La Circunscripción Especial Indígena en

el Régimen Electoral Colombiano 1.

Por: Miguel Antonio Galvis 2
Consultor Instituto Interamericanos de Derechos Humanos, IIDH,
Derechos de pueblos indígenas y minorías étnicas.
@miguelgalvis
miguelgalvis99@yahoo.com

Resumen:

En Colombia como resultado de un proceso de apertura política e inclusión democrática, se produjo la

promulgación de la Constitución Política de 1991, en la que se crearon circunscripciones electorales
especiales de minorías étnicas para pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, que han contribuido
a la inclusión de estas poblaciones históricamente excluidas del ejercicio del poder político nacional. Esta
jurisdicción especial se expresa en tres escenarios fundamentales que aquí se enumeran de manera breve:
La circunscripción especial de senado indígena; las circunscripciones especiales de minorías étnicas en la
cámara de representantes; y el derecho a fundar partidos o movimientos políticos indígenas y
afrocolombianos, que puedan competir por el poder municipal, departamental y nacional en igualdad de
condiciones con los demás sujetos políticos colectivos o partidos. El México de hoy está en medio de una
transformación que promete profundizar la democracia e incluir la paridad de género, los sectores
independientes y las minorías étnicas, y estos cambios se pueden introducir por vía legislativa o por mandato
del poder judicial en procura de la garantía de los derechos políticos de los mexicanos. Quizá la experiencia
colombiana, pueda servir como un referente más, que ilumine la construcción de su propio modelo de
participación de estas minorías étnicas, que tienen un profundo significado en la identidad cultural de la
nacionalidad mexicana y su democracia.

INTRODUCCIÓN.

De forma sintética presentamos en este escrito los elementos básicos que conforman la
Circunscripción Especial Indígena, que se extiende a las minorías étnicas, incluyendo a las
comunidades afrocolombianas, negras, raizales y palenqueras, en el marco del régimen electoral
colombiano, que al reconocer la nacionalidad colombiana como multiétnica y pluricultural, decide
incluir a las minorías étnicas como sujetos políticos mediante el ejercicio de su derecho a la
conformación del poder político nacional, departamental y local o municipal. Esta fórmula ha
funcionado ya por 28 años, y hay quienes la defienden y quienes la atacan, con seguridad es
perfectible, pero este no es todavía el escenario para analizar sus debilidades y fortalezas, aquí
vamos a limitarnos a presentar sus principales características, que pueden servir para animar una
reflexión sobre la conveniencia de introducir alguno de sus elementos en el régimen electoral
mexicano.

1
Artículo exclusivo para la Revista Justicia Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, presentado en conferencia en el
Sexto Coloquio sobre Pueblos Indígenas, convocado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Sala Regional Toluca, el día 22
de noviembre de 2019, en la ciudad de Toluca de Lerdo, Estado de México.
2 Consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDH, sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Minorías Étnicas, Licenciado en

Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Libre de Colombia, profesor y directivo universitario por más de una década, también es experto
en cultura de paz y métodos alternativos de solución de conflictos. Analista y articulista de portales virtuales como razonpublica.com, la
sillavacia.com, y la revista Sur, en temas referidos a los derechos delas minorías étnicas y sus derechos políticos.
 La Circunscripción Especial Indígena en el Régimen Electoral Colombiano

1. LA PROMULGACIÓN DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1991.

Para una mejor comprensión del contexto político e histórico que dio como uno de sus resultados la
creación de las curules de Senado y Cámara de Representantes por circunscripción especial de
minorías étnicas, presentamos brevemente un contexto del proceso político que desembocó en la
convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente de 1990, que redactó un nuevo pacto social y
promulgó la Nueva Constitución Política, proclamada en julio de 1991.

1.1. Una reacción ante el Frente Nacional.

Para poner fin al enfrentamiento entre liberales y conservadores, en el periodo conocido como
“Época de la Violencia 3”, que se detonó con el magnicidio del dirigente liberal Jorge Eliecer Gaitán,
los dos partidos tradicionales pactaron secretamente la alternancia en el poder durante 4 periodos
(16 años) y la paridad entre los dos partidos en el nombramiento de los cargos del gobierno
nacional 4.

Este proceso de monopolio del poder político y la exclusión del debate democrático de los demás
actores políticos, contribuyo al surgimiento de diversos grupos armados insurgentes, entre ellos las
FARC, el ELN, EPL, El PRT, El Quintín Lame, el M-19, entre otros.

Es de destacar el surgimiento del Movimiento 19 de abril que aparece como reacción al presunto
fraude electoral, en el que manifiestan que le han robado las elecciones al General Gustavo Rojas
Pinilla en las elecciones de 1970, en favor del frentenacionalista Misael Pastrana Borrero. De las
bases de la ANAPO partido liderado por El General Rojas Pinilla, surge el Movimiento que tomo
como nombre la fecha de las elecciones fraudulentas.

1.2. El proceso de paz de los años 86 al 90.

El gobierno del presidente liberal Virgilio Barco, logra negociar un acuerdo de paz, con el EPL y el
M-19, en el cual el estado colombiano se compromete a realizar un proceso de apertura democrática
para que puedan ingresar al escenario político nuevos actores diferentes a los partidos tradicionales
(liberal y conservador).

Luego de la desmovilización del M-19 se incorporan al proceso de paz y entregan sus armas otros
grupos insurgentes como el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Autodefensa Obrera
(ADO), El grupo Pedro León Arboleda (PLA), y el Quintín Lame (Movimiento de Autodefensa
Indígena).

El proceso político electoral de esa década estuvo caracterizado por la ocurrencia de diversos
magnicidios entre ellos los de Luis Carlos Galán, Carlos Pizarro León Gómez, Jaime Pardo Leal,

3
Este periodo de violencia fue brutal y produjo entre 200.000 y 300.000 muertos, también arrojó a más de 2 millones de desterrados del campo
a las grandes ciudades, eso equivale a una quinta parte de la población total del país.
4 El frente nacional fue el producto de la firma de dos pactos bipartidistas: El de Benidorm, 24 de julio de 1956, y de Sitges, 20 de julio de 1957,

firmados en esas localidades españolas por Alberto Lleras, representante del Partido Liberal, y Laureano Gómez, por el Partido Conservador.
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Bernardo Jaramillo Osa, y por estar en curso el genocidio del partido político Unión Patriótica, del
que fueron asesinados más de 3.500 dirigentes y militantes de esa colectividad.

En medio de este tenso escenario, los colombianos están proclives a la realización de cambios en
el ejercicio de la política, que permitan el ingreso de otros actores políticos diferentes a las elites
tradicionales liberales y conservadoras, que habían extendido el pacto de 16 a más de dos décadas
de alternancia y paridad bipartidista, excluyendo y obstaculizando la participación de los actores que
habían entregado las armas durante el proceso de paz, a cambio de que les permitieran participar
en la vida política nacional.

1.3. Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.

Después de varios intentos de reformar la constitución por la vía legislativa, que resultaban
hundiéndose en el Congreso, la sociedad civil se movilizó en torno a una propuesta de incluir en las
elecciones de marzo de 1989, en la que se elegía: Alcaldes, Concejales, Gobernadores, Diputados
a las Asambleas, Senadores y Representantes a la Cámara, una SEPTIMA PAPELETA donde
indicaran si querían o no, la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, que es
contabilizada por la Registraduría Nacional del Estado Civil llegando a registrar 1.342.000 votos,
situación que constituyo un hecho político que al nuevo presidente elegido el también liberal Cesar
Gaviria Trujillo, le permitió convocarla en 1990.

Es justamente este movimiento armado el que lidera el proceso de paz de 1989-90, que es el que
logra unificar a diversos sectores de la sociedad para convocar la Asamblea Nacional Constituyente
de 1990.

1.4. Participación de los Indígenas en la Asamblea Nacional Constituyente.

Como resultado de la participación de 3 indígenas en la Asamblea Nacional Constituyente, el Taita

Lorenzo Muelas de pueblo Misac, por el partido AICO, Francisco Rojas Birry, del Pueblo Embera,
por la Organización Indígena de Colombia, ONIC; y Alfonso Peña Chepe, del Pueblo Nasa con voz
pero sin voto, en representación de los desmovilizados por el Movimiento de autodefensa Indígena
Quintín Lame.

Esta participación, sumada a que el Congreso de Colombia en forma simultánea a la Asamblea

Nacional Constituyente, aprobó la ley 21 del 4 de marzo de 1991 5, por medio de la cual Colombia
adhirió al Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos Indígenas y tribales en países
independientes; dando como resultado la inclusión en la nueva constitución de 20 artículos que
reconocen diversos derechos de los pueblos indígenas de Colombia.

5
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, fue aprobado antes de ser promulgada la Nueva Constitución que se realizó el 4
de julio de 1991. Gracias al artículo 93 de la nueva constitución se estableció que: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia”. Lo que le dio fuerza constitucional al Convenio 169 de la OIT, por hacer parte del Bloque de Constitucionalidad.
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Entre ellos se destacan: el reconocimiento de Colombia como una Nación multiétnica y

pluricultural (artículo 7); Se reconoce al castellano como lengua oficial de la república, pero las
lenguas de los pueblos indígenas son oficiales en sus territorios, y la enseñanza que se
imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe (Artículo 10);
las tierras colectivas de los grupos étnicos, las tierras de resguardos son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (artículo 63); los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho
a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural (artículo 68); La cultura en sus
diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad, el Estado reconoce la igualdad y
dignidad de todas las que conviven en el país (Artículo 70); las autoridades de los pueblos
indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad
con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la constitución y las
leyes de la república (Artículo 246); son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas (Artículo 286); los territorios indígenas estarán gobernados
por concejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades (Artículo 330); Participación de las entidades territoriales indígenas y los resguardos
del Sistema General de Participaciones (Artículo 356), entre otros más específicos.

2. LA CIRCUNSCRIPCIÓN ESPECIAL INDÍGENA Y DE MINORÍAS ÉTNICAS.

Con el propósito de facilitar la participación política de los integrantes de los pueblos indígenas, las
comunidades afrocolombianas, las minorías políticas y los colombianos en el exterior, se crearon
en el nuevo ordenamiento electoral colombiano, circunscripciones especiales. Estas circunscripción
especial tiene tres niveles de actuación. El primero tiene que ver con las curules indígenas en el
Senado de la República, el segundo con las curules de minorías de la Cámara de Representantes,
y el tercero tiene que ver con el derecho a contar con Partidos o Movimientos políticos Indígenas
para participar en los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y local. Aquí
presentaremos una breve descripción de cada uno de ellos:

2.1. La Circunscripción Especial Indígena de Senado de la República.

De conformidad con el artículo 171 Constitucional, “El senado de la república estará integrado
por cien miembros elegidos en circunscripción nacional.

Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial

por comunidades indígenas.”

La creación de una circunscripción especial indígena, se expresa en el tarjetón electoral, donde

aparecen claramente diferenciadas, una circunscripción ordinaria donde los ciudadanos pueden
votar para elegir los 100 senadores de esa circunscripción, y otra circunscripción especial donde los
colombianos que lo deseen, pueden votar para elegir los dos senadores indígenas. De esta manera
se contabilizan aparte los votos de la circunscripción ordinaria y aparte los votos de la circunscripción

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especial indígena, así los indígenas se eligen por medio del sistema de cuociente electoral 6,
diferenciándose de la votación nacional y sin tener que pasar umbrales o aplicar la cifra repartidora
que rige en la jurisdicción ordinaria del senado de la república.

Por esta jurisdicción, se eligen dos senadores indígenas sin importar el volumen de la votación que
se obtenga. Todos los colombianos estén en el territorio nacional o en el exterior pueden votar al
senado de la república por la jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción especial indígena, pero no
pueden votar por las dos porque se anula el voto. Esto quiere decir que un indígena puede decidir
votar también por la jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción indígena.

El éxito de la jurisdicción indígena, tiene que ver con la claridad en los requisitos, que no están
ligados a la autoadscripción 7, que rige para el ejercicio de los demás derechos, el artículo 171 de la
constitución estableció que: “Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren al
Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su
respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se
acredita mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio de
Gobierno” (Hoy del Interior).

Ahora bien quienes pueden inscribir candidatos que cumplan estas calidades a la circunscripción
especial indígena del senado de la república, son los partidos de minorías étnicas, así como los
resguardos y autoridades indígenas reconocidos por el Ministerio del Interior. No pueden inscribir
listas por esta jurisdicción los partidos políticos diferentes a los de minorías étnicas. En cambio, los
partidos de minorías étnicas pueden inscribir listas para participar por la circunscripción ordinaria
del Senado de la República en cuyo caso deben superar el umbral electoral del 3% y someterse al
sistema de adjudicación de curules de la cifra repartidora. La diferencia es que mientras las listas
por circunscripción especial tienen máximo 3 candidatos, la lista por circunscripción ordinaria puede
inscribir hasta 100 candidatos.

2.2. Las circunscripciones Especiales de Minorías Étnicas en la Cámara de

Representantes.

De conformidad con el artículo 176 Constitucional, la Cámara de Representantes se elegirá en

circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Las circunscripciones especiales están
distribuidas así: Dos (2) por la circunscripción de comunidades afrodescendientes; Una (1) por la
circunscripción de las comunidades indígenas; y una (1) por los colombianos en el exterior.

Las jurisdicciones especiales de minorías étnicas son diferentes a las ordinarias que corresponden
a los departamentos y al distrito capital, pues las primeras son de carácter nacional. En el tarjetón

6
El mismo artículo 171 de la Constitución establece que: “La circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas
se regirá por el sistema de cuociente electoral.” Lo que dejó estas curules por fuera de la reforma electoral que creo la cifra repartidora para
asignas las curules y el umbral electoral que rige en la jurisdicción ordinaria.
7 Sobre la autoadscripción la Corte Constitucional ha establecido que no basta con que una persona se autoreconozca como indígena, es necesario

que también sea reconocido por la comunidad a la que pertenece, y por consiguiente debe estar incluido en el censo de la comunidad respectiva.
Sentencia T-703-08.
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electoral de la Cámara de Representantes existen tres partes, una de carácter territorial u ordinaria,
que corresponde al departamento donde reside el votante, y dos de carácter étnico una indígena y
otra de afrocolombianos. Así el elector puede decidir votar por una de las circunscripciones sin
importar su identidad étnica, pero solamente puede votar por una jurisdicción a la Cámara de
Representantes, bien por la ordinaria, bien por la indígena o bien por la afrocolombiana. Si escoge
dos o más opciones se anula el voto.

Estas tres curules están garantizadas independientemente del volumen de votantes, estas listas si
deben superar el umbral electoral de la respectiva circunscripción y las curules se asignan utilizando
la cifra repartidora.

Los requisitos para los candidatos indígenas a la Cámara de Representantes son los mismos que
para el Senado Indígena, mientras que para los afrocolombianos “deberán ser miembros de la
respectiva comunidad y avalados previamente por una organización inscrita ante la Dirección
de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior.”

En el pasado las curules de representantes de comunidades afrocolombianas, fueron usurpadas

por personas que no eran afrocolombianas, y fueron asignadas sin el lleno de los requisitos definidos
por la ley, lo que ha generado una situación de inestabilidad en la asignación de estas curules en la
cámara de representantes.

Ahora bien, los partidos que no tienen personería jurídica por tener congresistas de minorías étnicas
no pueden inscribir candidatos a estas jurisdicciones especiales. Mientras que los partidos de
minorías étnicas si pueden inscribir candidatos tanto por las circunscripciones especiales como por
las circunscripciones ordinarias o territoriales.

2.3. El derecho a fundar Partidos o Movimientos Políticos Indígenas y Afrocolombianos.

Los partidos o movimientos políticos en Colombia, conservan su personería jurídica si alcanzan un

número de votos igual o superior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional
en elecciones de Cámara de Representantes o Senado de la República. La perderán si su votación
es inferior a este porcentaje. Los grupos significativos de ciudadanos podrán obtenerla si logran
superar este umbral electoral del 3% de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Cámara
de Representantes o Senado de la República.

Según el artículo 171 constitucional establece que: “se exceptúa el régimen excepcional que se
estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber
obtenido representación en el Congreso de la República.”, para obtener o mantener la
personería jurídica del partido o el movimiento político de minorías étnicas.

Así, en Colombia hoy existen dos movimientos políticos indígenas con personería jurídica, que son:
Autoridades Indígenas de Colombia, AICO; y el Movimiento Alternativo Indígena y Social, MAIS. El
primero tiene un senador, el taita BITERVO PALCHUCAN del pueblo de los Pastos; y el segundo

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tiene un senador FELICIANO VALENCIA del pueblo Nasa, y un representante a la cámara, ABEL
DAVID JARAMILLO, perteneciente al pueblo Embera Chamí.

También existen tres partidos o movimientos políticos afrocolombianos, que son: Partido de
Renovación Étnica, PRE; el partido Alianza Democrática Afrocolombiana, ADA, y el partido
Colombia Renaciente. Cuentan con un representante el partido Colombia Renaciente con JHON
ARLEY MURILLO BENITES, avalado por el Consejo Comunitario Ancestral de Comunidades
Negras Playa Renaciente; y el partido Alianza Democrática Afrocolombiana, ADA, con HERNAN
BANGUERO ANDRADE, avalado por el Consejo Comunitario la Mamuncia del municipio de López
de Micay, en el departamento del Cauca. Al partido PRE el Consejo Nacional Electoral le mantuvo
la personería jurídica hasta la próxima elección por no haberle resuelto su situación legal antes de
la fecha de presentación de candidatos a Congreso de la república.

2.4. Iguales derechos de los partidos de minorías étnicas.

Los partidos o movimientos políticos de minorías étnicas, indígenas o afrocolombianos, tienen los
mismos derechos que los otros partidos, es decir que pueden tener candidatos a todas los cargos
uninominales (Presidencia, vicepresidencia, gobernadores y alcaldes) y todas las corporaciones
públicas de elección popular (Senado, Cámara de Representantes, Asambleas departamentales,
Consejos Municipales y distritales, así como ediles en las Juntas Administradoras Locales, JAL).

Número de Alcaldes y Gobernadores Elegidos el 27 de octubre de 2019 por las Minorías Etnicas

Alcaldes Gobernadores
N° Partidos o Movimientos de Minorías Étnicas
Total Propios Coailición Total Propios Coalición
1 Movimiento Alternativo Indigena y Social, MAIS 68 18 50 5 0 5
2 Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia, AICO 60 16 44 2 0 2
3 Alianza Democratica Afrocolombiana, ADA. 12 2 10 0 0 0
4 Partido de Reivindicación Étnica, PRE. 1 1 0 0 0 0
5 Partido Colombia Renanaciente 43 10 33 5 0 5
TOTALES 184 47 137 12 0 12
Fuente: Registraduria Nacional del Estado Civil.

Los partidos o movimientos de minorías étnicas cuentan con acceso a financiación estatal para el
funcionamiento de los partidos, acceso a medios de comunicación (TV y Radio). Pueden postular a
las circunscripciones ordinarias de Senado y Cámara de Representantes, pero los demás partidos
no pueden competir por las curules de las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

3. A MANERA DE CONCLUSIÓN.

Me permito poner a la consideración de los magistrados y funcionarios de los Tribunales Electorales

de los Estados, y del propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como de los
diputados, los partidos políticos, las organizaciones indígenas, sus autoridades e integrantes de las
diversas comunidades étnicas presentes en el territorio mexicano, unas breves conclusiones.

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En América Latina y en el mundo, existe una gran expectativa por el proceso político mexicano, y
en particular sobre las transformaciones que puedan contribuir al ejercicio de los derechos
culturales, sociales, económicos y especialmente los derechos políticos de los pueblos indígenas y
los afromexicanos, históricamente marginados de los espacios de toma de decisiones,
especialmente en el nivel de los congresos estatales y el federal.

El año anterior, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, estableció la obligación a
los partidos políticos para que en las elecciones a los congresos Estatales y federal se incluyeran
candidatos con identidad étnica indígena, lo que constituye un importante logro en procura del
ejercicio del derecho a la participación política de los integrantes de los pueblos indígenas de
México, pero es necesario profundizar y desarrollar este procedimiento.

Resulta conveniente, que los diferentes estados puedan buscar sus propias fórmulas para la
elección de sus legisladores, incluyendo a las minorías étnicas indígenas y afromexicanas, pudiendo
establecer circunscripciones especiales de minorías étnicas, ajustándolas a sus características
étnicas particulares de cada uno.

Resulta pertinente introducir el debate sobre la conveniencia de la creación de partidos o

movimientos políticos indígenas, que puedan contar con las mismas garantías y ventajas que tiene
los demás partidos o movimientos políticos, como un mecanismo de inclusión y garantía de
derechos a la participación política en igualdad de condiciones y en calidad de mayoría de edad.

México es ejemplo para América Latina en el reconocimiento de los derechos políticos de los
pueblos indígenas, al haber introducido la elección de autoridades locales por Sistemas Normativos
Indígenas, especialmente en el Estado de Oaxaca, pero así mismo deberá resolver el tema de la
participación efectiva de los pueblos indígenas en las instancias Estatales y a nivel de la federación.

Podría resultar útil para los diferentes Estados entre ellos el Estado de México, así como para la
Federación de los Estados Unidos Mexicanos, conocer más afondo la experiencia colombiana
referida a las circunscripciones especiales de minorías étnicas, como una alternativa que podría
enriquecer y aportar a la construcción de una fórmula propia para dar cumplimiento a los
compromisos internacionales establecidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional de
Trabajo, OIT, en lo referente a la participación política de los pueblos indígenas y tribales en países
independientes.

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Texto escrito con carácter exclusivo, para la Revista JUSTICIA ELECTORAL del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación.

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