Objeto de la Prueba en el proceso contencioso

administrativo
Guasp apunta que el objeto de la prueba lo constituyen los mismos datos que integran el
contenido de las alegaciones procesales. Existe entonces una identificación de principio
entre objeto de la prueba y objeto de la alegación aunque, como bien lo señala, puede
ocurrir que el dato no alegado sea probado directamente o que no se admita o sea
innecesaria la prueba de una alegación.[8]

Asimismo, como bien lo señala González Pérez, el objeto de la prueba es el dato de cuya
existencia o inexistencia debe convencer al juez la parte sobre la que recae la carga de
probar. Igualmente expresa que cuando la doctrina se preocupa por el objeto de la prueba,
suele distinguirse entre los datos sobre lo que es necesaria la prueba y los datos sobre los
cuales existe derecho a probar; sólo la falta de prueba de los primeros implicará los
perjuicios de no haber cumplido con la carga de la prueba.[9]

En materia probatoria, la doctrina distingue por lo general dos tipos de alegatos hechos por
las partes, a saber: los alegatos de hecho y los alegatos de derecho. En principio, sólo las
alegaciones de hecho son objeto de prueba, no obstante, esta regla no es absoluta pues no
todas las afirmaciones de hecho son objeto de prueba. Ciertamente, la regla general es que
las afirmaciones de hecho constituyen el objeto normal y corriente de la prueba. Sin
embargo, esta regla admite excepciones por cuanto algunos hechos que habitualmente
podrían ser objeto de prueba, se hayan excluidos de la misma por diversas razones:

(i) por razones referentes a los sujetos,

(ii) por razones vinculadas al objeto de la prueba y

(iii) por razones inherentes a la actividad.

(i) Por razones referentes a los sujetos están excepcionados de prueba aquellos hechos que
hubieren sido aceptados por las partes y sobre los cuales no existe discusión alguna. De esta
forma, sólo podrán ser objeto de prueba los hechos dudosos o controvertidos que sean
pertinentes al proceso.

Si bien en el caso de que las partes convengan sobre determinados hechos no hay lugar a la
apertura del lapso probatorio (art. 389, ordinal 1° CPC), es lo cierto que, en todo caso, y
ello es aplicable al procedimiento contencioso administrativo, una vez abierto dicho lapso
las partes deben indicar al juez cuáles son los hechos que aceptan y cuáles debaten, a fin de
que éste pueda formarse un criterio sobre el thema probandi, de ésta forma el juez sólo
analizará las pruebas de los hechos sobre los que existe discusión. Si las partes nada
señalan, el juez deberá entender que todos los hechos son controvertidos. (art. 389, 397,
398 CPC y 126 LOCSJ).

(ii) Por razones vinculadas al objeto quedan fuera del tema de la prueba las llamadas
presunciones de ley que eximen de toda carga probatoria a los favorecidos por ellas y que
pueden ser desvirtuadas por prueba en contrario (art. 1399 CC). El caso típico en el proceso
contencioso administrativo es el de la presunción de legitimidad del acto dictado por la
administración que traslada al administrado la carga de desvirtuar dicha presunción ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.

No obstante, algunos autores cuestionan esta regla general al señalar que la sola presunción
de legitimidad del acto no es suficiente para formar la convicción del juez en caso de falta
de elementos instructorios, por lo que en modo alguno puede implantarse como principio
que en caso de duda deberá favorecerse a la Administración.[10]

(iii) Finalmente, por razones inherentes a la actividad quedan dispensados de prueba los
llamados hechos notorios –506 CPCP in fine-, cuyo conocimiento forma parte, dada su
relevancia, del acervo cultural de la sociedad.

Debe incluirse también en esta categoría el llamado “hecho comunicacional” definido por
la Sala Constitucional en decisión de fecha 15 de marzo de 2000 (con ponencia del
Magistrado Dr. Jesús Eduardo Cabrera) el cual es aquel que, si bien puede no ser cierto,
adquiere difusión pública y masiva por los medios de comunicación social,y por su extensa
publicidad se hace conocido como cierto en determinado momento por un gran sector de la
sociedad.

De otra parte, es importante destacar que las normas jurídicas o datos de derecho invocados
por las partes en apoyo a sus respectivas pretensiones no son objeto de prueba; el juez debe
investigar las normas aplicables al caso (iura novit curia), basta que las partes las invoquen
genéricamente. Puede decirse que en virtud del principio iura novit curia no requieren
prueba las leyes del Estado, ya sean nacionales, estadales o municipales; los decretos-leyes,
reglamentos, resoluciones ministeriales y ordenanzas municipales. Pero cuando se discute
la inexistencia o el error en la publicación de la Ley, la cuestión deja de ser jurídica para
transformarse en una de hecho, objeto de prueba judicial, pues la mera existencia de la ley
es un hecho, y la autenticidad de la misma o la realización del procedimiento constitucional
para su formación, son hechos que deben ser probados en caso de ser controvertidos, sin
perjuicio de la iniciativa del juez de investigar su realidad.

4. La Carga de la Prueba

En el procedimiento contencioso-administrativo el principio general en esta materia es que

tanto la Administración como al particular les corresponde probar los hechos alegados en el
contencioso-administrativo.

En el proceso contencioso administrativo de responsabilidad del Estado la carga de la

prueba recaerá en el demandante quien deberá demostrar que en efecto se han llenado los
presupuestos antes referidos para que resulta procedente la responsabilidad del Estado.

Así, deberán verificarse necesariamente:

(i) El daño: debe ser cierto y efectivo, así como especial o personal, lo que implica que el
mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Además debe
ser antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber
jurídico de soportar.

(ii) La imputabilidad del daño a la Administración: el daño, como señalamos, debe ser
jurídicamente imputable a la Administración por su funcionamiento normal o anormal.

(iii) El nexo causal: es necesario que exista un vínculo causal entre el daño causado y la
actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado.

Ello ha sido expresamente señalado por la jurisprudencia por medio de sentencia de la SPA
del 28.11.2001, Caso Consorcio Inversionista Fabril, en la cual la Sala señaló que:

“De acuerdo al texto del artículo 140 del Texto Fundamental citado, los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administración, son: a) que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de
cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infligido sea imputable a la
Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la
imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la
Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho.

[...]

En tal virtud considera esta Sala que el daño sujeto a reparación, en primer término debe
existir, y para ello, debe ser plenamente demostrado en cuanto a su determinación cuántica,
o en todo caso ser determinable”.

En ese caso en concreto, la Sala desestimó la pretensión del demandante, al señalar que por
la falta de la determinación de la cuantía del daño, éste no estaba suficientemente
demostrado:

“...no puede considerarse como demostrado, en el presente caso, la existencia misma del
daño producido, toda vez que su cuantía resulta imposible de determinar con base a los
elementos probatorios aportados por el actor. Así se declara.

Conforme al texto citado, si se hubiere demostrado en la presente causa la existencia de un

daño, sea por comprobarse en el transcurso del proceso que la cuantía que se reclamó se
correspondía con lo señalado en la demanda, lo cual no ocurrió; o porque el daño pudiera
ser eventualmente determinable con base en una experticia complementaria del fallo, lo
cual no fue instado en la demanda, tal daño sólo podría ser imputado a la ausencia de buena
fe de las partes contratantes, una vez que la Superintendencia para la Promoción y
Protección de la Libre Competencia emitiera opinión desfavorable a la fusión o se hubiese
abstenido de pronunciarse respecto de la opinión solicitada, como se desprende de la
cláusula anteriormente transcrita; pero en ningún caso a la Administración. Así se declara.
En consecuencia, no estando demostrado en autos los elementos que obligatoriamente
deben concurrir para la procedencia de una reclamación de daños y perjuicios contra la
Administración, forzosamente debe desestimarse, en su totalidad, la demanda interpuesta.
Así se decide”.

Así, el daño debe ser probado incluso en lo que se refiere a su cuantía. Ello por cuanto el
daño debe ser expresamente determinado a los fines de que sea procedente, ya que no
puede simplemente el demandante alegar que se causaron daños sean materiales o morales
y no probar sus efectos en el accionante (i.e. daños a su patrimonio o a su persona desde el
punto de vista moral) y no está dado al Juez contencioso presumir los daños alegados.

Ello fue señalado expresamente por el TSJ en sentencia de la Sala Político-Administrativa

del TSJ del 9 de octubre de 2001 (con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini) en
la cual la Sala determinó que:

“el reclamante de los daños materiales debe probar las lesiones actuales y ciertas sufridas,
señalando expresamente cuál fue la disminución de su patrimonio, no pudiendo el Juez
presumir tales daños.

En el caso bajo análisis, la parte actora alegó y probó las lesiones físicas sufridas,
limitándose a señalar que le acarrearon daños patrimoniales, sin indicar en que sentido estos
daños afectaron su patrimonio, y no existe prueba en el expediente de que manera la
omisión imputada a la Administración le causó perdidas o deterioro de sus bienes, o la
imposibilidad para generar lucros, tampoco expresó haber realizado gastos médicos o de
otra naturaleza, o haber sufrido cualquier otra clase de agravio de carácter patrimonial. Es
por ello, que esta Sala debe desestimar la petición de indemnización por concepto de daños
patrimoniales. Así se declara” (énfasis añadido).         

Lo mismo ocurre en lo que se refiere a la prueba del daño moral. La procedencia de

reparación por este tipo de daños ha sido reconocida por la jurisprudencia del TSJ en
reiteradas ocasiones, sobre la cual ha señalado la Sala Político-Administrativa en decisión
del 27 de enero de 1993 (Caso Promociones Terra Cardón), que “el reconocimiento del
daño moral es uno de los grandes logros del derecho moderno que quedó plasmado en la
norma del artículo 1.196 del Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible a todo
daño acarreado a la víctima en una relación jurídica”.

Ahora bien, este debe ser extensamente probado, como ha sido afirmado igualmente por la
Sala Político Administrativa en sentencia del 12 de diciembre de 1996, en cual se dispuso
que:

“En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y
divulgación del acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe
proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las
imputaciones contenidas en la providencia administrativa recurrida [...], por lo que fue
absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de
mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; [...] [así
como que] a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el actor que pasar por grandes
dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y amistades, y en el
plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de
conseguir un trabajo acorde con sus capacidades” (énfasis añadido).

En ese caso, al haber considerado la Sala que se probaron suficientemente los extremos
requeridos para la reparación del daño moral, tales como: (i) el daño al honor y a la
integridad; (ii) que ese daño fue imputable al órgano administrativo que lo dictó; y (iii) el
nexo causal el cual se deriva del acto que le produce ese daño, resultó procedente el pago
de indemnización a al particular.

Ahora bien, con respecto a los juicios en los cuales se alegue la nulidad del acto
administrativo y la subsecuente responsabilidad patrimonial del Estado, la distribución de la
carga de la prueba será diferente, de conformidad con el vicio de nulidad del acto que se
alegue.

La regla general es que en el contencioso administrativo, dada la presunción de legitimidad

que tiene el acto administrativo, corresponde al recurrente la carga de desvirtuar tal
legitimidad. No obstante ello, atendiendo al vicio de nulidad denunciado, esa regla
probatoria puede cambiar[11].

La Caducidad y la Prescripción dentro del Derecho

Administrativo.
Cuando analizamos las figuras de la prescripción o de la caducidad irremediablemente, los
juristas vinculamos tales conceptos al espacio temporal al que queda condicionado
cualquier procedimiento. Prescripción y caducidad son instituciones jurídicas distintas
aunque ambas quedan relacionadas con los momentos claves del inicio o de la terminación
de cualquier procedimiento. A mi juicio ambas figuras ponen de manifiesto un principio
fundamental contemplado en nuestra Constitución como es el de legalidad y el de seguridad
jurídica, estableciéndose con las dos figuras unas reglas esenciales que han de vincular por
igual a la Administración y al administrado.

LA PRESCRIPCIÓN

Decimos que un acto -normalmente objeto de sanción- o una acción está prescrita cuando
ha transcurrido un espacio temporal contemplado en la norma que impide el inicio del
procedimiento bajo un amparo de la legalidad.

No sería posible pues, legalmente, iniciar un procedimiento sancionador frente a una

infracción cometida en el pasado más allá del límite temporal que, en cada momento
(dependiendo de la infracción), establece la Norma: por ej.: Seis meses para infracciones de
carácter leve; dos años para las graves, etc…depende por tanto del plazo de prescripción
que para cada supuesto establezca la respectiva Norma Legal, de manera tal que, una vez
transcurrido dicho plazo, la Administración pierde la oportunidad de iniciar el
procedimiento sancionador contra el administrado. La infracción ha prescrito y ya no
puede ser sancionada.

De manera similar resulta de aplicación la institución de la prescripción, cuando se trata de

ejecutar las sanciones resultantes del procedimiento sancionador. Tales sanciones, una vez
impuestas y sin posibilidad de recurrirse en vía administrativa, es decir firmes, solamente
pueden materializarse en el espacio de tiempo que, para cada caso, establece la respectiva
Norma Legal de tal manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse ejecutado, la sanción
queda asimismo prescrita. La Administración por tanto, desde ese momento pierde toda
acción para ejecutar la sanción.

Por consiguiente, las consecuencias de la prescripción son indudablemente

determinantes, la extinción de la responsabilidad del infractor o del sancionado, de
manera tal que observada la prescripción de oficio por la Administración o invocada y
probada por el interesado, se extingue definitivamente la responsabilidad, sin que sea
posible, desde ese momento, iniciar o continuar el procedimiento, pues éste
simplemente ya ha fenecido.

LA CADUCIDAD

A diferencia de la prescripción, cuando se invoca la figura de la caducidad nos estamos

refiriendo al espacio temporal máximo que puede durar un procedimiento; esto es: el
plazo máximo que puede abarcar el procedimiento desde su inicio hasta su fin; de manera
que, cuando se inicia un procedimiento sancionador necesariamente debe quedar finalizado
dentro de esos márgenes temporales que para cada supuesto establece la norma ya que, si
tal espacio temporal se sobrepasa o se excede sin justificación, indefectiblemente debe
ponerse fin al procedimiento en el estado en que se encuentre, declarándose caducado y
debiéndose comenzar de nuevo desde la casilla de salida; claro está, siempre que para
entonces la infracción no hubiera prescrito.

El Tribunal Supremo (sentencia de 13 de enero de 2010 rec.1279/2007) ha declarado que la

caducidad de los procedimientos sancionadores es una institución jurídica con la que
se trata de evitar la tardanza injustificada en resolver aquéllos, por entender el
legislador que los sujetos expedientados se encuentran en una situación desfavorable
que no ha de alargar indebidamente la Administración sancionante.

La caducidad, por tanto, es la consecuencia inmediata que se produce ante el

incumplimiento de los plazos máximos que tiene la Administración para comenzar y
finalizar un procedimiento. Excedida de esos plazos, el procedimiento caduca; ahora bien,
como a continuación observaremos, ese plazo máximo puede quedar interrumpido,
excepcionalmente, por las causas expresamente admitidas en la norma que rige el
procedimiento, por ejemplo: la prejudicialidad penal; esto es: el estar pendiente en los
Tribunales de lo penal una causa basada en la misma infracción, en cuyo caso, queda
suspendido el plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador hasta que se
resuelva la causa penal.

LA PRESCRIPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

 La institución jurídica de la prescripción en el marco del procedimiento sancionador queda

expresamente recogida, actualmente, en el artículo 132 de la Ley 30/1992, sobre Régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Dicho
precepto viene a regular la prescripción tanto de las infracciones cometidas como de las
sanciones impuestas.

En efecto, respecto a las infracciones, el precepto citado realiza en primer lugar una
remisión expresa a lo que en cada caso venga a disponer la Ley que regule el procedimiento
sancionador. No obstante, si nada dice la respectiva Ley, con carácter supletorio el artículo
132 establece unos plazos de prescripción asociados al tipo de infracción: Muy graves tres
años; graves dos años; leves seis meses. De igual manera, establece ese régimen supletorio
en lo que se refiere al plazo de prescripción de las sanciones: Muy graves tres años; graves
dos años y leves al año. Este apartado del precepto es prácticamente idéntico al que se
contiene en el artículo 30 de la nueva legislación, esto es, la Ley 40/2015 de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público que entrará en vigor el próximo día dos de
octubre del presente año 2016.