Estos avances se ven mas claramente

en el incremento de la participacion laboral de

las mujeres (cantidad) y, en menor grado, en la
calidad de dicha participacion, como ilustran las
tasas de desempleo, pero tambien las persistentes
brechas salariales y la sobrerrepresentacion de las
mujeres en trabajos mas inestables y desprotegidos.
Ademas, el avance de las mujeres en el mercado
laboral no se ha visto acompanado por un avance
equivalente de los hombres en el ambito domestico.
Independientemente de su participacion en el
mercado laboral, las mujeres de la region asumen
una carga desproporcionada de trabajo domestico
y de cuidados no remunerado y esta division sexual
del trabajo domestico es un obstaculo estructural al
empoderamiento economico de las mujeres. 28mb

Si bien las brechas entre mujeres y hombres en

el acceso a ingresos propios han disminuido a lo
largo de la ultima decada, las diferencias siguen
siendo considerables: todavia en 2014, mas del
doble de las mujeres eran mas propensas a no
contar con ingresos propios que los hombres
(28,9%, en comparacion con el 12,5%, vease el
grafico 1.1). Asimismo, se debe tener en cuenta
que el acceso a ingresos propios por parte de las
mujeres no dice mucho acerca de su capacidad
para sostener niveles adecuados de bienestar.
De hecho, el alto porcentaje de mujeres que a
pesar de contar con ingresos propios se encuentra
en situacion de pobreza (24%) –una proporcion
mucho mas elevada que la de los hombres
(10%)10– refleja patrones desiguales de insercion
laboral (vease la seccion 1.3.2) y de acceso a
la proteccion social (vease la seccion 1.3.3). Por
ultimo, se observa que sin un marco de politicas
publicas adecuadas, los cambios en las dinamicas
familiares frecuentemente exponen a las mujeres
a una situacion de desventaja económica p.29

Mas de la mitad de los ingresos de las mujeres

proviene de sueldos y salarios (53%) y casi
una cuarta parte proviene de ganancias por
actividades empresariales, manejo de activos y
trabajo por cuenta propia (23,3%).11 El grado y la
calidad de la participacion de las mujeres en la
actividad economica es, por tanto, un indicador
importante de su empoderamiento economico.
Desde la decada de los noventa en adelante,
las mujeres latinoamericanas y caribenas han
incrementado de manera importante y continua
su participacion en el mercado laboral. Entre 1992
y 2014, las mujeres de 25 anos o mas aumentaron
su participacion casi 12 puntos porcentuales
y la brecha con los hombres cayo de 43 a 28
puntos porcentuales (vease el grafico 1.3). En la
actualidad, el 56% de las mujeres de la region
participa en el mercado laboral, en comparacion
con el 85% de los hombres. Es notable la situacion
de varios paises del Caribe, donde las mujeres
presentan tasas de actividad que en terminos
comparativos con el resto de la region ya eran
muy altas desde 1990. Partiendo de niveles muy
variados y con excepcion de Jamaica, estos paises
tambien experimentaron un incremento en la
participacion laboral femenina a lo largo de las
ultimas decadas p.30

Es importante tomar en cuenta que no todas

las mujeres que ingresaron al mercado laboral
lograron ocuparse. Segun los datos registrados a
partir de 1990, America Latina y el Caribe destaca
por registrar tasas de desempleo femenino
sistematicamente mayores que las masculinas
(vease el grafico 1.7). Entre 1990 y 2014, las tasas
de desempleo disminuyeron para los hombres y
aumentaron para las mujeres. Con ello, la brecha
entre ambos sexos aumento en detrimento de
las mujeres de 0,8 puntos porcentuales al inicio
del periodo a 2,6 puntos porcentuales al final del
periodo.
Si bien es cierto que entre 2008 y 2010 se
registro una importante reduccion de la brecha
de desempleo, esto se debio al aumento del
desempleo masculino por efecto de la crisis
global de 2008 en las economias regionales.
Entre 2014 y 2016, la tasa de desocupacion
aumento del 6,1% al 8,2% –con un incremento
relativo mayor para las mujeres (del 7,3% al 9,8%)
que para los hombres (del 5,3% al 7,1%).14 Las
persistentes brechas en las tasas de desempleo
indican que, a pesar del crecimiento de la
economia y los mayores logros educativos de
las mujeres,15 ellas tienen mayor dificultad para
encontrar trabajos adecuados. Lo anterior no solo
es injusto, sino que, desde una perspectiva de
productividad y de capital humano, es tambien
ineficiente. P.33

Es importante recordar que no toda

participacion laboral conduce necesariamente
al empoderamiento economico de las mujeres.
El tipo y la calidad del trabajo en el que estas
se insertan juegan un papel fundamental. La
evidencia internacional sugiere que el acceso a
empleos formales e ingresos laborales adecuados
y regulares es la via con el mayor potencial para el
empoderamiento de las mujeres.16
De aquellas mujeres que se han incorporado al
mercado laboral en la region a lo largo de las
ultimas decadas, muchas aun ni siquiera cuentan
con un piso minimo de derechos laborales tales
como salario minimo, seguro de desempleo,
condiciones de trabajo adecuadas en seguridad,
salubridad, vacaciones y horario, prestaciones
por cese o despido, licencias por maternidad,
paternidad y enfermedad ni aseguramiento
por accidentes de trabajo. En la mayoria de los
paises con datos disponibles, las mujeres siguen
sobrerrepresentadas en empleos informales (vease
el grafico 1.8) o de “baja productividad” (vease
el capitulo 3). El trabajo informal –asalariado y
por cuenta propia– muchas veces conlleva largas
jornadas laborales, deterioro de la salud fisica,
despidos imprevistos, escasa remuneracion, falta
de proteccion social y, en general, escaso control
sobre los recursos que se obtienen.17
Una de las formas mas precarias del empleo
informal es el trabajo familiar no remunerado,
que tiene lugar tanto en negocios urbanos como
en granjas familiares rurales. Caracterizado por
largas jornadas laborales sin ingresos monetarios
y con pocas garantias de que la mujer se apropie
del producto de su esfuerzo, el trabajo familiar
no remunerado es el tipo de trabajo que menos
oportunidades de empoderamiento ofrece.18 Si
bien la proporcion de mujeres ocupadas en esta
categoria ha disminuido a lo largo de la ultima
decada, todavia absorbe el 6% del empleo femenino,
en comparacion con el 3% del empleo masculino en
America Latina.19 p.34

A pesar de los avances, estamos frente a un

progreso trunco con respecto a la division
sexual del trabajo. Mientras que las mujeres
han expandido su papel como proveedoras
de ingresos, los hombres siguen participando
poco en el trabajo domestico y de cuidados no
remunerado: cuidar, asear y cocinar siguen siendo
“asuntos de mujeres”.
El avance registrado en la medicion del uso
del tiempo en la region ha contribuido a dar
visibilidad a este fenomeno (vease el recuadro
1.2). Las mujeres de la region dedican mas del
triple de tiempo al trabajo no remunerado que los
hombres (vease el grafico 1.10). La responsabilidad
desproporcionada en las tareas del hogar
limita sus oportunidades –ya sea de educacion,
capacitacion o empleo– y se erige como un
obstaculo fundamental para el empoderamiento
economico. Asimismo, el hecho de que las mujeres
tengan mayor carga de trabajo total que los
hombres impide el disfrute igualitario de una serie
de derechos tales como educacion, salud, trabajo y
participacion politica.22

El aumento del numero de mujeres con ingresos

propios en la region se debio tanto a un
incremento en la participacion laboral como a
un mejor acceso a la proteccion social.26 Este
ultimo se refleja, por ejemplo, en la expansion
de los sistemas de transferencias a mujeres
con hijas e hijos, principalmente mediante los
programas de transferencias condicionadas, y
en el aumento de la cobertura de los sistemas
de pensiones por modalidades no contributivas,
mediante la flexibilizacion de criterios para
adquirir derechos desde el regimen contributivo,
y la creacion de instrumentos que combinan
tanto mecanismos contributivos como no
contributivos.
Dado que las mujeres tienen una mayor
presencia en empleos informales, precarios y
de menor remuneracion, asi como una historia
laboral interrumpida por su rol reproductivo
o por las tareas de cuidados, los instrumentos
de proteccion social no contributiva juegan un
papel fundamental en la igualdad de genero.
En la region, los programas de transferencias
condicionadas y las pensiones no contributivas
mejoraron los ingresos de los hogares mas
pobres con un sesgo favorable para las mujeres. ´p.39
Las desigualdades socioeconomicas,
geograficas, etnicas y raciales se entrecruzan
con las desigualdades de genero y, a la vez,
las agudizan. En terminos socioeconomicos, las
gradientes son claras y se manifiestan tanto
en los indicadores del mercado laboral como
en los de las dinamicas familiares. Las mujeres
que viven en hogares de menores ingresos o
que cuentan con menores niveles de educacion
formal enfrentan desventajas sistematicas en
cuanto a la participacion laboral, el empleo y el
acceso a ingresos propios. Como consecuencia,
este grupo se beneficio menos del reciente ciclo
expansivo que las mujeres que viven en hogares
de ingresos medio-altos o que cuentan con
niveles educativos superiores p.42

Mientras que la participacion laboral de las

mujeres en los quintiles de mayores ingresos
experimento un incremento moderado,
pero sostenido, entre 2002 y 2014, la tasa de
participacion de las mujeres cuyos ingresos
familiares corresponden al primer quintil comenzo
a estancarse desde comienzos de 2000. De
hecho, como muestra el grafico 1.13, la tasa de
participacion de estas mujeres fue mas baja al
final (2014) que al principio (2002) del ciclo.
El estancamiento en la participacion de las
mujeres de menores ingresos se observa de
manera agudizada entre aquellas que tienen
hijas o hijos menores de cinco anos a su cargo,
lo cual refleja las mayores dificultades de estas
mujeres para compatibilizar la maternidad con
el trabajo remunerado.40 Una comparacion
de las tasas de participacion laboral de las
mujeres de entre 15 y 49 anos de edad con hijas
e hijos menores de cinco anos –entre quienes la
intensidad de los cuidados es mayor y la oferta
publica de servicios de cuidados y educacion es
menor– y mujeres de la misma edad sin menores
de cinco anos pero con menores de entre 6 y
14 anos –entre quienes la autonomia es mayor
y las instituciones educativas juegan un papel
importante– muestra que ante la ausencia de
servicios de cuidados asequibles, la capacidad
de “conciliacion” de las mujeres de los quintiles
de ingresos bajos y medios es muy reducida. En
2007, la brecha entre ambos grupos era de nueve
puntos porcentuales para las mujeres del primer
quintil y de siete puntos para aquellas en el tercer
quintil, mientras que para las mujeres del quintil
mas alto no existia diferencia p.42

La desigual participacion de las mujeres en

el mercado laboral tambien se manifiesta
claramente en funcion del nivel educativo.
Mientras que mas del 70% de las mujeres con 13
anos o mas de educacion se encontraba inserto
en el mercado laboral en 2014, la proporcion
entre las mujeres que tienen de 0 a 5 anos de
educacion estaba por debajo del 40%. Estos
patrones provocan tambien brechas de genero
muy diferenciadas. Para America Latina, la brecha
promedio de participacion laboral femenina y
masculina estimada para los casos en que se
cuenta con informacion sobre educacion de
mujeres y hombres fue de 26 puntos porcentuales
en 2014.42 Pero mientras que la brecha en la
participacion laboral entre mujeres y hombres
con alto nivel de formacion era de solo 11 puntos
porcentuales, la brecha de genero entre quienes
poseen a lo sumo educacion primaria era de 34
puntos porcentuales p.43

La division sexual del trabajo en el interior de

los hogares y la forma en la que los mercados
laborales asumen la existencia de un hombre
proveedor que cuenta en su hogar con el trabajo
no remunerado de una mujer ayudan a explicar
los limites estructurales a la igualdad de genero
y al empoderamiento economico de las mujeres.
Ahora bien, esta division sexual del trabajo
opera de manera distinta segun la condicion
socioeconomica de las personas y de las familias.
Las distintas condiciones para absorber las
demandas reproductivas, las pautas culturales
y muy especialmente la posibilidad que tiene un
grupo reducido de mujeres de contratar servicios
en el mercado que suplan el trabajo femenino no
remunerado, determinan una muy desigual carga
de trabajo no remunerado en los distintos estratos
sociales.
El grafico 1.15 muestra el tiempo dedicado al
trabajo domestico no remunerado segun sexo y
quintiles de ingreso en cinco paises (Brasil, Ecuador,
45
21,8
Guatemala, Mexico y Uruguay). Nuevamente nos
encontramos que en el caso de los hombres, existe
una relativa inelasticidad del trabajo domestico
no remunerado con respecto al nivel de ingresos.
Con excepcion del Uruguay, el tiempo que dedican
los hombres a estas actividades varia muy poco
entre quintiles. Esto contrasta con la situacion de
las mujeres, donde sistematicamente, aquellas
en el quintil mas bajo dedican mas tiempo al
trabajo domestico que las del tercero y, ambas,
a su vez, mas que las del quintil superior. Ello
indica que la posibilidad de contratar parte de los
servicios domesticos y de cuidados existe para los
hogares de mayores ingresos, pero es compleja
o simplemente inexistente para las mujeres de
ingresos medios y bajos. P.45

A pesar de los avances y de la reduccion general

de la pobreza que experimento la region, esta se
feminizo a lo largo de la ultima decada. Entre 2002
y 2014, la proporcion de mujeres pobres de 20 a
59 anos por cada 100 hombres pobres del mismo
rango de edad aumento de 107,1 a 118,2 (vease
el grafico 1.17). La misma tendencia se observa
de manera acentuada para las mujeres de entre
20 y 39 anos (veanse los datos nacionales en el
anexo estadistico 3). Esto significa que las mujeres
pobres se beneficiaron menos de la reduccion
de la pobreza que los hombres pobres en el
contexto de bonanza economica y expansion de
la proteccion social. Comprender cuales fueron los
obstaculos que frenaron el avance de las mujeres
en tiempos de crecimiento es fundamental para
afrontar el escenario actual de desaceleracion
economica y contraccion del espacio fiscal. En
el Caribe, los niveles de pobreza siguen siendo
altos y, en algunos paises, parecen haber
aumentado como resultado de la crisis economica
de 2008-2009. En la mayoria de los paises del
Caribe, la probabilidad de caer en la pobreza
es significativamente mas alta en los hogares
encabezados por mujeres. 47

La mayor presencia femenina en la esfera pública es resultado de las luchas de varias generaciones de
mujeres que exigieron un reconocimiento de igualdad de derechos con respecto a los hombres. Sin
embargo, esta creciente participación de las mujeres en ámbitos antes reservados exclusivamente a los
hombres sigue ocurriendo en el marco de un orden de género resistente a la transformación.
Las mujeres acceden al ámbito público en inferioridad de condiciones, ya sean económicas,
sociales o culturales (Astelarra, 2005), y participan en espacios segregados, esto es, trabajos,
ocupaciones o profesiones consideradas femeninas, con menor valoración social y monetaria que las
masculinas. Además, su participación siempre está atravesada por el lugar que ocupan en el ámbito
privado y sus roles de cuidadoras y trabajadoras domésticas no remuneradas, que no se modifican y que
les imponen dobles jornadas de trabajo, con todas las dificultades y costos que esto implica. P.16 estudio
de planes

La agenda de igualdad de género en América Latina es un proceso que cobra fuerza a partir de
fenómenos convergentes. En primer término se destaca la agenda de desarrollo impulsada desde los
movimientos sociales, y en especial desde el movimiento feminista, que puso en el foco las demandas
de igualdad y no discriminación, lo que se expresa en los acuerdos internacionales que comprometen a
los Estados. Entre estos acuerdos se destacan los siguientes: i) la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos de 19933, que pone fin a la visión neutra de los derechos humanos con respecto al género;
ii) la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer p.15

Un segundo elemento clave es el objetivo del logro y consolidación de la democracia,

considerando que muchos de los países de la región tienen, en su historia reciente, experiencias de
dictaduras o de conflictos armados que pusieron en jaque a las instituciones democráticas y afectaron
gravemente el Estado de derecho y el respeto de los derechos humanos.
En tercer lugar se encuentra el proceso de construcción de la agenda regional de género, que en
la actualidad se caracteriza por su amplitud y profundidad temática y programática, y cuyos
compromisos gubernamentales son un soporte importante para las iniciativas nacionales.
Estos tres elementos —el cumplimiento con los compromisos internacionales y regionales, la
implementación de iniciativas orientadas a consolidar y fortalecer la democracia, y la construcción de
la agenda regional de género— son componentes compartidos por todos los países de la región, que se
expresan en los instrumentos rectores para la igualdad de género (planes de igualdad de género y
agendas de equidad de género o de igualdad de oportunidades) y que derivan en procesos, no siempre
lineales, de construcción de condiciones que, en el ámbito social, económico y cultural, permitan a
ciudadanos y ciudadanas ejercer plenamente sus derechos. P.17

Las políticas públicas, en tanto dispositivos político-administrativos coordinados en torno a objetivos

explícitos (Guzmán, 2001), no solo definen los cursos de acción asumidos por el Estado para abordar
problemas y entregar bienes y servicios a la sociedad (o a un segmento de ella), sino que generalmente
también contienen un conjunto de objetivos, una mezcla de instrumentos para alcanzarlos, una
designación de entidades gubernamentales o no gubernamentales responsables de hacer efectivas las
metas y una asignación de recursos para las tareas requeridas (May, 2003, pág. 279).
Las políticas públicas de género pueden definirse como las políticas orientadas explícitamente
a mejorar las condiciones de vida de las mujeres y a garantizar sus derechos humanos. Esta definición
es amplia, ya que el cambio buscado adquiere, dependiendo de las políticas, distintos niveles de
profundidad, si bien estas siempre suponen un reconocimiento social y político de que la situación de
las mujeres en la sociedad debe cambiar y que el Estado debe asumir la tarea de activar los dispositivos
disponibles para ello.
La instalación de la noción de igualdad entre hombres y mujeres como una responsabilidad del
Estado se ha expresado a través de tres tipos de políticas: de igualdad ante la ley, de acción positiva y
de transversalización de género (Astelarra, 2005). Desde que se comenzaron a implementar políticas
públicas destinadas a enfrentar los problemas originados en la desigualdad de género, estas han
transitado de las orientadas a resolver problemas específicos de mujeres, o de ciertos grupos, a otras
cuyo objetivo apunta a la igualdad y al pleno ejercicio de los derechos humanos. Sin embargo, no
necesariamente las políticas más recientes abordan metas de igualdad e incluso algunas, que resuelven
problemas puntuales de las mujeres, tienen una incidencia negativa en los avances hacia la igualdad. En
el informe de 2012 del Observatorio de Igualdad de Género (CEPAL, 2012b) se daba cuenta de ello
cuando se sostenía que las transferencias monetarias condicionadas daban por sentado el rol activo de
las mujeres para cumplir las condicionalidades a costa de su propio tiempo, lo que refuerza los roles de
género y lesiona las iniciativas transformadoras y la lucha por la igualdad entre hombres y mujeres.
4 Véase el texto de la Convención [en línea] http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm.
Planes de igualdad de género en América Latina y el Caribe: mapas de ruta para el desarrollo
17
B. De la igualdad de oportunidades a la transversalización
de la perspectiva de género
Los primeros intentos de los Estados de América Latina de abordar la desigualdad de género se
materializaron a través de las políticas de igualdad de oportunidades. Estas políticas, centradas en la
noción de igualdad de acceso —en áreas como la educación, el empleo, la salud y la participación
política— con el objeto de remediar los resultados desiguales, aún hoy se enfocan sobre todo en la
inserción económica de las mujeres. La premisa fundamental es que todo lo que se necesita para
promover la igualdad de género es la apertura de los espacios cerrados para las mujeres y, finalmente,
se destaca el esfuerzo individual como la variable decisiva para que las mujeres logren sus metas. Estos
esfuerzos, ampliamente aceptados en la mayoría de los países, implican un ajuste menor en la operación
de los actuales paradigmas de vida y trabajo y no un cambio en las nociones del papel de la mujer en la
estructura de la sociedad. Como tal, el concepto de igualdad de oportunidades se encuentra en la mayoría
de las políticas de igualdad de género de la región.
La igualdad de oportunidades parte del supuesto de que, en un escenario en el que todas las
personas tienen las mismas oportunidades, las diferencias se originan a partir de los distintos méritos o
capacidades. Esto supone que las desigualdades (de los más capaces) surgen de las particularidades
individuales, ya que las oportunidades son las mismas para todos.
Esta estrategia, originada en la tradición del liberalismo clásico anglosajón en el marco del
desarrollo del Estado moderno y extendida posteriormente a países con ordenamientos políticos y
jurídicos distintos, se constituyó también como tipo de intervención política para superar la
discriminación de las mujeres, especialmente respecto de su acceso al mundo público (Astelarra, 2006).
La igualdad de derechos requería la garantía de su ejercicio y las políticas basadas en la igualdad de
oportunidades se orientaron en este sentido y apuntaron a derribar las barreras legales, económicas,
sociales, culturales y de poder que obstaculizaban el acceso de las mujeres a los espacios antes ocupados
exclusivamente por los hombres. Si se considera que el componente legislativo es central, un primer
objetivo debería ser la eliminación de legislaciones discriminatorias, seguida de una legislación a favor
de la equidad por medio de leyes de igualdad integrales o específicas para los distintos problemas de la
discriminación: violencia doméstica, leyes laborales, leyes de conciliación de la vida familiar y laboral,
y leyes de participación en las instituciones políticas. Sin embargo, esto no es suficiente en la medida
en que persiste el orden de género y las personas mantienen concepciones de identidad y de roles de
género tradicionales. Así, si bien la política de igualdad de oportunidades ha sido exitosa en ciertos
aspectos, tiene problemas para asegurar la incorporación de las mujeres al mundo público y la no
discriminación, debido, fundamentalmente, a que las mujeres acceden a la esfera pública sin dejar sus
responsabilidades en el ámbito privado. El concepto de igualdad de oportunidades, aplicado con más o
menos éxito respecto de la igualdad ciudadana en el marco de la actividad pública, no ha sido suficiente
en el caso de las mujeres, ya que no ha tomado en cuenta la organización social que conforma la base
de la discriminación de las mujeres y su papel en esa organización social. 16-17