Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Reforma Urbana 100 Ideas para Las Ciudades de México
Reforma Urbana 100 Ideas para Las Ciudades de México
mario
molina
centro
mario
molina
2 100 ideas Reforma Urbana
Reforma Urbana
100 Ideas para las Ciudades de México
Septiembre 2013
CTS EMBARQ México
Adriana Lobo, Directora Ejecutiva
Salvador Herrera, Director Adjunto
En la presente edición:
La presente publicación fue realizada por el Centro de Transporte Sustentable de México A.C. El contenido
representa la visión de Centro de Transporte Sustentable de México. A.C y por ningún motivo compromete
la postura de las entidades e instituciones que apoyan o fondean la publicación. Prohibida la reproducción
total o parcial de cualquier capítulo, fotografía o información publicada sin autorización expresa del Centro de
Transporte Sustentable de México A.C, titular de todos los derechos.
Bibliografía 68
El primer paso es contar con un Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda que emane de una visión estratégica y genere un
desarrollo sustentable para las ciudades mexicanas. Para ello es necesario que la Federación recupere su rol como ejecutor de la política
pública urbana nacional. Corresponde al ámbito federal generar los instrumentos técnicos y financieros que definan el desempeño de las
zonas urbanas para que los estados y municipios puedan dirigir el crecimiento de sus ciudades de la forma en que el siglo XXI nos exige:
sustentables, bajas en carbono, competitivas y con alta calidad de vida.
México necesita una gran Reforma Urbana; la necesidad de transformación debe tocar lo institucional, lo legal, lo programático y lo
presupuestal a escala nacional. Las ideas que aquí se presentan son las aportaciones que el Centro Mario Molina, el Instituto Mexicano
para la Competitividad y CTS EMBARQ México hacen en conjunto.
Este documento incluye una visión amplia de la sustentabilidad, que incorpora de manera equilibrada las dimensiones económica, social
y ambiental del desarrollo territorial. Está estructurado a partir de siete ejes temáticos: Planear el Territorio, Fortalecer lo Metropolitano,
Acercar la Ciudad, Mover la Ciudad, Reformular las Políticas de Vivienda, Revitalizar el Barrio, e Innovar en la Ciudad.
Reforma Urbana es producto de un proceso amplio que generó un colectivo de organizaciones y personas a través de los siete Diálogos
por la Reforma Urbana durante julio y agosto de 2013, en donde más de 500 personas provenientes del sector público, la academia, la
iniciativa privada y la sociedad civil, contaron con un espacio para proponer y discutir visiones y propuestas concretas para hacer que
las ciudades de México puedan enfrentar sus desafíos y detonar su inmenso potencial social y económico. A su vez, aprovechando las
posibilidades que nos ofrece la tecnología, estos diálogos fueron alimentados por más de 5 mil tweets provenientes de todo el país, que
sirvieron para debatir y enriquecer los ejes temáticos originalmente planteados.
Teniendo en cuenta que la experiencia de otros países puede aportar a la Reforma Urbana que México necesita: conceptos, instrumentos,
herramientas y esquemas institucionales de probada eficacia, este libro es también producto de la experiencia acumulada durante la misión
de Cooperación Interinstitucional y Territorios Sustentables (CITÉS) que tuvo lugar en Francia en junio del presente año.
Hoy las ciudades mexicanas tienen buenas perspectivas. El Gobierno de la República ha dado claras señales con la creación de la Secretaría
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la recuperación de la rectoría de la política urbana.
Aprovechemos el momento. Tomemos las decisiones oportunamente para estar a la altura del reto que representa el inicio del siglo de
las ciudades para México.
Adriana Lobo
Directora Ejecutiva
Centro de Transporte Sustentable EMBARQ México
Gabriela Alarcón
Directora de Investigación de Desarrollo Urbano
Instituto Mexicano para la Competitividad
Guillermo Velasco
Coordinador de Programas y Proyectos
Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente
Durante los últimos dos años, la cooperación franco-mexicana ha hecho hincapié en la organización
intermunicipal, las políticas de ordenamiento del territorio, de movilidad urbana, de vivienda social,
y de gestión metropolitana. Más allá de una cooperación técnica, se trata de compartir una visión
de la ciudad sustentable y de propiciar un diálogo a nivel político sobre los retos de la ocupación
urbana de los territorios. En este marco, la Embajada de Francia en México, en colaboración con
CTS EMBARQ México, propuso un viaje de estudio para conocer el abanico de políticas públicas,
instituciones y modos operativos que presiden, hoy en día, al desarrollo de las metrópolis francesas.
La Misión CITÉS 2013 pretende ir más allá de un encuentro entre instituciones y actores, y contribuir
al debate sobre el futuro urbano en México y en Francia, fomentando nuevas oportunidades de
cooperación concretas.
Es un honor tener un espacio en esta publicación, coordinada por CTS EMBARQ México, el Centro
Mario Molina A.C (CMM) y el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), para presentar
caminos concretos que permitirán acompañar el cambio de paradigma y transitar hacia un modelo
de ciudad más densa y vibrante.
En el inicio del nuevo sexenio, México se plantea grandes metas y compromisos económicos, sociales
y ambientales. De acuerdo a lo suscrito en el Plan Nacional de Desarrollo, se plantea el objetivo
de “incrementar y democratizar la productividad de nuestra economía”,1 para lo cual se señala la
necesidad de eliminar las trabas que limitan el potencial productivo del país. Con anterioridad, el
Pacto por México se había fijado la meta de crecer al 5% a lo largo de estos seis años. En el ámbito
social, el Plan Nacional de Desarrollo señala como una de sus cinco metas la creación de un México
Incluyente “para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos los mexicanos,
que vaya más allá del asistencialismo y que conecte el capital humano con las oportunidades que
genera la economía en el marco de una nueva productividad social, que disminuya las brechas
de desigualdad y que promueva la más amplia participación social en las políticas públicas como
factor de cohesión y ciudadanía.” 2 En materia ambiental, México se ha comprometido en distintas
instancias internacionales a transitar a una economía baja en carbono, lo que entre otras cosas
implica reducir sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en un 30% respecto a la línea
base tendencial de emisiones para el año 2020.3
Para lograr estas metas resulta fundamental contar con el aporte de las ciudades. El México
contemporáneo es un país eminentemente urbano: el 78% de su población vive en una localidad
urbana de más de 2,500 habitantes, y el 63% en centros urbanos de más de 15 mil habitantes. El
impacto de las ciudades no es menor: el conjunto de las 93 urbes con población superior a los 100
mil habitantes contribuye con el 88% de la Producción Bruta Total del País, concentrando el 83% del
personal ocupado de México.4 Las ciudades no son sólo los lugares donde se genera el conocimiento y
la innovación en ciencia y tecnología, sino también donde se concentran la producción e intercambio
artístico y cultural. Son las puertas que abren nuestra economía y nos conectan con el resto del mundo.
Sin embargo, el patrón de ocupación territorial que siguen las ciudades mexicanas atenta gravemente
contra la consecución de los grandes objetivos de país. Nuestras ciudades crecen de acuerdo a
un modelo de ocupación del territorio en 3D –Distante, Disperso y Desconectado–, caracterizado
por la expansión desproporcionada, fragmentada y no planificada de la mancha urbana. Así,
mientras la población urbana de México se duplicó en los últimos 30 años, la superficie urbanizada
se multiplicó por seis.5 Un modelo de ocupación territorial así resulta altamente improductivo,
profundiza la desigualdad y genera altos niveles de contaminación y emisiones de GEI. A su vez, esta
situación aumenta el riesgo urbano al cambio climático, potenciado por la ocupación de territorios
susceptibles a fenómenos meteorológicos extremos.
1
Plan Nacional de Desarrollo (2013), pág. 85.
2
Plan Nacional de Desarrollo (2013), pág. 21.
3
Gobierno de México, Programa Especial de Cambio Climático.
4
ONU – Hábitat (2011). Estado de las Ciudades de México.
5
SEDESOL (2012). La Expansión de las Ciudades 1980-2010.
Actualmente, dos de cada tres pobres en México viven en una ciudad. El modelo en 3D promueve
la desigualdad social y espacial, pues segrega a los sectores de menores ingresos, confinándolos en
zonas sin equipamiento, mal servidas y pobremente equipadas, alejadas de las fuentes de trabajo y
redes sociales. Asimismo, es preciso considerar que los 35 millones de pobres urbanos hoy gastan
más para satisfacer sus necesidades básicas,10 existiendo una correlación entre el aumento en los
gastos familiares y el hecho de vivir en la periferia urbana extrema.11 Así, el aumento en las distancias
de traslado al interior de la ciudad se ha traducido en que muchas familias gasten hasta un 25%
de sus ingresos sólo en movilizarse,12 situación insostenible para los sectores de menores recursos.
Esto ha contribuido en gran medida a que en México se haya disparado el fenómeno de la vivienda
abandonada: de acuerdo a un estudio del INFONAVIT, el 12% de los créditos otorgados entre 2006 y
2009 fueron destinados a viviendas que hoy se encuentran en esta situación.13 La pérdida de redes
de protección social, consecuencia directa del patrón de crecimiento disperso y fragmentado de
las ciudades, dificulta el acceso a servicios sociales básicos de calidad y aleja a las familias de bajos
ingresos de sus redes sociales y económicas, consolidando su situación de pobreza.
6
Instituto Mexicano para la Competitividad (2011). Índice de Competitividad Municipal en Materia de Vivienda.
7
CTS EMBARQ México-World Bank (2008). Low Carbon Development for Mexico Study.
8
SEDESOL (2012).
9
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (2012).
10
OECD (2013). Getting it Right, OECD Perspectives on Policy Challenges in Mexico.
11
Centro Mario Molina (2012). Evaluación de la Sustentabilidad de la Vivienda en México; OECD (2007).
12
CTS EMBARQ México (2012).
13
INFONAVIT (2011). Plan Financiero 2011-2015.
• Impera la política de la excepción por arriba de las reglas establecidas. Gran parte de las
decisiones urbanas queda a entera discreción de las autoridades locales.
14
SEMARNAT – INE (2010). Inventario de Emisiones de GEI.
• Las políticas de vivienda se guían por la fijación de metas cuantitativas para la colocación
de créditos de vivienda de interés social. Estas metas no se encuentran integradas a planes
de desarrollo urbano ni toman en cuenta las reales necesidades habitacionales de la
población en situación de rezago.
15
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013).
La Reforma Urbana -entendida como un cambio estructural en la manera como nuestras ciudades
se planean y gestionan- resulta crucial para que las zonas urbanas de México, y el país en su conjunto,
puedan aumentar su productividad, ser más competitivas en el ámbito internacional, reducir la
pobreza de gran parte de sus habitantes, mejorar la calidad vida de su población, y crecer con un
manejo sustentable de los recursos naturales y el medio ambiente.
La Ciudad Conectada representa el cambio de modelo en que debe sustentarse esta Reforma
Urbana. En ella, el territorio, los usos de suelo, y las redes de infraestructura y servicios se planean
de manera integrada en favor de dar mayor accesibilidad para el crecimiento económico y social,
mejorar la calidad de vida de la población y proteger el medio ambiente. La Ciudad Conectada
supone revertir la tendencia del modelo 3D: de la ciudad distante a la ciudad cercana, de la ciudad
dispersa a la ciudad compacta, de la ciudad desconectada a la ciudad continua. Considera el
suelo urbano como un bien escaso que debe ser gestionado bajo los dictados del interés público.
Apuesta por el crecimiento bajo en carbono, privilegiando un desarrollo compacto, que acerque las
personas a sus actividades y disminuya las distancias y tiempos de viaje, evitando la urbanización
de nuevas periferias, promoviendo a su vez el aprovechamiento, recuperación y mejoramiento de la
ciudad existente. La Ciudad Conectada articula su crecimiento a través de la concurrencia de redes
de infraestructura y sistemas de integrados de transporte, conectando eficientemente la ciudad
con el resto del territorio y en su interior a través de barrios abiertos, completos, que privilegian el
movimiento de las personas y no de los vehículos, con calles bien equipadas, amables y seguras.
Sin embargo, y tal como su nombre lo indica, las Ciudades Conectadas no se desarrollan de manera
aislada, sino en conjunto con otras ciudades y dentro de un marco en que las políticas locales son
parte de una gran estrategia nacional urbana. Aunque la planeación y gestión de las ciudades son
tareas que constitucionalmente competen al ámbito estatal y municipal, es primordial recuperar la
influencia de lo federal en el contexto urbano para así alcanzar objetivos de alcance nacional que
no pueden depender de iniciativas locales aisladas. Esto además permite potenciar la coordinación
de zonas metropolitanas y de redes de ciudades, y construir un marco financiero y legal que facilite
el acceso al suelo urbano, la provisión de redes de infraestructura y servicios, y la creación de
capacidades técnicas a nivel local.
Mirar hacia el modelo de ocupación territorial de sus ciudades brinda a México una enorme
oportunidad para romper el círculo vicioso que ha producido el modelo en 3D en este sentido, el
nuevo modelo de planeación y gestión urbana, elemento estructurador de la Reforma, debe estar
sustentado en seis grandes ámbitos de acción, propios del ámbito federal, destinados a revertir los
factores que han propiciado este paradigma de crecimiento:
La Ciudad Conectada
De ciudades aisladas a regiones. La Ciudad Conectada no actúa sola, sino en un
1. esquema de interacción y cooperación con las ciudades que la rodean. Cuenta con
vías expeditas para el intercambio comercial con los centros urbanos, conformando
polos, corredores y regiones de desarrollo de alcance nacional e internacional.
En términos de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, ¿qué tendría que hacer México para
transitar del modelo en 3D a uno de Ciudades Conectadas, y así liberar el inmenso potencial
de las ciudades y convertirlas en los grandes motores de un crecimiento social, económica y
ambientalmente sustentable?
La respuesta es rotunda: romper el círculo vicioso del crecimiento en 3D a través de una profunda
reforma institucional, legal y financiera que involucre a los tres órdenes de gobierno bajo el liderazgo
del gobierno federal. Para ello, la gran Reforma Urbana que México necesita deberá cambiar
o reorientar políticas y programas gubernamentales hoy débiles, dispersos y sin lineamientos
claramente definidos, y crear una nueva institucionalidad que reconozca el carácter intersectorial
del desarrollo territorial y urbano.
Algunos pasos ya se han dado en esta dirección. México ha comenzado a implementar políticas que
reconocen la importancia de las ciudades y la manera en que ocupan el territorio. La creación de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) es un buen inicio, ya que eleva al rango
de Secretaría la elaboración de políticas urbanas de carácter nacional, ofreciendo la posibilidad de
alinear y potenciar dependencias y programas antes dispersos. A su vez, resulta positivo el hecho
que el Plan Nacional de Desarrollo reconozca explícitamente la crisis que afecta a las ciudades
mexicanas, y apunte a objetivos, líneas de acción y estrategias claramente definidas para enfrentar
los enormes costos económicos, sociales ambientales planteados por el paradigma de crecimiento
en 3D. Valioso es también que por primera vez este documento mencione la necesidad de contar
con políticas integradas de desarrollo urbano y movilidad, de implementar sistemas integrados
de transporte urbano, de fomentar la movilidad ciclista y peatonal, y que se fije como política de
carácter nacional la racionalización del uso del automóvil.
Es un hecho que la Reforma Urbana comienza a dar sus primeros pasos. Mantener el rumbo y
reforzar el ritmo es una tarea de país en la que las instituciones de la sociedad civil no pueden
Reforma Urbana es antes que nada una construcción colectiva que se nutre de las experiencias,
puntos de vista e iniciativas de una serie de personas provenientes de diversas disciplinas
comprometidas con el futuro de las ciudades de México. Dado este carácter colectivo es que desde
sus inicios Reforma Urbana ha buscado integrar al mayor número de personas e instituciones en la
elaboración y discusión de propuestas que por su propia naturaleza necesitan de amplios acuerdos
ciudadanos.
Dentro de este espíritu, 100 Ideas para la Reforma Urbana es el resultado directo de siete diálogos
temáticos abiertos y realizados durante los meses de julio y agosto de 2013. Bajo la guía de una
serie de expertos invitados como ponentes, más de 500 personas provenientes tanto del sector
público como de la academia, la iniciativa privada y la sociedad civil contaron con un espacio para
proponer y discutir visiones y propuestas concretas para hacer que las ciudades de México puedan
enfrentar los desafíos futuros y así detonar todo su inmenso potencial social y económico. A su vez,
estos diálogos fueron alimentados por más de 5 mil tweets provenientes de todo el país, que bajo el
hashtag #ReformaUrbana sirvieron para debatir y enriquecer las ideas planteadas.
100 Ideas para la Reforma Urbana es la profundización de las propuestas presentadas por CTS
EMBARQ México, el Instituto Mexicano para la Competitividad y el Centro Mario Molina el primer
semestre de 2013 para su consideración en el Plan Nacional de Desarrollo. Se estructuran en torno
a los siete grandes ámbitos de acción planteados en dicha oportunidad, y serán presentadas al
Gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto para su incorporación en los programas sectoriales
relacionados con el desarrollo de las ciudades de México.
36%
con facilidad suelo agrícola al desarrollo urbano, lo que se ha traducido en un excesivo
crecimiento de la superficie de nuestras ciudades, que en los últimos 30 años multiplicaron
de los municipios urbanos de
por seis su superficie urbanizada.16 La falta de capacidad técnica a nivel local no hace más que México cuenta con un Instituto
agravar el problema: de acuerdo a datos del Instituto Mexicano para la Competitividad, tan Municipal de Planeación.
IMCO, 2012
sólo el 36% de municipios urbanos cuenta con un Instituto Municipal de Planeación.17
Objetivo
Promover la coordinación interinstitucional y facilitar la planeación, gestión
y evaluación de las políticas y acciones sobre el territorio y las ciudades de
México.
16
SEDESOL, 2012.
17
IMCO, 2012.
63 millones de mexicanos viven en las 59 zonas metropolitanas del país. Se espera que este número
aumente a 78 millones en 2030.18 Aunque la Constitución Mexicana faculta a los gobiernos locales
para generar acuerdos intermunicipales, temas como la planeación urbana, la movilidad, la atención
a riesgos ambientales, y las estrategias ante el cambio climático han quedado fuera de la agenda
de coordinación metropolitana o intermunicipal, resultando en visiones y acciones fragmentadas
y/o contradictorias. Sistemas ambientales que trascienden las jurisdicciones administrativas
y que también deben ser gestionados a nivel metropolitano, como las cuencas hídricas,
cuencas atmosféricas, y áreas naturales protegidas, en la práctica son atendidos por organismos
gubernamentales que no funcionan de manera coordinada ni poseen una visión integral. Asimismo,
los fondos federales destinados a fortalecer la consolidación de las zonas metropolitanas no exigen
el cumplimiento de criterios mínimos de planeación integral, corresponsabilidad, e institucionalidad
metropolitana.
18
INEGI, 2012.
y delegaciones son
metropolitanos.
INEGI, 2012
Unificar criterios para la definición de municipios
Idea 15 metropolitanos, estableciendo un sistema único nacional para
alinear criterios de CONAPO, SEDESOL, INEGI y estados. A su vez,
63.8
aplicación y prueba de nuevos modelos de orden metropolitano y “La mejor forma de lograr objetivos
el desarrollo de proyectos detonantes específicos. para un desarrollo urbano sustentable
no es sólo a través de la planeación,
sino que también a través de grandes
Supeditar los programas de desarrollo urbano municipal a
Idea 17 planes metropolitanos y programas estatales de desarrollo
zanahorias como los recursos del
Fondo Metropolitano, que no pueden
ser ejercidos a discreción de los
urbano. Implica alinear usos de suelo, proyectos estratégicos,
gobiernos locales.”
presupuestos y tiempos de ejecución, en cinco temas de obligada Gabriel Quadri
coordinación metropolitana: planeación urbana, usos de suelo,
“La descentralización de muchas
riesgos, medio ambiente y movilidad urbana. facultades a los municipios se dio sin
apoyos ni incentivos, sin capacitación,
y en consecuencia muy pocos de ellos
Establecer incentivos y sanciones a la coordinación
Idea 18 metropolitana. La Federación debe inducir la coordinación
tienen la capacidad de entender la
necesidad de coordinarse para hacer
metropolitana ocupando las herramientas actualmente a su planes de carácter metropolitano.”
Julio García Coll
disposición, como las comisiones intersectoriales, la política de
vivienda, los fondos metropolitanos, y la política de coordinación “Entiendo como un mal necesario la
rectoría del gobierno federal en el tema
fiscal. Implica condicionar la entrega de recursos de carácter
urbano; sin embargo, las soluciones
metropolitano a la existencia de instancias formales para la innovadoras y particulares siempre
planeación, coordinación y seguimiento de políticas, programas y van a surgir desde las ciudades.”
José Castillo
proyectos de escala metropolitana.
Gran parte de las causas que explican el patrón de crecimiento urbano en 3D tienen que ver
3.4%
con la existencia de instrumentos de planeación y financieros que en la práctica fomentan
la expansión urbana, el alto costo del suelo urbano, y la falta de mecanismos fiscales y
de las viviendas inscritas en Registro
normativos que faciliten el desarrollo intraurbano. Esto se ha traducido en que mientras
Único de Vivienda se encuentran en
la población urbana del país se duplicó en los últimos 30 años, la superficie urbanizada se zonas intraurbanas.
multiplicó por 6.19 La mayor parte de este crecimiento ha tenido lugar en la periferia extrema BBVA Bancomer, 2012
85,000
de nuestras ciudades, en lugares lejanos a las fuentes de trabajo y centros de equipamiento.
De acuerdo a un estudio de BBVA Bancomer, sólo un 3.4% de las viviendas inscritas en el
hectáreas intraurbanas baldías
Registro Único de Vivienda en 2012 se encontraban en zonas intraurbanas.20 Esto lo reafirma hay en las ciudades con población
un estudio de Roberto Eibenschutz y Carlos Goya, que a fines de la década pasada estimaba superior a los 50 mil habitantes.
SEDESOL, 2012
en 21.9 kilómetros la distancia promedio de los nuevos mega-desarrollos habitacionales al
centro de las metrópolis.21 La tendencia no ha hecho más que subrayarse en los últimos años.
5.1
19
SEDESOL, 2012.
20
BBVA Bancomer, 2012.
21
Eibenschutz y Goya, 2009.
22
IMCO, 2011.
23
CTS EMBARQ México, 2012.
Generar los mecanismos legales, fiscales y financieros para hacer un uso más eficiente del
suelo urbano, habilitar terrenos intraurbanos baldíos o subutilizados, facilitar procesos
de densificación urbana, y hacer factible la renovación de áreas susceptibles de cambio,
impidiendo así el crecimiento excesivo de las manchas urbanas.
México carece de una política nacional de transporte urbano sustentable. La existencia de sistemas
de transporte público desconectados, ineficientes, incómodos, inseguros y contaminantes, así como
la implantación de un modelo de desarrollo urbano que favorece el uso del automóvil particular, ha
provocado un explosivo aumento en los niveles de congestión vehicular en las ciudades mexicanas,
con el subsecuente aumento en los tiempos de traslado, mayor contaminación y pérdidas
económicas millonarias. De acuerdo a un estudio del IMCO, tan sólo en la Ciudad de México se
estima una pérdida diaria de 3.3 millones de horas hombre por los congestionamientos viales, lo
que equivale a unos 33 mil millones de pesos anuales.24
La flota vehicular en México era de 5 millones de unidades en 1980. En 2010 alcanzó los 32 millones.
De continuar la tendencia, la flota llegará a 70 millones de unidades en 2030.25 A pesar de este
aumento, 3 de cada 4 viajes urbanos se siguen haciendo en transporte público, a pie o en bicicleta.
Sin embargo, el 77% de la inversión federal en movilidad se destina a infraestructura orientada al
automóvil.26 A esto hay que agregar los 223 mil millones de pesos destinados a subsidiar gasolina
en 2012. De acuerdo a cálculos de la Secretaría de Hacienda, el 30% de estos fondos fueron
aprovechados por el 10% más rico de la población.27
El Programa de Transporte Masivo (PROTRAM) ha sido un valioso esfuerzo para revertir esta tendencia,
pero no alcanza a satisfacer las necesidades del país: deja fuera a las ciudades de menos de 500 mil
habitantes y no asigna financiamiento a proyectos de movilidad no motorizada. Asimismo, y aunque
sus reglas de operación así lo establecen, los proyectos financiados no se vinculan a procesos
integrales de desarrollo urbano. Finalmente, la continuidad del programa se ve amenazada al no
contar con una fuente permanente de financiamiento.
Objetivo
24
IMCO, 2011.
25
CTS EMBARQ México-World Bank, 2008.
26
ITDP, 2012.
27
SHCP, 2013.
16,500
personas mueren
al año es
Generar un marco normativo y legal a nivel federal para
Idea 46 la movilidad. En este sentido, se propone que Art. 115 de la
accidentes de tránsito en México.
CONAPRA, 2012
Constitución reconozca al transporte público como un servicio
público básico, y que la Ley General de Asentamientos Humanos
223
35.7
5. Ideas para Reformular las Políticas de Vivienda millones de mexicanos viven en si-
tuación de rezago habitacional.
INEGI, 2010
La consecuencia más dramática de este crecimiento urbano en 3D es el aumento
sistemático de las viviendas abandonadas en el país. Según datos de INFONAVIT, el 31% 71.1%
Objetivo
Integrar las políticas habitacionales de carácter nacional con planes más amplios de
desarrollo urbano y ocupación del territorio. A su vez, promover el alineamiento de los
incentivos del gobierno federal a través de la una profunda reformulación de los criterios
de asignación de recursos federales.
30
CONAVI, 2012.
Gran parte de los conjuntos de vivienda de interés social, particularmente aquéllos situados en
zonas periféricas extremas, han experimentado un sostenido proceso de deterioro. El fenómeno
de la vivienda abandonada se ha extendido en México, situación generada en gran medida por la
alta concentración de pobreza en un mismo lugar, la lejanía de los nuevos conjuntos a los centros
de trabajo, la falta de equipamientos, la mala calidad de los servicios públicos, y la ausencia de
mantenimiento por parte de los municipios y de los propios vecinos. A su vez, se calcula que el
60% de la superficie urbanizada del país es de origen informal. En la mayoría de estos barrios –que
concentran la mayor parte de la pobreza urbana- la acción del estado ha sido espaciada, escasa,
y muchas veces inexistente. En este sentido, el proceso de urbanización en México sigue siendo
incompleto: el 14% de las viviendas urbanas no cuenta con agua potable, mientras el 11% no tiene
acceso a sistemas de alcantarillado en el hogar.31
31
INEGI, 2010.
sus propuestas, sino también encontrar financiamiento, asistencia “Para favorecer la innovación es
importante pensar un cambio en la
técnica y un espacio para contactarse con personas e instituciones cultura en el sector público: dejar la
con intereses afines. verticalidad y la formalidad”
Angélica Núñez
En 2011 la Embajada de Francia en México organizó, en colaboración con el CTS EMBARQ México y
el Centro de Estudios sobre las Redes, los Transportes, el Urbanismo y las obras públicas (CERTU por
sus siglas en francés), una primera misión técnica a Francia para conocer experiencias relacionadas
con la planificación del transporte urbano. Una delegación de dieciocho personas, compuesta por
representantes de la iniciativa privada, la academia, la sociedad civil y de instituciones de los tres órdenes
de gobierno, participó en ese viaje de estudio que cubrió las ciudades de Burdeos, Nantes y Lyon.
Representantes del poder ejecutivo a nivel federal, estatal y municipal, del poder legislativo a nivel
federal y de organizaciones de la sociedad civil, así como del sector empresarial, constituyeron el
grupo de veinte personas que participó en la Misión CITÉS 2013.
El SDRIF indica la jerarquía de las normas de urbanismo, estableciendo que éstas deben 981,3
habitantes/km2
ser compatibles, a nivel nacional, con los esquemas de servicios públicos elaborados por la
Delegación Interministerial de Ordenamiento Territorial y a la Atracción Regional (DATAR) y, a 80%
nivel regional, con las normas que rigen los parques naturales regionales. El SDRIF se impone, a de espacios naturales o agrícolas
nivel regional, sobre el Plan de Desplazamientos Urbanos (PDU) de Île-de-France y el Esquema
Regional de Infraestructuras y de Transportes, a nivel intercomunal, sobre los Esquemas de
209
representantes electos
4,6
Coherencia Territorial (SCOT) y, a nivel municipal, sobre los Planes Locales de Urbanismo (PLU).
De esta manera, el SDRIF define los lineamientos que tendrán que seguir los gobiernos locales
billones de euros de presupuesto
al generar sus documentos de urbanismo.
572,398
millones de euros de Producto
Interno Bruto (PIB)
El reconocimiento de las zonas metropolitanas en Francia fue una cuestión de definición que
evolucionó hacia una cuestión de estrategia para reequilibrar el desarrollo del territorio durante los
años 1960. El Instituto Nacional de Estadísticas y Estudios Económicos (INSEE) estableció primero
que el concepto de aglomeración se aplica cuando el 40% de los habitantes de los municipios
periurbanos o rurales trabajan en un centro urbano. Después el gobierno nacional, a través de la
Delegación interministerial de Ordenamiento del Territorio y Atractivo Regional (DATAR), decide
desarrollar algunas ciudades grandes de la provincia en balance de la ciudad-capital de Paris. Así es
como en 1966 se crean los cuatro Institutos Públicos de Cooperación Intermunicipal (EPCI por sus
siglas en francés) o “comunidades urbanas” de Burdeos, Lille, Lyon y Estrasburgo.
En 1999 la ley estableció tres nuevos EPCI de acuerdo a la evolución de las escalas territoriales:
a) La comunidad de municipios: de menos de 50,000 habitantes, y debe escoger por lo
menos dos atribuciones obligatorias dentro de las de ordenamiento territorial, desarrollo
económico, gestión de los desechos, vivienda social, obras viales y equipamientos
públicos. El territorio francés cuenta hoy con 2,358 comunidades de municipios.
b) La comunidad de aglomeración: de entre 50, 000 y 450, 000 habitantes, tiene atribuciones
obligatorias en desarrollo económico, ordenamiento territorial y vivienda social. Hoy
existen 202 comunidades de aglomeración en Francia.
c) La comunidad urbana: de más de 450,000 habitantes, tiene atribuciones obligatorias en
desarrollo económico, social y cultural, ordenamiento territorial, vivienda social, gestión
85
tener las atribuciones que le delegan los municipios, puede elegir otorgarse atribuciones de
los departamentos y de las regiones, con el acuerdo de éstos.
municipios
Acercar la ciudad es la tercera propuesta de Reforma Urbana para México. Busca generar 1,785
mecanismos legales, fiscales y financieros para dar un uso más eficiente al suelo urbano, habitantes/km2
habilitar terrenos intraurbanos baldíos o subutilizados, facilitar procesos de densificación
urbana, y hacer factible la renovación de áreas susceptibles de cambio.
2,500
empleados
La política nacional de vivienda en favor de la mezcla social en Francia obliga al gobierno 1,734
francés a contar con una política nacional de gestión del suelo. Ésta tiene como objetivo millones de euros de presupuesto
en 2013
ayudar a que los gobiernos locales y las empresas públicas puedan:
a) Comprar terrenos a un precio razonable y de manera anticipada.
b) Construir infraestructura pública y viviendas en ubicaciones intraurbanas clave.
c) Contar con reservas territoriales antes del inicio de un proyecto. “Regresando a México me puse
d) Asegurar el cumplimiento de los objetivos de interés público que tiene el gobierno de acuerdo con mi homólogo del
municipio de Cholula, contiguo
para su territorio.
al municipio de Puebla, para ver
cómo podíamos alinear nuestros
Para lograr alcanzar estos objetivos, la ley del 18 de enero 2013 refuerza algunas medidas instrumentos normativos. Creo que es
coercitivas -como el porcentaje mínimo de vivienda social para los municipios- e introduce muy importante superar los conflictos
políticos y territoriales para trabajar
medidas incitativas que fomentan la producción de vivienda social. Una de éstas es el a nivel metropolitano por nuestras
descuento de hasta 100% sobre el precio de venta de los bienes del gobierno nacional. De ciudades.”
esta manera, la ley abre la posibilidad de derogar el principio general de cesión de bienes José Felipe Velázquez
En total, los 33 Institutos Públicos de Suelo atienden a 39 millones de habitantes, que constituyen el
62% de la población francesa.
Mover la ciudad es la cuarta propuesta de Reforma Urbana para México. Se orienta a mejorar las
condiciones de movilidad en las ciudades mediante la implementación de sistemas integrados de
transporte público, el fomento a opciones de transporte no motorizadas y la generación de políticas
para el uso más racional del automóvil particular.
En Francia los grandes proyectos de transporte del gobierno nacional tienden a detonar grandes
proyectos de desarrollo urbano orientado a la creación o la revitalización de barrios que cuentan
con una buena conexión a los servicios de transportes.
El proyecto de Euralille es ejemplar en ese sentido. Desde 1990, Euralille fue concebido por el alcalde
de la ciudad de Lille, Pierre Mauroy, como un centro urbano con servicios terciarios de alto nivel.
El proyecto se concretó cuando en 1994 se decidió la creación de una nueva línea del Tren de Alta
Velocidad (TGV por sus siglas en francés) de 333 kilómetros, conectando Lille con el resto de Europa.
32
miembros
8
representantes del consejo
regional
representantes de los dos
consejos generales
representantes de las cámaras
regionales del comercio y de
la industria, de la agricultura y
Maqueta del plan maestro Rem Koolhass de Euralille.
de las profesiones
representantes de los
Institutos Públicos
de Cooperación
Intermunicipales
5,500
hectáreas regeneradas
80
millones de euros de presupuesto
en 2012
Para la realización de Euralille, la ciudad de Lille tuvo que declarar el territorio donde se construiría el
proyecto como Zona de Ordenamiento Concertado (ZAC por sus siglas en francés). Este instrumento
ofrece a los gobiernos un cuadro jurídico, financiero y técnico que facilita la elaboración de un proyecto
urbano, concertado con la población local, y la construcción de obras de urbanización en colaboración
con empresas privadas.
Una vez definida la ZAC, la responsabilidad de realizar el proyecto se entregó a la Empresa Pública
de Euralille. Creada en 1990, la SAEM es una sociedad anónima de economía mixta encargada de
tres ZAC en Lille. Está constituida por un equipo de profesionales de la urbanización que tienen
por responsabilidad gestionar los aspectos técnicos y jurídicos de las ZAC. Las Empresas Públicas
de Urbanización en Francia son una nueva figura jurídica de empresas al servicio de los gobiernos
locales. Se caracterizan por el hecho de que su capital proviene mayormente de recursos públicos,
los cuales están controlados por los gobiernos locales.
En el caso de que la realización se entregara a una empresa privada de urbanización, la ZAC sigue
siendo un instrumento de injerencia pública. Por lo tanto, no deja de intervenir en la definición del
contenido del proyecto y en el control de los avances.
Reorientar las políticas de vivienda es la quinta propuesta de Reforma Urbana para México. Busca
integrar las políticas habitacionales de carácter nacional con planes más amplios de desarrollo
urbano y ocupación del territorio. A su vez, promueve la alineación de los incentivos del gobierno
federal a través de la una profunda reformulación de los criterios de asignación de recursos y
subsidios federales.
En Francia el gobierno nacional tiene tres tipos de estrategias para facilitar el acceso a la vivienda social:
a) La construcción de nuevas viviendas.
b) La garantía de un proceso de atribución transparente y equitativo.
c) El fomento a la movilidad residencial dentro del parque de viviendas sociales.
Prototipos de nuevas viviendas sociales del barrio de renovación urbana de Le Noyer Renard en Athis-Mons.
Para poder construir estas nuevas viviendas sociales existen varios instrumentos:
a) Acción Vivienda: representa la participación de los empleadores en el esfuerzo de
construcción de vivienda social. Cada empleador privado que tenga un mínimo de
veinte empleados debe pagar un impuesto equivalente al 0.45% de la nómina del año
anterior. Este impuesto está directamente etiquetado para financiar la vivienda social.
b) Livret A: es un producto bancario de ahorro que los ciudadanos franceses pueden
contratar en cualquier banco establecido en Francia. Es libre de impuestos, tiene
un límite de 22,950 euros y una tasa de interés del 1.75% que varía en función
de la tasa de inflación. Este dinero es recolectado por el banco público Caisse
des Dépôts y des Consignations (CDC por sus siglas en francés), que contribuye
al financiamiento de proyectos de vivienda social (construcción y renovación)
a través de su capacidad de inversión a largo plazo (entre 35 y 60 años) como
accionista minoritario junto a los inversionistas privados.
En 2003, la ley francesa de Solidaridad y Renovación Urbana afirmó la necesidad de reducir las
desigualdades entre los territorios y de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de los
barrios periféricos en los que se concentra la vivienda social. Para lograr dicho objetivo, se crearon
tres instrumentos:
a) El Programa Nacional de Regeneración Urbana (PNRU)
b) La Agencia Nacional para la Renovación Urbana, la cual se encarga de implementar el
PNRU)
c) El Observatorio Nacional de las Zonas Urbanas Deterioradas, el cual se encarga de evaluar
el PNRU.
Creado en 2005 por el gobierno nacional, el PNRU tiene como objetivo fomentar el desarrollo
económico, reducir el desempleo, mejorar las viviendas sociales y el entorno urbano, ampliar
el acceso al sistema de salud universal, fortalecer el sistema de educación y los demás servicios
públicos, y restablecer la seguridad pública en estos barrios periféricos. Los proyectos financiados por
el PNRU comprenden obras de reordenamiento urbano, rehabilitación, demolición y producción de
vivienda y de infraestructura pública, así como generación de espacios de actividades económicas
y comerciales exclusivamente en las Zonas Urbanas Deterioradas (ZUS por sus siglas en francés).
12,350
mil millones de euros de
subvención del ANRU
500
barrios renovados
4
millones de habitantes
beneficiados
137,000
demoliciones
Renovación de edificios del barrio de renovación urbana de “Le Noyer Renard” en Athis-Mons.
Para la implementación del programa, el gobierno nacional creó la Agencia Nacional para la
Renovación Urbana (ANRU). La ANRU permite centralizar las fuentes de financiamiento de
los proyectos de renovación urbana y acelerar los procesos administrativos. Sin embargo, los
proyectos de renovación urbana son de iniciativa de los gobiernos municipales, es decir, están
elaborados por los alcaldes con el apoyo del Préfet. La aprobación del proyecto por la ANRU
depende de su nivel de ambición para renovar el barrio, evaluado a partir del diagnóstico y de
la estrategia presentada por el alcalde. La participación financiera de la ANRU se determina de
acuerdo al esfuerzo financiero del gobierno local y a la situación financiera en la que se encuentra
dicho gobierno. Una vez aprobado el proyecto por la ANRU, se firman convenios plurianuales
con el municipio. Un programa operacional y un calendario de corto plazo (cinco años) están
definidos para aterrizar los compromisos financieros de todos los participantes al proyecto.
Esta política de investigación e innovación del Ministerio de la Ecología, del Desarrollo Sustentable y
de la Energía está en estrecha colaboración con la política del Ministro de la Economía, de las Finanzas
y del Empleo, que privilegia la creación de polos de competitividad en el territorio nacional. Así, en
el sur de París la asociación de Advancity reúne a más de 130 empresas, más de 30 universidades
y centros de investigación que representan 150 laboratorios, más de 3 mil investigadores, y 30
gobiernos locales. Este cruce de todas las competencias es una plataforma de innovación que
fabrica proyectos colaborativos. Advancity contribuye al desarrollo sustentable del territorio en el
que se encuentra (al sur de la región Île-de-France) gracias a los 400 proyectos estampados desde
el 2005. En seis años, 135 proyectos fueron financiados por un monto global de inversión de más de
200 millones de euros, con 87 millones de euros de subvención pública aportados por en gran parte
por el gobierno nacional y la región.
No se propone copiar el modelo francés ni tomar todos sus elementos sino tenerlo 15,000
como un referente valioso que puede orientar cambios necesarios al marco en que se estudiantes
desenvuelven las políticas urbanas y territoriales mexicanas. En este sentido, el conocer
de cerca experiencias internacionales provee valiosa información para delinear políticas y 6,000
programas que necesariamente deberán adaptarse a las particulares características de las empleados
600
alumnos en doctorado
500
ingenieros y técnicos
50
laboratorios
1
incubadora de empresas
innovadoras
Centro Mario Molina (CMM). Evaluación de la Sustentabilidad de la Vivienda en México. México, 2012.
CTS EMBARQ México-World Bank. Low Carbon Development for Mexico Study. México, 2008.
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT). Plan Financiero 2011-
2015. México, 2011.
Organización de las Naciones Unidas-Hábitat. Estado de las Ciudades de México. México, 2011.
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Getting it Right, OECD Perspectives
on Policy Challenges in Mexico. México, 2013.
Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU). Documento base para la elaboración
de los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y de Vivienda. México, 2013.
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La Expansión de las Ciudades 1980-2010. México, 2012.
Secretaría de Gobernación (SEGOB). Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018. México, 2013.