A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

ANÁLISIS JURÍDICO

El derecho a la consulta previa

A propósito de la propuesta del Congreso de la República
para modificar su Reglamento e implementar
la consulta previa legislativa

Shane MARTÍNEZ DEL ÁGUILA*

Nelly Lucía HERRERA SANTOS**
TEMA RELEVANTE

Los autores analizan la propuesta de modificar el Reglamento del Congreso para incorporar una etapa de consulta
previa, en el caso de que existan proyectos de ley que puedan afectar a pueblos indígenas. Consideran que el
dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, que unifica varios
proyectos de resolución legislativa referidos al mismo tema, es atinado. Al mismo tiempo, rechazan el predictamen
de la Comisión de Constitución y Reglamento, referido a otro proyecto normativo pero que trata el mismo tema
(la consulta previa legislativa).

MARCO NORMATIVO Ley Nº 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas

 Constitución Política de 1993: arts. 2, inc. 19,

y 55, CDFT.
u originarios, reconocido en el Convenio Nº 169 de la OIT: pássim.
Decreto Supremo N° 001-2012-MC, Reglamento de la Ley de consulta
previa: pássim.
Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes de la Or-
ganización Internacional del Trabajo: pássim. INTRODUCCIÓN

Resolución Legislativa N° 26253: pássim. Debe reconocerse que el proyecto de resolución legislativa que modi-
Convención Americana sobre Derechos fica el Reglamento del Congreso de la República para implementar
Humanos: art. 2. la consulta previa respecto de las medidas legislativas que puedan
Código Procesal Constitucional: art. V, TP. afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas

* LL.M en Droit International et Européen Economique et Commercial por la Universidad de Lausanne. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP). Profesional de la Dirección de Coherencia Jurídica y Defensa de los Compromisos Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo. Ha trabajado en la Coordinación General de Proyectos Normativos e Investigación Jurídica del Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, en la Comisión de Fiscalización e Investigación de Dumping y Subsidios del Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Pro-
piedad Intelectual, y en la Oficina de Asesoría Jurídica del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado. Miembro del Consejo de Egresa-
dos del Círculo de Derecho Administrativo de la PUCP.
** Bachiller en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Egresada del I Curso de Extensión Universitaria en Fiscalización Ambiental orga-
nizado por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) en el año 2015. Asistente en la Coordinación General de Proyectos Normativos e
Investigación Jurídica del OEFA.

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 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 266 • ENERO 2016

u originarios (en adelante, el Pro-
yecto)1 representa un avance impor-
tante para el pleno ejercicio del dere-
cho a la consulta previa contenido
en el Convenio Nº 169 sobre Pue-
blos Indígenas y Tribales en Países
Independientes de la Organización
Internacional del Trabajo-OIT (en
adelante, el Convenio Nº 169)2.
No obstante ello, el mencionado
Proyecto contiene determinadas
disposiciones relativas a la opor-
tunidad de realización, vinculación
y legitimidad de la consulta previa
legislativa, que podrían comprome-
ter el adecuado ejercicio del dere-
cho a la consulta.
A efectos de poder analizar tales dis-
posiciones, resulta necesario presen-
tar previamente algunos alcances
sobre el contenido del citado dere-
cho. Asimismo, se considera conve-
niente que se incluya en el presente
análisis el contenido del predic-
tamen de fecha 4 de setiembre de
2015 de la Comisión de Constitu-
ción y Reglamento del Congreso de
la República, el cual aún no ha sido
aprobado y cuyo texto sustitutorio
modificaría de manera sustancial el
actual proyecto3.
I. ANÁLISIS
1. Marco normativo de la con-
sulta previa, libre e informada
El Convenio N° 169 constituye un
documento internacional de suma
importancia, pues contiene y esti-
pula el derecho a la consulta pre-
via, libre e informada de los pueblos
indígenas y tribales. Dicho conve-
nio fue aprobado en el año 1989 por
la OIT, producto de la revisión del
Convenio N° 107 de la OIT del año
19574, el cual respondía a una con-
cepción internacional desfasada que
proponía la asimilación e integra-
ción de las costumbres indígenas a
las de la sociedad dominante5.
El Convenio N° 169 fue rati-
ficado por el Estado peruano
mediante Resolución Legislativa
N° 26253 con fecha 2 de febrero
de 1994, entrando en vigencia al
año del registro de la ratificación,
el 2 de febrero de 1995. Desde ese
momento, el Perú tuvo la obliga-
ción de implementar el proceso de
consulta previa respecto de toda
medida administrativa o legislativa
que pudiese afectar directamente
los derechos colectivos de los pue-
blos indígenas. Ello de conformi-
dad con lo establecido en el artículo
556 y Cuarta Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Polí-
tica del Perú7, así como con lo esta-
blecido en el artículo 2 de la Con-
vención Americana sobre Derechos
Humanos8 y el artículo V del Título

1 Nos referimos al texto sustitutorio de la “Resolución Legislativa que modifica el Reglamento del Congreso de la República para implementar la consulta
previa de las medidas legislativas” aprobado por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la
República, por mayoría, en su Sesión Ordinaria N° 11 del 2 de diciembre de 2014. Al respecto, cfr.: <http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/
comision2011.nsf/1416E158FFFD451B05257DFF005B92E2/$FILE/PUEBLOS.ANDINOS_1183-2011-CR_2391-2012-CR_3088-2013-CR_3807-2014-
2012-CR_Txt.Fav.Sust.Mayor%C3%ADa.pdf> (consulta: 20/09/2015).
2 Debe recordarse que la implementación del proceso de consulta previa legislativa es una obligación que ha asumido el Estado peruano desde el 2 de febrero
de 2015, fecha en que entró en vigencia el Convenio Nº 169 de la OIT. Fue en el año 2011 que empezaron a presentarse las propuestas legislativas respecto
a este proceso. Así, se presentaron cuatro proyectos legislativos: Proyectos de Resolución Legislativa Nºs 1183/2011-CR, 2391/2012-CR, 3088/2013-CR,
3807/2014-CR, que tuvieron como resultado un proyecto de resolución legislativa consensuado con las organizaciones indígenas aprobado por la Comisión
de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
3 Al respecto, cfr.: <https://ia601500.us.archive.org/23/items/PreDictamenConsultaPreviaLegislativa4Set2015/Pre_dictamen_Consulta_Previa_Legislativa-
4Set2015.pdf> (consulta: 20/09/2015).
4 Entre los fundamentos para la adopción del Convenio Nº 169 figuran: “La convicción de que los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a seguir exis-
tiendo sin pérdida de su propia identidad y con la facultad de determinar por sí mismos la forma y ritmo de su desarrollo, así como sus prioridades en dichos
proceso”. Cfr.: CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Informe Consulta Previa. Derecho Fundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Esta-
tal para el Fortalecimiento de la Democracia. Congreso de la República, Lima, 2011, p. 163.
5 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Comentarios al Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Defensoría del Pueblo, Lima,
2003, p. 9.
6 Constitución Política del Perú de 1993
Artículo 55.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional.
7 Constitución Política del Perú de 1993. Disposiciones finales y transitorias
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
8 Convención Americana sobre Derechos Humanos
Artículo 2.- Deber de adoptar disposiciones de derecho interno
“(…) Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los
Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislati-
vas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (…)”.

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 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL

Preliminar del Código Procesal
Constitucional9.
Es importante resaltar lo anterior,
toda vez que ello significa que este
Convenio y los derechos que con-
tiene (tales como la consulta previa,
libre e informada) son de aplicación
directa por parte de la Administra-
ción Pública. Esto quiere decir que,
ante cualquier acto u omisión en
inobservancia de los compromisos
asumidos por el Estado mediante
este Convenio, todo sujeto o par-
ticular puede invocar ante el juez
peruano (tribunales administrati-
vos y judiciales) las disposiciones
del mismo a efectos de cuestionar
dicha acción u omisión.
Es en ese contexto que el Estado
peruano, luego de dieciséis años,
ha intentado cumplir con tales com-
promisos y promulgó, en setiem-
bre de 2011, la Ley N° 29785, Ley
del derecho a la consulta previa a
los pueblos indígenas u origina-
rios, reconocido en el Convenio
Nº 169 de la OIT (en adelante, la Ley
de Consulta), y su correspondiente
reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 001-2012-MC
(en adelante, el Reglamento).
Sin embargo, el Reglamento, en su
artículo 2, al delimitar su ámbito de
aplicación, señala que se aplicará la
consulta previa respecto de: i) las
medidas administrativas que dicte el
Poder Ejecutivo a través de las dis-
tintas entidades que lo conforman;
ii) los decretos legislativos que se
emitan conforme a lo establecido
en el artículo 104 de la Constitución
Política del Perú; y iii) las medidas
administrativas en virtud de las cua-
les se aprueban los planes, progra-
mas y proyectos de desarrollo10.
Como es posible apreciar, la regu-
lación en materia de consulta pre-
via en sede nacional en realidad se
reduce a las medidas administrativas
y a las medidas legislativas en virtud
de la delegación de facultades del
Congreso al Poder Ejecutivo. Es por
ello necesaria la inmediata regula-
ción del proceso de consulta previa
en el marco del proceso parlamen-
tario, para lo cual se requiere modi-
ficar diversos artículos del Regla-
mento del Congreso de la República.
2. Aspectos fundamentales de la
consulta previa, libre e infor-
mada
La consulta previa es un derecho
colectivo que tienen los pueblos
indígenas y tribales para que, den-
tro de un proceso de diálogo inter-
cultural, puedan escuchar al Estado
sobre las medidas administrativas
o legislativas que piensa llevar a
cabo, con el objeto de evaluar, estu-
diar y analizar los posibles cam-
bios, beneficios y perjuicios que
dichos proyectos de medidas ten-
drían sobre su vida y cultura11. La
finalidad de la consulta es obtener
un acuerdo o consentimiento de
los pueblos como producto de la
retroalimentación que tiene lugar
en un espacio de diálogo entre el
Estado y dichos pueblos.
El objetivo principal del Convenio
Nº 169 es superar las prácticas discri-
minatorias que afectan a estos pueblos
y hacer lo posible para que participen,
de manera efectiva, en la adopción de
decisiones que afectan a sus vidas. Lo
anterior es como un intento de reparar
los años de exclusión de estos pueblos
en las decisiones que han sido toma-
das por el Gobierno.
La consulta previa se configura
como una extensión del derecho a
la libre determinación de los pue-
blos y reviste especial importan-
cia debido a que a través del ejer-
cicio de dicho derecho colectivo
se permite garantizar otros dere-
chos, tales como la identidad cul-
tural, igualdad, dignidad, propiedad
comunal, personalidad jurídica, la
integridad étnica, cultural, territo-
rial, de participación y autonomía
de los pueblos indígenas. En opi-
nión de la Corte IDH, el derecho

9 Código Procesal Constitucional. Título Preliminar

Artículo V.- Interpretación de los Derechos Constitucionales
El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internaciona-
les sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte.
10 Reglamento de la Ley Nº 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio Nº 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
“(…) 2.1 El Reglamento se aplica a las medidas administrativas que dicte el Poder Ejecutivo a través de las distintas entidades que lo conforman, así como a
los Decretos Legislativos que se emitan conforme a lo establecido en el artículo 104 de la Constitución Política del Perú. Igualmente establece las reglas que
deben seguirse obligatoriamente para la implementación de la Ley por parte de todas las entidades del Estado. También se aplica a las medidas administrati-
vas en virtud de las cuales se aprueban los planes, programas y proyectos de desarrollo (…)”.
11 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ob. cit., p. 73.

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 ACTUALIDAD JURÍDICA
a la consulta se vincula con múlti-
ples derechos humanos y en espe-
cial con el derecho a la participa-
ción consagrado en el artículo 23 de
la Convención Americana12.
Además, el ejercicio efectivo del
derecho a la consulta previa facili-
taría el proceso de transformación
de los conflictos socioambientales
y coadyuvaría con su prevención.
Basta recordar los episodios del
Baguazo en la Curva del Diablo, el
síndrome del perro del hortelano
y la Ley de la selva, para saber a
qué nos referimos.
Para lograr este objetivo, la con-
sulta previa, libre e informada es
reconocida como la piedra angu-
lar de este Convenio. La com-
prensión de esto último debe estar
acompañado del principio funda-
mental de participación, toda vez
que mediante ambos, “los pueblos
indígenas pueden participar plena-
mente en la adopción de las deci-
siones que les afectan”13.
2.1. Alcance de la consulta pre-
via, libre e informada
Respecto al contenido del derecho
a la consulta previa, libre e infor-
mada, el artículo 6.1 del Convenio
Nº 169 establece lo siguiente:
“Artículo 6.-
1. Al aplicar las disposicio-
nes del presente Convenio, los
gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos inte-
resados, mediante proce-
dimientos apropiados y en
12 Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Sentencia del 24 de agosto de 2010. Disponible en: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.
pdf> (consulta: 26/09/2015).
13 Cfr.: <http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_205230.pdf> (consulta: 20/09/2015).
14 Al respecto, cfr.: CONFERENCIA INTERNACIONAL DE TRABAJO (CIT). Observación General (CEACR)-Adopción: 2010, publicada en la 100ª reunión
CIT, 2011. Disponible en: <http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:13100:0::NO: 13100:P13100_COMMENT_ID:3089262:YES> (consulta: 20/09/2015).
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Nº 266 • ENERO 2016
particular a través de sus
instituciones representati-
vas, cada vez que se pre-
vean medidas legislativas o
administrativas susceptibles
de afectarles directamente;
b) establecer los medios a tra-
vés de los cuales los pueblos
interesados puedan par-
ticipar libremente, por lo
menos en la misma medida
que otros sectores de la
población, y a todos los nive-
les en la adopción de decisio-
nes en instituciones electivas
y organismos administrati-
vos y de otra índole respon-
sables de políticas y progra-
mas que les conciernan;
c) establecer los medios para el
pleno desarrollo de las insti-
tuciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apro-
piados proporcionar los recur-
sos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo
en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena
fe y de una manera apropiada a
las circunstancias, con la fina-
lidad de llegar a un acuerdo
o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propues-
tas” (el resaltado es agregado).
Dicha disposición ha sido objeto
de análisis por parte de la Comi-
sión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones
de la OIT (en adelante, la Comi-
sión), mediante la Observación
General sobre el Convenio Nº 169,
formulada en el 2010 y publicada
en el 2011. En esa ocasión, la Comi-
sión sostuvo que la consulta en vir-
tud de dicho convenio significa que:
“1. Las consultas deben ser for-
males, plenas y llevarse a cabo
de buena fe; debe producirse
un verdadero diálogo entre los
gobiernos y los pueblos indí-
genas y tribales caracterizado
por la comunicación y el enten-
dimiento, el respeto mutuo, la
buena fe y el deseo sincero de
alcanzar un acuerdo;
2. Tienen que establecerse
mecanismos apropiados a
escala nacional y ello debe rea-
lizarse de una forma adaptada a
las circunstancias;
3. Tienen que llevarse a cabo
consultas a través de institu-
ciones representativas de los
pueblos indígenas y tribales en
relación con las medidas legis-
lativas y administrativas;
4. Deben llevarse a cabo con-
sultas con el objetivo de llegar
a un acuerdo o lograr el con-
sentimiento sobre las medidas
propuestas.
Las consultas pro forma o la
simple información no cum-
plirán con los requisitos del
Convenio. Al mismo tiempo,
dichas consultas no implican
un derecho de veto ni su resul-
tado será necesariamente
alcanzar un acuerdo o lograr
el consentimiento”14 (el resal-
tado es agregado).
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL

En líneas generales, dichas dispo-
siciones han sido recogidas en el
Derecho interno. Ello se ve tradu-
cido en el establecimiento de prin-
cipios rectores del derecho a la con-
sulta previa (artículo 4 de la Ley
de Consulta) o la regulación de
la forma de participación de los
pueblos indígenas u originarios
(artículo 5 de la Ley de Consulta) y
el respeto por el diálogo intercultu-
ral, diferenciándose de un proceso
información (artículo 14 de la Ley
de Consulta), con especial énfa-
sis en el acuerdo o consentimiento
como finalidad de la consulta como
producto de dicho diálogo (artículo
3 de la Ley de Consulta).
a) ¿Quiénes deben ser consul-
tados?
El Convenio Nº 16915 de la OIT no
define expresamente a los “pueblos
indígenas y tribales” sino que des-
cribe a los pueblos que pretende
proteger en función de criterios de
carácter objetivo y uno de carácter
subjetivo. “Los elementos objetivos
se refieren a un hecho histórico (pre-
existencia de los pueblos a los esta-
dos) y a un hecho actual (vigencia
de sus instituciones propias). El ele-
mento subjetivo es la autoconciencia
de la identidad, la que vincula ambos
hechos (el histórico y el actual)”16 17.
En principio, una comunidad nativa
o una comunidad campesina puede
ser identificada como pueblo indí-
gena tomando en cuenta dichos
criterios; sin embargo, podría lle-
garse a un análisis distinto desde
una interpretación histórica y siste-
mática del ordenamiento jurídico,
análisis que obviaremos profundi-
zar en esta oportunidad. Para resol-
ver dicha incertidumbre en un caso
en el que no sea claramente visi-
ble la identificación de un pueblo
indígena, la Ley y el Reglamento
de Consulta han establecido que la
entidad promotora de la consulta
podrá solicitar al ente rector en
materia de consulta previa (Vice-
ministerio de Interculturalidad del
Ministerio de Cultura) asistencia
técnica, así como solicitar su opi-
nión sobre la determinación de
pueblos indígenas a ser consulta-
dos. En esa medida, debe tenerse
en cuenta que los criterios objeti-
vos no constituyen requisitos sino
que, como precisamente el término
lo indica, constituyen criterios que
orientan a la entidad promotora a
identificar la calificación de un pue-
blo indígena como tal, con el apoyo
de estudios y peritajes antropológi-
cos correspondientes18.
b) ¿Qué debe consultarse? La
medida administrativa o
legislativa
Por otra parte, a efectos de deter-
minar cuáles son las medidas que
pudieran afectar a estos pueblos indí-
genas y tribales, es pertinente consi-
derar que la definición de afectación
directa del Convenio Nº 169 no debe
ser concebida de forma negativa,
basta con identificar que el objeto
de una medida en la aplicación recae

15 Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo
Artículo 1.- El presente Convenio se aplica:
(a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacio-
nal, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial;
(b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográ-
fica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
16 YRIGOYEN FAJARDO, Raquel Z. “El derecho a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”. En: APARICIO,
Marco (coordinador). Los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafíos en América Latina. Icaria, Barce-
lona, 2011.
17 Ley N° 29785, artículo 7.- Criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios
“Para identificar a los pueblos indígenas u originarios como sujetos colectivos, se toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos Los criterios objetivos son
los siguientes:
a) Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.
b) Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.
c) Instituciones sociales y costumbres propias.
d) Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población nacional.
El criterio subjetivo se encuentra relacionado con la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u originaria. Las comunidades cam-
pesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amazónicos pueden ser identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme
a los criterios señalados en el presente artículo. Las denominaciones empleadas para designar a los pueblos indígenas u originarios no alteran su naturaleza
ni sus derechos colectivos” (el énfasis es agregado).
18 Actualmente existe un proceso de acción popular en curso contra los numerales 7.1.3, 7.1.4 y 7.1.5 de la Directiva N° 03-2012/MC, que regula el funciona-
miento de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios, aprobada por Resolución Ministerial N° 202-2012-MC. El cuestionamiento recae pre-
cisamente en la evaluación de los criterios objetivos regulados en dicha directiva.

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 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 266 • ENERO 2016

directamente sobre los pueblos indí-
genas y tribales para determinar que
se trata de una medida susceptible
de afectarlos directamente19.
De acuerdo con el citado Convenio,
existen tres supuestos en los que
procede la consulta, tales son: i)
medidas legislativas y administra-
tivas (artículo 6); ii) planes y pro-
gramas de desarrollo (artículo 7);
y, iii) proyectos de explotaciones
de recursos naturales (artículo 15).
Al respecto, la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos, en la
sentencia del caso pueblo Saramaka
vs. Surinam20, ha señalado que el
Estado tiene la obligación de con-
sultar cuando se trate de decisiones
administrativas o legislativas que
afecten o se refieran a: i) los límites
territoriales; ii) el reconocimiento
legal de la capacidad jurídica colec-
tiva; iii) la adopción de medidas
que reconozcan el derecho de con-
sulta; iv) el reconocimiento de titu-
laridad de derechos colectivos sobre
los territorios; v) la restricción de
derechos de propiedad respecto de
planes de desarrollo o la inversión;
y, vi) los resultados de estudios de
impacto ambiental o social.
Tal como se ha mencionado previa-
mente, la aplicación de la consulta
debe ir acompañada del princi-
pio fundamental de participación,
toda vez que existe un vínculo entre
ambos. En efecto, “los pueblos indí-
genas no deben dar a conocer única-
mente su reacción y ser capaces de
influir sobre las propuestas iniciadas
desde el exterior, sino que deben par-
ticipar activamente y proponer medi-
das, programas y actividades que
construyan su desarrollo. La parti-
cipación significa asimismo más que
una mera consulta y debe llevar a
la apropiación de las iniciativas por
parte de los pueblos indígenas”21.
Por último, debe considerarse
que la consulta previa debe reali-
zarse tanto en un acto administra-
tivo como legislativo, en todas las
fases previas a su adopción y todas
las fases de ejecución del proyecto
(administrativa) o aprobación de
las normas (legislativa). Con rela-
ción a ello, el relator de las Nacio-
nes Unidas para los Pueblos Indíge-
nas señaló que deberá realizarse la
consulta en todas las fases del pro-
ceso de producción normativa y no
solo en la etapa inicial22.
2.2. Análisis jurídico del proyecto
El proyecto del Congreso bajo aná-
lisis pretende modificar su regla-
mento a efectos de implementar
el derecho a la consulta previa en
el caso de medidas normativas
(legislativas). A esto se le deno-
mina consulta previa legislativa.
Sin embargo, se puede observar
que existen determinados aspec-
tos sobre la idoneidad de la con-
sulta que podrían dificultar el ade-
cuado ejercicio de este derecho, los
cuales se encuentran relacionados
también al procedimiento de elabo-
ración de normas por parte del Con-
greso. No obstante, también encon-
tramos algunos aspectos positivos
que merecen ser mencionados.
Para entender el análisis de la ido-
neidad y el momento oportuno
de la consulta previa legislativa,
es menester tener conocimiento
básico previo del procedimiento
legislativo. El siguiente gráfico
resume dicho procedimiento legis-
lativo ordinario.
a) Oportunidad de la consulta
previa legislativa y el princi-
pio de no sujeción a mandato
imperativo
La propuesta de modificación del
artículo 78 contenida en el Pro-
yecto 23 dispone que el procedi-
miento de consulta se realice antes
de la segunda votación del dicta-
men en el Pleno del Congreso, ya

19 MARTÍNEZ DEL ÁGUILA, Shane. “Consulta previa, afectación directa, tierras y territorios de los pueblos indígenas y tribales. A propósito de la STC Exp.
N° 00024-2009-PI/TC”. En: Gaceta Constitucional. Tomo 46, Gaceta Jurídica, Lima, octubre de 2011, pp. 123 y 124.
20 Corte IDH. Sentencia del 28 de noviembre de 2007. Disponible en: <www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf> (consulta: 27/09/2015).
21 Cfr.: <http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_205230.pdf> (consulta: 20/09/2015).
22 “En el caso de la adopción de una medida legislativa, y dependiendo de los procedimientos constitucionales del país del que se trate, los pueblos indígenas
deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, y dichas consultas no deben ser restringidas a propuestas inicia-
les” (Informe del Relator de las Naciones Unidas relativo a la reforma constitucional chilena en materia de derechos de los pueblos indígenas, 2009).
23 Resolución Legislativa que modifica el Reglamento del Congreso de la República para implementar la consulta previa de las medidas legislativas,
aprobado por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
Modificación del artículo 78 del Reglamento del Congreso
“Debate y aprobación
Artículo 78.-
(…) De aprobarse la proposición de ley o resolución legislativa, la oficina especializada de la Oficialía Mayor redactará la autógrafa, la misma que será fir-
mada de inmediato por el Presidente y uno de los Vicepresidentes. No se podrá debatir ninguna proposición que no tenga dictamen de Comisión, salvo excep-
ción señalada en el presente Reglamento.

128
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL

que es el momento de debate final

sobre un dictamen. Con ello, se
estaría buscando que se respeten los Publicación del Dictamen VIGENCIA
acuerdos adoptados y no se varíe el
texto consensuado. INICIATIVA Inclusión en la Agenda
LEGISLATIVA
Sustentación
Consideramos que esta es la etapa
adecuada para realizar el proceso
de consulta, toda vez que dicho Presentación
momento se encuentra en la más Publicación
Publicación
alta instancia de decisión parlamen- Envío a comisiones en el
taria. Es necesario considerar que ordinarias diario oficial
el resultado de la consulta no sería
vinculante para el Congreso, toda
vez que, de conformidad con lo dis- PLENO
puesto en el artículo 93 de la Cons- Regresa al Sin
DEBATE Y Congreso
titución Política de 1993, “los con- APROBACIÓN observación
DISCUSIÓN del presidente
gresistas representan a la Nación. de la
No están sujetos a mandato impera- Estudio, debate
y aprobación en República
tivo ni a interpelación”. Observación del
comisión Primera votación presidente de la
Segunda votación República
En ese sentido, “aunque el cargo lo
deben al origen popular de la elec-
ción, no representan directamente
a los electores. Los parlamenta-
rios son intermediarios, porque es
la Nación la que les otorga el man-
NO APROBACIÓN APROBACIÓN
dato y las facultades de legislar,
controlar y fiscalizar. Por tanto,
actúan con criterio de conciencia y
alejados de toda presión. Este argu-
mento es el fundamento por el cual
Fuente: CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Informe Consulta Previa. Derecho Fundamental de los Pueblos Indíge-
los parlamentarios no están sujetos nas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia. Congreso de la República, Lima,
a mandato imperativo (…)”24. 2011, p. 246. Gráfico elaborado por Giovanni Forno.

En caso de aprobarse, en primera votación, una proposición de ley o resolución legislativa que pueda afectar directamente los derechos colectivos de los pue-
blos indígenas u originarios, esta medida se somete al procedimiento de consulta previa regulado en la Ley Nº 29785, Ley del derecho a la consulta previa a
los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su reglamento, el Decreto Supremo
001-2012-MC, en lo que resulte aplicable. En esta misma sesión, el Pleno del Congreso delega a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperua-
nos, Ambiente y Ecología realizar el proceso de consulta previa y formular el ámbito territorial de su alcance, los cuales constan en acta de consulta. En la
toma de acuerdos, los miembros de esta comisión, se rigen por las reglas de quórum y votaciones.
La Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología realiza el diseño del Plan de Consulta con participación de las
organizaciones representativas de los pueblos indígenas cuyos derechos colectivos pudieran ser afectados.
La segunda votación a que se refiere el inciso e) del artículo 73 deberá efectuarse transcurridos siete (7) días calendario como mínimo. Esta segunda votación
será a totalidad y con debate. Para el caso de la preposición de ley o resolución legislativa, que afecten directamente los derechos colectivos de los pue-
blos indígenas u originarios la segunda votación se realiza luego de terminada la etapa del diálogo. El plazo para realizar este proceso no debe exce-
der ciento veinte (120) días calendario, contados a partir de la entrega de la medida legislativa aprobada en primera votación a las organizaciones
indígenas. Este plazo puede prorrogarse cuando existan razones justificadas.
El Pleno del Congreso, en segunda votación, no modifica aquellos aspectos que hayan sido objeto de acuerdo con las organizaciones indígenas. El
acta de consulta donde consta el acuerdo adoptado, se distribuye conjuntamente con el texto aprobado en primera votación para pronunciamiento
definitivo del Pleno del Congreso, previo informe del Presidente de la Comisión Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (…)”
(el énfasis es agregado).
24 BERNALES BALLESTEROS, Enrique y otros. Manual Parlamentario. Serie: Democracia N° 5. Comisión Andina de Juristas, Lima, 2002, p. 72.

129
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 266 • ENERO 2016

La aplicación de este principio de y Reglamento del Congreso de la solución a la problemática de los

no sujeción a mandato imperativo
representa un desafío interesante
para los operadores del Derecho a
efectos de lograr identificar el marco
normativo pertinente para un ade-
cuado ejercicio del derecho a la con-
sulta previa, libre e informada. El
Centro de Análisis y Resolución de
Conflictos de la Pontifica Univer-
sidad Católica del Perú ya lo había
advertido mediante un informe,
en el cual sostiene que el acuerdo
como resultado de la consulta no
sería vinculante para los 130 congre-
sistas de la República, porque estos,
dado el caso, podrán ampararse en el
referido principio para no acatar lo
acordado previamente por los con-
gresistas encargados de la consulta;
por lo tanto, cualquier consulta pre-
via a realizarse corre el riesgo de ser
ineficaz si la mayoría de los con-
gresistas decide invocar el mencio-
nado principio en el momento del
debate final y votación de la respec-
tiva medida legislativa25.
Por otro lado, resulta importante
señalar que el predictamen elabo-
rado por la Comisión de Constitución
República, el cual todavía no ha sido
aprobado pero que entró a debate del
Pleno el 8 de setiembre de 2015, pro-
pone que la consulta previa legisla-
tiva se realice después de elaborar el
predictamen por la comisión ordina-
ria especializada, antes de ser remi-
tida al Pleno26. Ello significaría que
en el Pleno del Congreso podría des-
conocerse lo consensuado a nivel de
comisiones. Esta propuesta ha gene-
rado reacciones de decepción entre
las organizaciones indígenas debido
a que no se estarían respetando los
acuerdos logrados producto de dos
años de trabajo con la Comisión
de Pueblos Andinos, Amazónicos,
Afroperuanos, Ambiente y Ecolo-
gía27. Precisamente, lo más grave
es que, de aprobarse dicho predic-
tamen, se estaría desconociendo el
consenso alcanzado entre las organi-
zaciones indígenas y la citada comi-
sión en diciembre de 2014, el mismo
que se encuentra contenido en el
dictamen que aprueba el Proyecto
correspondiente.
La Comisión Multipartidaria encar-
gada de estudiar y recomendar la
pueblos indígenas de la Legislatura
2008-2009 tuvo oportunidad de
analizar la etapa idónea para efec-
tuar la consulta previa, concluyendo
que “dicha etapa era la del Estudio
en Comisiones, donde después de
calificar, estudiar, analizar, recibir
aportes y opiniones, las comisiones
aprueban un dictamen”28.
La Defensoría del Pueblo, a tra-
vés del Informe N° 001-2014-DP/
AMASPPI-PPI emitido por su Pro-
grama de Pueblos Indígenas, ha
señalado respecto de la oportuni-
dad dentro del procedimiento parla-
mentario para realizar el proceso de
consulta previa que un “dictamen
sustentado en el Pleno –sometido
a primera votación y con un pro-
nunciamiento expreso autorizando
para que se realice un proceso
de consulta– es un acuerdo polí-
tico que permitiría un mayor res-
paldo no solo al dictamen aprobado
sino también al propio proceso de
consulta previa por iniciarse”. La
citada entidad ha remitido el citado
informe al presidente de la Comi-
sión de Constitución y Reglamento

25 Informe N° 001-2014-DP/AMASPPI-PPI sobre los Proyectos de Ley N°s 3088/2013-CR, 2391/2012-CR y 183/2011-CR, p. 4. Al respecto, cfr.: <https://
ia601505.us.archive.org/8/items/InformeN0012014DPAMASPPIPPI12/Informe%20N%C2%B0%20001-2014-DP-AMASPPI-PPI-1%20%282%29.pdf>
(consulta: 22/09/2015).
26 Proyecto del Predictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento
“Envío a Comisiones y estudio
Artículo 77.-
“(…) De no existir observaciones, el Oficial Mayor envía la proposición recibida y registrada a una o dos Comisiones, como máximo, para su estudio y dicta-
men, previa consulta con el Vicepresidente encargado. En la remisión de las proposiciones a Comisiones se aplica el criterio de especialización. En el decreto
de envío se cuida de insertar la fecha, el número de la proposición y el nombre de la Comisión a la que se envía. En el caso de envío a más de una Comisión,
el orden en que aparezcan en el decreto determina la importancia asignada a la Comisión en el conocimiento del asunto materia de la proposición.
En caso de tratarse del dictamen de una propuesta legislativa que incida en materia de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, la Comi-
sión deberá someter el texto que haya elaborado al proceso de consulta previa. Con o sin acuerdo, la comisión vota el dictamen y de ser aprobado lo remite al
Pleno del Congreso de la República dejando constancia expresa de las incidencias que se hayan dado en el procedimiento de la consulta”.
27 VEGA, Ismael. “Se requiere tener un conocimiento específico sobre la problemática”. La Región. Diario judicial de Loreto, 12 de setiembre del 2015. Dis-
ponible en: <http://diariolaregion.com/web/se-requiere-tener-un-conocimiento-especifico-sobre-la-problematica/> (consulta: 25/09/2015). Así también: LA
ROSA, Javier. “De nada servirá someter a consulta un proyecto de ley”. La Región. Diario judicial de Loreto, 12 de setiembre del 2015. Disponible en:
<http://diariolaregion.com/web/de-nada-servira-someter-a-consulta-un-proyecto-de-ley/> (consulta: 25/09/2015).
28 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ob. cit., p. 251.

130

del Congreso de la República,
exhortándolo a tomar en cuenta las
recomendaciones realizadas29.
Otro aspecto que llama la atención
en los cambios del predictamen
de la Comisión de Constitución y
Reglamento respecto del dictamen
de la Comisión de Pueblos es la
siguiente incorporación al artículo
81 del Reglamento del Congreso de
la República:
“Artículo 2.- Incorporación
del literal g) al artículo 81 del
Reglamento del Congreso de la
República
(…) Artículo 81.-
‘(…) g. Leyes que incidan en
materia de los derechos colec-
tivos de los pueblos indíge-
nas u originarios, las cuales de
haberse logrado un acuerdo a
nivel de comisión como resul-
tado de la consulta previa, solo
podrá ser desaprobado con
el voto en contra de la mitad
más uno del número legal de
Congresistas’” (el énfasis es
agregado).
b) ¿Qué medidas legislati-
vas deberían ser materia de
consulta?
El Tribunal Constitucional ha seña-
lado en el caso Tuanama Tuanama30,
respecto de la implementación de
la consulta previa legislativa, tres
29 Mediante Oficio N° 0539-2015/DP, de fecha 11 de septiembre del 2015.
30 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 0022-2009-PI/TC.
31 Proyecto de Ley N° 1187/2011-CR
Reglamento del Procedimiento Legislativo de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas
Artículo 17.- Acreditación de representatividad de las organizaciones indígenas
“(…) Los pueblos indígenas en aislamiento voluntario serán representados por las organizaciones indígenas de alcance nacional que se acrediten como tales
(…)” (el énfasis es agregado).
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
modos en que las medidas legisla-
tivas pueden revestir una afecta-
ción a los derechos de los pueblos
indígenas: i) medidas dirigidas a
regular aspectos exclusivos de los
pueblos indígenas; ii) normas de
alcance general que podrían impli-
car una afectación indirecta a los
pueblos indígenas; y, iii) medidas
específicas relacionadas con pue-
blos indígenas dentro de normas de
alcance general.
Tomando en consideración los cri-
terios adoptados por el máximo
intérprete de la Constitución, pode-
mos señalar que la modificación
señalada, lejos de aclarar el pano-
rama, lo que hace es crear confu-
sión respecto de las medidas legis-
lativas que deben ser consultadas.
Pueden existir medidas que no
Dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecología
Debate y aprobación
Artículo 78.-
“(…) En caso de aprobarse, en primera votación,
una proposición de ley o resolución legislativa
que pueda afectar directamente los derechos
colectivos de los pueblos indígenas u origina-
rios, esta medida se somete al procedimiento de
consulta previa” (el énfasis es agregado).
regulen directamente materia de
derechos colectivos indígenas que,
sin embargo, podrían afectarlos
directamente. Es por ello que con-
sideramos que la redacción del dic-
tamen de la Comisión de Pueblos
debería ser la que prime.
c) ¿Consulta previa para los
pueblos indígenas en aisla-
miento voluntario?
El Proyecto de Ley Nº 1187/2011-
CR, presentado por la congresista
Verónika Mendoza, hacía refe-
rencia a la representación de los
pueblos indígenas en aislamiento
voluntario en el marco del proceso
de consulta previa legislativa 31.
Dicho extremo no fue recogido por
el dictamen de la Comisión de Pue-
blos y consideramos acertada tal
decisión.
Predictamen de la Comisión de Constitución
y Reglamento
No modificaría el artículo 78, pues cambiaría la
oportunidad de la consulta previa en el procedi-
miento legislativo. En virtud a ello, se modificaría
el artículo 77.
Artículo 77.-
“(…) En caso de tratase del dictamen de una
propuesta legislativa que incida en materia de
los derechos colectivos de los pueblos indíge-
nas u originarios, la Comisión deberá someter
el texto que haya sido elaborado al proceso de
consulta previa” (el énfasis es agregado).
131
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 266 • ENERO 2016

En el caso de los Pueblos Indíge-
nas en Aislamiento Voluntario o
Contacto Inicial (PIAVCI), no nos
encontramos ante una situación tan
compleja en el campo de la identifi-
cación de estos pueblos indígenas,
aunque desconocemos cómo es que
ellos mismos se denominan.
Los pueblos indígenas en situa-
ción de aislamiento voluntario son
“pueblos o segmentos de pueblos
indígenas que no mantienen con-
tactos sostenidos con la población
mayoritaria no indígena y que sue-
len rehuir todo tipo de contacto con
personas ajenas a su pueblo”32. Por
otro lado, los pueblos en contacto
inicial son aquellos pueblos indí-
genas que han tenido algún con-
tacto con la sociedad mayoritaria
y “mantienen un contacto intermi-
tente o esporádico con la población
mayoritaria no indígena”33.
Los pueblos indígenas en aisla-
miento voluntario y también los
pueblos indígenas en contacto ini-
cial cuentan con una especial vul-
nerabilidad. Así pues, una enfer-
medad tan común en la población
como la gripe podría desencadenar
la muerte de muchas personas en
esta situación.
Actualmente, aún persiste la
corriente de la asimilación en la
formulación de políticas públicas y
en la consciencia de los pobladores.
Los PIAVCI cuentan, además del
derecho a la identidad étnica y cul-
tural –reconocido en el artículo
2, inciso 19, de nuestra Carta
Magna34–, con el derecho a la libre
autodeterminación y con el prin-
cipio de no contacto. A través de
este derecho, se exige el respeto al
no contacto y a su elección de per-
manecer en aislamiento.
En esa medida, “asumiendo el prin-
cipio pro personae y asumiendo el
principio de no contacto como una
condición fundamental, los facto-
res principales a considerar cuando
se analiza si los pueblos en aisla-
miento voluntario dan su consenti-
miento o no a la presencia de per-
sonas ajenas a su pueblo en sus
territorios ancestrales son: i) el
rechazo manifiesto a la presencia
de personas ajenas a su pueblo en
sus territorios, y ii) su decisión de
mantenerse en aislamiento respecto
de otros pueblos y personas”35.
En virtud a lo expuesto, en el caso
de los PIAVCI no es posible reali-
zar el proceso de consulta previa,
libre e informada. De acuerdo con
los estándares establecidos por la
Comisión y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en relación
con proyectos de desarrollo e inver-
sión y de concesiones extractivas
de los recursos naturales que afec-
ten los derechos de los pueblos
indígenas en aislamiento volunta-
rio, los Estados deberán adoptar
medidas para garantizar sus vidas,
hacer respetar su autodetermina-
ción y voluntad de permanecer en
aislamiento36.
CONCLUSIONES
El Convenio N° 169 de la OIT es un
tratado internacional de derechos
humanos, el cual brinda un marco
legal internacional respecto de los
derechos colectivos de los pueblos
indígenas, entre los que destaca el
derecho a la consulta previa. Es una
norma autoaplicativa que entró en
vigor para el Estado peruano el 2 de
febrero de 1995.
El Estado peruano promulgó en
setiembre de 2011 la Ley N° 29785,
“Ley del derecho a la consulta pre-
via a los pueblos indígenas u origi-
narios, reconocido en el Convenio
169 de la OIT”, y su correspondiente
Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 001-2012-MC.
Sin embargo, el ámbito de aplica-
ción de dicha regulación no contem-
pla la consulta previa respecto de las
medidas legislativas del Congreso
de la República que pudiesen afec-
tar directamente los derechos colec-
tivos de los pueblos indígenas, razón
por la que es aún una tarea pendiente
incluir la consulta previa en el pro-
cedimiento legislativo.

32 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en las Américas. Comi-
sión Interamericana de Derechos Humanos, Washington DC, 2013, p. 4.
33 Ibídem, p. 5.
34 Cfr. caso Cordillera Escalera: “Del artículo 2, inciso 2, de la Constitución, se infiere un reconocimiento de la tolerancia a la diversidad como valor inherente
al texto constitucional, lo que debe comprenderse, a su vez, como una aspiración de la sociedad peruana. En tal sentido, los individuos no pueden ser arbi-
trariamente diferenciados perjudicándoseles por motivos basados, entre otros, por su opinión, religión o idioma. Así, toda fuerza homogeneizadora que no
respete o que amenace las singularidades de las personas identificables bajo algún criterio de relevancia constitucional debe ser erradicada” (senten-
cia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 03343-2007-PA/TC, el énfasis es agregado).
35 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Ob. cit., p. 13.
36 Corte IDH, caso del pueblo indígena Kichwa Sarayaku vs. Ecuador, sentencia del 27 de junio de 2012.

132

El dictamen de la Comisión de
Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecolo-
gía del Congreso de la República,
que aprueba el texto sustitutorio
de los Proyectos de Resolución
Legislativa Nºs 1183/2011-CR,
2391/2012-CR, 3088/2013-CR,
3807/2014-CR ,“Resolución Legis-
lativa que modifica el Reglamento
del Congreso de la República para
implementar la consulta previa de
las medidas legislativas”, ha regu-
lado el momento de la consulta
legislativa, la solicitud de opinión
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
en los dictámenes, la asistencia téc-
nica el asesoramiento de un Comité
Consultivo. Consideramos que las
modificaciones al Reglamento del
Congreso planteadas son atina-
das y representan el consenso tras
dos años de trabajo entre la citada
Comisión y diferentes organizacio-
nes indígenas.
La aprobación del predictamen de la
Comisión de Constitución y Regla-
mento comprometería el efectivo
goce del derecho a la consulta pre-
via en sede legislativa, pues incurre
en omisiones respecto a aspectos
realmente relevantes, tales como
la asistencia técnica y el asesora-
miento de un comité consultivo.
Asimismo, la técnica legislativa
empleada para la identificación de
la medida legislativa a consultar no
es garantista. Por último, la incor-
poración del literal g) al artículo
81 del Reglamento del Congreso
generaría un serio malestar en las
organizaciones indígenas, en lugar
de optar por medidas que coadyu-
ven con la prevención de conflictos
socioambientales.
133