Bogotá D.C.

, Al responder por favor citar este número de radicado

Señora
MARLENY PERALTA
Diagonal 48 j sur No 1 – 30, interior 7 casa 27 – Conjunto San Cayetano Localidad Uribe Uribe
Bogotá D.C

ASUNTO: Respuesta petición con No de radicados 11EE2019310300000047009 –

11EE2019310000000047392 y 11EE2019741100000024334.

Respetado señora Marleny:

En atención a su comunicación, mediante la cual realiza la siguiente petición: 

“…solicito emita concepto si la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN puede disminuir el porcentaje

frente a calificación de incapacidad, cuando el único apelante es la persona que solicito la
calificación. Con lo cual se estaría desconociendo principios constitucionales al debido proceso
frente al “no reformatio in peius…”.

La Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, se permite informarle lo siguiente:

I. Alcance de los conceptos emitidos por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del
Trabajo:

Es pertinente señalar que la presente consulta se absuelve en los términos del Artículo 28 de la Ley
1755 de 2015 que sustituye el articulo 13 al 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Por lo tanto, los conceptos emitidos por la Dirección de Riesgos
Laborales del Ministerio del Trabajo son orientaciones de carácter general que no comprenden la
solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su
alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y
sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas
vigentes.

II. Respuesta

Frente a su consulta en concreto la Dirección de Riesgos Laborales, grupo medicina laboral del
Ministerio del Trabajo, le informa lo siguiente:

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 El Decreto 1072 de 2015, en su Artículo 2.2.5.1.38. “Dictamen”, establece:

“Es el documento que deberá contener siempre, y en un solo documento, la decisión de las Juntas
Regionales en primera instancia o Nacional de Calificación de Invalidez en segunda instancia, sobre
los siguientes aspectos:

1. Origen de la contingencia, y
2. Pérdida de capacidad laboral junto con su fecha de estructuración si el porcentaje de este último
es mayor a cero por ciento de la pérdida de la capacidad laboral (0%).

Así como, los fundamentos de hecho y de derecho y la información general de la persona objeto del
dictamen.

Lo anterior, debe estar previamente establecido en la calificación que se realiza en primera

oportunidad y las Juntas Regionales y la Nacional en el dictamen resolverán únicamente los que
hayan tenido controversia respecto del origen, la pérdida de la capacidad laboral, la fecha de
estructuración y transcribirá sin ningún tipo de pronunciamiento, ni cambio alguno, aquellos que no
hayan tenido controversia.

La decisión del dictamen será tomada por la mayoría de los integrantes de la Junta de Calificación
de Invalidez o sala según sea el caso y todos sus integrantes tienen la responsabilidad de expedirlo
y firmarlo en el formulario establecido por el Ministerio del Trabajo.

Cuando exista salvamento de voto, el integrante que lo presente deberá firmar el dictamen, dejando
constancia en el acta sobre los motivos de inconformidad y su posición, sin que esa diferencia
conceptual sea causal de impedimento alguno.

PARÁGRAFO. Los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, no son actos
administrativos. (Decreto 1352 de 2013, art. 40)”.

De igual manera existe la Directriz de unificación de criterio No. 001 de 8 de junio de 2016 de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por medio de la cual se desarrollan parámetros “ SOBRE
EL TEMA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO 1352 DE 2013 INTEGRADO EN EL
DECRETO UNICO SECTOR TRABAJO BAJO EL NUMERO 2.2.5.1.38. EN CUANTO AL ALCANCE
DE LA CONTROVERSIA Y EL RECURSO DE APELACION Y LA NECESIDAD DE APLICAR LA NO
REFORMATIO IN PEJUS, donde plantean lo siguiente:

“…se presenta el concepto de la Junta Nacional como institución técnica - pericial de carácter
médico del Sistema de Seguridad Social Integral producto de la deliberación llevada a cabo por los
profesionales que conforman la entidad como un proceso de construcción de un concepto
especializado interdisciplinario se diserto sobre la conveniencia de aplicar o no el principio general
de la o reformatio in pejus en el proceso de calificación, tema que ha sido de amplio debate con las
juntas regionales y luego de discernir sobre el tema se acordó que no era necesario acudir a la
aplicación de este principio general del derecho por lo que se tomó la decisión de

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 analizar el contenido del artículo 40 del decreto 1352 de 2013 integrado en el decreto único sector
trabajo bajo el número 2.2.5.1.38., para lo cual en el presente documento primero haremos una
transcripción de las normas pertinentes y conducentes y posteriormente expondremos nuestras
conclusiones.” (subrayada fuera de texto)

La Junta Nacional de Calificación de Invalidez en sala plena realizó con la directriz de unificación de
criterio No. 001 de 8 de junio de 2016 un análisis profundo del artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072
de 2015, concluye:

“Teniendo en cuenta que apelo o controvirtió únicamente el (calificado o entidad) y que el objeto de su
recurso o controversia es solamente uno de los aspectos de la calificación o aun cuando el recurso sea
presentado por todas las partes, analizando las normas que regulan, el recurso de apelación en cuanto a
su legitimación para interponerse tenemos entonces un limitante tanto de sujeto procesal como de
materia, si bien es cierto, el código procesal laboral y de la seguridad social no se refiere al tema,
acudiremos al código general del proceso, que nos advierte que solo está legitimado para recurrir el
sujeto al que la sentencia le ha sido desfavorable y solo en la materia que le ha sido desfavorable; en lo
demás acudiremos a las normas especiales, partiendo de esta premisa y aplicándola a nuestro caso que
es el dictamen de calificación debemos acudir al artículo 40 del decreto 1352 de 2013, el cual fue
incorporado en el decreto de único del sector trabajo 1072 de 2015 podemos concluir sin lugar a dudas
que:

1. Que el artículo 2.2.5.1.38. del decreto 1072 de 2015 hace referencia al “dictamen” es decir es
aplicable al de primera oportunidad, al de primera instancia y al de segunda instancia.

2. Que el artículo 2.2.5.1.38. del decreto 1072 de 2015 reza en uno de sus apartes: “las Juntas
Regionales y la Nacional en el dictamen resolverán únicamente los que hayan tenido controversia”
con lo cual nos está indicando que este aspecto se debe aplicar en primera instancia cuando se
resuelva la controversia y en segunda instancia cuando se resuelva la apelación.

Es decir, es aplicable a la junta regional de calificación de invalidez y a la junta nacional de

calificación de invalidez.

3. Que el artículo 2.2.5.1.38. del decreto 1072 de 2015 reza en uno de sus apartes: "resolverán
únicamente los que hayan tenido controversia respecto del origen, la pérdida de la capacidad
laboral, la fecha de estructuración y transcribirá sin ningún tipo de pronunciamiento, ni cambio
alguno, aquellos que no hayan tenido controversia” es decir que no le es posible a quien resuelve la
controversia hacer pronunciamiento alguno sobre los aspectos que no fueron objeto de la
controversia y el recurso y su obligación de pronunciase solo sobre los aspectos controvertidos
ordenándose por la norma transcribir los demás aspectos no controvertidos.

Esta parte de la norma desarrolla el principio de la congruencia, el cual es un principio general del
derecho especialmente del derecho procesal.
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 4. Que de acuerdo a la lógica y al sentido común quien controvierte un dictamen lo hace respecto a lo
que le es desfavorable, en concordancia con lo anterior si un calificado controvierte una P.C.L. lo que
persigue es que se le incremente la misma, razón por la cual no es de recibo que se reduzca, pues la
reducción de la P.C.L. no es el objeto de la controversia ni del recurso.

Por último, es importante resaltar esta norma en su texto es suficientemente clara y que no requiere para
su interpretación ejercicio diferente a su lectura, por tal razón se exhorta a las juntas regionales de
calificación de invalidez para que le den cabal cumplimiento, en principio la discusión se dio sobre la
aplicación de la no reformatio in pejus, pero ante la suficiencia de la norma se concluyó que no era
necesario acudir a los principios generales del derecho para aplicarla”. (subrayado fuera de texto)

De la Directriz de unificación de criterio No. 001 de 8 de junio de 2016 de la Junta Nacional de

Calificación de Invalidez se concluye que:

Para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no es necesario aplicar el principio NO

REFORMATIO IN PEJUS, con motivo de que la norma es suficiente para dar entendimiento y
alcance a los derechos de los usuarios.

De igual manera es claro que quien resuelva la controversia no le es posible realizar algún
pronunciamiento sobre los aspectos que no fueron objeto de la controversia, el recurso y la norma es
explicita en la obligación de solo pronunciarse frente a los aspectos controvertidos.

Por lo anterior y siguiendo la concordancia de la norma si una persona fue calificada y controvierte
una Pérdida de Capacidad Laboral lo que busca es que se le incremente la misma, por lo cual no se
le puede desmejorar la situación al calificado, por tal motivo no es el objeto de la controversia ni del
recurso.

Teniendo en cuenta que una directriz es un conjunto de instrucciones, se debe tener presente al
proyectar un dictamen de conformidad con el Decreto 1072 de 2015, es sus artículos 2.2.5.1.6 y
2.2.5.1.9 donde se establece:

Artículo 2.2.5.1.6 del Decreto 1072 de 2015, en su numeral 1 expone:

“1. Dictar su propio reglamento el cual deberá estar disponible para las autoridades
competentes y acatar las disposiciones del presente capítulo y el manual de procedimiento
administrativo que establezca el Ministerio del Trabajo”. (subrayado fuera de texto)

Artículo 2.2.5.1.9., numeral 2 establece lo siguiente:

“2. Los integrantes de cada una de las salas se reunirán en conjunto en una Sala Plena una
vez al mes, donde cada uno de los ponentes hará un resumen de los criterios utilizados, de
conformidad con la normatividad vigente para la definición de casos, en dicha reunión se

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 unificarán criterios y se dejará en actas, cuyas copias se remitirán a las juntas regionales
quienes las usarán como parámetros para sus decisiones. Antes del mes de marzo de cada
año remitirán a la dirección de riesgos laborales un informe sobre las líneas de
interpretación en la emisión de dictámenes, escogiendo los casos más relevantes teniendo
en cuenta su impacto social y/o económico y/o jurídico”. (subrayado fuera de texto)

Por lo anterior son parámetros orientadores para las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez darle cumplimiento a cabalidad a la Directriz de
unificación de criterio No. 001 de 8 de junio de 2016 expedida por la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, que según el artículo 2.2.5.1.9 del Decreto 1072 de 2015 los integrantes de la junta
nacional de calificación de invalidez se reunirán en una sala plena una vez al mes, con el fin de
unificar criterios, de los cuales se dejará acta y se deben remitir copias de estas a las juntas
regionales quienes las usarán como parámetros para sus decisiones ; de igual manera el artículo
2.2.5.1.6 del Decreto 1072 de 2015 donde se estipula que las juntas regionales deben tener su
propio reglamento por tal motivo se debe dar cumplimiento a esté.

Es importante tener en cuenta:

Según Sentencia T-455/16 el alcance del Principio NO REFORMATIO IN PEJUS – Derecho

Fundamental para el apelante único, lo define:

“Al Juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan
sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones. Pero, particularmente, tiene prohibido
desmejorar la situación del apelante único, ya que de permitirse lo contrario, la consecuencia
perversa sería que nadie se atrevería a cuestionar los fallos de primera instancia y, en esa medida,
se violarían principios constitucionales propios de una democracia tales como el derecho a la
defensa y la doble instancia, garantías propias del debido proceso”.

En conclusión, las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación

de Invalidez en el dictamen resolverán solamente lo que hayan presentado controversia, esto se
debe aplicar en primera instancia cuando se solucione la controversia y en segunda instancia
cuando se resuelva la apelación.

Se resolverá solamente los que hayan tenido controversia frente al origen, la pérdida la capacidad
laboral, la fecha de estructuración, y debe transcribir sin ningún tipo de pronunciamiento, ni cambio
alguno sobre aquellos que no hayan tenido controversia; por lo anterior quien resuelva la
controversia no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto de está y el recurso.

Quien controvierte un dictamen lo hace en relación con lo que le es desfavorable, si una persona
calificada controvierte una pérdida de capacidad laboral lo que busca es que se incremente, por tal
motivo no es pertinente reducir la pérdida de capacidad laboral, no sería objeto de la controversia ni
del recurso.
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 Por consiguiente, se debe tener en cuenta y respetar el Principio NO REFORMATIO IN PEJUS el
que plantea la prohibición desmejorar la situación del apelante único, que las juntas no puede
pronunciarse sobre aspectos que no hayan sido planteadas en el recurso.

Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

tiene el deber de observar la Directriz de unificación de criterio No. 001 de 8 de junio de 2016 de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de reconocer el principio no Reformatio in pejus para
velar por el Debido Proceso de los usuarios, de igual manera tener en cuenta el artículo 2.2.5.1.6 y
el articulo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de 2015.

Cordialmente,

CARLOS LUIS AYALA CACERES

Coordinador Grupo de Medicina Laboral
Dirección de Riesgos Laborales
Anexos: Cinco (05) folios
Copia: Doctor Víctor Hugo Trujillo – Director Administrativo y Financiero de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
Dirección: DIAG 36 Bis # 20 - 74 Av Park Whey – Bogotá D.C
Copia: Doctor Rubén Dario Mejía Alfaro – Director Administrativo y Financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y
Cundinamarca.
Dirección: Calle 50 No 25-37 Bogotá D.C
Copia: Doctora Nelly Cartagena Uran – Directora Administrativa y Financiera de la Junta Regional de Calificación de Antioquia
Dirección: CL 27 # 46 - 70 LC 225 Medellín – Antioquia
Copia: Doctora Maria Cristina Tabares Oliveros – Directora Administrativa y Financiera de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del
Cauca.
Dirección: CL 5 E # 42 - 44 – Cali – Valle del Cauca
Copia: Doctor Haroldo de Jesus Ramirez Guerrero – Director Administrativo y Financiero de Junta Regional de Calificación de Atlántico
Dirección. CR 54 # 58 - 78. Piso 1 Barranquilla – Atlántico
Tramitó – Proyectó: Salome Niño Duarte
Revisó-Aprobó: Dro. Carlos Luis Ayala Caceres - Coordinador Grupo de Medicina Laboral
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