Perú-Chile:

Dinámica y ejes de la agenda bilateral de seguridad no tradicional

Dr. Sebastien Adins, Pontificia Universidad Católica del Perú

Santiago de Chile, 26 de noviembre 2018

Introducción
A partir de los años noventa, el mundo ha presenciado un cambio paradigmático, tanto
en los estudios académicos como en las políticas públicas, respecto a la seguridad
internacional. Esta nueva concepción ha generado un impacto en nuestra región a través
del sistema interamericano y de los diversos mecanismos de gestión de seguridad en los
niveles (sub-) regionales, bilaterales y nacionales. En este contexto, también entre el
Perú y Chile se ha desarrollado una agenda cada vez más densa de cooperación en temas
no tradicionales de seguridad bilateral. Además, pese a la persistencia de divergencias
políticas entre ambos Estados, varios de estos mecanismos han funcionado
remarcablemente bien. El presente documento busca determinar los principales ejes de
esta “nueva agenda” de seguridad bilateral, los actores involucrados, así como el grado
de performance de los mecanismos establecidos.

La redefinición de la seguridad internacional

A raíz de la incapacidad del enfoque tradicional de seguridad internacional en haber
previsto el fin del sistema bipolar; una globalización (en todas sus dimensiones) cada vez
más tangible a partir de los años setenta; y la creciente concientización en cuanto a la
interdependencia entre sociedades/Estados respecto a una serie de desafíos globales,
desde los años noventa empezó a surgir una redefinición del propio concepto de
seguridad internacional. Si la Escuela de Copenhague – y, particularmente, su académico
más conocido, Barry Buzan– fue un pionero en proponer una ampliación (es decir, un
enfoque más holístico, más allá de la lógica estado-céntrica, territorial y realista) y
profundización (con atención para la sociedad y el propio individuo) del concepto,
pronto influiría en el discurso de varios organismos multilaterales. Así, en el año 1994,
el Reporte del Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas del Desarrollo
(PNUD), redactado por Mahbub ul Haq, estrenó la noción de “seguridad humana”. De la
misma manera como la concepción de Buzan, este nuevo concepto partió desde una
óptica humano-céntrica y, además, distinguió entre varias dimensiones de seguridad
internacional, incluyendo la alimentaria, la ambiental, la personal y la comunitaria 1.
Posteriormente, a partir de la Cumbre de México de la Organización de Estados
Americanos (OEA) en el año 2003, el sistema interamericano también empezó a
defender la concepción “multidimensional” de la seguridad internacional/hemisférica.
Asimismo, en la declaración final de la cumbre se hizo mención explícita a catorce
“amenazas, preocupaciones y desafíos” de la seguridad; desde la corrupción, la pobreza

1
PNUD (1994). Informe sobre desarrollo humano 1994. México: Fondo de Cultura Económica
extrema y el terrorismo, hasta la delincuencia organizada transnacional, los desastres
naturales y el narcotráfico2. Finalmente, la nueva concepción referida de seguridad
quedaría plasmada en varios documentos oficiales de los Estados de nuestra región, tal
como el Libro Blanco de Defensa Nacional del Perú del año 2005 3, los diversos Libros de
Defensa Nacional de Chile (siendo el ultimo del año 20174) y el Libro Blanco de la
Cancillería chilena, publicado a inicios del 20185.

Los principales desafíos y amenazas de seguridad bilateral Perú-Chile

Antes que nada, desde la perspectiva peruana (y pese a la existencia de varios desafíos
que se mencionarán a continuación), la frontera con Chile constituye la menos
problemática a nivel de la seguridad no tradicional. Esta constatación es comprensible
al tomar en consideración las mismas características de la geografía y el recorrido
relativamente corto de la frontera (169 kilómetros versus los 2,822 kilómetros con Brasil
o los 1,529 que nos separan del Ecuador). En este sentido, en la frontera peruano-
chilena no encontramos problemas como la minería ilegal, la tala ilegal de madera o el
tráfico ilícito de armas; preocupaciones altamente urgentes en las fronteras con los
demás (cuatro) vecinos. Sin pretender ser exhaustivos, consideramos que la referida
frontera presenta cuatro principales desafíos: el narcotráfico; el contrabando; la trata
de personas; así como los desastres naturales, que a su vez conforman los fundamentos
de la nueva agenda de seguridad bilateral. A continuación, se mencionarán algunas
características de dichos desafíos a fin de entender mejor la problemática.
Respecto al problema del narcotráfico, en la denominada “Macrozona Norte” se ha
visto, solamente de enero hasta junio del 2018, la incautación de 11 toneladas de
drogas; principalmente pasta básica desde Bolivia, clorhidrato de cocaína desde el Perú
y marihuana desde Colombia6. Es ampliamente sabido que Chile cuenta con una de las
tasas más altas de consumo per cápita de drogas en las Américas y constituye un
proveedor de precursores químicos para la producción de cocaína7, así como un país de
tránsito de la cocaína hacia mercados como Australia, Canadá o países europeos. Igual
de importante: los dos vecinos del norte, el Perú y Bolivia, se presentan como el segundo
y tercer productor, respectivamente, de cocaína en el mundo. Solamente en el Perú se
estima que la producción anual de dicha droga llega a unas cuatrocientas toneladas, en
base a las más de 45 mil hectáreas de cultivos de coca, principalmente ubicados en el
VRAEM, la Convención/Lares e Inambari/Tambopata, las tres regiones ubicadas en la

2
https://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/DeclaracionMexico_Seguridad. pdf
3
https://www.mindef.gob.pe/libro_blanco.php
4
http://www.defensa.cl/media/LibroDefensa.pdf
5
Baeza, J. & Wehner, L. (2018). “Los desafíos de seguridad para Chile: definiciones para
escenarios múltiples”. Revista de Estudios en Seguridad Internacional, 4(1), 19-35.
6
https://www.latercera.com/nacional/noticia/mapa-del-trafico-drogas-chile/272075/
7
Novak, F. & Namihas, S. (2014). Cooperación en seguridad entre el Perú y sus vecinos. Amenazas
no Tradicionales. Lima: IDEI, 103.
parte suroriental de la Alta Amazonía peruana8. Si, según la agencia peruana Devida
(Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas) no existen verdaderos cárteles
de droga peruanos, sino “firmas nacionales”, estas últimas sí cuentan con presencia en
ciudades como Sao Paulo, Buenos Aires y Santiago.
En cuanto al contrabando, se trata de un problema de carácter trinacional –al incluir al
oeste boliviano– y, además, mucho más histórico. No obstante, en tiempos modernos,
fue a partir del establecimiento de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) en el año 1975 que
se percibiría una dramática expansión del problema, llegando a un auge entre los años
1997 y 2000 cuando Iquique se había convertido en un principal polo industrial y
comercial de Chile9. Recién con la creación de la Zona Franca de Tacna (ZoFraTacna) en
el 2002 se vio una notable reducción en el flujo directo de contrabando entre el Perú y
Chile, aunque varios productos provenientes de Iquique empezarían a ingresar a través
de Bolivia al Perú (por la región de Puno)10. Según cifras de la administración tributaria
peruana SUNAT, en el 2015, un 65% del contrabando en el país se realizó en las regiones
de Puno y Tacna, por un valor de aproximadamente 370 millones de dólares11. En el caso
del contrabando chileno hacia el Perú y Bolivia, básicamente refiere a automóviles y
electrodomésticos, mientras que desde el Perú sale la “ropa de fantasía” y desde Bolivia,
perfumes, combustibles y licores.
Respecto a la trata de personas, según cifras de la Organización Internacional de
Migración y el Índice Global de Esclavitud, luego de México y Colombia, el Perú
constituye el tercer país de la región con mayor incidencia de este problema (con
aproximadamente 200 mil víctimas)12. Si el problema se manifiesta mayormente en las
regiones amazónicas y la capital Lima, a lo largo de la década pasada, entre un 20 a 25%
de las víctimas de trata extranjeras en Chile eran de nacionalidad peruana, mayormente
para la explotación laboral y, en menor medida, sexual13.
Finalmente, la temática de los desastres naturales refiere, aunque no exclusivamente,
al gran riesgo sísmico (y respecto a tsunamis) que ambos países muestran al estar
ubicados en el así llamado “Anillo de Fuego del Pacifico”. Adicionalmente, en las altas
zonas andinas del Sur peruano suelen ocurrir friajes, afectando a miles de pobladores –
y a su principal sustento de vida, los camélidos–, mientras que las costas del norte
peruano constituyen una de las zonas más vulnerables del Pacífico durante los

8
https://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Peru/Peru_Monitoreo_de_coca_2016_
web. pdf
9
Chavarría, C., Casquero, C. & Martínez, D. (2012). “Contrabando: importancia en la región
trinacional frente a la estructura espacial”. Espacio y Desarrollo, 24, 80.
10
Ídem.
11
https://rpp.pe/peru/actualidad/infografia-el-contrabando-en-el-peru-noticia-985924
12
https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/I.A--041-2017-ADM--trata-
de-mujeres.pdf
13
Novak, F. & Namihas, S. (2014). Cooperación en seguridad entre el Perú y sus vecinos.
Amenazas no Tradicionales. Lima: IDEI, 139.
fenómenos de “El Niño”. Así también, en los últimos años, las regiones del sur y
centrosur de Chile han sido afectadas por lluvias devastadoras e incendios forestales.

Los principales mecanismos bilaterales de gestión de seguridad internacional

Luego de haber descrito, de modo muy conciso, a los principales desafíos para la
seguridad no tradicional en la relación Perú-Chile, pasamos a las herramientas de
gestión bilateral de los mismos. En este sentido, queremos resaltar la importancia de
tres mecanismos. En primer lugar, indudablemente el mecanismo más original y que se
encuentra más cercano a una perspectiva de seguridad multidimensional, lo constituye
el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo, creado en el 2011 a partir del “Comité
de Frontera” (a su vez establecido en el año 1999). Las reuniones de este comité se han
dado anualmente, son presididos por los respectivos cónsules en Arica (Perú) y Tacna
(Chile) y por representantes de ambas Cancillerías, y cuentan con la participación de más
de 350 personas, entre autoridades, funcionarios públicos y miembros de la sociedad
civil14. Respecto a la seguridad, el Comité está a cargo de la formulación de
recomendaciones y medidas a partir de varias subcomisiones, como la de cooperación
y coordinación policial y judicial (donde se toca, entre otros temas, el narcotráfico), una
de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, y otra de gestión y prevención de
desastres15. Entre varios otros méritos de este Comité, cabe resaltar el alto grado de
cumplimiento con los compromisos asumidos (entre 70 y 96%) y la relativa autonomía
de la coyuntura política, algo muy notable en el periodo previo al fallo de La Haya del
2014 (mucho más que las reuniones “2+2” o del COSEDE)16.
En segundo lugar, nos referimos al formato de Gabinete Binacional, recién en marcha
desde julio del 2017 y organizado según cinco ejes, dos de los cuales están vinculados
con temas de seguridad: el eje “defensa y seguridad” (II) y el de “cooperación
transfronteriza” (V). Así, por ejemplo, en el marco del primer Gabinete Binacional se vio
la suscripción de un Acuerdo Bilateral para fortalecer la lucha contra la trata de
personas, orientado a realizar un dialogo entre las agencias nacionales involucradas (y
ya no solamente locales), así como de elaborar cronogramas y mecanismos de
monitoreo17. De la misma manera, en el segundo Gabinete Binacional de noviembre
2018, se suscribió un “Acuerdo Interinstitucional de Cooperación para Enfrentar el
Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos”, entre muchos otros convenios suscritos por

14
https://www.gorearicayparinacota.cl/index.php/noticias/1802-arica-sede-del-vii-comite-de-
integracion-y-desarrollo-fronterizo-chile-peru
15
Novak, F. & Namihas, S. (2014). Cooperación en seguridad entre el Perú y sus vecinos.
Amenazas no Tradicionales. Lima: IDEI, 55.
16
Salazar, K. (2016). Construyendo una agenda a futuro. Una mirada institucional a los
mecanismos de cooperación bilateral en materia de seguridad y defensa entre Perú y Chile.
Tesis para optar el título de licenciada en Ciencia Política y Gobierno. Lima: PUCP, 57-58.
17
https://www.mininter.gob.pe/content/per%C3%BA-y-chile-firmaron-acuerdo-para-
combatir-los-delitos-de-trata-de-personas-y-tr%C3%A1fico
ambos Estados18. Además, se anunció la creación del Mecanismo de Reuniones de Altos
Mandos Policiales (RAMPOL) para facilitar e intercambiar información estratégica contra
el crimen organizado y de un “Grupo de Trabajo de Lucha contra el Contrabando”.
Durante la misma reunión se determinó que un 90.9% de los 121 compromisos
acordados en el I Gabinete Binacional, había sido cumplido19.
Finalmente, encontramos a varias comisiones binacionales, entre las cuales figuran la
Comisión Aduanera Binacional (2003), a cargo de intercambio de información y
cooperación con el objetivo de prevenir, investigar y reprimir la comisión de ilícitos
(como el contrabando o el tráfico ilícito de drogas) y la Comisión Mixta de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (ya creada en el 1990).
Como resultado de estos mecanismos, el Perú y Chile cuentan con una sofisticada
arquitectura de cooperación interinstitucional sobre la gestión de la seguridad no
tradicional que permite el establecimiento de una comunicación directa entre
funcionarios; el intercambio de información; capacitaciones y pasantías; y operativos
conjuntos (principalmente, entre la PNP y los Carabineros; las capitanías de puertos; las
unidades de inteligencia financiera; las administraciones tributarias y, aunque sólo para
el tema de prevención de desastres, las mismas Fuerzas Armadas). Asimismo, varios
estudios peruanos de estos últimos años han concluido que la cooperación judicial
(incluyendo a los Ministerios Públicos) con Chile es la más avanzada entre los cinco
vecinos que tiene el Perú20. Finalmente, queremos mencionar que ya se están viendo
las preparativas para organizar un primer operativo conjunto de la Dirandro (Dirección
Antidrogas de la PNP) y el Departamento Antidrogas de los Carabineros, así como de los
ejercicios conjuntos “Concordia”, “Neptuno” y “Volcano”, en materia de gestión de
riesgos de desastres.

Conclusiones y recomendaciones
1. Se percibe una tendencia hacia la convergencia respecto a la concepción de las
amenazas multidimensionales entre ambos países, además complementaria a
mecanismos hemisféricos (sistema interamericano), regionales (Unasur) y/o
subregionales (AP).
2. Los dos países cuentan con una agenda cada vez más amplia, integral de
enfoque y, sobre todo, con mejoras en el performance de los acuerdos suscritos.
Esto, de alguna manera, contradice la tesis sobre un “estancamiento” en la
relación bilateral post-fallo. En este marco, el Comité de Integración y Desarrollo
Fronterizo, en realidad un mecanismo hibrido entre la diplomacia tradicional y
una incipiente para-diplomacia (con la participación de actores locales y la

18
https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/23090-peru-y-chile-culminan-con-exito-
encuentro-presidencial-y-ii-gabinete-binacional-de-ministros
19
Ídem.
20
Novak, F. & Namihas, S. (2014). Cooperación en seguridad entre el Perú y sus vecinos.
Amenazas no Tradicionales. Lima: IDEI, 110.
 misma población), ha sido clave para realizar estas mejoras. Estamos
convencidos de que el Gabinete Binacional (más mecanismos como el “2+2”),
también tendrá un impacto muy positivo para, y citamos del último Libro de la
Defensa Nacional de Chile: “[…] impulsar una transformación de la relación
bilateral [con el Perú] de manera similar a la que se desarrolló con Argentina a
partir de las décadas de los años 80 y 90 y que perdura hasta hoy” 21.
3. Con el tiempo, necesariamente, se tendrá que ampliar la cooperación de un
nivel binacional a uno trinacional. Como lo hemos señalado, tanto el desafío del
narcotráfico, como el de contrabando y, en menor medida, el de trata de
personas, responden a una lógica trinacional que ya existe de facto desde hace
mucho tiempo. Esta realidad necesita obtener una respuesta política que supera
la tradicional lógica binacional.
4. Se suele enfocar la integración entre los dos países desde una perspectiva
principalmente economicista, al enfatizar mayormente los últimos alcances, por
cierto altamente positivos, de la Alianza Pacífico. Sin embargo, estamos
convencidos de que las “amenazas” de seguridad multidimensional no
solamente constituyen desafíos, sino además una gran oportunidad para
fomentar la confianza entre funcionarios estatales de los dos países y, así,
pueden contribuir con una integración más real donde las poblaciones y sus
respectivas necesidades se convierten en el foco de atención.

Bibliografía
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la Corte Internacional de Justicia como punto de inflexión histórico y su posterior
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MinDef. https://www.mindef.gob.pe/libro_blanco.php

21
Ministerio de Defensa Nacional [de Chile] (2017). Libro de la Defensa Nacional de Chile.
Santiago de Chile: Ministerio de Defensa, 173.
Ministerio de Defensa Nacional [de Chile] (2017). Libro de la Defensa Nacional de Chile.
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http://www.fiscaliadechile.cl/observatoriodrogaschile/documentos/publicaciones/pla
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Novak, F. & Namihas, S. (2014). Cooperación en seguridad entre el Perú y sus vecinos.
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