. Los autores tratan con dolo-
roso realismo este proceso. Pero
cabe la pregunta: ¿No es por las
mismas razones que los jóvenes es-
tán optando por los otros ejércitos,
por ingresar en las Fuerzas Arma-
das, la Policía Nacional o enrolarse
con los paramilitares?
En realidad, para tener completo
el mapa del orden de la guerra en Co-
lombia, el estudio debería abarcar la
historia de la evolución orgánica y po-
lítica de los otros ejércitos actuantes.
En todos los casos, el peso de la gue-
rra se descarga en la juventud.
Finalmente, a pesar del gran
aporte documental y analítico del
estudio en comento, creo que sub-
sisten vacíos que obligan a conti-
nuar las indagaciones y a tomar
con reserva algunas conclusiones.
Lo más preocupante, en mi en-
tender, es que el estudio trata de
explicar el crecimiento de las
FARC centrando el análisis casi ex-
clusivamente en la funcionalidad
de la estrategia organizativa y el
discurso ideológico adoptados por
dicha organización. No es posible
sustentarlo aquí, pero existe sufi-
ciente evidencia (y literatura que
sobra reseñar) de que también se
ha gestado una crisis institucional
en la sociedad colombiana, y que
ésta se ha expresado en resquebra-
jamiento (o en amenaza de colap-
so) del Estado. Ha sido sobre ese
paño de fondo –crisis institucional
y debilitamiento del Estado (pérdi-
da del monopolio del ejercicio de
la violencia, la tributación y la justi-
reseñas
cia, por ejemplo)– que se han crea-
do condiciones favorables al forta-
lecimiento orgánico de la
insurgencia guerrillera y de los
paramilitares.
En dos dimensiones puede
ejemplificarse brevemente lo di-
cho: en la crisis de la justicia y en la
economía del narcotráfico. Sobre
lo primero, extraña que los autores
no hayan profundizado en el tema
de la forma como las FARC estable-
cen una “justicia guerrillera”, radi-
calmente distinta al sistema judicial
nacional y que escarmienta en las
fallas del mismo, para imponer una
legitimidad alternativa en las zonas
bajo su control.
El punto no es que la guerrilla
análısıs polítıco nº 50
sí haga justicia “pronta y cumpli-
da”, sino que una de las mayores
expresiones de la crisis institucio-
nal colombiana está en la inefi-
ciencia del sistema de justicia,
como ha sido ampliamente docu-
mentado. Como dice Francisco
[127]
Thoumi (2002), en Colombia se
democratizó el incumplimiento de la
ley. Y después se privatizó la “justi-
cia”. En suma, sin reconocer la cri-
sis en las instituciones básicas,
como la justicia, no puede enten-
derse plenamente la dinámica de
organizaciones como los parami-
litares o las FARC. Éste es un aspec-
to pendiente de investigación.
En segundo término, aunque
Ferro y Uribe reconocen que el cre-
cimiento de las FARC no puede aso-
ciarse de forma exclusiva al
crecimiento de la economía de los
cultivos ilícitos, en todo caso al op-
tar por leer el fenómeno del creci-
miento desde la óptica del efecto
del narcotráfico sobre las finanzas y
la estructura organizativa de las
FARC, el análisis pierde integridad.
Por ejemplo, es evidente que la eco-
nomía del narcotráfico
desestructuró primero la unidad y
funcionalidad de la familia campesi-
na en las zonas cocaleras y en las
áreas de influencia; luego penetró
en las otras instituciones y organiza-
 ciones que daban sentido al orden
social y político local o regional
(empresas, partidos políticos, gre-
mios, organismos del Estado, etc.);
finalmente se estableció y extendió
la cultura del enriquecimiento rápi-
do, del riesgo, del premio al más
osado, relegando el trabajo arduo,
la acumulación lenta, el esfuerzo
productivo. La cultura de la captura
de rentas especulativas y de apropia-
ción privada de bienes públicos, el
familismo amoral, se hizo dominante
en amplios sectores de la sociedad
colombiana.
Ésta es una dimensión de la crisis
institucional en lo local y regional
que ha favorecido el crecimiento de
la insurgencia y los paramilitares. En
análısıs polítıco nº 50
consecuencia, no puede invertirse el
sentido de causalidad: el origen de la
crisis está en las instituciones básicas.
De no entenderse adecuadamente el
fenómeno puede caerse otra vez en
el argumento manido de que la eco-
[128] nomía de la coca y la amapola es la
fuente de todos los males en Colom-
bia, no una expresión de la crisis.
Finalmente, me parece franca-
mente insuficiente el tratamiento
dado en el libro al tema regional,
aunque éste era un propósito ex-
plícito del estudio. Veamos.
No es suficiente reconocer, con
Perspectivas comparadas de
mercados de violencia
Martín Kalulambi Pongo (editor), Bogotá, IEPRI/Alfaomega, 2003
Por Eric Lair
profesor Universidad Externado de Colombia
esta publicación acerca de la
violencia organizada es el fruto de
un trabajo colectivo adelantado por
cuatro académicos que se han des-
tacado en los últimos años por sus
investigaciones sobre el tema.
razón, por lo demás, que el “cen-
tralismo democrático” adoptado
por las FARC ha sido un obstáculo
para el enraizamiento de dicha or-
ganización en los ámbitos local y
regional, aunque eficiente en tér-
minos operativos. La referida es-
trategia de expansión por
penetración de territorios igual-
mente aparece como una impos-
tura en la medida que las FARC
desarrollan un proyecto político
“nacional”, donde lo regional apa-
rece apenas como subsidiario de
propósitos tácticos y operativos.
Lo anterior explica que en Co-
lombia las FARC no hayan podido
agenciar un proyecto reivindicativo
regional. No porque no exista. En
los últimos años, las elites políticas
locales y regionales tampoco han
podido fraguar proyectos
reivindicativos propios, ante el ries-
go de cooptación de los mismos
por parte de la insurgencia. Al con-
trario, han preferido mantener el
sistema clientelista, dando al traste
con el propio espíritu de la Consti-
tución de 1991.
Se hace necesario estudiar las
dinámicas económicas, sociales y
políticas de las regiones en el
contexto nacional y frente a los
retos de la globalización. Por
En una perspectiva pluridis-
ciplinaria, los autores proponen un
análisis transversal de distintos con-
textos y fenómenos de violencia. El
espectro de los casos nacionales y
trans-regionales contemplado es
particularmente amplio: va desde
Colombia hasta el Líbano pasando
por el continente africano, regiones
del sur de Europa y Asia central. A
ejemplo, en el caso analizado por
Ferro y Uribe, centrado en el ac-
cionar de las FARC en el departa-
mento del Caquetá y la Amazonia
en general, es notable la ausencia
de un análisis de las transforma-
ciones estructurales ocurridas en
la región y de la importancia es-
tratégica regional en contexto de
globalización. Ese ejercicio con
seguridad arrojaría luces sobre la
transformación de una economía
de colonización productiva en
una economía de captura de ren-
tas (coca, petróleo, recursos
fiscales del Estado), y sobre los
juegos estratégicos de las grandes
potencias tras los recursos am-
bientales de la Amazonia.
Tales transformaciones explican
en parte los cambios (crisis) en las
instituciones regionales, el paso de
la cultura productiva a la especula-
tiva, la emergencia de dualidad de
poderes, el debilitamiento del Esta-
do, etc.; explican también, por qué
las FARC y los paramilitares han
asignado tantos recursos militares a
esa región, al igual que la concen-
tración de recursos del Plan Co-
lombia en la misma. No todo es
estrategia organizativa en el orden
de la guerra.
pesar de la diversidad y complejidad
de las situaciones abarcadas, los es-
tudios se articulan en torno al pos-
tulado central de los “mercados de
violencia”.
Siguiendo un enfoque
antropológico, Georg Elwert inicia
el trabajo con una reflexión teóri-
ca, particularmente profusa, en tor-
no a los múltiples aspectos de los

“mercados de violencia”. Tristan
Landry y Martín Kalulambi Pongo
cuestionan y afinan la noción con
consideraciones más “empíricas”
sobre el corredor adriático-cáucaso
y África, respectivamente. En for-
ma algo desunida del resto de los
artículos, el libro concluye con una
mirada cruzada sobre el conflicto
armado en Colombia y el Líbano,
en la cual Ignacio Nazih Richani
introduce la idea de “sistema de
guerra” que por sí sola merecería
varios comentarios.
No obstante, por la densidad de
la argumentación avanzada a lo lar-
go de la publicación, resulta difícil
hacer una lectura crítica de cada
texto en pocas líneas. Por tanto, nos
limitaremos a formular las siguien-
tes observaciones y a plantear algu-
nos interrogantes para nutrir la
discusión sugerida por los autores.
En primera instancia, la noción
de “mercados de violencia” consti-
tuye una invitación a pensar el es-
pacio en toda su heterogeneidad
en una época de globalización ace-
lerada. Las contribuciones hacen
hincapié en los territorios afecta-
dos por ciertas manifestaciones de
violencia, entre las cuales se singu-
larizan el crimen organizado y so-
bre todo la guerra.
En desfase con otros estudios,
los presentes artículos superan la
sensación de “desorden” asociada
a los espacios en guerra. Esbozan
un panorama difuso donde con-
fluyen e interactúan protagonistas,
no siempre armados, que frag-
mentan y (re)construyen a la vez
el tejido socio-político y económi-
co según sus intereses. Las cuatro
investigaciones subrayan las
interpenetraciones entre lo local y
lo global, ante todo con la
estructuración de dichos protago-
nistas en redes flexibles (tráficos
de armas, drogas, diamantes, etc.).
Demuestran en filigrana que las
guerras internas revisten notorias
dimensiones transfronterizas. Si
bien es cierto que se evocan unos
modos de control espacial ejerci-
dos por parte de estos actores, no
se detallan suficientemente la
privatización de las esferas públi-
cas de la sociedad ni los procesos
de territorialización y
desterritorialización de la violen-
cia, los cuales hubieran podido
poner aún más en evidencia el ca-
rácter polisémico de los “merca-
dos de la violencia”.
¿Qué decir de los actores que se
“mueven” dentro de dichos merca-
dos? Los artículos resaltan el papel
significativo de los grupos armados
ilegales (guerrillas, paramilitares,
milicias, mercenarios, etc.) en la
conformación y la diseminación de
la violencia. A excepción del texto
de I. Richani, se alejan en este sen-
tido de las explicaciones “estruc-
turalistas” que pretenden por
ejemplo hacer de la “precariedad”
del Estado una causa mayor de los
conflictos.
Por estimulante y dinámica que
sea, la presentación de los “merca-
dos de violencia” desde el punto de
vista de los actores hubiera requeri-
do amplios desarrollos. Falta una
contextualización precisa de las tra-
yectorias de los protagonistas con
el propósito de dar una “histo-
ricidad” al trabajo en su conjunto y
referentes al lector, no necesaria-
mente familiarizado con el tema,
aunque el texto de I. Richani es el
más explícito al respecto. Por otra
parte, no se justifican bien expre-
siones como “caudillos” y “señores
de la guerra” usadas en calidad de
“empresarios de la guerra”. Recu-
rrente, este último término, que re-
mite a la “atomización” de los
territorios bajo la administración
de una pluralidad de actores béli-
cos por analogía a las convulsiones
internas de índole político-militar
que conoció China en épocas ante-
riores, no deja de generar incon-
formidad: tiene en muchas
ocasiones una connotación peyora-
tiva para los personajes expresa-
mente designados bajo este
reseñas
calificativo y tiende a homogenei-
zar facciones de una gran variedad
en sus estructuras y relaciones con
los espacios o las poblaciones. Por
otra parte, de pronto hubiera sido
útil ahondar en las transacciones
entre los agentes de las esferas pú-
blicas civiles, las fuerzas armadas
regulares y los grupos al margen de
la ley para tratar de entender lo
que muchos observadores denomi-
nan hoy una “criminalización del
Estado” perceptible en los espacios
de violencia.
Los protagonistas, operando
en los “mercados de violencia”,
movilizan medios para perseguir fi-
nes que fluctúan en el tiempo y el
espacio. Siguen comportamientos
análısıs polítıco nº 50
“racionales” que los autores inten-
tan restituir en tramas inteligibles
demultiplicadas. Uno de los princi-
pales aportes del libro radica en
que la “racionalidad” expuesta se
ve en permanencia obstaculizada
(“racionalidad limitada”) por va-
[129]
riables no previstas o mal calcula-
das (azar, deficiencia de la
información, etc.) y no se restrin-
ge a una sola categoría explicativa
(horizonte político, tensiones co-
munitarias, ciclos de venganza, ho-
nor, etc.), aunque los autores
privilegian las motivaciones eco-
nómicas de las lógicas de acción
colectiva. De allí, la idea de “mer-
cados de violencia” derivada del
ámbito económico.
Se corrobora esta impresión
con la atención dedicada a las eco-
nomías de guerra que delimitan y
regulan en gran parte los espacios
de violencia. En esta óptica, la gue-
rra se asemeja a una actividad emi-
nentemente rentable. Para
proporcionar una imagen más
acertada y completa de los hechos,
no sólo es imprescendible agregar,
como lo propone M. Kalulambi,
que los “mercados de violencia”
son también sinónimos de presti-
gio para algunos actores que ven
en ellos una oportunidad de ascen-
so social, sino que disbujan “carre-
 ras” precarias, donde prevalece la
amenaza de muerte, y que alteran
el tejido social.
En síntesis, al exponer la tesis
de los “mercados de violencia”, los
académicos reunidos en esta publi-
cación toman el riesgo de dar una
análısıs polítıco nº 50
[130]
visión parcial y “economicista” de
la violencia organizada. Sin embar-
go, esta meritoria labor de com-
prensión de la violencia, y de la
guerra en particular, es reveladora
de los esfuerzos que se han realiza-
do en Colombia desde hace una
década para aprehender estos fe-
nómenos sabiendo que en la mate-
ria no es fácil formular propuestas
de análisis estimulantes para la re-
flexión, reto que han logrado asu-
mir los autores con el material
entregado en el libro.