LA COPARTICIPACIÓN

Distinción entre impuestos indirectos y directos.

Existen diversos criterios de clasificación de los tributos en

general. (impuestos reales y personales, impuestos generales y
especiales, periódicos o por una sola vez, etc.)
Pero el más importante a los efectos constitucionales es el que
distingue en IMPUESTOS DIRECTOS e IMPUESTOS
INDIRECTOS.

Cabe aclarar que no hay un criterio unánime para distinguir los

impuestos directos de los indirectos.

Uno de los mas conocidos atiende al fenómeno de la traslación

del impuesto:

 Se dice que un impuesto es directo cuando el

contribuyente de iure (el que debe pagarlo al fisco, según la Ley)
es también contribuyente de facto, porque no puede trasladar la
carga a otras personas y debe soportar sus efectos; por el contrario
cuando esa traslación es posible y el contribuyente traslada la
carta a otra persona, se está ante un impuesto indirecto. (esa
traslación se efectúa incorporando el costo del impuesto al precio
de las cosas o servicios que el contribuyente cobra a sus clientes.

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Se consideran directos los impuestos inmobiliarios, sucesorios,
ganancias y otros que por lo general, soporta el contribuyente;
 Se tienen por indirectos los que recaen sobre los
importadores, exportadores, fabricantes que estos trasladan al
precio de las mercaderías, anticipando el pago del gravamen al
fisco, que luego habra de reembolsarle los contribuyentes de
facto. (impuesto al valor agregado o a las ventas)

Actualmente tiene mayor aceptación el criterio que toma

como punto de referencia que el impuesto directo recae sobre
manifestaciones inmediatas de riqueza personal (la renta, la
propiedad, el capital) y el indirecto sobre manifestaciones
mediatas (los consumos, las ventas y otros actos de circulación
de bienes).

La clasificación es importante porque la adopta la

Constitución Nacional en su artículo 75 inc. 2°:

ART. 75: Corresponde al Congreso: …

2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad
concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las
contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la

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parte o el total de las que tengan asignación especifica, son
coparticipables.

La delimitación de potestades tributarias entre la Nación y

las Provincias se resume en lo siguiente:

Para el gobierno federal:

- impuestos indirectos externos (aduaneros) en forma
excluyente y permanente. (arts 4, 9, 75 inc 1 y 126)
- impuestos indirectos internos: en forma permanente y
concurrente con las provincias (art 4)
- impuestos directos: en forma excepcional (art 75 inc 2).
(por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la Nación, siempre que la defensa, la seguridad
común y el bienestar general del Estado lo exija).
Para las Provincias:
- impuestos indirectos internos: en forma permanente y
concurrente con el gobierno federal (art 4)
- impuestos directos: en forma excluyente y permanente,
salvo que el gobierno federal haga uso de la facultad del art. 75
inc 2 (arts 121 y 126).

Coparticipacion federal de impuestos.

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El citado artículo 72 inc 2 de la constitución Nacional, deslindó
la competencia en materia impositiva entre Nación y las
Provincias (contribuciones indirectas concurrentes y directas
excepcionalmente) pero también estableció que estas
contribuciones son COPARTICIPABLES, a excepción de la parte
o el total de las que tengan asignación específica.

Es decir junto con la distribución de competencias, se establece

también un sistema de distribución de recursos, lo que se lleva a
cabo fundamentalmente por medio del sistema de
“coparticipación federal de impuestos”.

Ello es un sistema concreto de distribución de una parte de los

ingresos de la administración pública del país. Este sistema define
qué impuestos se coparticipan, que proporción se distribuye entre
la Nación y las Provincias y qué proporción se distribuye entre las
Provincias..

Así es necesario aclarar que:

 DISTRIBUCIÓN PRIMARIA hace referencia a
todos los recursos coparticipables que el gobierno nacional
transfiere a las Provincias en su conjunto y la
 DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA se refiere a la
manera en que se reparten los recursos disponibles para las
provincias entre ellas. (incluyendo Ciudad Autónoma de Bs As).

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El 75 inc. 2: Son “coparticipables” los tributos indirectos
internos y a los directos que en forma excepcional recaude el
gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan
asignación específica.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacion y

las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión
de fondos”.

Se incorporó así a la Constitución Nacional un régimen

tributario de coparticipación federal que ya habían
consagrado las leyes convenios celebrados entre el estado
central y las provincias.

Haciendo un poco de historia vale señalar que :

- En 1932, se creó el “impuesto a la emergencia a las rentas”

hasta el 31/12/34: el pais soportaba entonces las consecuencias
de la grave crisis económica mundial iniciada en 1929, y sumado
a ello el razonable tiempo fijado para su vigencia, ese acto estuvo
encuadrado en la previsión normativa.

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- Pero, al vencimiento del plazo, el impuesto fue prorrogado y
a esa prorroga le siguieron otras sucesivas, dándose solo
cumplimiento formal al requisito del tiempo determinado. De este
modo el ejercicio transitorio de la facultad prolongó la vigencia
de ese impuesto hasta nuestros días.

- Se comprendió que esa creación transitoria habría de

perdurar y que ello era injusto para las provincias: producto de
ello fue la aparición del régimen de coparticipación.

- La Ley 12147, que en 1934 prorrogó por primera vez el

impuesto a la renta dispuso la distribución del producido
adjudicando el 82,5% a la Nación y el 17,5 % a las provincias
y a la Municipalidad de Bs As en conjunto.

- En otro campo de competencia tributaria (la de carácter

concurrente, relativa a los impuestos indirectos al consumo),
hizo su aparición contemporáneamente la tecnica novedosa de las
leyes-convenio.

En 1934, se dictó la Ley 12139, denominada de “unificación

de impuestos internos” que creó otra forma de impuesto de
coparticipación, que también ha llegado a nuestra época a traves
de sucesivas prorrogas- Esta ley creo un impuesto nacional de
coparticipación sobre algunos artículos ( vinos, alcoholes,

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cerveza, cigarrilos, perfumes, artículos suntuarios, etc) de
consumo que antes estaban sujetos a impuesto provincial (todas
las provincias manifestaron su adhesión).

- A principios de 1973, se dicta por primera vez una ley

gral, la LEY 20221, que unifica los regímenes de coparticipación
vigentes.

Los objetivos centrales fueron aumentar la capacidad financiera al

conjunto de las provincias y atender a la realidad de aquellas que
tuvieran menor desarrollo. Unificó dentro de un único régimen a
tres aspectos: a) impuestos internos, b) réditos y similares, y c)
sustitutivo a la trasmisión gratuita.

- A fines de 1984, finalizó la vigencia de la Ley 20221 que

había sido renovada el año anterior. Esto significó la ausencia de
regulación de la distribución fiscal entre la Nación y las
Provincias para 1985, iniciando este año sin régimen de
coparticipación, y por ello se tomaron en cuenta los fondos
distribuidos en 1984 por coparticipación mas los aportes del
tesoro nacional efectuados a las provincias.

- En 1988 se dicta la Ley 23.548, de Coparticipación

Federal, como “régimen transitorio de coparticipación
federal”, sustituyendo a la ley 20221.

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a) Esta ley otorga como distribución primaria, el 42,34% a la
Nación, el 54,66% a las provincias y destina a fines específicos
el 3% restante. Como distribución secundaria entre las
provincias en porcentajes fijos para cada una: el 65% se
distribuye de acuerdo al número de habitantes, el 10% de
acuerdo a la densidad poblacional, el 25% restante de acuerdo
a la inversa del número de casas y automóviles por habitante.

b) Prevé como masa de fondos a distribuir el producido de todos

los impuestos nacionales existentes o a crearse, con algunas
excepciones. Es decir, la coparticipación pasa a ser el principio
general y solamente se excluyen ciertos supuestos que la misma
ley prevé.

c) Dispuso la recaudación centralizada de determinados

impuestos (ganancias, iva, internos, combustibles, etc) y su
distribución entre los distintos niveles de gobierno

- la transferencia de servicios a las provincias se inició en

1992, y se llega al PACTO FISCAL I denominado “Acuerdo
entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”.
Modificó la distribución primaria de los recursos, y
- el PACTO FISCAL II, llamado “Pacto federal para el
empleo, la producción y el crecimiento” que fue firmado en

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agosto de 1993, cuyo objetivo fue equiparar la política tributaria
de las provincias y mejorar la competitividad de los sectores
productivos.

- Luego, el sistema de coparticipación tributaria ha sido

incorporado definitivamente a la Constitución en la reforma
de 1994, sancionandose el artículo 75 inc 2 y 3 y la cláusula
transitoria 6.: si bien no se modificó la distribución de
impuestos, se ha receptado expresamente el esquema de la
coparticipación.

*estos articulos recogen la experiencia de los 60 años del regimen

de coparticipación establecido por las leyes convenios, e implican
una profunda reforma del régimen tributario constitucional.

La minuciosidad del texto responde a los inconvenientes

ocurridos en la aplicación del sistema que ya existia por via legal:

a) Reclamos de las Pcias en razon de que la Nación creaba

impuestos no coparticipables;
b) en el organismo fiscal federal encargado de controlar el
cumplimiento de lo establecido (comision federal de
impuestos) las pcias tenian mayoria, lo que llevaba a
enfrentamientos y planteos ante la Corte; ahora la
constitución lo prevé pero encarga a la ley la integración

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 definitiva, con la única pauta de que debe asegurarse la
representación provincial y de la ciudad autónoma;
c) la remesa de los fondos había sido muchas veces atrasada o
adelantada por razones políticas, ahora se garantiza su
automaticidad;
d) la Nación se había atribuido la facultad de reglamentar la
ley de coparticipación, lo que ahora se prohíbe, evitando
decisiones unilaterales.

De esta manera, el gasto efectuado por cada jurisdicción tiene

sólo una relación indirecta con lo tributado de fuente local.

En otras palabras, ha desaparecido de la Constitución Nacional

el principio en virtud del cual gastaba quien recaudaba,
sustituido, básicamente por criterios de solidaridad y equidad
para el desarrollo igualitario de las provincias.

La incorporación del instituto de la ley convenio a la Constitución

es una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo
de concertación, en uno de los capitulos más conflictivos de la
historia argentina: la relación financiera entre la Nación y las
Provincias.
La constitución obliga a la concertación (acuerdos previos,
mayorías calificadas para aprobarse en las camaras; aprobación
por parte de cada una de las legislaturas provinciales)

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Regulación constitucional de la Coparticipación:

En primer termino la reforma ha establecido como principio, el

carácter coparticipable de todos los impuestos directos e
indirectos que reconozcan como fundamento el art 75 inc 2, con
la única excepción de aquellos que tengan asignación
especifica.

El inc 3 autoriza al Congreso para establecer o modificar

asignaciones específicas de recursos coparticipables, con lo cual
el gobierno federal mantiene las facultades de establecer, por sí,
las excepciones a la coparticipación, con la limitación que sean
por tiempo determinado y aprobada por la mayoria absoluta de la
totalidad de miembrso de cada Camara. Estas especiales
condiciones, responden a que por esta vía se afecto el
federalismo, al poderse detraer fondos de la masa
coparticipativa perjudicando a las provincias, es en garantía
de las provincias.

Este sistema se sustenta en los principios de concertación,

solidaridad, equidad, automaticidad y funcionalidad.

Por ello requiere:

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1) acuerdos entre la Nación, las provincias y la ciudad autónoma
de Bs As.
2) Los principios de solidaridad y equidad deben presidir la
distribución de la masa coparticipable.
3) La automaticidad tiende a evitar el bloqueo de los recursos
usado como herramienta de presión política.
4) El principio de funcionalidad exige que no se transfieran
competencias, servicios o funciones de la Nación a las Provincias
o a la ciudad de bs as, sin la correspondiente reasignación de
recursos, la aprobación por ley del congreso si correspondiera y
de la pcia o de aquella ciudad.

El regimen de coparticipación de impuestos consagrado en la

constitución exige:

a) acuerdos negociados previos

b) una ley, iniciada por el senado de la nación y sancionada con
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara, (ello con el evidente propósito de dar mayor gravitación
al papel de las provincias en la sanción de esta ley)
c) no puede ser modificada unilateralmente (por el congreso,
sin requerirse nuevos acuerdos)
d) no puede ser reglamentada por el Poder Ejecutivo
e) debe ser aprobada por las Provincias y la Ciudad de Bs As

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f) la distribución entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de
Bs.As. y entre estas, se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas,
contemplando criterios objetivos de reparto. Es decir,
claramente determinados, razonables y exentos de parcialidad;
g) estos criterios deben ser: 1) la equidad, con justicia en el caso
concreto (a mayor capacidad contributiva o poblacional mayor
participación)
2) la solidaridad, con ayuda mutua
de las provincias y
3) prioritarios para lograr: a) un
grado equivalente de desarrollo, b) calidad de vida y c) igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional.

Estos requisitos intentan revertir, por un lado, las simples

adhesiones que las provincias debían prestar a la legislación que
imponía casi siempre el gobierno central frente a la dependencia
de las provincias, y por otro lado, fijar un régimen definitivo
con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la
federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relación
Nación-provincias.

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