SENTENCIA AP-181-02 DE 04 DE FEBRERO DE 2005

CONSEJO DE ESTADO

CONTENIDO:ACCIONES POPULARES. IMPORTACIONES DE SEMILLAS TRANSGÉNICAS LA LICENCIA AMBIENTAL ES NECESARIA, DESDE

LA VIGENCIA DE LA LEY 740 DEL 2002.

TEMAS ESPECÍFICOS:CONVENIO SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA, ICA, INVESTIGACIÓN SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA,
CONCESIÓN DE LA LICENCIA AMBIENTAL

SALA:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION:PRIMERA

SALA:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN:PRIMERA

PONENTE:NAVARRETE BARRERO, OLGA INÉS

REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:EXCLUSIVO PARA DATALEGIS !

REVISTA TUTELA N°:64 DE ABRIL DE 2005, PG.637

Sentencia AP 181-02 de febrero 4 de 2005

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ref.: Expediente AP-25000-23-27-000-2003-00181-02 de 2005
Consejera Ponente:
Dra. Olga Inés Navarrete Barrero
Actor: Hernán Arévalo Roncancio
Bogotá, D.C., cuatro de febrero de dos mil cinco.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Confederación Colombiana de Algodón,
Conalgodón, Monsanto Colombiana Inc., el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (sic), el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y el actor Hernán Arévalo Roncancio contra
la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B,
mediante la cual protegió los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la salud pública, la libertad
de consumo, la participación de la comunidad de las decisiones que afectan o que podrían afectarla y a
la moralidad administrativa y suspendió los efectos jurídicos de la Resolución 1035 del 10 de mayo de
2002 expedida por el ICA, dentro de la acción popular interpuesta por Hernán Arévalo Roncancio.
I. Antecedentes
El ciudadano Hernán Arévalo Roncancio ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, contra la Nación - Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (sic) y otros, por considerar que se incurrió en omisión administrativa al
no exigir licencia ambiental como requisito indispensable para ejercer los derechos derivados de la
Resolución 1035 del ICA del 10 de mayo de 2002 mediante la cual se autorizó la importación de 50.000
kilogramos del organismo transgénico denominado algodón Nucotn 33B. Se aducen como vulnerados
los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el
manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible; la
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica y los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
ambiente.
A. Hechos.
1. Mediante convenio sobre diversidad biológica hecho en Río de Janeiro (Brasil) el 5 de junio de 1992
aprobado por Ley 165 de 1994, Colombia se obligó a mantener y establecer medios para controlar los
riesgos derivados de la utilización y liberación de organismos vivos resultado de la biotecnología, así
como a impedir que se introduzcan al país especies exóticas que amenacen los ecosistemas, hábitat o
especies, a controlarlas y a erradicarlas.
2. La Ley 99 de 1993 ordenó al ministerio en forma privativa, otorgar licencia ambiental para la
producción e importación de pesticidas y de sustancias, materiales o productos sujetos a controles
según tratados, convenios o protocolos internacionales; dicha atribución fue reproducida por el Decreto
Reglamentario 1728 de 2002, que consagró a la licencia ambiental como condición previa para el
ejercicio de los derechos que concedan permisos, autorizaciones, concesiones y licencias expedidas
por otras autoridades diferentes a las ambientales.
3. El 22 de diciembre de 1998, el ICA, como ente asesor en materia de bioseguridad agrícola emitió el
Acuerdo 13, creando el consejo técnico nacional (CTN) para la producción, liberación y
comercialización de organismos modificados genéticamente de uso agrícola. Este consejo está
integrado por el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el
Ministerio de Salud, la Universidad Nacional de Colombia, la Asociación Colombiana de Productores de
Semillas, la Asociación Nacional de Industriales, la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, la
Sociedad de Agricultores de Colombia, el coordinador de la unidad de recursos genéticos y
bioseguridad del ICA, el jefe de la división de sanidad vegetal y el jefe de la división de semillas de la
misma entidad. Ese mismo día se expidió la Resolución 3492 por la cual se reglamentó y estableció el
procedimiento para la introducción, producción, liberación y comercialización de organismos
genéticamente modificados.
4. En abril de 1999, la Empresa Monsanto Colombiana Inc., solicitó ante el ICA autorización para la
introducción, producción y comercialización de la variedad de algodón genéticamente modificada
Nucont(sic) 33B resistente a los insectos lepidópteros, por contener el gen de la bacteria llamada
basilus (sic)thuringiensis, aplicado mediante la tecnología Bollgard. Frente a tal petición el ICA ordenó
evaluar los riesgos potenciales que representaba, recomendando realizar los ensayos de campo
pertinentes, llevados a cabo durante la cosecha de algodón 2000-2001 en el centro de investigación
Turipaná, con el fin de determinar el efecto de la susodicha tecnología sobre las poblaciones de los
principales artrópodos y anélidos presentes en el cultivo algodonero, así como las plagas objetivo
(gusano de la hoja de algodonero, gusano bellotero, gusano rosado de la india, gusano rosado
colombiano, falso bellotero, etc.).
5. El 15 de marzo de 2002, se convocó al CTN para deliberar y apreciar el estudio efectuado, sesión en
la cual el consejo decidió recomendar a la gerencia del ICA aprobar la solicitud de Monsanto, pese al
requerimiento hecho por el representante del Ministerio del Medio Ambiente en el sentido de evaluar
más a fondo las implicaciones del uso de la tecnología en alusión.
6. El 9 de abril de 2002, la viceministra del medio ambiente recomendó al gerente general del ICA
adelantar ensayos de campo a mayor escala para garantizar el uso seguro del algodón de la variedad
Nucotn 33B, y el 24 de abril del mismo año, le reiteró la pretensión de evaluar más a fondo las
implicaciones del uso de la tecnología Bollgard a nivel comercial, con el concurso de las corporaciones
autónomas regionales con jurisdicción en las áreas de ensayo de liberación del algodón transgénico y
de expertos en biotecnología, bioseguridad, biodiversidad y medio ambiente, poniendo de presente la
necesidad de tiempo adicional para tal efecto, al tiempo que le manifestó la necesidad de que la
sociedad civil, los usuarios potenciales y las entidades con competencia en el tema, participaran en tal
deliberación.
7. Mediante Resolución 1035 del 10 de mayo de 2002, el gerente general del ICA autorizó la
importación de hasta 50.000 kg de semilla de algodón Nucotn 33B para ensayos semicomerciales
sobre 2.000 hectáreas aproximadas en el agroecosistema caribe húmedo para la segunda cosecha de
ese año, ante lo cual el Ministerio del Medio Ambiente le propuso definir con precisión lo que se debe
entender por siembras para los ensayos enunciados, sus objetivos y alcances experimentales y
comerciales, y presentar un sustento técnico sobre el número de hectáreas a afectar.
8. El 24 de junio el gerente general del ICA indicó al ministerio que no era viable un tiempo adicional
para evaluar científicamente el impacto de la tecnología Bollgard en nuestro medio, manifestación que
condujo al ministerio a elaborar un concepto técnico sobre la solicitud presentada por Monsanto, donde
estimó indispensable continuar con una nueva fase de experimentos a mayor escala, con base en
sendos conceptos de las facultades de agronomía y ciencias agropecuarias de la Universidad Nacional
con sede en Bogotá y Palmira, respectivamente, Corpoica, la Academia Colombiana de Ciencias y del
Instituto Alexander von Humboldt, e impartió ciertas recomendaciones al gerente general del ICA en
relación con los ensayos semicomerciales del segundo semestre de 2002.
9. Sostuvo el accionante que la actitud omisiva del ministerio pone en peligro los derechos colectivos
citados en las pretensiones y que de conformidad con los artículos 52 de la Ley 99 de 1993 y 8º del
Convenio de diversidad biológica aprobado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994, se encuentra
facultada para prevenir la necesidad de exigir licencia ambiental previa a la introducción, producción y
comercialización de algodón genéticamente modificado Nucotn 33B, más aún por las funciones
específicas que le imponen los numerales 2º, 11 y 14 de la Ley 99.
10. El ministerio debió hacer valer su autoridad señalándole y exigiéndole a Monsanto la necesidad de
tramitar y obtener la licencia correspondiente para su solicitud.
11. Añadió que a pesar de que en la reunión compilada en Acta 13 del 15 de marzo de 2000, la
representante del Ministerio de Agricultura advirtió que la evaluación de la tecnología Bollgard
involucraba la evaluación agronómica, ambiental y socioeconómica, únicamente se han elaborado
estudios sobre la primera de ellas y que frente a los otros el ministerio se ha limitado a expedir
recomendaciones que no son tenidas en cuenta por el CTN ni por el ICA, a pesar de la potestad que le
otorga el artículo 17 de la Ley 99 de 1993.
12. Explicó que en materia ambiental, el ministerio demandado tiene la competencia para velar por los
recursos biológicos y por el ambiente sano de los colombianos, pero en el presente asunto se ha
limitado a tomar parte en los estudios y recomendaciones emanadas del CTN, sin intervenir
activamente como le corresponde constitucional, legal y administrativamente en la defensa de los
derechos colectivos.
13. Una vez producida la resolución favorable a Monsanto, el Ministerio del Medio Ambiente remitió al
director general del Instituto Alexander von Humboldt, a la directora general del Instituto Sinchi, al
director de la Universidad de Vinculación Tecnológica de Corpoica; al presidente de la Academia
Colombiana de Ciencias Exactas y al decano de la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional
con sede en Bogotá y Palmira, los estudios de evaluación del efecto de la tecnología Bollgard sobre
población de artrópodos y anélidos en el algodón y estimación de la distancia a la cual el polen del
algodón se transporta por los polinizadores, solicitando analizar, evaluar y considerar el uso de la
tecnología Bollgard a mayor escala.
13. (sic) Consideró que la actividad del ministerio no se compadece con la importancia de semillas, las
áreas de los pretendidos ensayos semicomerciales, la magnitud de los efectos que se pueden derivar
para la fauna, flora y salud de los colombianos y las consecuencias socioeconómicas para el sector
agrícola del país; acotando que tampoco usó los instrumentos legales para exigir que los estudios
legales fueran de su resorte, no obstante conocer los peligros y las inconsistencias señaladas por las
entidades consultadas, a sabiendas de que el diagnóstico ambiental de alternativas, el estudio de
impacto ambiental y la licencia correspondiente, son más completos e idóneos que los estudios del ICA
sobre evaluación agronómica del algodón Nucotn 33B.
14. Anotó que el ministerio tiene la facultad privativa de otorgar la licencia ambiental previa, porque
según el tratado de diversidad biológica, aprobado mediante la Ley 165 de 1994, el producto
transgénico conocido como variedad de algodón genéticamente modificado Nucotn 33B, debe
someterse a controles por su alta probabilidad de repercutir ambientalmente, constituir riesgo para la
diversidad biológica y poder afectar la salud humana, de los cuales deviene la aplicación del numeral 8º
del artículo 52 de la Ley 99, en cuanto dispone que los productos sujetos a control deben contar con
licencia ambiental.
15. Señaló que la actitud omisiva del ministerio es aún más criticable cuando el artículo 5º del Decreto
1728 de 2002, consagra que la licencia ambiental es requisito previo para ejercer derechos conferidos
mediante otro tipo de autorización otorgada por las diferentes entidades.
B. Pretensiones.
Mediante esta acción se busca se declare:
1. Que el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sic) se encuentra incurso en
omisión administrativa al no prevenir al consejo técnico nacional (CTN), al gerente general del Instituto
Colombiano Agropecuario, organismo que en adelante se llamará ICA; y a la Sociedad Monsanto
Colombiana Inc., en adelante Monsato (sic); sobre la necesidad de solicitar y obtener ante el ministerio
licencia ambiental, como requisito indispensable para que se pueda ejercer cualquier derecho derivado
de la citada resolución; por medio de la cual se autorizó la importación de 50.000 kilogramos del
organismo transgénico conocido como semilla de la variedad algodón Nucotn 33B, con destino a
ensayos semicomerciales de aproximadamente 2.000 hectáreas en el agroecosistema caribe húmedo
colombiano.
2. Que la omisión del Ministerio de Medio Ambiente (sic) constituye una grave vulneración y agravio a
los derechos colectivos del goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica y los intereses de la comunidad relacionados
con la preservación y restauración del medio ambiente, de acuerdo con los literales a) y c) del artículo
4º de la Ley 472 de 1998.
3. Que se ordene al Ministerio del Medio Ambiente (sic) prevenir y exigir a la Sociedad Monsanto
Colombiana Inc., la presentación y trámite de licencia ambiental previa a la importación del organismo
transgénico conocido como variedad de algodón Nucotn 33B, de conformidad con las previsiones del
artículo 8º literal g) y h) del Convenio de diversidad biológica, aprobado por la Ley 165 de 1994; los
artículos 52, siguientes y concordantes de la Ley 99 de 1993; y de los artículos 5º, 8º, siguientes y
concordantes del Decreto Reglamentario 1728 de 2002 expedido precisamente por el ministerio.
4. Que en virtud del principio de precaución, previsto en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 99 de
1993 y en el preámbulo de la Ley 165 de 1994, se ordene la suspensión de la importación y siembra del
organismo transgénico conocido como variedad de algodón Nucotn 33B, hasta tanto no se solicite y
obtenga por parte de la Sociedad Monsanto Colombiana Inc., la licencia ambiental a que está obligada
de conformidad con las leyes colombianas, cuya finalidad no es otra que la protección del medio
ambiente, la diversidad biológica y la salud humana.
5. Que se condene al ministerio demandado pagar el incentivo estipulado en el artículo 39 de la Ley
472 de 1998.
C. Defensa.
El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sic), a través de apoderado, contestó
la demanda argumentando lo siguiente:
Se opuso a las pretensiones de la demanda porque el Convenio de diversidad biológica al que aludió el
demandante, no estableció la obligatoriedad de que en los países partes del mismo, los medios de
regulación, administración y control de los riesgos de los organismos vivos modificados como resultado
de la biotecnología, se manejen a través de la licencia ambiental, sino que deja abierta la posibilidad de
opciones para la regulación, administración y control de esas actividades, sin remitirse a aquella.
Estableció que ni los artículos 49 y 52 de la Ley 99 de 1993, ni sus homólogos del Decreto
Reglamentario 1753 de 1994, relacionados con los proyectos, obras y actividades que exigen licencia
ambiental por parte del Ministerio del Medio Ambiente (sic), refieren expresamente a organismos vivos
genéticamente modificados resultantes de la biotecnología moderna, más aún cuando el parágrafo 1º
del artículo 9º del Decreto 1728 de 2002, le otorga exclusividad a dichos proyectos, obras y actividades,
dejando a salvo las contempladas en normas que modifiquen o sustituyan los artículos citados.
Acotó que los organismos genéticamente modificados, dada su connotación de organismos vivos, no
corresponden a los conceptos de pesticidas, sustancias, materiales o productos sujetos a controles en
virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales que prevé el numeral 8º del artículo 52 de la
Ley 99 de 1993 y el numeral 11 del artículo 8º del Decreto 1728 de 2002.
La definición de organismo vivo y organismo vivo modificado según el Protocolo de Cartagena sobre
seguridad en la biotecnología, ratificado por la Ley 740 de mayo de 2002, deduce que no es factible
exigir licencia ambiental para la importación o producción nacional de los organismos vivos
modificados, pues de acuerdo con la Decisión 436, “Norma andina para el registro y control de
plaguicidas químicos de uso agrícola”, y “agente biológico para el control de plagas”, los susodichos
organismos químicos no pueden considerarse como pesticidas por no corresponder a plaguicidas
químicos, ni tampoco como agentes biológicos para el control de plagas, porque no constituyen
agentes bioquímicos, microbianos, parasitoides ni predadores; así mismo, dice que no se requiere
licencia para producir e importar sustancias materiales y productos sujetos a controles por tratados,
convenios y protocolos internacionales, porque según la definición del Acuerdo de Cartagena los
organismos vivos genéticamente modificados no son ni sustancias, ni materiales, ni productos porque
ninguno de ellos corresponde a una entidad biológica con la capacidad de transferir o replicar material
genético, como tampoco a un organismo vivo que posea una combinación nueva de material genético,
obtenida mediante la aplicación de la biotecnología moderna.
Aseguró no haber incurrido en omisión administrativa al no exigir licencia ambiental a la importación de
organismos vivos genéticamente modificados, porque ello no lo prevé ni la Ley 99 de 1993, ni el
Decreto 1728 de 2002; ni tampoco haber desconocido su deber de proteger la diversidad e integridad
del ambiente y conservar las áreas de importancia ecológica, dadas las acciones que ha realizado con
ocasión del trámite de la solicitud de introducción, liberación y comercialización del algodón transgénico
Nucot (sic) 33B, dentro del marco legal vigente, al igual que las recomendaciones técnicas presentadas
al ICA para garantizar el uso y manejo seguro de los organismos vivos genéticamente modificados.
Finalmente, observó que al ICA le corresponde autorizar las solicitudes relacionadas con OGM, sin que
el ministerio esté facultado para ello, ya que su misión respecto de organismos genéticamente
modificados de uso agrícola y pecuario, es simplemente velar porque las solicitudes que se estudien
incorporen en la evaluación de riesgos los criterios de seguridad para los componentes de la
biodiversidad, los ecosistemas y el medio ambiente.
— El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, a través de apoderado manifestó lo siguiente:
Aseguró que no es cierto que en el país se haya liberado la tecnología Bollgard, como tampoco que el
estudio de la misma no se haya efectuado en forma responsable por el ICA y por el Ministerio del Medio
Ambiente (sic), aclarando que el análisis de temas como el del algodón BT, ha sido estudiado y
debatido por el consejo técnico nacional, bajo la premisa de la certeza científica a través de las
investigaciones y experimentos realizados.
Manifestó que de conformidad con el Decreto 1728 de 2002, la licencia ambiental es condición previa
para ejercer una actividad definitiva que en este caso sería la que la ley asigna al ICA, resultando
absurdo exigirla, porque relacionándose aquella con la experimentación o ensayos para eliminar la
incertidumbre del año ambiental a la salud humana, no se actúa por simple aplicación del principio de
precaución sino por la certeza científica.
Dentro de los instrumentos regulatorios con los que cuenta Colombia en el área de bioseguridad, existe
el Acuerdo 13 de 1998, modificado por el Acuerdo 2 de 2002, de la junta directiva del ICA, que crea el
consejo técnico nacional de bioseguridad agrícola, y la Resolución 3492 de 1998 que establece normas
y procedimientos en la materia, acotando que los procedimientos adoptados para la autorización de
organismos transgénicos suponen un análisis individual de cada solicitud, basado en el conocimiento
de las condiciones locales, ecológicas, agrícolas y biológicas, así como en las características nuevas
de OMG, sus interacciones con la planta receptora y las estirpes silvestres emparentadas, para
fundamentar las decisiones que se deben tomar en materia de bioseguridad; igualmente implica un
exhaustivo análisis del riesgo, caso por caso, que entratándose del impacto de la tecnología Bollgard
en los agroecosistemas algodoneros, contó con la participación del Ministerio de Salud, resaltando el
uso seguro de aquella dado su empleo en diferentes países desde 1996, sin haber generado peligros o
daños irreversibles, además de los ensayos que se continúan efectuando en Córdoba para validarla
antes de su liberación, considerando que cuando el ICA lo estime necesario, puede retirar del mercado
materiales ya liberados sin derecho a indemnización.
Señaló que la licencia ambiental a la que alude el demandante no se requiere, porque de acuerdo con
el Decreto 1840 de 1994 y la Resolución 3034 de 1994, el ICA es la autoridad a la que le corresponde
reglamentar, supervisar y controlar la producción, certificación, multiplicación, comercialización,
importación y exportación, así como conceder los permisos fitosanitarios que ameritan las semillas para
siembra utilizadas en la producción agropecuaria nacional y provenientes de materiales obtenidos a
través de técnicas y métodos de mejoramiento convencionales y de organismos modificados
genéticamente por la introducción de material genético o la manipulación de su genoma, como lo es la
semilla que ocupa la atención del presente caso.
Indicó que el cultivo de algodón es el que demanda más actividad para combatir las plagas que han
desarrollado mayor resistencia a los insecticidas químicos, y que gracias a la biotecnología es posible
que hoy por hoy se tengan plantas resistentes al ataque de insectos que afectan la productividad.
Explicó que Bollgard es una tecnología desarrollada por Monsanto Colombiana Inc., basada en la
proteína de la bacteria bacillus thuringiensis que es benéfica, omnipresente común del suelo y
específica para control de insectos lepidópteros, introduciéndose mediante ingeniería genética a las
células de la planta de algodón que luego regeneraron en plantas, y copiándose dicha característica a
variedades de importancia económica, mediante técnicas convencionales de mejoramiento vegetal.
De otro lado, se han desarrollado diferentes estudios de bioseguridad, llevados a cabo en Cereté
(Córdoba), Codazzi (Cesar), Tolima, evaluando los riesgos de la solicitud de Monsanto para conocer el
comportamiento de la tecnología Bollgard en los agroecosistemas algodoneros en Colombia, tanto en
consideración al impacto del flujo del polen del algodonero como del impacto del algodón con dicha
tecnología sobre poblaciones de artrópodos y anélidos, presentes en el cultivo del algodón. Los
resultados de tales análisis se describen a folios 141 y 143 y de ellos se concluyó que la variedad con
la tecnología Bollgard fue la que obtuvo mayores rendimientos en todos los tratamientos sobre las
plagas, siendo igualada únicamente por la variedad DP5415 cuando en esta hubo control convencional
de aquellas. También se dedujo que para el agroecosistema donde se desarrolló el experimento, no es
estadísticamente significativa la probabilidad de hibridación natural de algodón Nucotn 33B y no se
presentó ningún efecto por la influencia de la variedad para la diversidad de artrópodos y anélidos
usualmente presentes en el área algodonera, con excepción de las plagas objeto de la tecnología
empleada.
Anotó que, a diferencia de otros países, en Colombia se están consolidando y desarrollando
metodologías para evaluación de riesgos, dando fe de ello los estudios adelantados, según los cuales
la tecnología Bollgard no tiene efecto sobre los artrópodos y anélidos no objetivo, pero sí sobre los
insectos plagas de la familia lepidóptera que afectan la bellota y el follaje, o sea que funciona para lo
que fue desarrollada, no siendo el punto a examinar el que en un ambiente coexistan poblaciones de
artrópodos y anélidos objetivo y no objetivo, pues lo importante es que produce efectos sobre los
primeros y no que no causa daño a la biodiversidad, reportando beneficios para el ambiente al reducir
aplicaciones y beneficios para el agricultor al obtener mayor rendimiento a un mejor margen.
Advirtió que el bacillus thuringiensis es una bacteria habitante natural del suelo, cuya presencia es
común en el mismo en el cual ha existido y coexistido con otros microorganismos, usada como
bioinsecticida bajo el concepto de control biológico, con aplicaciones masivas en la agricultura durante
más de 50 años, siendo irrelevante su evaluación.
El ICA viene desarrollando diferentes eventos de comunicación y transferencia, como cursos,
simposios, congresos nacionales e internacionales, días de campo con los productores y agricultores
de semillas y entrega de avances y resultados, contribuyendo de esta forma a instruir a la sociedad
acerca del uso potencial de la nueva tecnología con argumentos científicos y objetivos, además de
observar que el CTN lo conforman diferentes sectores públicos y privados.
De las 2.000 hectáreas autorizadas para siembra, solo se han utilizado 200 como medida de
prevención y acatando las recomendaciones hechas por el Ministerio del Medio Ambiente, precisando
que la importación de la semilla fue necesaria para el seguimiento y ensayos comerciales en la cosecha
algodonera 2002-2003, no tratándose de un producto terminado, sino de la continuación de un trabajo
investigativo, como lo prevé la Resolución 1035 de 2003 (sic) al autorizar la importación con destino a
ensayos, la cual se expidió por recomendación del CTN y con la aprobación del Ministerio del Medio
Ambiente, añadiendo que existen medidas compensatorias para posibles daños ambientales,
contempladas en el plan de bioseguridad para la tecnología en alusión, y en las resoluciones 3492 de
1998 y 2998 del 19 de noviembre de 2002, y que el proceso de investigación y evaluación aún no ha
terminado, por lo que no se ha otorgado liberación comercial ni autorización definitiva a Monsanto.
Aseguró que la tecnología Bollgard no puede causar perjuicios a la salud de acuerdo con lo sostenido
en el documento oficial de evaluación del Ministerio de Salud, elaborado bajo los parámetros del
Decreto 1843 de 1991; así como tampoco al medio ambiente teniendo en cuenta los resultados de la
evaluación del flujo de polen y de la tecnología en los artrópodos y anélidos.
Expresó que las pretensiones se basan en un supuesto perjuicio que no ha existido y que se va
eliminando mediante los procedimientos científicos realizados.
Señaló que los organismos genéticamente modificados son una realidad frente a la cual ni el Estado ni
las autoridades pueden dar la espalda, y que como tales tienen también defensores por contribuir a
conjurar penurias por escasez de alimentos en el mundo, desnutrición, además de contribuir con la
economía, con la medicina, etc.
— Contestación del consejo técnico nacional de bioseguridad:
El consejo técnico nacional de bioseguridad, órgano asesor del ICA, se opuso a las pretensiones de la
demanda, porque desde su creación dicho organismo ha trabajado en forma seria, responsable y bajo
el rigor del método científico, actuando bajo el procedimiento internacionalmente válido “caso por caso”,
en virtud del cual se analiza individualmente cada solicitud, con base en el conocimiento de las
condiciones locales, ecológicas, agrícolas, biológicas y las características nuevas del OMG en
interacción con la planta receptora y las estirpes silvestres emparentadas, para fundamentar las
decisiones que deben tomarse en materia de bioseguridad.
Argumentó que una vez conocida la solicitud de Monsanto se realizó la evaluación de los riesgos
concernientes al algodón resistente a insectos lepidópteros, recomendando realizar dos estudios
durante la cosecha algodonera 2000-2001 en el departamento de Córdoba, para determinar el
comportamiento de la tecnología Bollgard en agroecosistemas algodoneros de Colombia, en la
subregión del caribe húmedo colombiano de la región caribe, orientadas a evaluar tanto el impacto del
influjo del polen del algodonero de un OMG, como el impacto del algodón con la tecnología Bollgard
sobre poblaciones de artrópodos y anélidos, encontrándose afecciones únicamente sobre las plagas
objetivo de esa tecnología.
Con base en lo anterior, indicó que el CTN recomendó realizar evaluaciones en áreas mayores para
magnificar el conocimiento sobre la utilización, manejo e implementación de medidas de bioseguridad,
valiéndose de la estrategia de evaluaciones en áreas semicomerciales con la variedad Nucotn 33B con
la tecnología Bollgard, dando lugar al montaje de ensayos durante la cosecha 2002-2003, siendo sus
siembras desarrolladas de conformidad con un plan de bioseguridad establecido por el CTN cuya meta
fue evaluar el comportamiento de los insectos objetivo y no objetivo e insectos benéficos, dentro de los
esquemas de cultivo refugio más viable y adecuado desde el punto de vista agronómico, agroecológico
y económico e iniciar evaluaciones y estudios de línea base de susceptibilidad de los insectos plaga,
objetivo definido a través del tiempo, y del comportamiento de los insectos no objetivo, estableciendo
una base de datos para cuantificar factores ambientales de salud y socio-económicos, relacionados con
el uso de la tecnología Bollgard a lo largo de los días.
Sostuvo que la tecnología Bollgard es altamente efectiva contra las principales plagas de algodón en el
caribe húmedo colombiano y prevé una disminución altamente significativa de los daños producidos por
el gusano rosado colombiano, principal plaga del orden lepidóptera en la región y del gusano bellotero,
entre otros, de modo que el consumo de insecticidas foliares tóxicos requeridos para el control de
plagas en la tecnología Bollgard es sustancialmente menor al requerido en las tecnologías
convencionales, además de que presentó mayor población de beneficios, producto de salvaguardar la
fauna benéfica al recibir menos plaguicidas durante todo el ciclo de cultivo para lepidópteros.
El algodón con tecnología Bollgard posee menores riesgos para el medio ambiente que el algodón
convencional protegido con aplicaciones de insecticidas, además de que el uso de aquella reactiva un
sector deprimido y genera masiva mano de obra para el cuidado y recolección de la cosecha,
existiendo suficiente información científica sobre la inocuidad de su uso, siendo prueba de ello las 5.5
millones de hectáreas que se vienen sembrando en el mundo desde 1996, sin que hasta la fecha se
haya presentado peligro o daños irreversibles, aunque tales datos internacionales no se homologaron
como pudo haberse hecho, ya que el ICA y el CTN efectuaron por su cuenta los estudios, análisis y
evaluaciones para probar la tecnología en el país antes de su liberación.
Anotó que el estudio de la tecnología en Colombia ha sido fruto del trabajo que por más de 3 años han
adelantado el Ministerio de la Protección Social, de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(sic) y de Agricultura, especialistas de las universidades Nacional y de Córdoba, Corpoica, y de todos
los miembros del CTN, agremiaciones, agricultores y usuarios.
Ratificó que la semilla modificada genéticamente de la que se ocupa este caso, no necesita la licencia
ambiental porque según el Decreto 1840 de 1994 y la Resolución 3034 de 1999, es el ICA la entidad
encargada de reglamentar, supervisar y controlar la producción, comercialización, certificación,
multiplicación, importación y exportación de las semillas para siembra, utilizadas en la producción
agropecuaria nacional, correspondiéndole entonces conceder los permisos fitosanitarios a los que haya
lugar.
Informó que al encontrar cumplidos los requisitos establecidos en la Resolución 3492 del 22 de
diciembre de 1998, el CTN después de analizar la evaluación de los riesgos y con la participación de
diversos sectores académicos nacionales, recomendó al ICA adelantar estudios de bioseguridad que en
la actualidad continúan, y que han contado con la participación de diversos científicos en la revisión del
proyecto y de los resultados finales.
Dijo que al recomendar al ICA evaluar la tecnología en áreas mayores, el CTN atendió la manifestación
hecha por el Ministerio del Medio Ambiente (sic) en cuanto a la evaluación a fondo de las implicaciones
del uso de la tecnología a nivel comercial, además de que las cartas emitidas por este los días 9 y 24
de abril de 2002, no se referían a que el CTN se abstuviera de aprobar la solicitud de Monsanto, sino a
los aspectos a tener en cuenta para el desarrollo de los ensayos que para esa fecha se encontraban
terminados y para los cuales se incluyeron en su momento todas las recomendaciones dadas por el
mismo ministerio, que elaboró un concepto técnico donde plasma conceptos, comentarios y
recomendaciones de los representantes de algunas entidades de investigación sobre los resultados de
los proyectos realizados para la variedad de algodón Nucotn 33B con la tecnología Bollgard, los cuales
fueron sopesados en su oportunidad por el ICA.
Insistió que la tecnología Bollgard no causa perjuicios a la salud ni al medio ambiente dado el concepto
emitido por el Ministerio de Salud y los ensayos de flujo de polen y de evaluación de la tecnología en
los artrópodos y anélidos justamente para desvirtuar la existencia de cualquier clase de afectación al
ambiente.
Señaló que el demandante pretende desconocer pronunciamientos claros contenidos en el Acta 13 del
15 de marzo de 2002 sobre la tecnología Bollgard, interpretando las cosas a su conveniencia y
omitiendo la parte de aquella en la que se menciona la realización de los estudios ambientales y de
salud respectivos para establecer el potencial peligro de la tecnología en alusión.
Argumentó que como consecuencia de la aplicación de las técnicas de biotecnología moderna y de los
mecanismos de transformación genética, el mejoramiento convencional de plantas ha alcanzado
avances significativos respecto a la introducción, modelación y expresión de características genéticas
deseadas en materiales de interés agronómico, pues tales técnicas permiten contar con materiales
resistentes a insectos, tolerantes a herbicidas y a enfermedades bacterianas o virales, variedades con
contenidos de nutrientes mejorados respecto a aceites, proteínas, vitaminas y minerales, entre otros.
Finalmente señaló que Colombia no podía ser ajena a esta tecnología, por lo que el ICA, con apoyo del
CNT (sic), ha desarrollado todos los estudios técnicos necesarios y ha consolidado el marco normativo
nacional para que tales desarrollos beneficien al sector agrícola colombiano, políticas en desarrollo de
las cuales y como fruto de lo establecido en la Resolución 3492 de diciembre de 1998, el ICA, por
recomendación del CTN, efectuó los primeros estudios de investigación de campo en Colombia sobre
pruebas de bioseguridad con organismos modificados genéticamente de uso agrícola, en el caso de
algodón BT.
Coadyuvantes de la parte demandante
— Germán Alfonso Vélez Ortiz:
El coadyuvante manifestó acogerse a los hechos, pretensiones y derechos colectivos denunciados
como vulnerados en el libelo demandatorio; al tiempo, anexa documento visible a folios 317 a 319 en el
cual se argumenta la expedición de licencia ambiental por parte del Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, para la comercialización de bioplaguicidas en el país, además de
plantear que aquel es la única autoridad nacional competente para importar recursos genéticos.
— Herminson Avendaño Bocanegra:
El coadyuvante Hermison (sic) Avendaño Bocanegra, retomó los mismos hechos y pretensiones de la
demanda, añadiendo lo siguiente: con el avance de la ciencia y la tecnología se aisló material genético,
separándolo e insertándolo dentro del genoma de otro organismo, para así producir plantas con las que
se busca el máximo rendimiento en las cosechas, el control de algunas plagas y la disminución de
costos en la producción, apareciendo de esta forma los organismos modificados genéticamente y los
organismos transgénicos, dependiendo de si su genoma contiene un gen extraño o simplemente se
alteró genéticamente.
Estableció que la biotecnología permitió producir una clase de bioplaguicida cuya acción tóxica es
incorporada genéticamente en la planta para aumentar su potencia letal, sin la necesidad de aplicar
convencionalmente el producto tóxico directamente al cultivo, porque aquella lo produce directamente.
Señaló que la toxina, BT, puede tener un efecto mayor sobre la flora microbial del suelo y otros
organismos, porque se presenta como protoxinas inactivas que se activan al entrar en el sistema
digestivo de los insectos, de modo que, a diferencia de las moléculas químicas cuyo producto se aplica
cuando se requiere, las plantas transgénicas están vivas e interactúan con el ambiente y los tóxicos,
habitando permanentemente en la planta.
Indicó que en los países productores de plantas transgénicas como EE UU las plantas transgénicas
que producen sustancias tóxicas son reguladas por la EPA agencia ambiental que controla tanto la
toxina producida como el material genético insertado, constituyendo su registro, la licencia ambiental
del producto o la actividad, antes del cual debe haber suficiente evidencia investigativa sobre la
inexistencia de riesgo para la salud humana o para el medio ambiental, de efectos en organismos no
blanco y de dispersión genética a través del flujo de polen o generación de resistencia en las plagas del
cultivo.
Anotó que el permiso inicial que da la EPA para siembra experimental en ensayos de campo de
cualquiera de los bioplaguicidas de tipo BT, requiere que esos productos sean revisados para valorar un
alto grado de efectos potenciales incluyendo reacciones alergénicas, irritación en la piel, cáncer,
defectos de nacimiento y desórdenes neurológicos y reproductivos.
Señaló que para evaluar si se requiere o no de un algodón bioplaguicida, en la gran mayoría de los
países se ha pasado por una etapa de deliberación pública que suministra un proceso de planificación
racional y científicamente orientado; y que en el caso de Colombia, el principio de precaución
establecido en la Ley 99 de 1993, le permite al Ministerio del Medio Ambiente tomar medidas para
mitigar los efectos potenciales adversos, más aún cuando hay prueba definitiva de que puedan ocurrir o
exista al menos una duda razonable.
Adujo que en los procedimientos adoptados en el mundo para el uso comercial de los organismos
transgénicos, prevalece una posición cuidadosa, objetiva, independiente y balanceada en el análisis
sobre las ventajas y posibles riesgos de dichos productos en el ambiente y en el bienestar de los
ciudadanos.
El ministerio demandado deberá adoptar medidas de bioseguridad para proteger la diversidad de
especies y variedades nativas del género gossypium, teniendo en cuenta que en Colombia es la
autoridad equivalente a la EPA en EE UU, más aún cuando esta última ratificó la prohibición de sembrar
algodón BT en el sur de los Estados de Florida y Hawaii, reconociendo la inexistencia de datos
completos para realizar el análisis de riesgo sobre el efecto de la proteína BT Cry1Ac en poblaciones
silvestres, y para determinar el impacto de biopesticidas en el consumo de animales herbívoros, siendo
sus evaluaciones de bioseguridad, las equivalentes a la licencia ambiental en nuestro país.
Finalmente, manifestó su preocupación frente al respaldo dado implícitamente por el Ministerio del
Medio Ambiente a la liberación semicomercial del bioplaguicida en el país, no obstante el concepto
técnico rendido por un panel de científicos, respecto de los 2 ensayos realizados por el ICA y Monsanto
en Córdoba con algodón BT y cuestiona el hecho de no haberse exigido a Monsanto iniciar los trámites
para la expedición de licencia ambiental previa a la liberación de algodón bioplaguicida en el país,
cuando este reúne las características de un pesticida y por lo mismo queda cubierto por el Protocolo de
Cartagena en bioseguridad de los OVM; de no habérsele informado a las comunidades indígenas
ubicadas en el área de influencia del ensayo, ni habérsele informado la naturaleza de este, los posibles
impactos ambientales y las medidas previstas en el plan de manejo ambiental; y de no identificarse los
mecanismos que utiliza el ministerio para garantizar la participación real de los diferentes sectores de la
sociedad civil en la toma de decisiones ambientales que los afectan y en la elaboración de las normas
de bioseguridad.
B. Coadyuvantes de la parte demandada.
— Confederación Colombiana de Algodón y Empresa Algodonera Tolima Norte S.A.:
Adujeron los coadyuvantes que la acción popular impetrada es improcedente por no ser la vía judicial
idónea para obtener las pretensiones del actor por cuanto estas se dirigen a declarar que la omisión del
Ministerio del Medio Ambiente constituye vulneración y agravio grave a los derechos colectivos, y a
ordenarle que exija a la Sociedad Monsanto la presentación de licencia ambiental previa a la
importación de las semillas autorizada por la Resolución 1035 de 2002, expedida por el ICA, todo lo
cual deviene en el cumplimiento de un deber legal y en la aplicación de las normas legales que
contemplan los requisitos de la susodicha licencia.
Indicaron además que si el actor estima que la citada Resolución 1035 adolece de defectos que
implicarían su anulación, debió ejercer las acciones ordinarias que contempla el Código Contencioso
Administrativo.
Manifestó que el CTN recomendó la ejecución de dos proyectos necesarios para introducir al país
organismos genéticamente modificados, relativos a la estimación de la distancia a la cual el polen
algodonero es transportado por los polinizadores y a la evaluación del efecto que el gen de la
tecnología Bollgard tiene sobre la población de artrópodos y anélidos usualmente en el cultivo
algodonero, cuyos resultados constan en el Acta 13 de 2002, siendo satisfactorios porque concluyen
que el porcentaje de hibridación natural no es mayor a cero y que el riesgo de hibridación de cultivos
tradicionales resulta muy bajo, que su cruzamiento natural depende de muchos factores, que la
metodología utilizada para el estudio fue válida, que prácticamente no hubo transporte contaminante de
la fuente de polen para la variedad de artrópodos y anélidos y no se produjo ningún tipo de efecto por la
variedad con la tecnología Bollgard y que en los casos en que se presentaron, fueron mínimos y
controlados químicamente.
Expresaron que los estudios anteriormente referidos, cuya idoneidad avaló el Ministerio del Medio
Ambiente, significa que se ha llevado a cabo la primera etapa dentro de la introducción de un material
transgénico, sin que aún se está(sic) liberando la semilla para su comercialización, resaltando que en
ellos se corrobora la ausencia de riesgo para la salud humana y para el agroecosistema,
particularmente en el ambiente donde se practicaron las pruebas de bioseguridad.
Consideraron que la acción popular es también improcedente porque no se probó la relación de
causalidad entre la acción u omisión de la autoridad demandada y el riesgo o perjuicio ocasionado a los
derechos colectivos cuya protección se pretende, precisando que los anexos de la demanda muestran
la actuación prudente del Estado colombiano en relación con la importación de las semillas al territorio
nacional, pues porque con la expedición de la Resolución 3492 de 1998, que establece los requisitos
para la introducción al país de los organismos genéticamente modificados, cumplió los compromisos
adquiridos al hacerse parte del convenio sobre diversidad biológica, de modo que si las semillas se
introdujeron al país observando la legislación vigente, no puede existir ningún daño contingente, peligro
o amenaza sobre los derechos colectivos cuya protección se pretende.
En conclusión, la licencia ambiental no es requisito para la importación de OMG, porque ellos no son
sustancias ni productos sujetos a control, de conformidad con los tratados, convenios o protocolos
internacionales, ni están incluidos dentro de las actividades, proyectos y obras a los que aluden los
artículos 7º, 8º y 9º del Decreto 1180 de 2003.
II. Fallo impugnado
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, decidió proteger los
derechos colectivos al medio ambiente sano, la salud pública, la libertad de consumo, la participación
de la comunidad en las decisiones que la afectan y la moralidad administrativa.
Descartó la excepción de interposición de acción diferente a la que corresponde, propuesta por el
Ministerio del Medio Ambiente (sic) y fundamentada en el artículo 80 de la Constitución Política; 49 y
siguientes de la Ley 99 de 1993, y en el Decreto 1728 de 2002, en los cuales se establece qué
proyectos y obras requieren de licencia ambiental.
El debate se centró en la presunta obligatoriedad de obtener licencia ambiental previa a la autorización
de importación emanada del Instituto Colombiano Agropecuario, documento que al parecer de esa
entidad, no es requisito indispensable para introducir al país la semilla de algodón genéticamente
modificada, al igual que lo expresan el propio Ministerio del Medio Ambiente (sic), la Empresa de
Biotecnología Monsanto Colombiana Inc., la Confederación Colombiana de Algodón, Conalgodón, así
como la Empresa Algodonera Tolima Norte S.A., Emprenorte estas últimas como coadyuvantes de la
parte demandada.
La reglamentación contenida en el Decreto 1180 de 2003 dice:
“ART. 3º—Concepto y alcance de la licencia ambiental. La licencia ambiental es la autorización que
otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad la cual
sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones
que la misma establezca en relación con la prevención, mitigaciones, corrección, compensación y
manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorización y concesiones para el uso,
aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el
desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad.
La licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad.
Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental”.
De la definición anterior se destaca la virtualidad de crear, a cargo del beneficiario, obligaciones de
carácter preventivo y correctivo por los efectos que la ejecución de la obra o actividad trae consigo;
determina la misma ley que para efectos de la autorización serán autoridad ambiental competente el
Ministerio del Medio Ambiente (sic), las corporaciones autónomas regionales y algunos municipios y
distritos.
Destacó la competencia del Ministerio del Medio Ambiente (sic), la cual se encuentra establecida en el
artículo 52 de la Ley 99 de 1993 que desarrolló el listado del mandato previamente contenido en el
artículo 49 de la Ley 99 de 1993, que contiene dos premisas, a saber: que la clase de obras y
actividades cuya ejecución tiene la potencialidad de producir efectos dañinos o nocivos a los recursos
naturales o al medio ambiente deben estar previamente señaladas por la ley o el reglamento: y que el
posible daño tenga carácter grave. Se infiere por lo demás, que la exigencia tiene como finalidad
prevenir la ocurrencia de tal daño. Se pudo afirmar que el legislador estableció una presunción de
peligrosidad para la estabilidad de los recursos naturales o el ambiente, en relación con la ejecución de
determinadas obras o actividades, contingencia que es necesario prevenir como obligación a cargo de
la autoridad ambiental designada para autorizar el desarrollo de la actividad o la ejecución de la obra a
través de la licencia.
Tal noción tiene sustento en el acatamiento del mandato constitucional del artículo 80 que impone al
Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a cuya finalidad debe prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental.
Doctrinariamente se ha desarrollado el concepto en el sentido de otorgarle a la licencia alcance
instrumental en la planificación y gestión ambiental dado que al establecer derechos y obligaciones
permite hacer seguimiento y control por parte de la autoridad en tal ámbito.
Las licencias ambientales son una consecuencia de los postulados ambientales de la Constitución
Política, económica y ecológica, principios, derechos, economía, desarrollo sostenible y planificación se
articulan para que la Ley 99 de 1993, tomando el espíritu constitucional, las consagre de manera
explícita. No obstante, es deber precisar que existe todo un sistema de gestión ambiental con permisos,
licencias, autorizaciones y concesiones en materia ambiental, principalmente desde la aparición del
Código de los Recursos Naturales mediante el Decreto 2811 de 1974, así como el Código Sanitario
Nacional Ley 9ª de 1979 y disposiciones reglamentarias, normas vigentes en la materia.
Anotó que para la fecha en la que fue expedida por el ICA la Resolución 1035 de 2002 y durante el
procedimiento previo de sesiones del consejo nacional de biotecnología, regía el Decreto 1753 de 1994
cuyo artículo 7º determinaba entre los asuntos sometidos a la competencia del Ministerio del Medio
Ambiente (sic), mantenido después en el Decreto 1728 del 6 de agosto de 2002, el hecho de importar
pesticidas sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales.
Interesa al objeto del presente estudio examinar en particular el tratamiento que se estipuló en materia
de autorización para importación de organismos vivos genéticamente modificados, clase a la que
pertenecen las semillas de algodón bajo controversia, en el nivel del ordenamiento, supranacional, esto
es de la Comunidad Andina de Naciones CAN, y del derecho internacional.
La Ley 740 del 24 de mayo de 2002, por medio de la cual se aprobó “El Protocolo de Cartagena sobre
seguridad de la biotecnología del Convenio sobre la diversidad biológica”, el cual se centró, como lo
enuncia su preámbulo, en el movimiento transfronterizo de cualesquiera organismos vivos modificados
resultantes de la biotecnología moderna que pueda tener efectos adversos para la conservación y la
utilización sostenible de la diversidad biológica, que establezca en particular, para su examen,
procedimientos adecuados para un acuerdo fundamentado previo”, donde una vez más se reafirmó el
enfoque de precaución que figura en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y
el desarrollo.
Se ha considerado que el tema de biodiversidad ha tenido un desarrollo legal escaso, debido a la
novedad del término. Sin embargo, la realidad es que la normatividad sobre biodiversidad colombiana
es muy abundante. Especial punto de atención es el relativo a la bioseguridad, es decir, el conjunto de
medidas que permiten salvaguardar la salud humana y animal, el medio ambiente, la diversidad
biológica y el bienestar socioeconómico de las sociedades frente a posibles riesgos de la biotecnología
en relación con la manipulación, transferencia, la utilización y la liberación de organismos vivos
modificados y sus productos, así como regular la introducción y transplante de especies en general;
concepto relacionado con actividades tales como el movimiento transfronterizo, la manipulación y la
utilización de riesgos para la salud humana.
Por “transfronterizos” se entiende el movimiento de un organismo vivo modificado de una parte a otra
con la excepción de que a los fines de los artículos 17 y 24 el movimiento transfronterizo incluye
también el movimiento entre partes y los Estados que no son partes.
Por todo lo anterior se estableció que era indiscutible la necesidad de tramitar previamente a cualquier
otra autorización, una licencia ambiental que además de salvaguardar el derecho colectivo al goce de
un ambiente sano, así como el desarrollo sostenible que garantice la supervivencia de las futuras
generaciones, también respete el derecho de la comunidad a participar en las decisiones que puedan
afectarlo, consagrado en el artículo 79 de la Constitución Política y aplicado en la Ley 99 de 1993 al
establecer el procedimiento que contempla la participación pública en el trámite de la licencia.
Del derecho a intervenir en el trámite de las licencias ambientales, se ocupó la Ley 1993 (sic) donde se
dedica el título X en armonía a su vez con el artículo 14 del convenio sobre diversidad biológica.
Encontró que suprimir o evitar el procedimiento administrativo conducente a expedir el acto de
autorización para la ejecución del proyecto de actividad sometido a licencia ambiental, constituye
violación del derecho colectivo a participar en la toma de decisiones sobre asuntos que podrían afectar
a las comunidades vecinas del proyecto y a la comunidad nacional depositaria del interés en la
protección del medio ambiente y el equilibrio ecológico.
Por otro lado la importación a Colombia de organismos genéticamente modificados se encuentra sujeta
a los máximos controles en vía de prevenir los riesgos que la intervención de la naturaleza a través de
la biotecnología tiene implícitos, de donde es claro que debe estar precedida de autorización emanada
de la autoridad ambiental señalada por la ley, no halla esta corporación acertada, transparente y recta
la interpretación que los funcionarios del Ministerio de Desarrollo y Vivienda, se han empeñado en
someter tozudamente, para soslayar su deber inexcusable de someter al trámite de la licencia
ambiental previa la introducción para fines de cultivo, de la semilla de algodón genéticamente
modificado para portar en su estructura vital el insecticida contra los agentes que suelen atacar la
planta, de que dan cuenta los antecedentes de su aprobación por el Instituto Colombiano Agropecuario,
desoyendo las propias recomendaciones de funcionarios que por entonces tenían voz en el CNT (sic)
así como de los expertos consultados, según lo prueban los documentos obrantes a folios 42 a 62 del
cuaderno principal.
En efecto, por simple ejercicio etimológicamente y semántico es más fácil atribuirle a la semilla de
algodón modificado mediante procedimiento biotecnológico tal connotación, para ver con claridad cómo
encaja su importación en la situación prevista en el numeral 8º del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 que
pretende exigirle a la ley incluir en el articulado la lista completa de todos los elementos posibles; vale
decir que lo esperado por los funcionarios es encontrar el objeto de interpretación, incurriendo así en
casuismo imposible de practicar, dado su carácter de generalidad que es de la esencia de aquella, con
lo cual desconocen el método sistemático en la interpretación jurídica. Y dedujo que si la ley ha previsto
intervenir en las actividades relativas a la importación de especies foráneas de flora silvestre, con
mayor razón es necesario hacerlo cuando quiera que se trate de especies vegetales obtenidas por
procedimientos de biotecnología, o como producto de la alteración de la especie natural por la actividad
humana en su estructura genética.
Se dijo que la evaluación de riesgo realizada por el ICA remplazaba el diagnóstico ambiental de
alternativas y al estudio de impacto ambiental. Por lo mismo fue claro que ni el Decreto 1840 de 1994 ni
la Resolución 3034 de 1999, pueden estar por encima de la Ley 99 de 1993 ó desconocerla.
De igual manera pudo afirmar que la organización de foros, congresos y otras actividades que aludió la
entidad supliera la publicidad a que debía estar sometido el proceso de obtención de licencia ambiental
y menos pudo garantizar el derecho de los consumidores y usuarios de estar plenamente informados
para ejercitar la libertad de consumo.
Se resaltó que el ICA no fue diligente en todo el proceso, pues fue sospechosa la dilatación que se
observó del envío de la información requerida por la magistrada sustanciadora en febrero del año 2003,
sobre el seguimiento a su autorización para sembrar 2.000 hectáreas en vía de ensayos
semicomerciales con 50.000 kilogramos de semilla de algodón BT. Con ello no solo se obstaculizó la
tarea judicial y la eficacia del principio de celeridad que caracteriza a las acciones populares, sino que
con su conducta configuró un inicio para deducir que en todo el tiempo transcurrido desde mayo de
2002 y la fecha de celebración de la audiencia pública, hubo muy escaso despliegue sobre el desarrollo
de la actividad autorizada. Al efecto encontró la primera instancia que el informe bajo mención resulto
tardío e insuficiente en materia de modo, tiempo y lugar del seguimiento en alusión.
Tampoco pasó inadvertido para el a quo el vínculo con la empresa interesada del representante de
Acosemillas en cuanto al hecho potencialmente lesivo de la moralidad pública, dado que asumió la
vicepresidencia del consejo nacional de bioseguridad, el 15 de marzo de 2002 como consta en el Acta
13 visible a folios 19 a 34 e intervino en el proceso adelantado por ese organismo para emitir concepto
favorable ante el director del ICA, a fin de otorgar la autorización tantas veces referida, dado su vínculo
con la empresa interesada.
Por las anteriores razones, además de la suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo
emitido por el ICA, se ordenó el envío de copias de la presente providencia a la Procuraduría General
de la Nación, para los fines disciplinarios correspondientes de la presente providencia y de los
cuadernos 2 y 4, puesto que este último recoge información que es de conocimiento obligatorio por los
expertos en la materia ambiental, que deben ser los funcionarios del ministerio demandado y del sector
agrícola.
Para el a quo resulta indiscutible la necesidad de tramitar previamente a cualquier otra autorización una
licencia ambiental que además de salvaguardar el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, así
como al desarrollo sostenible que garantice la supervivencia de las futuras generaciones, respete el
derecho de la comunidad a participar en las decisiones que puedan afectarla.
Para finalizar se determinó que dado el esfuerzo realizado por el actor popular y por los coadyuvantes
se les pagará en partes iguales por parte del Ministerio del Medio Ambiente (sic), el Instituto
Agropecuario ICA y la Empresa Monsanto Colombiana Inc., el equivalente a cien salarios mínimos
legales mensuales.
Para la vigilancia en el cumplimiento de las órdenes a impartir se constituyó un comité integrado por el
procurador delegado para asuntos ambientales, el defensor delegado para los derechos colectivos y el
ambiente, el actor y los coadyuvantes.
III. Fundamentos de la impugnación
El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sic), a través de apoderado, impugnó
el anterior fallo con los siguientes argumentos:
Esta entidad no ha vulnerado o amenazado los derechos e intereses colectivos que reclamaron los
actores, por la presunta omisión en la no exigencia de la licencia ambiental, para la introducción al país
de la semilla de algodón Nucotn 33B, toda vez que la Ley 99 de 1993, no contempló que este tipo de
actividad, requiriera la expedición de una licencia ambiental expedida por el Ministerio del Medio
Ambiente (sic).
Resaltó que no se configuró vulneración o amenaza por acción u omisión del derecho colectivo al
medio ambiente sano, como tampoco se encontró probado en el expediente que contiene las
actuaciones judiciales, que se haya dado tal amenaza o vulneración, toda vez que en la presente
acción popular el magistrado sustanciador, prescindió del período probatorio, argumentando que se
trataba de un asunto de puro derecho y en el fallo no tuvo en cuenta los argumentos que demuestran
que la introducción al país de semilla de algodón Nucotn 33B, no requiere de licencia ambiental y que la
experimentación que se realizó con la misma, no ha alterado o amenazado alterar el derecho colectivo
de la salubridad pública.
Agregó también que no se podía encontrar probado hubiera vulnerado o amenazado el derecho
colectivo a la participación ciudadana, toda vez que dentro del trámite de importación de la semilla de
algodón Nucotn 33B o de cualquier otra semilla, no se encuentra que estuviera en cabeza de dicha
entidad convocar a audiencia pública alguna, lo anterior teniendo en cuenta que el mencionado trámite
no requiere de una licencia ambiental tal y como lo contempla el artículo 52 de la Ley 99 de 1993.
El ministerio solicitó se revocara el numeral primero del fallo de 17 de octubre del año 2003, por carecer
de sustento probatorio que demostrara la vulneración o amenaza de vulneración por acción u omisión
de los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la salubridad pública, la libertad de consumo y a
la participación de la comunidad en las decisiones que pudieran afectarlo.
El numeral tercero del fallo ordenó:
“Ordénase al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sic) exigir a la Sociedad
Monsanto Colombia (sic) Inc. el trámite de licencia ambiental previa a la importación del organismo
transgénico conocido como semilla de algodón Nucotn 33B, con destino a ensayos semicomerciales de
aproximadamente de 2.000 hectáreas en el agroecosistema caribe húmedo”.
La entidad demandada se opuso a la orden impartida por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, por cuanto la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios no establecen la
exigencia de licencia ambiental, para la importación de semillas agrícolas como la de algodón Nucotn
33B. Con dicha orden se estaría imponiendo una obligación al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, por fuera de la ley y lo estaría obligando a asumir competencias que la ley le ha
asignado a entidades como el ICA y al Ministerio de Agricultura, que son los que regulan lo relacionado
con el agro, la sanidad animal y vegetal en el país.
Agregó que la parte resolutiva del fallo carece de sustento legal, así como tampoco sería posible su
cumplimiento dado que la semilla de algodón fue importada por Monsanto Colombia (sic) Inc., la cual ya
fue introducida en el país y en ese momento era imposible solicitar tal licencia, por cuanto en el evento
de que fuera pertinente, esta debía ser previa y no posterior de haberse realizado la obra o actividad,
según las voces del artículo 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993, y el Decreto 1180 de 2003, por lo que
también solicitó la revocatoria de este numeral.
De igual manera se opuso al incentivo ordenado en el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo
objeto del presente recurso, por cuanto es excesivo, ya que se fijó en un monto de 100 salarios
mínimos mensuales legales vigentes, toda vez que el actor popular se limitó a presentar la demanda y
asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento sin que en el proceso se hubiera trabado una litis, en
donde el actor hubiera presentado pruebas, peritazgo u otro tipo de actividad que justificara un
incentivo tan alto en contra de las entidades demandadas y de su patrimonio y menos aceptable aún
que en el mismo numeral se diga que el incentivo es también a favor de los coadyuvantes, cuando la
Ley 472 de 1998, solo establece el mismo a favor de los actores, mas no de los coadyuvantes puesto
que estos no son beneficiarios de los incentivos sino solo los actores populares.
También se opuso al numeral séptimo de la parte resolutiva del fallo, puesto que la documentación
aportada al expediente, no contenía conductas de los servidores del ministerio diferentes a las que la
Constitución y la ley les habían asignado en el giro ordinario de sus funciones y competencias y de
ellas no emanan conductas que pueden ser reprochables ante la instancia disciplinaria que solicitó el
magistrado de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que según los
mismos sostienen en el fallo que lo que se evidencia es una diferencia en la interpretación la cual
consideraron ellos que era exegética por parte de los funcionarios y no sistemática como ellos la hacen.
Consideraron que una diferencia de interpretación no podía conllevar a que se ponga en
funcionamiento un órgano de control, como el Ministerio Público en cabeza del Procurador General de
la Nación, siendo además que no existe una amenaza o vulneración de derechos colectivos en el
presente proceso.
De acuerdo con el artículo 8G del convenio de biodiversidad, Ley 165 de 1994, cada parte contratante
en la medida de lo posible y según proceda, debe establecer medios para regular, administrar o
controlar los riesgos derivados de la utilización y liberación de organismos vivos modificados como
resultado de la biotecnología que probablemente tengan repercusiones ambientales adversas que
puedan afectar la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo en cuenta
los riesgos para la salud.
Dentro de la evaluación ambiental existen diferentes metodologías o técnicas de evaluación que
permiten conocer el impacto ambiental, la evaluación estratégica y la evaluación de riesgo.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no omitió su deber constitucional de proteger
el medio ambiente sano al no exigir la licencia ambiental para la importación de semilla transgénica de
algodón Nucotn 33B por las siguientes razones:
Los proyectos que requieren de la expedición de licencia ambiental se encuentran señalados en la Ley
99 de diciembre 22 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1180 de mayo de 2003, aclarando que el
ministerio en estos casos expide la licencia ambiental previa solicitud de los requisitos legales, no
siendo su obligación requerir para que las empresas o entidades efectúen tal solicitud, puesto que es
su obligación el conocimiento de la normatividad ambiental al respecto.
En cuanto a la exigencia de licencia ambiental como requisito indispensable para la importación de
semilla transgénica de algodón Nucotn 33B, por parte de la Sociedad Monsanto Colombiana Inc., para
el desarrollo de ensayos semicomerciales en el departamento de Córdoba, para organismos vivos
genéticamente modificados, actualmente ni la Ley 99 de 1993 en su artículo 52 ni el Decreto 1180 de
mayo de 2003 exigen expresamente el instrumento administrativo de la licencia ambiental para la
realización de esta actividad. Por lo anterior, la exigencia de licencia ambiental no implica que la
actividad se pueda desarrollar sin sujeción a ningún requerimiento legal en materia ambiental y es así
como en Colombia el desarrollo de este tipo de actividades está sujeto al requerimiento de la
evaluación del riesgo que comporta, incluye o implica la utilización de la herramienta de evaluación
ambiental pero en función del desarrollo de un organismo y no de un proyecto u obra física.
Agregó que la Corte Constitucional en Sentencia C-649 de 1997 determinó que: “Compete al Ministerio
de Ambiente, la evaluación de los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia
ambiental correspondiente con arreglo al procedimiento establecido en la ley. Esta competencia puede
ser asignada a las corporaciones regionales y las demás entidades territoriales...”.
Determina dicha sentencia que: “Es obligatoria la licencia ambiental cuando se trate de la ejecución de
obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que según la ley o los
reglamentos puede producir deterioro grave a los recursos naturales o al ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje.
Ni la Ley 99 de 1993 en su artículo 52 ni el anterior Decreto 1753 de 1994, ni el Decreto 1728 de 2002
derogado recientemente por el Decreto 1180 de 2003 reglamentarios de las licencias ambientales
establecen la obligatoriedad para importación de “organismos genéticamente modificados”.
De igual forma, el artículo 7º del Decreto 1180 de mayo de 2003 determina que estarán sujetos a
licencia ambiental únicamente los proyectos, obras y actividades que se enumeran en los artículos 8º y
9º del presente decreto.
Así las cosas, la semilla de algodón Nucotn 33B por ser un organismo vivo desde el punto de vista
científico y biológico no puede equiparse(sic) de ninguna manera a un pesticida por las siguientes
razones:
Cuando se incorpora un gen al algodón convencional se le transfiere una característica adicional, que
en este caso es producir toxina para el control de las plagas lepidópteras. Sin embargo esta nueva
característica no cambia la esencia y función de la especie que en este caso es la producción del
algodón para la obtención de fibra y demás subproductos. En consecuencia, esta modificación genética
que tiene una función específica no conlleva a que el organismo modificado cambie su función y
esencia.
Es por esta razón que en la legislación internacional las plantas genéticamente modificadas para la
producción de endotoxinas de control de plagas, no son clasificadas como bioplaguicidas sino como
plantas que incorporan protectantes, es decir, no se les cambia ni modifica su condición de organismo
vivo, ni son consideradas organismos inertes como sí lo son los plaguicidas.
En conclusión se recalca y enfatiza que los organismos genéticamente modificados que han sido
producidos con la finalidad de que generen su propia endotoxina, no pueden incluirse bajo la categoría
de plaguicidas, pesticidas, bioplaguicidas o biopesticidas, pues no son contemplados de esta manera
por ninguno de los instrumentos internacionales relacionados con esta materia y de los cuales
Colombia es país parte, ni por el Protocolo de Cartagena, ni por las normas nacionales que regulan tal
aspecto. Los OGM a los cuales se está haciendo referencia no son sujetos de licencia ambiental para
su importación.
En relación con la obligatoriedad de la licencia ambiental prevista en el numeral 12 del artículo 52 de la
Ley 99 de 1993 y el Decreto 1180 de 2002 (sic), artículo 8º, numeral 16, que establece la obligatoriedad
de la licencia ambiental para la introducción al país de parentales, especies, subespecies razas o
variedades silvestres foráneas con fines de reproducción para establecerse o implantarse en medios
naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o la vida silvestre foránea
debido a que el algodón ha sido objeto de domesticación y utilización en Colombia para la producción
agrícola desde tiempo atrás, constituyéndose así en un cultivo agrícola tradicional, de competencia de
las autoridades agrícolas. En consecuencia no es posible exigirle licencia ambiental a la importación de
semillas de algodón, sean o no modificadas genéticamente.
Igualmente es necesario aclarar que el algodón Nucotn 33B tiene incorporado un nuevo gen que le
confiere resistencia a plagas lepidópteras, a diferencia del algodón convencional que no cuenta con
esta característica.
Fue necesario clarificar que tampoco es posible exigir ambientalmente las autorizaciones especiales de
importación y exportación previstas en materia ambiental en el Decreto 2811 de 1974, artículo 5º
numeral 21 y 23 de la Ley 99 de 1993 y las resoluciones 1367 de 29 de diciembre de 2000 y 573 de
1997, en razón a que las autorizaciones especiales de importación y exportación otorgadas por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tienen como ámbito exclusivo los especímenes
de la diversidad biológica, es decir, organismos de la fauna y flora silvestre, excluyendo desde luego las
especies de fauna y flora domésticos y la especie humana, razón por la cual no es jurídicamente viable
exigir permisos de importación o exportación para organismos de uso agrícola, como es el caso de las
semillas de algodón las cuales, se reitera, son competencia de las entidades del sector agrícola.
Finalmente, en cuanto a la obligatoriedad de la licencia ambiental cuando se trate de proyectos que
afecten el sistema de parques nacionales naturales prevista en el numeral 9º del artículo 52 de la Ley
99 de 1993, se aclara que las áreas del caribe húmedo en las cuales se hicieron los ensayos con
algodón Nucotn 33B no se encuentran dentro de las áreas del sistema de parques nacionales
naturales, ni en sus zonas amortiguadoras razón por la cual no es exigible la licencia ambiental en
función de este numeral de acuerdo con lo previsto en la Ley 99 de 1993.
En cuanto al daño al medio ambiente y los recursos naturales, se aclaró que las acciones realizadas
por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo en el marco de la regulación vigente basado
en la evaluación del riesgo y en los estudios científicos que a la fecha han adelantado para el algodón
Nucotn 33B se concluye que no se ha evidenciado riesgo o afectación alguna al medio ambiente o la
biodiversidad, debido a que no se han presentado situaciones de flujo genético a especies silvestres o
emparentadas, como tampoco afectación a la fauna benéfica. De otra parte se han evidenciado
impactos ambientales positivos al medio ambiente al disminuirse el número de aplicaciones de
plaguicidas químicos para el control de lepidópteros que afectan al cultivo de algodón.
Debido a que no se ha presentado cruce o hibridación con especies silvestres o emparentadas se
puede concluir que no ha habido flujo genético y en consecuencia tampoco erosión genética que pueda
poner en riesgo el equilibrio de la diversidad biológica colombiana.
De igual forma, por el hecho de que la endotoxina producida por la planta es específica para insectos
lepidópteros no se ha dado afectación hacia otros insectos, bien sean plagas o benéficos.
Igualmente fue necesario aclarar que en el caso de que una evaluación del riesgo arroje resultados que
prevean daño grave al medio ambiente y la diversidad colombiana, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo no recomendará el desarrollo de las actividades.
Se argumentó que no era viable la aplicación del principio de precaución en el caso de la semilla de
algodón Nucotn 33B, el cual parte del carácter esencialmente preventivo de la acción para la protección
del medio ambiente y ha sido expresamente formulado desde 1982 en diversas declaraciones
internacionales.
En el caso de la importación de la semilla de algodón Nucotn 33B, el Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, como parte del comité técnico nacional, hizo las recomendaciones
ambientales que debería tener el ICA, para la autorización de la importación de la semilla y de acuerdo
con la información técnica que reposa en esa entidad, no existe peligro de daño grave e irreversible,
para el medio ambiente y los recursos naturales, así como tampoco se da la falta de certeza científica
respecto de los posibles efectos de la introducción y experimentación de la semilla de algodón tantas
veces mencionada, toda vez que se efectuaron las evaluaciones de riesgo, por parte del ICA.
— Impugnación del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA:
Señaló que la sentencia se había fundamentado más en regaños hacia el ICA que en razones jurídicas
que pudieran servir de ilustración y ser útiles a la entidad, como por ejemplo, en la página 66 donde el
tribunal expresó: “Y no se diga que por su parte el ICA ha sido diligente en todo el proceso pues
bastante sospechosa resulta la dilación que observó en el envío de la información requerida por la
magistrada sustanciadora en febrero del año en curso, sobre el seguimiento a su autorización para
sembrar 2.000 hectáreas en vía de ensayos semicomerciales con 50.000 kilogramos de semilla de
algodón BT”.
Sin embargo de nada sirvió que el ICA hubiera aportado los documentos solicitados por cuanto
finalmente fueron desconocidos a la hora de fallar. Tal documento se refería al informe de resultados de
los ensayos semicomerciales con la variedad Nucotn 33B con la tecnología Bollgard en el caribe
húmedo colombiano, que para el caso resultaba de notable importancia que se conociera.
Tal oficio enviado por el ICA con el número 06292 del 15 de julio de 2003, que obra en el expediente a
solicitud del magistrado ponente, fue de gran contenido científico e ilustrativo para la justicia, pues fue
producto de investigaciones de campo, evaluaciones de riesgo, seguimientos a las siembras, etc.,
documento que es imposible que se haya tachado de insuficiente sin que se le haya hecho una
evaluación científica seria, a pesar de que lo que hizo el tribunal fue afirmar que era insuficiente.
Agregó que también había habido ausencia de motivación jurídica por parte del tribunal en cuanto nada
dijo sobre las normas que le otorgan la competencia al ICA. Se realizó un claro análisis sobre
competencia que el Decreto 2141 de 1992, le atribuyó al ICA relacionado con la prevención de riesgos
sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales. El Decreto 2141 de 1992, que
le asigna funciones al ICA, es anterior y de naturaleza superior a la Ley 99 de 1993 y sus decretos
reglamentarios. El Decreto 1840 de 1994 y la Resolución 3034 de 1990 del ICA son el desarrollo del
Decreto 2141 de 1992.
La función de prevención de riesgos biológicos en el caso del algodón BT, corresponde a la
competencia del ICA, por mandato de la cláusula general de competencia de la misma Ley 99 de 1993
que así lo contempla en el artículo 6º.
Por lo antes mencionado es claro que la competencia para prevenir los riesgos biológicos y químicos
para las especies animales y vegetales para importación del algodón BT es del ICA, porque así se lo
atribuyó el Decreto 2141 de 1992.
Resaltó que la licencia ambiental del Decreto 1180 de 2003 no es el instrumento jurídico aplicable al
caso, puesto que no es el mecanismo más conveniente, completo y seguro para el control de
organismos vivos genéticamente modificados, por eso ningún país del mundo aplica la figura de la
licencia ambiental para el control de OVM.
Por otro lado estipuló que si se trataba de preservar el medio ambiente a través de la licencia ambiental
actual para el uso de los OMG, tanto los accionantes y el tribunal estaban muy lejos de su propósito,
pues los requisitos legales para obtener una licencia ambiental son más fáciles de cumplir que las
exigencias legales, técnicas y científicas que exige el ICA para utilizar el uso de un organismo vivo
modificado genéticamente en el país.
Los estudios ambientales exigidos por el Decreto 1180 de 2003 como el diagnóstico ambiental de
alternativas y el estudio de impacto ambiental se basan únicamente en simples informaciones que
deben suministrar el solicitante de la licencia ambiental ante la autoridad nacional competente. En el
caso de los organismos vivos genéticamente modificados, el ICA no se basa ni se puede basar en las
meras informaciones que suministra el particular o peticionario, sino que realiza directamente pruebas e
investigaciones científicas de campo, bajo condiciones controladas, con participación comunitaria a las
cuales les hace seguimiento, control y evaluación al igual que recopila y evalúa la experiencia nacional
e internacional y si es del caso, se asesora de expertos en la materia, tanto nacionales como
internacionales, procedimientos que en ninguna etapa contempla el Decreto 1180 de 2003 para obtener
la licencia ambiental.
De igual manera la licencia ambiental una vez otorgada, solo puede ser revocada o suspendida por las
causas previstas en la ley, en cuanto a los OMG estos pueden ser retirados en cualquier momento sin
indemnización y aun por causas no atribuibles al interesado, de comprobarse daños o amenazas al
ambiente, a la salud o de no ser eficaces para la plaga objetivo.
Para la expedición de la licencia ambiental, la autoridad competente no cuenta con un comité técnico
nacional asesor, como sí lo tiene en este caso el ICA para el estudio de los OMG. El gerente general
del ICA no toma ninguna decisión si el caso no ha sido previamente estudiado con todo el rigor
científico por dicho comité y sin su recomendación. Tal comité está compuesto por amplia
representación de los estamentos gubernamentales y de los gremios de la producción, los campesinos
y la comunidad en general, según se puede comprobar con las actas que obran en el proceso de las
sesiones del comité asesor.
De acuerdo con lo anterior, en materia de organismos vivos genéticamente modificados no sería
conveniente para el país someterlo al procedimiento de la licencia ambiental actual, por cuanto para
obtener dicha licencia el procedimiento es menos riguroso y de menor comprobación práctica y
científica, que para autorizar el uso de los OMG en el país conforme al procedimiento que actualmente
se viene aplicando.
Se determinó que existió incoherencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia apelada, en
tanto que el tribunal se limitó a tomar en cuenta aspectos legalistas de la Ley 99 de 1993 y del Decreto
1180 de 2003 y omitió por completo el análisis de la parte científica contenida en las pruebas
aportadas.
La incoherencia quedó evidenciada en el texto de la sentencia recurrida, pues solo se hizo un análisis
de puro derecho de las leyes 99 de 1993 y 1180 de 2003 y, sin embargo, en la parte resolutiva se
ordenó proteger los derechos al medio ambiente, la salud pública, la libertad de consumo, la
participación comunitaria y la moralidad administrativa, sin que se expresaran cuáles fueron las
acciones u omisiones específicas y concretas del ICA que afectarían cada uno de los derechos
colectivos que ordena proteger el tribunal.
Como puede, por ejemplo el tribunal, declarar violado el derecho colectivo al medio ambiente, si no
analizó pruebas técnicas y científicas que aportaron el ICA y el CTN donde se comprueba que con el
uso de la tecnología en cuestión no existe daño a la salud ni al ambiente y que el daño, salvo para la
plaga objetivo, es equivalente a cero riesgo.
No se expresó de qué manera el ICA violó la moralidad administrativa cuya violación da lugar al pago
del incentivo de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
La violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa debe probarse de manera precisa
estableciendo de manera incuestionable los elementos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad o que
se sea inminente la amenaza. Tales presupuestos constitucionales brillaron por su ausencia y no
obstante el ICA resultó condenado como violador de dicho derecho colectivo.
Recalcó que se desconoció la carga de la prueba del demandante y se omitieron las aportadas por el
ICA y el CTN en la parte científica. En este caso se falló en contra del ICA y sin que el demandante
hubiera aportado prueba alguna que mostrara daño al ambiente, la salud, a la libertad de consumo, a la
participación comunitaria y mucho menos a la moralidad administrativa.
— La Confederación Colombiana de Algodón, Conalgodón, a través de apoderado manifestó lo
siguiente:
La sentencia impugnada obliga al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a
exigir una licencia ambiental para la importación del organismo transgénico conocido como variedad de
algodón Nucotn 33B, con destino a ensayos semicomerciales. El despacho de primera instancia
incurrió en el error de considerar que el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
había incurrido en una omisión al no haber exigido la referida licencia ambiental. Sin embargo, la
mencionada entidad no podía efectuar exigencia alguna no prevista en las normas pertinentes. En
efecto, para que en el ordenamiento jurídico colombiano, una autoridad pueda exigir algún trámite en
particular, resulta necesario que tenga esa atribución.
En consecuencia, considerando que el ordenamiento jurídico no establece que el Ministerio del Medio
Ambiente deba exigir una licencia ambiental para el presente caso, resulta claramente improcedente la
orden del despacho en este sentido, pues está en contravía del principio de legalidad.
Según lo han explicado las entidades demandadas en el presente proceso y sus coadyuvantes, la
importación de semillas de algodón genéticamente modificadas, no están sujetas al trámite de una
licencia ambiental sino al control consistente en una autorización previa y motivada del Instituto
Colombiano Agropecuario, la cual debe ser emitida, previa consulta al consejo técnico nacional para la
introducción, producción, liberalización y comercialización de organismos genéticamente modificados.
El fallo del tribunal de primera instancia resulta abiertamente violatorio del principio de presunción de
legalidad de los actos administrativos y, en particular, de la Resolución 1035 de 10 de mayo de 2002.
No resulta plausible, que la misma jurisdicción que vela por el cumplimiento de la legalidad de los actos
administrativos en nuestro ordenamiento jurídico, atente contra los mecanismos de control de este
mismo principio, mediante la creación de artificios jurídicos tales como la suspensión de los efectos
jurídicos a través de una acción popular.
El actor ha debido tramitar el presente asunto a través de una acción de cumplimiento y no de una
acción popular. Basta leer las pretensiones del demandante para advertir que su objetivo consistía en
exigir a la autoridad demandada el cumplimiento de un deber supuestamente omitido. En efecto, la
principal pretensión del accionante consistía en que ordenara al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial prevenir y/o exigir a Monsanto Colombia (sic) Inc., la licencia ambiental previa a
la importación del organismo conocido como variedad de algodón Nucotn 33B.
Finalmente, es pertinente hablar del efecto nocivo que el fallo del tribunal produce respecto de la
economía algodonera colombiana. El uso de la semilla de algodón Nucot (sic) 33B, desarrollada con
tecnología Bollgard, ha permitido una clara recuperación del sector algodonero, con el consecuente
beneficio social para la comunidad que depende de estos cultivos.
No resulta comprensible que el tribunal de primera instancia, pese haber verificado que la importación
de las semillas genéticamente mejoradas cumplió con los controles correspondientes exigidos por el
ordenamiento jurídico colombiano, pretende ahora que se tramite una licencia para el mismo propósito.
Carece de sentido que se esté actuando supuestamente en defensa del derecho colectivo al medio
ambiente y no se tenga en cuenta que el uso de la semilla de algodón mejorada genéticamente,
contribuye a mantener a un medio ambiente sano, en la medida en que evita la aplicación de
plaguicidas que son elementos tóxicos que se dispersan sobre plantaciones y afectan la salud humana
y el medio natural.
— Impugnación de la Empresa Monsanto Colombia (sic) Inc.:
No existe en Colombia obligación de exigir una licencia ambiental expedida por el Ministerio del Medio
Ambiente para la importación de semillas de algodón genéticamente modificadas. El ministerio por
carecer de las funciones correspondientes, no habría sido competente para otorgar la licencia respecto
de estas semillas.
La legislación colombiana establece, para este tipo de asuntos, la necesidad de obtener una
autorización por parte del ICA, la cual fue solicitada y obtenida por Monsato (sic) después del trámite
correspondiente.
Adicionalmente, es de capital importancia resaltar los análisis efectuados por el ICA, los cuales llevaron
a la conclusión de que el uso de las semillas Nucotn 33B no implican daño a la salud ni al ambiente.
En el caso de la licencia ambiental, cabe resaltar, que una vez otorgada, no puede ser revocada sino a
través del proceso normal de revocación directa de los actos administrativos, que implica la
autorización de quienes han sido beneficiados con ella.
La decisión que fue objeto del recurso de apelación que llevó a esta instancia tiene como sustento legal
las siguientes normas:
1. Decisión 391 de 1996 del Acuerdo de Cartagena.
2. Convenio sobre diversidad biológica (L. 165/94).
3. Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología del Convenio sobre la diversidad
biológica.
4. Código de recursos naturales (D. 2811/74).
5. Ley 99 de 1993 y decretos reglamentarios (1753/94, 1728/2002 y 1180/2003).
De una errada interpretación de las citadas normas, el tribunal determinó como obligatoria, la exigencia
de licencia para la importación de la semilla. La normatividad en la cual se basa el tribunal para hacer
obligatoria la obtención de la licencia para la semilla de algodón Nucotn 33B, no lleva a las
conclusiones adoptadas por el tribunal, y en algunos casos, no se encontraban vigentes para el
momento de los hechos que se alegan como generadores de una violación a derechos colectivos.
Así, Monsanto, al solicitar la autorización de importación, no hizo nada distinto que cumplir con lo que la
normatividad vigente y las autoridades respectivas le indicaron.
En relación con Monsanto el fallo solo hizo mención al ordenarle pagar el incentivo junto con el
Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Colombiano Agropecuario, y esto implica que se vio
perjudicada al haber sido citada al proceso irregularmente, y adicionalmente, se vio perjudicada al
verse en la obligación de pagar un incentivo por el simple hecho de haber sido llamada al proceso.
El incentivo solo debe ser pagado en caso de que las pretensiones de la demanda prosperen, ya que
este es un reconocimiento que se hace al actor con el fin de recompensarlo por la labor desempañada
a favor de la colectividad; por lo mismo, quedó plenamente establecido que quien vulneró el derecho
colectivo fue el ministerio al no haber solicitado o exigido la licencia ambiental a Monsanto, y por eso
quien debe pagar el incentivo es el ministerio y no Monsanto.
Consideraciones de la Sala
El punto central de la acción popular tiene que ver con la necesidad de obtención de licencia ambiental
por parte del Ministerio del Medio Ambiente (sic), previa a la importación de semilla de algodón
genéticamente modificada para ensayos experimentales, pues señala el demandante que la omisión de
este requisito de obtención previa de licencia ambiental, vulnera los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración y/o
sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial
importancia ecológica y los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración
del medio ambiente.
La Sala precisa que en el presente caso la acción popular atañe a la decisión contenida en la
Resolución 1035 del 10 de mayo de 2002, proferida por el ICA, por la cual se autoriza a la Empresa
Monsanto Colombiana Inc., la importación de semilla para la siembra de ensayos semicomerciales, de
tal variedad de algodón Nucotn 33B. Esta resolución fue expedida creando una situación particular,
pero comoquiera que un acto administrativo así esté formal y materialmente expedido en forma legal,
puede potencialmente vulnerar derechos colectivos, la Sala asumirá su estudio desde la óptica de las
pretensiones contenidas en la acción popular.
Revisado el material aportado al expediente no aparece demostrada la amenaza ni la vulneración de
los derechos colectivos aducidos en la demanda, como consecuencia del acto administrativo
mencionado. Por el contrario, estudios adelantados por el ICA para la expedición de la Resolución 1035
de 2002 dan cuenta de los beneficios que podrían generarse con las semillas genéticamente
modificadas, resistentes a los insectos lepidópteros y la poca incidencia en la salud humana.
En el Acta 13 de 2002 correspondiente a la reunión llevada a cabo en el Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA, consejo técnico nacional, CTN, consta:
“El representante de la subgerencia de protección regulación agrícola, argumenta que el
comportamiento agronómico de la variedad, Nucotn 33B, de alguna manera se conocen ya que el
progenitor recurrente de este material es la variedad comercial DP5415, aprobada por el ICA y de
amplia aceptación por parte de los algodoneros del país quienes ya conocen su manejo agronómico.
En cuanto a la parte ambiental los resultados de los proyectos que se acaban de exponer determinaron
que no hubo efectos biológicos adversos. En tal sentido, manifestó que la tecnología no solo es
agronómicamente aceptable sino que no ve efectos negativos en los componentes del agroecosistema,
con base en los proyectos realizados.
(...).
Concluido el análisis y discusión sobre el tema de la evaluación de riesgo de la nueva variedad
transgénica de algodón Nucotn 33B, la presidente consideró que había suficiente ilustración y solicitó
que se establecieran los términos del concepto del CTN sobre la solicitud de la Empresa Monsanto.
En síntesis se llegó a la siguiente conclusión: estudiada y analizada detalladamente toda la información
técnico-científica, exigida al solicitante, incluida la realización de dos proyectos para evaluar los
posibles riesgos de la tecnología Bollgard en Colombia y consideradas las observaciones hechas por
los miembros del CTN a lo largo de cinco sesiones, iniciadas el 28 de septiembre de 1999 incluida la de
la fecha 15 de marzo de 2001, no se perciben indicios de riesgo para la salud humana o el
agroecosistema particularmente en referencia al ambiente donde se realizaron las pruebas de
bioseguridad.
En relación con la evaluación de riesgo para la salud humana el representante del Ministerio de Salud
reiteró lo expuesto en la novena sesión del 6 de junio de 2000, sobre “la viabilidad de la
experimentación en el país, de algodón Bollgard.
Con base en lo anterior se recomienda al gerente general del ICA aprobar la solicitud de Monsanto para
introducir, producir y comercializar en Colombia la variedad de algodón Nucotn 33B con el gen Bollgard
resistente a insectos lepidópteros, en los ecosistemas donde esta haya sido evaluada (...)” (fl. 34, cdno.
separado de pruebas).
De otro lado, los ensayos semicomerciales con la variedad Nucotn 33B con la tecnología Bollgard en el
Caribe húmedo colombiano que obra a folio 46 del citado cuaderno, arrojaron los siguientes resultados:
“Basándonos en los datos disponibles de este trabajo y la experiencia acumulada hasta la fecha en
Colombia, el algodón con tecnología Bollgard posee riesgos comparables o menores para el medio
ambiente que el algodón convencional protegido con aplicaciones de insecticidas. En cambio el control
efectivo de las principales plagas, la reducción evidente de las aplicaciones e insecticidas como
resultado de la tecnología Bollgard proporciona beneficios ambientales y sociales (salud pública)
significativos, además de la reactivación de un sector deprimido y la generación masiva de mano de
obra para el cuidado y recolección de la cosecha” (fl. 54).
Ahora, como uno de los coadyuvantes aduce que en Estados Unidos se había prohibido sembrar el
algodón BT en Florida y Hawai, encuentra la Sala que dicha afirmación no aparece probada, tal como lo
señala el propio escrito anexado por el coadyuvante cuando dijo: “Los datos anteriores pueden ser
verificados fácilmente”, afirmación que no encuentra respaldo probatorio (fl. 310).
Ahora, en los términos del artículo 9º de la Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses colectivos. La amenaza debe ser real, actual, cierta y no meras
hipótesis. En el presente asunto no aparece prueba alguna sobre la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos ni sobre el grave deterioro al medio ambiente.
En cuanto se refiere a la necesidad de otorgamiento de licencia ambiental por parte del Ministerio del
Medio Ambiente (sic), en el presente asunto, del estudio realizado, la Sala concluye que la licencia
ambiental para el caso de la importación de semillas de algodón transgénico conocido como algodón
Nucotn 33B con destino a ensayos semicomerciales para aproximadamente 2.000 hectáreas en el
agroecosistema Caribe húmedo colombiano, hecha por la Empresa Monsanto de (sic) Colombiana Inc.,
en el año de 1999, no era procedente puesto que para esa época no estaba vigente la Ley 740 de
2002, aprobatoria del Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología del Convenio sobre
la diversidad biológica, como pasa a verse.
El ICA tiene bajo su competencia lo relativo a importación de semillas para siembra y material genético
animal, y entratándose de organismos vivos modificados genéticamente debe darse aplicación a los
controles previstos en el Protocolo de Cartagena y, por lo mismo, la introducción al país de semillas
transgénicas como la del algodón Nucotn 33B, debería obtener previamente la respectiva licencia
ambiental del Ministerio del Medio Ambiente (sic), pero resulta necesario reiterar que en este caso
específico no era exigible la licencia ambiental del Ministerio del Medio Ambiente (sic) puesto que el
tratado que se refiere al manejo transfronterizo de los organismos vivos modificados genéticamente
entró en vigencia en nuestro país con posterioridad tanto a la solicitud hecha por Monsanto Colombiana
Inc., en el año de 1999, como a la Resolución 1035 de 2002 que autorizó su importación.
En efecto, en el año de 1999, la Empresa Monsanto Colombiana Inc., solicitó ante el ICA autorización
para la introducción, producción y comercialización de la variedad de algodón genéticamente
modificada Nucotn 33B resistente a los insectos lepidópteros, por contener el gen de la bacteria
llamada “Basilus (sic) Thuringiensis”, aplicado mediante la tecnología Bollgard, la cual le fue concedida
mediante la Resolución 1035 del 10 de mayo de 2002:
“(...).
Que los resultados de los dos proyectos determinaron, estadísticamente, que no hubo transporte de
polen de la variedad con la tecnología Bollgard ya que el porcentaje de hibridación natural no es mayor
a cero y en cuanto a anélidos y artrópodos no objetivo, con base en los resultados arrojados por el
proyecto y lo expuesto por varios autores permiten inferir que para el agroecosistema donde se
desarrolló el experimento no se presentó ningún tipo de efecto por acción de la variedad con la
tecnología Bollgard para la diversidad de artrópodos y anélidos usualmente presente en las áreas
algodoneras. También se concluyó respecto a los artrópodos objetivo que la tecnología no alcanzaron
(sic) el nivel de daño económico, por lo tanto, no se realizó control químico para insectos lepidópteros.
Que en la decimatercera sesión del CTN, del 15 de marzo de 2002, se presentaron los resultados
finales de los estudios de los proyectos y el CTN, llegó a la conclusión: que estudiada y analizada
detalladamente toda la información técnico-científica, exigida al solicitante, incluida la realización de dos
proyectos para evaluar los posibles riesgos de la tecnología Bollgard en Colombia y consideradas las
observaciones hechas por los miembros del CTN a lo largo de cinco sesiones, iniciadas el 28 de
septiembre de 1999, incluida la de la fecha 15 de marzo de 2002; de que no se perciben indicios de
riesgo para la salud humana o el agroecosistema particularmente en referencia al ambiente donde se
realizaron las pruebas de bioseguridad. En relación con la evaluación de riesgo para la salud humana el
representante del Ministerio de Salud reiteró lo expuesto en la novena sesión del 6 de junio de 2000,
sobre “la viabilidad de la experimentación en el país, de algodón Bollgard”.
Allí se determinó:
“ART. 1º—Autorizar la importación hasta 50.000 kilogramos de semilla de la variedad de algodón
Nucotn 33B, con destino a ensayos semicomerciales de aproximadamente 2.000 hectáreas en el
agroecosistema Caribe húmedo, en el segundo semestre del 2002. Los ensayos se desarrollarán
atendiendo las recomendaciones del CTN y lo establecido en el plan de manejo presentado en la
decimacuarta sesión del CTN el 24 de abril de 2002, plan que fue revisado, ajustado y enriquecido por
la subcomisión designada para tal fin. El hectareaje autorizado para los ensayos corresponde
aproximadamente al 10% del área total de siembra que se estima para la región en la temporada del
presente año”.
La autorización dada por el ICA, en ejercicio de sus funciones está dirigida a la importación de semilla
de algodón Nucotn 33B “con destino a ensayos semicomerciales”, o sea con finalidad experimental, no
definitiva, previos los estudios técnicos respectivos. La semilla de algodón Nucotn 33B es un organismo
modificado genéticamente.
“El objetivo esencial de la obtención y el desarrollo de cultivos modificados genéticamente es aumentar
y mejorar la producción de cosechas que se utilizan en la alimentación. Estos productos deben tener en
cuenta la preservación del medio ambiente (su sustentabilidad) y, por ello, debe valorarse su incidencia
sobre la biodiversidad y, en relación con este parámetro, asegurar que se cumplen requisitos de
seguridad sanitaria y de cohesión social (bioseguridad). Dentro de este contexto, el modelo relaciona la
producción agrícola con bienes comunes, por un lado, con el medio ambiente y, por otro, como
proyección última, con el suministro de productos para una alimentación suficiente, equilibrada y
saludable. Este modelo, al que, por analogía con las turbulencias sociales que genera, podríamos
denominar “triángulo de Las Bermudas para la producción de alimentos modificados genéticamente”, se
relaciona con los dos entornos conflictuales más relevantes para la aplicación del “principio de
precaución”: el del mundo científico técnico (racionalidades) y el de los problemas y debates éticos (y
socioeconómicos)”. Muñoz Emilio, “Agricultura, alimentación y bienes comunes. Una relación
valorativa”. En: Palacios, Marcelo, Bioética 2000. Ediciones Nobel España, 2000, pág. 381. En: Cely
Gilberto. “Gen-ética-El mundo de los transgénicos”. Colección Bioética.
Para la Sala resulta necesario precisar algunos conceptos técnicos a fin de esclarecer la exigibilidad de
la licencia ambiental en el caso sub examine.
Mediante la Ley 740 de 2002, se aprobó el “Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la
biotecnología del Convenio sobre la diversidad biológica”, hecho en Montreal, el 29 de enero de 2000,
cuyo objetivo es el siguiente:
“ART. 1º—Objetivo. De conformidad con el enfoque de precaución que figura en el Principio 15 de la
Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, el objetivo del presente protocolo es
contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia, manipulación y
utilización seguras de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que
puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad
biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana y centrándose concretamente
en los movimientos transfronterizos”.
Por “organismos vivos modificados”, en los términos de este convenio se entiende:
“Cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de material genético que se haya
obtenido mediante la aplicación de la biotecnología moderna”.
Por “organismo vivo” se entiende cualquier entidad biológica capaz de transferir o replicar material
genético, incluidos los organismos estériles, los virus y los viroides.
Por “biotecnologías modernas” se entiende la aplicación de:
A) Técnicas in vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido (ADN) recombinante y la inyección directa de
ácido nucleico en celular u orgánulos, o
B) La fusión de celular más allá de la familia taxonómica, que superan las barreras fisiológicas
naturales de la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la reproducción
y selección tradicional.
En términos más amplios “organismo vivo modificado” es cualquier organismo que posea una
combinación nueva de material genético que se haya obtenido mediante la aplicación de la
biotecnología moderna, proveniente fundamentalmente de la inserción al azar del gen extraño en el
genoma receptor, lo cual puede causar efectos imprevisibles de tipo bioquímico y fisiológico sobre el
organismo modificado y sobre los de su entorno.
El Protocolo de Cartagena se aplica al movimiento transfronterizo, el tránsito, la manipulación y la
utilización de todos los organismos vivos modificados que puedan tener efectos adversos para la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los
riesgos para la salud humana.
Respecto de la evaluación del riesgo el artículo 15 ibídem, dispone:
“ART. 15.—Evaluación del riesgo. 1. Las evaluaciones del riesgo que se realicen en virtud del presente
protocolo se llevarán a cabo con arreglo a procedimientos científicos sólidos de conformidad con el
anexo III y teniendo en cuenta las técnicas reconocidas de evaluación del riesgo. Estas evaluaciones
del riesgo se basarán como mínimo en la información facilitada de conformidad con el artículo 8º y otras
pruebas científicas disponibles para determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los
organismos vivos modificados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica,
teniendo también (sic) cuenta los riesgos para la salud humana”.
La Resolución ICA 3492 de 1998, por la cual se reglamenta y establece el procedimiento para la
introducción, producción, liberación y comercialización de organismos modificados genéticamente
(OMG), señala que los OMG representan un gran aporte a la producción de alimentos y materias
primas, pero a su vez pueden constituir una amenaza real o potencial por sus posibles riesgos, para la
producción agropecuaria y la sostenibilidad de los agroecosistemas.
Esta resolución se aplica a OMG vegetales, los cuales hayan sido alterados deliberadamente por la
introducción de material genético o la manipulación de su genoma, pero no se aplica a plantas
obtenidas a través de técnicas y métodos de mejoramiento convencionales.
Organismo modificado genéticamente (OMG) es aquel cuyo material genético (ADN/ARN) ha sido
alterado por técnicas de ingeniería genética.
Para determinar el efecto en la producción agropecuaria y los agroecosistemas, por el uso y
manipulación de un OMG para uso agrícola se debe realizar una evaluación de los riesgos con base en
un examen detallado de la información que debe suministrar el solicitante. La comercialización de OMG
para uso agrícola solamente debe autorizarse cuando se haya aprobado la evaluación de bioseguridad
respectiva.
El título VIII de la Ley 99 de 1993 se refiere a las licencias ambientales y señala en los artículos 49 y
50:
“ART. 49.—De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de
industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental (resaltado
fuera de texto).
ART. 50.—De la licencia ambiental. Se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la
autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el
beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención,
mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad
autorizada”.
La “licencia ambiental” es la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una
obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente.
Tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo
menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los
efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente.
Sobre ella el Consejo de Estado señaló:
“La licencia ambiental es, entonces, la autorización que mediante acto administrativo la autoridad
competente otorga a una persona para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que, según la ley y
los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, licencia en la que se
establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la misma debe cumplir para
prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad
autorizada (L. 99/93, art. 50, y D. 1753/94, art. 2º). (Cfr. S. Consulta y Servicio Civil. M.P. Augusto Trejos
Jaramillo. Rad. 974, mayo 29/97).
Tanto las normas vigentes como la jurisprudencia se refieren a producir “deterioro grave” al medio
ambiente o a los recursos naturales no renovables o introducir modificaciones notorias al paisaje,
hipótesis que no están probadas en el presente caso en el cual se trata de la introducción de una
cantidad limitada de semillas transgénicas de algodón con destino a ensayos semicomerciales para
aproximadamente 2.000 hectáreas en el agroecosistema Caribe húmedo colombiano.
El artículo 51 de la Ley 99 de 1993 dispone que las licencias ambientales son otorgadas por el
Ministerio del Medio Ambiente (sic), las corporaciones autónomas regionales y algunos municipios y
distritos, de conformidad con lo previsto en esta ley.
Por su parte, el artículo 52 ibídem, establece la competencia del Ministerio del Medio Ambiente (sic),
así:
“ART. 52.—Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará
de manera privativa licencia ambiental en los siguientes casos:
1. Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación, transporte, conducción y depósito de
hidrocarburos y construcción de refinerías.
2. Ejecución de proyectos de gran minería.
3. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior (sic) doscientos millones de
metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía eléctrica que excedan de 100.000
kW de capacidad instalada así como el tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de
interconexión eléctrica y proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente
contaminantes.
4. Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado.
5. Construcción de aeropuertos internacionales.
6. Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria nacionales.
7. Construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas.
8. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a
controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales.
9. Proyectos que afecten el sistema de parques nacionales naturales.
10. Proyectos que adelanten las corporaciones autónomas regionales a que hace referencia el numeral
19 del artículo 31 de la presente ley.
11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 m³/segundo durante los
períodos de mínimo caudal.
12. Introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de fauna y flora
silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje.
13. Generación de energía nuclear.
PAR. 1º—La facultad de otorgar licencias ambientales para la construcción de puertos se hará sin
perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de Puertos de otorgar concesiones
portuarias. No obstante la licencia ambiental es prerrequisito para el otorgamiento de concesiones
portuarias.
PAR. 2º—El Ministerio del Medio Ambiente otorgará una licencia ambiental global para la explotación
de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la autoridad ambiental para adicionar o
establecer condiciones ambientales específicas requeridas en cada caso, dentro del campo de
producción autorizado”.
De la norma transcrita no se desprende, en principio, que la importación de semillas de algodón Nucotn
33B, en fase experimental, deba ser objeto de licencia ambiental puesto que aparentemente no
encajaría en ninguno de los presupuestos antes anotados, y, como ya se anotó, la actuación
administrativa que culminó con la expedición de la Resolución 10035 (sic) de mayo de 2002 expedida
por el ICA, se tramitó antes de la entrada en vigencia de la Ley 740 de 2002.
De otro lado, como para la obtención de una licencia ambiental, el peticionario de la misma debe
presentar un estudio de impacto ambiental, que se define como el conjunto de la información que debe
presentarse ante la autoridad ambiental, dicho estudio de impacto ambiental debe contener información
sobre la localización del proyecto y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que
puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad para cuya ejecución se va a pedir la licencia,
así como la evaluación de impactos que van a producirse. Además debe incluir el diseño de los planes
de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la
obra o actividad.
El Decreto 1728 de 2002 reglamentario del título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencia ambiental,
define así el impacto ambiental:
“Impacto ambiental es la alteración que se produce en el entorno ocasionada por la ejecución de un
proyecto, obra o actividad”.
Y que el plan de manejo ambiental es el documento que establece de manera detallada, las acciones
que se implementarían para prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales
negativos que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
1. El artículo 7º del Decreto 1728 de 2002, por el cual se reglamenta el título VIII de la Ley 99 de 1993
sobre licencia ambiental, siguiendo los lineamientos de la misma ley y del Decreto 1753 de 1994,
señala que están sujetos a licencia ambiental otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente (sic), los
proyectos, obras y actividades que se enumeran en el artículo 8º del mismo decreto y que son
básicamente los mismos relacionados en el artículo 52 de la Ley 99 de 1993.
El numeral 11 del artículo 8º se refiere a:
“11. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a
controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales”.
Analizado el numeral 11, que sirvió de base a la decisión del a quo para amparar los derechos
colectivos, se tiene que el mismo se refiere a la importación de “pesticidas y de aquellas sustancias,
materiales o productos sujetos a controles en virtud de tratados, convenios y protocolos
internacionales”. Sin embargo, como las semillas transgénicas responden a la característica de
productos sujetos a controles en tratados internacionales en calidad de “organismos vivos modificados”
comprendidos en el Protocolo de Cartagena, haría que quedaran comprendidos en este numeral pero a
partir de la entrada en vigencia de la ley aprobatoria del mismo.
Lo anterior, por cuanto el concepto de “producto” controlado por tratados internacionales es bastante
amplio y dentro de él quedan incluidos los organismos vivos genéticamente modificados cuyo
movimiento transfronterizo constituye el objeto del Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la
biotecnología del Convenio sobre la diversidad biológica.
De otro lado, el numeral 2º del artículo 2º, del citado protocolo, dispone:
“ART. 2º—Disposiciones generales.
(...).
2. Las partes velarán por que el desarrollo, la manipulación, el transporte, la utilización, la transferencia
y la liberación de cualesquiera organismos vivos modificados se realicen de forma que se eviten o se
reduzcan los riesgos para la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud
humana.
(...)”.
Sobre tal tema, el Decreto 1840 de 1994, que reglamenta el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 consagra
en el artículo 1º:
“ART. 1º—El ámbito de aplicación del presente decreto cubre todas las especies animales y vegetales y
sus productos, el material genético animal y las semillas para la siembra existentes en Colombia o que
se encuentren en proceso de introducción al territorio nacional, como también los insumos
agropecuarios”.
El Decreto 1840 de 1994 es una norma especial que rige en materia agropecuaria y cubre tanto las
especies animales como vegetales y sus productos y las semillas para las siembras existentes en
Colombia o que se encuentren en proceso de introducción al territorio nacional. Entratándose de la
importación de semillas vegetales, esta será la norma aplicable, correspondiendo su control técnico y
las acciones de sanidad agropecuaria al ICA a fin de minimizar los riesgos alimentarios y ambientales
que provengan de esta acción.
En el artículo 4º se señala que corresponde al ICA coordinar las acciones relacionadas con las
campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia
cuarentenaria o de interés económico nacional o local. Igualmente corresponde al ICA, en los términos
del artículo 9º del citado decreto ejercer el control técnico de los insumos agropecuarios, material
genético animal y semillas para siembra y para ello tiene las siguientes atribuciones:
“ART. 9º—
(...).
a) Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la
fabricación, formulación, importación, uso y aplicación de insumos agropecuarios;
b) (...).
c) Reglamentar, supervisar y controlar la producción, certificación, multiplicación, comercialización,
importación y exportación de las semillas para siembra y el material genético animal, utilizado en la
producción agropecuaria nacional.
(...).
f) Determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten,
produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional, de acuerdo con sus niveles de riesgo para
la salud humana, la sanidad animal y la sanidad vegetal.
(...)”.
De igual forma, el Decreto 2141 de 1992, consagra entre las funciones a cargo del ICA las de:
“Procurar la preservación y el correcto aprovechamiento de los recursos genéticos vegetales y animales
del país, dentro de las actividades de ciencia y tecnología que desarrolle y,
Ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria,
así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la
introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país y
certificar la calidad sanitaria de las exportaciones, cuando así lo exija el país consumidor”.
De manera que la competencia para autorizar la importación de semillas, corresponde al ICA. No
obstante, entratándose de organismos vivos modificados genéticamente, debe darse aplicación al
Protocolo de Cartagena sobre diversidad biológica, el cual se incorporó, como ya se ha anotado, a
nuestro derecho interno el 24 de mayo de 2002 mediante la Ley 740.
De todo lo anterior se desprende que para la expedición de la Resolución 1035 de 2002 del ICA, no se
requería la obtención previa de licencia ambiental, que no aparece prueba respecto de la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos indicados en la demanda, por lo que la acción popular no
aparece procedente y, por ello, la Sala procederá a revocar el fallo del a quo.
No obstante, las conclusiones anteriores como la licencia ambiental debe exigirse para la aprobación
de solicitudes futuras respecto de la importación, manejo y comercialización de organismos vivos
modificados genéticamente, la Sala considera indispensable el seguimiento y evaluación de las
actividades desarrolladas por la Empresa Monsanto Colombiana Inc., en virtud de la autorización dada
por la Resolución 1035 de mayo 10 de 2002, y a fin de establecer el impacto de la actividad permitida y
sus consecuencias sobre el medio ambiente y la salud humana y animal, para ello ordenará la
integración de una comisión de la cual formará parte el Ministerio del Medio Ambiente (sic), el Ministerio
de Salud y el ICA, bajo la coordinación de la procuraduría delegada para asuntos ambientales y
agrarios, quienes, previos los estudios de rigor adelantados por personal científico idóneo debidamente
acreditado con sujeción a los criterios de evaluación de riesgo a que alude el artículo 15 del Protocolo
de Cartagena y normas concordantes, deberán presentar informes periódicos al juez de primera
instancia acerca de los efectos y del impacto ambiental, durante todo el tiempo de ejercicio de esta
actividad, a fin de que en el evento de que si los estudios realizados en ejecución de lo aquí ordenado o
en relación a otras solicitudes similares arrojen prueba de amenaza o vulneración a los derechos
colectivos mencionados en esta providencia, se adopten de inmediato por las autoridades competentes
las medidas tendientes a la suspensión de la actividad desarrollada por la Empresa Monsanto
Colombiana Inc., en ejercicio de la Resolución 1035 de 2002.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. REVÓCASE el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En
su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
2. ORDÉNASE el seguimiento de las actividades realizadas por la Empresa Monsanto Colombiana Inc.,
en virtud de la Resolución 1035 de 2002 y de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta
providencia, por una comisión integrada en el término de 15 días siguientes a la fecha de recibo de la
comunicación de la procuraduría, tanto por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
el Ministerio de la Protección Social y el ICA, bajo la coordinación de la Procuraduría Delegada para
Asuntos Ambientales y Agrarios a fin de verificar mensualmente el impacto ambiental durante todo el
tiempo de realización de la respectiva actividad, informes que deben ser entregados para su evaluación
ante el tribunal de primera instancia. Para todo lo anterior la Empresa Monsanto Colombiana Inc.,
prestará diligente colaboración.
3. OFÍCIESE a la Procuraduría General de la Nación, ICA, Ministerio de la Protección Social, Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Empresa Monsanto Colombia (sic) Inc., dando cuenta
de lo resuelto en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de
cuatro (4) de febrero del año 2005.
Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Olga Inés
Navarrete Barrero—Gabriel E. Mendoza Martelo.
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