ARCHIVO Nº 362 (Pág.

309 – Cita 5)

TEMA: Las operaciones administrativas

1. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera

Sentencia: 7 de mayo de 1992

Consejero ponente: Daniel Suárez Hernández

Referencia: Expediente Nº 5704

Actor: Jesús Pinzón Quintero

Sin publicar.

...(...)...
Con relación a la excepción referida, considera la Sala acertado el criterio interpretativo
adoptado por el a quo para decidir sobre aquella. En efecto, si bien en el caso bajo estudio se
produjo un acto administrativo —resolución 3 del 18 de enero de 1980— que dispuso la clausura de
la explotación de la cantera que efectuaba el demandante, no fue propiamente dicho acto el causante
de los perjuicios, sino que los mismos resultaron del cierre de la cantera realizado por el Inspector
15D de Policía, en cumplimiento de una resolución que no se había legalmente ejecutoriado, por
cuanto contra la misma se había interpuesto oportunamente recurso de reposición que para la fecha del
cierre no había sido decidido.
No correspondía entonces al demandante accionar ante esta jurisdicción contra la aludida
resolución, sino contra la actuación cumplida para cerrar y sellar la cantera y los medios de
explotación, actuación esta que configuró una operación administrativa, contra la cual no cabía la
acción de nulidad, porque si bien los actos administrativos como expresión de la voluntad del
gobernante pueden ser objeto de anulación, esto mismo no se puede predicar de la operación
administrativa, así esta tenga su origen en un acto administrativo, con mayor razón si, como en el sub-
judice, el acto respectivo no podía producir efectos, ni ser ejecutado, por encontrarse recurrido, vale
decir, no estaba ejecutoriado, condición esta que solo adquirió hasta el 14 de agosto de 1980.

2. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera

Sentencia: 9 de noviembre de 1994

Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo

Referencia: Expediente Nº 9267

Actor: Álvaro Piñeros Acevedo

Sin publicar.

...(...)...
 La Corte, en este tema retoma lo dicho en la sentencia del 17 de diciembre de 1982, en el
proceso Nº 2686:
“... Muestran los hechos, entonces, que el propietario fue desposeído de parte de su finca en
desarrollo de una operación administrativa de adquisición de la misma para un programa de ley
agraria. Operación que se cumplió irregularmente y que por esa misma razón fue lesiva de los
derechos de la parte actora.
”La responsabilidad en el derecho administrativo colombiano puede provenir de diversas
fuentes, así: de un acto administrativo ilegal, en principio; de una operación administrativa igualmente
legal, o sea de aquel conjunto de pasos procesales cumplidos por la administración para lograr un
determinado cometido; de una operación material de ejecución; o de un hecho o abstención
administrativa.
”En el caso concreto, los perjuicios nacieron de la irregularidad de la operación de adquisición,
la que de haberse cumplido dentro de los marcos legales hasta su culminación en la expropiación no
habría causado perjuicios. Claro que también podría calificarse toda la actuación administrativa como
una falla del servicio”.
Y, en sentencia del 3 de marzo de 1989, proferida en el expediente Nº 2675, actor Rómulo
Trujillo y Cía. S. C., Molino La María, ponente: Carlos Betancur Jaramillo, se dijo:
“...
”El procedimiento seguido por la administración con determinado objetivo (operación en
sentido lato como la serie de pasos o trámites cumplidos para la expedición del acto administrativo
definitivo) por el solo hecho de su cumplimiento no produce perjuicios ni se presume legalmente que
los cause. Y ni siquiera ellos se presumen cuando ese procedimiento resulte fallido o termine
anormalmente. Pero esta circunstancia sí puede dañar a alguien en particular. Por eso cuando tal
evento se da y el acto final no permite impugnación en acción de restablecimiento, deberá establecerse
el procedimiento cumplido y el perjuicio que ese accionar de la administración produjo para
comprometer la responsabilidad de esta...”.

3. CONSEJO DE ESTADO – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera

Sentencia: 5 de agosto de 1995

Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo

Referencia: Expediente Nº 7095

Actor: Sociedad Durán Muñoz y Compañía Ltda.

Sin publicar.

...(...)...
Ha dicho la jurisprudencia desde hace varios lustros que la responsabilidad del Estado nace o
de los actos (incluidos aquí los contratos) o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas;
y ha concluido que cuando la lesión la produce el acto ilegal la acción será de restablecimiento
(nulidad y restablecimiento en la terminología del decr. 2304 de 1989); contractual cuando el
perjuicio se derive del contrato; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho,
una omisión o una operación administrativa.
 ...(...)...
La diferenciación de las distintas acciones se presenta clara en la mayoría de los casos. Pero
se dan hipótesis en las cuales esa diferencia nítida no se observa, como puede suceder cuando el
perjuicio alegado es producto de una operación administrativa en la que normalmente se conjugan
actos, hechos de ejecución u omisiones; o cuando la lesión la produce el acto administrativo, pese a
estar ajustado al ordenamiento.
...(...)...
En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas
de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas
de estas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el
perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no
hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular
ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y
deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión
administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva,
la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa
también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento
del principio de la igualdad ante las cargas públicas.
La responsabilidad por la operación administrativa, concebida esta como el conjunto de
actuaciones cumplidas dentro de un procedimiento administrativo dado que culmina irregularmente o no
culmina, no es nueva en la jurisprudencia de la sala. Así, se ha condenado al Incora vgr. Por
procedimientos de adquisición de bienes de particulares con fines agrarios que resultan fallidos en
perjuicio de estos.

4. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera

Auto: 12 de diciembre 1996

Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo

Referencia: Expediente Nº 2448

Actor: Municipio de Córdoba - Bolívar

Sin publicar.

...(...)...

La sala ha sido clara al sostener en múltiples oportunidades que las distintas acciones de
responsabilidad estatal, por el acto administrativo ilegal (acción de nulidad y restablecimiento, art. 85
del C. C. A.); por los hechos, omisiones y operaciones administrativas (art. 86); o por los contratos
(art. 87), no pueden manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente específica del
perjuicio.
De allí que si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser
sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino reparación directa cuando la lesión
devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino
contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o
cumplimiento de objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública
contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual.
...(...)...

Quizás la confusión que se observa en estos asuntos se derive de la errónea interpretación que
se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas
hipótesis, se tiene como el conjunto hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que
permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que compartan
un acto administrativo, y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento.
La ley ha contribuido al equívoco desde tiempo atrás por hablar por ejemplo, en el campo de los
impuestos, las regalías, las participaciones fiscales, en los procesos de adjudicación contractual etc., de
operaciones administrativas, cuando en el fondo se está haciendo referencia a la actuación
administrativa en su integridad y no solo del acto administrativo definitivo que la culmina. Tan cierto
es esto que hoy, en los eventos antes citados el accionante podrá pedir la nulidad del acto que culmina
la operación o la revisión de esta, sin que con esto incurra en falta de técnica. Y sea de ello lo que
fuere, en tales asuntos no es técnico ni jurídico confundir el fenómeno analizado con la operación
administrativa que trae el art. 86 del C. C. A., que permite al afectado una acción de reparación
directa.
Y no es posible la confusión porque “operación administrativa”, para los efectos del antecitado
artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la
ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura
de la “operación” frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. V. gr.,
el procedimiento de adquisición de un bien rural que el Incora, luego de haber logrado la entrega
anticipada del predio, deja inconcluso con perjuicio para el dueño del mismo...
Así mismo puede darse la misma figura cuando la administración, por ejemplo, luego de iniciar
una etapa licitatoria o de concurso no la culmina por las vías legales, cuales son el auto de
adjudicación o la declaratoria de deserción.
En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación en los sentidos anotados, los cuales
aparecían ya en la ley 167 de 1941. Y es tan cierto este alcance multicomprensivo que el decr. 2304 de
1989 subrogó el art. 83 del Código Contencioso Administrativo que establecía la equivalencia entre
operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que
la doctrina le había dado a dicha figura.

5. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

Sentencia: 30 de abril de 1998

Consejero ponente: Delio Gómez Leyva

Referencia: Expediente Nº 8742

Actor: Auros S.A.

Sin publicar.

...(...)...
 Examina la Sala, en primer lugar, el tema relacionado con la procedencia de la acción incoada
por la sociedad actora, acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85
del Código Contencioso Administrativo, toda vez que para el apelante apoderado judicial del Banco
de la República, si la sociedad actora estaba inconforme con la operación administrativa que liquidó
y pagó el Título en Divisas de Financiación No. 00003785 debió acudir a la acción de reparación
directa consagrada en el artículo 86 ibídem, en lugar de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho impetrada contra la respuesta del Banco a la petición posterior elevada por el representante
legal de Auros S. A. ante el Director de Fiduciaria y Valores del Banco de la República para que se
liquidara tal Título dentro de los términos de la resolución externa No. 24 de 1994.
El artículo 85 del Código Contencioso Administrativo consagra la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la cual se encuentra definida como aquella en virtud de la cual una
persona perjudicada con un “acto administrativo” solicita al juez que decrete la nulidad de ese acto
administrativo por ser contrario a una norma jurídica superior, y que, además, se le restablezca en su
derecho y se le repare el daño. Esta acción, como se evidencia, tiene como finalidad el
cuestionamiento de un acto administrativo, entendido este como la manifestación de voluntad de la
Administración tendiente a producir efectos jurídicos.
La acción de reparación directa, por su parte, se encuentra consagrada en el artículo 86
ibídem, y consiste en que la persona que acredite interés podrá pedir directamente la reparación del
daño causado por la Administración, cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una
“operación administrativa” o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de
trabajos públicos. Lo que significa que en esta acción, a diferencia de la anterior, la razón de ser de
la misma, es una operación administrativa, entendida por esta como “los hechos o actos materiales
de ejecución de un acto o decisión administrativa”.
En el sub - júdice la situación fáctica se contrae a los siguientes hechos:
El día 20 de febrero de 1995 (68 días antes del vencimiento), a través de su intermediario
financiero, AUROS S. A., solicitó al Banco de la República la recompra anticipada del Título en
Divisas de Financiación No. 0003785, en virtud de lo cual el Banco efectuó la liquidación y pago
del mismo, aplicando para el efecto un descuento del cincuenta y cinco por ciento (55%), por lo
cual determinó un valor en pesos de $17.490.490,oo. (fl. 144 )
El día 2 de marzo de 1995 el representante legal de AUROS S. A. manifestó su
inconformidad con la actuación del Banco relacionada con la liquidación y pago del Título en
divisas de financiamiento No. 0003785, en cuanto al descuento aplicado, pues a su juicio debió
tenerse en cuenta el previsto en la Resolución No. 24 del 12 de septiembre de 1994, el cual era de
$4.45% y no el previsto en la Resolución Externa No. 7 del 15 de marzo de 1994, del 55%, en razón
a que los actos administrativos expedidos por la Junta Directiva del Banco de la República, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Código Contencioso Administrativo son de
aplicación y ejecución inmediata.
A través de la comunicación No. DFV-8553 expedida por el Director de Fiduciaria y Valores
del Banco de la República, manifestó que no era viable tal solicitud, porque las disposiciones
contenidas en las Resoluciones Nos. 22 y 24 de 1994 sobre el descuento para los títulos en divisas
por financiación se aplicaban solamente para los títulos expedidos a partir de la vigencia de tales
resoluciones, ya que de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Política y artículo 38 de
la ley 153 de 1887, las normas no pueden tener efectos retroactivos.
En la demanda ante la Jurisdicción, el actor instaura la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho y hace derivar el perjuicio de la respuesta contenida en la Comunicación No. DFV -
8553 de fecha 10 de abril de 1995, actuación que considera ha vulnerado los artículos 80 del Código
Contencioso Administrativo, 30 de la Resolución Externa 21 de 1993 y 2º de la Resolución Externa
No. 24 de 1994, ambas emitidas por la Junta Directiva del Banco de la República, motivo por el
cual solicita restablecer el derecho con “la readquisición o recompra del Título en Divisas por
Financiación No. 0003785, a favor de Auros Copimac Ltda., hoy Auros S. A., por valor de
CUARENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL DOLARES AMERICANOS
CON 08 / 100 (US $ 46.366,08), con un descuento equivalente al 4.45% de su valor nominal, de
conformidad con la Tabla expedida por el mismo Banco de la República”, y con el pago equivalente
a la suma de US$ 20.864,74 equivalente al “valor complementario de la suma debida, en pesos
colombianos, liquidados a la tasa de cambio representativa del mercado vigente a la fecha en que se
efectúe el pago, según certificación que expida el mismo Banco.”
A juicio del apelante, apoderado judicial del Banco de la República, la actuación
administrativa por medio de la cual se accedió a la liquidación y pago del título en divisas por
financiación, constituye una operación administrativa que generó efectos jurídicos para la sociedad
peticionaria, y por consiguiente, sí le ocasionó perjuicio a la misma, esta actuación es fuente de
responsabilidad para la administración a términos del artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo.
Para la Sala, sin embargo, tal actuación no fue objeto de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como se dejó visto, sino la Comunicación del Banco No. DFV - 8553
de fecha 10 de abril de 1995, por medio de la cual a instancias del representante legal de la sociedad
actora le informó las razones por las cuales no era viable liquidar el respectivo título en las
condiciones previstas en el artículo 2º de la Resolución Externa No. 24 de septiembre 2 de 1994
emanada de la Junta Directiva del Banco de la República.
Así las cosas, la excepción de inepta demanda por improcedencia de la acción impetrada,
formulada por la demandada, ahora apelante, no está llamada a prosperar, pues, como ha quedado
establecido, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no está dirigida contra la actuación
administrativa por medio de la cual el Banco liquidó y pago el título en divisas por financiación a
solicitud del intermediario financiero, sino contra la mencionada comunicación, lo cual descarta la
improcedencia de la acción aducida como fundamento de la excepción de “inepta demanda”.
Sin embargo, a juicio de la Sala, la demanda es inepta, pero por circunstancia diferente, como
que la comunicación demandada no es un acto administrativo sometido a control de la jurisdicción
contencioso administrativa, conforme con lo dispuesto en el artículo 83 del C. C. A.
En efecto, como se dejó precisado al comienzo de las consideraciones, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, procede contra un “acto administrativo”, entendido este como aquel
acto emanado de una autoridad pública, y que contiene una declaración de voluntad capaz de
producir efectos jurídicos.
De acuerdo con esta definición, la respuesta dada por el Director de Fiduciaria y Valores del
Banco de la República al representante legal de la sociedad actora, no puede catalogarse como acto
administrativo demandable, pues es claro, que por su forma y contenido (objeto) carece de los
atributos que la ley y la doctrina le atribuye a los actos administrativos.
En efecto, la comunicación demandada, contrario a lo que pretende hacer ver el apoderado
judicial de la sociedad actora, precisamente por su “forma” y “contenido” no es un acto
administrativo susceptible del control jurisdiccional, pues constituye una simple respuesta acerca
del procedimiento utilizado en la liquidación y pago del título en divisas por financiación efectuada
por el Banco de la República en anterior actuación, que obra en el expediente (fl. 144 C. P.), y sobre
la imposibilidad de liquidarlo en las condiciones previstas en el artículo 2º de la Circular 24 de 1994
citada por el representante legal de la sociedad demandante, comunicación que carece de la
voluntad de la Administración encaminada a producir un efecto jurídico determinado, pues, se
repite, no es más que una manifestación de las razones que motivaron al Banco a liquidar el aludido
título en la forma prevista en el artículo 3º de la Circular No. 07 de 1994, sin que la misma tenga la
virtud de generar una situación jurídica particular para la actora, ya que no contiene una voluntad
decisoria encaminada a producir efectos jurídicos, dado que los mismos se produjeron por la
actuación que condujo a la liquidación y pago del Título en Divisas.
Por tanto, para la Sala, es indiscutible, que la demanda es inepta, por las precisiones que
anteceden, razón por la cual se impone proferir fallo inhibitorio.

6. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera

Sentencia: 8 de febrero de 2001

Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar

Referencia: Expediente Nº 12486

Actor: Carmen Rosa Marín Vda. de Ortiz

Sin publicar.

…(…)…

La senda procesal idónea para obtener la reparación o restablecimiento de los derechos

eventualmente vulnerados o conculcados, no es la acción de reparación directa del artículo 86 del
Código Contencioso Administrativo, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada
en el artículo 85 de ese mismo estatuto.
En el presente caso, no resultaría válido sostener la procedencia de la primera de esas dos
acciones sobre la base de que la fuente del perjuicio es una operación administrativa, entendida ésta
como la conjunción del acto administrativo y su ejecución material, dado que tal hipótesis supone
una de dos circunstancias, a saber:
a) la no discusión acerca de la legalidad del acto administrativo ejecutado, sino tan solo la
censura de los actos de su aplicación material como fuente directa del daño; porque, de lo contrario,
el actor debe proponer el juzgamiento de dicha legalidad a través de una pretensión específica de
nulidad y las consecuenciales de restablecimiento, con la carga procesal específica de identificar el
acto cuya nulidad se reclama, las normas jurídicas violadas y el concepto de la violación;
b) la imposibilidad o dificultad de prueba del acto administrativo, en orden a garantizar el real
y efectivo acceso a la administración de justicia.
Como quiera que en el sub lite no se encuentran configurados ninguno de esos dos eventos,
sino, que se está en presencia de un acto administrativo claramente identificado y probado, el cual
es reprochado por la actora como ilegal y generador del daño antijurídico demandado, es claro que
la acción procesal indicada para discutir tal reclamación es la de nulidad y restablecimiento del
derecho y no la de reparación directa, tal como en su momento lo estableció el a quo en la sentencia
objeto de apelación, circunstancia que conduce a una inhibición para proferir un fallo que resuelva
el fondo de la litis.

7. CONSEJO DE ESTADO – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera

Auto: 2 de febrero de 2005

Consejero Ponente: María Elena Giraldo Gómez

Referencia: Radicación número: 13001-23-31-000-2003-01795-01(28454)

Actor: Hernando Castro Pacheco

Sin Publicar

…(…)…

A. El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la

persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un
inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea
lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del
acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta
acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo
pagado indebidamente (art. 85).

Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se origina en
causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:

La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el

demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o
la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar
la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el
derecho subjetivo lesionado.

Por su parte, las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son
variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o
permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o
la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o
ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales
provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal
mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la
consecuente reparación del daño causado.

Partiendo de esa regulación normativa se examinará lo particular.

B. Particularmente la Sala observa que aunque las pretensiones tienen forma de una acción de
reparación directa, los hechos aducidos son indicadores, irrefutables, de que el ejercicio de ésta
acción es indebida.

1. En primer lugar, en el hecho 2 de la demanda, en el cual empiezan las

imputaciones jurídicas, se ataca, sin duda, la legalidad de la actuación administrativa contenida en la
resolución No.3452 del 06 de septiembre de 2002 mediante la cual se le reconoció cancelar al actor
una pensión mensual, tomando como sueldo básico $597.055 entre otras prestaciones y a partir del
30 de junio del año 2000; al respecto la demanda afirma:

“Esta resolución le llegó al actor el día 05 de diciembre de 2002 con el oficio

No.110629 del 13 de septiembre de 2002. El actor el día 09 de diciembre de 2002, le
 otorgó poder al Abogado: Pájaro Balseiro, para impugnar este acto administrativo, lo
que se realizó dentro del trámite y término ordenados en el C. C. A., poder con nota de
presentación por parte del actor en la respectiva notaría en la ciudad de Cartagena. El
día 09 del mes de diciembre de 2002, el apoderado del actor, agotó la vía gubernativa,
interponiendo y sustentando el recurso de reposición a dicho acto administrativo,
fundamentado entre otras la siguiente inconformidad: De que el sueldo del actor último
era de $652.000 como se parecía en la resolución No. 008 del 17 de octubre de 2001
elaborado por la Dirección Marítima y no de $597.055 como aparece, un año más tarde
en la resolución No. 3452 de 06 de septiembre de 2002 de la secretaría General del
Ministerio, o sea que en vez de aumentarse el básico, la demandada lo disminuye; que
al igual situación aparece con la 1/12 (una doceava parte de la prima de navidad). La
demandada, acepta la vía gubernativa interpuesta y así lo manifiesta en el oficio No.
287 del 04 de marzo de 2003, suscrito por la señora Bermeo Cardozo y le comunicó al
Abogado del actor, que le darán el trámite respectivo en un término de 60 días. Sin
embargo de acuerdo auto No. 082 del 11 de abril de 2003 la demandada, por conducto
del Coordinador Grupo Prestaciones Sociales, que dentro del trámite en el expediente
prestacional No.287/2003 del señor Castro Pacheco, no se acepta como apoderado
Pájaro Balseiro y allí, se señala unos artículos del C .P. C. y de la ley 446/98; pero no
se concretiza en forma clara, ni precisa el motivo del porque no se reúnen los requisitos
o estos no se aclaran, los requisitos del poder, de lo anterior se le envía copia a este
apoderado. Este apoderado el día 24 de abril de 2003, con escrito de esta fecha, refuta
el contenido se ese auto señalado”.

Por lo tanto no queda duda, de que en términos de la propia demanda se reprocha la

legalidad de la resolución administrativa, es decir de un acto administrativo, que es en este caso
de carácter particular y por lo tanto el medio judicial idóneo para atacarlo sería el de nulidad y de
restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del C. C. A..

Y no puede aceptarse la calificación jurídica que hace el demandante “de operación

administrativa” a esa conducta de la Administración (acto administrativo) por lo siguiente: La
jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso
Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que
el legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; así en
sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó:

‘Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13

del decreto ley 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto
administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C. C. A., sino que más bien se trata
como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue
pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados
(los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto
que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de
los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual
puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de
los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el
daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más
excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.

En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las

medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas
puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o
 contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de
la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla,
la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular
ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación
directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de
la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha
decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la
administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es
ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la
igualdad ante las cargas públicas.’ 1

‘La confusión que se observa en estos asuntos se deriva de la errónea interpretación que
se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho
colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un
acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción
de reparación directa; y en otras, que compartan un acto administrativo y que admiten
el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. ‘La operación administrativa’
para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de
actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión
administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la
‘operación’ frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación.
En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación de los sentidos anotados, los
cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto ese alcance
multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del C. C. A. que
establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no
corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha
figura.

Por consiguiente como la Resolución que reprocha el actor no comprende un hecho o

conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sino que recae en un acto
administrativo, es obvio jurídicamente que no se trata de conducta de operación administrativa
pues ella no versa sobre medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sino, se
repite, de la medida decisoria (la expresión de voluntad administrativa). Basta observar, para
despejar cualquiera duda, la demanda dice lo siguiente en el segundo inciso del hecho 2:

“Pese a lo anterior en forma ilógica la demandada resuelve la vía gubernativa con la

resolución No 0990 del 27 de junio de 2003 y acepta en la parte resolutiva, modificar el
monto de la pensión mensual de jubilación del actor y con efectos retroactivos a partir
del 30 de junio de 2000 y en artículo 2° de la resolutiva de ese acto administrativo no se
reconoce como apoderado al señor Pájaro Balserio; entonces se pregunta, como se tuvo
en cuenta ese recurso de reposición de ese abogado, ya señalado arriba?. ( )”

Además en el hecho 5 de la demanda, que se trascribirá, se advierte ostensiblemente que

el actor discute la legalidad de la resolución que determinó el valor de la pensión, cuando dijo:

“De acuerdo a lo enunciado en el art. 16 de la ley 446 de 1998 se le debe reparar todo
el daño en este caso al actor; por ello se solicitó en las pretensiones de que se les nivele
la pensión de jubilación al actor la cual debe establecer en esta fecha en la suma de
$749.51 y todo esto desde el 30 de junio del año 2000 y solo se le están reconociendo al

1
Expediente No. 7.095; Actor: Sociedad DURAN MUÑOZ Y COMPAÑIA LTDA.
 actor la pensión por parte de la demandada de $619.207, existiendo una diferencia de
$130.307 y esto sin contar con los $9.670.000. 32, que se solicitan en la pretensión N° 1
esto es la resultante de las diferencias de las resoluciones N° 3452 del 6 de septiembre
de 2002 y 0990 del 27 de junio de 2003; se sostiene que el reajuste de la pensión es otra
situación que igualmente le compete al actor y se le debe liquidar de acuerdo a los
procedimientos de ley y por vía de ejemplo se tiene, que de acuerdo a las constancias de
pago del año 1999, poseía al actor un salario básico, como trabajador oficial de $
597.55, lo que se incrementa anualmente, por decreto ejecutivo, quien establece los
sueldos anualmente para el personal del Ministerio de Defensa. Nótese que en el año
2001, la Dirección General de Marítima, entidad donde laboraba el actor le pagaba un
total de $726.205 mensual; pese que en ese año los aumentos para el personal del
Ministerio de Defensa, el ejecutivo, lo ordenó en diciembre de 2001; y el la resolución
N°. 008 del 17 de octubre de 2001, la Dirección Marítima, le cancelaba $726.205
mensual al actor y hoy como pensionado recibe el actor la suma de $ 619.207, como
aparece en la constancia de pago de pensión del mes de mayo de 2003; pese a que el
actor la suma de $ 619. 207, como aparece en la constancia de pago de pensión del mes
de mayo de 2003, pese a que el artículo 139 del decreto 1214 de 1990 se le debe
liquidar al trabajador oficial su pensión, sobre el sueldo básico con las partidas
ordenadas en este artículo y los cual, la demandada nunca realizó. De mala fe y la
prepotencia inocua de la demandada, ella se refleja en el último aparte del oficio N°.
10634 del 15 de agosto de 2003 suscrito, por una coronela, en donde categóricamente
enuncia que si hay o existe valores a cancelar en la resolución N° 0990 del 27 de junio
de 2003, pero que serán cancelados al actor; (sic) pero no dice cuando, ni con
intereses; pero se establece grotescamente, de que existe una suma de dinero que se
debe; entonces se pregunta, de que para el legislador creo los poderes de o facultades
de recibir. En conclusión esto es el reflejo de unas operaciones administrativas erradas
e ilegales de la demandada. Hay que agregar que los artículos 52 y 53 del C.C.A.,
establecen los requisitos de todo recurso y estos fueron reunidos en el caso de la
reposición a la Resolución N°.3452 de 2002” (fols. 3 a 8 c. ppal).

8. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

Sentencia: 9 de junio de 2005

Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Referencia: Expediente Nº 2001-0166

Actor: Corporación Club El Nogal

Sin publicar.

…(…)…

Sea lo primero señalar que en este caso no se está presencia de una operación administrativa pues
ésta se ha entendido como la operación material de las entidades públicas y de las personas
privadas que desempeñan funciones administrativas, destinada a ejecutar los actos administrativos,
a hacer que éstos produzcan sus efectos. Es decir, que la operación administrativa es posterior al
acto administrativo, de manera que éste es el fundamento inmediato de aquélla.

No obstante que la demanda erróneamente formula como pretensión la nulidad de la operación

administrativa, lo cierto es que involucra como objeto de la declaración impetrada a los actos
administrativos que en ella se indican, razón por la que, en aplicación del principio de la prevalencia
del derecho sustancial y en cumplimiento del deber que incumbe al juez de interpretar la demanda,
la Sala analizará los cargos frente a los mencionados actos administrativos.

La controversia se centra en establecer si en el procedimiento utilizado por la

Administración para determinar el avalúo practicado al inmueble de la actora para los años 96, 97 y
98 se garantizó o no el debido proceso y el derecho de defensa; si estuvo o no ajustado a derecho; y
si se vulneró o no el principio de equidad.

9. CONSEJO DE ESTADO – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera

Sentencia: 11 de febrero de 2009

Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra

Referencia: Radicación número: 25000-23-26-000-1992-07963-01(15036)

Actor: Germán Rojas Olarte y otros

Sin Publicar

…(…)…

1.3. Viabilidad de la acción de reparación directa en el caso concreto. Acto administrativo y

operación administrativa

Habida consideración de que en el presente caso la demanda se presentó en ejercicio de la acción de

reparación directa para obtener el reconocimiento e indemnización de los supuestos daños y
perjuicios sufridos por los demandantes como resultado de una operación administrativa, la Sala
considera indispensable recordar, en los términos de las decisiones de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, lo siguiente:

“Las distintas acciones de responsabilidad estatal, por el acto administrativo estatal, por el
acto administrativo ilegal (acción de nulidad y restablecimiento, (art. 85 del C.C.A.) por
los hechos, omisiones y operaciones administrativos (art. 86); o por los contratos (art. 87),
no pueden manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente específica del
perjuicio. Si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá
ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa
cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa;
y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato
mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos
administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la
actividad contractual.”2

2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Carlos
En el mismo pronunciamiento judicial, el Consejo de Estado, respecto de la operación
administrativa, señaló:

"La operación administrativa" para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa
que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una
decisión administrativa.” (Subrayado fuera de texto)

Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha dicho sobre el particular:

“El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona

privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos. A la
luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o
registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar
como tal por razón de su obligatoriedad. Por su parte, la operación administrativa es la
actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones
administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer
efectivo su cumplimiento.”3 (Subrayado fuera de texto)

En el caso concreto resulta suficientemente claro que los actos administrativos que constituyen la
declaración de voluntad de la administración respecto de las condiciones de prestación del servicio
público de telefonía, y de la forma como habría de proceder la ETB son la Resolución Nº 3962,
expedida por el Ministerio de Telecomunicaciones el 4 de octubre de 1989 (“por la cual se aprueba
el reglamento de suscriptores del servicio telefónico y servicios complementarios en todo el
territorio nacional”)4, a la cual la Sala se ha referido a lo largo de este fallo como el Reglamento, y
la Norma 10 de 1986 de la ETB5.

Por su parte, la operación administrativa está constituida por la serie de actuaciones materiales y de
hechos cumplidos por la ETB, atinentes a la suspensión del servicio de las 5 líneas telefónicas, ante
la supuesta evidencia de la vulneración del Reglamento y de la Norma 10 por parte de los
demandantes.

En consecuencia, la Sala considera que la acción de reparación directa es viable para perseguir el
reconocimiento y la indemnización de los supuestos daños y perjuicios causados por la operación
administrativa referida.

10. CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera

Sentencia: 14 de abril de 2010

Betancur Jaramillo, Sentencia de 12 de diciembre de 1996, Radicación número: 12448, Actor: Municipio de
Córdoba (Bolívar), Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público; reiterada en Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Juan de Dios Montes
Hernández, Sentencia de 30 de abril de 1997, Radicación número: 13015, Actor: Municipio de Soledad
(Atlántico), Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Sentencia de 26 de agosto de 2004, radicación número: 66001-23-31-000-2000-
0057-01, Actor: Aydee Álvarez de Gómez, Demandado: Municipio de Pereira
4
Folios 99 – 102, Cuaderno principal
5
Folios 130 – 170, Cuaderno principal (copia auténtica)
Consejero Ponente: Ruth Stella Correa Palacio

Referencia: Expediente 17.311

Actor: Guillermo Rueda Plata y otro

Sin Publicar.

…(…)…

2. El oficio al que se refiere la demanda no constituye un acto administrativo

No le asiste razón al a quo al considerar que hubo indebida escogencia de la acción porque debió
demandarse la circular en la cual se daba la instrucción de impedir el ingreso de los oficiales
nombrados en la lista adjunta, por haber sido retirados del servicio. A juicio de la Sala, dicha
circular no constituye un acto administrativo sino una operación administrativa, en cuanto lo único
que se hace en la misma es ejecutar el contenido del acto administrativo mediante el cual el
demandante y los demás oficiales que figuran en ella fueron retirados del servicio. En efecto:

2.1. Con la demanda se aportó en copia simple el oficio dirigido el 23 de agosto de 1990, por el
Segundo Comandante y JEM-BR-13 del Ejército Nacional al Comandante del Batallón Grupo
Rincón Quiñónez (fl. 15 C-1), en el cual consta lo siguiente:

“Con el fin de que sean ubicadas en la Guardia de esta Unidad Táctica se envía a ese
Comando la relación del personal de Oficiales y Suboficiales que fueron retirados del
servicio activo por voluntad del Gobierno.

“Lo anterior, con el fin de que el Comandante de Guardia se abstenga de dejar entrar
al personal a las Instalaciones de esa Unidad”.

En el listado adjunto a ese oficio se relacionan los nombres, los actos mediante los cuales se
dispuso el retiro de cada militar y el motivo de ese retiro (fls. 16-20). En relación con el señor
Guillermo Rueda Plata, figura: “Decreto 302 09-FEB-89. Presunta vinculación con narcotráfico”.

Cabe señalar, en primer término, que habrá de dársele valor probatorio a la copia simple de los
documentos relacionados porque la entidad demandada, al ser requerida por el a quo para que
allegara la copia auténtica de los mismos, manifestó:

“…me permito informar que revisado el archivo de la Sección Segunda no se

encontró ningún fundamento documental ni aún el oficio No. 009146-BR13-B2-JEM-
109 de 1990 y que al parecer hace referencia a la relación o circular que restringía la
entrada a unidades tácticas a personal retirado del Ejército, toda vez que, de acuerdo a
las disposiciones de archivo y correspondencia, lo documentación se mantiene con
una vigencia de dos años y el resto se incinera….” (fl. 329 C-2).

Ha dicho la Sala que podrán valorarse las copias simples de los documentos traídos por una de las
partes cuando la otra parte no aporte la copia auténtica, a pesar de tener en su poder los originales:

“…la Sala considera que cuando una de las partes no cumple con el deber de aportar
la copia auténtica de un documento cuyo original se encuentra en su poder o
 legalmente bajo su guarda y archivo, corre con el riesgo y los efectos que con su
conducta omisiva pretendió evitar, que, en el presente caso, se concreta en tener como
susceptible de valoración la copia remitida por la parte que desplegó todas las
gestiones que estuvieron dentro de su esfera material y jurídica para que la misma
fuera remitida al proceso en las condiciones formales requeridas, y dado que el
estudio de la misma interesa al proceso en su conjunto.

“Es decir que el incumplimiento o renuencia en aportar el documento en dichas

condiciones legales pese a la orden judicial proferida por el a quo en tal sentido,
acarrea como consecuencia en aplicación del principio de la comunidad de la prueba
que deba otorgársele valor o mérito probatorio a las copias aportadas con la demanda,
solución procesal que restablece el equilibrio de las partes en el proceso, y que se
sustenta en los principios constitucionales de igualdad procesal (art. 13 C.P.), del
debido proceso y derecho de defensa (art. 29 de la C.P), y de presunción de buena fe
respecto de ellas (art. 83 C.P.), honrando con ella además los deberes de probidad,
lealtad procesal y colaboración de las partes en el proceso (art. 71 del C. de P. Civil).

La equidad que debe gobernar la actuación judicial en estas circunstancias

(artículo 238 C.P.), determina que se garantice el derecho a la obtención de
la prueba que tiene la parte que, como en el sub lite, realizó todo lo que
legalmente estuvo a su alcance para la producción en debida forma de aquel
elemento de convicción con el que pretende hacer valer sus argumentos,
toda vez que no resultan admisibles las conductas procesales en las que la
contraparte gozando de una posición privilegiada se abstiene de aportar la
prueba, pues ello perturba la investigación de la verdad real en el proceso y,
por ende, el correcto y normal funcionamiento de la Administración de
Justicia, en contraposición al deber que le atañe a todos los colombianos de
colaborar con ésta (numeral 7 del artículo 95 C.P.).

“Es así como, en el caso concreto, habrá de aplicarse en toda su extensión la

presunción de buena fe en relación con la veracidad de los datos que se consignan en
las copias del balance de 1989 aportadas con la demanda, principio superior al cual se
hizo alusión y consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, por cuya
inteligencia “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquellos adelanten antes éstas.”

“Esta consecuencia no resulta extraña al ordenamiento procesal6, dado que en varias

de sus normas establece este efecto en aquellas situaciones en las que se presenta una
renuencia o reticencia de una de las partes para la elaboración de la prueba
documental o la constancia de autenticidad de ésta, es decir, para darle valor
probatorio a documentos que sean aportados en copia simple por una de las partes,
como por ejemplo: a) en el numeral 6 del artículo 133 del C. de P. Civil a propósito
del trámite de reconstrucción por pérdida total o parcial de un expediente, se establece
que si sólo concurriere a la audiencia que para el efecto se cita una de las partes o su
apoderado, se declarará reconstruido el proceso con base en su exposición jurada y las
demás pruebas que se aduzcan en aquélla, dentro de las cuales pueden ser aportadas

6 El artículo 5 del C. de P. Civil, ordena que cualquier vacío en las disposiciones de ese código para
solucionar asuntos que atañen al proceso, deben llenarse con las normas que regulen casos análogos, y a falta
de éstas, con los principios constitucionales y generales del derecho procesal.
 copias simples de documentos que obraban en el proceso y que estuvieren en su
poder; o b) en el artículo 274 ibídem, cuando una vez citado al autor del documento
para su reconocimiento7, se presenta renuencia por parte del mismo porque no
concurre a la diligencia, o si a pesar de comparecer se niega a prestar juramento o a
declarar, o da respuestas evasivas, en cuyos casos no obstante la amonestación del
juez, se tendrá por surtido el reconocimiento, y así se declarará en nota puesta al pie
del documento”8.

2.2. Una circular es un acto administrativo cuando crea, modifica o extingue una situación jurídica
y no cuando se limita a relacionar las instrucciones que el superior jerárquico considera procedentes
para el adecuado ejercicio de la función administrativa en relación con un asunto determinado, es
decir, cuando se instruye a los funcionarios sobre la manera como deben ejecutar una decisión o
aplicar una disposición jurídica. A propósito de estos actos, la Sala ha precisado los criterios que
permiten distinguir la naturaleza jurídica de una circular en la cual se dan simples instrucciones o
cuando la misma constituye un verdadero acto administrativo:

“Una conclusión se sigue de lo anterior, la Circular CNTV 11 de 2005 es un auténtico

y genuino acto administrativo, en tanto tiene la aptitud de producir efectos jurídicos al
crear una situación jurídica general, que vincula a los administrados destinatarios de
la misma.

“Y resulta ostensible e indubitable que no se está delante de una simple circular del
servicio, esto es, de una mera herramienta al servicio de la Administración, para que
ésta guíe u oriente al administrado, en aras del cabal cumplimiento de los fines del
Estado, de la prestación eficiente de los servicios públicos y en general, de la
ejecución de la función administrativa con sujeción a los principios de economía,
celeridad, eficacia, e imparcialidad, al tenor de los artículos 209 C. P. y 2 y 3 del C.
C. A.

“Contrario sensu, la Circular atacada desborda estos modestos propósitos

informativos en tanto produce verdaderos efectos jurídicos, y por lo mismo es pasible
de revisión en esta sede judicial.

“De ahí que no se tenga duda sobre el carácter de acto administrativo que reviste la
Circular impugnada. Aunque ésta trate de ocultar su verdadero alcance en un
aparentemente criterio instructivo, es palmar que inequívocamente adopta una decisión a
todas luces vinculante para sus destinatarios y -por lo mismo- es clara la idoneidad del
medio judicial escogido. De tiempo atrás se encuentra determinado por la jurisprudencia
que:

‘Una Circular de un funcionario Administrativo, así como puede contener un simple

concepto o una recomendación, por ejemplo, o sea que no es una manifestación de la
voluntad dirigida a producir efectos de derecho, es posible que contenga una decisión
que se pretende sea acatada por las personas a quienes va dirigida. En el primer caso,
que la coloca al margen de la categoría de los actos jurídicos, no es objeto de
7
C. de P. Civil: “ARTÍCULO 272. CITACION PARA RECONOCIMIENTO. [Artículo modificado por el
artículo 1, numeral 122 del Decreto 2282 de 1989] El que presente un documento privado en original o
reproducción mecánica, podrá pedir su reconocimiento por el autor, sus herederos, un mandatario con
facultades para obligar al mandante en actos de la misma índole, o el representante de la persona jurídica a
quien se atribuye…”
8
Sentencia Ag-025.
 conocimiento por esta jurisdicción, ni por ninguna otra; en el segundo sí, puesto que
constituye un acto decisorio de la Administración’.9

“Resulta incuestionable que la Circular CNTV 11 de 2005 constituye un verdadero

acto administrativo en tanto no se limita a dar a conocer un criterio institucional sobre
la manera de cumplir el derecho vigente. Aparece de bulto que ella contiene una
decisión, en tanto adopta una prescripción que no tiene soporte en preceptos previos,
así se intente mostrar ello, al recurrir al artilugio de remitirse a lo establecido en una
norma que había sido derogada, por demás, por la misma entidad accionada.

“O lo que es igual, mediante ella la entidad demandada adoptó, en realidad de verdad,

una nueva prescripción que, por supuesto produce efectos jurídicos, al pretender
“revivir” un precepto que la propia CNTV había decidido derogar, con efectos
claramente vinculantes frente a terceros.

“Carece de asidero pretender, como lo hace la entidad demanda, eludir el control

judicial y una vez más soslayar el cumplimiento de la ley por la vía de expedir
simples circulares, que pretenden ocultar la adopción de una medida regulatoria. A
este propósito la Sala ratifica el criterio que de antaño ha sentado el Consejo de
Estado: ‘(…) si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan
nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de
actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de
invalidarse por las causas generales.’10

“La Circular CNTV 011 de 2005 contiene una decisión de la Comisión Nacional de
Televisión que vincula al administrado. Determinación que crea una situación jurídica
que antes no tenía soporte jurídico en precepto alguno [la fijación de la tarifa que debe
pagarse por concepto de compensación] -por lo mismo- tiene vocación de producir
efectos jurídicos y, de consiguiente, tiene efectos vinculantes a los concesionarios del
servicio de televisión por suscripción cableada.

“Con toda razón, la Corporación ha dejado en claro que las Circulares pueden ser objeto
de demanda ante la jurisdicción, cuando quiera que contengan una decisión emanada de
una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos
vinculantes frente a los administrados, esto es, constituyan verdaderos actos
administrativos:

‘Las circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el

pensamiento o política del Gobierno sobre determinada materia, tienen por objeto
ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una
determinada gestión. Estas instrucciones, como la que se demanda, contienen un
conjunto de reglas de carácter interno, emanadas del superior, expedidas en
ejercicio de sus atribuciones legales y destinadas a los funcionarios de la
administración para que ajusten determinada actividad a lo que en ellas se
establece.

9
SECCIÓN SEGUNDA, Sentencia de abril 20 de 1983, Exp. 6273
10
CONSEJO DE ESTADO, Auto de abril 23 de 1.975.
 ‘Expide entonces la administración en ejercicio de su función opiniones,
interpretaciones o pareceres que se convierten en reglas, que vinculan a los
particulares ante la Administración.

‘Si a través de tales actos, llámense instrucciones o circulares de servicio, la

administración toma decisiones que afectan a los administrados en sus derechos
sustantivos o procedimentales, esas decisiones, que obligatoriamente deben aplicar
los funcionarios, (Decreto 2117 de 1992 artículos 12 literal d), 13 literal f), 57
literal a) y parágrafo, 76 parágrafo), constituyen verdaderos actos administrativos
que no pueden ser excluidos de control de legalidad. Es por ello que el legislador
las sometió expresamente a control de la jurisdicción en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo al establecer que:
‘Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...’
‘...También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y
de los actos de certificación y registro.’
Por ello no comparte la Sala la argumentación de la apoderada de la demandada en
cuanto persigue que actos de este tipo escapen al control de la jurisdicción.’11
(subrayas fuera de texto original)”12.

En consecuencia, revisado el contenido del oficio del Segundo Comandante JEM-BR-13 del
Ejército Nacional al Comandante del Batallón Grupo Rincón Quiñónez se advierte que el mismo
no modifica ninguna situación jurídica, sino que se limita a dar instrucciones a sus subalternos, en
relación con la restricción del ingreso a esas instalaciones de los oficiales que fueron retirados del
servicio. Lo cual significa que dicho oficio no es más que una operación administrativa, en cuanto
no hace otra cosa que ejecutar materialmente la decisión adoptada en un acto administrativo
previo, como se analizará a continuación.

11
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA,
Sentencia de 29 de marzo de 1996, Rad. 7324, Actor: Ramiro Rodríguez López, Demandado: Dian, C.P. Julio
Enrique Correa Restrepo. En sentido similar ver SECCIÓN CUARTA, Sentencia de 22 de enero de 1987,
Exp. 549 M.P. Hernán Guillermo Aldana Duque; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 14 de octubre de 1999,
Exp. 5064, M.P. Manuel Urueta Ayola; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 3 de febrero de 2000, Exp. 5236,
C.P: Manuel Santiago Urueta Ayola; SECCION PRIMERA, Sentencia de 10 de febrero de 2.000, Rad. 5410,
C.P. Olga Ines Navarrete Barrero; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente No.
3531, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; SECCIÓN PRIMERA, Sentencias de 6 de diciembre de 2001,
Expediente No. 6063, C.P. Olga Inés Navarrete; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 9 de mayo de 2002,
Exp. 6604, C.P: Manuel Santiago Urueta Ayola; SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 27 de septiembre de
2006, Exp. 19142, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; SECCION TERCERA, Sentencia de 20 de febrero de
2008, Rad. 11001-03-26-000-2001-00062-01(21845), C.P. Myriam Guerrero de Escobar; SECCION
PRIMERA, Sentencia de 19 de marzo de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2005-00285-00, C.P. Rafael E. Ostau
de Lafont Pianeta y SECCION PRIMERA, Sentencia de 4 de junio de 2009, Rad. 11001-03-24-000-2005-
00284-01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.
12
Sentencia de 14 de abril de 2010, exp. 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223)