ESTUDIOINTRODUCTORlO

Los nuevos institucionalismos: sus diferencias, sus cercanías

JORGE JAVIER ROMERO

El libro que hoy tienen en sus manos los lectores de lengua castellana -un
tanto tardíamente, ya que la edición en inglés es de 1991- forma parte del
renacimiento que de unos años a la fecha ha tenido el estudio de las insti-
tuciones como marco fundamental de restricciones en la toma de decisio-
nes y en el conjunto de los comportamientos sociales.
Este volumen tiene la enorme virtud de hacer un amplio recorrido por el
desarrollo más reciente del estudio institucional en una de sus vertientes:
la sociológica enfocada al análisis de las organizaciones. Concebido como
una antología que recapitula el estado de la materia en nuestros días, elli-
bro recoge desde los primeros trabajos que hacia finales de los años setenta
comenzaron a redescubrir las instituciones hasta ensayos expresamente
preparados que muestran, tanto en el terreno teórico como en el empírico,
la capacidad explicativa que las instituciones pueden tener para aproxi-
marse a la realidad.
La introducción escrita por los compiladores es, en sí misma, un exce-
lente ensayo que plantea los puntos centrales de la discusión actual sobre
el tema, ya que hace una revisión detallada de eso que hemos dado en lla-
mar nuevo institucionalismo, sus diferencias con el viejo, las diversas ver-
tientes que ha ido adquiriendo en el análisis histórico, económico, de estu-
dio de políticas, o sociológico, a la vez que resume el contenido del propio
libro y señala las principales características del enfoque que han adoptado
para armar el volumen.
En ese ensayo inicial, los autores exponen el plan de su obra y la especifi-
cidad de su enfoque, así que en este "Estudio introductorio" intentaré es-
bozar un panorama general del nuevo institucionalismo, de manera que el
trabajo de Powell y DiMaggio se entienda en el contexto intelectual en que ha
sido elaborado y en el marco de la discusión en la que quiere incidir.
La cuestión institucional ha recuperado protagonismo en el análisis polí-
tico y económico durante los últimos años y diversos autores han incorpora-
do las instituciones como parte central del examen de la realidad social; así,
se ha comenzado a hablar de la existencia de una corriente contemporánea en
las ciencias sociales, el nuevo institucionalismo. El redescubrimiento de las
instituciones ha abierto una agenda interesante de investigación en política
y economía comparadas.
Pero cualquier estudioso suspicaz se preguntaría qué tiene de nuevo este
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conjunto de enfoques si la ciencia política es el estudio de las instituciones.

Es pertinente el escepticismo respecto al nuevo institucionalismo, ya que
tanto los politólogos como los sociólogos y los economistas han estudiado
las instituciones durante mucho tiempo. Por ello, no se gana mucho con
decir que el nuevo institucionalismo contemporáneo se inspira en una larga
saga de teóricos de la ciencia política, la sociología o la economía. Es obvio
que las aproximaciones recientes al estudio de las instituciones tienen una
enorme deuda con autores como Karl Polanyi, Thorstein Veblen, Max We-
ber (para no mencionar a Montesquieu) y, más recientemente, con teóricos
como Reinhard Bendix y Harry Eckstein. A pesar de todo, sí hay una nueva
discusión en el panorama actual de las ciencias sociales. Autores como
Katzeinstein, Skocpol y Hall en la sociología histórica, North en la historia
económica, March y Olsen o Powell y DiMaggio en la sociología de las
organizaciones, han planteado la necesidad de recuperar a las instituciones
como centro de análisis. No obstante sus diferencias, estos autores compar-
ten la crítica de las visiones de la historia que la consideran un proceso efi-
caz de equilibrios donde las decisiones son tomadas por actores que no se
enfrentan a restricciones y de las concepciones conductistas que sólo fijan
su atención en el comportamiento de los actores sin analizar el entorno en el
cual actúan y que, en buena medida, determina tanto sus preferencias como
los resultados de su acción. Todos estos autores coinciden más o menos
con la idea de que
las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los
constreñimientos u obligaciones creados por los [seres] humanos que le dan for-
ma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en
el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institu-
cional delinea la forma en la que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la
vez, la clave para entender el cambio histórico. [North, 1990: 3.]

Las preguntas a las que han tratado de dar respuesta pueden resumirse
en las que se hace George Tsebelis para aproximarse a una teoría del cam-
bio institucional: ¿Por qué importan las instituciones? ¿Son las institucio-
nes susceptibles de diseño o, por el contrario, son producto de la evolución
social? ¿Qué intereses promueven las instituciones: los de un grupo o los de
toda la sociedad?
Para comprender qué hay realmente de novedoso en el nuevo institucio-
nalismo es necesario encuadrarlo en el debate que le ha dado origen, el cual
ha marcado la evolución de las ciencias sociales en la segunda mitad de
este siglo. Si bien es innegable la herencia del institucionalismo clásico, es
necesario observar que las viejas formas institucionalistas consistían fun-
damentalmente en el estudio de los detalles que configuraban diferentes
estructuras administrativas, legales y políticas. Se trataba de trabajos pro-
fundamente normativos y los escasos análisis comparativos que se hadan
eran sobre todo descripciones yuxtapuestas de diversas configuraciones
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 9

institucionales en países distintos, comparándolas y contrastándolas. Este

enfoque no propiciaba el surgimiento de categorías y conceptos de nivel
intermedio que permitieran una investigación auténticamente comparativa
y que le abrieran paso a una teoría explicativa.
La revolución conductista en la ciencia política de los años cincuenta y
los primeros años de la década de los sesenta fue precisamente una reac-
ción frente a este viejo institucionalismo. Era obvio que las leyes formales,
las reglas y las estructuras administrativas explicaban poco el comporta-
miento político real o los resultados políticos. Los conductistas argumen-
taban que, para entender la política y explicar sus resultados, los análisis no
se deberían enfocar en los atributos formales de las instituciones guberna-
mentales, sino en la distribución informal del poder, en las actitudes y en
el comportamiento político. "Es más, en contraste con lo que era percibido
como un trabajo ateórico de académicos pertenecientes a una tradición
formal-legal, el proyecto conductista como un todo era explícitamente teó-
rico" (Thelen y Steimo, 1992: 4).
Por supuesto, algunos autores se mantuvieron al margen y esgrimieron
críticas a la corriente principal que dominó la discusión durante los cincuen-
ta y los sesenta; pero el espíritu y el impulso de trabajo del paradigma conduc-
tista consistía en construir una explicación más allá de las estructuras forma-
les del viejo institucionalismo -y especialmente de las ideas estructurales
de las teorías marxistas de la dominación capitalista-, colocando la mirada
en los deseos y comportamientos concretos, observables, de grupos e indi-
viduos. Debido a ese énfasis y a esa agenda, no resulta extraño que la revolu-
ción conductísta haya provocado no una sino varias críticas institucionalistas:

Debido a que las principales teorías conductistas se enfocaban en las característi-

cas, comportamientos y actitudes de los individuos y los grupos en sí mismos
para explicar los resultados políticos, muy frecuentemente se olvidaban de la
importancia de la cancha y, por tanto, no podían responder a la cuestión crucial
de por qué esos comportamientos y actitudes políticos y la distribución de recur-
sos entre los grupos contendientes diferían de un país a otro. Por ejemplo, las teo-
rías de los grupos de interés que se centraban en las características y pr.eferencias
de los grupos de presión no podían contar por qué grupos de interés con caracte-
rísticas organizativas similares (incluidas las mediciones de fortaleza) y con pre-
ferencias similares no siempre podían influir en las políticas de la misma manera
o con la misma extensión en diferentes contextos nacionales. Para explicar esas
diferencias era necesaria mayor atención en el paisaje institucional en el que
estos grupos de interés buscaban influir. [Thelen y Steinmo, 1992: 5.]

Los nuevos institucionalismos nacieron precisamente del intento de ex-

plicar las diferencias que frente a retos comunes se presentaban en países
distintos. Douglass North, por ejemplo, ha planteado cómo las diferencias
institucionales entre Inglaterra y España determinaron que, mientras en el
primer país se crearon condiciones para el desarrollo del comercio complejo,
10 ESTUDIO INTRODUCTORIO

en el segundo se mantuvieron barreras monopólicas que condujeron al es-

tancamiento y la crisis de los siglos XVII y XVIII. El planteamiento de North
intenta dar respuesta a la difícil cuestión de por qué unos entramados ins-
titucionales son eficientes para promover el desarrollo económico mientras
que otros no lo son. En la búsqueda de una respuesta a la vinculación entre
las instituciones y el desempeño de la economía, North articula una teoría
de las instituciones que no sólo resulta útil para el análisis político, sino que
genera una reflexión muy interesante en torno a los nexos entre régimen
político y estructura económica. Se trata de una crítica tanto del enfoque
ahistórico de las teorías tradicionales de los grupos de interés como del
análisis marxista.
Desde su nacimiento, lo que pretendía el nuevo institucionalismo era
comprender por qué los actores demandaban cosas distintas en países di-
versos; por qué los intereses de clase se manifestaban de manera diferente
a través de las naciones.

Al mismo tiempo, los neoinstitucionalistas se alejaban de conceptos (como mo-

dernidad y tradición) que tendían a homogeneizar clases completas de naciones,
para ir hacia conceptos que pudieran expresar la diversidad entre ellas (v. g" la
diferencia entre Estados débiles y fuertes en países industriales avanzados). Por
tanto, el reto empírico sugerido por diversas respuestas a retos comunes condujo
a un cambio parcial, que se alejaba de la teorización general para ir hacia algo
más cercano a un proyecto weberiano de alcance intermedio que exploraba la di-
versidad entre clases de fenómenos similares. Un cuerpo de trabajo crítico entre
mediados de los setenta y los primeros ochenta apuntó hacia factores institucio-
nales en el nivel de la intermediación -arreglos corporativos, redes de políticas
que vinculaban grupos económicos a la burocracia del Estado, estructuras de
partidos- y el papel que éstos jugaban en la definición de la constelación de in-
centivos y restricciones que enfrentaban los actores políticos en diferentes con-
textos nacionales. [Thelen y Steinmo, 1992: 6.]

Si en la ciencia política el enfoque conductista dio origen a los nuevos

enfoques institucionalistas, en la economía el nuevo institucionalismo ha
nacido como reacción a los excesos provenientes de la economía neoclásica
que modela el comportamiento económico a partir de la idea de la elección
racional de los actores, imaginando una racionalidad sin restricciones y sin
costos de transacción. Se critica en esencia el planteamiento simple y estre-
cho de las teorías neoclásicas de la economía, que tanto han repercutido en
la ciencia política, de que la evolución de la sociedad se da, grosso modo, a par-
tir de equilibrios derivados de la selección que genera el predominio de aque-
llos actores que se comportan de acuerdo a una racionalidad maximizadora.
En este punto se bifurcan los caminos del nuevo institucionalismo; mien-
tras los autores de lo que podríamos llamar el nuevo institucionalismo
sociológico desechan completamente las teorías de la elección racional, los
autores más cercanos a la tradición econ6mica pretenden s610 acotarlas.
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 11

La economía neoclásica ha aportado a la teoría social la idea de que los

actores sociales son racionales y llevan a cabo sus elecciones con una idea
maximizadora de sus ganancias. En su origen, esta. idea ha pretendido sub-
rayar que la autonomía de lo económico está asociada con una forma par-
ticular de conducta, apoyada en el cálculo y orientada hacia la obtención
del máximo beneficio. Contra las formas tradicionales de observar la con-
ducta, la teoría neoclásica supuso que la conducta económica tenía su mo-
tor en el interés, y que era -por ello- desapasionada y calculadora. El horno
oeconomicus no era, pues, un hombre egoísta, sino un hombre interesado:
racional.
A partir de ahí, la teoría de la elección racional se ha trasladado al resto
del análisis social con diversa fortuna. Se trata de un enfoque que tiene múl-
tiples defensores y también muchísimos detractores. Ciertamente, si se le
considera en su forma clásica, como la expuesta por Sidney Winter (1986),1
el enfoque de la elección racional encuentra rápidamente muchas limita-
ciones, aunque los supuestos conductuales que emplean los economistas
no significan que la conducta de todo el mundo sea congruente con la elec-
ción racional, sino que descansan en el supuesto de que las fuerzas compe-
titivas propiciarán que quienes se comporten de una manera racional sobre-
vivan, mientras que fracasarán quienes no lo hagan así; por consiguiente, en
una situación evolutiva y competitiva (aquella que cumple el presupuesto
básico de toda la economía neoclásica: escasez y competencia), la conduc-
ta que se observará de manera más generalizada será la de la gente que ha
obrado de acuerdo con pautas racionales.
La teoría de la elección racional puede ser una herramienta muy útil
-argumentan los neoinstitucionalistas que la defienden- para explicar el
comportamiento de los actores tanto en la política como en otros ámbitos de
las relaciones sociales, lo mismo que en las relaciones económicas, siempre

t Winter afirma que hay siete pasos para llegar a lo que él llama la defensa clásica de los
supuestos de comportamiento neoclásicos:
J. El mundo económico puede ser observado, razonablemente, como en equilibrio.
2. Los actores económicos individuales enfrentan repetidamente las mismas situaciones
de elección o una secuencia de elecciones muy similares.
3. Los actores tienen preferencias estables y por ello evalúan los resultados de sus opcio-
nes individuales de acuerdo con criterios estables.
4. Ante situaciones repetidas. cualquier actor individual puede identificar y aprovechar
cualquier oportunidad para mejorar sus resultados y si se tratase de empresas de nego-
cios. deberán hacerlo o si no serán castigadas con la eliminación por la competencia.
5. Por tanto, no puede ser alcanzado ningún equilibrio si los actores individuales no
maximizan sus preferencias.
6. Debido a que el mundo está aproximadamente en equilibrio. presenta, al menos apro-
ximadamente, las mismas pautas utilizadas por la presunción de que los actores proce-
den de manera maximizadora.
7. Los detalles del proceso adaptativo son complejos y probablemente específicos para
cada actor y situación. En cambio. las regularidades asociadas al equilibrio optimiza-
dor son comparativamente simples; la prudencia indica. por tanto, que la manera de
avanzar en la comprensión de la economía radica en explorar teóricamente esas regu-
laridades y comparar los resultados con otras observaciones. .
12 ESTUDIOINTRODUCTORlO

y cuando la identidad de los actores y sus objetivos estén establecidos y las

reglas de interacción sean precisas y conocidas por los agentes interactivos.
De acuerdo con el nuevo institucionalismo económico, la primera acota-
ción que es necesario introducir en la teoría de la elección racional para
hacerla útil en el análisis político es que la racionalidad de los actores es li-
mitada -tal como lo ha desarrollado Herbert Simún en buena parte de su
obra- 2 tanto por el entorno como por la capacidad de medir y conocer
dicho entorno.
Douglass North, sin rechazar completamente el modelo del actor racio-
nal, parte de la crítica a las limitaciones de los supuestos de la economía
neoclásica que se construyen sobre él. En oposición, echa mano del con-
cepto desarrollado por Herbert Simon de que la racionalidad de los actores
está limitada por las capacidades cognitivas del ser humano:

En la economía neoclásica, la persona racional siempre alcanza la decisión que

objetiva o sustantivamente es mejor en términos de una función de utilidad. La
persona racional de la psicología cognoscitiva se desplaza de un lado a otro
tomando sus decisiones de un modo tal que sea procesalmente razonable a la luz
del conocimiento y de los medios de computación disponibles. [Simon, 1986,
S21O-211.]

Sin embargo, y aquí retomo a North, en la relación entre individuos exis-

ten incertidumbres producto de la información incompleta sobre la con-
ducta de otros individuos.
La existencia del actor maximizador de la economía neoclásica implica-
ría un número de cálculos imposible de realizar y una cantidad ingente de
información:

Las limitaciones computacionales del individuo están determinadas por la capa-

cidad de la mente para procesar, organizar y utilizar información. A partir de
esta capacidad considerada junto con las incertidumbres propias del descifra-
miento del medio, evolucionan normas y procedimientos que simplifican el pro-
ceso. El consiguiente marco institucional, como estructura de la interacción hu-
mana, limita las elecciones que se ofrecen a los actores. [North, 1990: 25.]

El procesamiento subjetivo e incompleto de la' información juega un pa-

pel sustantivo en la toma de decisiones, lo mismo que la ideología, conce-
bida como las percepciones subjetivas (modelos, teorías) que toda la gente
posee para explicar el mundo que la rodea. Esas interacciones regulares
que llamamos ínstítuciones pueden ser muy inadecuadas o estar muy lejos
de lo óptimo en cualquier sentido del término, debido a las limitaciones en
la información y en el conocimiento del entorno que limitan necesariamen-
; He utilizado aquí el trabajo de Simon (1976-1986) "De la racionalidad sustantiva a la pro-
cesa!", en Frank Hahn YMartin HoUis, Filosofia y teoría económica, PCB, México.
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 13

te la racionalidad humana. La historia está marcada precisamente por el

proceso de cambio y adecuación de esas rutinas de intercambio.
La complejidad y lo incompleto de la información que poseemos, y los
esfuerzos tentaleantes que hacemos por descifrarla, hacen necesario el des-
arrollo de patrones regulares de interacción humana para hacer frente a
esas complejidades.
Además, la teoría neoclásica supone que los cálculos y la información no
cuestan; no existen costos de transacción. North, en cambio, al estudiar la
historia económica, fija la atención en el estudio de las instituciones como
mecanismos desarrollados para reducir los costos de transacción implíci-
tos en todo intercambio; para North (1990: 4) la incertidumbre sobre el
comportamiento de los otros dificulta la capacidad de los entes sociales, o
mejor dicho de las organizaciones, para cumplir los fines que socialmente
se les ha atribuido en la división del trabajo. Es por ello que los entes sociales
tienen que dedicar parte de sus recursos a tratar de saber cómo se comporta-
rá el medio, lo que incluye tanto el ambiente natural como el entorno social.
Los recursos que dedican los grupos humanos para poder alcanzar un
grado cada vez mayor de predictibilidad del medio ambiente son parte de
los costos de transacción del intercambio social. Se trata de costos deriva-
dos de deficiencias y asimetrías en la información que poseen las organiza-
ciones sobre el entorno en el que se desarrollan.! Las instituciones consti-
tuyen soluciones relativamente eficientes a los problemas de la acción
colectiva, pues las rutinas institucionales existen sobre todo para reducir
los costos entre individuos y grupos con el objetivo de aumentar la eficien-
cia. De aquí nacen los procesos conscientes de cambio institucional, a los
que me referiré más adelante.
En la ciencia política también han aparecido estudios que se plantean la
existencia de actores limitados en su racionalidad por el entorno institucio-
nal en que se desempeñan; George Tsebelis, por ejemplo, ha modelado el
comportamiento político por medio de la teoría de juegos y ha puesto su
atención en las reglas como elemento explicativo central:
que el enfoque de la elección racional no se refiera a los individuos o a los acto-
res y centre su atención en las instituciones políticas y sociales parece paradóji-
3 "La creciente bibliografía sobre los costos de transacción nos ofrece toda una familia de
conceptos diseñados para aclarar los costos asociados con las interacciones económicas hu-
manas. Los costos de información, los costos de íntermedíacíón, los costos del fraude y del
oportunismo. son todos importantes. Otra parte de la bibliografía subraya los costos que nacen
de la incertidumbre, de la disminución del riesgo a través de los seguros y los problemas de
una selección adversa y de las dudas morales. Los costos de cumplimiento son aquellos deri-
vados de detectar las violaciones de los acuerdos contractuales y de establecer su penaliza-
ción. El costo de detectar la violación es el costo de medirla y. en un intercambio entre suje-
tos, tanto la medición de los atributos de los bienes o servicios intercambiados como los
efectos externos de la medición imperfecta son gravosos. En las relaciones entre agentes y go-
bernantes están los costos de medir los resultados de la actuación del agente y las deficiencias
derivadas de una medición imperfecta. Los costos de establecer la penalización apropiada in-
cluyen los derivados de la evaluación de los daños y perjuicios." [North, 1984: 230.]
14 ESTUDIOINTRODUCTORlO
co. La razón de esa paradoja es simple: la acción individual se supone como una
adaptación óptima a un entorno institucional, y la interacción entre individuos
se supone como una respuesta óptima entre unos y otros. Por tanto, las institu-
ciones prevalecientes (las reglas del juego) determinan el comportamiento de los
actores, el cual, en su momento, tiene consecuencias políticas o sociales.

El trabajo de Tsebelis también pretende solventar las dificultades que

implica la adopción del modelo neoclásico del actor racional para explicar
los comportamientos de los actores en el mundo real. De ahí que hable de la
existencia de juegos entrelazados o anidados que, al jugarse simultánea-
mente de acuerdo con reglas en ocasiones contradictorias, modifican las
funciones de utilidad de los actores. Sin embargo, para Tsebelis y North, la
crítica al modelo del actor racional no significa su abandono pues, a pesar
de todas las consideraciones anteriores, puede ser una herramienta muy útil
para explicar el comportamiento de los actores tanto en la política como en
otros ámbitos de las relaciones sociales, lo mismo que en las relaciones eco-
nómicas, siempre y cuando la identidad de los actores y sus objetivos estén
establecidos y las reglas de interacción sean precisas y conocidas por los
agentes. Resulta fácil, señala Tsebelis (1990), estar de acuerdo con el valor
normativo de la teoría de la acción racional, pero es un tanto más complejo
aceptar su valor descriptivo, ya que podría ser verdad que en un mundo ra-
cional ideal la gente se comportara según las prescripciones de la teoría de
la elección racional; en el mundo real, la gente también está sujeta a pagar
el precio de sus errores y sus creencias; pero incluso si la gente real quisiera
adecuar su comportamiento a esas prescripciones, sería incapaz de hacer
todos los cálculos y predicciones que conllevaría el hacerlo.
Por su parte, los autores neoinstitucionalistas, con un enfoque más so-
ciológico o cercano a la teoría de las organizaciones, presentan una visión
distinta. El supuesto de partida de Powell y DiMaggio (1991) explica en
buena medida las diferencias: si bien tanto los autores de tradición econó-
mica como los que forman parte de la corriente sociológica consideran a
las instituciones como creación humana, para los primeros se trata de un re-
sultado de acciones intencionales que realizan individuos racionales orien-
tados instrumentalmente, mientras que para los segundos no se trata nece-
sariamente del producto de un diseño deliberado. Esta última corriente
considera a las instituciones como patrones sociales que muestran un de-
terminado proceso de reproducción. Ésta es la posición de los autores del
presente volumen:

Cuando los alejamientos del patrón son contrarrestados de manera regular por
controles construidos socialmente y activados de manera repetitiva -esto es, por de-
terminado conjunto de castigos y recompensas- podemos hablar de un patrón
institucionalizado. Puesto de otro modo, las instituciones son aquellos patrones
sociales que, cuando se reproducen crónicamente, le deben su supervivencia a un
proceso social relativamente autoactivado. Su persistencia no depende, notable-
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 1S

mente, de una movilización colectiva recurrente, movilización repetidamente

dirigida y reactivada para asegurar la reproducción del patrón. Así, las institucio-
nes no se reproducen por la "acción", en el sentido estricto de intervención colecti-
va en una convención social. Por el contrario, son los procedimientos reproductivos
rutinarios los que sostienen y apoyan al patrón y promueven su reproducción -a
menos que la acción colectiva o los impactos del entorno bloqueen o rompan el
proceso de reproducción. [Jepperson, 1991.]

Si para los neoinstitucionalistas que aceptan la elección racional las ins-

tituciones son importantes como elementos del contexto estratégico, ya que
imponen restricciones al comportamiento basado en el interés personal, es
decir, definen o restringen las estrategias que los actores políticos adoptan
en la lucha por alcanzar sus objetivos, para los neoinstitucionalistas más
cercanos a las corrientes históricas y sociológicas las instituciones no sólo
son el contexto, sino que juegan un papel mucho más importante en la de-
terminación de la política.
Para el institucionalismo histórico, las suposiciones basadas rígidamente
en la teoría de la acción racional resultan demasiado restrictivas: "[... ] En
primer lugar, en contraste con algunos (no con todos) los análisis basados
en la acción racional, los institucionalistas históricos tienden a ver a los ac-
tores políticos no tanto como maximizadores racionales que todo lo saben,
sino más como seguidores de reglas que se satisfacen [ ... ]" (Thelen y
Steinmo, 1992: 8).
El argumento puede resumirse así: en la realidad nunca encontramos
acciones aisladas, cuyos fines y medios puedan ser premeditados y calcu-
lados. Los hombres están inmersos en corrientes de actividad, y sólo en la
práctica, en la experiencia de la acción, pueden saber cómo se hacen las
cosas; en esas condiciones, una acción es "racional" si es coherente con
una manera de hacer las cosas, como la llama Fernando Escalante (1992).
La acción, con frecuencia, se basa más en identificar el comportamiento
normativamente apropiado que en calcular los beneficios esperados de op-
ciones alternativas, como argumentan los neoinstitucionalistas cercanos
a la concepción sociológica o a la histórica. Por tanto, en la vida cotidiana
los hombres actúan como si siguieran reglas; saben cómo hacer las cosas,
y ese saber incluye una experiencia práctica, una experiencia reflexiva y
una orientación normativa. "[... ] En el origen, pues, no tenemos propia-
mente individuos que razonan, ni acciones ni aun relaciones elementales,
sino pautas, maneras de hacer las cosas: formas de vida [... ]" (Escalante,
1992: 30).
Frente al neoinstitucionalismo más aferrado a una interpretación rígida
de la elección racional, el institucionalismo histórico formula otra crítica:
el núcleo del modelo económico de la racionalidad es la capacidad de preferir
una cosa sobre otra; esto es, la posibilidad de valorar las cosas y ordenarlas
en una jerarquía que permite elegir; por tanto, una de sus principales debili-
dades radica, tal como lo ha señalado Jon EIster (1991), en el problema de
16 ESTUDIO INTRODUCTORIO

la formación de preferencias. Así, mientras los partidarios de la elección

racional tratan a las preferencias como algo supuesto, los institucionalistas
históricos consideran la cuestión de cómo los individuos y los grupos defi-
nen el interés propio:

Al considerar los objetivos, las estrategias y las preferencias como cuestiones que de-
ben ser explicadas, los institucionalistas históricos muestran que, a menos que
algo sobre el contexto sea conocido, las asunciones globales sobre el autointerés
resultan vacías. Como hemos apuntado antes, los institucionalistas históricos no
tienen ningún problema con la idea de la elección racional de que los actores po-
líticos actúan estratégicamente para alcanzar sus fines. Pero resulta claro que no es
muy útil dejar las cosas simplemente así. Necesitamos un análisis histórico que nos
diga qué están tratando de maximizar y por qué privilegian ciertas metas por enci-
ma de otras. [Thelen y Steinmo, 1992: 9.]

En resumen, para esta vertiente del nuevo institucionalismo, las institu-

ciones no son una variable más y no se trata de decir simplemente lilas ins-
tituciones también importan". Para el instítucionalísmo histórico, las institu-
ciones estructuran la política y dejan una honda huella en los resultados
políticos, ya que no sólo moldean las estrategias sino que definen también
los objetivos y encarrilan las situaciones de cooperación y conflicto. La vi-
sión de los autores de la antología que editan Powell y DiMaggio coincide
sustancialmente con el neoinstitucionalismo histórico, aunque su enfoque
es sobre todo sociológico, ya que consideran que mucho de lo que tiene de
distintivo el trabajo del nuevo institucionalismo se deduce de las imágenes
implícitas (que constituyen al menos los rudimentos de una teoria de la
acción en el sentido parsoniano), de las motivaciones de los actores, de sus
orientaciones hacia la acción y el contexto en que actúan. Así, para Powell
y DiMaggio, el neoinstitucionalismo sólo se puede entender si se hacen evi-
dentes estos presupuestos.
Pero decir que el comportamiento está gobernado por reglas no quiere de-
cir que éste sea trivial o no razonado. El comportamiento acotado por reglas
es, o puede ser, profundamente reflexivo. Las reglas pueden reflejar leccio-
nes complejas producto de la experiencia acumulada, y el proceso a través
del cual se determinan y aplican las reglas apropiadas implica altos niveles de
inteligencia, discurso y deliberación humanos.t En ese terreno parecen te-
ner respuestas más adecuadas los autores que entienden la elección racional
como un proceso acotado por constreñimientos institucionales.
Otra limitación evidente de las teorías rígidas de la elección racional,
ampliamente criticada por los autores del presente volumen, es que tien-
den a dejar de lado las distorsiones, por decirlo de alguna manera, que las
visiones valorativas del mundo introducen en las decisiones racionales.
Además, fuera de la economía suele ser dificil encontrar alguna unidad de

4 Sobre esta cuestión, véase también March y Olsen (1989: 22).

 ESTUDIO INTRODUCTORIO 17

cálculo de intereses, y difícil también asimilar otras situaciones a la forma

paradigmática del mercado. En el mercado mismo, que es en los presupues-
tos de la teoría neoclásica el espacio privilegiado donde se desenvuelven los
actores racionales, la concurrencia de individuos interesados sólo propor-
ciona estabilidad y prosperidad si, aparte de egoístas, los actores son respe-
tuosos de la legalidad y obedientes de la autoridad estatal (o si esta última
es capaz de hacer cumplir las normas como un tercer actor coercitivo). En la
realidad, la actividad humana discurre por caminos muy distintos, que re-
quieren una explicación más compleja.
Para los editores de esta antología, la explicación de este aspecto requiere
construir una teorla de la acción práctica:

El nuevo institucionalismo se basa, en el nivel micro, en lo que hemos llamado

una teoría de la acción práctica. Nos referimos al conjunto de principios orienta-
dores que reflejan el giro cognitivo que han dado las ciencias sociales contempo-
ráneas en dos sentidos. En primer término, el trabajo reciente en la teoría social
acentúa la dimensión cognitiva de la acción de una manera mucho más extensa
de lo que Parsons hizo y, al hacerlo, demuestra la influencia que sobre él ha tenido
la revolución cognitiva de la psicología. En segundo lugar, este trabajo se aleja de la
preocupación de Parsons por los aspectos racionales, calculadores, de la cogni-
ción para concentrarse en los procesos y esquemas preconscientes tal como en-
tran a formar parte del comportamiento rutinario, dado-por-hecho (la actividad
práctica); y para retratar la dimensión afectiva y evaluativa de la acción como
algo íntimamente acotado por lo cognitivo y en algún sentido subordinado a él.
[Powell y DiMaggio, 1991: 22.]

Se trata, así, de entender eso que llamamos cultura como un sistema de

mapas cognitivos que encauzan las decisiones humanas. Sobre esta cues-
tión ha sido, paradójicamente, un autor del nuevo institucionalismo econó-
mico, el ya ampliamente citado Douglass C. North, quien ha llegado más a
fondo. Desde 1984, en Estructura y cambio en la historia económica y con
más detenimiento en Institutions, Institutional Change and Economic
Performance (1990), este autor, el más sólido entre los que defienden una
visión que no abandona del todo la teoría de la elección racional, ha llama-
do la atención sobre la necesidad de construir una teoría de la ideología
para explicar el proceso de formación de las preferencias y como un ele-
mento clave para especificar las limitaciones en la racionalidad de las deci-
siones de los actores.
Para North resulta obvio que la conducta humana es más compleja que
la supuesta en los modelos de función utilitaria individual de los economis-
tas, ya que en la realidad existen muchos casos donde los hombres no maxi-
mizan simplemente la riqueza, sino que intervienen criterios como el al-
truismo o limitaciones autoimpuestas que modifican de manera sustancial
los resultados de las elecciones que hace la gente. De ahí que en trabajos más
recientes haya abordado la cuestión como tema central:
18 ESTUDIO INTRODUCTORIO

De cualquier modo, los diversos desempeños de las economías y de las políticas

tanto históricas como contemporáneas argumentan en contra de que los indivi-
duos realmente conocen lo que les beneficia y actúan en consecuencia. Por el
contrario, la gente actúa en parte sobre la base de mitos, dogmas, ideologías y
teorías a medio cocinar.
Las ideas importan; y la manera en que las ideas se comunican entre la gente
es decisiva para que las teorías nos permitan lidiar con problemas fuertes de in-
certidumbre en el nivel individual. En muchos de los temas relevantes para los
mercados políticos y económicos, la incertidumbre, y no el riesgo, caracteriza la
toma de decisiones. Bajo condiciones de incertidumbre, la interpretación que ha-
cen los individuos de su entorno refleja su aprendizaje. Individuos con bagajes cul-
turales y experiencias comunes compartirán modelos mentales razonablemente
convergentes, ideologías e instituciones, e individuos con diferentes experiencias
de aprendizaje (tanto culturales como ambientales) tendrán diferentes teorías
(modelos, ideologías) para interpretar el entorno. Es más: la retroalimentación de
información obtenida de sus opciones no es suficiente para que converjan inter-
pretaciones de la realidad en competencia. [Denzau y North, 1994: 3-4.]

Así, mientras que las instituciones representan los constreñimientos ex-

ternos que los individuos crean para estructurar y ordenar el ambiente, los
modelos mentales son las representaciones internas que los sistemas cog-
nitivos individuales crean para interpretar su entorno.f Así, se puede ha-
blar de la existencia de una corriente contemporánea en las ciencias socia-
les, el llamado nuevo institucionalismo, que pretende abordar la historia
como un proceso de cambio institucional continuo, en el que desde la divi-
sión más elemental del trabajo, hasta la constitución de los Estados moder-
nos, se han establecido cuerpos cada vez más complejos de rutinas de com-
portamiento o reglas del juego que surgen para reducir la incertidumbre
existente en la interacción entre los entes sociales, los cuales carecen a priori
de información sobre el posible comportamiento de los otros. La repetición
durante periodos prolongados en el tiempo de estas rutinas constituye el
mundo de las instituciones. O como lo ha planteado Douglass C. North (1990),
las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formal-
mente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que
le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran
los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o económico.
El cambio institucional delinea la forma en la que la sociedad evoluciona
en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico.s Los
s Para Denzau y North (1994: 4), las ideologías son marcos compartidos de modelos menta-
les que poseen grupos de individuos, que les proveen tanto una percepción del ambiente como
una prescripción de cómo tiene que estructurarse ese ambiente.
6 El planteamiento de North intenta dar respuesta a la dificil cuestión de por qué unos
entramados institucionales son eficientes para promover el desarrollo económico mientras
que otros no lo son. En el camino por encontrar una respuesta a la vinculación entre las insti-
tuciones y el desempeño de la economía, North articula una teoría de las instituciones que no
sólo resulta útil para el análisis político, sino que genera una reflexión muy interesante en tomo
a la vinculación entre régimen político y estructura económica.
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 19

modelos que la mente crea y las instituciones que los individuos crean son
esenciales en la manera en que los seres humanos estructuran su medio e
interactúan con él. La comprensión de cómo evolucionan esos modelos y
las relaciones entre ellos -afinnan Denzau y North- es el paso más impor-
tante en la investigación en ciencias sociales para remplazar la caja negra
de los presupuestos de la racionalidad usados en economía .Y en los mode-
los de elección racional. Como se ve, la convergencia con los teóricos del
institucionalismo histórico está en camino, ya que la construcción de una
teoría de la ideología, concebida como el conjunto de modelos mentales
compartidos y transmitidos por el aprendizaje, lleva a la conclusión de que
la historia importa y crea patrones de dependencia de los que no pueden li-
brarse los actores.
A pesar de la discusión planteada, los nuevos institucionalismos pueden
resultar enfoques complementarios, pues comparten un piso común de
acuerdos, que podría resumirse, como bien lo ha hecho Jorge Bravo (1996),
en: 1) un rechazo a los reduccionismos, conductista -las instituciones
como simples epifenómenos de la sociedad- y economista -las institucio-
nes como una realidad incómoda para los estrechos supuestos de la micro-
economía-; 2) la convicción de que los arreglos institucionales -como
sea que éstos se definan- cuentan en la explicación de la vida social,
económica y política, y 3) una definición inicial muy general de las institu-
ciones como las reglas del juego de una sociedad.
No quiero con esto soslayar las diferencias. Sin duda, no es menor la cues-
tión del papel que juegan las instituciones en el proceso de formación de
las preferencias ni el tema de cómo las instituciones moldean incluso los ob-
jetivos que los actores pretenden alcanzar. Sin embargo, la construcción de
una teoría de la ideología constituye un elemento importante para lograr la
convergencia de los distintos planteamientos.
Más importantes me parecen las diferencias en los proyectos teóricos de
las distintas corrientes del nuevo institucionalismo. Los partidarios de las
teorías de la elección racional trabajan con lo que Thelen y Steinmo (1992:
12) llaman "un juego de herramientas universales", que puede aplicarse
casi en cualquier escenario político. Para los institucionalistas históricos,
el tipo de sistema lógico deductivo que nutre el análisis de la elección ra-
cional tiene grandes fortalezas, pero también serias limitaciones, que lo
emparientan con otras teorías deductivas como el marxismo, con el que com-
parten, según estos críticos, un proyecto teórico similar, basado en la deduc-
ción a partir de un número limitado de presupuestos teóricos y en la apli-
cación de un conjunto de conceptos que pretenden ser universalmente
aplicables (las clases para el marxismo; la racionalidad y la maximización
de intereses para los teóricos de la elección racional). "La elección racional
comparte tanto las fortalezas como las debilidades de los intentos previos
por construir teorías deductivas para explicar los resultados políticos"
(Thelen y Steinmo, 1992: 12).
20 ESTUDIO INTRODUCTORIO

Éste es el meollo de su crítica. Frente al planteamiento deductivo, el pro-

yecto del institucionalismo histórico, y en buena medida el sociológico de
Powell y DiMaggio, pretende construir teorías de mediano alcance de ca-
rácter inductivo, basadas en la interpretación del material empírico. Reco-
nocen que carecen de herramientas de carácter universal y no quieren con-
tar con conceptos aplicables de manera general a todas las situaciones.
Este enfoque inductivo refleja una aproximación diferente al estudio de la
política que rechaza la idea de que el comportamiento político puede anali-
zarse con las mismas técnicas que son útiles en la economía. De ninguna
manera se trata de una diferencia menor. Con todo, cada enfoque tiene sus
ventajas y debilidades provenientes de sus distintos presupuestos y lógicas;
por ello, resulta más útil explorar qué pueden ofrecerse mutuamente que
elegir entre uno u otro.
Para lo que aquí interesa, me parece que el nuevo institucionalismo his-
tórico, y con él la visión sociológica que ahora tiene el lector en sus manos,
cae en ocasiones en cierto determinismo institucional que lo vuelve rígido,
mientras que el institucionalismo de la elección racional muchas veces tiene
que hacer malabares para explicar conductas políticas no maximizadoras.
Sin embargo, tanto la idea del dinamismo institucional, desde la perspecti-
va histórica, como la atención en los modelos mentales, entendidos como
restricciones tan importantes como las instituciones mismas, han contri-
buido a superar las limitaciones iniciales de cada enfoque. El instituciona-
lismo histórico explica de mejor manera las continuidades políticas a través
del tiempo dentro de los países y las diferencias políticas entre países dis-
tintos, mientras que el nuevo institucionalismo que no rechaza del todo las
teorías de la acción racional puede contribuir con más claridad a explicar
el proceso de cambio institucional, ya que considera a las instituciones como
susceptibles de diseño y no sólo como constreñimientos dados.
El nuevo institucionalismo nació, en buena medida, para explicar las
continuidades históricas que diferenciaban a la política y al desempeño
económico en Estados diversos. Pero, en seguida, se le ha planteado el pro-
blema de cómo explicar los procesos de cambio institucional. Aquí, de nue-
vo se abre el espacio para las diferencias entre los distintos enfoques.
Las diversas posiciones institucionalistas podrían compartir, en mayor o
menor medida, la idea de que el proceso de reproducción social, en tenso
equilibrio entre la paz y la violencia, ha ido generando dos tipos de reglas
para normar el comportamiento humano: por un lado, las que establecen
constreñimientos de carácter informal, prácticas sociales provenientes de
una información socialmente transmitida y que forman parte de la heren-
cia que llamamos cultura; por el otro, las reglas formales jerárquicamente
ordenadas que constituyen el mundo del derecho." La diferencia entre un tipo
de regla y otro, dice North (1990: 46), es de grado, y añade:
7 "Por 'reglas' nos referimos a las rutinas, procedimientos, convenciones, papeles, estrate-
gias, formas organizativas y tecnologías en tomo a las cuales se construye la actividad política.
 ESTUDIOINTRODUCTORlO 21

[... ] el largo y escabroso movimiento de las tradiciones no escritas y las costum-

bres a las leyes escritas ha sido unidireccional, en la medida en que la humanidad
ha transitado de sociedades más simples a otras más complicadas, y está clara-
mente relacionado con la creciente especialización y división del trabajo asocia-
das a las sociedades complejas.

Queda manifiesta la concepción de la búsqueda de eficiencia que los ins-

titucionalistas históricos critican a la versión basada en la elección racional
de los actores. Pero lo que más interesa aquí es la idea de que ambos tipos de
reglas coexisten en diferentes combinaciones en todas las sociedades con-
temporáneas, por lo que los regímenes políticos constituyen entramados
institucionales constituidos por una mezcla muy intrincada de constreñí-
mientas u obligaciones formales e informales, que permiten el intercambio
complejo entre los seres humanos en un entorno dilatado tanto temporal
como espacialmente; empero, no en todos los regímenes el carácter de las
obligaciones formales es el mismo, ya que en unos casos las prácticas in-
formales pesan más y determinan el sentido que se le da a las reglas formales.
Una misma norma jurídica puede tener implicaciones diversas de acuerdo
con el conjunto de prácticas socialmente aceptadas que subsisten en una
sociedad.
En esta relación compleja entre constreñimientos formales e informales
se crean relaciones simbióticas entre los actores y las instituciones mismas, al
grado de que incluso los objetivos de los actores resultan modelados por
el entorno institucional. De ahí la estabilidad de los entramados de reglas,
que muchas veces subsisten a grandes crisis; pero, ¿cómo cambian las ins-
tituciones? Es en este punto donde parece más eficaz la teoría de la elección
racional, tal como la conciben North o Tsebelis. El punto de partida para
entender el cambio, desde esta perspectiva, es el tipo de actores que existen
en la sociedad y la relación que establecen con su entorno institucional.
Es importante subrayar que los nuevos institucionalismos comparten
también una distinción básica entre instituciones y organizaciones. North ha
hecho una analogía con los deportes:

[... ] una distinción fundamental [oo.] es la que se refiere a las instituciones y a las
organizaciones. Conceptualmente, lo que debemos diferenciar con claridad son
las reglas (las instituciones) de los jugadores (organizaciones). El propósito de las
reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equi-
po, dado el conjunto de reglas, es ganar el juego a través de una combinación de
aptitudes, estrategia y coordinación mediante intervenciones limpias y, a veces,
sucias.

También nos referimos a las creencias, paradigmas, códigos. culturas y conocimientos que
rodean, apoyan, elaboran y contradicen esos papeles y rutinas. LoO] Las rutinas son indepen-
dientes de los actores individuales que las ejecutan y son capaces de sobrevivir considerable-
mente a los individuos" (March y Olsen, 1989: 22).
22 ESTUDIOINTRODUCTORlO

En primer término, merece la pena aclarar que los sujetos del cambio no
son los individuos aislados, sino actores que muchas veces tienen expresión
colectiva, se puede decir que los nuevos institucionalismos coinciden en la
idea de que las organizaciones son los espacios que dotan de una estructu-
ra a la acción humana y le permiten cumplir su papel en la división social
del trabajo. Si bien la acción social está determinada por los intereses indi-
viduales, los problemas que plantea la acción colectiva hacen necesaria la
concepción de entidades intermedias que permitan explicar satisfactoria-
mente la conducta de los individuos agregados.f Las comunidades cerradas
de origen rural son una forma de expresión social fácilmente comprensible;
pero en la medida en que éstas se disuelven, otras formas de organización so-
cial deben surgir para estructurar la acción colectiva a partir de incentivos
selectivos que promuevan la participación de los individuos. En los grupos so-
ciales grandes, las organizaciones formales son las que cumplen con el pa-
pel de ofrecer dichos incentivos. Para North, por ejemplo, las organizaciones
son los espacios que dotan de una estructura a la acción humana y le per-
miten cumplir su papel en la división social del trabajo.
Las organizaciones en sí mismas funcionan a partir de rutinas que evitan
tener que definir cada vez el comportamiento que hay que seguir frente a
los problemas. La existencia de rutinas permite reducir los problemas de
elección de estrategias y, por tanto, reducen la incertidumbre en la acción
de la organización. La capacidad de estas rutinas para predecir eficazmente
las situaciones que el medio ambiente le presentará a la organización aca-
ba por darles un carácter institucional. En este sentido, son organizaciones
las empresas que pretenden alcanzar la maximización a partir de alguna
ventaja comparativa en el mercado, los partidos políticos que actúan en
determinado régimen, el Congreso, las universidades, los aparatos buro-
cráticos, etcétera.
Las organizaciones están dirigidas por empresarios -obviamente el tér-
mino lo usan los partidarios de la elección racional-, que son los diseña-
dores de la estrategia adaptativa adoptada por la organización en cada
momento, ya sea ésta económica, política o social. En el caso de la política,
la idea de empresario representa un núcleo organizativo, normalmente pro-

8 Aquí cabe señalar que uno de los principales problemas que pone de relieve la teoria de la
acción racional es que no siempre la existencia de intereses comunes lleva a la movilización (y
mucho menos completa) de la colectividad que comparte dichos intereses a fin de lograr su
satisfacción. Ésta es la conocida paradoja del polizón (free rider). En grupos extensos, la con-
ducta individual más racional ante un conflicto entre los intereses del grupo y otros ajenos
puede ser la de no participar, esperando que la participación de otros miembros obtenga los re-
sultados esperados (cuyos beneficios afectan a todos los miembros del grupo) y permitiendo
que sólo los participantes en el conflicto carguen con los riesgos y costos de la movilización.
Cuando la colectividad es una clase social, es evidente que sus dimensiones considerables hacen
posible la aparición de una mayoría de free riders frente a una minoría movilizada. Esto no
tiene por qué suceder si el conflicto de clase se plantea en una comunidad de dimensiones re-
ducidas, en la que las relaciones personales (el intercambio recíproco) desempeña un.impor-
tante papel en la consecución de los intereses individuales. Véase Olson (1965).
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 23

cedente de la clase media educada, que va a proporcionar a los movimientos

las destrezas comunicativas necesarias para hacer valer sus demandas.
Ahora bien, la relación de estos empresarios con el entorno institucional
en el que se desempeñan, así como el papel que éstos juegan en el cambio
institucional, requiere una explicación más amplia, que el institucionalismo
histórico no siempre ha sido capaz de dar, ya que le ha faltado una teoriza-
ción explícita sobre la influencia recíproca entre los constreñimientos ins-
titucionales y las estrategias políticas, a la vez que se ha quedado corto en
la comprensión de la manera en que interactúan las ideas, los intereses y las
instituciones.
En cambio, desde la perspectiva de la elección racional, esa relación ha
sido explicada a través de la teoría de los costos de transacción que desarro-
lló North, y por medio de la teoría de juegos, tal como lo hace Tsebelis.
Empero, las conclusiones a las que llegan ambos, son similares.
En el enfoque de North, la estabilidad de los entramados políticos, que
hace posible el desempeño de las organizaciones económicas y permite el
intercambio complejo en el tiempo y el espacio -ya que mantiene en tér-
minos aceptables los costos de transacción de las organizaciones políticas
y económicas-, consiste en un equilibrio perdurable entre la eficacia de
las rutinas sociales para reproducirse autónomamente y la violencia hete-
rónoma que imponga su reproducción. Pero, a priori, no hay ninguna lógica
por la que la acción social en función de intereses conduzca a soluciones
estables.?
Además, la estabilidad de las urdimbres institucionales no significa que
éstas sean eficientes; 10 Tsebelis (1990), por su parte, divide los entramados
institucionales entre los que son eficientes (aquellos que promueven los in-
tereses de todos o casi todos los actores) y los que él llama redistributivos
(aquellos que promueven los intereses de una coalición frente a otra). Es-
tos últimos los subdivide en instituciones de consolidación (diseñadas para
promover los intereses del ganador) e instituciones de nuevo arreglo -new
deal institutions- (diseñadas para dividir la coalición existente y convertir
a los perdedores en ganadores). Así, las instituciones ni necesaria ni fre-
cuentemente se diseñan para ser socialmente eficientes; al contrario, por
lo general -al menos las reglas formales- son creadas para servir a los in-
tereses de aquellos que tienen el poder de negociación suficiente para des-
arrollar nuevas reglas.
North, por su parte, entiende que la relación simbiótica surgida entre las
instituciones y las organizaciones que se desempeñan en su entorno tiende
9 "Utilizando la jerga de la teoría de juegos se podría decir que el conflicto social es un jue-
go iterado del que a la larga surge una estrategia dominante, pero en el que en sus primeros
ensayos los jugadores obtienen resultados muy malos o mediocres, muy lejanos del equili-
brio" (Paramio, 1992: 36).
10 Por lo demás, el término eficiencia puede no tener en este modelo evolucionista, de acuer-
do con North, las agradables propiedades que los economistas le asignan. sino que frecuente-
mente está asociado con la dominación de un grupo por otro (1990: 21).
24 ESTUDIOINTRODUCTORlO

a perpetuar arreglos ineficientes, pero que se reproducen por inercia duran-

te largos periodos y desarrollan una gran capacidad adaptativa.
Se puede encontrar en la historia, de acuerdo con la perspectiva de North,
cierta tendencia a eliminar tanto las instituciones económicas fallidas
como las instituciones políticas obsoletas, lo que mostraría la existencia de
una eficiencia adaptativa vinculada, sin duda, con el desarrollo de merca-
dos complejos y con la competencia extensa.
Desde este punto de vista, los conflictos de interés y la acción colectiva
que se deriva de ellos sólo conducen a formas de organización social tras
un largo proceso de selección estructural en el que se imponen por último
las formas más eficientes, más competitivas y más equilibradas interna-
mente. Pero para que no se trate de un proceso tan caótico como el de las
mutaciones aleatorias previstas en la teoría neodarwiniana, es preciso con-
tar con la capacidad de los agentes para aprender no sólo a lo largo del jue-
go mismo sino de la experiencia de otros jugadores en juegos análogos, tra-
tando, por tanto, de introducir intencionalmente estrategias que conduzcan
al equilibrio. La eficacia adaptativa tiene, por consiguiente, una explica-
ción en la que los sujetos juegan un papel central, siempre y cuando se
encuentren sometidos a la competencia.
Sin embargo, resulta evidente que, en un mundo donde gran parte de las
decisiones se toman fuera del mercado, las estructuras políticas ineficien-
tes sobreviven durante largos periodos de tiempo. De no ser así, no tendría
ninguna importancia que los individuos, grupos y clases tuvieran percep-
ciones diferentes y contradictorias:

[Falsas] teorías de las que se derivan consecuencias ineficientes llevarían a la

desaparición de esos grupos respecto a aquellos que tienen teorías que producen
resultados más eficientes. Pero la persistencia de estructuras políticas y econó-
micas ineficientes, a su vez, hace que la existencia de ideologías rivales sea una
cuestión fundamental en la comprensión de la historia económica. Las intuicio-
nes sociobiologistas sobre las características de la supervivencia de la sociedad
humana son una contribución importante, pero deben acompañarse por el he-
cho evidente de que, por lo menos durante largos periodos de tiempo, fundamen-
tales para el historiador, la cultura humana ha producido diversas soluciones
ineficientes yen conflicto. [North, 1984: 21.]

De ahí la importancia de los modelos mentales compartidos tanto para

explicar la estabilidad de los entramados como para entender la manera en
que se desencadena el proceso de cambio institucional que, según North,
ocurre "por la percepción de los empresarios de las organizaciones políticas
y económicas de que las cosas podrían marchar mejor si el entramado ins-
titucional fuera alterado en algún grado" (North, 1991: 8); por lo tanto, el
cambio institucional depende en buena medida de la capacidad de nego-
ciación e influencia que desarrollen los actores, lo mismo que de su capaci-
dad de aprendizaje y del cambio en sus modelos mentales, en sus mapas
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 25

cognitivos.U La percepción depende tanto de la información que los em-

presarios reciben como de la manera en que procesan dicha información, por
lo que está estrechamente relacionada con el proceso de difusión y acepta-
ción de nuevos conocimientos que generen nuevas rutinas.
Desde esta perspectiva, el cambio institucional tiene un fuerte compo-
nente de conciencia; sin embargo, la experiencia histórica no permite ser
muy optimista respecto a los procesos de cambio intencionales: pese a que
un entramado institucional se puede atascar en su capacidad de permitir el
intercambio -debido a alteraciones ocurridas en el entomo-, la relación
simbiótica que existe entre las instituciones y las organizaciones que se
han desarrollado como consecuencia de la estructura de incentivos provista
por esas instituciones tiende a reproducir los comportamientos rutinarios. 12

y la capacidad de aprendizaje, cuando se tienen en cuenta los procesos de relevo

generacional en los agentes sociales, la consiguiente modificación de expectati-
vas y la tendencia a mantener repertorios estratégicos heredados, pero inadecua-
dos para jugadores con las nuevas expectativas, no parece que pueda suponerse
tampoco suficientemente alta para eliminar resultados malos o mediocres en
juegos teóricamente (ahistóricamente) sencillos. [Paramio, 1992: 37.]

Puede suceder también que, como lo afirma Tsebelis, la opción de modi-

ficar el escenario institucional no siempre resulte interesante a los actores,
los cuales pueden preferir en primer término cambiar sus estrategias para
obtener sus recompensas dentro del mismo conjunto de reglas del juego;
puede ocurrir también que la posibilidad de transformar el entorno institu-
cional simplemente no esté a su alcance debido a la limitación de recursos.
Los actores están jugando constantemente un conjunto de juegos iterados
y entrelazados -con múltiples jugadores-, entre los cuales se encuentra
el del cambio ínstítucíonal.P Debido a que la esperanza de vida de las ins-

11 Cabe aquí subrayar una cuestión que me parece relevante: entre los actores que desarro-
llan la acción intencional deben distinguirse, al menos, dos tipos bien diferenciados: los agentes
sociales (movimientos o grupos de interés) y los actores políticos capaces de procesar las de-
mandas de aquéllos dentro del sistema político. "El marxismo clásico reduce la política al con-
flicto de clases, considera excepcional la autonomía del Estado y ve en todo actor político un
actor de clase. Dicho de otra forma, niega la existencia del sistema político como regulador de
los conflictos sociales, al reducirlo unívocamente a la estructura de clase." (Paramio, 1992: 37.)
12 El cambio institucional en la historia se puede explicar, en los términos de North, por la
modificación de los precios relativos -<¡ue al transformar la estructura productiva crea nue-
vos grupos de interés o modifica el poder de negociación de los previamente existentes- y los
cambios en los gustos y las preferencias de los sujetos -el mundo de eso que llamamos ideolo-
gía- debido a un nuevo conocimiento del entorno (el descubrimiento de una nueva tecnología
que obliga a modificar las rutinas para aprovechar el nuevo conocimiento), o por una transo
formación en el marco de la relación de las organizaciones que se desempeñan en determina-
do entorno (las modificaciones que impone el aumento de la población o la creciente urbani-
zación, por ejemplo). Estos cambios implican modificaciones en los costos de transacción que
deben ser subsanadas a través de transformaciones en el entramado institucional.
13 Tsebelis considera instituciones sólo a las reglas formales, a las que considera las únicas
susceptibles de ser modificadas a partir de opciones racionales.
26 ESTUDIO INTRODUCTORIO

tituciones es mucho mayor que la de las políticas concretas, las consecuen-

cias de determinada opción institucional y la incertidumbre que dicha
opción acarrea son elementos mucho más importantes en el cálculo de las
preferencias para modificar la estrategia o involucrarse en un juego de
cambio institucional.

Así, los cambios institucionales pueden tardar mucho tiempo en ocurrir y esto
frecuentemente crea la impresión falsa de estabilidad o evolución lenta de las
instituciones. De cualquier manera, la razón de la lentitud en el cambio institu-
cional es la incertidumbre que rodea a las instituciones políticas, lo que las hace
similares a las inversiones a largo plazo. Una vez que los actores políticos ven
que un resultado es desventajoso para ellos, no necesariamente tratarán de modi-
ficar las instituciones políticas existentes. Por el contrario, continuarán trabajan-
do dentro del mismo marco institucional, con la expectativa de que en la siguiente
ocasión las condiciones externas trabajarán a su favor. Sólo después de una serie
de fracasos, una institución comenzará a ser cuestionada. Sin embargo, incluso
entonces, tomará tiempo construir las coaliciones políticas en torno a nuevas
soluciones institucionales. [Tsebelis, 1990: 103.]

En consecuencia, la pertinacia de las rutinas reproducidas culturalmen-

te, lo mismo que la relación entre preferencias y recursos al alcance de los
actores, le impone al cambio institucional, desde el punto de vista del insti-
tucionalismo que acepta la elección racional, un carácter fundamental-
mente incremental, ya que, incluso después de cambios violentos en el or-
den social, las nuevas reglas del juego acaban por incorporar muchas de
las rutinas previamente existentes, por lo que no se dan soluciones de con-
tinuidad en la historia institucional. Aun los cambios revolucionarios se
enfrentan a la supervivencia de las reglas no formales, que cambian muy
lentamente; en este punto, tanto Match y Olsen (1989: 65) como North
(1990: 89) coinciden con Theda Skocpol (1979) cuando ésta afirma que los
resultados de los procesos revolucionarios generalmente dependen más de
los legados del antiguo régimen y de las situaciones concretas en las que ac-
túan los dirigentes revolucionarios que de las visiones del mundo conteni-
das en las ideologías revolucionarias.
La intencionalidad en los procesos de reforma de las instituciones políti-
cas se enfrenta, así, con el problema ya señalado de la pertinacia de las ru-
tinas seguidas de manera autónoma por los actores. La autonomía de las
instituciones hace que el sentido de los cambios sea difícil de controlar ra-
cionalmente. Con todo, se puede compartir el punto de vista del institucio-
nalismo económico de que las instituciones no deben c~msiderarse sólo
constreñimientos heredados que limitan la acción de los actores, sino que
también son objeto de cambio a partir de la actividad humana, ya que, si
bien los equilibrios estables en los entramados se alcanzan de manera gra-
dual y acumulativa, el motor de los cambios está, como he dicho antes, en
la voluntad de modificar las reglas del juego que los empresarios políticos
 ESTUDIO INTRODUCTORIO 27

generan como producto de la necesidad de modificar sus costos de transac-

ción, o como resultado de cambios en sus preferencias o recursos; sin em-
bargo. el problema central del cambio institucional radica en que es más
fácil iniciarlo que controlar sus resultados.I"
Que el cambio institucional tenga un carácter fundamentalmente incre-
mental no quiere decir que no existan momentos de ajuste intenso en las
reglas del juego, situaciones en las cuales los actores decidan involucrarse
en un juego de cambio institucional. Se trata de eso que March y ülsen
(1989: 53-67) han llamado oportunidad de cambio. En ciertos momentos,
los recursos acumulados por los actores, sus preferencias o necesidades de
modificar sus costos de transacción los conducen a apostar por una trans-
formación mayor en las reglas del juego, por lo que las estrategias de todos
o de una buena parte de los actores relevantes se orientan a conseguir nue-
vas situaciones de equilibrio. En ese momento se hace posible la construc-
ción de una coalición favorable a un cambio mayor en el entramado insti-
tucional. El resultado puede ser una modificación sustancial en las reglas
formales que, sin embargo, será filtrada por el conjunto de constreñimien-
tos informales que constituyen parte del bagaje cultural de una sociedad,
pero que a su vez influirá en la transformación de éste y modificará sus ru-
tinas de reproducción.
En este esquema, las instituciones son tanto el marco que limita y da cer-
tidumbre a la acción humana como el objeto de su actividad, ya que las
reglas del juego son endógenas y, por tanto, modificables.
El nuevo institucionalismo histórico, lo mismo que su variante sociológi-
ca, es todavía más escéptico a la hora de abordar los procesos de cambio
institucional. Aunque ninguno de los autores del libro que nos ocupa con-
sidera las instituciones como inmutables, tampoco son muy optimistas res-
pecto al argumento adaptativo como fuente del cambio:

Los arreglos institucionalizados se reproducen porque los individuos frecuente-

mente son incapaces incluso de concebir opciones apropiadas (o porque conside-
ran poco realistas las alternativas que pueden imaginar). Las instituciones no
sólo restringen las opciones: ellas establecen el criterio mismo a través del cual la
gente descubre sus preferencias. En otras palabras, muchos de los costos sumergi-
dos más importantes son cognitivos.
Cuando el cambio en las organizaciones ocurre, suele ser episódico y dramáti-
co, en respuesta al cambio mstitucional en el nivel macro, más que incremental y
suave. Los cambios fundamentales ocurren bajo condiciones en las que el arreglo
social que ha apuntalado un régimen institucional de pronto se vuelve problemá-
tico. Ahí donde economistas y politólogos ofrecen explicaciones funcionales de la
manera en la que las instituciones representan soluciones eficientes a los proble-
mas de gobierno, los sociólogos rechazan las soluciones funcionales y se concen-

14 Sobre la transformación de las instituciones políticas y la relación entre intencionalidad

y cambio institucional, véase también March y Olsen (1989: 53-67).
28 ESTUDIO INTRODUCTORIO

tran, en cambio, en el modo en que las instituciones complican y limitan los

caminos por los que las soluciones son buscadas. [Powell y DiMaggio, 1991: 11.]

Éste es el mapa teórico en el que se inscriben los trabajos recogidos en la

antología de Powell y DiMaggio. Los compiladores han recogido una exce-
lente colección de ensayos que indudablemente contribuirá a ampliar el
conocimiento de este enfoque en lengua castellana. La diversidad de los te-
mas abordados en el volumen, que incluye tanto cuestiones teóricas como
investigaciones empíricas, es una muestra de la utilidad de la visión neoins-
titucionalista y de la amplitud de sus alcances. Constituye un aporte signi-
ficativo al desarrollo de la ciencia social contemporánea que, gracias al
esfuerzo del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Públi-
ca y el Fondo de Cultura Económica, puede ser conocido en el mundo ibero-
americano.

BIBLIOGRAFÍA

Denzau, Arthur, y Douglass C. North (1994), "Shared Mental Models: Ideologies

and Institutions", KYKLOS, vol. 47, fase. 1, pp. 3-31.
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