Plazos en discordia: “el caso de los Decretos de Urgencia N.º 026-2020 y N.

º 029-2020”

El COVID – 19 paralizó el mundo y nos ha demostrado que ni los países más desarrollados se encuentran
preparados para atender una emergencia de tal magnitud. Ello ha llevado a que se tomen medidas
aceleradas a fin de contrarrestarlo, tales como producción de vacunas, tratamientos, test de diagnóstico,
acceso equitativo a estos, entre otros.

La rápida propagación del virus ha confinado a millones de personas en el mundo generando más de 3.6
millones de casos y más de 259 000 muertos.

Bajo dicho escenario, el 15 de marzo de 2020, a 9 días de que se confirmara el primer caso en el Perú, se
publicó el Decreto Supremo N.º 044-2020-PCM, el cual declaró el Estado de Emergencia Nacional y ordenó
el aislamiento social obligatorio (cuarentena), por el plazo de quince días calendario, es decir, del 16 al 30
de marzo de 2020, limitando el libre tránsito en el territorio nacional, así como la prestación y acceso a
servicios públicos. Posteriormente dicho plazo ha sido ampliado mediante los Decretos Supremos N.º 051-
2020-PCM, N.º 064-2020-PCM, N.º 075-2020-PCM y N.º 083-2020-PCM extendiendo, a través de este
último, el aislamiento social obligatorio hasta el 24 de mayo del presente año.

En paralelo, el 15 de marzo se publicó el Decreto de Urgencia N.º 026-2020, Decreto de Urgencia que
Establece Diversas Medidas Excepcionales y Temporales para Prevenir la Propagación del Coronavirus
(COVID-19) en el territorio nacional. En ese sentido, el numeral 2 de la segunda disposición
complementaria final de dicho decreto dispuso que:

“A partir de la vigencia del presente Decreto de Urgencia los pliegos del Poder Ejecutivo realizan las acciones
que correspondan para reducir la asistencia del personal a su centro de labores, manteniendo solo aquellos
que les permitan continuar con el cumplimiento de los servicios mínimos. (…)

2. De manera excepcional, declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día
siguiente de la publicación del presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de tramitación de
los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la
entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento
de la autoridad pendiente de notificación a los administrados. El plazo antes señalado puede ser prorrogado
mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros”.

Consideramos que esta disposición resultó insuficiente, debido a que su ámbito de aplicación era muy
restringido, pues al suspender los plazos de procedimientos sujetos a silencio administrativo (positivo o
negativo) solamente incluyó a aquellos iniciados por los administrados.
Curiosamente, no se reguló el tratamiento de los plazos de los procedimientos administrativos no sujetos
a silencio positivo o negativo, principalmente los procedimientos sancionadores; tampoco incluyó reglas
sobre la prescripción sancionadora o de ejecución de multas o referentes a la caducidad del
procedimiento sancionador, lo cual generaba que se entienda que tanto las prescripciones como la
caducidad continuaron su cómputo.

Asimismo, omitió pronunciarse sobre los plazos para interponer recursos impugnativos, pese a que sería
física y jurídicamente imposible de cumplir por parte de los administrados. Ello generó que entre el 16 al
20 de marzo, varias entidades consideraran que efectivamente todos los plazos se encontraban
suspendidos por los efectos del Estado de Emergencia y el aislamiento social obligatorio decretado. En
ese sentido, diversas entidades publicaron comunicados en sus plataformas web informando la decisión
de suspender los plazos aplicables a sus procedimientos administrativos. Más adelante nos
pronunciaremos sobre dichos comunicados, que, de cierta manera, salvaron las deficiencias del D.U. N.º
026-2020.

Otro dato curioso es que el D.U. N.º 026-2020 no contempló los procedimientos tramitados ante
Gobiernos Regionales y Locales, aun así, algunas municiaplidades emitieron comunicados señalando la
suspensión de atención al público y, por ende, suspensión del cómputo de plazos en procedimientos
administrativos durante la vigencia del aislamiento social obligatorio. Entonces tenemos que, para los
supuestos recogidos en este dispositivo legal, la suspensión de plazos administrativos aplica del 16 de
marzo al 28 de abril de 2020.

En ese contexto, el 20 de marzo se publicó el Decreto de Urgencia N.º 029-2020, mediante el cual se
ordenó una suspensión por treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de su publicación,
del cómputo de los plazos administrativos y procedimientos de cualquier índole. En atención a esta
disposición legal, para los supuestos recogidos en la misma, la suspensión de plazos administrativos tiene
un plazo distinto, del 21 de marzo al 6 de mayo de 2020.

El artículo 28 del D.U. N.º 029-2020, establece lo siguiente:

“Artículo 28. Suspensión de plazos en procedimientos en el sector público.

Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el
presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos
administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones
especiales que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén
comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N.º
026-2020; incluyendo los que se encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de
Urgencia.”
Este dispositivo legal aplica para cualquier procedimiento administrativo, no solo los iniciados por el
administrado; sin embargo, ello no ocurre respecto al cumplimiento de obligaciones sustantivas (como
suelen ser las obligaciones de pago), ni a obligaciones generadas por una relación contractual.

Inicialmente se pensó que ambos instrumentos normativos conversarían, y más aún, serían congruentes
con las disposiciones del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General,
aprobado mediante Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS. Lamentablemente, la ilusión duró poco. Con la
dación del D.U. N.º 029-2020 no solo se perdió la posibilidad de precisar las omisiones del D.U. N.º 026-
2020, sino que se reafirmó la exclusión recogida en el Decreto de Urgencia N.º 026-2020.

Se debe tener presente que el plazo de suspensión del Decreto de Urgencia N.º 029-2020 no aplica para
los casos del Decreto de Urgencia N.º 026-2020. En ese sentido, no podemos afirmar que lo dispuesto por
el primero signifique una suerte de “suspensión adicional” respecto de este último. Así pues, algunos
plazos estarán regulados por el Decreto de Urgencia N.º 026-2020 y otros por el Decreto de Urgencia N.º
029-2020. Tremendo sancochado normativo que puede terminar afectando a los administrados. Pudo
salvarse, en cierta forma, con un comunicado por parte de las entidades señalando que sus
procedimientos se encuentran suspendidos conforme al Decreto de Urgencia N.º 026-2020, sin hacer
distinción entre los tipos de procedimiento.

Ahora bien, en cuanto a los comunicados de las entidades sobre la suspensión de plazos durante el Estado
de Emergencia Nacional, surge la interrogante sobre el valor legal y eficacia de estos comunicados en
términos del procedimiento administrativo.

Sobre el particular, debemos tener presente lo señalado por el artículo VII del Título Preliminar del Texto
Único de la Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 004-
2019-JUS, el cual establece:

“Artículo VII.- Función de las disposiciones generales

1. Las autoridades superiores pueden dirigir u orientar con carácter general la actividad de los
subordinados a ellas mediante circulares, instrucciones y otros de carácter general, los que, sin
embargo, no pueden crear obligaciones nuevas a los administrados.
2. Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas en lugar visible de la entidad si
su alcance fuera meramente institucional, o publicarse si fuera de índole externa.
3. Los administrados pueden invocar a su favor estas disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a
los órganos administrativos en su relación con los administrados”.

En tal sentido, si bien no son normas de carácter general, podemos concluir que los comunicados sí son
oponibles por los administrados ante las entidades que los publicaron, en virtud a los principios del
Procedimiento Administrativo: principio de Confianza Legítima y principio de Buena Fe, respectivamente.
Cabe señalar que mediante Decreto Supremo N.º 076-2020-PCM, publicado el 28 de abril, se ha
prorrogado la suspensión del cómputo de plazos indicado en el numeral 2 de la Segunda Disposición
Complementaria Final del Decreto de Urgencia N.º 026-2020-PCM. En ese sentido, los plazos para los
procedimientos administrativos recogidos en el referido Decreto de Urgencia continúan suspendidos
hasta el 20 de mayo.

Por su parte, mediante Decreto de Urgencia N.º 053-2020, publicado el 5 de mayo, se ha prorrogado la
suspensión de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos adminisitrativos y procedimientos de
cualquier índole, por un plazo adicional de quince (15) días hábiles.

El alcance de dicha norma legal es el siguiente:

a) Prórroga de la suspensión para el cómputo de plazos de procedimientos comprendidos en el

Decreto de Urgencia N.º 029-2020, por un plazo adicional de quince (15) días hábiles, la cual
empieza a contarse del 7 al 27 de mayo de 2020, pudiendo ser ampliada por Decreto Supremo.
b) Faculta a las entidades públicas para excluir, a través de resolución emitida por el titular de la
Entidad, los procedimientos cuya tramitación no se sujeta a las suspensiones.

En esa línea de idea, la reanudación del cómputo de plazos suspendidos, queda así:

a) 21 de mayo, para los plazos suspendidos por el Decreto de Urgencia N.º 026-2020.
b) 28 de mayo, para los plazos suspendidos por el Decreto de Urgencia N.º 029-2020.

Cabe señalar que, lamentablemente, los Decretos de Urgencia N.º 026-2020 y 029-2020 siguen en
discordia.